\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-834-13 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia \u00a0 C-834\/13 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUDIENCIA DE \u00a0 CONCILIACION EXTRAJUDICIAL ANTE JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Casos en que se solicitan medidas cautelares de car\u00e1cter no \u00a0 patrimonial no constituyen obst\u00e1culo de acceso a la administraci\u00f3n de justicia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 jurisprudencia ha establecido una regla seg\u00fan la cual la realizaci\u00f3n de la \u00a0 audiencia de conciliaci\u00f3n no implica per se, y de forma general, una vulneraci\u00f3n \u00a0 del derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia; por el contrario, en \u00a0 tanto mecanismo eficaz para la soluci\u00f3n de controversias, se constituye en una \u00a0 de las formas de salvaguarda y concreci\u00f3n de este derecho. En tanto en el caso \u00a0 concreto no se aprecian elementos que lo constituyan como una excepci\u00f3n a esta \u00a0 regla, no se encuentra contradicci\u00f3n entre el aparte demandado y el derecho de \u00a0 acceso a la administraci\u00f3n de justicia \u2013art\u00edculo 229 de la Constituci\u00f3n-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo por desconocimiento del principio de \u00a0 igualdad exigen un mayor rigor argumentativo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recuerda la Sala que los cargos \u00a0 por vulneraci\u00f3n al principio de igualdad deben cumplir con una especial carga \u00a0 argumentativa, la cual implica demostrar que dos o m\u00e1s sujetos, instituciones, \u00a0 categor\u00edas o, como en este caso, mecanismos procesales son asimilables por el \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico; y que la diferenciaci\u00f3n que entre ellos realiz\u00f3 el \u00a0 legislador resulta desproporcionada o irrazonable, por lo que vulnera el \u00a0 contenido de igual trato por la ley derivado del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 En este sentido, es pertinente recordar lo establecido por la sentencia C-635 de \u00a0 2012, que en relaci\u00f3n con los cargos de igualdad consagr\u00f3: \u201cLa Corte \u00a0 Constitucional ha exigido una carga argumentativa superior por parte del \u00a0 accionante cuando se alega la vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad.\u00a0 As\u00ed \u00a0 las cosas, el juicio de posible violaci\u00f3n del derecho de igualdad exige la carga \u00a0 argumentativa de definir y aplicar tres etapas: (i) determinar cu\u00e1l es el \u00a0 criterio de comparaci\u00f3n (\u201cpatr\u00f3n de igualdad\u201d o tertium comparationis), pues \u00a0 antes de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar \u00a0 debe conocer si aquellos son susceptibles de comparaci\u00f3n y si se comparan \u00a0 sujetos de la misma naturaleza; (ii) debe definir si desde la perspectiva \u00a0 f\u00e1ctica y jur\u00eddica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre \u00a0 dis\u00edmiles y, (iii) debe averiguar si el tratamiento distinto est\u00e1 \u00a0 constitucionalmente justificado, eso es, si las situaciones objeto de \u00a0 comparaci\u00f3n, desde la Constituci\u00f3n, ameritan un trato diferente o deben ser \u00a0 tratadas en forma igual.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibici\u00f3n en relaci\u00f3n con \u00a0 el cargo por vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCILIACION \u00a0 EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Jurisprudencia constitucional\/CONCILIACION \u00a0 EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Garant\u00eda de acceso a \u00a0 la justicia\/CONCILIACION EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Limitaci\u00f3n \u00a0 razonable desde punto de vista constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte \u00a0 Constitucional ha examinado la constitucionalidad de la conciliaci\u00f3n como \u00a0 requisito de procedibilidad para el inicio de los procesos judiciales de \u00a0 car\u00e1cter laboral, civil, familia, comercial y contencioso administrativo. Sin \u00a0 desconocer que en materia de procesos laborales en Sentencia C-893 de 2001 se \u00a0 concluy\u00f3 que, por las particularidades de los derechos que all\u00ed se debaten y en \u00a0 cuanto el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n establece expresamente que la \u00a0 conciliaci\u00f3n en materia de derechos inciertos y discutibles laborales tiene \u00a0 car\u00e1cter facultativo, dicho requisito de procedibilidad resultaba ser \u00a0 inexequible; en relaci\u00f3n con los dem\u00e1s procesos ha concluido que lejos de \u00a0 desconocer, suspender o impedir el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, la \u00a0 conciliaci\u00f3n extrajudicial como requisito previo es una garant\u00eda para hacer \u00a0 efectivo y real este derecho fundamental. Y, por consiguiente, ha concluido de \u00a0 manera reiterada y uniforme que se trata de una limitaci\u00f3n razonable desde el \u00a0 punto de vista constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCESO A LA \u00a0 ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Concepto de \u201colas de acceso a la justicia\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MECANISMOS \u00a0 ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Objetivos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La creaci\u00f3n \u00a0 e implementaci\u00f3n de estos mecanismos contribuye al logro de cuatro objetivos \u00a0 b\u00e1sicos comunes: \u201c(i) facilitar el acceso a la justicia; (ii) proveer una forma \u00a0 m\u00e1s efectiva de soluci\u00f3n a los conflictos; (iii) mejorar la capacidad de la \u00a0 comunidad para participar en la resoluci\u00f3n de los conflictos; y (iv) aliviar la \u00a0 congesti\u00f3n, la lentitud y los costos de la justicia estatal formal\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte resulta claro que la \u00a0 justicia estatal formal no siempre es efectiva, en especial cuando no se han \u00a0 previsto recursos judiciales id\u00f3neos y suficientes que faciliten la soluci\u00f3n \u00a0 pac\u00edfica de los conflictos, o cuando la complejidad de los procedimientos o de \u00a0 las condiciones de tiempo, modo y lugar exigidas por el legislador restringen la \u00a0 capacidad de alcanzar el goce efectivo de los derechos cuya protecci\u00f3n se busca \u00a0 al acudir a las instancias judiciales. Los mecanismos alternativos de resoluci\u00f3n \u00a0 de conflictos no representan una desconfianza hacia la justicia estatal formal, \u00a0 sino un reconocimiento de que procedimientos menos formales y alternativas de \u00a0 justicia autocompositiva complementan las opciones a las cuales pueden acudir \u00a0 las personas para resolver sus disputas. Por ello, mecanismos como la mediaci\u00f3n \u00a0 y la conciliaci\u00f3n, m\u00e1s que medios para la descongesti\u00f3n judicial, son \u00a0 instrumentos para garantizar el acceso efectivo a la justicia y promover la \u00a0 resoluci\u00f3n pac\u00edfica de los conflictos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUDIENCIA DE \u00a0 CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Obligatoriedad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCILIACION \u00a0 EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Fines \u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUDIENCIA DE \u00a0 CONCILIACION EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Limitaci\u00f3n principalmente temporal\/AUDIENCIA DE CONCILIACION \u00a0 EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Superaci\u00f3n por voluntad de las partes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La exigencia de la audiencia de \u00a0 conciliaci\u00f3n como requisito de procedibilidad es un l\u00edmite principalmente \u00a0 temporal para el acceso a la justicia del Estado, el cual s\u00f3lo impone a las \u00a0 partes esperar que llegue la fecha fijada para la audiencia de conciliaci\u00f3n, \u00a0 pero no las obliga a adoptar ninguna decisi\u00f3n dentro de esa audiencia: \u201cLas \u00a0 partes mantienen el control del proceso y de los resultados de la audiencia, \u00a0 pueden fijar la duraci\u00f3n de esa audiencia, pueden decidir si concilian o no, \u00a0 pueden decidir aut\u00f3nomamente el grado de intervenci\u00f3n del conciliador, cuyo \u00a0 papel se puede limitar a certificar los resultados de esa audiencia, o llegar a \u00a0 tener un rol m\u00e1s activo, facilitando la b\u00fasqueda de soluciones o proveyendo \u00a0 informaci\u00f3n experta necesaria para aclarar los puntos de discusi\u00f3n o formulando \u00a0 propuestas. Este l\u00edmite temporal puede ser superado por voluntad de las partes, \u00a0 quienes durante los primeros minutos de la audiencia de conciliaci\u00f3n, por \u00a0 ejemplo, pueden manifestar su decisi\u00f3n de no conciliar y acudir directamente a \u00a0 la jurisdicci\u00f3n.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCILIACION \u00a0 EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Consecuci\u00f3n de la convivencia pac\u00edfica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCILIACION \u00a0 EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Descongesti\u00f3n de despachos judiciales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCILIACION \u00a0 EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Adecuaci\u00f3n y conducencia para alcanzar fines del legislador \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCILIACION \u00a0 ADMINISTRATIVA-Condiciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCILIACION \u00a0 EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia constitucional\/CONCILIACION EXTRAJUDICIAL \u00a0 OBLIGATORIA EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia del Consejo \u00a0 de Estado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS CAUTELARES EN PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO \u00a0 ADMINISTRATIVO-Sentido y regulaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS CAUTELARES EN MATERIA CONTENCIOSO \u00a0 ADMINISTRATIVO-Objetivo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS CAUTELARES EN MATERIA CONTENCIOSO \u00a0 ADMINISTRATIVO-Fundamento constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ha resaltado que fue voluntad del Constituyente asignar \u00a0 al Legislador una amplia discrecionalidad para expedir normas procedimentales \u00a0 destinadas a regular las actuaciones ante la administraci\u00f3n de justicia, como \u00a0 manifestaci\u00f3n de la cl\u00e1usula general de competencia que le faculta para \u00a0 \u201cinterpretar, reformar y derogar las leyes\u201d -art. 150 numeral 1 de la \u00a0 Constituci\u00f3n- y para \u201cexpedir c\u00f3digos en todos los ramos de la legislaci\u00f3n y \u00a0 reformar sus disposiciones\u201d -art\u00edculo 150 numeral 2 de la Constituci\u00f3n-. En el \u00a0 mismo sentido en la sentencia C-346 de 1997, la Corte sostuvo que \u201cen el \u00a0 establecimiento de las formas propias de cada actuaci\u00f3n judicial, que comprende \u00a0 as\u00ed mismo la regulaci\u00f3n de las diferentes acciones, el legislador debe tomar \u00a0 como punto de referencia la realidad social y extraer de ellas reglas \u00fatiles que \u00a0 hagan expedito y eficaz el derecho de acci\u00f3n. Por lo tanto, si bien el \u00a0 legislador goza de libertad para establecer las formas procesales, en el dise\u00f1o \u00a0 de \u00e9stas deben observarse los criterios de razonabilidad, racionabilidad, \u00a0 proporcionalidad y finalidad. No son v\u00e1lidas constitucionalmente, en \u00a0 consecuencia, aqu\u00e9llas formas procesales que se desv\u00edan de dichos criterios y \u00a0 que anulan u obstaculizan irrazonablemente el ejercicio del derecho de acci\u00f3n”. \u00a0 En cuanto a la posibilidad de imponer medidas cautelares, esta Corporaci\u00f3n ha \u00a0 se\u00f1alado que \u201caunque el Legislador, goza de una considerable libertad para \u00a0 regular el tipo de instrumentos cautelares y su procedimiento de adopci\u00f3n, debe \u00a0 de todos modos obrar cuidadosamente, por cuanto estas medidas, por su propia \u00a0 naturaleza, se imponen a una persona antes de que ella sea vencida en juicio. \u00a0 Por ende, los instrumentos cautelares, por su naturaleza preventiva, pueden \u00a0 llegar a afectar el derecho de defensa y el debido proceso, en la medida en que \u00a0 restringen un derecho de una persona, antes de que ella sea condenada en un \u00a0 juicio.\u201d Desde esta perspectiva, la libertad de configuraci\u00f3n del legislador se \u00a0 encuentra sometida a ciertos l\u00edmites establecidos por la propia Constituci\u00f3n, de \u00a0 tal forma que no se trata de una libertad omn\u00edmoda o de una discrecionalidad sin \u00a0 controles. Tales l\u00edmites est\u00e1n definidos por los principios constitucionales, en \u00a0 aplicaci\u00f3n de los cuales toda regulaci\u00f3n debe brindar soluciones razonables y \u00a0 proporcionales a los derechos y bienes constitucionales que se encuentren en \u00a0 tensi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS CAUTELARES-Concepto\/MEDIDAS CAUTELARES-Finalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las medidas cautelares, son aquellos mecanismos con los cuales el \u00a0 ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la \u00a0 integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso. De esa \u00a0 manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades \u00a0 judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisi\u00f3n \u00a0 adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3, en \u00a0 casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la \u00a0 decisi\u00f3n que se adopte, porque los fallos ser\u00edan ilusorios si la Ley no \u00a0 estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucci\u00f3n \u00a0 o afectaci\u00f3n del derecho controvertido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS CAUTELARES-Requisitos \u00a0 para decretarlas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS CAUTELARES EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Contenido y alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCILIACION \u00a0 EXTRAJUDICIAL ANTE JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN CASOS EN QUE SE \u00a0 SOLICITEN MEDIDAS CAUTELARES DE CARACTER NO PATRIMONIAL-Contexto normativo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D -9509 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Mart\u00edn \u00a0 Berm\u00fadez Mu\u00f1oz \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n de \u00a0 inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 613 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 \u201cPor \u00a0 medio de la cual se expide el C\u00f3digo General del Proceso\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., \u00a0 veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena \u00a0 de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y \u00a0 previo cumplimiento de los requisitos y de los tr\u00e1mites establecidos en el \u00a0 Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento \u00a0 en la facultad consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, el 15 de enero \u00a0 de 2013, el ciudadano Mart\u00edn Berm\u00fadez Mu\u00f1oz promovi\u00f3 \u00a0acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 613 \u00a0 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 \u201cPor medio de la \u00a0 cual se expide el C\u00f3digo General del Proceso\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda \u00a0 presentada fue inadmitida por auto de 08 de febrero de 2013 y rechazada, luego \u00a0 de analizar la correcci\u00f3n presentada por el accionante, por auto del 04 de marzo \u00a0 de 2013. Interpuesto el recurso de s\u00faplica, la Sala Plena de la Corte \u00a0 Constitucional, por medio de auto de 24 de abril de 2013, dispuso que fuera \u00a0 admitida la demanda presentada por el ciudadano Berm\u00fadez Mu\u00f1oz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por medio de \u00a0 auto de 20 de mayo de 2013 el Magistrado Ponente dio cumplimiento a lo dispuesto \u00a0 por la Sala Plena de la Corte Constitucional, para lo cual admiti\u00f3 la demanda \u00a0 que ahora se decide. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n \u00a0 se transcribe el texto de la norma acusada, resaltando los apartes demandados \u00a0 por el accionante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1564 DE 2012 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(julio 12) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diario \u00a0 Oficial No. 48.489 de 12 de julio de 2012 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO \u00a0 DE LA REP\u00daBLICA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por medio \u00a0 de la cual se expide el C\u00f3digo General del Proceso y se dictan otras \u00a0 disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL \u00a0 CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBRO \u00a0 QUINTO. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CUESTIONES \u00a0 VARIAS. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
