C-023-96<\/p>\n
Sentencia No. C-023\/96 <\/p>\n
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO <\/p>\n
La Corte Constitucional y el Congreso de la Rep\u00fablica, lo mismo que el Gobierno Nacional, han considerado que la ley 38 de 1989, mientras no se dicte una regulaci\u00f3n diferente, es la prevista por los art\u00edculos 352 y 151 de la Constituci\u00f3n. Prueba de ello es el haber declarado exequibles la Corte Constitucional normas de la ley 38 de 1989, sin formular reparo alguno por vicios de forma, por no haberse tramitado una ley org\u00e1nica totalmente nueva. No resulta aceptable jur\u00eddicamente el exigir que la ley 38 de 1989 se tramitara de conformidad con lo previsto en la actual Constituci\u00f3n. Ser\u00eda tanto como decir que es contrario a la Constituci\u00f3n que nos rige, un c\u00f3digo expedido, antes de su vigencia, por el Gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso. De otra parte, la Corte Constitucional ha sostenido que la Constituci\u00f3n al entrar en vigencia no derog\u00f3 toda la legislaci\u00f3n preexistente, sino \u00fanicamente las normas contrarias a sus disposiciones. Al reformar la ley 38 de 1989 por medio de la ley 179 de 1994, el Congreso no incurri\u00f3 en vicio alguno de tr\u00e1mite. <\/p>\n
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO\/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Coordinaci\u00f3n <\/p>\n
La coordinaci\u00f3n que debe existir, la que ordena el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, no es entre la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto y el Plan Nacional de Desarrollo, sino, entre \u00e9ste y los presupuestos que se expidan dentro de su vigencia. La Ley Org\u00e1nica del Presupuesto regula c\u00f3mo se hace la coordinaci\u00f3n entre los presupuestos nacional, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de todos los niveles administrativos, y el Plan Nacional de Desarrollo. <\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance <\/p>\n
Al principio de la unidad de materia no debe darse una interpretaci\u00f3n exageradamente restrictiva, pues tal interpretaci\u00f3n har\u00eda imposible la tarea del legislador, habida cuenta de las relaciones que existen entre las diversas normas del ordenamiento jur\u00eddico. S\u00f3lo en el caso de normas que ostensiblemente carecieran de relaci\u00f3n con la materia regulada por una ley, podr\u00eda hablarse del quebrantamiento del mandato del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO FINANCIERO EN PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS <\/p>\n
PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL-No se consagr\u00f3 en Constituci\u00f3n Pol\u00edtica <\/p>\n
En cuanto al principio del equilibrio presupuestal hay que afirmar, como ya lo ha hecho la Corte Constitucional, que \u00e9ste no se consagr\u00f3 en la Constituci\u00f3n de 1991. As\u00ed lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante al inciso segundo del art\u00edculo 211 de la anterior Constituci\u00f3n. Basta comparar esta norma con el art\u00edculo 351 de la Constituci\u00f3n vigente, para comprobar c\u00f3mo se suprimi\u00f3 el principio del equilibrio financiero, que se establec\u00eda en el inciso segundo de la antigua norma. \u00bfA qu\u00e9 obedeci\u00f3 el cambio en esta materia? Posiblemente a que el equilibrio presupuestal se hab\u00eda convertido en teor\u00eda alejada de la realidad. <\/p>\n
PRINCIPIO DE ANUALIDAD DEL PRESUPUESTO-Interpretaci\u00f3n <\/p>\n
El principio de la anualidad del presupuesto, como ya lo defini\u00f3 la Corte Constitucional, no implica el que la administraci\u00f3n p\u00fablica no pueda programar obras que se ejecuten en vigencias sucesivas, pues tal limitaci\u00f3n ser\u00eda absurda. <\/p>\n
PRESUPUESTO NACIONAL-Modificaci\u00f3n es improcedente por el Ejecutivo\/PRESUPUESTO NACIONAL-Ajustes financieros <\/p>\n
Hacer los ajustes presupuestales implica modificar el presupuesto. La Corte Constitucional ha determinado que en los tiempos normales el Presupuesto s\u00f3lo puede ser modificado por el Congreso. Y que s\u00f3lo excepcionalmente, durante la conmoci\u00f3n interior, puede el Gobierno modificar el presupuesto. Esta es una facultad excepcional, que s\u00f3lo tiene el Gobierno durante el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, resulta inexequible la competencia que el art\u00edculo demandado le confiere para las \u00e9pocas de normalidad. <\/p>\n
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO-Compra,venta y negociaci\u00f3n de t\u00edtulos sujetos a derecho privado <\/p>\n
Ser\u00eda absurdo exigir que los particulares que puedan adquirir, tener o enajenar t\u00edtulos valores de deuda p\u00fablica, se sujeten en su negociaci\u00f3n a las reglas del derecho p\u00fablico. Adem\u00e1s, lo relativo al r\u00e9gimen jur\u00eddico al cual se somete el Estado en sus operaciones contractuales es materia reservada al legislador. <\/p>\n
PRESUPUESTO NACIONAL-Improcedencia de facultad al ejecutivo para sustituir ingresos <\/p>\n
Aceptando, de conformidad con la Constituci\u00f3n, que la facultad de aprobar el Presupuesto y de modificarlo corresponde al Congreso, y que s\u00f3lo excepcionalmente, como se ha dicho, durante el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, puede el Gobierno modificar el Presupuesto, hay que concluir que la facultad que este inciso confiere al Gobierno, es contraria a la Constituci\u00f3n. En efecto, si el presupuesto, seg\u00fan la Constituci\u00f3n y la ley, “contendr\u00e1 la estimaci\u00f3n de los ingresos corrientes, las contribuciones parafiscales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos p\u00fablicos”, cuando se sustituyen los ingresos se est\u00e1 modificando el presupuesto, funci\u00f3n reservada al Congreso. <\/p>\n
<\/p>\n
Ref.: Expediente D-909 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad de los art\u00edculos 1o, 4o, 9o, 15, 21, 38 (parcial), 45 (parcial), 58, y 64 (parcial), de la ley 179 de 1994 “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la ley 38 de 1989, org\u00e1nica de presupuesto”. <\/p>\n
Actores: Jorge Garc\u00eda Hurtado, Enrique G\u00f3mez Hurtado y Gonzalo Garc\u00eda Guti\u00e9rrez. <\/p>\n
Magistrado ponente: <\/p>\n
Dr. JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., seg\u00fan consta en acta n\u00famero dos, a los veintitr\u00e9s (23) d\u00edas del mes de enero de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
Los ciudadanos Jorge Garc\u00eda Hurtado, Enrique G\u00f3mez Hurtado y Gonzalo Garc\u00eda Guti\u00e9rrez, en uso del derecho consagrado en los art\u00edculos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n, presentaron ante esta Corporaci\u00f3n demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1o, 4o, 9o, 15, 21, 38 (parcial), 45, 58, y 64 (parcial), de la ley 179 de 1994 “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la ley 38 de 1989, org\u00e1nica del presupuesto”. <\/p>\n
Por auto del cuatro (4) de mayo de 1995, el Magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda y orden\u00f3 la fijaci\u00f3n del negocio en lista, para asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana dispuesta por los art\u00edculos 242, numeral 1, de la Constituci\u00f3n, y 7, inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. As\u00ed mismo, dispuso el env\u00edo de copia de la demanda al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, al se\u00f1or Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, y al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, para que rindiera el concepto de rigor. <\/p>\n
Seg\u00fan informe secretarial del veintid\u00f3s (22) de mayo del a\u00f1o en curso, en el t\u00e9rmino establecido para intervenir en defensa o impugnaci\u00f3n de las normas acusadas, present\u00f3 escrito el ciudadano C\u00e9sar Augusto L\u00f3pez Botero, designado por el Ministro de Hacienda. <\/p>\n
Por medio de oficio n\u00famero D.P. 109, del veinte (20) de junio de 1995, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, doctor Orlando V\u00e1squez Vel\u00e1squez, comunic\u00f3 su impedimento para conceptuar dentro del proceso de la referencia, por haber sido miembro del Congreso de la Rep\u00fablica durante la tramitaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de la ley 179 de 1994. <\/p>\n
Por auto del veintid\u00f3s (22) de junio de 1995, la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n acept\u00f3 el impedimento manifestado por el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, para conceptuar dentro del proceso de la referencia, pues la causal alegada por \u00e9l, est\u00e1 consagrada en el decreto 2067 de 1991, para los Magistrados de la Corte, y aplicable al se\u00f1or Procurador, porque su intervenci\u00f3n es obligatoria en los procesos de constitucionalidad, seg\u00fan el art\u00edculo 242, numeral 2, de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Por tanto, la Corte orden\u00f3 dar traslado de la demanda al se\u00f1or Viceprocurador General de la Naci\u00f3n, para que rindiera el concepto correspondiente. <\/p>\n
Cumplidos los requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del se\u00f1or Viceprocurador General de la Naci\u00f3n, entra la Corte a decidir. <\/p>\n
A. NORMAS ACUSADAS. <\/p>\n
Transcripci\u00f3n tomada del Diario Oficial No. 41.659. <\/p>\n
“LEY 179 DE 1994 <\/p>\n
(diciembre 30) <\/p>\n
“Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, Org\u00e1nica de Presupuesto.” <\/p>\n
ARTICULO 1\u00b0 El art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 38 de 1989, quedar\u00e1 as\u00ed: <\/p>\n
“Cobertura del Estatuto: Consta de dos (2) niveles: Un primer nivel que corresponde al Presupuesto General de la Naci\u00f3n, compuesto por los Presupuestos de los Establecimientos P\u00fablicos del orden nacional y el Presupuesto Nacional. <\/p>\n
