\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-830-13 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-830\/13 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Bogot\u00e1 D.C., 13 de noviembre) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS \u00a0 EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-Cosa juzgada constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS \u00a0 EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-Exequibilidad \u00a0 del primer inciso del par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de \u00a0 2012, bajo el entendido que suspensi\u00f3n y convocatoria no procede cuando en el \u00a0 proceso ejecutivo los trabajadores reclamen acreencias laborales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS \u00a0 EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-Vigencia\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD\u00adRequisitos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones \u00a0 claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia \u00a0 constitucional sobre oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Configuraci\u00f3n \u00a0 constitucional\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia entre ley y \u00a0 contenido\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El T\u00edtulo VI de la Constituci\u00f3n, relativo a la Rama \u00a0 Legislativa, trae en su Cap\u00edtulo 3, sobre las leyes, una serie de preceptos que \u00a0 regulan su proceso de formaci\u00f3n. Entre estos preceptos, en el art\u00edculo 158, se \u00a0 destaca el relacionado con la unidad de materia, del cual derivan tres mandatos \u00a0 para el legislador, a saber: (i) todo proyecto de ley debe \u00a0 referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o \u00a0 modificaciones que no se relacionen con ella; (ii) si una iniciativa no se \u00a0 aviene con el mandato anterior, el presidente de la respectiva comisi\u00f3n la \u00a0 rechazar\u00e1, siendo esta decisi\u00f3n apelable ante la misma comisi\u00f3n; y (iii) cuando \u00a0 se reforme de manera parcial una ley, se debe publicar en un solo texto que \u00a0 incorpore las modificaciones aprobadas. El primero de estos mandatos se reitera \u00a0 y complementa en el art\u00edculo 169 de la Constituci\u00f3n, que dispone: el t\u00edtulo de \u00a0 las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido. \u00a0 Del primero de los mandatos antedichos surge la necesidad de que haya \u00a0 correspondencia l\u00f3gica entre el t\u00edtulo y el contenido de una ley, y de que las \u00a0 normas que la integran tengan entre s\u00ed una conexidad interna. A partir de estas \u00a0 necesidades, al interpretar los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n, este \u00a0 tribunal ha destacado dos condiciones espec\u00edficas para el ejercicio de la \u00a0 funci\u00f3n legislativa, a saber: (i) debe definir de manera precisa, desde el mismo \u00a0 t\u00edtulo del proyecto, cu\u00e1les son las materias de las que se va a ocupar; (ii) \u00a0 debe mantener una relaci\u00f3n de conexidad interna entre las normas que conforman \u00a0 la ley, de manera tal que haya entre ellas una coherencia tem\u00e1tica y una \u00a0 correspondencia l\u00f3gica con su materia general. A partir de estas condiciones \u00a0 espec\u00edficas, que se emplean a modo de par\u00e1metro del juicio, la unidad de materia \u00a0 se desconocer\u00eda cuando se incluye en la ley normas que (i) o no encajan dentro \u00a0 el t\u00edtulo que delimita la materia objeto de la legislaci\u00f3n, o (ii) no guardan \u00a0 relaci\u00f3n interna con el contenido global del articulado. As\u00ed, pues, la unidad de \u00a0 materia no es un l\u00edmite competencial al poder \u00a0 legislativo de las c\u00e1maras respecto de un contenido material determinado: es una \u00a0 restricci\u00f3n a la iniciativa de hacerlo en un contexto tem\u00e1tico predeterminado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidades \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La unidad de materia persigue dos finalidades: la coherencia y la \u00a0 transparencia del proceso legislativo. Frente a la coherencia, la unidad de \u00a0 materia propende porque el proceso legislativo siga un hilo conductor que le de \u00a0 sentido, dentro del contexto espec\u00edfico definido por el propio legislador, de \u00a0 tal suerte que no se distorsione al extenderse a materias aisladas e inconexas. \u00a0 Se busca mantener un orden tem\u00e1tico en el proceso de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica, \u00a0 que es propio del Congreso, que permita un debate informado y serio. Frente a la transparencia, la unidad de materia busca impedir que en \u00a0 el proceso legislativo se introduzcan, de manera s\u00fabita, sorpresiva, inopinada o \u00a0 subrepticia, e incluso an\u00f3nima, iniciativas oportunistas que no guardan relaci\u00f3n \u00a0 con \u00e9l y sobre las cuales no se ha dado un verdadero debate. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica, causal, sistem\u00e1tica o consecuencial \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el contexto del proceso \u00a0 legislativo, que se caracteriza por el debate, las propuestas, las \u00a0 modificaciones y los ajustes a los textos normativos, no se puede asumir a la \u00a0 unidad de materia como una exigencia inflexible o r\u00edgida, al punto de \u00a0 convertirla en un obst\u00e1culo a dicho proceso. Tampoco se puede confundir la \u00a0 unidad de materia, que plantea una exigencia de orden y de coherencia, con la \u00a0 simplicidad tem\u00e1tica del proyecto. Al interpretar el art\u00edculo 158 de la \u00a0 Constituci\u00f3n,\u00a0 este tribunal ha puesto de presente que la expresi\u00f3n \u00a0 \u201cmateria\u201d debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, de tal suerte \u00a0 que permita comprender diversos temas cuyo l\u00edmite es la coherencia que la l\u00f3gica \u00a0 y la t\u00e9cnica jur\u00eddica suponen para valorar el proceso de formaci\u00f3n de la ley. \u00a0 As\u00ed, pues, una misma ley puede tener varios contenidos tem\u00e1ticos, siempre y \u00a0 cuando los mismos se relacionen entre s\u00ed y \u00e9stos a su vez con la materia de la \u00a0 ley. Para establecer si una ley vulnera o no la unidad de materia es necesario \u00a0 verificar si hay una relaci\u00f3n de conexidad entre la parte y el todo, valga \u00a0 decir, un v\u00ednculo objetivo entre cada parte y el tema general o materia \u00a0 dominante de la ley. Esta relaci\u00f3n de conexidad puede manifestarse de diversas \u00a0 formas, como la causal, la tem\u00e1tica, la sistem\u00e1tica o la teleol\u00f3gica. Por lo \u00a0 tanto, este tribunal ha concluido que solo aquellos apartes, segmentos o \u00a0 proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no \u00a0 sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o \u00a0 sistem\u00e1tica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como \u00a0 inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si \u00a0 integran el cuerpo de la ley. Las diversas formas de relaci\u00f3n de conexidad se \u00a0 describen y precisan por este tribunal as\u00ed: (i) La conexidad causal se refiere a \u00a0 la identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus disposiciones, vista \u00a0 a partir de los motivos que dieron lugar a su expedici\u00f3n, valga decir, hace \u00a0 relaci\u00f3n a que las razones de la expedici\u00f3n de la ley sean las mismas que dan \u00a0 lugar a la consagraci\u00f3n de cada uno de sus art\u00edculos en particular, dentro del \u00a0 contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la ley; (ii) La conexidad \u00a0 tem\u00e1tica alude a la vinculaci\u00f3n objetiva y razonable entre la materia dominante \u00a0 o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o asunto que \u00a0 corresponde a un de sus disposiciones en particular, sin que ello implique que \u00a0 una misma ley no pueda referirse a varios asuntos; La conexidad sistem\u00e1tica se \u00a0 entiende como la relaci\u00f3n que debe haber entre todas y cada una de las \u00a0 disposiciones de una ley, de tal suerte que ellas puedan constituir un cuerpo \u00a0 organizado que responde a una racionalidad interna; (iv) La conexidad \u00a0 teleol\u00f3gica tiene que ver con la identidad en los fines u objetivos que persigue \u00a0 la ley tanto en su conjunto general como en cada una de sus disposiciones en \u00a0 particular, es decir, la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en \u00a0 particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente \u00a0 dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD \u00a0 DE MATERIA-Metodolog\u00eda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir \u00a0 de los anteriores criterios, este tribunal ha dise\u00f1ado una metodolog\u00eda para \u00a0 examinar la posible vulneraci\u00f3n de la unidad de materia, que tiene dos etapas \u00a0 sucesivas de an\u00e1lisis. En la primera es menester determinar el \u201calcance material \u00a0 o contenido tem\u00e1tico\u201d de la ley que contiene la disposici\u00f3n demandada. En la \u00a0 segunda se debe verificar, de manera objetiva y razonable, si la disposici\u00f3n \u00a0 demandada tiene una relaci\u00f3n de conexidad causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o \u00a0 teleol\u00f3gica con la materia de la ley, de tal suerte que su incorporaci\u00f3n en el \u00a0 texto de esta \u00faltima est\u00e9 justificada. Para determinar el alcance material o \u00a0 contenido tem\u00e1tico de una ley, hay tres herramientas \u00fatiles, que es necesario \u00a0 emplear. Estas herramientas son: (i) los antecedentes de la ley, valga decir, la \u00a0 exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley, los informes de ponencia, las actas \u00a0 de los debates en comisiones y en plenarias y sus textos originales, modificados \u00a0 y definitivos; (ii) el t\u00edtulo o ep\u00edgrafe de la ley, que precisa y defina la \u00a0 materia a tratar; y (iii) el contexto o contenido b\u00e1sico de la ley que se \u00a0 examina. Luego de fijar el alcance material o contenido tem\u00e1tico de la ley, a \u00a0 partir del uso conjunto o independiente de las antedichas herramientas, seg\u00fan lo \u00a0 requiera cada caso, se puede emprender el juicio de control de \u00a0 constitucionalidad de la norma demandada, a fin de verificar si existe la \u00a0 referida relaci\u00f3n de conexidad y, por tanto, definir si una determinada \u00a0 disposici\u00f3n desarrolla o no la materia de la ley a la cual pertenece y, por \u00a0 tanto, si la misma respeta el principio de unidad de materia previsto en los \u00a0 art\u00edculos 158 y 169 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS \u00a0 EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-Relaci\u00f3n \u00a0 de conexidad con la autosostenibilidad fiscal y econ\u00f3mica del municipio \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneraci\u00f3n por existencia de conexidad causal, teleol\u00f3gica, \u00a0 tem\u00e1tica y sist\u00e9mica con la materia dominante \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS \u00a0 EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-No \u00a0 opera en procesos ejecutivos promovidos con base en acreencias laborales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS \u00a0 EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-No \u00a0 vulnera derecho a acceder a la justicia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad: en contra del art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012, \u00a0 \u201cPor la cual se dictan normas para modernizar la organizaci\u00f3n y el \u00a0 funcionamiento de los municipios\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expedientes D-9633 y \u00a0 D-9659 Acumulados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actores: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Jaime Campos J\u00e1come y \u00a0 Silvio El\u00edas Murillo Moreno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Texto \u00a0 normativo demandado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los ciudadanos Jaime Campos J\u00e1come y Silvio El\u00edas Murillo \u00a0 Moreno demandaron la inconstitucionalidad del \u00a0 art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012. El primero demanda la totalidad del art\u00edculo \u00a0 y el segundo las expresiones que aparecen subrayadas. El texto del art\u00edculo es el siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY 1551 DE 2012 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(julio 6) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 48.483 de 6 de julio de \u00a0 2012 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se dictan normas para \u00a0 modernizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los municipios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAP\u00cdTULO XI. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
OTRAS DISPOSICIONES. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 47.\u00a0 LA CONCILIACI\u00d3N PREJUDICIAL.\u00a0La \u00a0 conciliaci\u00f3n prejudicial ser\u00e1 requisito de procedibilidad de los procesos \u00a0 ejecutivos que se promuevan contra los municipios. La conciliaci\u00f3n se \u00a0 tramitar\u00e1 siguiendo el procedimiento y los requisitos establecidos para la de \u00a0 los asuntos contencioso administrativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El acreedor podr\u00e1 actuar directamente sin hacerse representar por un \u00a0 abogado. Dicha conciliaci\u00f3n no requerir\u00e1 de aprobaci\u00f3n judicial, y su \u00a0 incumplimiento solo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el \u00a0 proceso ejecutivo correspondiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El delegado del Ministerio P\u00fablico encargado de la conciliaci\u00f3n \u00a0 acumular\u00e1 todas las solicitudes relacionadas con obligaciones de dar una suma de \u00a0 dinero a cargo del municipio y fijar\u00e1 una sola audiencia trimestral en la que el \u00a0 representante legal del municipio propondr\u00e1 una programaci\u00f3n de pagos de los \u00a0 cr\u00e9ditos que acepte, la cual deber\u00e1 respetar el orden de preferencia de las \u00a0 acreencias previsto en la Ley\u00a0550\u00a0de 1999. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la audiencia de conciliaci\u00f3n se excluir\u00e1n de la programaci\u00f3n de pagos \u00a0 aquellas obligaciones que el representante del municipio no acepte por ser \u00a0 procedente, a su juicio, alguna de las excepciones de m\u00e9rito que obran en los \u00a0 procesos ejecutivos. As\u00ed mismo, se excluir\u00e1n aquellas a las que no se haya \u00a0 vencido el plazo previsto en el art\u00edculo\u00a0297\u00a0de la Ley 1437 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para proteger el patrimonio p\u00fablico, el representante legal del \u00a0 municipio, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Contralor\u00eda General de la \u00a0 Rep\u00fablica y la territorial con competencia en el municipio de que se trate, \u00a0 podr\u00e1 objetar cr\u00e9ditos a cargo del municipio cuando a su juicio no est\u00e9 \u00a0 justificada la causa de la misma o el cumplimiento de las obligaciones que \u00a0 sirvieron como causa de la deuda. Las acreencias objetadas ser\u00e1n excluidas del \u00a0 acuerdo conciliatorio y el objetante, o los dem\u00e1s intervinientes en la \u00a0 audiencia, podr\u00e1n iniciar, dentro de los dos meses siguientes, la acci\u00f3n popular \u00a0 para proteger el derecho colectivo del patrimonio p\u00fablico en la que se decida la \u00a0 validez de la acreencia. En el proceso que siga dicha acci\u00f3n se podr\u00e1 decretar, \u00a0 desde el inicio, la suspensi\u00f3n de la ejecutividad del acto en el que conste la \u00a0 obligaci\u00f3n, cuando exista prueba siquiera sumaria o indicio que ponga en duda la \u00a0 causa del cr\u00e9dito. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o.\u00a0Cuando se trate de actos administrativos \u00a0 expedidos por autoridades municipales en los que conste la obligaci\u00f3n de pagar \u00a0 una suma de dinero solo podr\u00e1 solicitarse la conciliaci\u00f3n prejudicial seis meses \u00a0 despu\u00e9s de expedido dicho acto administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cualquier etapa del proceso, aun despu\u00e9s de la sentencia, ser\u00e1 \u00a0 obligatorio acumular los procesos ejecutivos que se sigan contra un municipio, \u00a0 cuando el accionante sea la misma persona, la pretensi\u00f3n sea la obligaci\u00f3n de \u00a0 dar una suma de dinero, y deba adelantarse por el mismo procedimiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0En los municipios de 4a, 5a y 6a categor\u00eda y para los \u00a0 efectos de que tratan los art\u00edculos 46\u00a0y\u00a048\u00a0de la presente ley, el comit\u00e9 de conciliaci\u00f3n lo \u00a0 conformar\u00e1 solo el alcalde, el jefe de la oficina jur\u00eddica a quien se le asigne \u00a0 la funci\u00f3n de la defensa judicial del municipio y el encargado del manejo del \u00a0 presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO\u00a0TRANSITORIO.