T\u00cdTULO II. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DISPOSICIONES RELATIVAS A LA AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JUR\u00cdDICA DEL ESTADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 613. AUDIENCIA DE CONCILIACI\u00d3N EXTRAJUDICIAL EN LOS ASUNTOS CONTENCIOSO \u00a0 ADMINISTRATIVOS. Cuando se solicite \u00a0 conciliaci\u00f3n extrajudicial, el peticionario deber\u00e1 acreditar la entrega de copia \u00a0 a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica de la Naci\u00f3n, en los mismos t\u00e9rminos \u00a0 previstos para el convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa \u00a0 Jur\u00eddica del Estado resuelva sobre su intervenci\u00f3n o no en el Comit\u00e9 de \u00a0 Conciliaci\u00f3n de la entidad convocada, as\u00ed como en la audiencia de conciliaci\u00f3n \u00a0 correspondiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No ser\u00e1 necesario agotar \u00a0 el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la \u00a0 jurisdicci\u00f3n en la que se adelanten, como tampoco en los dem\u00e1s procesos en los \u00a0 que el demandante pida medidas cautelares de car\u00e1cter patrimonial \u00a0o cuando quien demande sea una entidad p\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las entidades p\u00fablicas en \u00a0 los procesos declarativos que se tramitan ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso \u00a0 administrativo contra particulares, podr\u00e1n solicitar las medidas cautelares \u00a0 previstas para los procesos declarativos en el C\u00f3digo General del Proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el actor, el \u00a0 aparte se\u00f1alado del art\u00edculo 613 desconoce lo previsto en los art\u00edculos 13, 29, \u00a0 229 y 238 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Razones que sustentan la solicitud de declaratoria de \u00a0 inexequibilidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 primer lugar el demandante realiza un breve recuento de la regulaci\u00f3n que ha \u00a0 existido en los \u00faltimos a\u00f1os sobre la necesidad de realizar audiencia de \u00a0 conciliaci\u00f3n como requisito de procedibilidad\u00a0 en las demandas que \u00a0 contengan pretensiones relativas a controversias contractuales; o que busquen la \u00a0 nulidad de un acto administrativo y el consecuente restablecimiento de un \u00a0 derecho; o que soliciten la reparaci\u00f3n directa de un perjuicio causado cuando \u00a0 sean presentadas ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativas. La \u00a0 actualmente vigente es la prevista en el art\u00edculo 161 del CPA y CCA, de acuerdo \u00a0 con la cual esta audiencia se deber\u00e1 realizar siempre que se trate de \u00a0 pretensiones que sean conciliables \u2013folios 17 a 19-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego \u00a0 menciona que el art\u00edculo 590 del C\u00f3digo General del Proceso estableci\u00f3 que \u201c[e]n \u00a0 todo proceso y ante cualquier jurisdicci\u00f3n, cuando se solicite la pr\u00e1ctica de \u00a0 medidas cautelares se podr\u00e1 acudir directamente al juez, sin necesidad de agotar \u00a0 la conciliaci\u00f3n prejudicial como requisito de procedibilidad\u201d. Esta regla \u00a0 general que elimina el requisito de procedibilidad cuando se soliciten medidas \u00a0 cautelares en cualquier tipo de proceso, debe leerse en armon\u00eda con la \u00a0 disposici\u00f3n demandada, que prev\u00e9 una regla especial para la jurisdicci\u00f3n \u00a0 contencioso administrativa. En efecto, el art\u00edculo 613 del mismo C\u00f3digo General \u00a0 del Proceso estableci\u00f3 que en los procesos contencioso administrativos no ser\u00e1 \u00a0 necesario realizar audiencia de conciliaci\u00f3n, entre otras ocasiones, cuando \u201cel \u00a0 demandante pida medidas cautelares de car\u00e1cter patrimonial\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para \u00a0 el accionante \u201c[l]a aplicaci\u00f3n de esta norma implica que los demandantes, \u00a0 para acudir a la Jurisdicci\u00f3n Contencioso Administrativa, estar\u00e1n obligados a \u00a0 cumplir con este requisito de procedibilidad en todos los casos en los cuales la \u00a0 medida cautelar no tenga car\u00e1cter patrimonial y, particularmente estar\u00e1n \u00a0 obligados a hacerlo, cuando las medidas cautelares est\u00e9n dirigidas a mantener la \u00a0 situaci\u00f3n de hecho existente en el momento de la presentaci\u00f3n de la demanda y \u00a0 tal petici\u00f3n no pueda cuantificarse en dinero\u201d \u2013folio 19 y 20-. La \u00a0 realizaci\u00f3n de la audiencia de conciliaci\u00f3n, que puede llevar hasta tres meses \u00a0 \u2013art\u00edculo 21 de la ley 640 de 2001-, \u201cle impide al demandante acudir \u00a0 inmediatamente a la jurisdicci\u00f3n y ello atenta evidentemente contra la finalidad \u00a0 perseguida con la media cautelar\u201d \u2013folio 20-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que \u201cla posibilidad de solicitar medidas cautelares en un proceso \u00a0 forma parte del derecho fundamental al debido proceso (art. 29 de la CP) y al \u00a0 acceso a la administraci\u00f3n de justicia (art. 229 de la CP). Solo en la medida en \u00a0 que las normas que regulen el proceso sean id\u00f3neas para lograr que las \u00a0 pretensiones que los ciudadanos impetren ante la jurisdicci\u00f3n puedan ser \u00a0 efectivamente satisfechas, se estar\u00e1n garantizando estos dos derechos \u00a0 constitucionales.\/\/Si el demandado, antes de que se profiera la sentencia, tiene \u00a0 la posibilidad de modificar la situaci\u00f3n de hecho existente para el momento en \u00a0 que el demandante presenta la demanda e impedir que el demandante logre obtener \u00a0 la satisfacci\u00f3n de su pretensi\u00f3n, es evidente que est\u00e1 eliminando el objeto del \u00a0 proceso: una regulaci\u00f3n legal de un proceso que no contemple disposiciones \u00a0 dirigidas a impedir lo anterior, no podr\u00e1 calificarse como proceso debido, \u00a0 adecuado o eficaz\u201d \u2013folios 20 y 21-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contin\u00faa el demandante con la explicaci\u00f3n de lo que, seg\u00fan su criterio, \u00a0 constituye una vulneraci\u00f3n del principio de igualdad. Indica que \u201c[c]uando el \u00a0 legislador manifiesta que en el caso de las medidas cautelares de car\u00e1cter \u00a0 patrimonial no hay que cumplir el requisito, mientras que en el caso de las \u00a0 medidas cautelares que no tengan car\u00e1cter patrimonial s\u00ed hay que cumplirlo, \u00a0 introduce una discriminaci\u00f3n injustificada incompatible con el derecho \u00a0 fundamental de igualdad dispuesto en el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n.\/\/El \u00a0 mismo derecho tienen quienes soliciten medidas cautelares de contenido \u00a0 patrimonial que pueda cuantificarse monetariamente como aquellos que soliciten \u00a0 medidas que no tengan dicho car\u00e1cter a que tales medidas sean efectivas y por \u00a0 tanto no se vean afectadas por el periodo de tiempo necesario para llevar a cabo \u00a0 la conciliaci\u00f3n previa\u201d \u2013folio 23-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su \u00a0 concepto \u201c[p]articularmente en relaci\u00f3n con la suspensi\u00f3n de los efectos de \u00a0 un acto administrativo, que es la medida cautelar prevista en el art\u00edculo 238 de \u00a0 la C.P., tiene el mismo derecho quien pide suspensi\u00f3n provisional de un acto \u00a0 administrativo que le impone una multa (medida que tendr\u00e1 car\u00e1cter patrimonial) \u00a0 como quien pide esa medida respecto de un acto administrativo que lo desvincula \u00a0 de un cargo p\u00fablico, o de un acto que le impone una sanci\u00f3n disciplinaria\u201d \u00a0 \u2013folio 23-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego \u00a0 de citar la sentencia C-030 de 2006 proferida por esta Corporaci\u00f3n, en la que se \u00a0 resalt\u00f3 el car\u00e1cter de las medidas cautelares como mecanismos por los cuales se \u00a0 busca asegurar el cumplimiento de la decisi\u00f3n que se adopte como resultado de un \u00a0 proceso judicial, el accionante concluye que \u201cobligar a quienes interponen \u00a0 demandas ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa y solicitan una medida \u00a0 cautelar de car\u00e1cter no patrimonial a agotar un requisito de procedibilidad que \u00a0 no es exigido en ning\u00fan otro caso, resulta incompatible con las normas \u00a0 constitucionales que establecen como medida cautelar la suspensi\u00f3n de los actos \u00a0 administrativos y le imponen al legislador regular un proceso debido que \u00a0 garantice la tutela judicial efectiva y que no introduzca discriminaciones \u00a0 injustificadas\u201d \u2013folio 25-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 Cargos presentados \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del \u00a0 escrito de acci\u00f3n, cuyos apartes m\u00e1s relevantes fueron trascritos, la Corte \u00a0 Constitucional concluye que el accionante presenta dos acusaciones contra el \u00a0 aparte demandado del art\u00edculo 613 de la ley 1564 de 2012: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Vulneraci\u00f3n del principio de igualdad, en cuanto la diferencia establecida por \u00a0 el aparte demandado entre las medidas cautelares con car\u00e1cter patrimonial y \u00a0 aquellas que no tienen dicho car\u00e1cter patrimonial introduce una discriminaci\u00f3n \u00a0 injustificada. Acusaci\u00f3n que se sustenta al decir que el mismo derecho a que la \u00a0 medida sea efectiva tienen unos y otros y, por tanto, a que \u201cno se \u00a0 vean afectadas por el periodo de tiempo necesario para llevar a cabo la \u00a0 conciliaci\u00f3n previa\u201d \u2013folio 23-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Cargo por vulneraci\u00f3n del derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, que \u00a0 surgir\u00eda por cuanto la obligaci\u00f3n de realizar audiencia de conciliaci\u00f3n \u00a0 eliminar\u00eda o limitar\u00eda de forma desproporcionada la eficacia de las \u00a0 medidas cautelares que no tengan un car\u00e1cter patrimonial. Este ser\u00eda el \u00a0 resultado de impedir que el demandante acuda inmediatamente a la jurisdicci\u00f3n \u00a0 \u2013folio 20-, por cuanto este hecho dar\u00eda al demandado la posibilidad de modificar \u00a0 su situaci\u00f3n de hecho existente, lo que impedir\u00eda la satisfacci\u00f3n de la \u00a0 pretensi\u00f3n del demandante \u2013folio 20 y 21-. En concreto, se estar\u00eda afectando el \u00a0 derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia en tanto acudir a la audiencia \u00a0 de conciliaci\u00f3n i) retrasa, demora o dilata hasta en tres meses el momento en \u00a0 que el demandante puede acudir a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso \u00a0 administrativo; y ii) elimina lo sorpresivo de la medida cautelar, por cuanto se \u00a0 pondr\u00eda sobre aviso al demandado respecto de las pretensiones del actor y \u00a0 respecto de su intensi\u00f3n de solicitar la medida cautelar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son \u00a0 estas las acusaciones que la Sala analizar\u00e1 en el caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque el accionante tambi\u00e9n menciona como vulnerados los art\u00edculos 29 y 238 de \u00a0 la Constituci\u00f3n, en su escrito de acci\u00f3n no expone las razones por las cuales el \u00a0 aparte demandado es contrario al contenido de estas disposiciones \u00a0 constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 actor hace referencia al derecho al debido proceso \u2013art\u00edculo 29 de la \u00a0 Constituci\u00f3n-, pero el fundamento de la presunta vulneraci\u00f3n es igual al \u00a0 esgrimido para sustentar el presunto desconocimiento del derecho de acceso a la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia, esto es, restarle eficacia a la pr\u00e1ctica de \u00a0 medidas cautelares. Seg\u00fan el accionante, esta regulaci\u00f3n vulnerar\u00eda el art\u00edculo \u00a0 29 de la Constituci\u00f3n pues el proceso no podr\u00eda catalogarse como \u201cproceso \u00a0 debido, adecuado o eficaz\u201d \u2013folio 21-. Ante la coincidencia de argumentos \u00a0 para sustentar la violaci\u00f3n de uno y otro derecho, y por entender que el \u00a0 contenido presuntamente vulnerado corresponde al derecho de acceso a la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia, la Corte analizar\u00e1 esta acusaci\u00f3n \u00fanicamente a la \u00a0 luz del contenido del art\u00edculo 229 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Otro \u00a0 tanto ocurre con la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n, de \u00a0 la cual el accionante tan solo manifiesta que \u201cla norma demandada limita el \u00a0 alcance de esta medida cautelar al imponerle al demandante la obligaci\u00f3n de \u00a0 cumplir con el requisito de procedibilidad de la conciliaci\u00f3n previa cuando \u00a0 solicite medidas cautelares que no tengan car\u00e1cter patrimonial\u201d \u2013folio 23-. \u00a0 Ante la inexistencia de argumentaci\u00f3n respecto de esta presunta vulneraci\u00f3n, la \u00a0 Sala no har\u00e1 referencia a la misma al resolver los problemas jur\u00eddicos \u00a0 planteados por la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Entidades Estatales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n del Ministerio de Justicia y \u00a0 del Derecho \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Doctora \u00c1ngela Mar\u00eda Bautista P\u00e9rez, actuando como apoderada del Ministerio \u00a0 de Justicia y del Derecho, present\u00f3 oportunamente escrito de intervenci\u00f3n, en el \u00a0 que solicita la declaratoria de exequibilidad de la expresi\u00f3n acusada. Sostiene \u00a0 la representaci\u00f3n del Ministerio que los cargos presentados por el demandante no \u00a0 deber\u00edan prosperar por falta de sustento suficiente y, adem\u00e1s, porque la norma \u00a0 examinada no resulta contraria a la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio afirma que el aparte acusado no puede leerse de manera aislada de \u00a0 las dem\u00e1s normas consagradas en el C\u00f3digo General del Proceso y que conforman un \u00a0 entramado normativo que protege y garantiza la efectividad de los derechos que \u00a0 se alegan vulnerados por el demandante, ni tampoco puede obviar las leg\u00edtimas \u00a0 finalidades que busca la conciliaci\u00f3n extrajudicial como requisito de \u00a0 procedibilidad en materia contencioso administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0La voluntad del legislador al consagrar dicho requisito s\u00f3lo para medidas \u00a0 cautelares no patrimoniales, no obedece a un inter\u00e9s discriminatorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Lo que busca la norma acusada es favorecer el inter\u00e9s general de proteger los \u00a0 recursos p\u00fablicos y el patrimonio del Estado, al no exigir la conciliaci\u00f3n \u00a0 extrajudicial en los eventos en que se soliciten medidas cautelares de car\u00e1cter \u00a0 patrimonial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
iii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Busca adem\u00e1s fortalecer los mecanismos alternativos de soluci\u00f3n de conflictos, \u00a0 para que la conciliaci\u00f3n se consolide como la principal v\u00eda de soluci\u00f3n de las \u00a0 controversias contencioso administrativas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
iv)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0El requisito garantiza la materializaci\u00f3n del derecho a una justicia pronta sin \u00a0 tener que acudir a los estrados judiciales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye el Ministerio que \u201cuna v\u00eda procesal o la otra: la que pasa por el \u00a0 agotamiento previo al proceso de la conciliaci\u00f3n, tanto como la que se lleva \u00a0 directamente a la confrontaci\u00f3n litigiosa garantizan el acceso a la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia con igual validez y efectividad, sin que ninguno de \u00a0 los argumentos del accionante demuestren lo contrario\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y, finalmente, en cuanto al cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 238 de la Carta, el \u00a0 Ministerio considera que la consagraci\u00f3n del requisito de procedibilidad en nada \u00a0 ri\u00f1e con posibilidad de suspender los actos administrativos, lo cual podr\u00e1 \u00a0 ocurrir una vez llegue el asunto a la jurisdicci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Universidades y ciudadanos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n de la Universidad Externado \u00a0 de Colombia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En representaci\u00f3n del Departamento de Derecho Procesal de la Universidad, el \u00a0 doctor Juan Pablo Estrada S\u00e1nchez radic\u00f3 oportunamente escrito de intervenci\u00f3n \u00a0 ante la Corte Constitucional, en el que solicita la declaratoria de \u00a0 inexequibilidad de la expresi\u00f3n demandada contenida en el art\u00edculo 613 del \u00a0 C\u00f3digo General del Proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, sostiene que limitar la no exigencia de audiencia de conciliaci\u00f3n \u00a0 extrajudiciales a las medidas cautelares de \u201ccar\u00e1cter patrimonial\u201d vulnera los \u00a0 art\u00edculos 1, 13 y 229 de la Carta y, adem\u00e1s, desconoce la Sentencia C-523 de \u00a0 2009 en la que la Corte sostuvo, entre otras consideraciones, que las medidas \u00a0 cautelares \u201cconstituyen una parte integrante del contenido \u00a0 constitucionalmente protegido del derecho a acceder a la justicia, no solo \u00a0 porque garantiza la efectividad de las sentencias, sino adem\u00e1s porque contribuye \u00a0 a un mayor equilibrio procesal, en la medida en que asegura que quien acuda a la \u00a0 justicia mantenga, en el desarrollo del proceso, un estado de cosas semejante al \u00a0 que exist\u00eda cuando recurri\u00f3 a los jueces\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aduce que la expresi\u00f3n normativa acusada vulnera el art\u00edculo 229 Superior en \u00a0 cuanto cercena la posibilidad de que quienes acudan a la jurisdicci\u00f3n \u00a0 solicitando medidas cautelares sin contenido patrimonial, vean cumplida la \u00a0 finalidad que la ley y la jurisprudencia ha dado a las mismas, esto es, la de \u00a0 proteger los derechos de los demandantes y evitar da\u00f1os mayores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Encuentra entonces que se vulnera el acceso a la administraci\u00f3n de justicia \u00a0 pues, durante el t\u00e9rmino de tres meses que la ley establece como plazo para la \u00a0 realizaci\u00f3n de la audiencia de conciliaci\u00f3n, se le impide al demandante poner a \u00a0 consideraci\u00f3n del juez de la controversia la solicitud de medidas cautelares no \u00a0 patrimoniales, y, por tanto, se evita que \u201cel juez decida sobre su \u00a0 procedencia, sin que su contraparte haya tenido tiempo de modificar las \u00a0 situaciones existentes y tomar medidas que hagan inocuas las cautelas\u201d. Lo \u00a0 anterior, sostiene, se comprueba adem\u00e1s con el hecho de que copia de la \u00a0 solicitud de conciliaci\u00f3n debe ser entregada a la contraparte, poni\u00e9ndolo en \u00a0 sobre aviso, lo cual resta cualquier efectividad que pudieren tener las medidas \u00a0 cautelares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, el interviniente sostiene que la norma acusada viola el \u00a0 art\u00edculo 13 Superior. Aduce que la expresi\u00f3n \u201cde car\u00e1cter patrimonial\u201d genera un \u00a0 trato desigual no justificado dependiendo de si la medida cautelar afecta o no \u00a0 derechos patrimoniales, pues \u201cle asiste el mismo derecho a la efectividad de su \u00a0 solicitud a quien pide una medida cautelar no cuantificable en t\u00e9rminos \u00a0 econ\u00f3micos o monetarios, que a quien solicita una de las que claramente tengan \u00a0 un car\u00e1cter patrimonial\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ejemplifica la anterior afirmaci\u00f3n, se\u00f1alando que la norma propicia un \u00a0 tratamiento desigual para quien pide una suspensi\u00f3n provisional de un acto \u00a0 administrativo de naturaleza patrimonial, como la imposici\u00f3n de una multa, en \u00a0 relaci\u00f3n con el ciudadano que pide la misma suspensi\u00f3n frente a un acto que no \u00a0 tiene contenido patrimonial, como una sanci\u00f3n disciplinaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n de la Universidad Libre de \u00a0 Bogot\u00e1 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comienza por explicar el ciudadano Burbano Villamar\u00edn que en materia contencioso \u00a0 administrativo existe constitucionalmente la figura de la suspensi\u00f3n provisional \u00a0 del acto administrativo (Art. 238 C.P.); que, seg\u00fan el art\u00edculo 13 de la Ley \u00a0 1285 de 2009, ser\u00e1 obligatorio agotar el requisito de procedibilidad de la \u00a0 audiencia de conciliaci\u00f3n extrajudicial para las acciones de nulidad y \u00a0 restablecimiento del derecho, de reparaci\u00f3n directa y contractuales; que el \u00a0 art\u00edculo 590 del C\u00f3digo General del Proceso establece que en cualquier \u00a0 jurisdicci\u00f3n siempre que se soliciten medidas cautelares no se deber\u00e1 agotar el \u00a0 requisito de procedibilidad; y que, por \u00faltimo, el art\u00edculo 613 de ese mismo \u00a0 C\u00f3digo, sin derogar ni modificar ni reemplazar el art\u00edculo 238 Superior ni el \u00a0 art\u00edculo 590 del C\u00f3digo, adiciona un caso especial consistente en que cuando la \u00a0 medida cautelar sea de car\u00e1cter patrimonial no debe agotarse el requisito de \u00a0 procedibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al referirse a la medida cautelar de suspensi\u00f3n de actos administrativos, se\u00f1ala \u00a0 el interviniente \u201cla suspensi\u00f3n provisional en nuestro concepto por su \u00a0 car\u00e1cter superior constitucional y norma especial para un hecho determinado, \u00a0 tr\u00e1tese de pretensiones patrimoniales o no, procede en su solicitud y para ello \u00a0 su procedencia se ci\u00f1e es a la abierta contrariedad del acto atacado con el \u00a0 ordenamiento legal, mas no por el hecho de catalogarse con el r\u00f3tulo de medida \u00a0 cautelar pues para este \u00faltimo tema el criterio legal es que el derecho afectado \u00a0 por el acto administrativo sea de car\u00e1cter conciliable, es decir derecho \u00a0 dispositivo y es de tal categor\u00eda igual solicit\u00e1ndose o no la suspensi\u00f3n \u00a0 provisional deber\u00e1 agotarse el requisito de procedibilidad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, sostiene que \u201cuna cosa es que solicite declarar nulidad de actos \u00a0 administrativos que afectan derechos dispositivos de las personas, casos en los \u00a0 cuales debo obligatoriamente agotar la conciliaci\u00f3n y cuya regulaci\u00f3n no es de \u00a0 rango constitucional sino solo legal, como requisito de procedibilidad; y \u00a0 otra bien distinta,\u00a0 es la suspensi\u00f3n provisional de rango \u00a0 