“El Presupuesto Nacional comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio P\u00fablico, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la Organizaci\u00f3n Electoral, y la Rama Ejecutiva el nivel nacional, con excepci\u00f3n de los establecimientos p\u00fablicos, las empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Econom\u00eda Mixta. <\/p>\n
“Un segundo nivel, que incluye la fijaci\u00f3n de metas financieras a todo el sector p\u00fablico y la distribuci\u00f3n de los excedentes financieros de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y de las Sociedades de Econom\u00eda Mixta con el r\u00e9gimen de aquellas, sin perjuicio de la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n y la ley les otorga. <\/p>\n
“A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Econom\u00eda Mixta con el r\u00e9gimen de aquellas, se les aplicar\u00e1n las normas que expresamente las mencione”. <\/p>\n
“ARTICULO 4\u00b0 El art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 38 de 1989 quedar\u00e1 as\u00ed: <\/p>\n
“Los principios del sistema presupuestal son: la planificaci\u00f3n, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programaci\u00f3n integral, la especializaci\u00f3n, inembargabilidad, la coherencia macroecon\u00f3mica y la homeostasis”. <\/p>\n
“ARTICULO 9\u00b0 Un art\u00edculo nuevo, que quedar\u00e1 as\u00ed: <\/p>\n
“La Direcci\u00f3n General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico podr\u00e1 autorizar la asunci\u00f3n de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecuci\u00f3n se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversi\u00f3n nacional deber\u00e1 obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. <\/p>\n
“El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Direcci\u00f3n General de Presupuesto Nacional, incluir\u00e1 en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este art\u00edculo. <\/p>\n
“Las entidades territoriales podr\u00e1n adquirir esta clase de compromisos con la autorizaci\u00f3n previa del Concejo Municipal, Asamblea Departamental y los Consejos Territoriales Ind\u00edgenas, o quien haga sus veces, siempre que est\u00e9n consignados, en el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento”. <\/p>\n
“Esta disposici\u00f3n se aplicar\u00e1 a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Econom\u00eda Mixta con el r\u00e9gimen de aquellas. El Gobierno reglamentar\u00e1 la materia. <\/p>\n
“ART\u00cdCULO 15. Un art\u00edculo nuevo que quedar\u00e1 as\u00ed: <\/p>\n
“Cuando por circunstancias extraordinarias la Naci\u00f3n perciba rentas que pueden causar un desequilibrio macroecon\u00f3mico, el Gobierno Nacional podr\u00e1 aprobar aquellas que garanticen la normal evoluci\u00f3n de la econom\u00eda y utilizar los excedentes para constituir y capitalizar un fondo de recursos del super\u00e1vit de la Naci\u00f3n”. <\/p>\n
“El capital del fondo y sus rendimientos se invertir\u00e1n en activos externos por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico , o de tal forma que no afecten la base monetaria; podr\u00e1n estar representados en t\u00edtulos de mercado, o de deuda p\u00fablica externa colombiana adquiridos en el mercado secundario y en inversiones de portafolio de primera categor\u00eda en el exterior. <\/p>\n
“El Gobierno podr\u00e1 transferir los recursos del fondo al Presupuesto General de la Naci\u00f3n de tal manera que \u00e9ste se agote al ritmo de absorci\u00f3n de la econom\u00eda, en un per\u00edodo que no podr\u00e1 ser inferior a ocho a\u00f1os desde el momento que se utilicen por primera vez estos recursos. Esta transferencia se incorporar\u00e1 como ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo. Los gastos financiados con base en estas rentas deber\u00e1n presentarse por parte del Gobierno a aprobaci\u00f3n del Congreso. <\/p>\n
“ARTICULO 21. Un art\u00edculo nuevo que quedar\u00e1 as\u00ed: <\/p>\n
“El Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico – Direcci\u00f3n General del Presupuesto Nacional, elaborar\u00e1n conjuntamente para su presentaci\u00f3n al Conpes la distribuci\u00f3n de los excedentes financieros de los Establecimientos P\u00fablicos del orden nacional y de las Empresas Industriales y comerciales del Estado y sociedades de Econom\u00eda Mixta con el r\u00e9gimen de aquellas. <\/p>\n
“El gobierno har\u00e1 los ajustes presupuestales necesarios para darle cumplimiento a la distribuci\u00f3n de los recursos a que se refiere el inciso anterior. Tambi\u00e9n los har\u00e1 una vez determinado el excedente financiero de la Naci\u00f3n”. <\/p>\n
“ARTICULO 38. El art\u00edculo 72 de la Ley 38 de 1989, quedar\u00e1 as\u00ed: <\/p>\n
“Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, son autorizaciones m\u00e1ximas de gastos que el Congreso aprueba para ser comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Despu\u00e9s del 31 de diciembre de cada a\u00f1o las autorizaciones expiran y en consecuencia no podr\u00e1n adicionarse, ni transferirse, ni contracreditarse, ni comprometerse. <\/p>\n
“El Programa Anual Mensualizado de Caja PAC, es la autorizaci\u00f3n m\u00e1xima para efectuar pagos, en desarrollo de los compromisos adquiridos durante la vigencia fiscal. Finalizado el a\u00f1o el -PAC- de la vigencia expira. <\/p>\n
“Las obligaciones y compromisos que el 31 de diciembre de cada vigencia fiscal no se hayan podido cumplir que est\u00e9n legalmente contra\u00eddas y desarrollen el objeto de la apropiaci\u00f3n, se podr\u00e1n atender \u00fanicamente con cargo al presupuesto de la vigencia fiscal siguiente. Para tal efecto, el Gobierno Nacional mediante decreto modificar\u00e1 el presupuesto de cada \u00f3rgano hasta por el monto de sus obligaciones pendientes de pago, se except\u00faan las transferencias correspondientes a las entidades territoriales. <\/p>\n
“Las cuentas por pagar al 31 de diciembre de la vigencia fiscal que amparen los compromisos que se hayan derivado de la entrega a satisfacci\u00f3n de los bienes y servicios y de anticipos pactados en los contratos se cancelar\u00e1n con cargo a los saldos disponibles sin operaci\u00f3n presupuestal alguna. En consecuencia, cada \u00f3rgano comunicar\u00e1 a la Direcci\u00f3n General del Tesoro una relaci\u00f3n detallada de \u00e9stas, antes del 10 de enero del a\u00f1o siguiente junto con el programa de pagos correspondiente”. <\/p>\n
“ARTICULO 45. Un art\u00edculo nuevo que quedar\u00e1 as\u00ed: <\/p>\n
“El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico tendr\u00e1 capacidad para celebrar los contratos que se requieran en el desarrollo de lo dispuesto en el art\u00edculo anterior, los cuales s\u00f3lo requerir\u00e1n para su celebraci\u00f3n, validez y perfeccionamiento, de la firma de las partes y de su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial, requisito que se entiende cumplido con la orden de publicaci\u00f3n impartida por el Tesorero General de la Rep\u00fablica. En todo caso las operaciones de compra, venta y negociaci\u00f3n de t\u00edtulos que realice directamente el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico se sujetar\u00e1n a las normas del derecho privado”. <\/p>\n
“ARTICULO 58. Nuevo. “El presupuesto de Rentas se presentar\u00e1 al Congreso para su aprobaci\u00f3n en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 3\u00b0 de esta Ley. El gobierno presentar\u00e1 un anexo, junto con el mensaje presidencial, el detalle de su composici\u00f3n. Estos ingresos se podr\u00e1n sustituir de acuerdo con el respectivo reglamento. <\/p>\n
“Los recursos de cr\u00e9ditos se utilizar\u00e1n tomando en cuenta la situaci\u00f3n de liquidez de la Tesorer\u00eda, las condiciones de los cr\u00e9ditos y la situaci\u00f3n macroecon\u00f3mica”. <\/p>\n
“ARTICULO 64. Nuevo. Esta Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que \u00e9sta expresamente autorice, adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en la Constituci\u00f3n, ser\u00e1n las \u00fanicas que podr\u00e1n regular la programaci\u00f3n, elaboraci\u00f3n, presentaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del Presupuesto, as\u00ed como la capacidad de contrataci\u00f3n y la definici\u00f3n del gasto p\u00fablico social. En consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas \u00e1reas en otras legislaciones quedan derogados y los que se dicten no tendr\u00e1n ning\u00fan efecto.” <\/p>\n
Se advierte que, como se explicar\u00e1, lo demandado es \u00fanicamente lo que se subraya, seg\u00fan se deduce de la demanda. <\/p>\n
B. LA DEMANDA, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL (E). <\/p>\n
a) Cargos contra toda la ley 179 de 1994, por violaci\u00f3n, en general, del art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Primer cargo.- La ley 179 de 1994 es inconstitucional porque el Congreso se limit\u00f3 a introducir modificaciones a la ley 38 de 1989, ley org\u00e1nica del presupuesto expedida con anterioridad a la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991, contrariando el mandato del art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n que orden\u00f3 al legislador expedir una ley org\u00e1nica del presupuesto para regular todo lo relacionado con la aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda y Concepto del Viceprocurador. <\/p>\n
Segundo cargo.- La obligaci\u00f3n del legislador era expedir una ley org\u00e1nica del presupuesto, con los requisitos especiales exigidos en la Carta para esta clase de leyes. Por tanto, el Congreso no pod\u00eda introducir s\u00f3lo modificaciones a una ley que por haber sido expedida bajo la Constituci\u00f3n de 1886, no cumpl\u00eda con tales requisitos. Los actores en ning\u00fan momento hacen menci\u00f3n del art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n, que establece las formalidades que se deben agotar para la expedici\u00f3n de las leyes org\u00e1nicas. <\/p>\n
