C-097-96 <\/p>\n
PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Ocupantes de terrenos bald\u00edos <\/p>\n
La buena fe podr\u00eda definirse como la convicci\u00f3n plena que tiene el interesado de estar ocupando el bien leg\u00edtimamente, esto es, de no estar obrando en contra de la Constituci\u00f3n ni de la ley. Entonces, si la buena fe se presume, el ocupante de un terreno bald\u00edo o quien se pretenda due\u00f1o bajo esa condici\u00f3n, no tiene por qu\u00e9 entrar a demostrar \u00e9sta; sin embargo, como tal presunci\u00f3n es de car\u00e1cter legal, puede ser desvirtuada o impugnada por el Incora o cualquiera otra persona, en cuyo caso s\u00f3lo a ellos corresponde probar plenamente lo contrario, es decir, que quien viene ocupando el bald\u00edo lo detenta de mala fe. <\/p>\n
FINES DEL ESTADO-Vigencia de un orden justo <\/p>\n
La disposici\u00f3n acusada en lugar de vulnerar la Carta se adecua a sus mandatos, al cumplir con uno de los fines esenciales del Estado cual es la vigencia de un orden justo. <\/p>\n
DERECHO A LA ADJUDICACION DE TERRENOS BALDIOS <\/p>\n
Mientras no se cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la adjudicaci\u00f3n de un terreno bald\u00edo, el ocupante simplemente cuenta con una expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le podr\u00e1 conceder tal beneficio. No obstante, quien detenta materialmente un terreno bald\u00edo al cual le ha incorporado mejoras o inversiones y ha sido explotado econ\u00f3micamente, si bien no tiene la calidad de poseedor con las consecuencias jur\u00eddicas que de tal condici\u00f3n se derivan, s\u00ed tiene una situaci\u00f3n jur\u00eddica en su favor, esto es, un inter\u00e9s jur\u00eddico que se traduce en la expectativa de la adjudicaci\u00f3n, la que es merecedora de la protecci\u00f3n de las autoridades. <\/p>\n
DERECHO A LA LIBRE DISPOSICION DE LOS BIENES-L\u00edmites\/BALDIOS <\/p>\n
Cierto es que el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n protege la propiedad privada y los dem\u00e1s derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, incluyendo el derecho del propietario a usar y disponer libremente de sus bienes; sin embargo, la libre disposici\u00f3n tiene l\u00edmites pues no puede atentar contra derechos ajenos o el inter\u00e9s p\u00fablico o social. Y se act\u00faa contra derecho ajeno, por ejemplo, cuando el ocupante de un bien bald\u00edo lo enajena antes de serle adjudicado; o, como en el caso que consagra la norma demandada, cuando la ocupaci\u00f3n del bien se deriva del fraccionamiento de terrenos realizado por personas que los han tenido indebidamente o se trata de tierras que no pueden ser objeto de adjudicaci\u00f3n. Es que, como bien lo afirma uno de los intervinientes, “nadie transmite derechos que no tiene. Si el antecesor en la ocupaci\u00f3n del terreno bald\u00edo era un ocupante indebido, por cuanto no cumpl\u00eda con las condiciones o requisitos exigidos por la ley para ello, mal puede reconoc\u00e9rsele un supuesto derecho, para fraccionar o realizar ventas parciales de terrenos de la Naci\u00f3n, indebida e ilegalmente ocupados”. <\/p>\n
BALDIOS-Ilicitud de la ocupaci\u00f3n <\/p>\n
<\/p>\n
Si la ocupaci\u00f3n de un bien bald\u00edo se deriva de un acto il\u00edcito, en este caso la ocupaci\u00f3n de un bien que no es adjudicable, tal hecho no subsana la ilicitud de la ocupaci\u00f3n, y es por ello que la norma acusada prev\u00e9 que ante estas situaciones “no podr\u00e1 alegarse derecho para la adjudicaci\u00f3n”, precepto que no lesiona mandato constitucional alguno. <\/p>\n
<\/p>\n
BALDIOS-Naturaleza <\/p>\n
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Son bienes inenajenables, esto es, que est\u00e1n fuera del comercio dada su condici\u00f3n de bienes fiscales adjudicables, los que como ya se ha expresado, pertenecen a la Naci\u00f3n quien los conserva para su posterior adjudicaci\u00f3n y tan s\u00f3lo cuando \u00e9sta se realice, obtendr\u00e1 el adjudicatario su t\u00edtulo de propiedad y con \u00e9l el derecho a disponer del bien. <\/p>\n
<\/p>\n
Ref.: Expediente No. D-910 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2o. del art\u00edculo 65 y los par\u00e1grafos 1o. y 2o. del art\u00edculo 74 de la ley 160 de 1994 <\/p>\n
Demandante: Abd\u00f3n Cely Angel <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., siete (7) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano ABDON CELY ANGEL, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, presenta demanda contra el inciso 2o. del art\u00edculo 65 y los par\u00e1grafos 1o. y 2o. del art\u00edculo 74 de la ley 160 de 1994, por infringir distintos preceptos del Estatuto Superior. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales estatuidos para procesos de esta \u00edndole, procede la Corte Constitucional a decidir. <\/p>\n
II. NORMAS ACUSADAS <\/p>\n
El texto de las disposiciones objeto de acusaci\u00f3n, es el que aparece subrayado dentro de los art\u00edculos a los que pertenecen: <\/p>\n
LEY 160 DE 1994 <\/p>\n
“Por el cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisici\u00f3n de tierras, se reforma el Instituco Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
