C-046-96 <\/p>\n
SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-Fecha de vigencia <\/p>\n
La desigualdad establecida en la norma acusada no es atribuible al nuevo sistema de riesgos profesionales que, precisamente, tiene como meta unificar los distintos reg\u00edmenes a fin de otorgar un trato razonablemente igualitario a los distintos sectores, sino que esa desigualdad proviene de la m\u00faltiple normatividad anterior. La disposici\u00f3n acusada no se refiere a ning\u00fan tipo de prestaciones y, adem\u00e1s, est\u00e1 enunciada en t\u00e9rminos gen\u00e9ricos, impersonales y abstractos. En ella no se hacen distinciones particulares; por tanto no se puede decir, que la norma discrimina, y genera situaciones desfavorables para algunos trabajadores. En caso de que se pueda comprobar la favorabilidad para el trabajador o sus causahabientes en la aplicaci\u00f3n del Decreto 1295 de 1994, corresponde al juez que conozca del asunto particular entrar a definir los t\u00e9rminos de su aplicaci\u00f3n, pero \u00e9sta no es labor del juez constitucional, para quien resulta imposible confrontar la norma con todos los ordenamientos vigentes, y considerar a cada uno de los particulares amparados por ella, para determinar si resulta m\u00e1s favorable a determinado trabajador. <\/p>\n
TRABAJADORES DEL SECTOR PUBLICO Y PRIVADO-Justificaci\u00f3n de trato diferente <\/p>\n
El trato diferente dado a los trabajadores de los sectores p\u00fablico y privado, en relaci\u00f3n con la entrada en vigencia del sistema general de riesgos profesionales, est\u00e1 justificado pues si bien, desde el punto de vista de la exposici\u00f3n al riesgo su situaci\u00f3n es esencialmente igual, desde el punto de vista de las posibilidades de cada sector para amoldarse a las nuevas exigencias su situaci\u00f3n no es equiparable. En efecto, en el sector p\u00fablico se requiere de un tiempo mayor que en el privado para realizar los ajustes estructurales, administrativos y financieros del caso. <\/p>\n
SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-Unificaci\u00f3n <\/p>\n
La norma acusada pone fin a la diferenciaci\u00f3n de reg\u00edmenes existentes en materia de prestaci\u00f3n de riesgos profesionales para el sector p\u00fablico de todos los \u00f3rdenes (nacional, territorial y distrital) y el sector privado. Se unifica as\u00ed esta regulaci\u00f3n que se supone m\u00e1s ben\u00e9fica para los trabajadores No obstante, en caso de existir mejores y mayores prestaciones en los reg\u00edmenes antes vigentes han de respetarse \u00e9stos en guarda de los derechos adquiridos que protege nuestra Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
Ref.: Expediente No. D-1018 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 97, parcial, del Decreto-ley 1295 de 1994 -Sistema General de Riesgos Profesionales-. <\/p>\n
Demandante: Margarita Henao <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Acta No. 08 <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., ocho (8) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
Ejerciendo la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, la ciudadana MARGARITA HENAO presenta demanda contra algunos apartes del art\u00edculo 97 del Decreto-ley 1295 de 1994, por considerar que dicha norma viola los art\u00edculos 13, 42, 43, 44 y 48 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites se\u00f1alados en la Constituci\u00f3n y la ley y o\u00eddo el concepto del Ministerio P\u00fablico, procede la Corte a decidir. <\/p>\n
II. NORMA ACUSADA. <\/p>\n
Seguidamente se transcribe el texto completo de la norma, resaltando las expresiones que son objeto de demanda. <\/p>\n
“DECRETO NUMERO 1295 DE 1994 <\/p>\n
“Por el cual se determina la organizaci\u00f3n y administraci\u00f3n del sistema general de riesgos profesionales <\/p>\n
“El Ministro de Gobierno de la Rep\u00fablica de Colombia, delegatario de funciones presidenciales otorgadas mediante el Decreto 1266 de 1994, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 11 del art\u00edculo 139 de la Ley 100 de 1993, <\/p>\n
“DECRETA: <\/p>\n
… <\/p>\n
“Art\u00edculo 97. Vigencia del Sistema General de Riesgos Profesionales. <\/p>\n
“El Sistema General de Riesgos Profesionales previsto en el presente Decreto, regir\u00e1 a partir del 1o. de agosto de 1994 para los empleadores y trabajadores del sector privado. <\/p>\n
“Para el sector p\u00fablico del nivel nacional regir\u00e1 a partir del 1o. de enero de 1996. <\/p>\n