Concepto del Viceprocurador <\/p>\n
El hecho que el nuevo ordenamiento constitucional exija unos requisitos adicionales para la expedici\u00f3n de determinadas leyes dependiendo de su materia, no restringe la facultad del legislador de introducir modificaciones a leyes dictadas con anterioridad a la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991. Sobre todo, si se tiene en cuenta que en la Constituci\u00f3n de 1886 como en la actual, la ley org\u00e1nica del presupuesto tiene un car\u00e1cter especial y una jerarqu\u00eda superior, sobre el resto de leyes que expide el legislativo. <\/p>\n
Tercer cargo.- La ley 179 de 1994, seg\u00fan la definici\u00f3n que ella misma hace en su art\u00edculo 1o., es una ley estatutaria y no org\u00e1nica. Por tanto, se desconoce el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, que exige la expedici\u00f3n de una ley org\u00e1nica y no estatutaria. Con el mismo argumento, solicitan la inexequibilidad del art\u00edculo 1o. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda y concepto del Viceprocurador. <\/p>\n
La ley acusada por la materia que regula y por la forma como fue tramitada no es una ley estatutaria sino org\u00e1nica. As\u00ed mismo, no puede considerarse que su art\u00edculo 1o., sea contrario a la Constituci\u00f3n por el s\u00f3lo hecho de utilizar el t\u00e9rmino “estatuto”, pues, sin importar el nombre que se le asigne, la ley 179, por la materia que regula y por las formalidades que se cumplieron para su tramitaci\u00f3n, es una ley org\u00e1nica. Cuando el legislador utiliz\u00f3 el t\u00e9rmino de estatuto, lo hizo para significar que las leyes 38 de 1989 y 179 de 1994, son, en su conjunto, el r\u00e9gimen normativo que rige en materia presupuestal. <\/p>\n
Cuarto cargo.- La ley org\u00e1nica del presupuesto no pod\u00eda dictarse sin que se hubiese dictado el Plan Nacional de Desarrollo, pues, por mandato expreso del art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, la ley org\u00e1nica del presupuesto debe estar en coordinaci\u00f3n con dicho plan. La ley 179 entr\u00f3 a regular materias relacionadas con el gasto social sin tener en cuenta los par\u00e1metros establecidos por la misma Carta para la distribuci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos entre los distintos organismos. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda y Concepto del Viceprocurador <\/p>\n
El Acto legislativo No. 2 de 1993, que adicion\u00f3 el art\u00edculo transitorio 60 de la Constituci\u00f3n, estableci\u00f3, que mientras no se dicte el Plan Nacional de Desarrollo, las leyes anuales de presupuesto para los per\u00edodos de 1993 y 1994, se tendr\u00edan como tal. Por tanto, el cargo de los actores no puede prosperar. <\/p>\n
El art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n no exige como requisito previo para la expedici\u00f3n de la ley org\u00e1nica del presupuesto, la aprobaci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo, tal como lo quieren hacer ver los demandantes. Lo que exige la norma constitucional, es una coordinaci\u00f3n entre \u00e9ste y los presupuestos oficiales. Si existe alguna sujeci\u00f3n de la ley org\u00e1nica del presupuesto a otra ley, es a la ley plan, ley 152 de 1994, expedida con anterioridad a la ley acusada. Raz\u00f3n por la que el cargo esgrimido por los demandantes no es de recibo. <\/p>\n
Quinto cargo.- El legislador omiti\u00f3 derogar algunos art\u00edculos de la ley 38 de 1989 que son inconstitucionales, tales como el 64, 65 y 70 que facultan al Gobierno para realizar ciertas operaciones que est\u00e1n expresamente prohibidas en la Constituci\u00f3n de 1991, hecho \u00e9ste que hace inconstitucional la ley en su integridad. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda y Concepto del Viceprocurador. <\/p>\n
La existencia de normas de la ley 38 de 1989 contrarias a la Constituci\u00f3n, no hace inconstitucional la ley 179. Si existe alguna norma de esa ley que sea inconstitucional debe ser demandada, para que la Corte se pronuncie sobre ella. Por su parte, el Viceprocurador considera que la ley 179 no es inconstitucional porque existan normas de la ley 38 de 1989 que resulten contrarias a la Constituci\u00f3n. Pues estas normas deben entenderse inexistentes o derogadas t\u00e1citamente. <\/p>\n
b) Cargos espec\u00edficos contra los art\u00edculos 4, 9, 15, 21,38 (parcial), 45 (parcial), 58 y 64 (parcial), de la ley 179 de 1994. <\/p>\n
1. El art\u00edculo 4o., desconoce el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n que hace referencia, en su inciso final, a la facultad que tiene el Congreso de modificar el plan de inversiones p\u00fablicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. En concepto de los demandantes, el art\u00edculo acusado no pod\u00eda excluir de los principios que rigen el sistema presupuestal el del equilibrio, porque ” si el plan de inversiones p\u00fablicas que constituye una parte fundamental del presupuesto anual, debe expedirse manteniendo el equilibrio financiero, la ley org\u00e1nica de presupuesto no puede excluir este principio fundamental…”. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n, dicen los actores, exige que se mantega el equilibrio presupuestal, pues, a pesar de que el art\u00edculo 347 de la Constituci\u00f3n, permite la aprobaci\u00f3n de la ley de apropiaciones sin que existan los ingresos suficientes para financiar la totalidad de los gastos proyectados en ella, ordena igualmente, la tramitaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de una ley que autorice obtener los recursos adicionales para financiar los gastos estimados. Por tanto, el principio del equilibrio presupuestal no pod\u00eda ser excluido del r\u00e9gimen presupuestal. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda. <\/p>\n
La ley org\u00e1nica del presupuesto no pod\u00eda hacer referencia al principio del equilibrio financiero, pues \u00e9ste es propio de la ley org\u00e1nica del plan. La inclusi\u00f3n de este principio, en la ley 179, habr\u00eda desconocido la unidad de materia que consagra el art\u00edculo 158 de Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Concepto del Viceprocurador <\/p>\n
Los actores asimilan el equilibrio financiero que debe presentar el Plan de Inversiones P\u00fablicas con el principio del equilibrio presupuestal, equiparaci\u00f3n que no es correcta, pues el primero hace referencia a la existencia de los recursos necesarios para la ejecuci\u00f3n del plan de inversiones, mientras en el segundo, a la correspondencia que debe existir entre los gastos e ingresos que se incluyen en el presupuesto. <\/p>\n
En su concepto, el principio del equilibrio presupuestal no desapareci\u00f3 del ordenamiento constitucional, porque si bien el Gobierno no est\u00e1 obligado a presentar un presupuesto equilibrado, debe lograr su equilibrio durante la vigencia fiscal respectiva. Por dem\u00e1s, la exclusi\u00f3n de este principio, no hace inconstitucional la norma. <\/p>\n
2. El art\u00edculo 9o. de la ley 179 de 1994, consagra la posibilidad de que con la autorizaci\u00f3n de la Direcci\u00f3n General de Presupuesto, o del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, se puedan adquirir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, facultad que, en concepto de los demandantes, desconoce el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n, que expresamente ordena que toda erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro P\u00fablico est\u00e9 inclu\u00edda en el presupuesto de gastos. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda. <\/p>\n
El interviniente considera que esta norma no desconoce el principio de anualidad, consagrado en el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n, pues, existen ciertos proyectos de inversi\u00f3n que no son ejecutables en una sola vigencia fiscal. Raz\u00f3n por la que es necesario afectar vigencias fiscales futuras, pues s\u00f3lo as\u00ed, se logra dar cumplimiento a las pol\u00edticas econ\u00f3micas y sociales de largo plazo, trazadas por el Gobierno. Tampoco se desconoce el principio de legalidad, pues existe reciprocidad entre la fase del proyecto a desarrollar y la apropiaci\u00f3n presupuestal correspondiente. <\/p>\n
Concepto del Viceprocurador <\/p>\n
La Constituci\u00f3n, en su art\u00edculo 339, permite la afectaci\u00f3n de presupuestos de vigencia futura, cuando se trate de desarrollar proyectos de inversi\u00f3n nacional \u00edncluidos dentro del Plan Nacional de desarrollo. Por tanto, en el entendido que la norma acusada haga referencia a estos planes de inversi\u00f3n nacional, ella es constitucional. <\/p>\n
3. En el art\u00edculo 15 de la ley acusada, el legislador olvid\u00f3 que en la ley org\u00e1nica del presupuesto s\u00f3lo se puede regular todo aquello que est\u00e9 relacionado con los presupuestos de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados, as\u00ed como la capacidad de \u00e9stos para contratar. Por tanto, en dicha ley no se pod\u00eda autorizar al Gobierno para constitu\u00edr o capitalizar en un fondo que la misma ley denomina como de super\u00e1vit de la Naci\u00f3n, ciertos excedentes de renta que puedan crear desequilibrios de car\u00e1cter macroecon\u00f3mico, si son \u00edncluidos en la misma vigencia fiscal en que son recaudados. <\/p>\n
Seg\u00fan los demandantes, esta norma desconoce no s\u00f3lo el art\u00edculo 352, sino el 158 de la Constituci\u00f3n, porque la constituci\u00f3n de fondos y la inversi\u00f3n en los mismos, s\u00f3lo puede ser regulada en una ley sobre cr\u00e9dito p\u00fablico, tal como lo establece el art\u00edculo 335 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda. <\/p>\n