\u00a0Los procesos ejecutivos \u00a0 actualmente en curso que se sigan contra los municipios, en cualquier \u00a0 jurisdicci\u00f3n, cualquiera sea la etapa procesal en la que se encuentren, deber\u00e1n \u00a0 suspenderse y convocarse a una audiencia de conciliaci\u00f3n a la que se citar\u00e1n \u00a0 todos los accionantes, con el fin de promover un acuerdo de pago que d\u00e9 fin al \u00a0 proceso. \u00a0Se seguir\u00e1 el procedimiento establecido en este art\u00edculo para la conciliaci\u00f3n \u00a0 prejudicial. Realizada la audiencia, en lo referente a las obligaciones que no \u00a0 sean objeto de conciliaci\u00f3n, se continuar\u00e1 con el respectivo proceso ejecutivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se autoriza a las entidades p\u00fablicas de todos los \u00f3rdenes que sean \u00a0 acreedoras de los municipios a rebajar los intereses pendientes o las sanciones \u00a0 a que haya lugar, y a condonar el capital o convenir que sea reinvertido en \u00a0 programas sociales del municipio que correspondan a las funciones de la entidad \u00a0 acreedora. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si se trata de obligaciones tributarias o parafiscales, la entidad \u00a0 p\u00fablica acreedora podr\u00e1 reducir hasta el noventa por ciento (90%) de los \u00a0 intereses y\/o las sanciones a que haya lugar, siempre y cuando el municipio se \u00a0 comprometa a pagar el valor del capital correspondiente en un m\u00e1ximo de dos \u00a0 vigencias fiscales. Este plazo podr\u00e1 ampliarse a tres vigencias fiscales si se \u00a0 trata de municipios de 4\u00aa, 5a y 6\u00aa categor\u00eda. En el acuerdo de pago el municipio \u00a0 deber\u00e1 pignorar recursos del Sistema General de Participaciones, prop\u00f3sito \u00a0 general, u ofrecer una garant\u00eda equivalente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No proceder\u00e1 el cobro contra un municipio de deudas o saldos pendientes \u00a0 de convenios interadministrativos o de cofinanciaci\u00f3n, cuando se compruebe que \u00a0 estas se originaron por conductas de los funcionarios responsables, en \u00a0 contradicci\u00f3n a la Ley, que generaron detrimento al patrimonio p\u00fablico. Si el \u00a0 detrimento ocurri\u00f3 por una incorrecta gesti\u00f3n municipal, como por deficiencias \u00a0 en el control debido por parte de las entidades del orden nacional o \u00a0 departamental, las entidades p\u00fablicas convendr\u00e1n una estrategia para lograr, a \u00a0 trav\u00e9s de los procesos judiciales, fiscales y disciplinarios correspondientes, \u00a0 determinar las responsabilidades a que haya lugar en contra de los funcionarios \u00a0 que hayan causado el da\u00f1o y recuperar el dinero p\u00fablico que no se haya aplicado \u00a0 adecuadamente al cumplimiento del fin al que estaba destinado, lo cual deber\u00e1 \u00a0 consignarse en el acta de liquidaci\u00f3n correspondiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Demandas acumuladas: pretensiones y \u00a0 razones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En sesi\u00f3n \u00a0 del 16 de mayo de 2013, la Sala Plena de la Corte resolvi\u00f3 acumular el \u00a0 Expediente D-9659 al Expediente D-9633, para que se tramiten de manera conjunta \u00a0 y se decidan en la misma sentencia. Ambas demandas fueron admitidas por Auto del \u00a0 4 de junio de 2013, salvo en lo relativo a los cargos sobre la vulneraci\u00f3n del \u00a0 pre\u00e1mbulo y de los art\u00edculos 228 y 277.7 de la Constituci\u00f3n, contenidos en la \u00a0 demanda de la que se da cuenta en Expediente D-9659. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. \u00a0 Expediente D-9633. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.1. \u00a0 Pretensi\u00f3n: El ciudadano Jaime Campos J\u00e1come \u00a0 solicita que se declare inexequible el art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012, por \u00a0 vulnerar el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.2. \u00a0 Cargo: Se argumenta que la conciliaci\u00f3n \u00a0 prejudicial, en tanto requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que \u00a0 se adelanten contra municipios, no guarda una relaci\u00f3n de conexidad con el \u00a0 objeto de modernizar, organizar y regular el funcionamiento de los municipios, \u00a0 que es la materia dominante de la Ley 1551 de 2012. Tanto los procesos \u00a0 ejecutivos contra municipios como sus requisitos de procedibilidad son materia \u00a0 propia de otras normas, como el C\u00f3digo de Procedimiento Civil o el C\u00f3digo \u00a0 Contencioso Administrativo, o de las que los modifiquen o remplacen, y no de \u00a0 normas que regulen el r\u00e9gimen municipal, como es la Ley 1551 de 2012. Agrega que \u00a0 la norma demandada no estaba en el proyecto de ley original, sino que fue \u00a0 incrustada artificiosamente, \u201crompiendo as\u00ed la armon\u00eda y consonancia que debe \u00a0 existir en toda ley que se expida por el Congreso de la Republica.\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. \u00a0 Expediente D-9659. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.1. \u00a0 Pretensi\u00f3n: El ciudadano Silvio El\u00edas Murillo \u00a0 Moreno solicita que se declare la inexequibilidad de las expresiones subrayadas \u00a0 de los dos primeros incisos, del par\u00e1grafo 1 y de par\u00e1grafo transitorio del \u00a0 art\u00edculo 47 de la Ley 1551, por vulnerar los art\u00edculos 53 y 229 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.2. \u00a0 Cargo: En cuanto al art\u00edculo 53 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, se advierte que no es posible conciliar sobre derechos ciertos e \u00a0 indiscutibles en materia laboral, como son aquellos que prestan m\u00e9rito \u00a0 ejecutivo, conforme a lo previsto en el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n. En \u00a0 cuanto al art\u00edculo 229 de la Constituci\u00f3n, el prever la conciliaci\u00f3n prejudicial \u00a0 como requisito de procedibilidad para el proceso ejecutivo contra municipios \u00a0 implica que se \u201cdesconoce la tutela judicial efectiva y el acceso efectivo a \u00a0 la administraci\u00f3n de justicia, habida cuenta que (sic.) el t\u00edtulo \u00a0 ejecutivo base de la ejecuci\u00f3n contiene una obligaci\u00f3n clara, expresa y exigible \u00a0 (art. 488 C.P.C.), cuya materializaci\u00f3n de su importe se ve frustrada con tal \u00a0 requisito\u201d. Por \u00faltimo, y pese a la circunstancia de haber demandado s\u00f3lo \u00a0 unas expresiones del art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012, el actor solicita a \u00a0 este tribunal que declare la unidad normativa de estas expresiones con las dem\u00e1s \u00a0 que conforman el art\u00edculo y se pronuncie sobre todo su texto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 Intervenciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. \u00a0 Intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Procesal: inexequibilidad. Esta intervenci\u00f3n se centra s\u00f3lo en el cargo relativo a la unidad \u00a0 de materia, que encuentra adecuado para declarar la inexequibilidad de la norma \u00a0 demandada. En su an\u00e1lisis, precisa el sentido de la regla de unidad de materia a \u00a0 partir de las Sentencias C-546 de 1993, C-531 de 1995 y C-887 de 2002; se\u00f1ala \u00a0 que el objeto de la ley es revisar y actualizar la legislaci\u00f3n que constituye el \u00a0 r\u00e9gimen municipal; y concluye que la norma demandada vulnera el art\u00edculo 158 de \u00a0 la Constituci\u00f3n. Advierte que la norma demandada en realidad modifica el \u00a0 art\u00edculo 177 del C.C.A., norma que regula el pago o devoluci\u00f3n de sumas l\u00edquidas \u00a0 de dinero y la ejecuci\u00f3n de dichas sumas, materia ajena a la dominante de la Ley \u00a0 1551 de 2012. Y agrega que la norma demandada introduce una nueva causal de \u00a0 suspensi\u00f3n del proceso, con indiferencia de la jurisdicci\u00f3n que lo tramite y del \u00a0 estado en el que se encuentre, lo que va en contra de las normas procesales \u00a0 aplicables y genera una grave afectaci\u00f3n de los derechos de los demandantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. \u00a0 Intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios: exequibilidad. Esta intervenci\u00f3n se centra tambi\u00e9n en la unidad de materia, a la \u00a0 que se juzga de manera err\u00f3nea como el \u00fanico asunto a considerar en este caso, \u00a0 para afirmar, a partir de la Sentencia C-126 de 2013, que la norma demandada s\u00ed \u00a0 guarda una relaci\u00f3n de conexidad con la materia dominante de la ley. Este aserto \u00a0 lo refuerza con una cita de la Sentencia C-273 de 2011, relativa a la identidad \u00a0 relativa y a la consecutividad en el tr\u00e1mite de los proyectos de ley, para \u00a0 concluir que \u201cexiste conexidad vigorosa\u201d entre la norma demandada y el \u00a0 prop\u00f3sito de fortalecer los entes locales y dotarlos de un estatuto adecuado \u00a0 para su cabal administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. \u00a0 Intervenci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n: inhibici\u00f3n y, en subsidio, \u00a0 exequibilidad. Sobre la base de las Sentencias \u00a0 C-025 de 1993, C-023, C-032 y C-280 de 1996, C-400 de 2010, advierte que la \u00a0 regla de unidad de materia no puede entenderse de manera que anule el principio \u00a0 democr\u00e1tico y que, en este caso, la norma demandada es coherente con el objeto \u00a0 de modernizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los municipios, en tanto \u00a0 regula el ejercicio de las acciones dirigidas contra ellas, en tanto afectan sus \u00a0 presupuestos. Luego de hacer esta precisi\u00f3n, el interviniente se\u00f1ala, al \u00a0 parecer, que los dem\u00e1s cargos no satisfacen en su concepto de la violaci\u00f3n los \u00a0 requisitos de \u201cprecisi\u00f3n, suficiencia y claridad\u201d, pues su argumentaci\u00f3n \u00a0 es \u201cvaga y subjetiva\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4. \u00a0 Intervenci\u00f3n de la ciudadana Lina Camila Pulido Fajardo: inhibici\u00f3n. Afirma que la norma demandada fue derogada por el art\u00edculo 613 de \u00a0 la Ley 1564 de 2012: C\u00f3digo General del Proceso. En efecto, este art\u00edculo regula \u00a0 la audiencia de conciliaci\u00f3n extrajudicial en procesos contencioso \u00a0 administrativos y, de manera expresa, prev\u00e9 que no ser\u00e1 necesario agotar este \u00a0 requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera sea la \u00a0 jurisdicci\u00f3n ante la cual se adelanten. En vista de esta circunstancia, y a \u00a0 partir de la Sentencia C-901 de 2011 que describe el fen\u00f3meno de la derogatoria \u00a0 org\u00e1nica, considera que carece de sentido que la Corte se pronuncie sobre la \u00a0 exequibilidad de una norma derogada, que ya no produce ning\u00fan efecto, dado que \u00a0 la nueva norma regula el procedimiento y, conforme a lo previsto en la Ley 153 \u00a0 de 1887, entr\u00f3 en vigencia de manera inmediata. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5. \u00a0 Intervenci\u00f3n de los ciudadanos Cristian Camilo Pe\u00f1a Castillo y Manuel Alejandro \u00a0 Morales Quiroga: inhibici\u00f3n. Esta intervenci\u00f3n se \u00a0 limita al cargo sobre unidad de materia. Afirma que la demanda no tiene aptitud \u00a0 sustancial, por falta de claridad en su concepto de la violaci\u00f3n. Para sustentar \u00a0 esta afirmaci\u00f3n dicen que \u201cno se desarroll\u00f3 el tema de manera coherente y \u00a0 conducente, es decir, en el escrito de la demanda se mencionan muchas normas \u00a0 transgredidas, se mencionan antecedentes jurisprudenciales y hechos del tr\u00e1mite \u00a0 legislativo en los cuales no logra explicar de manera clara como la disposici\u00f3n \u00a0 demandada no llega a ser parte de la Ley 1551 de 2012\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.6. \u00a0 Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico: exequibilidad. Fija el alcance de la regla de unidad de materia a partir de las \u00a0 Sentencias C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-501 de 2001, C-618 de 2002, C-942 de \u00a0 2008, C-040 de 2010 y C-015 de 2013. Sobre esta base, considera que la norma \u00a0 demandada tiene conexidad con la materia dominante de la ley, en la medida en \u00a0 que complementa y articula la organizaci\u00f3n administrativa de los municipios, \u00a0 para \u201clograr el acceso y goce efectivo del derecho a la defensa de los \u00a0 recursos p\u00fablicos\u201d. En cuanto al acceso a la justicia hace un extenso \u00a0 recuento de referentes normativos (Ley 270 de 1996, Ley 640 de 2001, Ley 1285 de \u00a0 2009, C\u00f3digo Contencioso Administrativo) y de Sentencias (C-037 de 1996, C-893 y \u00a0 C-1195 de 2001, C-910 de 2004 y C-713 de 2008), para destacar que los mecanismos \u00a0 alternativos de soluci\u00f3n de conflictos y, en especial, la conciliaci\u00f3n no \u00a0 restringen per se el acceso a la justicia, sobre todo cuando se trata de \u00a0 discutir intereses de contenido particular y subjetivo de orden patrimonial, con \u00a0 ciertos y evidentes beneficios para los involucrados y para la administraci\u00f3n de \u00a0 justicia, a cuya descongesti\u00f3n se contribuye de manera eficaz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.7. \u00a0 Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior: inhibici\u00f3n y, en subsidio, \u00a0 exequibilidad. En sus tres escritos, el \u00a0 interviniente presenta, a modo de consideraci\u00f3n previa, una serie de reflexiones \u00a0 sobre la aptitud de los cargos planteados contra la norma demandada, cuyo \u00a0 concepto de la violaci\u00f3n carece de certeza, pertinencia y suficiencia. En cuanto \u00a0 a la unidad de materia, advierte que la conciliaci\u00f3n, conforme se precisa en la \u00a0 Sentencia C-1195 de 2001, genera \u201cuna alerta para la misma administraci\u00f3n\u201d \u00a0 y contribuye a acercar a las partes para resolver sus controversias; en tanto \u00a0 alerta, contribuye a realizar el debido proceso (art. 29 C.P.) y, en especial, \u00a0 los principios de la funci\u00f3n administrativa (art. 209 C.P.), pues este \u00a0 instrumento busca la defensa de lo p\u00fablico, al \u201cgenerar alertas tempranas a \u00a0 nivel infrainstitucional en relaci\u00f3n con la defensa pronta para la defensa de \u00a0 los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios\u201d. En este \u00a0 contexto, se\u00f1ala que la conciliaci\u00f3n extrajudicial no es una tem\u00e1tica exclusiva \u00a0 de los c\u00f3digos procesales, sino un mecanismo alternativo de soluci\u00f3n de \u00a0 conflictos. En cuanto a la conciliaci\u00f3n de obligaciones laborales y al acceso a \u00a0 la justicia, destaca que la conciliaci\u00f3n tiene la virtud de reducir los tiempos \u00a0 y los costos de transacci\u00f3n propios de la resoluci\u00f3n de los conflictos; que en \u00a0 s\u00ed misma la conciliaci\u00f3n no menoscaba los derechos ciertos e indiscutibles de \u00a0 los trabajadores; y que, por su condici\u00f3n alternativa, en lugar de vulnerar el \u00a0 acceso a la justicia, contribuye a solucionar los conflictos de manera m\u00e1s \u00a0 expedita, sin necesidad de congestionar a la administraci\u00f3n de justicia; en todo \u00a0 caso la conciliaci\u00f3n no disminuye o mengua la posibilidad de que fracasa se \u00a0 inicie el proceso ejecutivo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.8. \u00a0 Intervenci\u00f3n de la Universidad Externado de Colombia: inexequibilidad. Afirma que la norma demandada desconoce el derecho a acceder a la \u00a0 justicia, en tanto impone una restricci\u00f3n excesiva sin que haya una \u00a0 justificaci\u00f3n razonable \u2013y proporcional- para ello. Resulta inadmisible que sea \u00a0 el propio Estado el que interponga obst\u00e1culos \u201cantijur\u00eddicos a quienes tiene \u00a0(sic.) el derecho de que el Estado honre de manera cabal y oportuna sus \u00a0 obligaciones\u201d. A partir de las Sentencias C-160 de 1999 y C-334 de 2012 \u00a0 afirma que la conciliaci\u00f3n no procede en los procesos ejecutivos, y que al \u00a0 imponerse como requisito de procedibilidad se afecta la prontitud de la \u00a0 justicia, que hace parte de su n\u00facleo esencial. Indica que la norma demandada es \u00a0 regresiva, seg\u00fan los criterios de la Sentencia C-372 de 2011, en la medida en \u00a0 que desmejora la eficiencia y efectividad del acceso a la justicia. Por \u00faltimo, \u00a0 advierte que la norma demandada, al prever que la conciliaci\u00f3n no requerir\u00e1 \u00a0 aprobaci\u00f3n judicial, desconoce la cosa juzgada constitucional, pues la ratio \u00a0 de la Sentencia C-713 de 2008 indica que se debe ampliar las medidas de \u00a0 protecci\u00f3n del erario y no reducirlas, como lo hace la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.9. \u00a0 Intervenci\u00f3n de la Academia Colombiana de Jurisprudencia: exequibilidad. Se\u00f1ala que la norma demandada s\u00ed guarda relaci\u00f3n con la materia \u00a0 dominante de la ley, en la medida en que es posible encontrar una relaci\u00f3n de \u00a0 conexidad entre la conciliaci\u00f3n prejudicial y el objeto de modernizar \u00a0 estructuras y funciones municipales. En efecto, advierte