constitucional e instituto procesal que se puede solicitar en tanto persiga \u00a0 derechos de car\u00e1cter dispositivo en los cuales debo agotar el requisito y adem\u00e1s \u00a0 podr\u00e1 solicitar o no la suspensi\u00f3n provisional en la medida que demuestre \u00a0 sumariamente el perjuicio al ejecutar el acto administrativo atacado\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye que para la procedencia de la suspensi\u00f3n provisional no debe observarse \u00a0 en nada la norma acusada, en cuanto la figura del art\u00edculo 613 y la suspensi\u00f3n \u00a0 provisional de actos administrativos son distintas, aut\u00f3nomas y operan con \u00a0 criterios distintos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al analizar la norma acusada con su alcance general, encuentra el interviniente \u00a0 que pese a su err\u00f3nea redacci\u00f3n puede conservarse en el ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0 Sostiene que una vez aclarado el asunto de la suspensi\u00f3n provisional, no \u00a0 existir\u00edan en el contencioso administrativo otras medidas que se pudiesen \u00a0 considerar como cautelares no patrimoniales y, por tanto, el problema estar\u00eda \u00a0 salvado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente concluye que el demandante no tiene raz\u00f3n y que su solicitud \u00a0 debe ceder al hecho de que \u201cla situaci\u00f3n cuando debe agotarse la conciliaci\u00f3n \u00a0 previa es siempre cuando se trate de materia conciliable (enti\u00e9ndase derechos \u00a0 dispositivos) y en el marco exclusivo\u00a0 del ejercicio de las acciones de \u00a0 nulidad y restablecimiento del derecho, reparaci\u00f3n directa y controversias \u00a0 contractuales; y de otro lado que cuando se soliciten medidas cautelares \u00a0 gen\u00e9ricamente hablando (patrimoniales o no) est\u00e1 consagrada la excepci\u00f3n de que \u00a0 no ser\u00e1 obligatorio el agotamiento del requisito previo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n de la ciudadana Catalina \u00a0 Mar\u00eda Duque L\u00f3pez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana interviniente considera que la expresi\u00f3n demandada es contraria a \u00a0 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en cuanto desconoce la reserva de ley estatutaria \u00a0 consagrada en el art\u00edculo 152 Superior, as\u00ed como la jerarqu\u00eda normativa de las \u00a0 leyes estatutarias sobre las leyes ordinarias. Adem\u00e1s, sostiene que dicha \u00a0 expresi\u00f3n viola el principio de unidad tem\u00e1tica de la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al primero de los argumentos, la se\u00f1ora Duque L\u00f3pez afirma que la norma \u00a0 acusada s\u00f3lo pod\u00eda adoptarse \u201cmediante una reforma, una adici\u00f3n o la \u00a0 derogaci\u00f3n de la Ley Estatutaria de la Justicia\u201d y no como ley ordinaria. Lo \u00a0 anterior, por cuanto establecer como requisito previo al proceso la celebraci\u00f3n \u00a0 de la diligencia de conciliaci\u00f3n trae consigo las siguientes implicaciones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Habilita e impone ejercer una forma alternativa de soluci\u00f3n de conflictos, \u00a0 permitiendo que ciertas autoridades e instituciones no judiciales ejerzan \u00a0 funciones jurisdiccionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Condiciona el ejercicio del derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
iii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Regula un presupuesto procesal de la acci\u00f3n que genera serios riesgos para el \u00a0 acceso a la administraci\u00f3n de justicia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que precisamente por razones esgrimidas, el legislador regul\u00f3 mediante \u00a0 ley estatutaria 1285 de 2009, el requisito de procedibilidad de la conciliaci\u00f3n \u00a0 extrajudicial para los procesos contencioso administrativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, sostiene que el art\u00edculo 613 contentivo de la expresi\u00f3n \u00a0 acusada derog\u00f3 preceptos contenidos en una ley ordinaria, desconociendo la \u00a0 jerarqu\u00eda que las leyes estatutarias tienen sobre ese tipo de leyes. Afirma que \u00a0 la conciliaci\u00f3n extrajudicial como requisito de procedibilidad en materia \u00a0 contencioso administrativa fue introducida por la Ley Estatutaria 1258 de 2009 y \u00a0 que la misma fue derogada parcialmente por el inciso segundo del art\u00edculo 613 de \u00a0 la Ley 1564 de 2012 \u201cal excluir la exigencia de conciliaci\u00f3n extrajudicial en \u00a0 aquellos procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicci\u00f3n en la que se \u00a0 adelantes y en los dem\u00e1s procesos en los que el demandante pida medidas \u00a0 cautelares de car\u00e1cter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad \u00a0 p\u00fablica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, concluye que se vulneran los art\u00edculos 152 y 153 de la Carta pues \u00a0 una vez establecido como parte del corpus normativo de la Ley Estatutaria de la \u00a0 Administraci\u00f3n de Justicia el requisito de procedibilidad de las acciones \u00a0 contencioso administrativas, s\u00f3lo por otra ley estatutaria pod\u00eda suprimirse \u00a0 dicho requisito \u201cpre-procesal\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la ciudadana alega la violaci\u00f3n del principio de unidad tem\u00e1tica de \u00a0 la ley. Sostiene que \u201cel contenido de la norma legal cuestionada resulta \u00a0 ajeno al tema o materia de la Ley 1564 de 2012 y rebasa el objeto central de \u00a0 dicha ley, al incorporar una regulaci\u00f3n sobre la jurisdicci\u00f3n contencioso \u00a0 administrativa dentro de una codificaci\u00f3n general referente a los procesos de la \u00a0 jurisdicci\u00f3n ordinaria\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con los art\u00edculos 242-2 y 278-5 de la Constituci\u00f3n, el Procurador \u00a0 General de la Naci\u00f3n rinde concepto de constitucionalidad n\u00famero 5594 en el \u00a0 proceso de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General solicita a la Corte que declare la exequibilidad del \u00a0 aparte acusado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con su concepto, resulta razonable que en materia contencioso \u00a0 administrativa se pueda demandar directamente cuando se soliciten medidas \u00a0 cautelares de car\u00e1cter patrimonial, las cuales \u201cse deben practicar antes de \u00a0 que el demandado se entere de la existencia de un proceso en su contra y evite \u00a0 el cumplimiento del pronunciamiento judicial\u201d \u2013folio 170-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio del Ministerio P\u00fablico \u201cla disposici\u00f3n acusada es una consecuencia \u00a0 de la filosof\u00eda que ha inspirado la conciliaci\u00f3n prejudicial, que no es otra que \u00a0 la descongesti\u00f3n judicial, mediante la soluci\u00f3n expedita de los conflictos a \u00a0 trav\u00e9s de la discusi\u00f3n o trato entre las partes\u201d \u2013folio 170-. Recuerda que \u00a0 la conciliaci\u00f3n ha sido resaltada como un instrumento que permite la realizaci\u00f3n \u00a0 de fines como la paz, la tranquilidad, el orden justo y la armon\u00eda en las \u00a0 relaciones sociales y, por otro lado, facilita el adecuado desarrollo de la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del cargo de igualdad, solicita la declaratoria de exequibilidad del \u00a0 aparte demandado, por cuanto la Constituci\u00f3n no impone una regulaci\u00f3n id\u00e9ntica a \u00a0 dos institutos que son claramente diferentes \u2013folio 172-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, con relaci\u00f3n al cargo por vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 238 de la \u00a0 Constituci\u00f3n solicita que la Corte Constitucional se declare inhibida por \u00a0 ineptitud del cargo \u2013folios 167 y 168-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de la \u00a0 presente demanda en virtud del art\u00edculo 241 numeral 4 de la Carta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Argumentos de la demanda y \u00a0 problema jur\u00eddico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso se controvierte la exequibilidad de la expresi\u00f3n \u00a0 \u201cde car\u00e1cter patrimonial\u201d contenida en el art\u00edculo 613 de \u00a0 la ley 1564 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el actor dicha expresi\u00f3n mantiene la obligaci\u00f3n de \u00a0 acudir a audiencia de conciliaci\u00f3n prejudicial como requisito de procedibilidad \u00a0 ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. Esto, en su criterio, es \u00a0 contrario al derecho de igualdad y al derecho de acceso a la administraci\u00f3n de \u00a0 justicia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, la acusaci\u00f3n presentada tiene dos fundamentos \u00a0 distintos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Vulneraci\u00f3n del principio de igualdad, en cuanto la diferencia establecida por \u00a0 el aparte demandado entre las medidas cautelares con car\u00e1cter patrimonial y \u00a0 aquellas que no tienen dicho car\u00e1cter introduce una discriminaci\u00f3n \u00a0 injustificada. Acusaci\u00f3n que se sustenta al decir que el mismo derecho a que la \u00a0 medida sea efectiva tienen unos y otros y, por tanto, a que \u201cno se \u00a0 vean afectadas por el periodo de tiempo necesario para llevar a cabo la \u00a0 conciliaci\u00f3n previa\u201d \u2013folio 23-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Cargo por vulneraci\u00f3n del derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, que \u00a0 surgir\u00eda por cuanto la obligaci\u00f3n de realizar audiencia de conciliaci\u00f3n \u00a0 eliminar\u00eda o limitar\u00eda de forma desproporcionada la eficacia de las \u00a0 medidas cautelares que no tengan un car\u00e1cter patrimonial. Este ser\u00eda el \u00a0 resultado de impedir que el demandante acuda inmediatamente a la jurisdicci\u00f3n \u00a0 \u2013folio 20-, por cuanto este hecho dar\u00eda al demandado la posibilidad de modificar \u00a0 su situaci\u00f3n de hecho existente, lo que impedir\u00eda la satisfacci\u00f3n de la \u00a0 pretensi\u00f3n del demandante \u2013folio 20 y 21-. En concreto, se estar\u00eda afectando el \u00a0 derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia en tanto acudir a la audiencia \u00a0 de conciliaci\u00f3n i) retrasa, demora o dilata hasta en tres meses el momento en \u00a0 que el demandante puede acudir a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso \u00a0 administrativo; y ii) elimina lo sorpresivo de la medida cautelar, por cuanto se \u00a0 pondr\u00eda sobre aviso al demandado respecto de las pretensiones del actor y \u00a0 respecto de su intensi\u00f3n de solicitar la medida cautelar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siendo estos los cargos formulados la Sala Plena de la Corte \u00a0 Constitucional har\u00e1 referencia a i) la audiencia de conciliaci\u00f3n como requisito \u00a0 de procedibilidad en los procesos contencioso administrativos; posteriormente \u00a0 abordar\u00e1 ii) el significado y regulaci\u00f3n de las medidas cautelares en los \u00a0 procesos declarativos ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa; y, \u00a0 finalmente, iii) dar\u00e1 soluci\u00f3n al cargo formulado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como asunto previo, y en virtud del orden l\u00f3gico que debe acompa\u00f1ar \u00a0 a toda sentencia de constitucionalidad, se expondr\u00e1n las razones que la llevan a \u00a0 concluir sobre la ineptitud del primer cargo presentado por el actor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. \u00a0Asunto previo: ineptitud del cargo por vulneraci\u00f3n del \u00a0 principio de igualdad \u2013art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n- \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 relaci\u00f3n con la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, la \u00a0 acusaci\u00f3n contra el aparte del art\u00edculo 613 de la ley 1564 de 2012 se sustenta \u00a0 al indicar que \u201c[c]uando el legislador manifiesta que en el caso de las \u00a0 medidas cautelares de car\u00e1cter patrimonial no hay que cumplir el requisito, \u00a0 mientras que en el caso de las medidas cautelares que no tengan car\u00e1cter \u00a0 patrimonial s\u00ed hay que cumplirlo, introduce una discriminaci\u00f3n injustificada \u00a0 incompatible con el derecho fundamental de igualdad dispuesto en el art\u00edculo 13 \u00a0 de la Constituci\u00f3n.\/\/El mismo derecho tienen quienes soliciten medidas \u00a0 cautelares de contenido patrimonial que pueda cuantificarse monetariamente como \u00a0 aquellos que soliciten medidas que no tengan dicho car\u00e1cter a que tales medidas \u00a0 sean efectivas y por tanto no se vean afectadas por el periodo de tiempo \u00a0 necesario para llevar a cabo la conciliaci\u00f3n previa\u201d \u2013folio 23-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al \u00a0 ser este el fundamento de la presunta contrariedad con el art\u00edculo 13 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, concluye la Sala que el mismo no cumple \u00a0 con la carga de argumentaci\u00f3n m\u00ednima requerida para ser analizado por la Corte, \u00a0 por cuanto no presenta una acusaci\u00f3n que pueda considerarse cierta, pertinente \u00a0 y, en consecuencia, suficiente para adelantar el juicio por vulneraci\u00f3n del \u00a0 principio de igualdad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recuerda la Sala que los cargos por vulneraci\u00f3n al principio de \u00a0 igualdad deben cumplir con una especial carga argumentativa, la cual implica \u00a0 demostrar que dos o m\u00e1s sujetos, instituciones, categor\u00edas o, como en este caso, \u00a0 mecanismos procesales son asimilables por el ordenamiento jur\u00eddico; y que la \u00a0 diferenciaci\u00f3n que entre ellos realiz\u00f3 el legislador resulta desproporcionada o \u00a0 irrazonable, por lo que vulnera el contenido de igual trato por la ley derivado \u00a0 del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n. En este sentido, es pertinente recordar lo \u00a0 establecido por la sentencia C-635 de 2012, que en relaci\u00f3n con los cargos de \u00a0 igualdad consagr\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte Constitucional ha \u00a0 exigido una carga argumentativa superior por parte del accionante cuando se \u00a0 alega la vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad.\u00a0 As\u00ed las cosas, el juicio \u00a0 de posible violaci\u00f3n del derecho de igualdad exige la carga argumentativa de \u00a0 definir y aplicar tres etapas: (i) determinar cu\u00e1l es el criterio de comparaci\u00f3n \u00a0 (\u201cpatr\u00f3n de igualdad\u201d o tertium comparationis), pues antes de conocer si \u00a0 se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar debe conocer si \u00a0 aquellos son susceptibles de comparaci\u00f3n y si se comparan sujetos de la misma \u00a0 naturaleza; (ii) debe definir si desde la perspectiva f\u00e1ctica y jur\u00eddica existe \u00a0 tratamiento desigual entre iguales o igual entre dis\u00edmiles y, (iii) debe \u00a0 averiguar si el tratamiento distinto est\u00e1 constitucionalmente justificado, eso \u00a0 es, si las situaciones objeto de comparaci\u00f3n, desde la Constituci\u00f3n, ameritan un \u00a0 trato diferente o deben ser tratadas en forma igual.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, encuentra la Sala que la acusaci\u00f3n presentada no \u00a0 cumple con las exigencias propias de los cargos de inexequibilidad por igualdad, \u00a0 por cuanto falla al momento de determinar el criterio de comparaci\u00f3n o \u00a0 tertium comparationis para el caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el accionante no demuestra por qu\u00e9 las dos clases de \u00a0 medidas cautelares deben ser tratadas de id\u00e9ntica forma por la ley; es decir, el \u00a0 actor no justifica satisfactoriamente por qu\u00e9 al legislador dentro de su \u00a0 libertad de configuraci\u00f3n en materia procedimental no le era permitido \u00a0 diferenciar entre uno y otro tipo de medidas cautelares para los espec\u00edficos \u00a0 efectos de obligar la realizaci\u00f3n de audiencia de conciliaci\u00f3n como requisito \u00a0 procedimental. En otras palabras, el argumento presentado por el accionante \u00a0 tiene un presupuesto l\u00f3gico: que en los procesos ante la jurisdicci\u00f3n \u00a0 contencioso administrativa las medidas cautelares de car\u00e1cter patrimonial y las \u00a0 de car\u00e1cter no patrimonial son mecanismos procedimentales id\u00e9nticos o, al menos, \u00a0 no diferenciables en lo que a obligaci\u00f3n de realizar audiencia de conciliaci\u00f3n \u00a0 se refiere; que dicha identidad tiene un fundamento constitucional que, por \u00a0 consiguiente, obliga a un tratamiento id\u00e9ntico al legislador colombiano; y que, \u00a0 como resultado final, el legislador dentro de las opciones de decisi\u00f3n pol\u00edtica \u00a0 que el ordenamiento constitucional le permite, no tendr\u00eda la posibilidad de \u00a0 distinguir a efectos de la realizaci\u00f3n de la mencionada audiencia entre estas \u00a0 dos clases de medidas cautelares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sustentaci\u00f3n de este presupuesto l\u00f3gico es la que se extra\u00f1a en la \u00a0 argumentaci\u00f3n del actor, el cual, s\u00f3lo se esfuerza en demostrar lo evidente: que \u00a0 hay un trato distinto por parte del legislador respecto de unas y otras medidas \u00a0 cautelares. Sin que en su escrito se encuentre una justificaci\u00f3n suficiente que \u00a0 demuestre por qu\u00e9 las disposiciones de la Constituci\u00f3n proh\u00edben este trato \u00a0 diferenciado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo \u00fanico que manifiesta al respecto es que dicha diferencia genera \u00a0 una discriminaci\u00f3n injustificada por cuanto \u201cel mismo derecho tienen quienes \u00a0 soliciten medidas cautelares de contenido patrimonial que pueda cuantificarse \u00a0 monetariamente como aquellos que soliciten medidas que no tengan dicho car\u00e1cter \u00a0 a que tales medidas sean efectivas\u201d, sin que de su escrito, se reitera, sean \u00a0 apreciables las razones que justifiquen esta exigencia de igual trato. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, el cargo de igualdad presentado por el actor adolece \u00a0 de falta de certeza, pues carece del primer elemento que debe \u00a0 evidenciarse por parte del demandante: demostrar que existe un contenido \u00a0 constitucional que precept\u00faa un trato igual entre medidas cautelares de car\u00e1cter \u00a0 patrimonial y las que no tienen dicho car\u00e1cter. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conocer de fondo sobre estas acusaciones implicar\u00eda que la Corte creara el \u00a0 problema jur\u00eddico, en tanto tendr\u00eda que determinar las eventuales razones por \u00a0 las que han debido ser reguladas de la misma forma las medidas cautelares de \u00a0 car\u00e1cter patrimonial y aquellas que no lo tienen. Esto, aparte de suplantar al \u00a0 actor en el ejercicio de un derecho fundamental, implicar\u00eda ser parte y juez del \u00a0 mismo proceso, rompiendo el principio de imparcialidad que debe regir la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo \u00a0 anterior conduce, adicionalmente, a que el cargo por igualdad carezca tambi\u00e9n de \u00a0 pertinencia, en tanto no plantea una controversia de naturaleza constitucional, \u00a0 sino, simplemente, se\u00f1ala una diferencia existente en la regulaci\u00f3n de dos tipos \u00a0 distintos de medidas cautelares y resalta su desacuerdo con la misma, situaci\u00f3n \u00a0 que conduce, adem\u00e1s, a su falta de suficiencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 estas razones la Sala se inhibir\u00e1 de pronunciarse sobre la acusaci\u00f3n presentada \u00a0 por la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