La facultad de aplazar la inclusi\u00f3n de ingresos que puedan desestabilizar la econom\u00eda, es una forma de dar un adecuado manejo a los recursos que, por circunstancias extraordinarias pueda recibir la Naci\u00f3n. La inclusi\u00f3n de esos ingresos en una sola vigencia fiscal podr\u00eda aumentar el gasto p\u00fablico con efectos perjudiciales para la econom\u00eda. As\u00ed mismo, podr\u00eda crearle inestabilidad fiscal a los entes territoriales, por las oscilaciones bruscas que se presentar\u00edan en sus presupuestos, ya que los ingresos que por ese concepto se llegaren a recibir, entrar\u00edan a hacer parte de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, ingresos en los que tienen participaci\u00f3n los entes territoriales, por medio del situado fiscal. <\/p>\n
Por tanto, la creaci\u00f3n del Fondo de que trata la norma acusada, no s\u00f3lo est\u00e1 directamente ligada con la programaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto, sino que evita que se produzcan los efectos nocivos que puede generar la percepci\u00f3n de rentas extraordinarias que por su volumen, no es aconsajable que se manejen en la misma vigencia fiscal en que son percibidas. <\/p>\n
Concepto del Viceprocurador <\/p>\n
El art\u00edculo 15 de la ley 179, es inconstitucional, pues la ley org\u00e1nica del presupuesto no pod\u00eda regular aspectos atinentes a la inversi\u00f3n de ciertas rentas de car\u00e1cter extraordinario, por varias razones: la primera, que dentro de las materias de las que se debe ocupar la ley org\u00e1nica del presupuesto, la contenida en el art\u00edculo 15, no se encuentra, pues, por la naturaleza misma de las rentas de que trata, ella nada tiene que ver con la programaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto. La segunda, porque se priva a los entes territoriales de gozar de esos ingresos, desconociendo as\u00ed, el mandato constitucional contenido en los art\u00edculos 356 y 357, que obligan a participar a \u00e9stos de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. La tercera, hace referencia al desconocimiento del principio de la anualidad que se predica no s\u00f3lo de los gastos sino de los ingresos. <\/p>\n
4. En el art\u00edculo 21, se autoriza al Gobierno para introducir modificaciones a la ley anual del presupuesto, modificaci\u00f3n que s\u00f3lo puede ser realizada por el mismo legislador, seg\u00fan el art\u00edculo 150, numeral 11 de la Constituci\u00f3n. Pues s\u00f3lo este \u00f3rgano puede establecer c\u00f3mo se distribuir\u00e1n los excedentes financieros tanto de los establecimientos p\u00fablicos como de las sociedades de econom\u00eda mixta con el r\u00e9gimen de aqu\u00e9llos, pues estos excedentes son recursos p\u00fablicos. El mismo cargo se presenta frente al inciso 3o., del art\u00edculo 38, porque s\u00f3lo el legislador puede introducir modificaciones al presupuesto y no el Gobierno, como se indica en el inciso acusado. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda. <\/p>\n
La ley org\u00e1nica del presupuesto, debe regular todo lo relacionado con su modificaci\u00f3n. Por tanto, la ley 179 pod\u00eda autorizar al Gobierno para efectuar transferencias del fondo que se crea en el art\u00edculo 15, al presupuesto. <\/p>\n
Concepto del Viceprocurador <\/p>\n
Asiste raz\u00f3n a los demandantes, en relaci\u00f3n con este cargo, pues el \u00fanico \u00f3rgano facultado para modificar el presupuesto en cualquiera de sus dos componentes, ingresos y gastos, es el legislativo, atendiendo a los principios b\u00e1sicos de la representaci\u00f3n, de conformidad con numeral 11 del art\u00edculo 150 de Constituci\u00f3n. El \u00fanico evento en que el Gobierno puede modificar el presupuesto, es durante el estado de conmoci\u00f3n interior, tal como lo estableci\u00f3 la Corte Constitucional. Por tanto, el art\u00edculo 21 debe ser declarado inexequible. <\/p>\n
5. Los incisos tercero y cuarto del art\u00edculo 38, desconocen el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n, que proh\u00edbe efectuar erogaciones que no est\u00e9n contempladas en el presupuesto. Igualmente, desconocen el principio de la anualidad. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda. <\/p>\n
El inciso tercero se limita a establecer un mecanismo que le permite al Gobierno saldar sus obligaciones pendientes de pago a la expiraci\u00f3n de un periodo fiscal, sin que por ello se desconozca norma alguna de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Por su parte, la figura que consagra el inciso cuarto, es la llamada “reservas de caja”, que le permite al Gobierno pagar obligaciones con saldos disponibles sin operaci\u00f3n presupuestal alguna. Figura esta que la Corte, en sentencia C-502 de 1993 declar\u00f3 exequible. <\/p>\n
Concepto del Viceprocurador <\/p>\n
El inciso tercero debe ser declarado inconstitucional, pues a pesar de su loable contenido normativo, viola el principio de la anualidad, al trasladar gastos cuyo monto apropiado debe ejecutarse con cargo a la vigencia autorizada. El Viceprocurador considera que este criterio ya lo expuso la Corte Constitucional en sentencia C-490\/94. <\/p>\n
El inciso cuarto, a diferencia de lo que prev\u00e9 el inciso tercero, hace referencia a gastos que han sido ejecutados en el correspondiente a\u00f1o fiscal e inclu\u00eddos en el PAC para su pago. Es decir, que conclu\u00edda la vigencia fiscal, s\u00f3lo resta una operaci\u00f3n de caja que por no implicar ninguna operaci\u00f3n presupuestal puede ser pagada con los saldos de caja, hecho que no desconoce ninguna norma constitucional. <\/p>\n
6. El art\u00edculo 45 al establecer que las operaciones de compra, venta y negociaci\u00f3n que realice directamente el Ministerio P\u00fablico, se sujetar\u00e1n a normas de derecho privado, desconoce el art\u00edculo 150, numeral 19, literal a) de la Constituci\u00f3n, pues s\u00f3lo el legislador, por medio de leyes marco, puede regular el cr\u00e9dito p\u00fablico con sujeci\u00f3n exclusiva a normas de derecho p\u00fablico, y, por medio de ellas, autorizar al Ejecutivo para la negociaci\u00f3n de t\u00edtulos valores. En consecuencia, no est\u00e1 demandado todo el art\u00edculo, sino la frase final que se subray\u00f3. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda. <\/p>\n
El legislador puede optar por escoger el r\u00e9gimen que debe aplicarse a determinada actividad de un \u00f3rgano p\u00fablico, sin que ello desconozca la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Por otra parte, el interviniente afirma que, al parecer, los actores confunden las operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico con las operaciones de tesorer\u00eda. Las primeras, permiten a una entidad obtener recursos para atender sus gastos presupuestales, as\u00ed como un plazo para su pago, mientras las segundas, tienen por objeto rotar los activos de las entidades representados en t\u00edtulos y que constituyen su “portafolio”. Operaciones \u00e9stas que por su finalidad son de corto plazo o de ejecuci\u00f3n inmediata, y, que como tal, no generan un ingreso presupuestal sino de caja. <\/p>\n
Concepto del Viceprocurador <\/p>\n
La negociaci\u00f3n de t\u00edtulos valores independientemente de la persona que la realice, se rige por las normas del derecho privado. As\u00ed lo establece el Estatuto Contractual, como el C\u00f3digo de Comercio. Por dem\u00e1s, no toda actividad realizada por el Estado debe regirse por el derecho p\u00fablico. <\/p>\n
7. El art\u00edculo 58 que faculta al Gobierno para sustituir los ingresos detallados en el anexo al presupuesto de rentas, desconoce el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n, pues de esa forma el Gobierno, puede modificar el presupuesto, cuando \u00e9sta es una atribuci\u00f3n que s\u00f3lo compete al Congreso de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda. <\/p>\n
El interviniente no contesta este cargo. Se limita a afirmar que la materia que regula esta norma es propia de la ley org\u00e1nica del presupuesto y que el anexo de que trata, no sustituye la obligaci\u00f3n constitucional del Congreso de expedir un presupuesto de rentas. <\/p>\n
Concepto del Viceprocurador <\/p>\n
Solicita la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de este art\u00edculo, porque toda sustituci\u00f3n de las fuentes de financiaci\u00f3n implica una modificaci\u00f3n del Presupuesto que s\u00f3lo puede ser realizada por el \u00f3rgano legislativo y no por el Gobierno. <\/p>\n
8. El art\u00edculo 64 al disponer que la ley org\u00e1nica del presupuesto no podr\u00e1 ser modificada, desconoce la cl\u00e1usula general de competencia, consagrada en el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. En este art\u00edculo lo demandado es \u00fanicamente lo que est\u00e1 subrayado. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda. <\/p>\n
La ley org\u00e1nica del presupuesto, es la \u00fanica que debe regular los aspectos presupuestales, en armon\u00eda con otras leyes como la del plan. La norma acusada se limita a establecer la supremac\u00eda jer\u00e1rquica de la ley 179. <\/p>\n
Concepto del Viceprocurador <\/p>\n
La norma s\u00f3lo est\u00e1 ratificando lo expresado por el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, en lo que hace a la supremac\u00eda de la ley org\u00e1nica del presupuesto, en relaci\u00f3n con otras leyes que pretendan regular la materia. <\/p>\n
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
Procede la Corte Constitucional a decidir sobre este asunto, previas las siguientes consideraciones. <\/p>\n
Primera.- Competencia. <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de este proceso, por haberse demandado normas que hacen parte de una ley (numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n). <\/p>\n