que no se puede perder \u00a0 de vista que la norma demandada busca proteger el patrimonio p\u00fablico, propiciar \u00a0 una adecuada defensa del municipio por medio de un comit\u00e9 de conciliaci\u00f3n, y \u00a0 autoriza a rebajar capital, intereses y sanciones de los cr\u00e9ditos, para invertir \u00a0 estas sumas en programas sociales del municipio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.10. \u00a0 Intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar: exequibilidad. Advierte que sobre la vigencia de la norma demandada existen dos \u00a0 visiones dis\u00edmiles: una, de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, que considera \u00a0 que \u00e9sta fue derogada por el C\u00f3digo General del Proceso y, dos, de la \u00a0 Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, que considera no hubo dicha derogaci\u00f3n. \u00a0 Manifiesta compartir la segunda y, sobre la base de la Sentencia C-598 de 2011, \u00a0 se\u00f1ala que la norma demandada, en tanto regula un mecanismo alternativo para la \u00a0 soluci\u00f3n de conflictos, garantiza el acceso a la justicia, protege el patrimonio \u00a0 p\u00fablico y contribuye a resolver de manera pronta, econ\u00f3mica y eficaz conflictos \u00a0 patrimoniales en torno a los procesos ejecutivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n: inhibici\u00f3n y, en subsidio, \u00a0 inexequibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 Ministerio P\u00fablico recuerda que ya analiz\u00f3 la constitucionalidad de la norma \u00a0 demandada, en el proceso de que se da cuenta en el Expediente D-9493, cuya \u00a0 demanda plantea cargos similares a los que ahora se analizan, por ello solicita \u00a0 a este tribunal que en lo relevante tenga en cuenta dicho concepto. En cuanto al \u00a0 cargo de unidad de materia, \u201cconsidera que carece de objeto un nuevo \u00a0 pronunciamiento sobre el particular, pues (i) este Despacho considera que la \u00a0 norma demandada se encuentra derogada y, por lo tanto, la Corte se debe declarar \u00a0 inhibida para emitir pronunciamiento de fondo y (ii) en caso contrario, es \u00a0 decir, que la Sala Plena constate que la misma produce efectos jur\u00eddicos, \u00a0 proceda a declararla inexequible por vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 29 y 229 de la \u00a0 Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte es competente para pronunciarse sobre la \u00a0 constitucionalidad del art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012, \u00a0 atendiendo lo dispuesto en el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Cuestiones preliminares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.1. El Ministerio P\u00fablico y la ciudadana Lina Camila Pulido \u00a0 Fajardo consideran que el art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012 fue derogado por el \u00a0 art\u00edculo 613 de la Ley 1564 de 2012, cuyo texto es el siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 613. AUDIENCIA DE CONCILIACI\u00d3N EXTRAJUDICIAL EN LOS \u00a0 ASUNTOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS. Cuando se solicite conciliaci\u00f3n \u00a0 extrajudicial, el peticionario deber\u00e1 acreditar la entrega de copia a la Agencia \u00a0 Nacional de Defensa Jur\u00eddica de la Naci\u00f3n, en los mismos t\u00e9rminos previstos para \u00a0 el convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del \u00a0 Estado resuelva sobre su intervenci\u00f3n o no en el Comit\u00e9 de Conciliaci\u00f3n de la \u00a0 entidad convocada, as\u00ed como en la audiencia de conciliaci\u00f3n correspondiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No ser\u00e1 necesario agotar el requisito de procedibilidad en los \u00a0 procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicci\u00f3n en la que se adelanten, \u00a0 como tampoco en los dem\u00e1s procesos en los que el demandante pida medidas \u00a0 cautelares de car\u00e1cter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad \u00a0 p\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las entidades p\u00fablicas en los procesos declarativos que se tramitan \u00a0 ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo contra particulares, \u00a0 podr\u00e1n solicitar las medidas cautelares previstas para los procesos declarativos \u00a0 en el C\u00f3digo General del Proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.2. La norma que se acaba de citar entr\u00f3 en vigencia, en virtud de \u00a0 lo dispuesto en el art\u00edculo 627.1 de la Ley 1564 de 2012, el 12 de julio de \u00a0 2012, fecha en la cual esta ley fue promulgada en el Diario Oficial 48.489. A \u00a0 partir de lo previsto en el art\u00edculo 626 ib\u00eddem sobre derogaciones, y dado el \u00a0 tenor literal del precitado art\u00edculo, en cuyo inciso segundo se dispone que no \u00a0 ser\u00e1 necesario agotar el requisito de conciliaci\u00f3n extrajudicial en los procesos \u00a0 ejecutivos, con independencia de la jurisdicci\u00f3n ante la cual se adelanten, se \u00a0 argumenta que el art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012, al ser contrario a la nueva \u00a0 norma, fue objeto de derogatoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.3. El Ministerio P\u00fablico plantea la hip\u00f3tesis de la derogatoria \u00a0 t\u00e1cita, dentro de la cual ubica como especie a la derogatoria org\u00e1nica. La \u00a0 ciudadana interviniente alude a la derogatoria org\u00e1nica. Ante estas \u00a0 circunstancias, habr\u00eda dos hip\u00f3tesis relevantes de derogatoria a considerar en \u00a0 este caso: la t\u00e1cita y la org\u00e1nica[1]. \u00a0 La derogatoria t\u00e1cita se presenta cuando existe una incompatibilidad entre la \u00a0 ley anterior y la nueva ley, \u201clo que hace indispensable la interpretaci\u00f3n de \u00a0 ambas leyes para establecer la vigente en la materia o si la derogaci\u00f3n es \u00a0 parcial o total\u201d[2]. \u00a0La derogatoria org\u00e1nica, prevista en el art\u00edculo 3 de la Ley 153 de 1887, se \u00a0 configura cuando la ley posterior \u201cregula integralmente la materia\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.4. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar tambi\u00e9n se \u00a0 refiere a la hip\u00f3tesis de la derogatoria, a la que opone la hip\u00f3tesis de la \u00a0 vigencia, a partir de la inteligencia que del asunto hace la Contralor\u00eda General \u00a0 de la Rep\u00fablica, la cual dice compartir. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.5. La vigencia del art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012 fue \u00a0 estudiada y definida, a modo de cuesti\u00f3n preliminar, por este tribunal en la \u00a0 Sentencia C-533 de 2013, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. Vigencia de la norma \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El concepto del Ministerio P\u00fablico indica que luego de haberse \u00a0 expedido la norma demandada [art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012], se profiri\u00f3 el \u00a0 C\u00f3digo General del Proceso (Ley 1564 de 2012) incluyendo una disposici\u00f3n legal \u00a0 (el art\u00edculo 613) que, a su parecer, tiene un contenido normativo contrario al \u00a0 de la norma demandada y por tanto, podr\u00eda implicar su derogatoria. El Ministerio \u00a0 P\u00fablico considera que es preciso que la Corte Constitucional se pronuncie al \u00a0 respecto, pues de ser aceptada la tesis de que el C\u00f3digo General del Proceso \u00a0 derog\u00f3 la norma acusada en el presente asunto, a la Corte le corresponde \u00a0 reconocer esta situaci\u00f3n y, en consecuencia, declararse inhibida para hacer un \u00a0 pronunciamiento de fondo con relaci\u00f3n a los cargos de la acci\u00f3n presentada.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.1. Para el Ministerio P\u00fablico la tensi\u00f3n entre los dos contenidos \u00a0 normativos es evidente. Mientras que la norma acusada establece que la \u00a0 conciliaci\u00f3n prejudicial es un \u2018requisito de procedibilidad de los procesos \u00a0 ejecutivos que se promuevan contra los municipios\u2019 (art. 47, Ley 1551 de \u00a0 2012), el C\u00f3digo General del Proceso indica que \u2018no ser\u00e1 necesario agotar el \u00a0 requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la \u00a0 jurisdicci\u00f3n en la que se adelanten\u2019 (art. 613, Ley 1564 de 2012).[3]\u00a0 \u00a0 Es decir, mientras que la norma que forma parte del C\u00f3digo establece que \u2018no es \u00a0 necesario\u2019 agotar el requisito de audiencia de conciliaci\u00f3n extrajudicial en \u00a0 ning\u00fan proceso ejecutivo, la primera establece que \u2018s\u00ed es necesario\u2019 agotar \u00a0 dicho requisito en \u2018los procesos ejecutivos que se promuevan contra los \u00a0 municipios\u2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.2. Para el Procurador, existe un conflicto normativo entre dos \u00a0 normas que regulan el tema de la conciliaci\u00f3n como requisito de \u00a0 procedibilidad en procesos ejecutivos que debe ser resuelto en \u00a0 favor de la segunda de ellas por dos razones.\u00a0\u00a0 (i) Por tratarse de la \u00a0 ley posterior (art. 2, Ley 153 de 1887),[4] \u00a0y\u00a0 (ii) por haber sido derogada org\u00e1nicamente [en tanto la nueva \u00a0 norma regul\u00f3 en forma integral el tema de la conciliaci\u00f3n como requisito de \u00a0 procedibilidad en materia de procesos ejecutivos]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.3. La Sala Plena de la Corte Constitucional no comparte la \u00a0 posici\u00f3n defendida por el Ministerio P\u00fablico, puesto que el conflicto normativo \u00a0 que plantea el Ministerio P\u00fablico, es tan s\u00f3lo aparente, no es un conflicto real \u00a0 que requiera soluci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.4. Es cierto que la norma acusada regula la conciliaci\u00f3n \u00a0 prejudicial \u00fanicamente en los procesos ejecutivos adelantados en contra de un \u00a0 municipio (art. 47, Ley 1551 de 2012). Tambi\u00e9n es cierto que el segundo inciso \u00a0 de la norma del C\u00f3digo de Procedimiento referida por el Ministerio P\u00fablico, se \u00a0 ocupa de regular la conciliaci\u00f3n extrajudicial, advirtiendo que es un momento \u00a0 procesal que \u2018no ser\u00e1 necesario agotar el requisito de procedibilidad\u2019 (art. \u00a0 613, Ley 1564 de 2012).\u00a0 Por tanto, parecer\u00eda que el orden legal vigente \u00a0 impusiera la conciliaci\u00f3n prejudicial como requisito en los procesos ejecutivos \u00a0 en contra de municipios, a la vez que se\u00f1ala que tal conciliaci\u00f3n no es \u00a0 requisito para adelantar dichos procesos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, es tan s\u00f3lo una contradicci\u00f3n aparente, puesto que el \u00a0 art\u00edculo 1\u00b0 del C\u00f3digo General del Proceso advierte, expresamente, que en el \u00a0 presente caso se debe preferir el art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012, al \u00a0 art\u00edculo 613 de dicho C\u00f3digo. En efecto, aquella primera norma del estatuto \u00a0 procesal general fija el objeto del mismo en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3digo General del Procedimiento (Ley 1564 de 2012) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1\u00b0.- Objeto. Este c\u00f3digo regula la actividad procesal en \u00a0 los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios. Se aplica, adem\u00e1s, a \u00a0 todos los asuntos de cualquier jurisdicci\u00f3n o especialidad y a las actuaciones \u00a0 de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones \u00a0 jurisdiccionales, en cuanto no est\u00e9n regulados expresamente en otras leyes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con esta regla legal el C\u00f3digo se regula \u2018la actividad \u00a0 procesal\u2019 en cuatro \u00e1mbitos del derecho, principalmente, los asuntos \u00a0 civiles, los comerciales, los de familia y los asuntos agrarios. Adicionalmente, \u00a0 se indica, que el c\u00f3digo tambi\u00e9n se aplica (i) \u2018a todos los asuntos de \u00a0 cualquier jurisdicci\u00f3n o especialidad\u2019 y (ii) \u2018a las actuaciones de \u00a0 particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones \u00a0 jurisdiccionales\u2019, pero de manera subsidiaria. Es decir, si y s\u00f3lo s\u00ed el \u00a0 asunto no est\u00e1 regulado \u2018expresamente en otras leyes\u2019. En consecuencia, \u00a0 por mandato expreso del C\u00f3digo General del Proceso, la posibilidad de que una de \u00a0 sus normas (en este caso, el art\u00edculo 613) entre en conflicto con otra norma de \u00a0 car\u00e1cter legal y procesal, no existe (en esta ocasi\u00f3n, con el art\u00edculo 47 de la \u00a0 Ley 1551 de 2012, sobre modernizaci\u00f3n de los municipios). El mismo C\u00f3digo as\u00ed lo \u00a0 se\u00f1ala, al advertir que en \u00e1mbitos como el contencioso administrativo, se deben \u00a0 aplicar las normas especialmente dise\u00f1adas para esos asuntos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.5. Se sugiere que el art\u00edculo 613 debe ser aplicado de manera \u00a0 preferencial en esta oportunidad, por cuanto la norma tiene por objeto regular \u00a0 la \u2018audiencia de conciliaci\u00f3n extrajudicial en los asuntos contencioso \u00a0 administrativos\u2019. Es decir, se se\u00f1ala que en la medida que esta disposici\u00f3n \u00a0 legal se ocupa de asuntos contencioso administrativos, expresamente, la regla \u00a0 general de subsidiariedad del C\u00f3digo General del Proceso no se aplicar\u00eda, y, en \u00a0 esta oportunidad el art\u00edculo 613 de dicho Estatuto deber\u00eda aplicarse \u00a0 preferentemente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala tampoco comparte esta posici\u00f3n, por cuanto la \u00a0 norma que, aparentemente, generar\u00eda un conflicto normativo, no es el primer \u00a0 inciso del art\u00edculo 613, que s\u00ed se dirige a los asuntos contencioso \u00a0 administrativos, sino la regla legal contenida en el segundo inciso del \u00a0 art\u00edculo. Se trata de una regla de car\u00e1cter general, que se aplica en todas las \u00a0 jurisdicciones, no est\u00e1 pensada o dise\u00f1ada de forma espec\u00edfica para los procesos \u00a0 ejecutivos contencioso administrativos (\u2018no ser\u00e1 necesario agotar el \u00a0 requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la \u00a0 jurisdicci\u00f3n en la que se adelanten, como tampoco en los dem\u00e1s procesos en los \u00a0 que el demandante pida medidas cautelares de car\u00e1cter patrimonial o cuando quien \u00a0 demande sea una entidad p\u00fablica\u2019 inciso segundo, art\u00edculo 613, C\u00f3digo \u00a0 General del Proceso). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.6. Finalmente, debe la Sala indicar que, en cualquier caso, el \u00a0 aparente conflicto normativo no deber\u00eda ser resuelto mediante la regla seg\u00fan la \u00a0 cual se debe preferir la Ley posterior.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se dijo, el art\u00edculo 2 de la Ley 153 de 1887 \u201cPor la cual se adiciona y reforma los c\u00f3digos nacionales, la ley 61 de \u00a0 1886 y la 57 de 1887\u201d, \u00a0introduce en el ordenamiento \u00a0 una regla de soluci\u00f3n de conflictos normativos, en funci\u00f3n del momento de \u00a0 expedici\u00f3n de la ley. La norma que contemple la pol\u00edtica legislativa m\u00e1s \u00a0 reciente en torno a una misma cuesti\u00f3n, se debe preferir por encima de aquella \u00a0 norma que contenga una pol\u00edtica legislativa anterior. Ley posterior se prefiere \u00a0 a la ley anterior, significa entonces, que se deben preferir las nuevas \u00a0 soluciones jur\u00eddicas que en democracia se haya decidido construir, para resolver \u00a0 una determinada situaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, resolver el aparente conflicto normativo entre \u00a0 el art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012 y el art\u00edculo 613 de la Ley 1564 de 2012 \u00a0 es artificioso, puesto que ambas normas fueron expedidas por el mismo Congreso \u00a0 de la Rep\u00fablica, pr\u00e1cticamente al mismo tiempo. La Ley 1551 de 2012 fue expedida \u00a0 el 6 de julio, y publicada ese mismo d\u00eda en el Diario Oficial N\u00b0 48.483. La Ley \u00a0 1564 fue expedida s\u00f3lo 6 d\u00edas despu\u00e9s, el 12 de julio, y publicada ese mismo d\u00eda \u00a0 en el Diario Oficial N\u00b0 48.489. De hecho, el tr\u00e1mite de la Comisi\u00f3n de \u00a0 Conciliaci\u00f3n, que se surti\u00f3 en ambos procesos legislativos, se llev\u00f3 a cabo con \u00a0 relaci\u00f3n a la Ley 1551 de 2012, antes que con respecto a la Ley 1564 del mismo \u00a0 a\u00f1o. El de aquella (1551) se hizo el 12 de junio de 2012 (Gaceta del Congreso, \u00a0 N\u00b0357) mientras que el de \u00e9sta se hizo el 5 de junio de 2012, 7 d\u00edas antes. Es \u00a0 decir, en t\u00e9rminos jur\u00eddicos, se ha de aceptar que si bien una de las leyes se \u00a0 expidi\u00f3 seis d\u00edas antes, se trata de normas legales que fueron proferidas por el \u00a0 mismo legislador, al tiempo, para regular dos asuntos diversos. Resolver \u00a0 conflictos normativos entre estas dos leyes, teniendo en cuenta como criterio \u00a0 central la diferencia de tan s\u00f3lo seis d\u00edas, es una argumentaci\u00f3n, que pretende \u00a0 seguir al pie de la letra la regla establecida en la ley de 1887, pero olvida el \u00a0 sentido b\u00e1sico de la misma: dar prelaci\u00f3n a las nuevas soluciones legislativas \u00a0 para resolver un asunto, sobre las soluciones legislativas anteriores.