B. Consideraciones y respuesta al segundo cargo formulado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La \u00a0 conciliaci\u00f3n extrajudicial como requisito de procedibilidad en materia \u00a0 contencioso administrativa: no vulnera el acceso a la administraci\u00f3n de justicia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte \u00a0 Constitucional ha examinado la constitucionalidad de la conciliaci\u00f3n como \u00a0 requisito de procedibilidad para el inicio de los procesos judiciales de \u00a0 car\u00e1cter laboral, civil, familia, comercial y contencioso administrativo. Sin \u00a0 desconocer que en materia de procesos laborales en Sentencia C-893 de 2001[1] \u00a0se concluy\u00f3 que, por las particularidades de los derechos que all\u00ed se debaten y \u00a0 en cuanto el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n establece expresamente que la \u00a0 conciliaci\u00f3n en materia de derechos inciertos y discutibles laborales tiene \u00a0 car\u00e1cter facultativo[2], \u00a0 dicho requisito de procedibilidad resultaba ser inexequible[3]; en relaci\u00f3n \u00a0 con los dem\u00e1s procesos ha concluido que lejos de desconocer, suspender o impedir \u00a0 el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, la conciliaci\u00f3n extrajudicial como \u00a0 requisito previo es una garant\u00eda para hacer efectivo y real este derecho \u00a0 fundamental. Y, por consiguiente, ha concluido de manera reiterada y uniforme \u00a0 que se trata de una limitaci\u00f3n razonable desde el punto de vista constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en \u00a0 Sentencia C-1195 de 2001[4] \u00a0declar\u00f3 exequibles los art\u00edculos 35, 36, 37, 38, 39 y 40 de la Ley 640 de 2001 \u00a0 \u2013que consagran la conciliaci\u00f3n como requisito de procedibilidad en general y en \u00a0 particular frente a procesos civiles, de familia y contencioso administrativos-\u00a0\u00a0 \u00a0 al no encontrarlos contrarios a los art\u00edculos 1, 2, 6, 23, 84, 85, 228, 229 y \u00a0 230 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En esa ocasi\u00f3n el accionante estructur\u00f3 su \u00a0 demanda sobre la base de que \u201cel acceso a la administraci\u00f3n de justicia es un \u00a0 derecho fundamental de aplicaci\u00f3n inmediata y una garant\u00eda que se ve \u00a0 obstaculizada en forma inconstitucional con el establecimiento de la \u00a0 conciliaci\u00f3n como requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicci\u00f3n, por \u00a0 cuanto establece una condici\u00f3n suspensiva para acceder a ella\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en \u00a0 relaci\u00f3n con la conciliaci\u00f3n como requisito de procedibilidad en general, la \u00a0 Corte consider\u00f3, en primer lugar, que \u00e9sta se enmarca \u201cdentro del conjunto de \u00a0 medidas dirigidas a corregir las condiciones de tiempo, modo o lugar que han \u00a0 limitado el acceso a la justicia, la lentitud de los procesos, el excesivo \u00a0 formalismo, o su car\u00e1cter excesivamente adversarial\u201d. Y explic\u00f3 que el \u00a0 instrumento de la conciliaci\u00f3n y otros mecanismos alternativos de resoluci\u00f3n de \u00a0 conflictos \u201chan sido adoptados en diversos pa\u00edses en un proceso sucesivo de \u00a0 reformas, calificado por distintos doctrinantes como \u201colas de acceso a la \u00a0 justicia\u201d-esta referencia, al igual que las referencias jurisprudenciales \u00a0 posteriores corresponden a la sentencia C-1195 de 2001, a menos que se indique \u00a0 lo contrario-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que la \u00a0 primera ola se refiere al \u201cprop\u00f3sito de proveer servicios jur\u00eddicos para los \u00a0 pobres mediante el establecimiento, por ejemplo, de servicios gratuitos de \u00a0 asesor\u00eda legal, de defensores de oficio o del amparo de pobreza\u201d. La segunda \u00a0 ola se forma a partir de la consagraci\u00f3n de figuras tales como las acciones \u00a0 populares y de grupo, \u201ccomo mecanismos para extender el acceso a la justicia \u00a0 a la protecci\u00f3n de los intereses difusos y de los derechos colectivos\u201d. Y la \u00a0 tercera ola se orienta a \u201cgarantizar la efectividad del acceso a la justicia \u00a0 para la resoluci\u00f3n de conflictos\u201d, bien sea a trav\u00e9s de v\u00edas judiciales \u00a0 expeditas o, precisamente, de \u201cprocedimientos alternativos como la \u00a0 negociaci\u00f3n, el arbitraje o la mediaci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al caracterizar \u00a0 los diferentes mecanismos alternativos de resoluci\u00f3n de conflictos, se\u00f1ala que \u00a0 la mediaci\u00f3n \u2013donde incluye a la conciliaci\u00f3n- \u201ces tal vez el m\u00e1s informal, \u00a0 expedito y econ\u00f3mico en materia de tiempo y costos de los mecanismos \u00a0 mencionados. Es tambi\u00e9n uno de los m\u00e1s populares debido principalmente a que el \u00a0 mediador no decide qui\u00e9n tiene la raz\u00f3n, no dispone de autoridad para imponer \u00a0 una decisi\u00f3n a las partes, tan s\u00f3lo las asiste para que conjuntamente exploren, \u00a0 reconcilien sus diferencias y encuentren alternativas de soluci\u00f3n a su disputa.\u201d[5] \u2013subrayado \u00a0 ausente en texto original-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye \u00a0 entonces que la creaci\u00f3n e implementaci\u00f3n de estos mecanismos contribuye al \u00a0 logro de cuatro objetivos b\u00e1sicos comunes: \u201c(i) facilitar el acceso a la \u00a0 justicia; (ii) proveer una forma m\u00e1s efectiva de soluci\u00f3n a los conflictos; \u00a0 (iii) mejorar la capacidad de la comunidad para participar en la resoluci\u00f3n de \u00a0 los conflictos; y (iv) aliviar la congesti\u00f3n, la lentitud y los costos de la \u00a0 justicia estatal formal\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene adem\u00e1s \u00a0 que el derecho a acceder a la justicia tambi\u00e9n guarda estrecha relaci\u00f3n con el \u00a0 derecho al recurso judicial efectivo como garant\u00eda necesaria para asegurar la \u00a0 efectividad de los derechos y que esa relaci\u00f3n se ve salvaguardada con la \u00a0 existencia de mecanismos alternativos de resoluci\u00f3n de conflictos como la \u00a0 conciliaci\u00f3n. Afirm\u00f3 la Corte: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cpara la Corte \u00a0 resulta claro que la justicia estatal formal no siempre es efectiva, en especial \u00a0 cuando no se han previsto recursos judiciales id\u00f3neos y suficientes que \u00a0 faciliten la soluci\u00f3n pac\u00edfica de los conflictos, o cuando la complejidad de los \u00a0 procedimientos o de las condiciones de tiempo, modo y lugar exigidas por el \u00a0 legislador restringen la capacidad de alcanzar el goce efectivo de los derechos \u00a0 cuya protecci\u00f3n se busca al acudir a las instancias judiciales. Los mecanismos \u00a0 alternativos de resoluci\u00f3n de conflictos no representan una desconfianza hacia \u00a0 la justicia estatal formal, sino un reconocimiento de que procedimientos menos \u00a0 formales y alternativas de justicia autocompositiva complementan las opciones a \u00a0 las cuales pueden acudir las personas para resolver sus disputas. Por ello, \u00a0 mecanismos como la mediaci\u00f3n y la conciliaci\u00f3n, m\u00e1s que medios para la \u00a0 descongesti\u00f3n judicial, son instrumentos para garantizar el acceso \u00a0 efectivo a la justicia y promover la resoluci\u00f3n pac\u00edfica de los conflictos.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo \u00a0 lugar, frente a la consagraci\u00f3n de la conciliaci\u00f3n extrajudicial como requisito \u00a0 de procedibiliad para el inicio de procesos judiciales, la Corte se\u00f1al\u00f3 en dicha \u00a0 oportunidad que \u201ca\u00fan cuando en un principio estos mecanismos fueron \u00a0 establecidos para que los particulares acudieran a ellos de manera voluntaria, \u00a0 la prevalencia de la cultura del litigio[6] ha llevado a que se \u00a0 consagre la obligatoriedad de la mediaci\u00f3n ya sea en la etapa prejudicial, o \u00a0 durante el proceso judicial\u201d. Hace referencia a la consagraci\u00f3n del \u00a0 requisito en diferentes pa\u00edses para concluir que las estad\u00edsticas sobre el \u00a0 funcionamiento de la conciliaci\u00f3n en general y de la obligatoriedad de la \u00a0 conciliaci\u00f3n prejudicial en particular, a\u00fan cuando no son comparables entre s\u00ed, \u00a0 muestran c\u00f3mo el empleo de estos mecanismos reduce significativamente el tiempo \u00a0 de resoluci\u00f3n de los casos y contribuye efectivamente a modificar la cultura del \u00a0 litigio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tras aplicar un \u00a0 test de razonabilidad, la Corte concluy\u00f3 que este requisito resulta ser \u00a0 constitucionalmente admisible. As\u00ed, sostuvo que el mismo tiene finalidades \u00a0 leg\u00edtimas e imperiosas desde el punto de vista constitucional, a saber: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201c(i) \u00a0 garantizar el acceso a la justicia; (ii) promover la participaci\u00f3n de los \u00a0 individuos en la soluci\u00f3n de sus disputas; (iii) estimular la convivencia \u00a0 pac\u00edfica; (iv) facilitar la soluci\u00f3n de los conflictos sin dilaciones \u00a0 injustificadas; y (v) descongestionar los despachos judiciales.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Particularmente \u00a0 sobre la cuarta finalidad, la Corte explic\u00f3 que el intento obligatorio de \u00a0 conciliaci\u00f3n extrajudicial favorece la realizaci\u00f3n del debido proceso (art\u00edculo \u00a0 29), en la medida que reduce el riesgo de dilaciones injustificadas en la \u00a0 resoluci\u00f3n del conflicto. Se\u00f1ala que tal como lo ha reconocido la abundante \u00a0 jurisprudencia de esa Corporaci\u00f3n, \u201cel debido proceso involucra, am\u00e9n de \u00a0 otras prerrogativas ampliamente analizadas, el derecho a recibir una pronta y \u00a0 cumplida justicia[7] \u00a0y como quiera que la conciliaci\u00f3n prejudicial ofrece, precisamente, una \u00a0 oportunidad para resolver el conflicto de manera expedita, r\u00e1pida y sin \u00a0 dilaciones, desarrolla el mandato establecido por la Carta en su \u00a0 art\u00edculo 29.\u201d(Subrayas fuera de texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo \u00a0 lugar, la Corte concluye que el medio empleado para lograr los fines mencionados \u00a0 resulta adecuado, en cuanto el requisito constituye una limitaci\u00f3n leg\u00edtima, \u00a0 principalmente de orden temporal, que puede ser superado por la decisi\u00f3n de las \u00a0 partes y que resulta efectivamente conducente para el logro de los fines \u00a0 previstos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostuvo la \u00a0 Corte que la exigencia de la audiencia de conciliaci\u00f3n como requisito de \u00a0 procedibilidad es un l\u00edmite principalmente temporal para el acceso a la justicia \u00a0 del Estado, el cual s\u00f3lo impone a las partes esperar que llegue la fecha fijada \u00a0 para la audiencia de conciliaci\u00f3n, pero no las obliga a adoptar ninguna decisi\u00f3n \u00a0 dentro de esa audiencia: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLas partes \u00a0 mantienen el control del proceso y de los resultados de la audiencia, pueden \u00a0 fijar la duraci\u00f3n de esa audiencia, pueden decidir si concilian o no, pueden \u00a0 decidir aut\u00f3nomamente el grado de intervenci\u00f3n del conciliador, cuyo papel se \u00a0 puede limitar a certificar los resultados de esa audiencia, o llegar a tener un \u00a0 rol m\u00e1s activo, facilitando la b\u00fasqueda de soluciones o proveyendo informaci\u00f3n \u00a0 experta necesaria para aclarar los puntos de discusi\u00f3n o formulando propuestas. \u00a0 Este l\u00edmite temporal puede ser superado por voluntad de las partes, quienes \u00a0 durante los primeros minutos de la audiencia de conciliaci\u00f3n, por ejemplo,\u00a0 \u00a0 pueden manifestar su decisi\u00f3n de no conciliar y acudir directamente a la \u00a0 jurisdicci\u00f3n.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo \u00a0 lugar, la conciliaci\u00f3n prejudicial obligatoria en estos procesos resulta ser un \u00a0 medio adecuado y efectivamente conducente para \u201cpromover la participaci\u00f3n de \u00a0 los particulares en la administraci\u00f3n de justicia, no s\u00f3lo a trav\u00e9s de la \u00a0 intervenci\u00f3n del conciliador, sino tambi\u00e9n cuando las partes autocomponen su \u00a0 controversia. En ambos eventos, \u201cse fortalece la capacidad de los individuos \u00a0 para resolver de manera aut\u00f3noma sus conflictos y para participar en la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia\u2019.\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer \u00a0 lugar, la conciliaci\u00f3n prejudicial obligatoria resulta ser un medio adecuado y \u00a0 efectivamente conducente para promover la convivencia pac\u00edfica. Se\u00f1ala la Corte \u00a0 que la audiencia de conciliaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cconstituye \u00a0 un espacio para el di\u00e1logo, que permite limar asperezas, ampliar la concepci\u00f3n \u00a0 que las partes tienen respecto del conflicto, entender el origen del conflicto, \u00a0 reconocer al otro como interlocutor v\u00e1lido e identificar posibles alternativas \u00a0 de soluci\u00f3n. Este espacio posibilita la superaci\u00f3n gradual de la cultura del \u00a0 litigio y crea oportunidades para establecer relaciones duraderas entre las \u00a0 partes despu\u00e9s de acordada una soluci\u00f3n al conflicto, ya que dada la naturaleza \u00a0 de la conciliaci\u00f3n como proceso de negociaci\u00f3n asistida y el car\u00e1cter voluntario \u00a0 de la soluci\u00f3n a que puedan llegar las partes, se reduce la condici\u00f3n de \u00a0 \u201cganador\u201d y \u201cperdedor\u201d que surge durante un proceso de adjudicaci\u00f3n. As\u00ed vista, \u00a0 la conciliaci\u00f3n prejudicial obligatoria en materia civil y contencioso \u00a0 administrativa es una medida adecuada y efectivamente conducente para alcanzar \u00a0 este fin\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuarto \u00a0 lugar, la conciliaci\u00f3n prejudicial obligatoria promueve que los conflictos sean \u00a0 resueltos sin dilaciones injustificadas. Sostuvo la Corte que \u201ccomo en la \u00a0 conciliaci\u00f3n las partes mantienen el control de la audiencia, del procedimiento \u00a0 y de los resultados de la misma, la resoluci\u00f3n del conflicto depende de su \u00a0 voluntad y tomar\u00e1 tanto tiempo como ellas determinen.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, en \u00a0 quinto lugar, afirm\u00f3 la Corte que la conciliaci\u00f3n prejudicial obligatoria tiene \u00a0 un \u201cimpacto positivo en la reducci\u00f3n del n\u00famero de procesos que ingresan al \u00a0 sistema de justicia, pues ofrece un espacio en el cual las partes pueden llegar \u00a0 a una soluci\u00f3n consensual que desestimula el uso de los sistemas adversariales \u00a0 de la justicia estatal formal, con lo cual este medio resulta adecuado y \u00a0 efectivamente conducente para descongestionar los despachos judiciales.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo \u00a0 anterior, para la Corte la obligatoriedad de la conciliaci\u00f3n prejudicial como \u00a0 requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa, result\u00f3 \u00a0 \u201cno s\u00f3lo adecuada para alcanzar los fines se\u00f1alados, sino efectivamente \u00a0 conducente para el logro de \u00e9stos.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Paso seguido, \u00a0 la Corte continu\u00f3 aplicando el test de razonabilidad, a efectos de analizar si \u00a0 el requisito de procedibilidad resulta ser desproporcionado. Con este objetivo, \u00a0 analiz\u00f3 si el intento de conciliaci\u00f3n extrajudicial como requisito de \u00a0 procedibilidad para el inicio de procesos judiciales resulta obstaculizar el \u00a0 acceso a la administraci\u00f3n de justicia y por tanto constituye una limitaci\u00f3n \u00a0 desproporcionada de este derecho fundamental. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entonces \u00a0 encontr\u00f3 que, en primer lugar, la Ley 640 de 2001 confiri\u00f3 importantes \u00a0 herramientas al Estado para que \u00e9ste aumentara la capacidad de cobertura de la \u00a0 conciliaci\u00f3n. En efecto, la Ley 640 de 2001 ampli\u00f3 el n\u00famero de personas y \u00a0 autoridades que pod\u00edan actuar como conciliadores (art\u00edculos 23, 27, 31, 33), \u00a0 estableci\u00f3 un sistema de control del n\u00famero de conciliadores que se requieren en \u00a0 una jurisdicci\u00f3n y \u00e1rea espec\u00edfica (art\u00edculo 42), as\u00ed como un programa de \u00a0 capacitaci\u00f3n y registro permanente de conciliadores y centros de conciliaci\u00f3n \u00a0 (art\u00edculos 11 y 12). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo \u00a0 lugar, explic\u00f3 la Corte que a efectos de determinar un plazo espec\u00edfico para \u00a0 intentar la conciliaci\u00f3n, la Ley 640 de 2001 estableci\u00f3 en su art\u00edculo 20 que el \u00a0 plazo para la celebraci\u00f3n de la audiencia es de tres meses[8]que, junto con \u00a0 la previsi\u00f3n sobre improrrogabilidad de la suspensi\u00f3n de la prescripci\u00f3n \u00a0 dispuesta en el art\u00edculo 21[9], \u00a0 evitan que \u201cel acceso a la tutela judicial efectiva quede en suspenso, en la \u00a0 incertidumbre, al arbitrio de la voluntad de los conciliadores y a las maniobras \u00a0 dilatorias de la parte no interesada en buscar el arreglo amistoso del conflicto \u00a0 por la v\u00eda de la conciliaci\u00f3n\u201d[10]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al \u00a0 requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa, la Sentencia \u00a0 C-1195 de 2001 integr\u00f3 argumentos adicionales para demostrar que la medida no \u00a0 resulta desproporcionada desde el punto de vista constitucional. As\u00ed, sostuvo \u00a0 que en materia contencioso administrativa, el legislador estableci\u00f3 unas \u00a0 condiciones particulares que \u201creducen la posibilidad de afectaci\u00f3n del \u00a0 derecho de acceso a la justicia en esta materia\u201d. Consagr\u00f3 en aquella \u00a0 ocasi\u00f3n la Corte Constitucional: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i) Con el fin de proteger la legalidad y los intereses patrimoniales del Estado, \u00a0 la conciliaci\u00f3n administrativa debe ser aprobada judicialmente.[11] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii) La conciliaci\u00f3n administrativa s\u00f3lo puede ser adelantada ante los agentes \u00a0 del Ministerio P\u00fablico asignados a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. \u00a0 Ello implica una intervenci\u00f3n mayor del conciliador con el fin de proteger el \u00a0 inter\u00e9s general, la legalidad del proceso y los derechos fundamentales. Adem\u00e1s, \u00a0 el conciliador puede solicitar pruebas adicionales a las presentadas por las \u00a0 partes para la sustentaci\u00f3n del acuerdo conciliatorio[12] y si \u00a0 tales pruebas no son aportadas, puede decidir que no se logr\u00f3 el acuerdo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Restricci\u00f3n de los asuntos susceptibles de conciliaci\u00f3n. El art\u00edculo 70 de la \u00a0 Ley 446 de 1998, dispone: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 70. \u00a0 Asuntos susceptibles de conciliaci\u00f3n. El art\u00edculo 59 de la Ley 23 de 1991, \u00a0 quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 59. \u00a0 Podr\u00e1n conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, \u00a0 las personas jur\u00eddicas de derecho p\u00fablico, a trav\u00e9s de sus representantes \u00a0 legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de car\u00e1cter particular y \u00a0 contenido econ\u00f3mico de que conozca o pueda conocer la jurisdicci\u00f3n contencioso \u00a0 administrativa a trav\u00e9s de las acciones previstas en los art\u00edculos 85, 86 \u00a0 y 87 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1.- \u00a0 En los procesos ejecutivos de que trata el art\u00edculo 75 de la Ley 80 de 1993, la \u00a0 conciliaci\u00f3n proceder\u00e1 siempre que en ellos se hayan propuesto excepciones de \u00a0 m\u00e9rito. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2.- \u00a0 No puede haber conciliaci\u00f3n en los asuntos que versen sobre conflictos de \u00a0 car\u00e1cter tributario.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierte la Sentencia C-1195 de 2001 que de los asuntos susceptibles de \u00a0 conciliaci\u00f3n citados en la ley 446 de 1998, la ley 640 de 2001 se\u00f1al\u00f3 la \u00a0 obligatoriedad de este requisito de procedibilidad para los asuntos que hayan de \u00a0 ser tramitados mediante las acciones previstas en los art\u00edculos 86 y 87 del \u00a0 anterior C\u00f3digo Contencioso Administrativo, es decir, acciones de reparaci\u00f3n \u00a0 directa por da\u00f1os antijur\u00eddicos causados por hechos, omisiones, operaciones o \u00a0 actuaciones administrativas o por la ocupaci\u00f3n temporal o permanente de \u00a0 inmuebles por causa de trabajos p\u00fablicos o por cualquier otra causa, as\u00ed como \u00a0 controversias de car\u00e1cter patrimonial surgidas con ocasi\u00f3n de contratos \u00a0 estatales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es preciso se\u00f1alar que posteriormente, con la entrada en vigencia de la Ley \u00a0 Estatutaria 1285 de 2009, \u201cPor medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 \u00a0 Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia\u201d, se estableci\u00f3 la conciliaci\u00f3n \u00a0 extrajudicial como requisito de procedibilidad tambi\u00e9n en la acci\u00f3n de nulidad y \u00a0 restablecimiento del derecho (art. 13). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