Segunda.- Cargos contra toda la ley 179 de 1994. <\/p>\n
a) La supuesta inconstitucionalidad por violaci\u00f3n del art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Seg\u00fan los demandantes, toda la ley 179 de 1994 es inconstitucional, por haberse limitado el legislador a modificar la ley 38 de 1989, “Org\u00e1nica de Presupuesto”, y no haber dictado una ley totalmente nueva, de conformidad con el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Este argumento no es aceptable, por las siguientes razones. <\/p>\n
La ley 38 de 1989 se dict\u00f3 en desarrollo del art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n a la saz\u00f3n vigente. As\u00ed lo declara expresamente su art\u00edculo primero: <\/p>\n
“La presente ley constituye el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n a que se refiere el inciso 1o. del art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En consecuencia todas las disposiciones en materia presupuestal deben ce\u00f1irse a las prescripciones contenidas en este Estatuto que regula el sistema presupuestal”. <\/p>\n
\u00bfQu\u00e9 establec\u00eda el inciso primero del art\u00edculo 210 de la anterior Constituci\u00f3n? Lo siguiente: <\/p>\n
“El Congreso establecer\u00e1 las rentas nacionales y fijar\u00e1 los gastos de la administraci\u00f3n. En cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley normativa, se expedir\u00e1 el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones”. (negrilla fuera de texto). <\/p>\n
La ley 38 de 1989 fue, en consecuencia, “la ley normativa” del Presupuesto, como la denominaba el art\u00edculo 210 parcialmente transcrito, o el “Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n”, como se dec\u00eda en el art\u00edculo primero de la misma ley. A la luz del inciso primero del art\u00edculo 210, habr\u00eda sido imposible sostener que el Congreso no tuviera que someterse a unas reglas en la tramitaci\u00f3n del Presupuesto, “las reglas de la ley normativa” seg\u00fan la Constituci\u00f3n entonces vigente. <\/p>\n
Al entrar en vigencia la Constituci\u00f3n que ahora nos rige, se entendi\u00f3 que la ley 38 de 1989, mientras no se dictara una nueva, seguir\u00eda siendo la ley Org\u00e1nica del Presupuesto prevista en los art\u00edculos 352 y 151 de la Constituci\u00f3n. Esta interpretaci\u00f3n era l\u00f3gica si se tiene en cuenta que la \u00fanica diferencia fundamental entre las dos constituciones, en esta materia, consiste en que el art\u00edculo 151 de la actual establece una votaci\u00f3n calificada para las leyes org\u00e1nicas, votaci\u00f3n que no exist\u00eda en la anterior en el caso del art\u00edculo 210 ya comentado. Adem\u00e1s, las leyes org\u00e1nicas no exist\u00edan como tales y con esta denominaci\u00f3n en la anterior Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Por la raz\u00f3n anterior, la Corte Constitucional y el Congreso de la Rep\u00fablica, lo mismo que el Gobierno Nacional, han considerado que la ley 38 de 1989, mientras no se dicte una regulaci\u00f3n diferente, es la prevista por los art\u00edculos 352 y 151 de la Constituci\u00f3n. Prueba de ello es el haber declarado exequibles la Corte Constitucional normas de la ley 38 de 1989, sin formular reparo alguno por vicios de forma, por no haberse tramitado una ley org\u00e1nica totalmente nueva. As\u00ed se hizo por medio de la sentencia C-546 de 1992, del 1o. de octubre, al declararse exequibles el art\u00edculo 8o., parcialmente, y el art\u00edculo 16, en su integridad, ambos de la ley 38 de 1989. Adem\u00e1s, al analizar las leyes de Presupuesto para las vigencias de 1993 y 1994, tambi\u00e9n ha aplicado la misma ley 38 de 1989, como Ley Org\u00e1nica de Presupuesto. <\/p>\n
El Gobierno Nacional, por su parte, present\u00f3 al Congreso un proyecto de ley destinado a reformar la ley 38 de 1989, no a derogarla totalmente. Este fue el proyecto que se convirti\u00f3 en la ley 179 de 1994. <\/p>\n
Y el Congreso aprob\u00f3 la ley 179 de 1994, “por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, Org\u00e1nica de Presupuesto”. <\/p>\n
M\u00e1s a\u00fan: el art\u00edculo 54 de la ley 179 de 1994 (declarado exequible por la Corte Constitucional, por sentencia C-541\/95, de noviembre 23 de 1995), dispuso: “Autorizar al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta ley y la ley 38 de 1989 sin cambiar su redacci\u00f3n ni contenido; esta compilaci\u00f3n ser\u00e1 el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto”. Esto indica a las claras la voluntad inequ\u00edvoca del Congreso de ratificar las normas de la ley 38 de 1989 que no fueron derogadas por la ley 179 de 1994, \u00e9sta s\u00ed tramitada de conformidad con lo previsto por la Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 151. <\/p>\n
A todo lo anterior, cabr\u00eda agregar que no resulta aceptable jur\u00eddicamente el exigir que la ley 38 de 1989 se tramitara de conformidad con lo previsto en la actual Constituci\u00f3n. Ser\u00eda tanto como decir que es contrario a la Constituci\u00f3n que nos rige, un c\u00f3digo expedido, antes de su vigencia, por el Gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso. <\/p>\n
De otra parte, la Corte Constitucional ha sostenido que la Constituci\u00f3n al entrar en vigencia no derog\u00f3 toda la legislaci\u00f3n preexistente, sino \u00fanicamente las normas contrarias a sus disposiciones. En consecuencia, la ley 38 de 1989 est\u00e1 vigente mientras sus normas no sean derogadas o declaradas inexequibles. <\/p>\n
Finalmente, se advierte que no es exacto afirmar que el art\u00edculo 352 exige que se dicte una ley org\u00e1nica de presupuesto \u00edntegramente nueva. Bien pod\u00eda el Congreso, como lo hizo, reformar la ley 38 de 1989. Era suficiente que la ley y sus reformas no fueran contrarias a la nueva Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n: al reformar la ley 38 de 1989 por medio de la ley 179 de 1994, el Congreso no incurri\u00f3 en vicio alguno de tr\u00e1mite. Por este aspecto, pues, se declarar\u00e1 exequible la ley demandada. <\/p>\n
b) Argumento sobre la supuesta inconstitucionalidad originada en “darle el car\u00e1cter de estatutaria a una ley que est\u00e1 expresamente se\u00f1alada como org\u00e1nica por la Constituci\u00f3n…” <\/p>\n
Todo este argumento se construye sobre la circunstancia de referirse el art\u00edculo 1o. de la ley 179 a la “Cobertura del Estatuto”, y el 54 de la misma ley, al “Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto”, es decir, al decreto 360 de 1995, por el cual se compilan la ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994, “que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto”. <\/p>\n
Esta acusaci\u00f3n carece de fundamento. Es indudable que la ley 179 de 1994 es una ley org\u00e1nica. Como tal se tramit\u00f3 y aprob\u00f3. Su mismo t\u00edtulo lo advierte: “Ley 179 de 1994 (diciembre 30), por la cual se introducen algunas modificaciones a la ley 38 de 1989, Org\u00e1nica de Presupuesto”. Y en el art\u00edculo 26, que modific\u00f3 el 39 de la ley 38 de 1989, se dice, en el inciso segundo: <\/p>\n
“Antes del 15 de agosto las comisiones podr\u00e1n resolver que el proyecto no se ajusta a los preceptos de esta Ley Org\u00e1nica, en cuyo caso ser\u00e1 devuelto…” <\/p>\n
En conclusi\u00f3n: el emplear la expresi\u00f3n “Estatuto Org\u00e1nico”, no es causal de inconstitucionalidad si est\u00e1 claro, como lo est\u00e1, que la ley 179 es la ley Org\u00e1nica del Presupuesto, prevista por los art\u00edculos 151 y 352 de la Constituci\u00f3n. Prueba de ello es el texto inequ\u00edvoco del art\u00edculo 64 de la ley 179 de 1994: <\/p>\n
“Esta Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que \u00e9sta expresamente autorice, adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en la Constituci\u00f3n, ser\u00e1n las \u00fanicas que podr\u00e1n regular la programaci\u00f3n, elaboraci\u00f3n, presentaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del Presupuesto, as\u00ed como la capacidad de contrataci\u00f3n y la definici\u00f3n del gasto p\u00fablico social…” <\/p>\n
c) Argumento que consiste en la supuesta inconstitucionalidad de la ley 179 de 1994, por haberse expedido “cuando a\u00fan el Congreso no hab\u00eda despachado el Plan Nacional de Desarrollo”. <\/p>\n
Seg\u00fan los demandantes, no se di\u00f3 cumplimiento al art\u00edculo 352 que dispone que la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto regular\u00e1, adem\u00e1s de otros aspectos relativos a los presupuestos de la Naci\u00f3n y de las dem\u00e1s personas de derecho p\u00fablico, la coordinaci\u00f3n de tales presupuestos con el Plan Nacional de Desarrollo. <\/p>\n
Tambi\u00e9n esta alegada inconstitucionalidad debe desecharse, por las siguientes razones. <\/p>\n
Es claro que la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto es independiente del Plan Nacional de Desarrollo previsto por los art\u00edculos 339 y concordantes de la Constituci\u00f3n. Baste tener en cuenta que la primera tiene una vocaci\u00f3n de permanencia, pues rige todos los presupuestos que se expidan a partir de su vigencia, en tanto que el Plan debe aprobarse cada cuatro a\u00f1os, “dentro de los seis meses siguientes a la iniciaci\u00f3n del per\u00edodo presidencial respectivo”. (inciso primero, art\u00edculo 341 C.P.) <\/p>\n