“No obstante, el Gobierno podr\u00e1 autorizar el funcionamiento de las administradoras de Riesgos Profesionales, con sujeci\u00f3n a las disposiciones contempladas en el presente Decreto, a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo. El Sistema General de Riesgos Profesionales para los servidores p\u00fablicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrar\u00e1 a regir a m\u00e1s tardar el 1o. de enero de 1996, en la fecha que as\u00ed lo determine la respectiva autoridad gubernamental. Hasta esta fecha, para estos trabajadores, continuar\u00e1n vigentes las normas anteriores a este Decreto.” <\/p>\n
III. RAZONES DE LA DEMANDA. <\/p>\n
Seg\u00fan la demandante, el art\u00edculo 97 del Decreto 1295 de 1994, en la parte acusada, consagra una discriminaci\u00f3n entre los trabajadores del sector privado y los trabajadores del sector p\u00fablico, en cuanto establece fechas diferentes para la vigencia del Sistema General de Riesgos Profesionales en esos sectores. <\/p>\n
Para ilustrar su afirmaci\u00f3n se vale de un ejemplo: “En el estatuto anterior -no precisa a cu\u00e1l estatuto se refiere-, el causahabiente de una persona fallecida por un accidente de trabajo o enfermedad profesional s\u00f3lo ten\u00eda derecho a una indemnizaci\u00f3n; en el actual ordenamiento (Ley 100\/93 Y Decreto-Ley 1295\/94), el causahabiente de un individuo que se encuentra en las condiciones antes descritas, tiene derecho a una pensi\u00f3n de sobreviviente”; pero, de estos mayores beneficios s\u00f3lo gozan en la actualidad los trabajadores del sector privado, “pues el sector p\u00fablico ha sido relegado a una vigencia diferente: 1o. de enero de 1996, la cual es obligatoria para el sector p\u00fablico de nivel nacional y optativa (seg\u00fan lo determine la respectiva autoridad gubernamental) para los niveles regionales”. <\/p>\n
En su concepto, la vigencia postergada del Decreto-ley 1295 de 1994 genera efectos tan absurdos en el sector p\u00fablico, que en las actuales circunstancias reciben mejores prestaciones econ\u00f3micas los causahabientes de los trabajadores fallecidos por riesgo de origen com\u00fan, que los causahabientes de trabajadores fallecidos por riesgo de origen profesional. <\/p>\n
Y concluye que el tratamiento diferencial que establece la norma acusada no es razonable ni proporcionado, y adem\u00e1s incide en la vulneraci\u00f3n de otros derechos fundamentales como los consignados en los art\u00edculos 42, 43, 44 y 48 de la Constituci\u00f3n, en la medida en que no se brinda a la familia, a la mujer y a los ni\u00f1os la protecci\u00f3n que ordena la Carta y, en cuanto “el tratamiento diferente que trae la norma acusada no encuadra dentro de la progresividad de la ampliaci\u00f3n de la cobertura de la seguridad social”, porque la gradualidad que establece la norma constitucional respectiva supone la protecci\u00f3n prioritaria de los servidores del sector p\u00fablico, quienes se encuentran sometidos a mayores riesgos. <\/p>\n
Solicita que “se declare inexequible el texto legal acusado, con efecto retroactivo, tomando en consideraci\u00f3n que en el lapso comprendido entre el 1o. de agosto de 1994 y el 31 de diciembre de 1995… muy posiblemente se han causado m\u00faltiples perjuicios a los causahabientes de los fallecidos por riesgo profesional pertenecientes al sector p\u00fablico.” <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES. <\/p>\n
A. El ciudadano Augusto Gal\u00e1n Sarmiento, Ministro de Salud intervino, a trav\u00e9s de apoderado, para solicitar que se declare la exequibilidad de la norma acusada, con fundamento en las siguientes consideraciones: <\/p>\n
– “Con anterioridad a la norma demandada exist\u00edan distintos reg\u00edmenes de riesgos profesionales, esto es, un tratamiento diferencial para los trabajadores privados y p\u00fablicos, la desigualdad, por tanto, no es causada por la norma acusada sino por la situaci\u00f3n anterior, cuya homologaci\u00f3n se pretende a trav\u00e9s de una vigencia progresiva” de las nuevas disposiciones. <\/p>\n
– “La norma acusada determina la entrada en vigencia de un nuevo sistema de seguridad social en materia de riesgos profesionales, y mientras ello ocurre contin\u00faan vigentes las normas anteriores. Se trata de un tr\u00e1nsito de legislaci\u00f3n”, que “tiene como finalidad lograr la unificaci\u00f3n de los diversos sistemas prestacionales, permit\u00edendo un per\u00edodo de transici\u00f3n para que en los diferentes niveles de la administraci\u00f3n del Estado se tomen las decisiones y medidas necesarias para ingresar al sistema \u00fanico”. <\/p>\n
– La facultad concedida a las entidades territoriales para determinar la fecha de iniciaci\u00f3n de la vigencia del nuevo sistema, se fundamenta en el art\u00edculo 1o. de la Constituci\u00f3n, que confiere autonom\u00eda administrativa a dichos entes, los cuales deben contar con el tiempo suficiente para realizar los ajustes presupuestales y administrativos pertinentes. <\/p>\n