[5]\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.7. Concluye la Sala Plena de la Corte Constitucional que el \u00a0 conflicto entre el art\u00edculo 47 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 y el art\u00edculo \u00a0 613 del C\u00f3digo General del Proceso es tan s\u00f3lo aparente. El art\u00edculo 47 de la \u00a0 Ley 1551 de 2012, demandado parcialmente, est\u00e1 vigente y es aplicable; no hay \u00a0 raz\u00f3n para considerarlo derogado, toda vez que como se anot\u00f3 se refiere a la \u00a0 conciliaci\u00f3n prejudicial, en los procesos ejecutivos que se promueven contra los \u00a0 municipios, y siendo una norma que regula expresamente la actividad procesal en \u00a0 un asunto, por disposici\u00f3n expresa del art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 1564 de 2012 \u00a0 (C\u00f3digo General del Proceso), debe aplicarse preferentemente a dicho proceso, \u00a0 sin que pueda entenderse que el art\u00edculo 613 del C\u00f3digo General del Proceso, la \u00a0 derog\u00f3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.6. Al haberse definido ya que el art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de \u00a0 2012 est\u00e1 vigente, procede seguir con el an\u00e1lisis de su exequibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. Existencia de cosa juzgada constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.1. \u00a0 Respecto de la constitucionalidad de los tres primeros incisos y del primer \u00a0 inciso del par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012, este tribunal ya se pronunci\u00f3 en la Sentencia C-533 \u00a0 de 2013, proferida dentro del tr\u00e1mite del Expediente D-9493, en los siguientes \u00a0 t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Declarar \u00a0EXEQUIBLE los apartes acusados del art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012, \u00a0 \u201cpor la cual se dictan normas para modernizar la organizaci\u00f3n y el \u00a0 funcionamiento de los municipios\u201d, bajo el entendido de que el requisito de \u00a0 la conciliaci\u00f3n prejudicial no puede ser exigido, cuando los trabajadores tengan \u00a0 acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas a los municipios \u00a0 mediante un proceso ejecutivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.2. \u00a0 En la demanda de la que se da cuenta en el Expediente D-9493 se se\u00f1alaba como \u00a0 vulnerados los art\u00edculos 13, 53 y 229, lo que dio lugar a que este tribunal \u00a0 planteara tres problemas jur\u00eddicos, a saber: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) \u00bfviola el legislador el derecho de acceso a la justicia al \u00a0 establecer el tr\u00e1mite de la conciliaci\u00f3n prejudicial como requisito de \u00a0 procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los \u00a0 municipios, teniendo en cuenta de que se trata de derechos ciertos, expresos y \u00a0 exigibles que pueden ser garantizados de una vez? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) \u00bfviola el legislador el principio de igualdad al imponer a los \u00a0 deudores de los municipios una carga procesal que no tienen los dem\u00e1s deudores \u00a0 en los procesos ejecutivos (conciliaci\u00f3n prejudicial), incluso contrariando la \u00a0 regla general establecida en el nuevo C\u00f3digo General del Proceso (art. 613, \u00a0 CGP)? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) \u00bfviola el legislador los derechos laborales de los \u00a0 trabajadores que tienen pendiente el pago de deudas por los municipios, \u00a0 susceptibles de ser reclamadas mediante un proceso ejecutivo, en especial los \u00a0 derechos a \u2018la irrenunciabilidad de los beneficios m\u00ednimos establecidos en \u00a0 normas laborales\u2019 (art. 53, CP) y el derecho a la igualdad, al exigirles un \u00a0 requisito procesal (la conciliaci\u00f3n prejudicial) que est\u00e1 expresamente excluido \u00a0 por la ley para el resto de los trabajadores? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.3. \u00a0 La respuesta a dichos problemas, en s\u00edntesis, es la siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, (i) el legislador no viola el derecho de acceso a la \u00a0 justicia al establecer la conciliaci\u00f3n prejudicial como requisito de \u00a0 procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los \u00a0 municipios, por cuanto es una herramienta razonable [busca fines leg\u00edtimos e \u00a0 imperiosos constitucionalmente, a trav\u00e9s de un medio no prohibido, que es \u00a0 conducente para alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica \u00a0 desproporcionadamente otros valores, principios o derechos constitucionales]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) El legislador viola los derechos de los trabajadores que \u00a0 tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas mediante \u00a0 un proceso ejecutivo, en especial los derechos a \u2018la irrenunciabilidad de los \u00a0 beneficios m\u00ednimos establecidos en normas laborales\u2019 (art. 53, CP) y su \u00a0 derecho a la igualdad (art. 13, CP), al exigirles un requisito procesal (la \u00a0 conciliaci\u00f3n prejudicial) que est\u00e1 expresamente excluido por la ley para el \u00a0 resto de los trabajadores. Es decir, la conciliaci\u00f3n previa no es exigible como \u00a0 requisito de procedibilidad cuando se trata de acreencias laborales susceptibles \u00a0 de ser reclamadas a los municipios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.4. En el caso sub examine, en el Expediente D-9659 se da cuenta de \u00a0 una demanda contra expresiones contenidas en los dos primeros incisos, en el \u00a0 primer inciso del par\u00e1grafo 1 y en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 47 \u00a0 de la Ley 1551 de 2012, y se se\u00f1ala que estas expresiones vulneran los art\u00edculos \u00a0 53 y 229 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.5. \u00a0 Basta cotejar la demanda que ahora se analiza con la que ya estudi\u00f3 este \u00a0 tribunal en la Sentencia C-533 de 2013, para advertir que su objeto y sus cargos \u00a0 son sustancialmente los mismos. En efecto, en ambas se demanda expresiones \u00a0 contenidas en los dos primeros incisos y en el primer inciso del par\u00e1grafo 1 del \u00a0 art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012, y tambi\u00e9n en ambas se presentan como cargos \u00a0 la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 53 y 229 de la Constituci\u00f3n. Por lo tanto, \u00a0 respecto de estos contenidos normativos existe cosa juzgada constitucional y \u00a0 procede declarar estarse a lo resuelto en la Sentencia C-533 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.6. \u00a0 La \u00fanica diferencia relevante entre ambas demandas est\u00e1 en su objeto, pues la \u00a0 primera incluye tambi\u00e9n al inciso tercero del art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012 \u00a0 y la segunda, que ahora se examina, incluye una expresi\u00f3n contenida en el inciso \u00a0 primero del par\u00e1grafo transitorio del mismo art\u00edculo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.7. \u00a0 En vista de las anteriores circunstancias, respecto de las expresiones \u00a0 demandadas del art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012, por vulnerar los art\u00edculos 53 \u00a0 y 229 de la Constituci\u00f3n, se declarar\u00e1 estarse a lo resuelto en la Sentencia \u00a0 C-533 de 2013, salvo en cuanto ata\u00f1e a la expresi\u00f3n demandada del inciso primero \u00a0 par\u00e1grafo transitorio de este art\u00edculo, cuya an\u00e1lisis debe hacerse en esta \u00a0 sentencia. En cuanto a la demanda de que se da cuenta en el Expediente D-9633, \u00a0 dado que se trata de un cargo no analizado en la referida sentencia, corresponde \u00a0 proseguir con su an\u00e1lisis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. \u00a0 Aptitud de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.1. \u00a0 Dado que el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, el Ministerio del Interior y \u00a0 los ciudadanos Cristian Camilo Pe\u00f1a Castillo y Manuel Alejandro Morales Quiroga \u00a0 cuestionan la aptitud de la demanda de la que se da cuenta en el Expediente \u00a0 D-9633, por considerar que su concepto de la violaci\u00f3n no satisface los m\u00ednimos \u00a0 argumentativos claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, es \u00a0 procedente ocuparse de estudiar la aptitud de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.2. \u00a0 El Decreto 2067 de 1991, que contiene el r\u00e9gimen procedimental de los juicios y \u00a0 actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional, precisa que las \u00a0 demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, en duplicado, y \u00a0 deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) se\u00f1alar las normas cuya \u00a0 inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o \u00a0 aportar un ejemplar de su publicaci\u00f3n oficial; (ii) se\u00f1alar las normas \u00a0 constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones por \u00a0 las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un \u00a0 vicio en el proceso de formaci\u00f3n de la norma demandada, se debe se\u00f1alar el \u00a0 tr\u00e1mite fijado en la Constituci\u00f3n para expedirlo y la forma en que \u00e9ste fue \u00a0 quebrantado; y (v) la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer de \u00a0 la demanda. El tercero de los requisitos antedichos, que se conoce como concepto \u00a0 de la violaci\u00f3n, implica una carga material y no meramente formal que no se \u00a0 satisface con la presentaci\u00f3n de cualquier tipo de razones o motivos, sino que \u00a0 exige unos m\u00ednimos argumentativos, que se aprecian a la luz del principio pro \u00a0 actione, de tal suerte que dichas razones o motivos no sean vagos, \u00a0 abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que surja una verdadera \u00a0 controversia constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.3. \u00a0 Entre otras, en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la Corte precisa \u00a0 el alcance de los m\u00ednimos argumentativos de claridad, certeza, especificidad, \u00a0 pertinencia y suficiencia, al decir que hay claridad \u00a0cuando existe un hilo conductor de la argumentaci\u00f3n que permite comprender el \u00a0 contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay \u00a0 certeza \u00a0cuando la demanda recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente y no en \u00a0 una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una \u00a0 verdadera confrontaci\u00f3n entre la norma legal y la norma constitucional; hay \u00a0 especificidad \u00a0cuando se define o se muestra c\u00f3mo la norma demandada vulnera la Carta Pol\u00edtica; \u00a0 hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente \u00a0 constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y hay \u00a0 suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es \u00a0 capaz de despertar siquiera una duda m\u00ednima sobre la exequibilidad de la norma \u00a0 demandada.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.4. En la \u00a0 Sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-894 de \u00a0 2009, C-055 y C-281 de 2013, este tribunal precis\u00f3 la oportunidad procesal para \u00a0 definir la aptitud de la demanda en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aun \u00a0 cuando en principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda \u00a0 cumple o no con los requisitos m\u00ednimos de procedibilidad, ese primer an\u00e1lisis \u00a0 responde a una valoraci\u00f3n apenas sumaria de la acci\u00f3n, llevada a cabo \u00fanicamente \u00a0 por cuenta del Magistrado Ponente, raz\u00f3n por la cual, la misma no compromete ni \u00a0 define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la funci\u00f3n \u00a0 constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad \u00a0 que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley \u00a0 (C.P. art. 241-4-5). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.5. Merece la \u00a0 pena destacar que solo despu\u00e9s del auto admisorio los ciudadanos y el Ministerio \u00a0 P\u00fablico tienen la oportunidad de intervenir en el proceso y de manifestar sus \u00a0 opiniones y su concepto a la Corte. Estas opiniones y concepto deben ser \u00a0 considerados por este tribunal al momento de tomar una decisi\u00f3n, ya que \u00a0 contienen elementos de juicio relevantes[6]. Dado \u00a0 que uno de los temas que se puede trabajar en dichas opiniones y concepto es el \u00a0 de la aptitud de la demanda, y en vista de que la decisi\u00f3n definitiva sobre la \u00a0 misma corresponde a la Sala Plena de la Corte, esta cuesti\u00f3n puede y, cuando hay \u00a0 solicitud sobre el particular, debe ser analizada por este tribunal incluso con \u00a0 posterioridad al auto admisorio de la demanda.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.6. \u00a0 La demanda se\u00f1ala que la conciliaci\u00f3n prejudicial, en tanto requisito de \u00a0 procedibilidad de los procesos ejecutivos contra municipios, prevista en el \u00a0 art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012, no guarda relaci\u00f3n de conexidad con el \u00a0 objeto de esta Ley 1551 de 2012, que es modernizar, organizar y regular el \u00a0 funcionamiento de los municipios y que, por lo tanto, desconoce el art\u00edculo 158 \u00a0 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual todo proyecto de ley debe referirse a la misma \u00a0 materia y no se puede admitir disposiciones o modificaciones que no se \u00a0 relacionen con ella. Si bien esta afirmaci\u00f3n va acompa\u00f1ada de otras \u00a0 calificaciones y asertos, de ello no se sigue que carezca de claridad, en la \u00a0 medida en que s\u00ed hay un hilo conductor que permite comprender la demanda y su \u00a0 justificaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.7. \u00a0 Es innegable que la norma demandada regula la conciliaci\u00f3n prejudicial como \u00a0 requisito de procedibilidad para los procesos ejecutivos que se promuevan contra \u00a0 municipios, pues as\u00ed lo dice de manera expl\u00edcita en su primer inciso y lo \u00a0 desarrolla en los siguientes. No se trata, pues, de una proposici\u00f3n jur\u00eddica que \u00a0 el actor deduzca de manera subjetiva e injustificada. A partir de la \u00a0 circunstancia cierta de que la norma demandada hace parte del Cap\u00edtulo XI, el \u00a0 actor argumenta que existe un conflicto constitucional, pues esta materia no \u00a0 guarda relaci\u00f3n con la materia dominante de la ley, ya que, trat\u00e1ndose como se \u00a0 trata de una regla de procedimiento prejudicial, deber\u00eda hacer parte de un \u00a0 c\u00f3digo de procedimiento. A la luz del principio pro actione, al menos \u00a0 prima facie este argumento es veros\u00edmil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.8. \u00a0 Si bien la demanda tiene algunos argumentos de conveniencia, cr\u00edtica a la \u00a0 \u201cimprovisaci\u00f3n legislativa\u201d, de posible afectaci\u00f3n de normas que no se \u00a0 se\u00f1alan como vulneradas e incluso recomendaciones de tipo pol\u00edtico, que \u00a0 podr\u00edan llevar a pensar que carece de pertinencia, su argumento principal, que \u00a0 es el de que la norma demandada no guarda relaci\u00f3n con la materia dominante de \u00a0 la ley, s\u00ed tiene naturaleza estrictamente constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.9. \u00a0 En vista de las anteriores circunstancias y, conforme al principio pro \u00a0 actione, es posible advertir que la demanda s\u00ed es capaz de despertar una \u00a0 duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma demandada y que, por tanto, \u00a0 al satisfacer los m\u00ednimos argumentativos requeridos, como se acaba de advertir \u00a0 en este y en los p\u00e1rrafos anteriores, tiene aptitud sustancial. \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 Problemas jur\u00eddicos a resolver: Corresponde a este tribunal \u00a0 establecer: (i) si el art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012, que prev\u00e9 la \u00a0 conciliaci\u00f3n prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos \u00a0 ejecutivos que se promuevan contra municipios, guarda una relaci\u00f3n de conexidad \u00a0 con la materia dominante de la Ley 1551 de 2012 y, por lo tanto, si vulnera o no \u00a0 el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n; y (ii) si la expresi\u00f3n demandada del primer \u00a0 inciso del par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012, al \u00a0 prever que los procesos ejecutivos contra municipios, en curso en cualquier \u00a0 jurisdicci\u00f3n al momento de entrar en vigencia la ley, deber\u00e1n suspenderse con el \u00a0 objeto de convocar a