Lo que debe regularse, en esta materia, en la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, como ya se dijo y como lo indica claramente el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, es la coordinaci\u00f3n de los presupuestos con el Plan Nacional de Desarrollo vigente al momento de expedirse aqu\u00e9l. En s\u00edntesis: la coordinaci\u00f3n que debe existir, la que ordena el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, no es entre la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto y el Plan Nacional de Desarrollo, sino, entre \u00e9ste y los presupuestos que se expidan dentro de su vigencia. La Ley Org\u00e1nica del Presupuesto regula c\u00f3mo se hace la coordinaci\u00f3n entre los presupuestos nacional, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de todos los niveles administrativos, y el Plan Nacional de Desarrollo. <\/p>\n
Por lo expuesto, se rechazar\u00e1 este cargo de inconstitucionalidad. <\/p>\n
d) La supuesta violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, “al incluir materias ajenas al objetivo previsto en el articulo 352 de la Constituci\u00f3n, sobre el \u00e1mbito de regulaci\u00f3n que le es inherente a una ley Org\u00e1nica de Presupuesto…” <\/p>\n
Basta examinar la ley 179 de 1994 para concluir que en ella y en las normas de la ley 38 de 1989 que siguen vigentes, se regulan los temas propios de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto prevista en los art\u00edculos 352 y 151 de la Constituci\u00f3n. Es l\u00f3gico que la ley se refiera a aspectos relacionados con lo que es materia suya. Pero al respecto debe recordarse que la Corte ha sostenido que al principio de la unidad de materia no debe darse una interpretaci\u00f3n exageradamente restrictiva, pues tal interpretaci\u00f3n har\u00eda imposible la tarea del legislador, habida cuenta de las relaciones que existen entre las diversas normas del ordenamiento jur\u00eddico. S\u00f3lo en el caso de normas que ostensiblemente carecieran de relaci\u00f3n con la materia regulada por una ley, podr\u00eda hablarse del quebrantamiento del mandato del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n. Caso que no se observa en la ley demandada. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n: examinados los cargos contra la ley 179 de 1994 en su integridad, se encuentra que no est\u00e1n llamados a prosperar, y as\u00ed lo decidir\u00e1 la Corte. <\/p>\n
Tercera.- Examen de los cargos contra algunos de los art\u00edculos de la ley 179 de 1994. <\/p>\n
Es procedente ahora analizar los cargos contra los art\u00edculos 1o., 4o., 9o., 15, 21, 38, 45, 58 y 64 de la ley 179 de 1994. En este orden se examinar\u00e1n. <\/p>\n
Art\u00edculo 1o. de la ley 179 de 1994.- Se demanda este art\u00edculo, por la supuesta violaci\u00f3n del art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, por emplear la expresi\u00f3n “Estatuto” y no la de “ley org\u00e1nica de presupuesto”. <\/p>\n
Ya este argumento se examin\u00f3 y desech\u00f3 en el literal b) de la segunda de las consideraciones de esta sentencia, y las razones all\u00ed expuestas son suficientes para rechazarlo nuevamente. <\/p>\n
Art\u00edculo 4o. de la ley 179 de 1994.- Se demanda este art\u00edculo, que reform\u00f3 el 8o. de la ley 38 de 1989, por no haber consagrado entre los principios del sistema presupuestal el del equilibrio presupuestal, establecido, seg\u00fan los demandantes, por el inciso final del art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n que se refiere al “equilibrio financiero” en relaci\u00f3n con el Plan de Inversiones P\u00fablicas. <\/p>\n
Lo primero que debe decirse es esto: el equilibrio financiero a que se refiere el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n, se relaciona, como lo expresa la misma norma, con el Plan de Inversiones P\u00fablicas. Este principio del equilibrio financiero debe regularse en la ley org\u00e1nica prevista en el art\u00edculo 342 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En cuanto al principio del equilibrio presupuestal hay que afirmar, como ya lo ha hecho la Corte Constitucional, que \u00e9ste no se consagr\u00f3 en la Constituci\u00f3n de 1991. As\u00ed lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante al inciso segundo del art\u00edculo 211 de la anterior Constituci\u00f3n. Basta comparar esta norma con el art\u00edculo 351 de la Constituci\u00f3n vigente, para comprobar c\u00f3mo se suprimi\u00f3 el principio del equilibrio financiero, que se establec\u00eda en el inciso segundo de la antigua norma. <\/p>\n
Art\u00edculo 211 de la Constituci\u00f3n anterior : <\/p>\n
“El Congreso no podr\u00e1 aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos, propuesta por el gobierno ni incluir un nuevo gasto, sea por reducci\u00f3n o eliminaci\u00f3n de partidas o por aumento en el c\u00e1lculo de las rentas y otros recursos, sino con la aceptaci\u00f3n escrita del ministro del ramo. <\/p>\n
“Ni el congreso ni el gobierno podr\u00e1n proponer el aumento o inclusi\u00f3n de un nuevo gasto, si se altera con ello el equilibrio entre el presupuesto de gastos y el de rentas. <\/p>\n
“El Congreso podr\u00e1 eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el gobierno, con excepci\u00f3n de las que se necesiten para el servicio de la deuda p\u00fablica, las dem\u00e1s obligaciones contractuales del Estado, la atenci\u00f3n completa de los servicios ordinarios de la administraci\u00f3n y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el ordinal 4o. del art\u00edculo 76. <\/p>\n
“Si se elevare el c\u00e1lculo de las rentas, o si se eliminare o disminuyere alguna de las partidas del proyecto respectivo, las sumas as\u00ed disponibles, sin exceder su cuant\u00eda, podr\u00e1n aplicarse a otros gastos o inversiones autorizados conforme a lo prescrito en el inciso final del art\u00edculo 210 de la constituci\u00f3n. (Acto legislativo n\u00fam. 1 de 1968, art. 70)”. <\/p>\n
Art\u00edculo 351 de la Constituci\u00f3n: <\/p>\n
“El Congreso no podr\u00e1 aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptaci\u00f3n escrita del ministro del ramo. <\/p>\n
“El Congreso podr\u00e1 eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el gobierno, con excepci\u00f3n de las que se necesitan para el servicio de la deuda p\u00fablica, las dem\u00e1s obligaciones contractuales del Estado, la atenci\u00f3n completa de los servicios ordinarios de la administraci\u00f3n y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el art\u00edculo 341. <\/p>\n
“Si se elevare el c\u00e1lculo de las rentas, o si se eliminaren o disminuyeren algunas de las partidas del proyecto respectivo, las sumas as\u00ed disponibles, sin exceder su cuant\u00eda, podr\u00e1n aplicarse a otras inversiones o gastos autorizados conforme a lo prescrito en el inciso final del art\u00edculo 349 de la Constituci\u00f3n”. <\/p>\n
\u00bfA qu\u00e9 obedeci\u00f3 el cambio en esta materia? Posiblemente a que el equilibrio presupuestal se hab\u00eda convertido en teor\u00eda alejada de la realidad. Al respecto anota el doctor Alfonso Palacio Rudas en su obra “El Congreso en la Constituci\u00f3n de 1991”: <\/p>\n
“Entre nosotros el principio del equilibrio presupuestal, introducido en la Constituci\u00f3n por la reforma de 1945, condujo a lo que se conoci\u00f3 en la pr\u00e1ctica como los presupuestos de mentirijillas, porque el equilibrio tan solo se daba en el papel. Desde esa \u00e9poca se expidieron los presupuestos a sabiendas de que hab\u00eda , por lo menos, un 25% de d\u00e9ficit inicial. Como el Gobierno y el Congreso sab\u00edan que se trataba de gastos necesarios y urgentes, el presupuesto reci\u00e9n promulgado se aumentaba por medio de cr\u00e9ditos adicionales”. (ob. cit, Ed. Tercer Mundo, 1992, p\u00e1g. 138). <\/p>\n
Y m\u00e1s adelante agrega: <\/p>\n
“El Congreso puede expedirlo (el presupuesto) desequilibrado pero real, transparente, como quiera que sigue tramitando la ley de financiaci\u00f3n. Y esto es sano en contraste con lo que ocurr\u00eda en el pasado. Obviamente en el caso de que no sean aprobados los nuevos recursos, se acentuar\u00e1n las responsabilidades del Gobierno sobre el control y la disciplina del gasto, pues las apropiaciones son una autorizaci\u00f3n y no una orden imperativa de girarlas”. (ob. cit, p\u00e1g.141). <\/p>\n
En s\u00edntesis: el principio del equilibrio presupuestal que consagraba el inciso segundo del art\u00edculo 211 de la anterior Constituci\u00f3n, desapareci\u00f3 al expedirse la que nos rige. Por esto es exequible el art\u00edculo 4o. de la ley 179 de 1994, y as\u00ed lo dir\u00e1 la Corte en esta sentencia. <\/p>\n
Art\u00edculo 9o: Por qu\u00e9 es exequible. <\/p>\n
Invocando, err\u00f3neamente, el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n se dice que es inexequible la norma que permite la autorizaci\u00f3n de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras. Se olvida que la administraci\u00f3n puede asumir compromisos que, por su magnitud o por su costo, deban cumplirse durante varios a\u00f1os, es decir, bajo la vigencia de diversos presupuestos sucesivos. Por ello, el art\u00edculo acusado establece una serie de previsiones, como \u00e9stas: la autorizaci\u00f3n de la Direcci\u00f3n General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico; la inclusi\u00f3n, por parte de este Ministerio, en el proyecto de presupuesto, de las asignaciones necesarias; la autorizaci\u00f3n de los Concejos, las Asambleas, etc, en lo que les compete; la obligaci\u00f3n de presentar, en el proyecto de presupuesto anual, un articulado sobre la asunci\u00f3n de compromisos para vigencias futuras. <\/p>\n
El principio de la anualidad del presupuesto, como ya lo defini\u00f3 la Corte Constitucional, no implica el que la administraci\u00f3n p\u00fablica no pueda programar obras que se ejecuten en vigencias sucesivas, pues tal limitaci\u00f3n ser\u00eda absurda. As\u00ed lo defini\u00f3 la Corte en la sentencia C-357 del 11 de agosto de 1994, Magistrado ponente Jorge Arango Mej\u00eda. <\/p>\n
En consecuencia, se declarar\u00e1 exequible el art\u00edculo 9o. de la ley 179 de 1994. <\/p>\n