B. La ciudadana Mar\u00eda Sol Navia Velasco, Ministra de Trabajo y Seguridad Social intervino, a trav\u00e9s de apoderado, para solicitar que se declare la constitucionalidad de la norma demandada, por las razones que se resumen as\u00ed: <\/p>\n
– “El Sistema General de Riesgos Profesionales se encuentra establecido para todos los trabajadores p\u00fablicos y privados, sin ning\u00fan tipo de discriminaci\u00f3n”. Para los servidores p\u00fablicos se defiri\u00f3 en el tiempo la aplicaci\u00f3n del sistema, pero sin dejarlos desprotegidos, “pues durante ese per\u00edodo se les aplican las normas vigentes anteriores a la expedici\u00f3n del decreto 1295 de 1994, sin que por ese s\u00f3lo hecho exista entonces discriminaci\u00f3n”. <\/p>\n
– De los criterios jurisprudenciales elaborados por la Corte Constitucional sobre el principio de igualdad, se infiere que en este caso dicho principio no se ha vulnerado, en la medida en que existen fundamentos de orden constitucional que “razonablemente justifican la implementaci\u00f3n posterior del R\u00e9gimen de Riesgos Profesionales para los servidores p\u00fablicos”. <\/p>\n
C. El Defensor del Pueblo, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, intervino directamente para sustentar la inconstitucionalidad parcial del art\u00edculo 97 del Decreto-ley 1295 de 1994, por considerar que: “El trato distinto entre las empresas o trabajadores que contempla el sistema general de riesgos profesionales se torna en discriminatorio cuando el fundamento no es racional, finalista, justificado, proporcional, ni consulta el suelo axiol\u00f3gico de los principios y valores constitucionales, evidenci\u00e1ndose en la normatividad en an\u00e1lisis que la discriminaci\u00f3n nace de la procedencia de los recursos para pagar la remuneraci\u00f3n de los trabajadores. Ello implic\u00f3 que en lo que respecta a los servidores p\u00fablicos, por la vinculaci\u00f3n presupuestal al erario p\u00fablico de la empleadora, los riesgos en su salud provenientes directa o indirectamente de la labor o con ocasi\u00f3n de ella son diferidos a una vigencia posterior que los riesgos profesionales de los trabajadores privados, esto es, la prevenci\u00f3n, protecci\u00f3n y atenci\u00f3n de enfermedades profesionales y accidentes de trabajo se aplazan en su vigencia no por la actividad desarrollada por la empresa o el trabajador sino por ser o estar vinculado a una empresa o entidad del Estado, configur\u00e1ndose as\u00ed una manifiesta violaci\u00f3n del principio de igualdad estatuido en el canon trece de la Carta Pol\u00edtica”. <\/p>\n
D. El ciudadano Isa\u00edas Tristancho G\u00f3mez, en su calidad de miembro Ejecutivo de la “CUT”, present\u00f3 escrito para sustentar la inexequibilidad de la norma acusada, porque, en su criterio, dicha norma implica “una discriminaci\u00f3n injustificada… que no encuadra en el Estado Social de Derecho, ya que la Constituci\u00f3n de 1991 se caracteriza por la concepci\u00f3n dignificante del ser humano”; la disposici\u00f3n, en cambio, desconoce “el inter\u00e9s general de los trabajadores del sector p\u00fablico, lo cual presupone un trato desigual en relaci\u00f3n con los beneficios que el Estado reconoce con este decreto en favor del sector privado, violando as\u00ed el derecho fundamental de igualdad y estableciendo excepciones o privilegios arbitrarios que los excluyan de lo que se concede a otros en id\u00e9nticas circunstancias”. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR. <\/p>\n
Para el Procurador General de la Naci\u00f3n, los apartes demandados del art\u00edculo 97 del Decreto-ley 1295 de 1994 son inexequibles, por las siguientes razones: <\/p>\n
– “El art\u00edculo 97 del Decreto 1295 de 1994 evidentemente consagra una diferencia de tratamiento para los trabajadores de los sectores p\u00fablico y privado, consistente en que para el primer grupo el sistema de riesgos profesionales empezar\u00e1 a regir el pr\u00f3ximo 1o. de enero de 1996, en tanto que para el segundo grupo viene rigiendo desde el 1o. de agosto de 1994.” <\/p>\n
– Los argumentos de tipo presupuestal que se esgrimen para justificar el trato discriminatorio en desmedro de los intereses de los servidores p\u00fablicos, no son de recibo si se tiene en cuenta que “para el a\u00f1o de 1994 el Gobierno estaba en la obligaci\u00f3n de presentar ante el Congreso un estimativo del valor de los pagos que las entidades p\u00fablicas, en su calidad de patronos, deben hacer por concepto de cotizaciones al sistema de riesgos profesionales”, porque as\u00ed se lo imponen los art\u00edculos 264 de la Ley 100 de 1993, y 347, 350 y 366 de la Constituci\u00f3n, en cuanto se trata de un gasto p\u00fablico social que debi\u00f3 incluirse en la ley de apropiaciones. Para ello el Gobierno contaba con tiempo suficiente, pues el Decreto 1295 fue expedido el d\u00eda 22 junio de 1994 y, seg\u00fan el art\u00edculo 349 de la Carta, el presupuesto general de rentas y apropiaciones se expide durante los tres primeros meses de cada legislatura. <\/p>\n