iv) Por \u00faltimo, debe cumplirse con el requisito establecido en la Sentencia \u00a0 C-160 de 1999 consistente en definir la procedencia o no de la v\u00eda gubernativa. \u00a0 Explic\u00f3 la Corte en la Sentencia C-1195 de 2001 que, en primer lugar, \u201cpor la \u00a0 naturaleza de la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa (art\u00edculo 86 del C\u00f3digo \u00a0 Contencioso Administrativo), no es indispensable el agotamiento previo de la v\u00eda \u00a0 gubernativa\u201d. Adem\u00e1s, en el caso de la acci\u00f3n contractual (art\u00edculo 87 del \u00a0 C\u00f3digo Contencioso Administrativo), \u201cno existe incompatibilidad entre la \u00a0 conciliaci\u00f3n prejudicial y el agotamiento de la v\u00eda gubernativa, pues en este \u00a0 caso, seg\u00fan lo establecen los art\u00edculos 51 y 77 de la Ley 80 de 1993, Estatuto \u00a0 de la Contrataci\u00f3n Estatal, \u201clos actos administrativos que se produzcan con \u00a0 motivo u ocasi\u00f3n de la actividad contractual s\u00f3lo son susceptibles del recurso \u00a0 de reposici\u00f3n\u201d, el cual no es obligatorio para poder ejercer la acci\u00f3n \u00a0 contractual\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluy\u00f3 \u00a0 entonces la Sentencia C-1195 de 2001 que el requisito de procedibilidad de la \u00a0 conciliaci\u00f3n extrajudicial en materia contencioso administrativa resulta ser \u00a0 compatible con la Carta Pol\u00edtica. Esta postura ha sido reiterada en \u00a0 jurisprudencia posterior, entre otras, en Sentencias C-1292 de 2002, C-417 de \u00a0 2002 y T-023 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, es \u00a0 necesario hacer referencia especial a la Sentencia C-713 de 2008, mediante la \u00a0 cual la Corte examin\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 13 de la Ley Estatutaria \u00a0 1285 de 2009, el cual establece que para iniciar la acci\u00f3n de nulidad y \u00a0 restablecimiento del derecho tambi\u00e9n debe intentarse la conciliaci\u00f3n \u00a0 extrajudicial como requisito de procedibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El texto \u00a0 original del proyecto de ley estatutaria rezaba: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 13. \u00a0 Apru\u00e9base como art\u00edculo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 42A. \u00a0 Conciliaci\u00f3n judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A \u00a0 partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre \u00a0 constituir\u00e1 requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los \u00a0 art\u00edculos 85, 86 y 87 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo o en las normas que \u00a0 lo sustituyan, el adelantamiento del tr\u00e1mite de la conciliaci\u00f3n extrajudicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las \u00a0 conciliaciones judiciales y extrajudiciales \u00fanicamente requerir\u00e1n revisi\u00f3n de la \u00a0 jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo cuando as\u00ed lo solicite y sustente \u00a0 el Ministerio P\u00fablico, dentro de los tres (3) d\u00edas siguientes a su celebraci\u00f3n. \u00a0 Dicha solicitud solo ser\u00e1 procedente en los casos en que el Ministerio P\u00fablico \u00a0 considere que los t\u00e9rminos de la respectiva conciliaci\u00f3n resultan contrarios al \u00a0 ordenamiento vigente o lesivos para el patrimonio p\u00fablico.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El segundo \u00a0 inciso fue declarado inexequible por la Sentencia en comento. En cuanto al \u00a0 primer inciso manifest\u00f3 la Corte que la posibilidad de conciliaci\u00f3n de los \u00a0 asuntos propios de la acci\u00f3n de nulidad y de restablecimiento del derecho no era \u00a0 novedad de aquel proyecto de ley estatutaria, a pesar de que el art\u00edculo 37 de \u00a0 la Ley 640 de 2001 s\u00f3lo menciona las acciones previstas en los art\u00edculos 86 \u00a0 (acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa) y 87 (acci\u00f3n de controversias contractuales) del \u00a0 CCA como acciones que requieren intentar la conciliaci\u00f3n como requisito de \u00a0 procedibilidad, pues record\u00f3 que ello ya se encontraba previsto\u00a0 en el \u00a0 art\u00edculo 70 de la Ley 446 de 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed lo \u00a0 reconoci\u00f3 la Corte en la sentencia C-111 de 1999, cuando se\u00f1al\u00f3 que en ese marco \u00a0 legal pod\u00eda \u201chaber conciliaci\u00f3n sobre las acciones de nulidad y \u00a0 restablecimiento del derecho, de reparaci\u00f3n directa o en las controversias \u00a0 contractuales (arts. 85, 86 y 87 del CCA)\u201d. Conforme a dicha normatividad, \u00a0 ser\u00edan conciliables \u201ctodos los asuntos susceptibles de transacci\u00f3n, \u00a0 desistimiento y aquellos que expresamente determine la ley\u201d[14], por supuesto \u00a0 bajo las condiciones all\u00ed indicadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a \u00a0 consagrar el requisito de procedibilidad tambi\u00e9n para la acci\u00f3n de nulidad y \u00a0 restablecimiento del derecho, la Corte encuentra que \u201cde conformidad con la \u00a0 reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, es conforme a la Carta Pol\u00edtica \u00a0 que se mantenga el instituto de la conciliaci\u00f3n como requisito de procedibilidad \u00a0 para las acciones consagradas en los art\u00edculos 86 y 87 del CCA. As\u00ed mismo, es \u00a0 constitucionalmente v\u00e1lido que se haga extensiva su exigencia a la acci\u00f3n de \u00a0 nulidad y de restablecimiento del derecho prevista en el art\u00edculo 85 del CCA.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y realiza una \u00a0 consideraci\u00f3n especial afirmando que resulta razonable aceptar la exigencia de \u00a0 conciliaci\u00f3n prejudicial, \u201cpues lo que se discute son intereses de contenido \u00a0 particular y subjetivo, generalmente de orden patrimonial, y no la legalidad o \u00a0 constitucionalidad en abstracto, que se ventila a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de simple \u00a0 nulidad (art\u00edculo 84 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo) o de la acci\u00f3n de \u00a0 nulidad por inconstitucionalidad (art.237-2 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, el \u00a0 Consejo de Estado se ha referido al requisito de procedibilidad de la \u00a0 conciliaci\u00f3n extrajudicial en materia contencioso administrativa, \u00a0 particularmente frente a las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, \u00a0 sosteniendo lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las \u00a0 cosas, no hay duda que es requisito obligatorio y necesario para instaurar las \u00a0 acciones de que tratan los art\u00edculos 85 a 87 del C\u00f3digo Contencioso \u00a0 Administrativo, que la parte actora acredite que adelant\u00f3 el tr\u00e1mite de la \u00a0 conciliaci\u00f3n extrajudicial, es decir, debe demostrar, no solamente que radic\u00f3 la \u00a0 solicitud de conciliaci\u00f3n ante la entidad competente, en este caso, el \u00a0 Ministerio P\u00fablico, conforme a la ley 640 de 2001, normatividad que regula lo \u00a0 relativo a la conciliaci\u00f3n, sino adicionalmente, que la audiencia respectiva se \u00a0 celebr\u00f3 y que esta no prosper\u00f3 por no existir \u00e1nimo conciliatorio entre las \u00a0 partes, o que trascurrieron mas 3 meses desde la presentaci\u00f3n de la solicitud de \u00a0 conciliaci\u00f3n sin celebrarse la audiencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe destacar \u00a0 que, con este requisito de procedibilidad, no se impide el acceso a la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia, toda vez que si la audiencia fracasa, las partes \u00a0 pueden acudir a la jurisdicci\u00f3n para resolver su litigio, por el contrario, si \u00a0 la conciliaci\u00f3n es exitosa, los interesados evitan un desgaste innecesario ante \u00a0 el aparato judicial y garantizan la soluci\u00f3n de sus conflictos de forma \u00a0 expedita. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) Ahora \u00a0 bien, esto no quiere decir que la normatividad obligue a que las partes \u00a0 concilien sus diferencias, puesto que en raz\u00f3n a la naturaleza consensual de la \u00a0 figura, los interesados pueden negarse a llegar a un acuerdo por no encontrarlo \u00a0 satisfactorio y a\u00fan as\u00ed, pueden instaurar la demanda correspondiente\u201d[15]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 consecuencia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado \u00a0 aclar\u00f3 que para interponer las demandas de reparaci\u00f3n directa, contractuales y \u00a0 de nulidad y restablecimiento del derecho, se debe allegar constancia que \u00a0 acredite el inicio del tr\u00e1mite de la conciliaci\u00f3n extrajudicial y la celebraci\u00f3n \u00a0 de la audiencia respectiva. En caso contrario, su inobservancia y\/o falta de \u00a0 subsanaci\u00f3n genera la inadmisi\u00f3n de la demanda (inicialmente, generaba el \u00a0 rechazo de la misma), dado que es un requisito de procedibilidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con \u00a0 el requisito de procedibilidad para acciones de nulidad y restablecimiento del \u00a0 derecho, en Sentencia T-023 de 2012[16] \u00a0la Sala Cuarta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional al examinar una acci\u00f3n de \u00a0 tutela interpuesta contra providencias judiciales en las cuales se exigi\u00f3 el \u00a0 agotamiento del requisito, aclar\u00f3 que si bien el mismo es exequible por supuesto \u00a0 s\u00f3lo procede cuando los asuntos sean conciliables. En tanto el art\u00edculo 13 de la \u00a0 Ley 1285 de 2009 no aclara cu\u00e1les asuntos son conciliables, la Sala de Revisi\u00f3n \u00a0 concluy\u00f3 que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional y contencioso \u00a0 administrativa[17] \u00a0vigente y con lo previsto en el Decreto 1716 de 2009 Por el cual se \u00a0 reglamenta el art\u00edculo 13 de la Ley 1285 de 2009, el art\u00edculo 75 de la Ley 446 \u00a0 de 1998 y del Cap\u00edtulo V de la Ley 640 de 2001, no ser\u00e1n conciliables: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) los \u00a0 asuntos que versen sobre conflictos de car\u00e1cter tributario, (ii) los que deban \u00a0 tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el art\u00edculo 75 de la Ley \u00a0 80 de 1993, (iii) aquellos en los cuales la correspondiente acci\u00f3n haya \u00a0 caducado; as\u00ed como,\u00a0 (iv) los asuntos que versen sobre actos \u00a0 administrativos que se refieran a derechos de car\u00e1cter laboral ciertos e \u00a0 indiscutibles y a derechos m\u00ednimo e intransigibles\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en estas consideraciones, se evaluar\u00e1 la figura de las \u00a0 medidas cautelares en los procesos declarativos ante la jurisdicci\u00f3n contencioso \u00a0 administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 Sentido y regulaci\u00f3n de las medidas cautelares en el procedimiento contencioso \u00a0 administrativo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. Objetivo de las medidas cautelares en materia contencioso administrativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las \u00a0 medidas cautelares se conciben para proteger un derecho de la parte accionante, \u00a0 de modo que no sea objeto de agravios por parte de la contraparte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resulta pertinente resaltar que las medidas cautelares en materia civil buscan \u00a0 prever las contingencias que se presenten sobre las personas o los bienes, o \u00a0 sobre eventuales elementos probatorios durante el tiempo en que se adelanta el \u00a0 proceso; esto con el fin de que el demandado no destruya pruebas, no se \u00a0 insolvente o los bienes no salgan del comercio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las \u00a0 medidas cautelares aplicables en Colombia a los bienes son: el embargo, el \u00a0 secuestro, el registro de la demanda y guarda y aposici\u00f3n de sellos. No \u00a0 obstante, las medidas personales se aplican conforme a los distintos procesos en \u00a0 materia civil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque existe una regulaci\u00f3n espec\u00edfica en materia contencioso administrativa en \u00a0 materia de medidas cautelares \u2013como se ver\u00e1 a continuaci\u00f3n-, el art\u00edculo 590 de \u00a0 la ley 1564 de 2012 \u201cC\u00f3digo General el Proceso\u201d limita el alcance de las medidas \u00a0 cautelares contenidas en el art\u00edculo 229 de la ley 1437 de 2011 (CPA y CCA). Por \u00a0 lo cual, el C\u00f3digo General de Proceso debe tenerse como pauta \u00a0 interpretativa para determinar el sentido y alcance de las medidas en los \u00a0 procesos declarativos de la jurisdicci\u00f3n administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 este caso, al igual que en la regulaci\u00f3n en materia civil, \u201cninguna de las \u00a0 medidas busca el reconocimiento provisional o anticipado del derecho reclamado \u00a0 por el accionante, sino solo que el procedimiento se siga sin interferencias ni \u00a0 dilaciones, con respecto del debido proceso para todas las partes intervinientes \u00a0 y que la sentencia tenga su oportuno y pleno cumplimiento\u201d[18].\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 ende, lo que se busca con las medidas cautelares en lo contencioso \u00a0 administrativo es preservar \u201cla marcha normal y adecuada del proceso \u00a0 declarativo, sin interferencias extra\u00f1as, internas o externas o dilaciones, para \u00a0 que su sentencia tenga efectividad oportuna, satisfactiva y real para las \u00a0 distintas personas que intervienen en el mismo\u201d[19]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A \u00a0 su vez, la regulaci\u00f3n sobre medidas cautelares est\u00e1 prevista para los procesos \u00a0 declarativos que se lleven ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso \u00a0 administrativo. Contrario sensu,\u00a0 \u201cel art\u00edculo 229 del CPACA no \u00a0 cobija los procesos ejecutivos, en los cuales, las medidas cautelares se rigen \u00a0 por lo establecido en el C\u00f3digo de Procedimiento Civil\u201d[20]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, es de resaltar que con el C\u00f3digo General del Proceso se robustecen \u00a0 \u201clas medidas innominadas, para que en los procesos declarativos el juez pueda \u00a0 adoptar la que resulte m\u00e1s apropiada seg\u00fan las circunstancias de cada proceso. \u00a0 El administrador de justicia podr\u00e1 decretar medidas que el C\u00f3digo no tipifica, \u00a0 con lo que puede ir m\u00e1s all\u00e1 de lo que establece la ley, pero bajo ciertos \u00a0 lineamientos que la hagan razonable, impidiendo, por tanto, la arbitrariedad y \u00a0 desproporci\u00f3n en su decreto\u201d[21]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. Fundamento constitucional de las medidas cautelares en materia \u00a0 contencioso administrativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 Corte Constitucional[22] \u00a0ha resaltado que fue voluntad del Constituyente asignar al Legislador una amplia \u00a0 discrecionalidad para expedir normas procedimentales destinadas a regular las \u00a0 actuaciones ante la administraci\u00f3n de justicia, como manifestaci\u00f3n de la \u00a0 cl\u00e1usula general de competencia que le faculta para \u201cinterpretar, reformar y \u00a0 derogar las leyes\u201d -art. 150 numeral 1 de la Constituci\u00f3n- y para \u00a0 \u201cexpedir c\u00f3digos en todos los ramos de la legislaci\u00f3n y reformar sus \u00a0 disposiciones\u201d -art\u00edculo 150 numeral 2 de la Constituci\u00f3n-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo \u00a0 sentido en la sentencia C-346 de 1997, la Corte sostuvo que \u201c[e]n el \u00a0 establecimiento de las formas propias de cada actuaci\u00f3n judicial, que comprende \u00a0 as\u00ed mismo la regulaci\u00f3n de las diferentes acciones, el legislador debe tomar \u00a0 como punto de referencia la realidad social y extraer de ellas reglas \u00fatiles que \u00a0 hagan expedito y eficaz el derecho de acci\u00f3n. Por lo tanto, si bien el \u00a0 legislador goza de libertad para establecer las formas procesales, en el dise\u00f1o \u00a0 de \u00e9stas deben observarse los criterios de razonabilidad, racionabilidad, \u00a0 proporcionalidad y finalidad. No son v\u00e1lidas constitucionalmente, en \u00a0 consecuencia, aqu\u00e9llas formas procesales que se desv\u00edan de dichos criterios y \u00a0 que anulan u obstaculizan irrazonablemente el ejercicio del derecho de acci\u00f3n”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 cuanto a la posibilidad de imponer medidas cautelares, esta Corporaci\u00f3n ha \u00a0 se\u00f1alado que \u201caunque el Legislador, goza de una considerable libertad para \u00a0 regular \u00a0el tipo de instrumentos cautelares y su procedimiento de adopci\u00f3n, debe de todos \u00a0 modos obrar cuidadosamente, por cuanto estas medidas, por su propia naturaleza, \u00a0 se imponen a una persona antes de que ella sea vencida en juicio. Por ende, \u00a0 (…) los instrumentos cautelares, por su naturaleza preventiva, pueden llegar a \u00a0 afectar el derecho de defensa y el debido proceso, en la medida en que \u00a0 restringen un derecho de una persona, antes de que ella sea condenada en un \u00a0 juicio.\u201d[23] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 concordancia con lo anterior, sobre las medidas cautelares, y con ocasi\u00f3n de la \u00a0 demanda contra el art\u00edculo 5\u00ba de la ley 785 de 2002 \u2013que regula los procesos de \u00a0 extinci\u00f3n de dominio-, se precis\u00f3 que \u201clas medidas cautelares, son aquellos \u00a0 mecanismos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y \u00a0 mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en \u00a0 ese mismo proceso.