una audiencia de conciliaci\u00f3n para promover un acuerdo de \u00a0 pago que de fin al proceso, vulnera los derechos laborales de los trabajadores y \u00a0 el derecho a acceder a la justicia, reconocidos por los art\u00edculos 53 y 229 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Cargo 1: Vulneraci\u00f3n de la unidad de materia (art. 158 de la \u00a0 C.P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Concepto de inconstitucionalidad: el \u00a0 actor parte de la base de considerar que los procesos judiciales y, dada su \u00a0 relaci\u00f3n con ellos, los requisitos de procedibilidad prejudiciales, deben estar \u00a0 regulados en c\u00f3digos de procedimiento. A partir de esta base, considera que \u00a0 regular estas materias en otro tipo de leyes es un ejercicio anti t\u00e9cnico, que \u00a0 califica de improvisado e inconveniente. En este contexto, afirma que el \u00a0 art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012 regula una materia ajena al prop\u00f3sito de \u00a0 modernizar, organizar y regular el funcionamiento de los municipios, y que su \u00a0 introducci\u00f3n en la ley fue un ejercicio artificioso, contrario al art\u00edculo 158 \u00a0 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. La unidad de \u00a0 materia, sus mandatos, sus finalidades y las formas de relaci\u00f3n de conexidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.1. El T\u00edtulo VI de la \u00a0 Constituci\u00f3n, relativo a la Rama Legislativa, trae en su Cap\u00edtulo 3, sobre las \u00a0 leyes, una serie de preceptos que regulan su proceso de formaci\u00f3n. Entre estos \u00a0 preceptos, en el art\u00edculo 158[7], se destaca el relacionado con la unidad \u00a0 de materia[8], del cual derivan tres mandatos para el \u00a0 legislador, a saber: (i) \u201ctodo proyecto de ley debe \u00a0 referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o \u00a0 modificaciones que no se relacionen con ella\u201d; (ii) si una iniciativa no se \u00a0 aviene con el mandato anterior, el presidente de la respectiva comisi\u00f3n la \u00a0 rechazar\u00e1, siendo esta decisi\u00f3n apelable ante la misma comisi\u00f3n; y (iii) cuando \u00a0 se reforme de manera parcial una ley, se debe publicar en un solo texto que \u00a0 incorpore las modificaciones aprobadas. El primero de estos mandatos se reitera \u00a0 y complementa en el art\u00edculo 169 de la Constituci\u00f3n, que dispone: \u201cel t\u00edtulo \u00a0 de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.3. La unidad de materia persigue dos finalidades: la coherencia \u00a0 y la transparencia del proceso legislativo[12]. \u00a0 Frente a la coherencia, la unidad de materia propende porque el proceso \u00a0 legislativo siga un hilo conductor que le de sentido, dentro del contexto \u00a0 espec\u00edfico definido por el propio legislador, de tal suerte que no se \u00a0 distorsione al extenderse a materias aisladas e inconexas. Se busca mantener un \u00a0 orden tem\u00e1tico en el proceso de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica, que es propio del \u00a0 Congreso, que permita un debate informado y serio[13]. \u00a0Frente a la transparencia, la unidad de materia busca \u00a0 impedir que en el proceso legislativo se introduzcan, de manera s\u00fabita, \u00a0 sorpresiva, inopinada o subrepticia, e incluso an\u00f3nima, iniciativas oportunistas \u00a0 que no guardan relaci\u00f3n con \u00e9l y sobre las cuales no se ha dado un verdadero \u00a0 debate[14]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.4. En el contexto del proceso \u00a0 legislativo, que se caracteriza por el debate, las propuestas, las \u00a0 modificaciones y los ajustes a los textos normativos, no se puede asumir a la \u00a0 unidad de materia como una exigencia inflexible o r\u00edgida, al punto de \u00a0 convertirla en un obst\u00e1culo a dicho proceso[15]. Tampoco se \u00a0 puede confundir la unidad de materia, que plantea una exigencia de orden y de \u00a0 coherencia, con la simplicidad tem\u00e1tica del proyecto[16]. \u00a0 Al interpretar el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n,\u00a0 este tribunal ha puesto \u00a0 de presente que la expresi\u00f3n \u201cmateria\u201d \u00a0debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, de tal suerte que \u201cpermita comprender diversos temas cuyo l\u00edmite es la coherencia que \u00a0 la l\u00f3gica y la t\u00e9cnica jur\u00eddica suponen para valorar el proceso de formaci\u00f3n de \u00a0 la ley\u201d[17]. As\u00ed, pues, una misma ley puede tener \u00a0 varios contenidos tem\u00e1ticos, \u201csiempre y cuando los mismos se \u00a0 relacionen entre s\u00ed y \u00e9stos a su vez con la materia de la ley\u201d[18]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.5. Para establecer si una ley \u00a0 vulnera o no la unidad de materia es necesario verificar si hay una relaci\u00f3n de \u00a0 conexidad entre la parte y el todo, valga decir, un v\u00ednculo objetivo entre cada \u00a0 parte y el tema general o materia dominante de la ley[19]. \u00a0 Esta relaci\u00f3n de conexidad puede manifestarse de diversas formas, como la \u00a0 causal, la tem\u00e1tica, la sistem\u00e1tica o la teleol\u00f3gica[20]. \u00a0 Por lo tanto, este tribunal ha concluido que solo \u201caquellos apartes, \u00a0 segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y \u00a0 objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, \u00a0 teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica con la materia dominante de la misma, deben \u00a0 rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse \u00a0 inexequibles si integran el cuerpo de la ley\u201d[21].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.6. Las diversas formas de \u00a0 relaci\u00f3n de conexidad se describen y precisan por este tribunal[22] \u00a0as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) La conexidad causal se \u00a0 refiere a la identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus \u00a0 disposiciones, vista a partir de los motivos que dieron lugar a su expedici\u00f3n, \u00a0 valga decir, \u201chace relaci\u00f3n a que las razones de la expedici\u00f3n de la \u00a0 ley sean las mismas que dan lugar a la consagraci\u00f3n de cada uno de sus art\u00edculos \u00a0 en particular, dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la \u00a0 ley\u201d; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) La conexidad tem\u00e1tica \u00a0 alude a la vinculaci\u00f3n objetiva y razonable entre la materia dominante o el \u00a0 asunto general sobre el que versa una ley y la materia o asunto que corresponde \u00a0 a un de sus disposiciones en particular, sin que ello implique que una misma ley \u00a0 no pueda referirse a varios asuntos; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) La conexidad sistem\u00e1tica \u00a0 se entiende como \u201cla relaci\u00f3n que debe haber entre todas y cada una de las \u00a0 disposiciones de una ley\u201d, de tal suerte que ellas puedan constituir un \u00a0 cuerpo organizado que responde a una racionalidad interna. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) La conexidad teleol\u00f3gica \u00a0 tiene que ver con la identidad en los fines u objetivos que persigue la ley \u00a0 tanto en su conjunto general como en cada una de sus disposiciones en \u00a0 particular, es decir, \u201cla ley como unidad y cada una de sus disposiciones en \u00a0 particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente \u00a0 dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la ley\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. Metodolog\u00eda para \u00a0 examinar la posible vulneraci\u00f3n de la unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.1. A \u00a0 partir de los anteriores criterios, este tribunal ha dise\u00f1ado una metodolog\u00eda \u00a0 para examinar la posible vulneraci\u00f3n de la unidad de materia, que tiene dos \u00a0 etapas sucesivas de an\u00e1lisis. En la primera es menester determinar el \u00a0 \u201calcance material o contenido tem\u00e1tico\u201d de la ley que contiene la \u00a0 disposici\u00f3n demandada. En la segunda se debe verificar, de manera objetiva y \u00a0 razonable, si la disposici\u00f3n demandada tiene una relaci\u00f3n de conexidad causal, \u00a0 tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica con la materia de la ley, de tal suerte que \u00a0 su incorporaci\u00f3n en el texto de esta \u00faltima est\u00e9 justificada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.2. Para \u00a0 determinar el alcance material o contenido tem\u00e1tico de una ley, hay tres \u00a0 herramientas \u00fatiles, que es necesario emplear. Estas herramientas son: (i) los \u00a0 antecedentes de la ley, valga decir, la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de \u00a0 ley, los informes de ponencia, las actas de los debates en comisiones y en \u00a0 plenarias y sus textos originales, modificados y definitivos; (ii) el t\u00edtulo o \u00a0 ep\u00edgrafe de la ley, que precisa y defina la materia a tratar; y (iii) el \u00a0 contexto o contenido b\u00e1sico de la ley que se examina. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.3. Luego \u00a0 de fijar el alcance material o contenido tem\u00e1tico de la ley, a partir del uso \u00a0 conjunto o independiente de las antedichas herramientas, seg\u00fan lo requiera cada \u00a0 caso, se puede emprender el juicio de control de constitucionalidad de la norma \u00a0 demandada, a fin de verificar si existe la referida relaci\u00f3n de conexidad y, por \u00a0 tanto, \u201cdefinir si una determinada disposici\u00f3n desarrolla o no la materia de \u00a0 la ley a la cual pertenece y, por tanto, si la misma respeta el principio de \u00a0 unidad de materia previsto en los art\u00edculos 158 y 169 de la Carta Pol\u00edtica\u201d[23]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4. Los antecedentes de la Ley 1551 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.1. El proyecto de ley 212 de 2011, C\u00e1mara, y 171 de 2011, Senado, \u00a0 que a la postre se convertir\u00e1 en la Ley 1551 de 2012, fue presentado por el \u00a0 Ministro del Interior y de Justicia ante la Secretar\u00eda General de la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes el d\u00eda 13 de abril de 2011. El texto original del proyecto, \u00a0 \u201cpor el cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizaci\u00f3n y el \u00a0 funcionamiento de los municipios\u201d, \u00a0seg\u00fan aparece publicado en la Gaceta del Congreso 191 de 2011, consta de once \u00a0 cap\u00edtulos y cincuenta y cuatro art\u00edculos. Los cap\u00edtulos son: (i) Definici\u00f3n, \u00a0 funciones y principios, (ii) Requisitos para la creaci\u00f3n de municipios, (iii) \u00a0 Concejos municipales, (iv) Concejales, (v) Alcaldes, (vi) Asociaci\u00f3n de \u00a0 municipios, (vii) Personero municipal, (viii) Participaci\u00f3n comunitaria, (ix) \u00a0 Comunas y corregimientos, (x) \u00c1reas metropolitanas y (xi) Distritos. En lo \u00a0 relevante para el caso sub examine, la exposici\u00f3n de motivos dice:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este contexto, el actual proyecto busca dotar a los \u00a0 Municipios de un estatuto administrativo, moderno, \u00e1gil y acorde a la realidad \u00a0 nacional, que permita a las administraciones municipales aut\u00f3nomamente, cumplir \u00a0 con las funciones y prestar los servicios a su cargo, promoviendo el desarrollo \u00a0 de sus territorios y el mejoramiento socio-cultural de sus habitantes, \u00a0 asegurando la participaci\u00f3n efectiva de la comunidad y propiciando la \u00a0 integraci\u00f3n regional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La presente iniciativa desarrolla legalmente los principios \u00a0 definidos por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para asegurar el adecuado engranaje de la \u00a0 gesti\u00f3n de todos los niveles de gobierno (complementariedad, concurrencia y \u00a0 subsidiariedad). Permiti\u00e9ndonos crear bases apropiadas en los territorios que \u00a0 confluyan en la meta de alcanzar los fines \u00f3ptimos de crecimiento sostenible, \u00a0 equidad y desarrollo institucional lo cual redundar\u00e1n en la prosperidad de la \u00a0 Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, honorables \u00a0 congresistas, confiaremos en que esta iniciativa de actualizaci\u00f3n y \u00a0 modernizaci\u00f3n del r\u00e9gimen municipal responda a las inquietudes de las \u00a0 autoridades locales, pero sobre todo, a la ciudadan\u00eda que reclama gobiernos \u00a0 locales m\u00e1s efectivos, con procesos participativos de gesti\u00f3n y rendici\u00f3n de \u00a0 cuentas y m\u00e1s visibles ante su entorno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El texto presentado a su evaluaci\u00f3n y examen constituye el \u00a0 producto de un trabajo que cont\u00f3 y consult\u00f3 el querer e inquietudes de \u00a0 agremiaciones como la Federaci\u00f3n Nacional de Municipios y las Confederaciones de \u00a0 Ediles y Concejales, con quienes se socializ\u00f3 ampliamente el articulado aqu\u00ed \u00a0 plasmado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, confiamos en que podremos tener con la \u00a0 aprobaci\u00f3n de este proyecto gobiernos municipales viables en lo fiscal, pero \u00a0 fuertes en su capacidad de responder pol\u00edticamente, enfocados en su quehacer \u00a0 cotidiano a los temas de gesti\u00f3n que m\u00e1s afectan a la ciudadan\u00eda, sobre la base \u00a0 de la diversificaci\u00f3n de las competencias locales, la integraci\u00f3n y la autonom\u00eda \u00a0 responsable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadan\u00eda lo reclama. Nuestra democracia necesita: \u00a0 Gobiernos locales eficientes, no s\u00f3lo en t\u00e9rminos fiscales, sino en condiciones \u00a0 de gobernabilidad, transparencia, eficiencia y participaci\u00f3n efectiva de la \u00a0 ciudadan\u00eda en la toma de las decisiones p\u00fablicas, y debemos darle esos \u00a0 instrumentos a municipios que con el transcurrir de los a\u00f1os han evolucionado de \u00a0 manera distinta, seg\u00fan su capacidad fiscal, pol\u00edtica y administrativa, para dar \u00a0 respuestas a las necesidades que la comunidad les reclama, con instrumentos de \u00a0 tipo administrativo, diferenciando sus condiciones y capacidades en la b\u00fasqueda \u00a0 de una democracia m\u00e1s efectiva y real desde lo local. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.2. El proyecto original sufre algunas modificaciones en el primer \u00a0 debate, en la Comisi\u00f3n Primera de la C\u00e1mara de Representantes[24], \u00a0 pero no se introduce la norma que ahora se demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.3. En el segundo debate, en la plenaria de la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes[25], \u00a0 se producen m\u00e1s cambios al proyecto, que mantiene sus once cap\u00edtulos, merced a \u00a0 la supresi\u00f3n de uno de los cap\u00edtulos originales y a la adici\u00f3n de un nuevo \u00a0 cap\u00edtulo. El cap\u00edtulo que se suprime es el VI, relativo a la Asociaci\u00f3n de \u00a0 Municipios, y la raz\u00f3n es la de que esta materia ya est\u00e1 prevista en la Ley 1454 \u00a0 de 2011. El cap\u00edtulo que se adiciona, \u201cpor t\u00e9cnica legislativa\u201d es el XI: \u00a0 \u201cOtras disposiciones\u201d, conformado por los art\u00edculos 57 y 58, que autorizan \u00a0 al Gobierno Nacional a compilar en un solo texto el Decreto Ley 1333 de 1986, \u00a0 las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000 y las \u201cdem\u00e1s normas legales vigentes en \u00a0 materia municipal\u201d, y prev\u00e9n la vigencia de esta ley desde su publicaci\u00f3n y \u00a0 la derogatoria de las disposiciones contrarias, respectivamente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.4. En el primer debate, en la Comisi\u00f3n Primera del Senado de la \u00a0 Rep\u00fablica[26], se agrega un \u00a0 nuevo art\u00edculo al referido Cap\u00edtulo XI, que va entre los dos art\u00edculos \u00a0 antedichos, cuyo texto es el siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo Nuevo.\u00a0No procedibilidad de medidas cautelares. \u00a0 La medida cautelar del embargo no aplicar\u00e1 sobre los recursos del sistema \u00a0 general de participaciones ni sobre los del sistema general de regal\u00edas de los \u00a0 Municipios en los procesos contenciosos contra las entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En desarrollo de los procesos ejecutivos debidamente \u00a0 ejecutoriados los jueces podr\u00e1n disponer las medidas cautelares pertinentes, que \u00a0 no afecten las cuentas de giros de la \u00a0 naci\u00f3n por concepto de SGP o SGR. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta modificaci\u00f3n al proyecto de ley no tiene \u00a0 una justificaci\u00f3n especial, diferente a los argumentos generales que se \u00a0 presentan en el cap\u00edtulo de antecedentes, al punto de que no se alude a ella en \u00a0 los argumentos espec\u00edficos que se incluyen en el cap\u00edtulo de modificaciones al \u00a0 texto aprobado en plenaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.5. En el segundo debate, en la plenaria del \u00a0 Senado de la Rep\u00fablica[27], se destaca, como uno de los cambios \u00a0 propuestos, la necesidad de regular la procedencia de las medidas cautelares \u00a0 respecto de recursos de los municipios, la urgencia de implementar una defensa \u00a0 adecuada de los municipios y, en este contexto, se propone un art\u00edculo nuevo el \u00a0 47, que a la postre resulta ser el art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.6. Dadas las discrepancias entre el texto aprobado por cada una \u00a0 de las c\u00e1maras, se procedi\u00f3 a conformar una comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n, para que \u00a0 elaborara un informe y lo sometiera a consideraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de las \u00a0 respectivas plenarias. Este informe[28], \u00a0 en lo relevante para el caso sub judice, adopta el texto aprobado por la \u00a0 plenaria del Senado de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5. El t\u00edtulo de la Ley 1551 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6. El contexto y contenido b\u00e1sico de la Ley 1551 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6.1. Seg\u00fan \u00a0 se pone de presente en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley[29], \u00a0 ante las novedades acaecidas en la Constituci\u00f3n y en diferentes leyes, el \u00a0 r\u00e9gimen legal de los municipios, previsto en la Ley 136 de 1994 y dem\u00e1s normas \u00a0 concordantes, amerita un redise\u00f1o que, sobre la base de respetar la diversidad, \u00a0 permita dar normas modernas, \u00e1giles y acordes con la realidad, para que los \u00a0 municipios puedan ejercer de manera adecuada su autonom\u00eda, cumplir con las \u00a0 funciones y prestar los servicios a su cargo, promover el desarrollo de su \u00a0 territorio y mejorar las condiciones socio culturales de sus habitantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6.2. Una de \u00a0 las novedades que se menciona de manera expresa al definir el contexto del \u00a0 proyecto, y que puede ser relevante para el caso sub judice, es la \u00a0 relacionada con las reformas al Sistema General de Participaciones y con la \u00a0 garant\u00eda de la sostenibilidad y viabilidad fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6.3. Para \u00a0 modernizar la organizaci\u00f3n del municipio, que es el primer prop\u00f3sito de la ley, \u00a0 se precisa las reglas para crear municipios; se desarrolla una serie de normas \u00a0 sobre competencias del municipio y de algunos de sus \u00f3rganos, como el concejo, \u00a0 los concejales, el alcalde y el personero; se regula lo relativo con su divisi\u00f3n \u00a0 en comunas y corregimientos o su manejo bajo \u00e1reas metropolitanas; y se prev\u00e9 la \u00a0 posibilidad de implementar convenios para hacer posible la participaci\u00f3n \u00a0 comunitaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6.4. Para \u00a0 modernizar el funcionamiento del municipio, que tambi\u00e9n se beneficia de los \u00a0 cambios en la organizaci\u00f3n, se busca dar reglas claras para su gesti\u00f3n, en \u00a0 especial en materia del manejo de sus recursos econ\u00f3micos, de tal suerte que el \u00a0 municipio sea productivo y competitivo, valga decir, un municipio que sea viable \u00a0 en lo fiscal, pero al mismo tiempo capaz de cumplir con eficacia su misi\u00f3n y de \u00a0 dar respuestas prontas y adecuadas a los reclamos de la comunidad. De ah\u00ed que en \u00a0 el cap\u00edtulo final, sobre otras disposiciones, que se incluyera en el tr\u00e1mite del \u00a0 proyecto[30], \u00a0 aparezcan normas sobre la no procedibilidad de medidas cautelares, sobre \u00a0 asesor\u00eda en defensa judicial, sobre conciliaci\u00f3n prejudicial y sobre cesi\u00f3n de \u00a0 bienes inmuebles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6.5. Al examinar in concreto el contenido del art\u00edculo 47 de \u00a0 la Ley 1551 de 2012, en la Sentencia C-533 de 2013, este tribunal puso de \u00a0 presente la relaci\u00f3n que existe entre esta norma y el funcionamiento del \u00a0 municipio, en especial con su autosostenibilidad econ\u00f3mica y fiscal, en cuyo \u00a0 marco encuadra la conciliaci\u00f3n prejudicial, as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Contenido de la norma demandada y alcance de la acci\u00f3n de \u00a0 inconstitucionalidad analizada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. El art\u00edculo acusado (art. 47) forma parte de una ley que se \u00a0 ocupa de establecer normas para modernizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento \u00a0 de los municipios (Ley 1551 de 2012). Expresamente, la Ley indica que su objeto \u00a0 es \u201cmodernizar la normativa relacionada con el \u00a0 r\u00e9gimen municipal\u201d teniendo como marco de \u00a0 referencia, \u201cla autonom\u00eda que reconoce a los municipios la Constituci\u00f3n y la \u00a0 ley\u201d. El objetivo de la Ley es que la normatividad se convierte en un real \u201cinstrumento \u00a0 de gesti\u00f3n para cumplir sus competencias y funciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. Uno de los \u00e1mbitos de modificaci\u00f3n que hizo la Ley 1551 de \u00a0 2012 en la normatividad municipal, fue resaltar expresamente algunos criterios \u00a0 que deben regir la administraci\u00f3n que si bien pod\u00edan entenderse incorporados \u00a0 t\u00e1citamente, se hicieron expl\u00edcitos y expresos para reforzar as\u00ed su \u00a0 obligatoriedad y aplicabilidad. En efecto, el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 136 de 1994, \u00a0 por medio de la cual se dictaron en su momento normas con el mismo prop\u00f3sito, \u00a0 esto es, \u2018modernizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los \u00a0 municipios\u2019, establece que la organizaci\u00f3n y el \u00a0 funcionamiento de los municipios se deber\u00e1n desarrollar\u00a0 (i) con arreglo a \u00a0 los postulados que rigen la funci\u00f3n administrativa y regulan la conducta de los \u00a0 servidores p\u00fablicos, y\u00a0 (ii) con \u2018sujeci\u00f3n a los principios de eficacia, \u00a0 eficiencia, publicidad y transparencia, moralidad, responsabilidad e \u00a0 imparcialidad\u2019, los cuales se han de aplicar \u2018de acuerdo con los \u00a0 siguientes criterios\u2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 1551 de 2012 tiene por objeto a\u00f1adir tres \u00a0 criterios adicionales para la aplicaci\u00f3n de los principios de la administraci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica se\u00f1alados en el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 136 de 1994. A los siete \u00a0 contemplados previamente, los criterios de \u201c(1) coordinaci\u00f3n; (2) concurrencia, (3) \u00a0 subsidiariedad,\u00a0 (4) complementariedad, (5) eficiencia,\u00a0 \u00a0 (6) responsabilidad \u00a0y transparencia, y (7) participaci\u00f3n\u201d, la Ley del 2012 a\u00f1adi\u00f3 tres \u00a0 criterios adicionales de aplicaci\u00f3n de los principios de la administraci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica. Tales criterios adicionales son, a saber (8) sostenibilidad, en \u00a0 t\u00e9rminos ecol\u00f3gicos,[31] \u00a0(9) asociatividad, y\u00a0 (10) econom\u00eda y buen gobierno. Este \u00faltimo \u00a0 criterio es entendido as\u00ed: \u201cel municipio buscar\u00e1 garantizar su \u00a0 autosostenibilidad econ\u00f3mica y fiscal, y deber\u00e1 propender por la \u00a0 profesionalizaci\u00f3n de su administraci\u00f3n, para lo cual promover\u00e1 esquemas \u00a0 asociativos que privilegien la reducci\u00f3n del gasto y el buen gobierno en su \u00a0 conformaci\u00f3n y funcionamiento\u201d (art. 4\u00b0 Ley 1551 de 2012). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3. En desarrollo del criterio de econom\u00eda y buen gobierno, que \u00a0 incluye expresamente los criterios de autosostenibilidad econ\u00f3mica y fiscal, el \u00a0 art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012 contempla una serie de medidas orientadas a \u00a0 establecer la conciliaci\u00f3n prejudicial como requisito de procedibilidad de los \u00a0 procesos ejecutivos que se promueven contra los municipios. El principal \u00a0 contenido de la norma objeto de la presente controversia constitucional, es la \u00a0 posibilidad de exigir el requisito de la conciliaci\u00f3n prejudicial en los \u00a0 procesos ejecutivos en contra de los municipios. De acuerdo con las \u00a0 intervenciones del Gobierno en defensa de la norma, se trata de una disposici\u00f3n \u00a0 que busca permitir a las administraciones municipales tomar decisiones de \u00a0 gesti\u00f3n y planeaci\u00f3n financiera, sobre c\u00f3mo conciliar los planes de pagos de las \u00a0 obligaciones que pueden ser objeto de cobro judicial ejecutivo. Se ofrecen \u00a0 herramientas a la administraci\u00f3n territorial para asegurar la sostenibilidad de \u00a0 la entidad territorial, ayud\u00e1ndole concretamente a planear estrat\u00e9gicamente el \u00a0 pago de sus deudas, y tener as\u00ed mecanismos que le permitan cumplir con sus \u00a0 obligaciones, sin afectar las finanzas del municipio.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4. La Sala debe hacer la precisi\u00f3n de que la acci\u00f3n de \u00a0 inconstitucionalidad de la referencia dirige su acci\u00f3n de inconstitucionalidad \u00a0 contra el inciso primero del art\u00edculo 47 que establece la regla general \u00a0 mencionada y advierte que el tr\u00e1mite de tal conciliaci\u00f3n deber\u00e1 ser el \u00a0 establecido legalmente para los asuntos contencioso administrativos. Pero \u00a0 tambi\u00e9n se demanda el inciso segundo (que establece la libertad del acreedor de \u00a0 concurrir al proceso sin abogado, la no necesidad de aprobaci\u00f3n judicial del \u00a0 acuerdo al que se llegue y la advertencia de que el incumplimiento de la \u00a0 conciliaci\u00f3n \u2018s\u00f3lo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el \u00a0 proceso ejecutivo correspondiente\u2019), el inciso tercero (que establece la \u00a0 acumulaci\u00f3n para tr\u00e1mite conjunto de todas las solicitudes relacionadas con \u00a0 obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio, respetando el \u00a0 orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999),[32] \u00a0y el primer inciso del primer par\u00e1grafo (que establece que cuando se trate de \u00a0 actos administrativos expedidos por autoridades municipales, en los que conste \u00a0 la obligaci\u00f3n de pagar una suma de dinero s\u00f3lo podr\u00e1 solicitarse la conciliaci\u00f3n \u00a0 prejudicial seis meses despu\u00e9s de expedido dicho acto administrativo).\u00a0 La \u00a0 acci\u00f3n de la referencia no incluye dentro de la demanda el tercer inciso del \u00a0 art\u00edculo 47 (acerca de las reclamaciones que pueden ser excluidas de la \u00a0 programaci\u00f3n de pagos en la audiencia de conciliaci\u00f3n), el inciso cuarto (acerca \u00a0 de pagos que pueden ser objetados por la Procuradur\u00eda o por la Contralor\u00eda \u00a0 respectiva y, como consecuencia, excluidos del acuerdo conciliatorio), el \u00a0 segundo inciso del primer par\u00e1grafo (que ordena la acumulaci\u00f3n de los procesos \u00a0 ejecutivos adelantados por un mismo acreedor en contra de un municipio), as\u00ed \u00a0 como tampoco el par\u00e1grafo segundo (que altera el comit\u00e9 de conciliaci\u00f3n para los \u00a0 municipios de 4\u00aa, 5\u00aa y 6\u00aa categor\u00edas) ni el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo \u00a0 (el par\u00e1grafo transitorio tiene cuatro incisos; primero, advierte que los \u00a0 procesos ejecutivos actualmente en curso deber\u00e1n ser suspendidos hasta tanto no \u00a0 se adelanten las conciliaciones; segundo, autoriza a las entidades p\u00fablicas de \u00a0 todos los \u00f3rdenes a rebajar interese pendientes o sanciones a que haya lugar, \u00a0 con relaci\u00f3n a deudas de los municipios; tercero, establece descuentos \u00a0 especiales para los interese de las deudas de car\u00e1cter tributario o parafiscal; \u00a0 cuarto, indica que no procede el cobro contra el municipio de deudas o saldos \u00a0 pendientes de convenios interadministrativos o de cofinanciaci\u00f3n, cuando se \u00a0 compruebe que se originaron en conductas contrarias a la Ley que hayan generado \u00a0 detrimento al patrimonio p\u00fablico). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7. El caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.1. A fin de establecer si el art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012, \u00a0 que prev\u00e9 la conciliaci\u00f3n prejudicial como requisito de procedibilidad en los \u00a0 procesos ejecutivos que se promuevan contra municipios, guarda una relaci\u00f3n de \u00a0 conexidad con la materia dominante de esta ley[33], \u00a0 conforme a la metodolog\u00eda dise\u00f1ada por este tribunal, fue menester emplear tres \u00a0 herramientas: los antecedentes de la ley[34], su t\u00edtulo o \u00a0 ep\u00edgrafe[35] \u00a0y su contexto o contenido b\u00e1sico[36]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.2. Los antecedentes de la ley revelan que se trata de un proyecto \u00a0 que tiene dos prop\u00f3sitos amplios, que pueden tenerse como la materia dominante \u00a0 de la misma, a saber: modernizar la organizaci\u00f3n del municipio y modernizar el \u00a0 funcionamiento del municipio. As\u00ed lo confirma el t\u00edtulo de la ley. Estos \u00a0 prop\u00f3sitos permiten comprender su contenido y su estructura, como se expuso \u00a0 atr\u00e1s. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.4. En vista de las anteriores circunstancias, entre las materias \u00a0 dominantes de la ley, en especial la de modernizar el funcionamiento de los \u00a0 municipios, y el art\u00edculo demandado existe una relaci\u00f3n de conexidad causal, \u00a0 tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica. La relaci\u00f3n causal se vislumbra al advertir \u00a0 que la conciliaci\u00f3n prejudicial es una herramienta adecuada para preservar la \u00a0 autosostenibilidad fiscal y econ\u00f3mica del municipio y, por tanto, para \u00a0 satisfacer el criterio de econom\u00eda y buen gobierno y, a la postre, para \u00a0 modernizar el funcionamiento del municipio. La relaci\u00f3n tem\u00e1tica se constata al \u00a0 apreciar que el art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012 tiene clara relaci\u00f3n con su \u00a0 objeto (art. 1), con uno de los principios rectores de la administraci\u00f3n \u00a0 municipal (art. 4, lit. i) y con la necesidad de una defensa adecuada de los \u00a0 intereses de los municipios y con la necesidad de acceder a una asesor\u00eda id\u00f3nea \u00a0 en su defensa (art. 46). La relaci\u00f3n sistem\u00e1tica, dados los puntos de contacto \u00a0 interno se\u00f1alados, se aprecia en el papel que cumple la norma demandada en el \u00a0 dise\u00f1o de la ley, para realizar uno de sus principios y para hacer posible \u00a0 satisfacer las necesidades anotadas. La relaci\u00f3n teleol\u00f3gica se observa a partir \u00a0 de los v\u00ednculos anotados entre la norma demandada y los fines y principios que \u00a0 incorpora la ley. Por lo tanto, este cargo no est\u00e1 llamado a prosperar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Cargo 2: Vulneraci\u00f3n de los derechos laborales de los trabajadores \u00a0 y del derecho a acceder a la justicia (art. 53 y 229 de la C.P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. Concepto de inconstitucionalidad: el \u00a0 inciso primero del par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012 \u00a0 vulnera los art\u00edculos 53 y 229 de la Constituci\u00f3n, en la medida en que no es \u00a0 posible conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles en materia laboral, \u00a0 como lo son los que prestan m\u00e9rito ejecutivo, y en que la conciliaci\u00f3n \u00a0 prejudicial como requisito de procedibilidad para los procesos ejecutivos contra \u00a0 municipios frustra u obstaculiza la ejecuci\u00f3n de obligaciones claras, expresas y \u00a0 exigibles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. Contenido y \u00a0 alcance de la norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.1. El inciso primero \u00a0 del par\u00e1grafo transitorio prev\u00e9 que en los procesos ejecutivos contra municipios \u00a0 que est\u00e9n en curso al momento de entrar en vigencia la Ley 1551 de 2012, esto \u00a0 es, al 6 de julio de 2012, en cualquier jurisdicci\u00f3n y en cualquier etapa en la \u00a0 que se encuentren, deben suspenderse mientras se convoca a una audiencia de \u00a0 conciliaci\u00f3n a la que se debe citar a todos los actores, con el fin de promover \u00a0 un acuerdo de pago. Esta norma tiene dos mandatos separables: de una parte \u00a0 ordena la suspensi\u00f3n de los procesos y, de otra, dispone que debe convocarse a \u00a0 una audiencia de conciliaci\u00f3n, es decir, a la conciliaci\u00f3n judicial, entre los \u00a0 acreedores y el deudor, con miras a llegar a un acuerdo de pago. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.2. Esta norma tiene \u00a0 una relaci\u00f3n inescindible con las que la preceden, sobre las cuales ya se \u00a0 pronunci\u00f3 este tribunal en la Sentencia C-533 de 2012, pues tanto la suspensi\u00f3n \u00a0 de los procesos como la audiencia de conciliaci\u00f3n judicial son consecuencias de \u00a0 que la conciliaci\u00f3n sea una condici\u00f3n de procedibilidad de la acci\u00f3n. Por lo \u00a0 tanto, lo que se diga de esta condici\u00f3n de procedibilidad tiene un efecto \u00a0 directo sobre dicha suspensi\u00f3n y dicha conciliaci\u00f3n judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3. El caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.1. Si bien en la \u00a0 Sentencia C-533 de 2013 este tribunal no se pronuncia sobre la exequibilidad del \u00a0 inciso primero del par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012, \u00a0 su decisi\u00f3n s\u00ed tiene efecto, merced a la mencionada relaci\u00f3n entre esta norma y \u00a0 las ya examinadas, en el caso sub judice, como pasa a verse. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.2. El \u00a0 condicionamiento del decisum de la Sentencia C-533 de 2012, seg\u00fan el cual \u00a0 las expresiones demandadas del art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012 son exequibles \u00a0 \u201cbajo el entendido de que el requisito de la conciliaci\u00f3n prejudicial no puede \u00a0 ser exigido, cuando los trabajadores tengan acreencias laborales a su favor, \u00a0 susceptibles de ser reclamadas a los municipios mediante un proceso ejecutivo\u201d, \u00a0 implica que no procede la conciliaci\u00f3n en materia de procesos ejecutivos \u00a0 laborales. En efecto, la ratio que soporta esta decisi\u00f3n[40], \u00a0 es la de que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] la conciliaci\u00f3n no opera en los \u00a0 procesos ejecutivos, porque en raz\u00f3n de su naturaleza la conciliaci\u00f3n busca \u00a0 crear una situaci\u00f3n de certeza en cuanto a los derechos laborales que el \u00a0 trabajador reclama al empleador, lo cual, por sustracci\u00f3n de materia no se \u00a0 requiere cuando ya se posee un t\u00edtulo ejecutivo del cual emana una obligaci\u00f3n a \u00a0 cargo de \u00e9ste que para el trabajador configura un derecho cierto e indiscutible \u00a0 que no se puede renunciar ni negociar, como lo prev\u00e9 el art. 53 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica[41].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.3. As\u00ed, pues, si la \u00a0 conciliaci\u00f3n no opera en los procesos ejecutivos promovidos con base en \u00a0 acreencias laborales, incluso cuando se adelanten contra municipios, a \u00a0 fortiori, por sustracci\u00f3n de materia, no puede operar la suspensi\u00f3n de los \u00a0 procesos ejecutivos de este tipo que est\u00e9n en curso, ni tampoco puede citarse a \u00a0 audiencia de conciliaci\u00f3n judicial en ellos. Por lo tanto, el condicionamiento \u00a0 debe extenderse a la norma sub examine y, esto significa, la prosperidad \u00a0 del cargo relacionado con la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.4. De otra parte, el \u00a0decisum de la referida sentencia tambi\u00e9n afecta la suerte del cargo \u00a0 relacionado con la vulneraci\u00f3n del debido proceso. Y es que en ella tambi\u00e9n se \u00a0 estudia este cargo, que no prospera, como lo indica con claridad la \u00a0 circunstancia de que las expresiones demandadas hayan sido declaradas \u00a0 exequibles. La ratio de esta decisi\u00f3n, que constituye un precedente \u00a0 relevante para este caso, es en s\u00edntesis la siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.5. En resumen, el legislador no viola el derecho de acceso a la \u00a0 justicia al establecer la conciliaci\u00f3n prejudicial como requisito de \u00a0 procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los \u00a0 municipios, por cuanto es una herramienta razonable, en tanto busca fines \u00a0 leg\u00edtimos e imperiosos constitucionalmente, a trav\u00e9s de un medio no prohibido, \u00a0 que es conducente para alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica \u00a0 desproporcionadamente otros valores, principios o derechos constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.5. Por lo tanto, si \u00a0 la conciliaci\u00f3n como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que \u00a0 se sigan ante municipios no vulnera el derecho a acceder a la justicia, que es \u00a0 la ratio en la que se funda la declaraci\u00f3n de exequibilidad de la \u00a0 Sentencia C-533 de 2013, la norma que dispone la suspensi\u00f3n de los procesos \u00a0 ejecutivos en curso, a efecto de convocar a una audiencia de conciliaci\u00f3n \u00a0 judicial, tampoco lo vulnera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.6. Como ya se hizo en la Sentencia C-533 de \u00a0 2013, para preservar \u201cla mayor cantidad de derecho legislado posible, en \u00a0 aplicaci\u00f3n de los principios de democracia y participaci\u00f3n\u201d, este tribunal \u00a0 declarar\u00e1 la exequibilidad de la expresi\u00f3n demandada del inciso primero del \u00a0 par\u00e1grafo transitorio, por los cargos analizados en esta sentencia, \u00a0 bajo el entendido de que dicha suspensi\u00f3n y convocatoria no procede cuando en el \u00a0 proceso ejecutivo los trabajadores reclamen acreencias laborales a su favor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Raz\u00f3n \u00a0 de la decisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. \u00a0 S\u00edntesis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1.2. En el \u00a0 an\u00e1lisis del cargo relativo a la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, se puso de presente, a modo de par\u00e1metros de juzgamiento, los \u00a0 mandatos, las finalidades y las formas de relaci\u00f3n de conexidad propias de la \u00a0 unidad de materia y la metodolog\u00eda para examinar su posible vulneraci\u00f3n; \u00a0 conforme a esta metodolog\u00eda se estudiaron los antecedentes de la Ley 1551 de \u00a0 2012, su t\u00edtulo y su contexto y contenido b\u00e1sico; con base en estos elementos de \u00a0 juicio se descendi\u00f3 al caso concreto, para se\u00f1alar la materia dominante de la \u00a0 ley, para precisar el sentido de la norma demandada y para verificar que entre \u00a0 ambas existe una relaci\u00f3n de conexidad causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica y \u00a0 teleol\u00f3gica. Por lo tanto, se concluy\u00f3 que este cargo no estaba llamado a \u00a0 prosperar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1.3. En el \u00a0 an\u00e1lisis del cargo relativo a la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 53 y 229 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, se fij\u00f3 el contenido y alcance de la norma demandada y, a partir \u00a0 de la Sentencia C-533 de 2013, que contiene un precedente relevante, se \u00a0 descendi\u00f3 al caso concreto para advertir que el condicionamiento contenido en su \u00a0 decisum tambi\u00e9n debe hacerse respecto de la norma sub judice, pues su \u00a0 ratio decidendi conduce a esta conclusi\u00f3n respecto del cargo relativo al \u00a0 referido art\u00edculo 53, y para acoger esta misma ratio respecto del cargo \u00a0 relativo al antedicho art\u00edculo 229. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. \u00a0 Fundamento jur\u00eddico de la decisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Establecer que la conciliaci\u00f3n prejudicial como requisito de \u00a0 procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los \u00a0 municipios, guarda una relaci\u00f3n de conexidad causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica con la materia dominante de la \u00a0 Ley 1551 de 2012, que es modernizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los \u00a0 municipios. Esta misma regla, incluso cuando se aplica a los procesos en curso y \u00a0 conlleva su suspensi\u00f3n y la citaci\u00f3n a una audiencia judicial de conciliaci\u00f3n, \u00a0 con la excepci\u00f3n de los procesos que promuevan los \u00a0 trabajadores para reclamar acreencias laborales, no vulnera ni los derechos de \u00a0 los trabajadores ni el derecho a acceder a la administraci\u00f3n de justicia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, \u00a0 la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del \u00a0 Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-533 de 2013, en la \u00a0 cual se declar\u00f3 EXEQUIBLES los tres primeros incisos y el primer inciso del \u00a0 par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012, \u201cbajo el entendido de que \u00a0 el requisito de la conciliaci\u00f3n prejudicial no puede ser exigido, cuando los \u00a0 trabajadores tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser \u00a0 reclamadas a los municipios mediante un proceso ejecutivo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 47 de la Ley 1551 de 2012, \u00a0 por el cargo de vulnerar el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, relativo a la \u00a0 unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos de vulnerar los art\u00edculos \u00a0 53 y 229 de la Constituci\u00f3n, la expresi\u00f3n: \u201cLos procesos ejecutivos \u00a0 actualmente en curso que se sigan contra municipios, en cualquier jurisdicci\u00f3n, \u00a0 cualquiera sea la etapa procesal en la que se encuentren, deber\u00e1n suspenderse y \u00a0 convocarse a una audiencia de conciliaci\u00f3n a la que se citar\u00e1n todos los \u00a0 accionantes, con el fin de promover un acuerdo de pago que d\u00e9 fin al proceso\u201d, \u00a0 contenida en el primer inciso del par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 47 de la \u00a0 Ley 1551 de 2012, bajo el entendido de que dicha suspensi\u00f3n y convocatoria no \u00a0 procede cuando en el proceso ejecutivo los trabajadores reclamen acreencias \u00a0 laborales a su favor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, \u00a0 comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el \u00a0 expediente. C\u00famplase. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
NILSON EL\u00cdAS PINILLA PINILLA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA MAGISTRADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0A LA SENTENCIA C-830\/13 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INFRACCION DEL PRINCIPIO DE \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0UNIDAD DE MATERIA-Vicio de naturaleza material \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0conforme a jurisprudencia constitucional (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expedientes D-9633 y D-9659 (acumulados) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 47 (parcial) \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0de la Ley 1551 de 2012, \u201cpor la cual se dictan normas para modernizar la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los municipios\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actores: \u00a0 \u00a0Jaime Campos J\u00e1come y Silvio El\u00edas Murillo Moreno \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte, \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0formulo aclaraci\u00f3n de voto a la sentencia C-830 de 2013 en lo atinente al \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0an\u00e1lisis que se plantea en la sentencia en torno al car\u00e1cter del vicio por \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0infracci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En una nota al margen de la sentencia[42] \u00a0 \u00a0se sostiene que existen posiciones encontradas en la jurisprudencia \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0constitucional en torno al car\u00e1cter material o formal del vicio consistente \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0en la infracci\u00f3n al principio de unidad de materia: de acuerdo con una \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0vertiente jurisprudencial, este constituye un vicio de car\u00e1cter material, en \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0tanto exige examinar el contenido de la norma acusada; otra postura \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0sostiene, en cambio, que se trata de un vicio de car\u00e1cter formal, en tanto \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0se verifica en el proceso de formaci\u00f3n de la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aclaro mi voto para precisar que, contrario a lo que \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0se sugiere en la sentencia, la jurisprudencia constitucional ha calificado \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0la infracci\u00f3n del principio de unidad de materia como un vicio de naturaleza \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0material \u00a0 \u00a0cuya verificaci\u00f3n, por tanto, no est\u00e1 sometida a la regla de caducidad \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0prevista en el art\u00edculo 242 numeral 3\u00ba de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, a partir de la sentencia C-025 de 1993,[43] \u00a0 \u00a0donde este Tribunal se ocup\u00f3 por vez primera de examinar un cargo por \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0infracci\u00f3n al principio de unidad de materia, la jurisprudencia \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0constitucional ha sido constante en se\u00f1alar que este vicio tiene un car\u00e1cter \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0material y no formal. En tal sentido, se afirma en esta providencia que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa ausencia de control interno por parte de la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0respectiva c\u00e9lula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0principio de unidad de materia, no tiene como consecuencia la subsanaci\u00f3n \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0del defecto derivado de su incumplimiento, el cual por recaer sobre la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0materia, tiene car\u00e1cter sustancial y, por tanto, no es subsanable.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El car\u00e1cter material y no formal de la infracci\u00f3n a \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0la regla prevista en el art\u00edculo 158 Superior ha sido reiterado de manera \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0constante en posteriores decisiones. As\u00ed, en la sentencia C-531 de 1995,[44] \u00a0 \u00a0la Corte examin\u00f3 este punto en detalle y concluy\u00f3 que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPodr\u00eda pensarse \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0que se trata de un vicio formal pues parece referirse al puro procedimiento \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0legislativo, esto es al tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n y perfeccionamiento de las \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0leyes, pues la violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n no ocurrir\u00eda porque el contenido \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0particular de un determinado art\u00edculo hubiese desconocido mandatos \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0materiales de la Carta, o hubiese sido expedido por una autoridad a quien no \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0correspond\u00eda hacerlo, sino \u00fanicamente porque habr\u00eda sido incluido en un \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0proyecto de ley con una tem\u00e1tica totalmente diversa a la suya. Por \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0consiguiente, ese contenido normativo podr\u00eda ser exequible si hubiera estado \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0en otro proyecto de ley aprobado por el Congreso, lo cual parecer\u00eda \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0confirmar que el vicio es formal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, un an\u00e1lisis m\u00e1s detenido muestra que \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0no se trata de un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0contenido material de la norma acusada. As\u00ed, una ley puede haber surtido un \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0tr\u00e1mite intachable, por haber sido aprobadas todas sus disposiciones \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0conforme al procedimiento establecido por la Constituci\u00f3n y el Reglamento \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0del Congreso. La ley es pues formalmente inatacable; sin embargo, algunos de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0sus art\u00edculos pueden ser declarados inexequibles por violar la regla de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0unidad de materia, si su contenido normativo no tiene una conexidad \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0razonable con la tem\u00e1tica general de la ley.