– “El aplazamiento de la vigencia del sistema de riesgos profesionales hasta el 1o. de enero de 1996 s\u00ed vulnera los derechos de los servidores p\u00fablicos de orden nacional y territorial, en particular de quienes se encuentran en las siguientes hip\u00f3tesis: a) los que se vincularon al sector p\u00fablico a partir de la vigencia del Decreto 1295 de 1994”, porque van a carecer en forma absoluta de la protecci\u00f3n en materia de riesgos profesionales, toda vez que no existe en la presente vigencia fiscal presupuesto para que sus empleadores puedan contratar con las Administradoras de dichos riesgos los correspondientes seguros; b) los que estaban vinculados con antelaci\u00f3n a la vigencia del decreto en menci\u00f3n, porque al no establecerse expresamente que las disposiciones anteriores seguir\u00e1n rigiendo mientras entra a operar el nuevo sistema, carecen de protecci\u00f3n en materia de riesgos profesionales. <\/p>\n
– La norma acusada desconoce los siguientes derechos fundamentales de los servidores p\u00fablicos: a) el derecho a la igualdad, “por cuanto se le est\u00e1 dando un tratamiento diferente a dos supuestos de hecho que no son diferentes. Sin importar la naturaleza del v\u00ednculo, trabajadores p\u00fablicos y privados se encuentran expuestos a los mismos factores de riesgo profesional”, o peor a\u00fan, los trabajadores del sector p\u00fablico se encuentran expuestos en mayor medida a los riesgos profesionales, si se tiene presente que estos trabajadores “hist\u00f3ricamente han carecido de una cultura de la prevenci\u00f3n”, y adem\u00e1s, “muchos de los servidores p\u00fablicos realizan labores de alto riesgo- pi\u00e9nsese en las labores de investigaci\u00f3n y juzgamiento, por ejemplo-, sin olvidar el hecho de que en un pa\u00eds como el nuestro hasta el mismo hecho de ser empleado p\u00fablico constituye un factor de riesgo considerable”; b) los derechos a la vida y a la salud, pues “en materia de riesgos profesionales la norma acusada consagra un per\u00edodo de carencia para los trabajadores vinculados al sector p\u00fablico; c) “el derecho a la seguridad social, en la medida en que no se cumple con uno de sus principios cual es el de la universalidad”. <\/p>\n
El representante del Ministerio P\u00fablico apoya la solicitud de la libelista para que, de ser acogidas las pretensiones de la demanda, la Corte declare la inexequibilidad de las preceptivas acusadas con efecto retroactivo, a partir de la vigencia se\u00f1alada en el Decreto para los empleados y trabajadores del sector privado. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. <\/p>\n
A. COMPETENCIA. <\/p>\n
Por dirigirse la acusaci\u00f3n contra un decreto con fuerza de ley, dictado por el Gobierno con fundamento en las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso, compete a esta Corporaci\u00f3n decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 241-5 de la Carta. <\/p>\n
B. LIMITE MATERIAL Y TEMPORAL FIJADO EN LA LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS. <\/p>\n
Mediante el art\u00edculo 139 numeral 11 de la Ley 100 de 1993, el Congreso concedi\u00f3 facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica, por el t\u00e9rmino de seis meses, contados desde la fecha de publicaci\u00f3n de dicha ley -la que se llev\u00f3 a cabo el d\u00eda 23 de diciembre de 1993, en el Diario Oficial No.41148-, para: <\/p>\n
“Dictar las normas necesarias para organizar la administraci\u00f3n del sistema general de riesgos profesionales como un conjunto de entidades p\u00fablicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con ocasi\u00f3n o como consecuencia del trabajo que desarrollan. En todo caso, la cotizaci\u00f3n continuar\u00e1 a cargo de los empleadores”. <\/p>\n
En uso de esas atribuciones, el Jefe del Estado expidi\u00f3 el Decreto 1295 de junio 22 de 1994, “Por el cual se determina la organizaci\u00f3n y administraci\u00f3n del sistema general de riesgos profesionales”, que fue publicado en el Diario Oficial No. 41.405 de junio 24 de 1994. <\/p>\n
En cuanto al aspecto material, analizado en relaci\u00f3n concreta con la disposici\u00f3n acusada, esto es, el art\u00edculo 97, parcial, del Decreto 1295 de 1994, que fij\u00f3 la vigencia temporal del mismo, la Corte considera que el legislador extraordinario no desbord\u00f3 sus funciones, porque ni en la norma en que se le conced\u00edan facultades, ni en ninguna otra disposici\u00f3n de la Ley 100 de 1993 referida al sistema general de riesgos profesionales, se precisaron los t\u00e9rminos dentro de los cuales pod\u00eda el Presidente de la Rep\u00fablica determinar la entrada en vigor de los decretos que expidiera con fundamento en dichas facultades. <\/p>\n