\u00a0\u00a0 De esa manera el ordenamiento protege \u00a0 preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un \u00a0 derecho, con el fin de garantizar que la decisi\u00f3n adoptada sea materialmente \u00a0 ejecutada. Por ello, esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3, en casos anteriores, que estas \u00a0 medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisi\u00f3n que se adopte, porque los \u00a0 fallos ser\u00edan ilusorios si la Ley no estableciera mecanismos para asegurar sus \u00a0 resultados, impidiendo la destrucci\u00f3n o afectaci\u00f3n del derecho controvertido[24]\u201d[25]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 este sentido en sentencia C-490 de 2000 fue previsto \u201c[l]a \u00a0 Constituci\u00f3n pretende asegurar una administraci\u00f3n de justicia diligente y eficaz \u00a0 (CP art. 228). Y no pod\u00eda ser de otra forma pues el Estado de derecho supone una \u00a0 pronta y cumplida justicia. Esto significa no s\u00f3lo que los jueces deben adoptar \u00a0 sus decisiones en los t\u00e9rminos establecidos por la ley, sino que, adem\u00e1s, sus \u00a0 decisiones deben ser ejecutadas y cumplidas, ya que poco sentido tendr\u00eda que los \u00a0 jueces resolvieran las controversias, pero sus decisiones resultaran inocuas en \u00a0 la pr\u00e1ctica, al no poder ser materialmente ejecutadas. Ahora bien, el inevitable \u00a0 tiempo que dura un proceso puede a veces provocar da\u00f1os irreversibles, o \u00a0 dif\u00edcilmente reparables, en el derecho pretendido por un demandante. Es entonces \u00a0 necesario que el ordenamiento establezca dispositivos para prevenir esas \u00a0 afectaciones al bien o derecho controvertido, a fin de evitar que la decisi\u00f3n \u00a0 judicial sea vana. Y tales son precisamente las medidas cautelares, que son \u00a0 aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera \u00a0 provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es \u00a0 controvertido en ese mismo proceso. De esa manera el ordenamiento protege \u00a0 preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales\u00a0 a reclamar un \u00a0 derecho, con el fin de garantizar que la decisi\u00f3n adoptada sea materialmente \u00a0 ejecutada. Por ello esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3, en casos anteriores, que estas \u00a0 medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisi\u00f3n que se adopte, porque los \u00a0 fallos ser\u00edan ilusorios si la ley no estableciera mecanismos para asegurar sus \u00a0 resultados, impidiendo la destrucci\u00f3n o afectaci\u00f3n del derecho controvertido[26].\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No \u00a0 obstante tener como objetivo principal la eficacia del fallo que se profiera al \u00a0 final de un procedimiento judicial, las medidas cautelares entran en tensi\u00f3n con \u00a0 los derechos fundamentales del demandado, a quien, sin haber sido a\u00fan vencido en \u00a0 proceso, le son aplicadas consecuencias negativas derivadas del mismo. Por esta \u00a0 raz\u00f3n se ha manifestado que su decreto y pr\u00e1ctica debe responder a par\u00e1metros de \u00a0 proporcionalidad que no impongan una carga excesiva sobre el titular de los \u00a0 derechos que se ven afectados con las medidas decretadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el \u00a0 mismo sentido se ha manifestado la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, de \u00a0 acuerdo con la que \u201cseg\u00fan la forma en la cual se encuentra configurado el \u00a0 sistema para la procedencia y el decreto de medidas cautelares en el \u00a0 ordenamiento legal vigente, puede llegarse a la conclusi\u00f3n, como principio \u00a0 general, que la sola presentaci\u00f3n de la demanda, la sola solicitud de medidas \u00a0 cautelares o la sola constituci\u00f3n de la cauci\u00f3n \u2013la cual en algunos casos puede \u00a0 ser insuficiente para cubrir los perjuicios que se llegaren a causar al \u00a0 demandado con la medida\u2013 no resultan suficientes para acceder a su decreto, \u00a0 teniendo en cuenta que, en atenci\u00f3n a la constante tensi\u00f3n que existe entre el \u00a0 derecho del demandante a hacer efectiva la decisi\u00f3n judicial que se llegare a \u00a0 proferir, frente a los derechos procesales y sustanciales del demandado, se \u00a0 impone la necesidad de contar con criterios objetivos y tangibles superiores a \u00a0 la simple enunciaci\u00f3n de pretensiones que conduzcan a la conclusi\u00f3n de que la \u00a0 admisi\u00f3n de las medidas cautelares resulta necesaria y proporcional\u201d [27]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el \u00a0 sentido de la jurisprudencia citada, la regulaci\u00f3n actual sobre medidas \u00a0 cautelares en los procesos declarativos que se celebren ante la jurisdicci\u00f3n de \u00a0 lo contencioso administrativo establece que se podr\u00e1n dictar las medidas \u00a0 necesarias para \u201cproteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del \u00a0 proceso y la efectividad de la sentencia\u201d \u2013art\u00edculo 229, C\u00f3digo de \u00a0 Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPA \u00a0 y CCA-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin \u00a0 embargo, para que proceda su decreto deben concurrir los siguientes requisitos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Que se presente la apariencia de un buen derecho \u2013o fumus boni iuris, \u00a0 como tambi\u00e9n lo ha denominado esta Corte[28]-, \u00a0 principio que impone al demandante que, al menos de forma sumaria, compruebe la \u00a0 titularidad del derecho o derechos que pretende \u2013art\u00edculo 231, numerales 1 y 2, \u00a0 del CPA y CCA-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Que se demuestre un periculum in mora, contenido principal a trav\u00e9s del \u00a0 cual quiere evitarse que durante el tiempo que tarde en dictarse fallo \u00a0 definitivo se cause un perjuicio irremediable o se haga nugatorio el derecho \u00a0 cuya protecci\u00f3n se pretende – art\u00edculo 231, numeral 4 literales a y b del CPA y \u00a0 CCA-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
iii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Que se aprecie, mediante un juicio de ponderaci\u00f3n, que los efectos de negar la \u00a0 medida cautelar ser\u00edan m\u00e1s gravosos para el inter\u00e9s p\u00fablico que los efectos \u00a0 derivados de la concesi\u00f3n y eventual retracto \u2013art\u00edculo 231, numeral 3, del CPA \u00a0 y CCA-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y, de \u00a0 acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n y del Consejo de Estado, debe \u00a0 tenerse en cuenta el principio de razonabilidad en la soluci\u00f3n de controversias \u00a0 entre derechos fundamentales, seg\u00fan el cual el decreto de la medida cautelar \u00a0 debe apreciarse como una soluci\u00f3n ponderada y proporcional a la limitaci\u00f3n de \u00a0 derechos que implicar\u00e1 para la parte demandada que deba soportarla. Pues, se \u00a0 reitera, en estos casos siempre se presentar\u00e1 una tensi\u00f3n entre la inexistencia \u00a0 de un fallo que declare la responsabilidad de la parte demandada -y la \u00a0 consecuente garant\u00eda que el no haber sido vencida en juicio debe representar \u00a0 para la parte demandada- y la necesidad de salvaguardar la eficacia sustancial \u00a0 del fallo que se dicte. Raz\u00f3n por la cual el decreto de una medida cautelar \u00a0 deber\u00e1 apreciarse como una soluci\u00f3n equilibrada para los intereses contrapuestos \u00a0 dentro de un proceso contencioso administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al \u00a0 ser estas las reglas que determinan el decreto de una medida cautelar, la Sala \u00a0 realizar\u00e1 una breve referencia al contenido y alcance de las medidas cautelares \u00a0 que pueden ser dictadas en este tipo de procesos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. Las medidas cautelares en los procesos ante la jurisdicci\u00f3n de lo \u00a0 contencioso administrativo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta la necesidad de garantizar la eficacia real de los fallos en \u00a0 los procesos contencioso administrativos, la regulaci\u00f3n actual previ\u00f3 la \u00a0 existencia de medidas que, con distinto contenido, permitieran al juez tomar las \u00a0 decisiones \u00fatiles, no obstante las muy diversas pretensiones que puedan ser \u00a0 alegadas ante esta jurisdicci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n, el art\u00edculo 230 del CPA y CCA \u00a0 estableci\u00f3 que \u201clas medidas cautelares podr\u00e1n ser preventivas, \u00a0 conservativas, anticipativas o de suspensi\u00f3n\u201d, con base en lo cual el \u00a0 Juez o Magistrado Ponente podr\u00e1: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c1. \u00a0 Ordenar que se mantenga la situaci\u00f3n, o que se restablezca al estado en que se \u00a0 encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 Suspender un procedimiento o actuaci\u00f3n administrativa, inclusive de car\u00e1cter \u00a0 contractual. A esta medida solo acudir\u00e1 el Juez o Magistrado Ponente cuando no \u00a0 exista otra posibilidad de conjurar o superar la situaci\u00f3n que d\u00e9 lugar a su \u00a0 adopci\u00f3n y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado \u00a0 Ponente indicar\u00e1 las condiciones o se\u00f1alar\u00e1 las pautas que deba observar la \u00a0 parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuaci\u00f3n sobre la \u00a0 cual recaiga la medida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 Ordenar la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n administrativa, o la realizaci\u00f3n o \u00a0 demolici\u00f3n de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la \u00a0 agravaci\u00f3n de sus efectos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0 Impartir \u00f3rdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones \u00a0 de hacer o no hacer.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 abanico previsto por el art\u00edculo 230 del CPA y CCA es de gran amplitud y, m\u00e1s \u00a0 que medidas cautelares en concreto, permite al juez imponer obligaciones a las \u00a0 partes del proceso en acuerdo con las pretensiones en \u00e9ste debatidas, tanto as\u00ed \u00a0 que el numeral 5\u00ba del citado art\u00edculo es una habilitaci\u00f3n de car\u00e1cter residual \u00a0 que abarca todas aquellas posibles \u00f3rdenes que puedan no entenderse contenidas \u00a0 en los numerales anteriores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se \u00a0 observa el compromiso de la regulaci\u00f3n actual por hacer de las medidas \u00a0 cautelares elementos que signifiquen una herramienta valiosa que garantice la \u00a0 eficacia sustancial de los fallos adoptados en la jurisdicci\u00f3n contencioso \u00a0 administrativa. Medidas en virtud de las cuales, en todo caso, no podr\u00e1 \u00a0 ignorarse el principio de separaci\u00f3n de las ramas del poder p\u00fablico y la \u00a0 consecuente distinci\u00f3n en las funciones a cada una asignadas; por esta raz\u00f3n el \u00a0 par\u00e1grafo de la misma disposici\u00f3n establece que cuando una medida cautelar \u00a0 implique ejercicio de funciones discrecionales el Juez o Magistrado Ponente no \u00a0 podr\u00e1 \u201csustituir a la autoridad competente en la adopci\u00f3n de la \u00a0 decisi\u00f3n correspondiente, sino que deber\u00e1 limitarse a ordenar su adopci\u00f3n\u201d. \u00a0 De esta forma queda a salvo la separaci\u00f3n de competencias que se derivan de las \u00a0 funciones asignadas por el ordenamiento constitucional a las distintas ramas del \u00a0 poder p\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es \u00a0 esta la regulaci\u00f3n que determina las medidas cautelares que pueden ser \u00a0 decretadas en un proceso contencioso administrativo. Pasa la Sala a realizar \u00a0 unas breves referencias al procedimiento por el cual las mismas son adoptadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4. Procedimiento de adopci\u00f3n de las medidas cautelares en los procesos \u00a0 contencioso administrativos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 art\u00edculo 233 del CPA y CCA regula distintos aspectos del procedimiento necesario \u00a0 para que una medida cautelar se decrete en desarrollo de un proceso contencioso \u00a0 administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 primero de ellos corresponde al momento en que la medida puede ser solicitada, \u00a0 regulaci\u00f3n interesante dada la gran amplitud respecto del momento procesal en \u00a0 que puede hacerse. De acuerdo con la disposici\u00f3n citada, con la demanda es \u00a0 posible que se pida al juez su decreto, as\u00ed como en cualquier estado del \u00a0 proceso, lo que significa que durante el mismo no existir\u00e1 preclusi\u00f3n de \u00a0 la oportunidad para que, cuando se considere necesario, sea solicitada la medida \u00a0 cautelar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora, respecto de las actuaciones que deben realizarse con anterioridad al \u00a0 decreto de una medida cautelar, el segundo inciso del mismo art\u00edculo 233 CPA y \u00a0 CCA establece que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Se debe correr traslado de la solicitud de la medida cautelar para \u00a0 que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del t\u00e9rmino \u00a0 de cinco d\u00edas, cuando quiera que la medida se solicite en el escrito de demanda. \u00a0 Cuando dicha solicitud se presente una vez iniciado el proceso, al d\u00eda siguiente \u00a0 a su recepci\u00f3n se dar\u00e1 traslado a la otra parte en la forma \u00a0 establecida en el art\u00edculo 108 del CPC. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0La decisi\u00f3n sobre el decreto o no de la medida cautelar deber\u00e1 tomarse dentro de \u00a0 los diez d\u00edas siguientes al del vencimiento del t\u00e9rmino que dispone el demandado \u00a0 para pronunciarse sobre la medida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
iii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0En el auto que decrete la medida, deber\u00e1 fijarse el monto de la cauci\u00f3n, de \u00a0 acuerdo con el cuarto inciso del mencionado art\u00edculo 233 del CPA y CCA. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
iv)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0La medida cautelar s\u00f3lo podr\u00e1 hacerse efectiva a partir de la \u00a0 ejecutoria del auto que acepte la cauci\u00f3n prestada, seg\u00fan el cuarto inciso del \u00a0 art\u00edculo 233 del CPA y CCA. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una \u00a0 medida cautelar que se haya negado, puede volver a solicitarse cuando se \u00a0 considere que existe una situaci\u00f3n sobreviniente que hace viable su decreto \u00a0 \u2013sexto inciso del art\u00edculo 233 del CCA y CPA-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Observa la Sala que el examen de la regulaci\u00f3n existente prev\u00e9 como regla \u00a0 general que la parte demandada dentro del proceso tenga la oportunidad de \u00a0 participar en la decisi\u00f3n sobre la necesidad del decreto de una medida cautelar, \u00a0 es decir, que \u00e9stas no se decretan por sorpresa. Esto, que resulta relevante \u00a0 para el problema jur\u00eddico que ahora resuelve la Sala, deja ver que el \u00a0 desconocimiento de su decreto por la parte demandada no es un elemento presente \u00a0 en la regulaci\u00f3n del actual c\u00f3digo de procedimiento administrativo. Por el \u00a0 contrario, en tanto el decreto de una medida cautelar debe atender a criterios \u00a0 de proporcionalidad que eviten una limitaci\u00f3n excesiva a alguno de los intereses \u00a0 en tensi\u00f3n, la regulaci\u00f3n vigente opt\u00f3 por vincular a la parte demandada \u2013que en \u00a0 materia contencioso administrativa por regla general corresponde a una entidad \u00a0 p\u00fablica que, por tanto, representa el inter\u00e9s p\u00fablico- dentro del proceso de \u00a0 decisi\u00f3n, con el objetivo que con la informaci\u00f3n por \u00e9sta aportada el juez tenga \u00a0 un conocimiento de la situaci\u00f3n no solo desde la perspectiva de la parte \u00a0 demandante, sino, tambi\u00e9n, a partir de las razones de la parte que se ver\u00e1 \u00a0 afectada con dicha medida cautelar y que, por consiguiente, su juicio sea el \u00a0 resultado de una visi\u00f3n integral y plenamente informada sobre las distintas \u00a0 perspectivas que deben estar involucradas en dicha decisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 base en la concepci\u00f3n y regulaci\u00f3n de las medidas cautelares en materia \u00a0 contencioso administrativa, puede resaltarse que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1)\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Para el decreto de una medida cautelar debe haberse aportado elementos que \u00a0 demuestren la necesidad de las medidas, as\u00ed como la situaci\u00f3n jur\u00eddica de quien \u00a0 las pide respecto del derecho que quiere salvaguardarse. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2)\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0En el proceso por el cual se decide su decreto debe participar la parte que \u00a0 ser\u00eda afectada con la eventual medida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3)\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0La decisi\u00f3n del juez o Magistrado Ponente debe ponderar los intereses que se \u00a0 encuentran en tensi\u00f3n, de manera que los efectos de su decisi\u00f3n se aprecien como \u00a0 proporcionales respecto de todos y cada uno de dichos intereses. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son \u00a0 estas las reglas generales que rigen el decreto de medidas cautelares en materia \u00a0 contencioso administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Soluci\u00f3n al segundo cargo formulado, de \u00a0 acuerdo con el cual el aparte \u201cde car\u00e1cter patrimonial\u201d \u2013del art\u00edculo 613 \u00a0 de la ley 1564 de 2012- implica una vulneraci\u00f3n al derecho de administraci\u00f3n de \u00a0 justicia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el accionante, la realizaci\u00f3n de audiencia de conciliaci\u00f3n cuando \u00a0 se van a solicitar medidas cautelares de car\u00e1cter no patrimonial elimina o, por \u00a0 lo menos, limita de forma desproporcionada la eficacia de estas medidas. \u00a0 Este ser\u00eda el resultado de impedir que el demandante acuda inmediatamente a la \u00a0 jurisdicci\u00f3n \u2013folio 20-, por cuanto se dar\u00eda al demandado la posibilidad de \u00a0 modificar su situaci\u00f3n de hecho existente, lo que impedir\u00eda la satisfacci\u00f3n de \u00a0 la pretensi\u00f3n del demandante \u2013folio 20 y 21-. En concreto, se estar\u00eda afectando \u00a0 el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia en tanto acudir a la \u00a0 audiencia de conciliaci\u00f3n i) elimina lo sorpresivo de la medida cautelar, por \u00a0 cuanto se pondr\u00eda sobre aviso al demandado respecto de las pretensiones del \u00a0 actor y respecto de su intensi\u00f3n de solicitar la medida cautelar; y ii) retrasa, \u00a0 demora o dilata hasta en tres meses el momento en que el demandante puede acudir \u00a0 a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. Ambas situaciones, en tanto \u00a0 eliminan el efecto buscado por una medida cautelar, son un obst\u00e1culo para la \u00a0 efectiva realizaci\u00f3n de las pretensiones del\u00a0 demandante, lo que implica un \u00a0 desconocimiento de las garant\u00edas que buscan protegerse con el derecho de acceso \u00a0 a la administraci\u00f3n de justicia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera que el problema jur\u00eddico planteado consiste en determinar si hacer \u00a0 obligatoria la realizaci\u00f3n de audiencia de conciliaci\u00f3n extrajudicial como \u00a0 requisito de procedibilidad ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa \u00a0 cuando el demandante solicita medidas cautelares de car\u00e1cter no patrimonial \u00a0 desconoce el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia \u2013art\u00edculo 229 de \u00a0 la Constituci\u00f3n-, por cuanto: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Se da a conocer al demandado sobre las pretensiones del demandante, lo que \u00a0 permite que \u00e9ste modifique su situaci\u00f3n jur\u00eddica, de manera se dificulte o \u00a0 imposibilite la efectiva realizaci\u00f3n de las pretensiones de la demanda; y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Se impide el acceso inmediato por parte del demandante a la jurisdicci\u00f3n \u00a0 contencioso administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, antes de dar respuesta al mismo, y con el objeto de dar claridad \u00a0 sobre la discusi\u00f3n que ahora se resuelve, se explicar\u00e1 brevemente el contexto \u00a0 normativo en que se ubica el aparte