\u00a0 Y sin embargo, se repite, \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0la ley es formalmente inatacable, pues se surti\u00f3 de manera regular todo el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0proceso de aprobaci\u00f3n, sanci\u00f3n y promulgaci\u00f3n. Esto significa entonces que \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0el vicio de inconstitucionalidad de esos art\u00edculos, por desconocer la regla \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma no ha sido \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0cuestionada. El vicio deriva entonces de que el Congreso no ten\u00eda \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma particular, \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0esto es, en esa ley espec\u00edfica, y por ello son inconstitucionales, a pesar \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0de que el tr\u00e1mite formal de la ley fue ajustado a la Constituci\u00f3n.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4- La violaci\u00f3n de la regla de unidad de materia \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0puede adem\u00e1s estar asociada a otros vicios que tampoco son de forma sino de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0competencia. As\u00ed, el Congreso puede incorporar en un determinado proyecto \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0materias cuya iniciativa es privativa del Ejecutivo. Por ende, si la Corte \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0admite que en esos casos la acci\u00f3n puede caducar, por considerar \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0equivocadamente que se trata de un vicio de forma, la Corte estar\u00eda \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0permitiendo que se mantuviera en el ordenamiento una norma que el Congreso \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0no ten\u00eda competencia para expedir, por cuanto s\u00f3lo pod\u00eda dictarla si el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0proyecto hab\u00eda sido presentado por el Gobierno Nacional. Ahora bien, en \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0anteriores decisiones, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que los vicios de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0competencia no son vicios de forma, por cuanto la competencia es el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0“presupuesto esencial que da, al funcionario o a la Corporaci\u00f3n, legitimidad \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0para acceder a la forma (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En similares t\u00e9rminos, la consideraci\u00f3n del car\u00e1cter \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0material del vicio por infracci\u00f3n al principio de unidad de materia es \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0sostenida, entre otras, en las sentencias C-211 de 2007,[45] \u00a0 \u00a0C-214 de 2007,[46] \u00a0 \u00a0C-230 de 2008,[47] \u00a0 \u00a0C-486 de 2009,[48] \u00a0 \u00a0C-277 de 2011[49] \u00a0 \u00a0y C-133 de 2012.[50] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, respetando las opiniones disidentes \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0que de manera epis\u00f3dica han sido expresadas por algunos Magistrados de este \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Tribunal, no cabe se\u00f1alar, sin embargo, que existan posiciones encontradas \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0en la jurisprudencia constitucional en torno al car\u00e1cter material, y no \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0formal, del vicio derivado de la infracci\u00f3n del principio de unidad de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0materia. La Corte no ha variado su posici\u00f3n mayoritaria al respecto, pues \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0considera, con raz\u00f3n, que los argumentos expuestos en la sentencia C-531 de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a01995, antes citada, conservan plena vigencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] Cfr. Sentencia C-901 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] Cfr. Sentencias C-025 de 1993 y C-901 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] La norma advierte que tampoco ser\u00e1 necesario agotar el requisito de \u00a0 procedibilidad \u2018en los dem\u00e1s procesos en los que el demandante pida medidas \u00a0 cautelares de car\u00e1cter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad \u00a0 p\u00fablica\u2019 (art. 613, Ley 1564 de 2012). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] Ley 153 de 1887 \u201cPor la cual se adiciona y reforma los \u00a0 c\u00f3digos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887\u201d, art\u00edculo 2\u00b0.- \u00a0 La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley \u00a0 posterior sea contraria \u00e1 otra anterior, y ambas prexistentes al hecho que se \u00a0 juzga, se aplicar\u00e1 la ley posterior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] La importancia de la regla del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 153 de 1887 es, \u00a0 entre otras, que permiti\u00f3 dar prelaci\u00f3n a las soluciones legislativas del orden \u00a0 constitucional y legal creado desde 1886, sobre las soluciones hasta ahora \u00a0 vigentes, bajo los proyectos federalistas liberales del siglo XIX. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] Cfr. Sentencia C-1123 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] Esta norma se replica, aunque de manera \u00a0 sintetizada, en el art\u00edculo 148 de la Ley 5 de 1992. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] Si bien este tribunal ha dicho, entre otras sentencias en la C-133 \u00a0 de 2012, que la unidad de materia \u201cconstituye un vicio de car\u00e1cter material y \u00a0 no formal\u201d, pues el juicio que requiere para verificarse exige examinar el \u00a0 contenido de la norma acusada y no el procedimiento formal de su aprobaci\u00f3n, \u00a0 esta posici\u00f3n no es un\u00e1nime, ya que existe otra corriente en el tribunal que \u00a0 sostiene lo contrario, valga decir, que la unidad de materia es un vicio de \u00a0 car\u00e1cter formal, verificable en el proceso de formaci\u00f3n de la ley. No obstante, \u00a0 en este caso no es necesario entrar en esta controversia, que es relevante para \u00a0 definir la posible caducidad de la acci\u00f3n, porque la demanda se present\u00f3 el 24 \u00a0 de abril de 2013, es decir, dentro del a\u00f1o siguiente a la publicaci\u00f3n de la Ley \u00a0 1551 de 2012 (art. 242.3 CP), que fue promulgada el 6 de julio de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] Cfr. Sentencia C-390 de 1996. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Cfr. Sentencias C-390 de 1996, C-570 de \u00a0 2003, C-188 de 2006, C-812 de 2009 y C-133 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] Sentencia C-077 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] Cfr. Sentencias C-501 de 2001 y C-714 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] Cfr. Sentencias C-886 de 2002, C-230 de 2008, C-077 y C-133 de 2012. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] Cfr. Sentencias C-523 de 1995, C-657 de \u00a0 2000, C-501 de 2001, C-570 de 2003, C-230 de 2008, C-802 de 2009 y C-077 de \u00a0 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] Cfr. Sentencias C-796 de 2004, C-188 y C-832 de 2006, C-400 de 2010\u00a0 \u00a0 y C-277 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] Cfr. Sentencias C-523 de 1995, C-992 de \u00a0 2001, C-188 de 2006, C-400 de 2010\u00a0 y C-077 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] Sentencia C-523 de 1995. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] Sentencia C-188 de 2006 y C-432 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] Cfr. Sentencia C-812 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] Cfr. Sentencias C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-1185 de 2000, C-714 \u00a0 de 2001, C-104 de 2004, C-188 de 2006, C-230 de 2008, C-486 de 2009, C-400 de \u00a0 2010, C-077 y C-133 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] Cfr. Sentencias C-025 de 1993, C-778 de \u00a0 2001, C-812 de 2009, C-432 de 2010 y C-077 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] Cfr. Sentencias C-025 de 1993, C-992 de 2001, C-400 de 2010 y C-133 \u00a0 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] Cfr. Sentencias C-188 de 2006 y C-133 de \u00a0 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] Gaceta del Congreso 337 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] Gaceta del Congreso 723 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] Gaceta del Congreso 73 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] Gaceta del Congreso 308 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] Gaceta del Congreso 359 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] Supra 4.4.1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] Supra 4.4.4. y 4.4.5. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] Ley 1551 de 2012, art\u00edculo 4\u00b0 \u201c[\u2026] Sostenibilidad. El \u00a0 municipio como entidad territorial, en concurso con la naci\u00f3n y el departamento, \u00a0 buscar\u00e1 las adecuadas condiciones de vida de su poblaci\u00f3n. Para ello adoptar\u00e1 \u00a0 acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social; \u00a0 propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las \u00a0 oportunidades y ben\u00e9ficos de desarrollo; buscando reducir los desequilibrios; \u00a0 haciendo \u00e9nfasis en lo rural y promover la conservaci\u00f3n de la biodiversidad y \u00a0 los servicios ecosist\u00e9micos.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] El art\u00edculo 34 de la Ley 550 de 1999 \u00a0 \u201cPor la cual se establece un r\u00e9gimen que promueva y facilite la reactivaci\u00f3n \u00a0 empresarial y la restructuraci\u00f3n de los entes territoriales para asegurar la \u00a0 funci\u00f3n social de las empresas y lograr el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones y \u00a0 se dictan disposiciones para armonizar el r\u00e9gimen legal vigente con las normas \u00a0 de esta ley\u201d, debe entenderse en \u00a0 concordancia con los art\u00edculos 2494, 2495 y 2497 del C\u00f3digo Civil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] Supra 3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] Supra 4.4. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] Supra 4.5. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] Supra 4.6. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] Supra 4.6.5. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] Supra 4.6.1. a 4.6.4. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] Supra 4.4.4. y 4.4.5. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] Aparece en la Secci\u00f3n 8, bajo el t\u00edtulo: \u201cEl \u00a0 legislador viola los derechos laborales y el derecho a la igualdad de los \u00a0 trabajadores que tienen deudas con municipios, susceptibles de ser reclamadas \u00a0 mediante un proceso ejecutivo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] Cfr. Sentencias C-160 de 1999, C-893 de 2001 \u00a0 y C-533 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42] Nota al pie No. 8, p\u00e1gina 17. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. En esta \u00a0 sentencia se resolvi\u00f3 la demanda de constitucionalidad formulada contra varios \u00a0 art\u00edculos de las leyes 5\u00aa y 6\u00aa de 1992, algunos de los cuales fueron acusados \u00a0 por infringir el principio de unidad de materia. En esta ocasi\u00f3n la Corte \u00a0 desestim\u00f3 el cargo, por considerar que las normas acusadas regulaban aspectos \u00a0 concretos de la funci\u00f3n electoral asignada al Congreso, raz\u00f3n por la cual \u00a0 correspond\u00edan al \u00e1mbito de regulaci\u00f3n propio de la ley org\u00e1nica que establec\u00eda \u00a0 el reglamento de esta corporaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45] MP. \u00c1lvaro Tafur Galvis, SPV. Humberto \u00a0 Sierra Porto. En esta sentencia se examinan varias normas de la Ley 1033 de \u00a0 2006, \u201cpor la cual se establece la Carrera \u00a0 Administrativa Especial para los Empleados P\u00fablicos no uniformados al servicio \u00a0 del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Polic\u00eda \u00a0 Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas al sector \u00a0 Defensa, se derogan y modifican unas disposiciones de la Ley 909 de 2004 y se \u00a0 conceden unas facultades conforme al numeral 10 del art\u00edculo 150 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d, algunas de las cuales \u00a0 fueron acusadas de infringir el principio de unidad de materia. El salvamento \u00a0 parcial de voto del Magistrado Sierra Porto no versa sobre el car\u00e1cter material \u00a0 de la aludida infracci\u00f3n constitucional, sino sobre la declaratoria de \u00a0 exequibilidad del art\u00edculo 4\u00ba de esta ley, que condiciona el acceso a cargos de \u00a0 personal civil no uniformado en el Ministerio de Defensa y sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, as\u00ed como en \u00a0 las Fuerzas Militares y en la Polic\u00eda Nacional, a que el candidato se someta a \u00a0 un estudio de seguridad de car\u00e1cter reservado y obtenga un resultado favorable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46] MP. \u00c1lvaro Tafur Galvis, \u00a0 AV. Humberto Sierra Porto. En esta sentencia se declara inexequible la expresi\u00f3n \u00a0 \u201c\u201cla Ley \u00a0 178 de 1959\u201d, contenida en el art\u00edculo 13 de la Ley 1004 de 2005, \u201cpor la cual se \u00a0 modifican un r\u00e9gimen especial para estimular la inversi\u00f3n y se dictan otras \u00a0 disposiciones\u201d, por considerar que infringe el principio de unidad de \u00a0 materia. La aclaraci\u00f3n de voto del magistrado Sierra vers\u00f3 sobre el alcance del \u00a0 control constitucional de las cl\u00e1usulas derogatorias.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47] MP. Rodrigo Escobar Gil. En ella se \u00a0 declara exequible el art\u00edculo 64 (parcial) de la Ley 962 \u00a0 de 2005, \u201cPor la cual se dictan disposiciones sobre racionalizaci\u00f3n de \u00a0 tr\u00e1mites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del \u00a0 Estado y de los particulares que ejercen funciones p\u00fablicas o prestan servicios \u00a0 p\u00fablicos\u201d, acusado, entre otros cargos, de infracci\u00f3n al principio de unidad \u00a0 de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48] MP. Mar\u00eda Victoria Calle Correa. En esta \u00a0 sentencia se declara inexequible la expresi\u00f3n \u201ctodas\u201d \u00a0contenida en el art\u00edculo 8 de la Ley 1124 de 2007 \u2013 \u201cpor medio de la cual se \u00a0 reglamenta el ejercicio de la profesi\u00f3n de Administrador Ambiental\u201d – y se \u00a0 declara exequible el resto de la disposici\u00f3n, por los cargos analizados, en el \u00a0 entendido de que la obligatoriedad de crear un departamento de gesti\u00f3n ambiental \u00a0 establecida en la norma examinada no se aplica a las micro y peque\u00f1as empresas a \u00a0 nivel industrial. Uno de los cargos formulados en contra de esta disposici\u00f3n \u00a0 versaba sobre la infracci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. AV. \u00a0 Humberto Sierra Porto, AV. Luis Ernesto Vargas. En esta sentencia se resolvi\u00f3 \u00a0 demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 8 \u00a0 (Parcial) de la Ley 1340 de 2009, acusado de infringir los principios de unidad \u00a0 de materia y de consecutividad e identidad flexible. La Corte se declara \u00a0 inhibida para pronunciarse respecto del primer cargo, por ineptitud de la \u00a0 demanda, aunque dentro de los considerandos se aclara que el examen de este \u00a0 vicio no est\u00e1 sometido al t\u00e9rmino de caducidad previsto para las acciones por \u00a0 vicios de forma. Entretanto, declara exequible la norma en relaci\u00f3n con el \u00a0 segundo cargo planteado. La aclaraci\u00f3n de voto formulada por el magistrado \u00a0 Sierra Porto versa sobre los argumentos expuestos para fundamentar la decisi\u00f3n \u00a0 inhibitoria respecto del primer cargo planteado. A su vez, el magistrado Vargas \u00a0 Silva aclara su voto, entre otras razones, por considerar que la sentencia debi\u00f3 \u00a0 precisar el car\u00e1cter material del vicio por infracci\u00f3n del principio de unidad \u00a0 de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[50] MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV. \u00a0 Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo. En ella se declaran inexequibles los art\u00edculos \u00a0 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010, por infracci\u00f3n del principio de unidad de \u00a0 materia. El magistrado Gonz\u00e1lez Cuervo salva su voto para apartarse del criterio \u00a0 jurisprudencial dominante y proponer, en cambio, que la infracci\u00f3n del principio \u00a0 de unidad de materia debe ser considerado como un vicio de competencia, que a su \u00a0 juicio constituye una de las modalidades de vicios de forma sometidos a la regla \u00a0 de caducidad establecida en el art\u00edculo 242 numeral 3\u00ba de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
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