En consecuencia, al determinar plazos distintos para la vigencia del Decreto 1295 de 1994, el Presidente ejerci\u00f3 una facultad inherente a la competencia excepcional atribuida, eligiendo a su arbitrio el momento de entrada en vigor del sistema general de riesgos profesionales en los sectores p\u00fablico y privado, de acuerdo con criterios de conveniencia, en los que se valora la necesidad de considerar un per\u00edodo prudencial para que se produzcan los ajustes y se predispongan las condiciones y medios indispensables para llevar a efecto los cambios producidos con la nueva regulaci\u00f3n. <\/p>\n
C. EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL. <\/p>\n
La Ley 100 de 1993 \u201cPor la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones\u201d, tiene por objeto \u201cgarantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protecci\u00f3n de las contingencias que la afecten\u201d (art.1), Dentro de este Ordenamiento se contemplan tres aspectos primordiales de la seguridad social, a saber: 1) El r\u00e9gimen general de pensiones; 2) El r\u00e9gimen general de salud\u201d, y 3) El r\u00e9gimen general de riesgos profesionales. <\/p>\n
En esta ocasi\u00f3n la Corte se referir\u00e1 \u00fanicamente a los riesgos profesionales, por ser \u00e9ste el tema a que alude la norma acusada. El sistema general de riesgos profesionales comprende \u201cel conjunto de entidades p\u00fablicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasi\u00f3n o como consecuencia del trabajo que desarrollan\u201d (art. 1o. Decreto 1295 de 1994). <\/p>\n
En el Libro Tercero de la Ley 100 de 1993, el legislador consign\u00f3 algunas disposiciones relacionadas con el Sistema general de riesgos profesionales (Invalidez por accidentes de trabajo y enfermedad profesional, prestaciones m\u00e9dico-asistenciales, pensi\u00f3n de sobrevivientes originadas por accidentes de trabajo y enfermedad profesional, etc), y en el art\u00edculo 139-11 de la misma, como ya se expres\u00f3, facult\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica, por el t\u00e9rmino de seis (6) meses, contados a partir de la publicaci\u00f3n de la Ley, para dictar las normas necesarias para organizar la administraci\u00f3n de dicho sistema. <\/p>\n
En ejercicio de esas facultades, el Presidente de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 el Decreto 1295 de 1994, cuyos objetivos se describen as\u00ed: “a) Establecer las actividades de promoci\u00f3n y de prevenci\u00f3n tendientes a mejorar las condiciones de trabajo y salud de la poblaci\u00f3n trabajadora, protegi\u00e9ndola contra los riesgos derivados de la organizaci\u00f3n del trabajo que puedan afectar la salud individual o colectiva en los lugares de trabajo tales como los f\u00edsicos, qu\u00edmicos, biol\u00f3gicos, ergon\u00f3micos, psicosociales, de saneamiento y de seguridad; b) Fijar las prestaciones de atenci\u00f3n de la salud de los trabajadores y las prestaciones econ\u00f3micas por incapacidad temporal a que haya lugar frente a las contingencias de accidente de trabajo y enfermedad profesional; c) Reconocer y pagar a los afiliados las prestaciones econ\u00f3micas por incapacidad permanente parcial o invalidez, que se deriven de las contingencias de accidente de trabajo o enfermedad profesional y muerte de origen profesional, y d) Fortalecer las actividades tendientes (sic) a establecer el origen de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales y el control de los agentes de riesgo profesional” (art. 2o.). <\/p>\n
En el art\u00edculo 97 del Decreto 1295 de 1994 que es objeto de demanda, se consagra la vigencia del r\u00e9gimen de riesgos profesionales en los siguientes t\u00e9rminos: para el sector privado deb\u00eda entrar a regir a partir del 1o. de agosto de 1994, y para el sector p\u00fablico a partir del 1o. de enero de 1996, en el nivel nacional, al igual que para los entes territoriales y distritales, pudiendo hacerse antes de esta fecha si as\u00ed lo autorizaba la autoridad gubernamental respectiva. <\/p>\n
Seg\u00fan la demandante, el establecimiento de vigencias diferentes para el sector privado y el p\u00fablico, y para el sector p\u00fablico nacional y territorial constituye una vulneraci\u00f3n al derecho a la igualdad de los empleados y trabajadores del sector p\u00fablico, en cuanto la entrada en vigor de la disposici\u00f3n los coloca en situaci\u00f3n de desventaja; sin que existan razones atendibles que justifiquen ese trato desigual. <\/p>\n