demandado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. Contexto normativo del aparte demandado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recuerda la Corte que ante la inexistencia de regulaci\u00f3n espec\u00edfica por parte de \u00a0 la ley 1437 de 2011 \u2013CPA y CCA-, la regulaci\u00f3n aplicable en materia contencioso \u00a0 administrativa, conforme a la regla prevista en el art\u00edculo 1\u00ba de la ley 1564 de \u00a0 2012, ser\u00e1 la prevista por este \u00faltimo cuerpo normativo. En este sentido, existe \u00a0 una regla general prevista por la ley 1564 de 2012 en el par\u00e1grafo 1\u00ba de su \u00a0 art\u00edculo 590, disposici\u00f3n en que se consagr\u00f3 \u201c[e]n todo proceso y ante \u00a0 cualquier jurisdicci\u00f3n, cuando se solicite la pr\u00e1ctica de medidas cautelares se \u00a0 podr\u00e1 acudir directamente al juez, sin necesidad de agotar la conciliaci\u00f3n \u00a0 prejudicial como requisito de procedibilidad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan \u00a0 el par\u00e1grafo primero del art\u00edculo 590 de la ley 1564 de 2012, si en cualquier \u00a0 jurisdicci\u00f3n se solicita la pr\u00e1ctica de medidas cautelares, no ser\u00e1 necesario \u00a0 agotar como requisito de procedibilidad la audiencia de conciliaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta \u00a0 regla general no es de aplicaci\u00f3n al procedimiento contencioso \u00a0 administrativo, puesto que la propia ley 1564 de 2012 prev\u00e9 una regulaci\u00f3n \u00a0 especial para esta jurisdicci\u00f3n, que se encuentra en el art\u00edculo 613 cuyo t\u00edtulo \u00a0 es \u201cAUDIENCIA DE CONCILIACI\u00d3N EXTRAJUDICIAL EN LOS ASUNTOS CONTENCIOSO \u00a0 ADMINISTRATIVOS\u201d; dicha disposici\u00f3n prev\u00e9 un tr\u00e1mite adicional cuando se \u00a0 realice audiencia de conciliaci\u00f3n en materia contencioso administrativa \u00a0 \u2013notificaci\u00f3n a la Agencia Nacional para la Defensa Jur\u00eddica del Estado- y, \u00a0 adicionalmente, que \u201c[n]o ser\u00e1 necesario agotar el requisito de \u00a0 procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la \u00a0 jurisdicci\u00f3n en la que se adelanten, como tampoco en los dem\u00e1s procesos en \u00a0 los que el demandante pida medidas cautelares de car\u00e1cter patrimonial \u00a0 o cuando quien demande sea una entidad p\u00fablica\u201d \u2013negrilla ausente en texto \u00a0 legal; el aparte subrayado corresponde al aparte demandado-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 aparte demandado, al ser una excepci\u00f3n parcial a la regla general en materia \u00a0 contencioso administrativa \u2013realizaci\u00f3n de audiencia de conciliaci\u00f3n siempre que \u00a0 se trate de materias conciliables (art\u00edculo 161 de la ley 1437 de 2011)- implica \u00a0 el siguiente contenido: no obstante solicitar medidas cautelares, cuando \u00a0 \u00e9stas sean de car\u00e1cter no patrimonial la parte demandante deber\u00e1 realizar, como \u00a0 requisito previo de procedibilidad de la futura demanda ante la jurisdicci\u00f3n \u00a0 contencioso administrativa, audiencia de conciliaci\u00f3n extrajudicial, siempre y \u00a0 cuando se trate de un asunto conciliable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si se \u00a0 retirara del ordenamiento el aparte demandado, la excepci\u00f3n a la regla general \u00a0 que obliga a realizar audiencia de conciliaci\u00f3n \u2013es decir, la posibilidad de \u00a0 acudir directamente al juez en los casos en que se solicite medidas cautelares, \u00a0 art\u00edculo 590 del C\u00f3digo General del Proceso- se har\u00eda extensiva a los casos en \u00a0 que se solicite una medida cautelar de car\u00e1cter no patrimonial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este \u00a0 es el contexto en que se ubica el contenido normativo demandado en esta ocasi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A \u00a0 continuaci\u00f3n se dar\u00e1 soluci\u00f3n al cargo planteado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2 En el proceso contencioso administrativo, el decreto de medidas cautelares \u00a0 exige que se informe y escuche a la parte demandada, en tanto que la misma ser\u00e1 \u00a0 afectada por tales medidas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo expuesto en la consideraci\u00f3n 2.3. -referida al procedimiento de adopci\u00f3n \u00a0 de las medidas cautelares en los procesos contencioso administrativos-, es \u00a0 evidente que en materia contencioso administrativa por regla general las medidas \u00a0 cautelares no son decretadas sin que el demandado \u2013que en la gran mayor\u00eda de \u00a0 eventos corresponde a una entidad p\u00fablica- haya tenido oportunidad de participar \u00a0 en el debate sobre su necesidad y conducencia, as\u00ed como sobre lo proporcional \u00a0 que resultan en el caso en concreto. En consecuencia, no es viable sostener que \u00a0 en la regulaci\u00f3n contencioso administrativa la pr\u00e1ctica de medidas cautelares \u00a0 involucra, como principio general de actuaci\u00f3n, el desconocimiento de la parte \u00a0 demandada respecto de la solicitud por parte del demandante y del debate sobre \u00a0 su decreto ante el juez competente para decretarla. Es decir, no se aprecia la \u00a0 existencia de una regulaci\u00f3n que tenga como fin sorprender a la parte demandada \u00a0 con el decreto de medidas cautelares. Por esta raz\u00f3n, la exigencia que se \u00a0 desprende del aparte demandando se aprecia como acorde con el principio de \u00a0 decisi\u00f3n que acoge la regulaci\u00f3n procedimental en materia contencioso \u00a0 administrativa, por lo que la misma no desconoce el derecho de acceso a la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pasa la Sala a sustentar esta conclusi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La relativamente reciente regulaci\u00f3n en materia contencioso administrativa \u00a0 ampli\u00f3 y enriqueci\u00f3 las posibilidades del juez administrativo en lo relativo al \u00a0 decreto y pr\u00e1ctica de medidas cautelares, con el claro objetivo de que las \u00a0 mismas sean instrumentos que permitan, de forma efectiva y sustancial, crear una \u00a0 situaci\u00f3n proclive a la eventual realizaci\u00f3n de las pretensiones de un proceso. \u00a0 La regulaci\u00f3n adoptada refleja un entendimiento sustancial de la instituci\u00f3n, \u00a0 que se acompa\u00f1a de una perspectiva teleol\u00f3gica en la construcci\u00f3n de \u00a0 posibilidades dadas al juez. En este sentido, el art\u00edculo 233 del CPA y CCA, m\u00e1s \u00a0 que un simple cat\u00e1logo de medidas, es una regulaci\u00f3n que explica el contexto y \u00a0 finalidad de las posibilidades en dicho precepto reconocidas al juez, \u00a0 disposici\u00f3n que finaliza con un numeral que deja ver la amplitud de lo que puede \u00a0 ser una medida cautelar en esta jurisdicci\u00f3n: \u201c[i]mpartir \u00f3rdenes o imponerle \u00a0 a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es \u00a0 claro que estas amplias posibilidades del juez administrativo deben ejercerse en \u00a0 armon\u00eda con todos y cada uno de los derechos cuya concreci\u00f3n se logra a trav\u00e9s \u00a0 del procedimiento contencioso administrativo y, especialmente, sin descuidar la \u00a0 protecci\u00f3n de todas las partes que intervienen en el proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se expuso en la consideraci\u00f3n 2.2, el decreto de medidas cautelares en la \u00a0 jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa responde a distintos principios que \u00a0 gu\u00edan la instituci\u00f3n cautelar. En este sentido, deber\u00e1 comprobarse i) como base \u00a0 m\u00ednima, la apariencia de un buen derecho -fumus boni iuris, art\u00edculo 231, \u00a0 numerales 1 y 2, del CPA y CCA-; ii) el periculum in mora o el perjuicio \u00a0 irremediable que puede surgir durante el tiempo que tarde en dictarse fallo \u00a0 definitivo -art\u00edculo 231, numeral 4 literales a y b del CPA y CCA-; y iii) que \u00a0 los efectos de negar la medida cautelar ser\u00edan m\u00e1s gravosos para el inter\u00e9s \u00a0 p\u00fablico que los efectos derivados de su concesi\u00f3n y eventual retracto \u2013art\u00edculo \u00a0 231, numeral 3, del CPA y CCA-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin \u00a0 embargo, llegar a concluir sobre estos puntos implica una ponderaci\u00f3n de \u00a0 elementos que no podr\u00eda realizarse \u00fanica y exclusivamente con la perspectiva de \u00a0 la parte demandante. Debe involucrarse, as\u00ed\u00a0 mismo, la perspectiva de la \u00a0 parte que soportar\u00e1 las medidas cautelares que, se reitera, en la gran mayor\u00eda \u00a0 de casos corresponder\u00e1 a una entidad p\u00fablica, cuya posici\u00f3n refleja de alguna \u00a0 forma el inter\u00e9s p\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es \u00a0 por ello que, como se ha reiterado a lo largo de esta providencia, el decreto de \u00a0 medidas cautelares en la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa presupone la \u00a0 oportunidad para la parte demandada de ser escuchada y sustentar desde su \u00a0 perspectiva la necesidad o no y la extensi\u00f3n o amplitud que deben tener \u00a0 eventuales medidas cautelares, as\u00ed como para resaltar los efectos que estas \u00a0 pueden tener, los cuales en la mayor\u00eda de casos implicar\u00e1n afectaci\u00f3n del \u00a0 inter\u00e9s p\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 esta raz\u00f3n, la regulaci\u00f3n existente \u2013contenida en el art\u00edculo 233 del CPA y CCA- \u00a0 exige que i) cuando la medida cautelar se solicite en la demanda, antes de su \u00a0 decreto, deber\u00e1 correrse traslado de la solicitud con el fin de que la parte \u00a0 demandada se pronuncie sobre ella, para lo que contar\u00e1\u00a0 con el t\u00e9rmino de \u00a0 cinco d\u00edas; ii) la decisi\u00f3n sobre el decreto o no de la medida cautelar deber\u00e1 \u00a0 tomarse dentro de los diez d\u00edas siguientes al del vencimiento del t\u00e9rmino que \u00a0 dispone el demandado para pronunciarse sobre la medida; iii) deber\u00e1 fijarse \u00a0 cauci\u00f3n que garantice indemnizaci\u00f3n por los eventuales perjuicios que se causen \u00a0 con el decreto de la medida cautelar; iv) la medida cautelar s\u00f3lo ser\u00e1 efectiva \u00a0 una vez haya quedado ejecutoriado el auto que acepte la cauci\u00f3n prestada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 conclusi\u00f3n, no hace parte de la regulaci\u00f3n relativa al decreto de medidas \u00a0 cautelares en el procedimiento contencioso administrativo sorprender a la parte \u00a0 demandada que, por cierto, ser\u00e1 la que soporte los efectos de dicha decisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 tanto, al no ser la sorpresa un elemento que configure el decreto de medidas \u00a0 cautelares en materia contencioso administrativa, la audiencia de conciliaci\u00f3n \u00a0 prejudicial no altera el principio de regulaci\u00f3n existente. En este sentido, \u00a0 concluye la Corte que el deber de realizar audiencia de conciliaci\u00f3n, incluso en \u00a0 los casos en que se quiere solicitar el decreto de medidas cautelares, no \u00a0 vulnera contenido alguno del derecho que garantiza el acceso efectivo y \u00a0 sustancial a la administraci\u00f3n de justicia ante la jurisdicci\u00f3n contencioso \u00a0 administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 contra de esta soluci\u00f3n, podr\u00eda argumentarse que existen casos en que el decreto \u00a0 de medidas cautelares no es informado a la parte demandada, tal y como determina \u00a0 el art\u00edculo 234 del CPA y CCA, disposici\u00f3n de acuerdo con la que \u201c[d]esde la \u00a0 presentaci\u00f3n de la solicitud y sin previa notificaci\u00f3n a la otra parte, \u00a0 el Juez o Magistrado Ponente podr\u00e1 adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos \u00a0 los requisitos para su adopci\u00f3n, se evidencie que por su urgencia, no es \u00a0 posible agotar el tr\u00e1mite previsto en el art\u00edculo anterior\u201d \u2013negrilla \u00a0 ausente en el texto legal-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para \u00a0 la Sala \u00e9sta no es una objeci\u00f3n a la conclusi\u00f3n antes expuesta, por cuanto el no \u00a0 informar a la parte demandada sobre el decreto de una medida cautelar no \u00a0tiene como fin sorprenderla, para as\u00ed evitar que a trav\u00e9s de su conducta se \u00a0 afecte la eficacia de la futura decisi\u00f3n judicial. El que no se informe a la \u00a0 parte demandada tiene como fundamento \u00fanica y exclusivamente la urgencia \u00a0o premura con que se requiere la medida cautelar. Es decir, ni siquiera en este \u00a0 caso hace parte de la regulaci\u00f3n procedimental en materia contencioso \u00a0 administrativa la intenci\u00f3n de sorprender a la parte demandada. Por el \u00a0 contrario, en tanto que informarla y hacerle part\u00edcipe del debate sobre su \u00a0 decreto hace parte del contenido del debido proceso de la parte demandada, \u00a0 decretar una medida sin este conocimiento previo s\u00f3lo puede ser una decisi\u00f3n que \u00a0 se tome en pos de la protecci\u00f3n de un inter\u00e9s de igual o mayor val\u00eda que el \u00a0 derecho al debido proceso de la parte demandada, lo que valorar\u00e1 el juez \u00a0 administrativo en cada caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 tanto no encuentra la Sala que el aparte demandado desconozca este elemento del \u00a0 derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pasa \u00a0 la Sala a abordar la otra arista del problema jur\u00eddico que ahora se resuelve. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. La realizaci\u00f3n de la audiencia de conciliaci\u00f3n cuando se soliciten medidas \u00a0 cautelares de car\u00e1cter no patrimonial no constituye un obst\u00e1culo que desconozca \u00a0 el acceso inmediato a la administraci\u00f3n de justicia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde otra perspectiva, la realizaci\u00f3n de la audiencia de conciliaci\u00f3n no puede \u00a0 entenderse como un obst\u00e1culo para el acceso a la adecuada administraci\u00f3n de \u00a0 justicia. Por el contrario, de acuerdo con la jurisprudencia, su realizaci\u00f3n se \u00a0 ha constituido en una de las formas en que pueden concretarse los contenidos \u00a0 iusfundamentales que esta garant\u00eda incorpora \u2013consideraci\u00f3n 1.-. En \u00a0 consecuencia, dentro de nuestro ordenamiento jur\u00eddico carece de fundamento \u00a0 entender que existe un bloqueo al derecho de administraci\u00f3n de justicia por la \u00a0 mera exigencia de realizar audiencia de conciliaci\u00f3n, incluso si se toma en \u00a0 consideraci\u00f3n el tiempo que implica llevarla a cabo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 obligaci\u00f3n de realizar audiencia de conciliaci\u00f3n en los procesos contencioso \u00a0 administrativos, en lugar de implicar un obst\u00e1culo al derecho de acceso a la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia o para el derecho al debido proceso, constituye una \u00a0 forma de garantizar los mismos, por cuanto la conciliaci\u00f3n debe entenderse como \u00a0 parte de los recursos efectivos que est\u00e1n previstos para la salvaguarda de los \u00a0 derechos de que son titulares las personas dentro de un Estado social y \u00a0 democr\u00e1tico de derecho, como lo es el Estado colombiano \u2013art\u00edculo 1\u00ba de la \u00a0 Constituci\u00f3n-. Es decir, la conciliaci\u00f3n como requisito de procedibilidad \u00a0 resulta ser un mecanismo para la efectividad de, entre otros, el derecho a la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia. En este sentido se reitera lo consagrado en la \u00a0 sentencia C-1195 de 2001, en cuanto que las finalidades de la audiencia de \u00a0 conciliaci\u00f3n son \u201c(i) garantizar el acceso a la justicia; (ii) promover la \u00a0 participaci\u00f3n de los individuos en la soluci\u00f3n de sus disputas; (iii) estimular \u00a0 la convivencia pac\u00edfica; (iv) facilitar la soluci\u00f3n de los conflictos sin \u00a0 dilaciones injustificadas; y (v) descongestionar los despachos judiciales\u201d \u2013negrilla ausente en texto original-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ni \u00a0 siquiera por el tiempo que lleva realizar la audiencia de conciliaci\u00f3n se puede \u00a0 entender que se crea un obst\u00e1culo desproporcionado para el acceso a la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia, por cuanto: i) el Estado ha tenido el deber, y as\u00ed \u00a0 lo ha desarrollado, de prever la log\u00edstica necesaria para la celeridad en la \u00a0 realizaci\u00f3n de estas audiencias; y ii) la regulaci\u00f3n legal determina un tiempo \u00a0 m\u00e1ximo en el cual debe ser realizada dicha audiencia, luego de que la misma ha \u00a0 sido solicitada por el o los interesados \u2013art\u00edculo 20 de la ley 640 de 2001-. De \u00a0 esta forma, concluy\u00f3 la Corte en la sentencia C-1195 de 2001, se evita que \u201cel acceso a la tutela judicial efectiva quede en suspenso, en la \u00a0 incertidumbre, al arbitrio de la voluntad de los conciliadores y a las maniobras \u00a0 dilatorias de la parte no interesada en buscar el arreglo amistoso del conflicto \u00a0 por la v\u00eda de la conciliaci\u00f3n\u201d[29]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 igual sentido, como fue anteriormente expuesto, esta conclusi\u00f3n se ha \u00a0 manifestado en otras ocasiones por parte de la Sala Plena de la Corte \u00a0 Constitucional \u2013sentencias C-1292 de 2002, C-417 de 2002 y C-713 de 2008-, el \u00a0 Consejo de Estado – \u00a0 Sentencia del 25 de noviembre de 2009, Sala de lo Contencioso Administrativo, \u00a0 Secci\u00f3n Tercera, C.P. Enrique Gil Botero- y la Corte Constitucional en sede de \u00a0 revisi\u00f3n de acciones de tutela \u2013sentencia T-023 de 2012-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 esta raz\u00f3n, puede concluirse que de la interpretaci\u00f3n realizada por la \u00a0 jurisprudencia constitucional, as\u00ed como por la jurisprudencia de la secci\u00f3n \u00a0 Tercera del Consejo de Estado, se extrae la siguiente regla constitucional: \u00a0 la realizaci\u00f3n de la audiencia de conciliaci\u00f3n no implica per se y de \u00a0 forma general una vulneraci\u00f3n del derecho de acceso a la administraci\u00f3n de \u00a0 justicia; por el contrario, en tanto mecanismo eficaz para la soluci\u00f3n de \u00a0 controversias, se constituye en una de las formas de salvaguarda y concreci\u00f3n de \u00a0 este derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para \u00a0 el presente caso la Corte debe determinar si el contenido del derecho a la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia obliga a excepcionar la anterior regla constitucional \u00a0 en la particular situaci\u00f3n de quienes solicitan medidas cautelares de car\u00e1cter \u00a0 no patrimonial ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para \u00a0 la Sala Plena de la Corte Constitucional, no obstante el especial car\u00e1cter de \u00a0 estas medidas, la regulaci\u00f3n prevista por el art\u00edculo 613 de la ley 1564 de 2012 \u00a0 no plantea una vulneraci\u00f3n al derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia. \u00a0 Esto por cuanto, no existe un mandato derivado del art\u00edculo 229 de la \u00a0 Constituci\u00f3n que impida al legislador exigir la realizaci\u00f3n de la audiencia de \u00a0 conciliaci\u00f3n cuando se soliciten medidas de car\u00e1cter no patrimonial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 regulaci\u00f3n existente fue expedida en ejercicio de la amplia libertad de \u00a0 configuraci\u00f3n que tiene el Congreso de la Rep\u00fablica en materia de regulaci\u00f3n de \u00a0 aspectos procedimentales de car\u00e1cter jurisdiccional, la cual ha sido un elemento \u00a0 reiterado, entre otras, en las decisiones sobre la adecuaci\u00f3n constitucional de \u00a0 la audiencia de conciliaci\u00f3n antes citadas[30]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No \u00a0 aprecia la Corte, ni el demandante menciona una raz\u00f3n en concreto, c\u00f3mo el \u00a0 t\u00e9rmino de m\u00e1ximo tres meses que prev\u00e9 la regulaci\u00f3n vigente para que sea \u00a0 realizada la audiencia de conciliaci\u00f3n \u2013art\u00edculos 20 y 35 de la ley 640 de 2001- \u00a0 constituya un obst\u00e1culo insalvable que elimine la posibilidad de realizaci\u00f3n de \u00a0 las pretensiones en controversia o que anule la eficacia de las medidas \u00a0 cautelares que quieran solicitarse. M\u00e1xime, se reitera, cuando la regla general \u00a0 es que la parte demandada sea una entidad administrativa o un particular en \u00a0 desarrollo de funciones administrativas que, por consiguiente, representan el \u00a0 inter\u00e9s p\u00fablico; y los que, en cuanto act\u00faan con base en el principio de \u00a0 legalidad previsto en el art\u00edculo 6 de la Constituci\u00f3n, tendr\u00edan muy reducidas \u00a0 las posibilidades \u2013si es que \u00e9stas existen- de realizar acciones tendentes a \u00a0 frustrar de forma definitiva la realizaci\u00f3n de las pretensiones de la demanda. \u00a0 Por el contrario, es posible que gracias a lo acordado en la audiencia de \u00a0 conciliaci\u00f3n sean innecesarias las medidas cautelares, pues se logre la \u00a0 satisfacci\u00f3n de las pretensiones en conflicto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Puede \u00a0 arg\u00fcirse que existen casos en que las medidas cautelares requieran ser adoptadas \u00a0 con urgencia manifiesta en tanto son indispensables para salvaguardar contenidos \u00a0 iusfundamentales de mayor valor que el principio de legalidad en materia \u00a0 procesal o el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia concretado en la \u00a0 realizaci\u00f3n de audiencia de conciliaci\u00f3n. Sin embargo, encuentra la Corte que \u00a0 esta situaci\u00f3n constituye una excepci\u00f3n a la situaci\u00f3n ordinaria, caso para la \u00a0 cual est\u00e1 prevista la existencia de mecanismos como la acci\u00f3n de tutela, que \u00a0 proteger\u00e1n aquellas situaciones en que por las particulares circunstancias \u00a0 f\u00e1cticas que se presentan sea imperativa la actuaci\u00f3n del juez con el objetivo \u00a0 de salvaguardar los intereses de la parte demandante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 las razones expuestas, no se aprecia fundamento que obligue a excepcionar la \u00a0 regla constitucional que considera la audiencia de conciliaci\u00f3n como una de las \u00a0 v\u00edas de concreci\u00f3n del derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia. En el \u00a0 contexto de un juicio respecto de la exequibilidad de una disposici\u00f3n esta \u00a0 conclusi\u00f3n se traduce en la obligaci\u00f3n por parte del juez de la \u00a0 constitucionalidad de respetar la decisi\u00f3n del legislador. Por consiguiente, a \u00a0 falta de razones que evidencien su contrariedad con el contenido del derecho de \u00a0 acceso a la administraci\u00f3n de justicia, debe entenderse acorde con la \u00a0 Constituci\u00f3n la exigencia de realizar audiencia de conciliaci\u00f3n como requisito \u00a0 de procedibilidad no obstante se quieran solicitar medidas cautelares de \u00a0 car\u00e1cter no patrimonial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 esta raz\u00f3n, concluye la Corte que la solicitud de medidas cautelares de car\u00e1cter \u00a0 no patrimonial no es incompatible con la exigencia de audiencia de conciliaci\u00f3n \u00a0 como requisito de procedibilidad de la demanda ante la jurisdicci\u00f3n contencioso \u00a0 administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta \u00a0 conclusi\u00f3n \u00a0se fundamenta en: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La libertad de configuraci\u00f3n legislativa con que \u00a0 cuenta el Congreso de la Rep\u00fablica en materia procedimental; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El aparte demandado del art\u00edculo 613 no prev\u00e9 un \u00a0 contenido que anule la garant\u00eda de acceso inmediato a la administraci\u00f3n \u00a0 de justicia; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
iii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En casos en que la actuaci\u00f3n judicial sea \u00a0 requerida con extraordinaria urgencia existen mecanismos como la acci\u00f3n de \u00a0 tutela que permiten proteger derechos fundamentales en dichas ocasiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las razones antes expuestas se declarar\u00e1 exequible el aparte \u00a0 demandado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
S\u00edntesis \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El contexto normativo en que debe leerse el aparte demandado incluye \u00a0 el art\u00edculo 161 del CPA y CCA, de acuerdo con el cual siempre que una pretensi\u00f3n \u00a0 sea conciliable debe realizarse, como requisito de procedibilidad de la demanda \u00a0 que se presentar\u00e1 ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, audiencia de \u00a0 conciliaci\u00f3n extrajudicial.\u00a0 Dicha exigencia es excepcionada, entre otros, \u00a0 en los casos que se soliciten medidas cautelares; sin embargo esta excepci\u00f3n no \u00a0 incluye a las medidas cautelares que no tengan car\u00e1cter patrimonial. Por esta \u00a0 raz\u00f3n se demanda el aparte del segundo inciso del art\u00edculo 613 de la ley 1564 de \u00a0 2012, en cuanto es en virtud de \u00e9ste que se hace aplicable a las demandas que \u00a0 soliciten medidas cautelares de car\u00e1cter no patrimonial la exigencia del \u00a0 art\u00edculo 161 del CPA y CCA \u2013ya que restringe la excepci\u00f3n a las medidas \u00a0 cautelares de car\u00e1cter patrimonial-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor se\u00f1ala que esta disposici\u00f3n vulnerar\u00eda los art\u00edculos 13, 29, \u00a0 229 y 238 de la Constituci\u00f3n. Sin embargo, luego de analizar las razones \u00a0 expuestas, la Sala encontr\u00f3 que \u00fanicamente el cargo por vulneraci\u00f3n del derecho \u00a0 de acceso a la administraci\u00f3n de justicia \u2013art\u00edculo 229 de la Constituci\u00f3n- \u00a0 cumple los requisitos para que se haga un pronunciamiento de fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el demandante la obligaci\u00f3n de realizar audiencia de \u00a0 conciliaci\u00f3n eliminar\u00eda la eficacia de las medidas cautelares no \u00a0 patrimoniales que quieran solicitarse, por cuanto: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 i.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Posibilitar\u00eda que, una vez informada de la \u00a0 intenci\u00f3n de ser solicitadas por la futura parte demandante, la parte que ser\u00e1 \u00a0 demandada modifique la situaci\u00f3n f\u00e1ctica de manera que elimine toda utilidad a \u00a0 la pr\u00e1ctica de las cautelas previstas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 ii.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Extender\u00eda en tal grado el tiempo para que la \u00a0 parte demandante acuda a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, que se \u00a0 anular\u00eda la eficacia de las medidas cautelares, por cuanto est\u00e1s obligan a que, \u00a0 con anterioridad a fallo, se mantenga la situaci\u00f3n que permitir\u00e1 una eventual \u00a0 satisfacci\u00f3n de las pretensiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del primer aspecto, la Sala record\u00f3 que en materia \u00a0 contencioso administrativa, como regla general, la parte demandada es informada \u00a0 e invitada a manifestar su posici\u00f3n respecto del decreto de medidas cautelares \u00a0 \u2013art\u00edculo 233 del CPA y CCA-. Por lo tanto, en el decreto de medidas cautelares \u00a0 no existe el factor sorpresa que el demandante se\u00f1ala como desconocido por el \u00a0 aparte demandado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, no se estar\u00eda vulnerando ning\u00fan contenido \u00a0 iusfundamental por la regulaci\u00f3n acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tampoco se encuentra que el tiempo de m\u00e1s que se tardar\u00eda en acceder \u00a0 a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa \u2013en virtud de la obligaci\u00f3n de \u00a0 realizar audiencia de conciliaci\u00f3n- constituya un obst\u00e1culo de acceso a la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia. En efecto, con base en que \u00e9ste es de m\u00e1ximo tres \u00a0 meses \u2013art\u00edculos 20 y 35 de la ley 640 de 2001-, la jurisprudencia ha \u00a0 establecido una regla seg\u00fan la cual la realizaci\u00f3n de la audiencia de \u00a0 conciliaci\u00f3n no implica per se, y de forma general, una vulneraci\u00f3n del \u00a0 derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia; por el contrario, en tanto \u00a0 mecanismo eficaz para la soluci\u00f3n de controversias, se constituye en una de las \u00a0 formas de salvaguarda y concreci\u00f3n de este derecho. En tanto en el caso \u00a0 concreto no se aprecian elementos que lo constituyan como una excepci\u00f3n a esta \u00a0 regla, no se encuentra contradicci\u00f3n entre el aparte demandado y el derecho de \u00a0 acceso a la administraci\u00f3n de justicia \u2013art\u00edculo 229 de la Constituci\u00f3n-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas son las razones en que se fundamenta la declaratoria de \u00a0 exequibilidad del aparte demandado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el aparte \u201cde \u00a0 car\u00e1cter patrimonial\u201d del art\u00edculo 613 de la ley 1564 de 2012, por \u00a0 los cargos analizados en esta sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, \u00a0 comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, \u00a0 c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N \u00a0 PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA \u00a0 CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO \u00a0 GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausente con \u00a0 excusa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO \u00a0 GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL \u00a0 EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA \u00a0 PINILLA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS \u00a0 RIOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO \u00a0 VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA \u00a0 VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ora Doctora \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Martha S\u00e1chica M\u00e9ndez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General Corte Constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciudad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respetada doctora, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por medio de la presente me permito \u00a0 informarle que, debido a un error, al momento de firmar coloqu\u00e9 la nota de \u00a0 salvamento de voto respecto de la decisi\u00f3n C 834 de 2013, con ponencia del Dr \u00a0 Rojas Rios. Contrario a dicha afirmaci\u00f3n, estoy totalmente de acuerdo tanto con \u00a0 la parte motiva como con la resolutiva de la providencia. Por lo anterior, le \u00a0 solicito comedidamente que la aludida equivocaci\u00f3n sea corregida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha up supra \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Atentamente, \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] ARTICULO 53. El Congreso expedir\u00e1 el estatuto del trabajo. La ley \u00a0 correspondiente tendr\u00e1 en cuenta por lo menos los siguientes principios m\u00ednimos \u00a0 fundamentales: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualdad de oportunidades para los \u00a0 trabajadores; remuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil, proporcional a la cantidad y \u00a0 calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios \u00a0 m\u00ednimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y \u00a0 conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situaci\u00f3n m\u00e1s \u00a0 favorable al trabajador en caso de duda en la aplicaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n de las \u00a0 fuentes formales de derecho; primac\u00eda de la realidad sobre formalidades \u00a0 establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garant\u00eda a la \u00a0 seguridad social, la capacitaci\u00f3n, el adiestramiento y el descanso necesario; \u00a0 protecci\u00f3n especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] En ese orden de ideas, declar\u00f3 inexequibles los art\u00edculos 30 y 39 de \u00a0 la Ley 640 de 2001 y las expresiones \u201crequisito de procedibilidad\u201d y \u201claboral\u201d, \u00a0 contenidas en el art\u00edculo 35 de esa misma Ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] Entre muchos otros, se pueden consultar: Antaki, Nabil. Le \u00a0 reglement amiable des litiges. 1998, Les \u00e9ditions \u00a0 Yvon Blais Inc, Canad\u00e1; Kovach, Kimberlee. Mediation: Principles and Practice. \u00a0 1994, West Group; Bennet, Marl y Hermann, Michele. The Art of Mediation, 1996, \u00a0 National Institute for Trial Advocacy. ; StephenGoldberg, Green Eric y Sander, \u00a0 Frank. Op. Cit; Folberg, Jay y Taylor, Alison. Op. Cit; Monroy Cabra, Marco \u00a0 Gerardo. Op. Cit; Nolan-Haley, Jacqueline M.. Alternative Dispute Resolution in \u00a0 a Nutshell. West Publishing Company, 1991; Singer,Linda Op. Cit. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] Sobre este tema, ver Lieberman, Jethro. \u00a0 The litigious society. 1983, New York, Basic Books, Inc, Publishers. Auerbach, \u00a0 Jerold S.. Unequal Justice: Lawyers and Social Change in Modern America, 1981, \u00a0 Oxford University Press. Tribe, Laurence H.\u00a0 Too Much Law, Too Little \u00a0 Justice. New York State Bar Journal, November, 1980, p\u00e1gs. 544-580 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] Ver entre otras la sentencia de la Corte \u00a0 Constitucional, T-006\/92, MP: Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] Art\u00edculo 20. Audiencia de conciliaci\u00f3n extrajudicial en derecho. \u00a0 \u201cSi de conformidad con la ley el asunto es conciliable, la audiencia de \u00a0 conciliaci\u00f3n extrajudicial en derecho deber\u00e1 intentarse en el menor tiempo \u00a0 posible y, en todo caso, tendr\u00e1 que surtirse dentro de los tres (3) meses \u00a0 siguientes a la presentaci\u00f3n de la solicitud. Las partes por mutuo acuerdo \u00a0 podr\u00e1n prolongar este t\u00e9rmino.(…)\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] Art\u00edculo 21. Suspensi\u00f3n de la prescripci\u00f3n o de la caducidad. La \u00a0 presentaci\u00f3n de la solicitud de conciliaci\u00f3n extrajudicial en derecho ante el \u00a0 conciliador suspende el t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n o de caducidad, seg\u00fan el caso, \u00a0 hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliaci\u00f3n \u00a0 se haya registrado en los casos en que este tr\u00e1mite sea exigido por la ley o \u00a0 hasta que se expidan las constancias a que se refiere el art\u00edculo 2\u00b0 de la \u00a0 presente ley o hasta que se venza el t\u00e9rmino de tres (3) meses a que se \u00a0 refiere el art\u00edculo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensi\u00f3n operar\u00e1 por \u00a0 una sola vez y ser\u00e1 improrrogable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Sentencia C-160 de 1999 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] Ley 446 de 1998, art\u00edculo 73 y Ley 640 de 2001, art\u00edculo 24 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 24. APROBACI\u00d3N JUDICIAL DE \u00a0 CONCILIACIONES EXTRAJUDICIALES EN MATERIA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Las \u00a0 actas que contengan conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso \u00a0 administrativo se remitir\u00e1n a m\u00e1s tardar dentro de los tres (3) d\u00edas siguientes \u00a0 al de su celebraci\u00f3n, al Juez o Corporaci\u00f3n que fuere competente para conocer de \u00a0 la acci\u00f3n judicial respectiva, a efecto de que imparta su aprobaci\u00f3n o \u00a0 improbaci\u00f3n. El auto aprobatorio no ser\u00e1 consultable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] Ley 446 de 1998, Art\u00edculo 74. Sanciones. El art\u00edculo 64 de la Ley \u00a0 23 de 1991, quedar\u00e1 as\u00ed: “Art\u00edculo 64. La inasistencia injustificada de las \u00a0 partes o sus apoderados a la audiencia de conciliaci\u00f3n o la negativa, igualmente \u00a0 injustificada, a discutir las propuestas formuladas, se sancionar\u00e1 con multa \u00a0 hasta de diez (10) salarios m\u00ednimos mensuales legales a favor del Consejo \u00a0 Superior de la Judicatura que ser\u00e1 impuesta, en la prejudicial, por el agente \u00a0 del Ministerio P\u00fablico, y en la judicial, por el Juez, Sala, Secci\u00f3n o \u00a0 Subsecci\u00f3n respectiva.” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 14 del Decreto 2511 de \u00a0 1998: \u201cDe las sanciones. La inasistencia injustificada de los interesados o de \u00a0 sus apoderados a la audiencia de conciliaci\u00f3n que se adelanta ante el procurador \u00a0 judicial o la negativa, igualmente injustificada, a discutir las propuestas \u00a0 formuladas, se sancionar\u00e1 con multa hasta de diez (10) salarios m\u00ednimos \u00a0 mensuales legales a favor del Consejo Superior de la Judicatura, que ser\u00e1 \u00a0 impuesta por el agente del ministerio mediante acto administrativo motivado \u00a0 susceptible de recurso de reposici\u00f3n, el cual deber\u00e1 interponerse de acuerdo con \u00a0 los art\u00edculos 50, 51 y 52 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] Ley 446 de 1998, art\u00edculo 65. Incorporado en el art\u00edculo 2\u00ba del \u00a0 Decreto 1818 de 1998 (Estatuto de los Mecanismos Alternativos de Soluci\u00f3n de \u00a0 Conflictos). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] Sentencia del 25 de noviembre de 2009 del Consejo de Estado, Sala de \u00a0 lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercera (C.P. Enrique Gil Botero). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] Ver Sentencias del 28 de enero de 2009 (C.P. Luis Rafael Vergara \u00a0 Quintero) y del 7 de abril de 2011 (C.P. Alfonso Vargas Rinc\u00f3n) del Consejo de \u00a0 Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Segunda – Subsecci\u00f3n A. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] BETANCUR JARAMILLO, Carlos. \u201cPresupuestos del procedimiento\u201d, \u00a0 En: Derecho Procesal Administrativo. Octava edici\u00f3n, Se\u00f1al editora, Bogot\u00e1, \u00a0 2013, P. 370-371. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] Ibidem, P. 364. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] PALACIO HINCAPI\u00c9, Juan \u00c1ngel. \u201cMedidas Cautelares\u201d, En: Derecho \u00a0 Procesal Administrativo. Octava edici\u00f3n, Librer\u00eda Jur\u00eddica S\u00e1nchez R. Ltda., \u00a0 2013, P. 800. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] FORERO SILVA, Jorge. Medidas cautelares en el C\u00f3digo General del \u00a0 Proceso. Pontificia Universidad Javeriana: Editorial Temis, Bogot\u00e1, 2013, P.26. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] Entre otras, sentencia C-789 de 2003, C-1091 de 2003, C-523 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] C-379 de 2004. En el mismo sentido sentencia C-039 de 2004. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] Ver la Sentencia C-379\/04. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] Sentencia C-030 de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] Ver sentencias C-054 de 1997, MP Antonio Barrera Carbonell , C-255 \u00a0 de 1998, MP Carmenza Isaza y sentencia C-925 de 1999, MP Vladimiro Naranjo Mesa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, sentencia de 3 de marzo de 2010, \u00a0 Radicaci\u00f3n n\u00famero: 25000-23-26-000-2009-00062-01(37590), M.p. Mauricio Fajardo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] Sentencia T-035A de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] Sentencia C-160 de 1999 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] Entre otras, sentencias C-1195 de 2001 y C-523 de 1009.<\/p>\n
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