Articulo 15.- Este art\u00edculo prev\u00e9 la constituci\u00f3n y capitalizaci\u00f3n de un fondo con recursos del super\u00e1vit de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
La objeci\u00f3n de los demandantes se funda en que la Constituci\u00f3n no ha previsto expresamente la creaci\u00f3n de fondos. Esta objeci\u00f3n debe desecharse, por lo siguiente. <\/p>\n
Cuando el art\u00edculo 352 se refiere a la “ejecuci\u00f3n de los presupuestos”, est\u00e1 dejando a la Ley Org\u00e1nica todo lo relativo a tal materia. Por lo mismo, la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto bien puede reglamentar lo que debe hacerse cuando un presupuesto termina con d\u00e9ficit o super\u00e1vit. No tendr\u00eda sentido el sostener que es materia ajena a un presupuesto, su resultado: el d\u00e9ficit, el super\u00e1vit, o el equilibrio. <\/p>\n
De otra parte, no es razonable sostener que todo lo que debe ser regulado por la ley est\u00e9 previsto expresamente en la Constituci\u00f3n. La ley puede dictarse en la medida en que no contrar\u00ede la Constituci\u00f3n, y no puede exigirse que est\u00e9 prevista en ella en forma expresa. <\/p>\n
Por lo expuesto, tambi\u00e9n ser\u00e1 declarado exequible el art\u00edculo 15 de la ley 179 de 1994. <\/p>\n
Art\u00edculo 21, inciso segundo.- Consagra este inciso una facultad del Gobierno: la de hacer ” los ajustes presupuestales necesarios para darle cumplimiento” a la distribuci\u00f3n de unos recursos originados en los excedentes financieros de los Establecimientos P\u00fablicos del orden nacional, de las Empresas Comerciales del Estado y de las Sociedades de Econom\u00eda Mixta con el r\u00e9gimen de aqu\u00e9llas. <\/p>\n
Hacer los ajustes presupuestales implica modificar el presupuesto. La Corte Constitucional ha determinado que en los tiempos normales el Presupuesto s\u00f3lo puede ser modificado por el Congreso. Y que s\u00f3lo excepcionalmente, durante la conmoci\u00f3n interior, puede el Gobierno modificar el presupuesto. As\u00ed lo ratific\u00f3, adem\u00e1s, al declarar exequible el literal LL) del art\u00edculo 38 de la Ley Estatutaria por la cual se regulan los estados de excepci\u00f3n en Colombia, literal seg\u00fan el cual el gobierno, durante el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, tendr\u00e1 la facultad de adoptar, entre otras, la siguiente medida: <\/p>\n
“LL.- Modificar el Presupuesto, de lo cual deber\u00e1 rendir cuenta al Congreso en un plazo de cinco d\u00edas para que \u00e9ste pueda derogar o modificar disposiciones seg\u00fan su competencia”. <\/p>\n
C\u00f3mo, se repite, \u00e9sta es una facultad excepcional, que s\u00f3lo tiene el Gobierno durante el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, resulta inexequible la competencia que el art\u00edculo demandado le confiere para las \u00e9pocas de normalidad. <\/p>\n
Es evidente, adem\u00e1s, que los excedentes financieros a que se refiere el inciso primero del art\u00edculo 21, deber\u00e1n ser inclu\u00eddos en los presupuestos siguientes, tarea que compete, en general, al Congreso de la Rep\u00fablica, de conformidad con el art\u00edculo 150, numeral 11, de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En consecuencia, se declarar\u00e1 inexequible el inciso segundo del art\u00edculo 21 de la ley 179 de 1994 y exequible el inciso primero. <\/p>\n
Art\u00edculo 38 de la ley 179 de 1994.- El inciso tercero no quebranta la Constituci\u00f3n, pues realmente el Gobierno no modifica el Presupuesto General de la Naci\u00f3n: se limita a adecuar el del \u00f3rgano correspondiente, para que sea posible cumplir las obligaciones y compromisos pendientes de pago a 31 de diciembre del a\u00f1o anterior. Sobre este asunto, dijo la Corte, en la sentencia C-490 de noviembre 3 de 1994, Magistrado Ponente, doctor Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz: <\/p>\n
“2. Para la atenci\u00f3n y pago de las obligaciones y compromisos contra\u00eddos, dentro de una espec\u00edfica vigencia fiscal, as\u00ed como para la cancelaci\u00f3n de las obligaciones exigibles y pendientes de pago a su expiraci\u00f3n, la Ley 38 de 1989 – que pretende modificarse – contempla el sistema de las reservas de apropiaci\u00f3n y de caja, las cuales se constituyen con cargo a los saldos de las apropiaciones del presupuesto expirado y se utilizan durante el a\u00f1o inmediatamente siguiente. La circunstancia de que afecten exclusivamente los saldos de las partidas del presupuesto precedente, evita que se considere que ellas violan el anotado principio de anualidad. <\/p>\n
“En lugar del sistema descrito, con el mismo fin, el proyecto de ley establece un mecanismo diferente. Las obligaciones y compromisos que no se hayan podido cumplir, se atender\u00e1n con cargo al presupuesto de la vigencia fiscal siguiente, para lo cual “el Gobierno nacional mediante decreto modificar\u00e1 el presupuesto de cada \u00f3rgano hasta por el monto de sus obligaciones pendientes de pago”. En cuanto a las obligaciones por pagar, se se\u00f1ala que \u00e9stas se cancelar\u00e1n “con cargo a los saldos disponibles sin operaci\u00f3n presupuestal alguna”. Con \u00e9ste \u00faltimo objeto, cada \u00f3rgano comunicar\u00e1 a la direcci\u00f3n general del tesoro una relaci\u00f3n detallada de las cuentas por pagar, antes del 10 de enero del a\u00f1o siguiente junto con el programa de pagos correspondiente. <\/p>\n
Es claro que el problema que esta norma permite resolver, s\u00f3lo se puede conocer el 31 de diciembre, cuando expira la vigencia fiscal, y ya est\u00e1 aprobado el Presupuesto General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
En cuanto al inciso cuarto del mismo art\u00edculo 38, tampoco puede afirmarse que quebrante la Constituci\u00f3n. Esta norma se limita a disponer que las cuentas por pagar a 31 de diciembre, que cumplan los requisitos establecidos, se cancelar\u00e1n con cargo a los saldos disponibles sin operaci\u00f3n presupuestal alguna. Es el mecanismo que antes se denominaba “reserva de caja”, sobre el cual dijo la Corte Constitucional, en la sentencia C-502 de noviembre 4 de 1993, Magistrado Ponente, doctor Jorge Arango Mej\u00eda: <\/p>\n
“C.- Reservas de apropiaci\u00f3n y reservas de caja. <\/p>\n
“Las reservas de apropiaci\u00f3n corresponden a compromisos y obligaciones contra\u00eddos antes del 31 de diciembre con cargo a apropiaciones de la vigencia, por los organismos y entidades que forman parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, y cuyo pago est\u00e1 pendiente a esa fecha. <\/p>\n
“Las reservas de caja corresponden exclusivamente a las obligaciones de los distintos organismos y entidades que forman parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, exigibles a 31 de diciembre, y suponen dos requisitos: que la causa del gasto se haya realizado, es decir, que el servicio se haya prestado, que el bien o la obra se haya recibido, etc.; y que la obligaci\u00f3n respectiva est\u00e9 incluida en el Acuerdo Mensual de Gastos. En s\u00edntesis: la reserva de caja corresponde a una cuenta por pagar. <\/p>\n
“Las semejanzas entre la reserva de apropiaci\u00f3n y la reserva de caja son estas: a) Ambas corresponden a gastos que deben ejecutarse con cargo a un presupuesto cuya vigencia expir\u00f3 el 31 de diciembre anterior; b) Las dos tienen vigencia de un (1) a\u00f1o, que se cuenta a partir de la fecha indicada en el literal a). <\/p>\n
“Las diferencias son estas: <\/p>\n
“a) Las reservas de apropiaci\u00f3n corresponden a un compromiso, por ejemplo un contrato celebrado pero no ejecutado, o a una obligaci\u00f3n, en tanto que las reservas caja obedecen siempre a una obligaci\u00f3n; b) Las primeras no cuentan con un Acuerdo Mensual de Gastos que las respalde, en tanto que las segundas si lo tienen; c) Las reservas de apropiaci\u00f3n generalmente no representan un pasivo en el balance, por no ser exigible; las reservas de caja, por el contrario siempre representan un pasivo corriente exigible en el balance; d) Las reservas de caja se pagan con base en el Acuerdo Mensual de Gastos del a\u00f1o anterior, en el cual fueron inclu\u00eddas, y las de apropiaci\u00f3n requieren un nuevo acuerdo mensual de gastos; e) Las reservas de apropiaci\u00f3n que corresponden al Presupuesto Nacional las aprueba el Ministro de Hacienda y las refrenda el Contralor General de la Rep\u00fablica; las de caja se constituyen directamente por los empleados de manejo de las tesorer\u00edas y requieren solamente la aprobaci\u00f3n del ordenador de gastos respectivo. <\/p>\n
“Si se trata del Presupuesto de 1993, por ejemplo, todas las reservas, de apropiaci\u00f3n y de caja se constituir\u00e1n en 1994, y en el mismo a\u00f1o se realizar\u00e1n los gastos correspondientes. <\/p>\n
“Esto es de elemental l\u00f3gica, pues si se trata de gastos con cargo a un presupuesto cuya vigencia expir\u00f3, forzosamente tienen que hacerse en el a\u00f1o siguiente. <\/p>\n
“D.- Conclusi\u00f3n. <\/p>\n
“Las anteriores explicaciones son suficientes para entender porqu\u00e9 no es contrario a la Constituci\u00f3n el art\u00edculo 102 de la Ley 21 de 1992. <\/p>\n
“En nada viola el principio de la anualidad el que se diga que las reservas de Caja correspondientes al Presupuesto del a\u00f1o de 1993, tendr\u00e1n vigencia hasta el 31 de diciembre de 1994. <\/p>\n
“Pr\u00e1cticamente es imposible, o casi imposible, que todos los gastos previstos en el Presupuesto se ejecuten antes del 31 de diciembre. Esta realidad justifica el que existan las dos clases de reservas. <\/p>\n