La acusaci\u00f3n se analizar\u00e1 dentro del marco de las precisiones que la Corte ha elaborado en relaci\u00f3n con la igualdad, en su doble acepci\u00f3n de principio constitucional y derecho fundamental: <\/p>\n
“Ese principio de la igualdad es objetivo y no formal; \u00e9l se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera as\u00ed el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio seg\u00fan el cual no se permite regulaci\u00f3n diferente de supuestos iguales o an\u00e1logos y prescribe diferente normaci\u00f3n a supuestos distintos. Con este concepto s\u00f3lo se autoriza un trato diferente si est\u00e1 razonablemente justificado. Se supera tambi\u00e9n, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matem\u00e1tica” (C-221 de 1992, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
“La igualdad es un principio relacional en el que intervienen por lo menos dos elementos: las situaciones de hecho que se comparan y el criterio de comparaci\u00f3n o ‘patr\u00f3n de igualdad’ (tambi\u00e9n llamado ‘tertium comparationis’). <\/p>\n
… <\/p>\n
“Se discrimina cuando se hace una distinci\u00f3n infundada en casos semejantes… <\/p>\n
“La justificaci\u00f3n del trato jur\u00eddico distinto de una situaci\u00f3n jur\u00eddica equiparable, solo es posible si se demuestra que ella resulta claramente de la finalidad perseguida por la norma que establece la distinci\u00f3n” (T-230 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
1. Necesidad de unificar el r\u00e9gimen de riesgos en funci\u00f3n de la igualdad. <\/p>\n
En esta perspectiva, lo primero que deber\u00e1 precisarse es si la situaci\u00f3n jur\u00eddica de los trabajadores del sector p\u00fablico y la de los trabajadores del sector privado es la misma, en relaci\u00f3n con los riesgos profesionales. <\/p>\n
Desde el punto de vista de su calidad de trabajadores y su susceptibilidad a sufrir riesgos con ocasi\u00f3n del ejercicio de su profesi\u00f3n u oficio, indudablemente, la situaci\u00f3n de los trabajadores de los sectores p\u00fablico y privado es igual. No obstante, frente al tratamiento jur\u00eddico que hist\u00f3ricamente se ha otorgado a unos y a otros, en relaci\u00f3n con el amparo a dichos riesgos, su situaci\u00f3n ha revestido diferencias significativas que explican el porqu\u00e9 la iniciaci\u00f3n de la vigencia del nuevo r\u00e9gimen en uno y otro sector no es sincr\u00f3nica, y dif\u00edcilmente podr\u00eda serlo. Justamente, el nuevo r\u00e9gimen unificado debe evaluarse como un esfuerzo necesario encaminado a superar desigualdades que no se justifican por la mera circunstancia de pertenecer a \u00f3rbitas distintas de una misma actividad. <\/p>\n
Veamos: a los trabajadores del sector privado, les prestaba el amparo en materia de seguridad social, antes de la expedici\u00f3n de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 1295 de 1994, el Instituto de Seguros Sociales, o el patrono, en los t\u00e9rminos establecidos en el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, cuando el riesgo no hab\u00eda sido asumido por el ISS. <\/p>\n
En el sector p\u00fablico, en cambio, existe una multiplicidad de reg\u00edmenes e instituciones prestadoras del servicio, cada uno de los cuales contempla prestaciones diversas, s\u00f3lo aplicable a un determinado grupo de trabajadores del sector, de acuerdo con la entidad a la cual prestan sus servicios, e incluso, en algunos casos, existen diferencias de trato seg\u00fan la forma de su vinculaci\u00f3n: contrato de trabajo o situaci\u00f3n legal y reglamentaria. A t\u00edtulo de ejemplo puede enunciarse que en materia de seguridad social, la Ley 6 de 1945 se aplica a los trabajadores de los entes territoriales, e incluye diferentes reg\u00edmenes prestacionales, dependiendo de la categor\u00eda del departamento o municipio, de conformidad con la clasificaci\u00f3n hecha por la misma Ley y por el Decreto 2767 de 1945. Posteriormente, el Gobierno Nacional expidi\u00f3 los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 que consagraron las prestaciones b\u00e1sicas para los empleados p\u00fablicos de la rama ejecutiva. Tambi\u00e9n existen reg\u00edmenes especiales para cada uno de los siguientes sectores: las Fuerzas Armadas y la Polic\u00eda Nacional, el Ministerio P\u00fablico, la Rama Jurisdiccional, el Congreso, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, el ISS, el SENA, ADPOSTAL, el Departamento Administrativo de la Aeron\u00e1utica Civil, Planeaci\u00f3n Nacional, la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil, el INPEC, etc. <\/p>\n
Esa multiplicidad de reg\u00edmenes de seguridad social, a juicio del legislador, era factor determinante de deficiencias y desigualdades en la prestaci\u00f3n del servicio. Para remediarlas se propuso la creaci\u00f3n de un sistema \u00fanico, seg\u00fan qued\u00f3 consignado en la ponencia para primer debate en el Senado, del proyecto de ley: <\/p>\n
“Otro aspecto no menos grave que los anteriores y que ha incidido en el estado de crisis que aqueja a la seguridad social se refiere a la eficacia de la misma. Esta puede analizarse a partir de dos puntos de vista que, aunque independientes, han contribu\u00eddo al descr\u00e9dito de las instituciones que prestan los servicios de la seguridad social. <\/p>\n
“El primero se refiere a la multiplicidad de reg\u00edmenes, la mayor\u00eda de ellos incompatibles entre s\u00ed. En efecto, existen m\u00e1s de 1.000 instituciones con funciones de seguridad social, la mayor\u00eda, si no todas, con reg\u00edmenes propios que implican para los beneficiarios graves problemas en la consolidaci\u00f3n de sus derechos frente a una expectativa de movilidad laboral. S\u00f3lo hasta 1988 con la ley 71 se logr\u00f3 crear un sistema que integrase los diversos reg\u00edmenes, pero sin embargo este beneficio s\u00f3lo ser\u00eda aplicable a partir de 1998. Con la reforma propuesta, se unifican todos esos reg\u00edmenes a partir de su vigencia y se crean los mecanismos para que esto sea una realidad” (Gaceta del Congreso No.130\/93, p\u00e1g. 3). <\/p>\n
En consecuencia, la desigualdad establecida en la norma acusada no es atribuible al nuevo sistema de riesgos profesionales que, precisamente, tiene como meta unificar los distintos reg\u00edmenes a fin de otorgar un trato razonablemente igualitario a los distintos sectores, sino que esa desigualdad proviene de la m\u00faltiple normatividad anterior. <\/p>\n
La demandante en la fundamentaci\u00f3n de los cargos parte de un supuesto f\u00e1ctico concreto, referido a unas prestaciones espec\u00edficas y a un tipo de trabajadores; no obstante, la disposici\u00f3n acusada no se refiere a ning\u00fan tipo de prestaciones y, adem\u00e1s, est\u00e1 enunciada en t\u00e9rminos gen\u00e9ricos, impersonales y abstractos. En ella no se hacen distinciones particulares; por tanto no se puede decir, que la norma discrimina, y genera situaciones desfavorables para algunos trabajadores. En caso de que se pueda comprobar la favorabilidad para el trabajador o sus causahabientes en la aplicaci\u00f3n del Decreto 1295 de 1994, corresponde al juez que conozca del asunto particular entrar a definir los t\u00e9rminos de su aplicaci\u00f3n, pero \u00e9sta no es labor del juez constitucional, para quien resulta imposible confrontar la norma con todos los ordenamientos vigentes, y considerar a cada uno de los particulares amparados por ella, para determinar si resulta m\u00e1s favorable a determinado trabajador. <\/p>\n
2. Justificaci\u00f3n y razonabilidad del trato diferente. <\/p>\n
El trato diferente dado a los trabajadores de los sectores p\u00fablico y privado, en relaci\u00f3n con la entrada en vigencia del sistema general de riesgos profesionales, est\u00e1 justificado pues si bien, desde el punto de vista de la exposici\u00f3n al riesgo su situaci\u00f3n es esencialmente igual, desde el punto de vista de las posibilidades de cada sector para amoldarse a las nuevas exigencias su situaci\u00f3n no es equiparable. En efecto, en el sector p\u00fablico se requiere de un tiempo mayor que en el privado para realizar los ajustes estructurales, administrativos y financieros del caso. <\/p>\n
El manejo presupuestal en el sector p\u00fablico es m\u00e1s complejo. De acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 345 de la Carta, no se podr\u00e1 realizar “ning\u00fan gasto p\u00fablico que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”; por tanto era necesario conceder un t\u00e9rmino prudencial mayor para que en el sector p\u00fablico de los niveles nacional, departamental, municipal y distrital, se hicieran las apropiaciones presupuestales que el nuevo sistema demanda. <\/p>\n
Adem\u00e1s, la seguridad social en el sector p\u00fablico era prestada por entidades p\u00fablicas -cajas de previsi\u00f3n social y fondos-, los cuales debieron reorganizar su estructura, con el fin de ajustarse a las nuevas previsiones en materia de seguridad social. <\/p>\n
Tambi\u00e9n es necesario considerar que para la prestaci\u00f3n del servicio de seguridad en materia de riesgos profesionales, las entidades p\u00fablicas deben realizar contratos con las administradoras de riesgos profesionales, y en consecuencia, se hace necesario agotar los tr\u00e1mites y procedimientos previstos en las disposiciones pertinentes, lo que demanda igualmente, un t\u00e9rmino mayor en este sector. <\/p>\n