“En s\u00edntesis: para decirlo del modo m\u00e1s sencillo, las reservas de apropiaci\u00f3n y las reservas de Caja, permiten que los gastos previstos en el Presupuesto para el a\u00f1o respectivo, se ejecuten, as\u00ed ello ocurra despu\u00e9s del 31 de diciembre. No se est\u00e1, se repite, vulnerando el principio de la anualidad, pues de todos modos los gastos a los cuales corresponden las reservas, se hacen con cargo al mismo presupuesto en el cual estaban inclu\u00eddos”. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, por lo expuesto, no prospera el cargo contra los incisos 3\u00b0 y 4\u00b0 del art\u00edculo 38. <\/p>\n
Art\u00edculo 45 de la ley 179 de 1994.- Se acusa este art\u00edculo porque dispone que las operaciones de “compra, venta y negociaci\u00f3n de t\u00edtulos que realice el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico se sujetar\u00e1n a las normas del derecho privado”. Como se ve, tambi\u00e9n la acusaci\u00f3n contra esta norma, es parcial. <\/p>\n
Este art\u00edculo hay que interpretarlo y aplicarlo en concordancia con el art\u00edculo 44 de la misma ley 179, que prev\u00e9 diversas operaciones sobre t\u00edtulos valores de deuda p\u00fablica, en los mercados primario y secundario. Es claro que a este tipo de operaciones tienen que aplicarse las normas del derecho privado, y no el “estatuto general de contrataci\u00f3n p\u00fablica” a que se refiere el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Ser\u00eda absurdo exigir que los particulares que puedan adquirir, tener o enajenar t\u00edtulos valores de deuda p\u00fablica, se sujeten en su negociaci\u00f3n a las reglas del derecho p\u00fablico. Adem\u00e1s, lo relativo al r\u00e9gimen jur\u00eddico al cual se somete el Estado en sus operaciones contractuales es materia reservada al legislador. <\/p>\n
Por lo expuesto, se declarar\u00e1 exequible la frase del art\u00edculo 45 de la ley 179 de 1994 que dice: “En todo caso las operaciones de compra, venta y negociaci\u00f3n de t\u00edtulos que realice directamente el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, se sujetar\u00e1n a las normas del derecho privado”. <\/p>\n
Art\u00edculo 58 de la ley 179 de 1994-. Se demanda en este art\u00edculo la facultad que se confiere al Gobierno de sustituir los ingresos, vale decir, las fuentes de financiaci\u00f3n de los ingresos presupuestales, “de acuerdo con el respectivo reglamento”. <\/p>\n
Aceptando, de conformidad con la Constituci\u00f3n, que la facultad de aprobar el Presupuesto y de modificarlo corresponde al Congreso, y que s\u00f3lo excepcionalmente, como se ha dicho, durante el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, puede el Gobierno modificar el Presupuesto, hay que concluir que la facultad que este inciso confiere al Gobierno, es contraria a la Constituci\u00f3n. En efecto. <\/p>\n
Si el presupuesto, seg\u00fan la Constituci\u00f3n y la ley, “contendr\u00e1 la estimaci\u00f3n de los ingresos corrientes, las contribuciones parafiscales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos p\u00fablicos” (literal A del art\u00edculo 7o. de la ley 38 de 1989 modificado por el art\u00edculo 3o. de la ley 179 de 1994), cuando se sustituyen los ingresos se est\u00e1 modificando el presupuesto, funci\u00f3n reservada al Congreso. <\/p>\n
” Sustituir las fuentes de financiaci\u00f3n -tal como lo prev\u00e9 el art\u00edculo 65 acusado- necesariamente, en el caso que ocupa a esta Corte, implica la modificaci\u00f3n del presupuesto, por dos razones: primera, porque el acto presupuestal opera sobre unas fuentes de financiaci\u00f3n previstas, con las cuales se cuenta como fundamento del calculo o computo anticipado, que es el presupuesto. Y en segundo lugar, porque el acto de sustituir el fundamento genera la modificaci\u00f3n de lo que se deriva de \u00e9l”. (Gaceta de la Corte Constitucional, de agosto de 1993, tomo 8, p\u00e1g. 102). <\/p>\n
En conclusi\u00f3n: como la facultad de aprobar y modificar el presupuesto, corresponde al Congreso, y el Gobierno s\u00f3lo puede ejercerla excepcionalmente, en el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, seg\u00fan el literal LL del art\u00edculo 38 de la ley estatutaria de los estados de excepci\u00f3n en Colombia, se declarar\u00e1 inexequible la siguiente frase del inciso primero del art\u00edculo 58 de la 179 de 1994: “Estos ingresos se podr\u00e1n sustituir de acuerdo con el respectivo reglamento”. Y se declarar\u00e1 EXEQUIBLE todo el resto del art\u00edculo, que no es contrario a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Art\u00edculo 64.- En este art\u00edculo se demanda la frase final, referida a las normas que se dicten sobre las materias propias de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto: “… y los que se dicten no tendr\u00e1n ning\u00fan efecto”. El texto completo del art\u00edculo 64 es \u00e9ste: <\/p>\n
“Art\u00edculo 64. Nuevo. Esta Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que \u00e9sta expresamente autorice, adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en la Constituci\u00f3n, ser\u00e1n las \u00fanicas que podr\u00e1n regular la programaci\u00f3n, elaboraci\u00f3n, presentaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del Presupuesto, as\u00ed como la capacidad de contrataci\u00f3n y la definici\u00f3n del gasto p\u00fablico social. En consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas \u00e1reas en otras legislaciones quedan derogados y los que se dicten no tendr\u00e1n ning\u00fan efecto”. <\/p>\n
Esta frase se declar\u00f3 inexequible por la Corte Constitucional en sentencia n\u00famero C-541 de noviembre 23 de 1995. En esta decisi\u00f3n se ordenar\u00e1 estarse a lo resuelto en la sentencia mencionada. <\/p>\n
Cuarta.- Algunas consideraciones sobre normas de la ley 38 de 1989, que no fueron demandadas. <\/p>\n
Al explicar por qu\u00e9 demandan la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de toda la ley 179 de 1994, afirman los demandantes que tal inexequibilidad se origina en no haber derogado esta ley 179, algunas normas de la ley 38 de 1989, que estiman inexequibles. Al respecto afirman: <\/p>\n
“… e igualmente se omiti\u00f3 derogar disposiciones de la ley 38 de 1989 que a la luz de la nueva Constituci\u00f3n son contrarias a la actual Carta Fundamental; tal es el caso de los art\u00edculos: 64 de la citada ley que faculta al gobierno para efectuar cr\u00e9ditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen; del art\u00edculo 65 que faculta al Congreso y al gobierno para la apertura de cr\u00e9ditos adicionales, facultad que conforme a la Constituci\u00f3n es competencia exclusiva del Congreso a iniciativa del Gobierno; el art\u00edculo 70 que faculta al gobierno Nacional a efectuar traslados presupuestales para cubrir faltantes de apropiaci\u00f3n a trav\u00e9s del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial sin el requisito de ley que el mismo estatuto previ\u00f3 en el art\u00edculo 66 de la ley 38 del 89”. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el aparte transcrito, hay que observar lo siguiente: <\/p>\n
a.) En \u00e9l no se expone concretamente por qu\u00e9 las normas referidas son contrarias a la Constituci\u00f3n; <\/p>\n
c.) En consecuencia, es claro que si se pretende que la Corte decida sobre la exequibilidad de normas que hacen parte de la ley 38 de 1989, tales normas deber\u00e1n demandarse. Por ahora, la Corte no entrar\u00e1 a juzgar la constitucionalidad de las que se han mencionado, y sobre ellas declarar\u00e1 su inhibici\u00f3n. <\/p>\n
III.- DECISI\u00d3N. <\/p>\n
Con base en lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero.- Decl\u00e1rase EXEQUIBLE la ley 179 de 1994, en lo que se refiere a vicios de forma, pues en su tramitaci\u00f3n no se incurri\u00f3 en irregularidades. <\/p>\n
Segundo.- Decl\u00e1ranse EXEQUIBLES los art\u00edculos 1o., 4o., 9o. 15, 21, inciso primero, y 38, incisos 3\u00b0 y 4\u00b0, de la ley 179 de 1994. <\/p>\n
Tercero.- Decl\u00e1rase INEXEQUIBLE el inciso segundo del art\u00edculo 21 de la ley 179 de 1994. <\/p>\n
Cuarto.- Decl\u00e1rase EXEQUIBLE la frase final del art\u00edculo 45 de la ley 179 de 1994, que dice: “En todo caso, las operaciones de compra, venta y negociaci\u00f3n de t\u00edtulos que realice directamente el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico se sujetar\u00e1n a las normas del derecho privado”. <\/p>\n
Quinto.- Decl\u00e1rase EXEQUIBLE el art\u00edculo 58 de la ley 179 de 1994, excepto la frase que dice: “Estos ingresos se podr\u00e1n sustituir de acuerdo con el respectivo reglamento”, frase que se declara INEXEQUIBLE. <\/p>\n
Sexto.- Est\u00e9se a lo resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia C-541 del 23 de noviembre de 1995, sobre la siguiente frase del art\u00edculo 64 de la ley 179 de 1994: <\/p>\n
“… y los que se dicten no tendr\u00e1n ning\u00fan efecto” <\/p>\n
S\u00e9ptimo.- Decl\u00e1rase INHIBIDA para decidir sobre la exequibilidad de los art\u00edculos 64, 65 y 70 de la ley 38 de 1989. <\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese, e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
C-023-96 Sentencia No. C-023\/96 LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO La Corte Constitucional y el Congreso de la Rep\u00fablica, lo mismo que el Gobierno Nacional, han considerado que la ley 38 de 1989, mientras no se dicte una regulaci\u00f3n diferente, es la prevista por los art\u00edculos 352 y 151 de la Constituci\u00f3n. Prueba […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[21],"tags":[],"class_list":["post-2056","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1996"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2056","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2056"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2056\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2056"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2056"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2056"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}