Por otra parte, la facultad dada a las autoridades gubernamentales de los entes territoriales para elegir la fecha de entrada en vigor de las nuevas disposiciones, es acorde con la autonom\u00eda administrativa que la misma Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 1o. confiere a dichas entidades. <\/p>\n
3. Vigencia de las normas anteriores sobre riesgos profesionales. <\/p>\n
Seg\u00fan el concepto Fiscal, el hecho de aplazar la vigencia del sistema de riesgos profesionales para el sector p\u00fablico implica que los trabajadores que se vincularon a dicho sector a partir del 1o. de agosto de 1994, carecen de la protecci\u00f3n a esos riesgos, porque no existen recursos para que sus empleadores puedan contratar con las administradoras los correspondientes seguros y, adem\u00e1s, que los trabajadores del nivel nacional vinculados con anterioridad a dicha fecha, carecen de protecci\u00f3n hasta tanto entre en vigencia el Decreto 1295 de 1994 porque la norma demandada no dispuso, como s\u00ed lo hizo en relaci\u00f3n con los trabajadores de las entidades territoriales, que las disposiciones anteriores continuaban vigentes mientras no entraran a regir las nuevas. <\/p>\n
El Procurador incurre en un error: para los servidores del sector p\u00fablico de los niveles nacional, departamental, municipal y distrital, las disposiciones que los vienen rigiendo en materia de riesgos profesionales continuar\u00e1n vigentes hasta tanto sean derogadas por la entrada en vigor de las nuevas disposiciones, o por cualquiera otro acto expreso o t\u00e1cito del legislador. Ello se afirma con base en criterios de simple interpretaci\u00f3n jur\u00eddica: una disposici\u00f3n no desaparece del ordenamiento jur\u00eddico sino en virtud de derogaci\u00f3n expresa o t\u00e1cita hecha por la autoridad competente. No era necesario entonces que el legislador extraordinario expresamente consignara esta situaci\u00f3n, y el que haya reiterado la vigencia de las normas anteriores para los trabajadores de las entidades territoriales, no significa que los trabajadores del sector p\u00fablico nacional quedan hu\u00e9rfanos de protecci\u00f3n contra los riesgos profesionales, en el intervalo comprendido entre la expedici\u00f3n del Decreto y la fecha en que entra en vigor el nuevo r\u00e9gimen. <\/p>\n
Finalmente, debe aclarar la Corte al Procurador que la falta de dinero para contratar con las aseguradoras de riesgos profesionales es un argumento de conveniencia, mas no de constitucionalidad y, como es sabido, la Corte sobre ellos no puede fundamentar su decisi\u00f3n. <\/p>\n
4. Otros cargos. <\/p>\n
En este orden de ideas, tampoco se violan los derechos fundamentales a la salud, vida y seguridad social, en los t\u00e9rminos que lo se\u00f1ala el Procurador, pues como qued\u00f3 expresado, para los trabajadores del sector p\u00fablico del nivel nacional contin\u00faan vigentes las normas que los vienen amparando en materia de riesgos profesionales, y adem\u00e1s, el principio de universalidad que debe orientar la legislaci\u00f3n en materia de seguridad social “no se puede entender racionalmente como una regulaci\u00f3n igual o com\u00fan para todas las personas, sino en el sentido de que estas en su totalidad se encuentren protegidas, sin ninguna discriminaci\u00f3n, en todas las etapas de la vida, aceptando sus especiales condiciones materiales de existencia.” (C-408 de 1994, M-P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) <\/p>\n
Por las mismas razones, no se violan con la disposici\u00f3n acusada los derechos de la familia, la mujer y los ni\u00f1os, invocados por la demandante, porque estos, a la muerte de los trabajadores y empleados del sector p\u00fablico, recibir\u00e1n los beneficios se\u00f1alados en las disposiciones que los vienen amparando. <\/p>\n
Para concluir, conviene se\u00f1alar que la norma acusada pone fin a la diferenciaci\u00f3n de reg\u00edmenes existentes en materia de prestaci\u00f3n de riesgos profesionales para el sector p\u00fablico de todos los \u00f3rdenes (nacional, territorial y distrital) y el sector privado. Se unifica as\u00ed esta regulaci\u00f3n que se supone m\u00e1s ben\u00e9fica para los trabajadores No obstante, en caso de existir mejores y mayores prestaciones en los reg\u00edmenes antes vigentes han de respetarse \u00e9stos en guarda de los derechos adquiridos que protege nuestra Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
VII. DECISION. <\/p>\n
Con fundamento en las razones expuestas, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Declarar exequibles los apartes demandados del art\u00edculo 97 del Decreto- Ley 1295 de 1994. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
<\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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