“Art\u00edculo 65. La propiedad de los terrenos bald\u00edos adjudicables, s\u00f3lo puede adquirirse mediante t\u00edtulo traslaticio de dominio otorgado por el Estado a trav\u00e9s del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades p\u00fablicas en las que delegue esta facultad. <\/p>\n
Los ocupantes de tierras bald\u00edas por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al C\u00f3digo Civil, y frente a la adjudicaci\u00f3n por el Estado s\u00f3lo existe una mera expectativa. <\/p>\n
… ” <\/p>\n
“Art\u00edculo 74. En caso de ocupaci\u00f3n indebida de tierras bald\u00edas o que no puedan ser adjudicables, el Instituto ordenar\u00e1 la restituci\u00f3n de las extensiones indebidamente ocupadas, previa citaci\u00f3n personal del ocupante o de quien se pretenda due\u00f1o, o en la forma prevista en el art\u00edculo 318 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil. Al efecto, el decreto reglamentario establecer\u00e1 el procedimiento que habr\u00e1 de seguirse con audiencia del ocupante o de quien se pretenda due\u00f1o. Las autoridades de polic\u00eda est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de prestar su concurso para que la restituci\u00f3n se haga efectiva. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 1o. En la providencia que ordena la restituci\u00f3n se tomar\u00e1n las determinaciones que correspondan en relaci\u00f3n con las mejoras. Si el ocupante o quien se pretenda due\u00f1o puede considerarse como poseedor de buena fe conforme a la presunci\u00f3n de la ley civil, se proceder\u00e1 a la negociaci\u00f3n o expropiaci\u00f3n de las mejoras. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 2o. No podr\u00e1 alegarse derecho para la adjudicaci\u00f3n de un bald\u00edo, cuando se demuestre que el peticionario deriva su ocupaci\u00f3n, del fraccionamiento de los terrenos u otro medio semejante, efectuado por personas que los hayan tenido indebidamente, o cuando se tratare de tierras que tuvieren la calidad de inadjudicables.” <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
Manifiesta el demandante que el inciso 2o. del art\u00edculo 65 de la ley 160 de 1994, viola el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n “en cuanto rompe la garant\u00eda de los derechos correlativos a la propiedad privada, adquiridos con arreglo a las leyes civiles”, pues al remitir dicha norma a lo dispuesto en el C\u00f3digo Civil, queda claro que “la tenencia de un bien bald\u00edo rural determinado, con \u00e1nimo de se\u00f1or y due\u00f1o, por parte de los colonos, no constituye posesi\u00f3n. Y, en consecuencia, ning\u00fan colono podr\u00e1 ser reputado due\u00f1o, mientras otra persona no justifique serlo, tanto en desarrollo de su tenencia, como en la defensa de sus intereses y derechos vinculados a aquella”. <\/p>\n
De otra parte se infringe el art\u00edculo 29 de la Carta, concretamente los derechos de contradicci\u00f3n y defensa de los colonos, “en cuanto sin justificaci\u00f3n y f\u00f3rmula de juicio les impone el sanbenito de ‘no poseedores’, bajo la t\u00e1cita y aprior\u00edstica presunci\u00f3n de mala fe” y los priva “autom\u00e1ticamente de la legitimaci\u00f3n para obrar y de la capacidad para ser parte, en los procesos o actuaciones en los que el objeto de la litis se relacione con la tenencia de un bald\u00edo”, como tambi\u00e9n el derecho a la igualdad de los colonos frente a otras personas y sectores. <\/p>\n
El derecho al trabajo tambi\u00e9n resulta vulnerado por el precepto acusado, “en la medida en que se desintegra el amparo legal y constitucional que en la actividad de tenencia de bald\u00edos ten\u00edan los colonos, que no son otra cosa que trabajadores agrarios independientes e informales, que bajo la ley 160 seguir\u00e1n laborando a la deriva, sin reconocimiento legal, a la espera de que la ‘mera expectativa’ que tienen frente al Estado la convierta el INCORA en la purga de irregularidad de su trabajo, o lo que es lo mismo, en su reinsertaci\u00f3n o rehabilitaci\u00f3n en la legalidad laboral o econ\u00f3mica”. <\/p>\n
En cuanto ata\u00f1e al par\u00e1grafo primero del art\u00edculo 74 demandado, dice el actor que “la presunci\u00f3n de mala fe que imperceptiblemente instituye la ley en favor del INCORA, respecto de la actividad de tenencia y explotaci\u00f3n de bald\u00edos por los campesinos o colonos, constituye por s\u00ed misma una excepci\u00f3n al principio universal de la buena fe, que sirve de punto de partida en el an\u00e1lisis de la conducta de los particulares entre s\u00ed y frente al Estado, en su interactuaci\u00f3n. Esta disposici\u00f3n no s\u00f3lo es inequitativa para los colonos en cuanto les pone en la obligaci\u00f3n de demostrar la buena fe como requisito para ejercer su derecho de petici\u00f3n ante el INCORA, sino que servir\u00e1 de excusa para justificar la abominable ineficiencia que con que sus funcionarios han desarrollado las pol\u00edticas de reforma agraria en los 50 a\u00f1os transcurridos desde la expedici\u00f3n de la ley 200 de 1936, para erradicar la miseria y la violencia”. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el par\u00e1grafo 2o. del art\u00edculo 74 de la ley 160 de 1994, se sostiene en la demanda, que “la transgresi\u00f3n constitucional que efect\u00faa esta disposici\u00f3n, se refiere a la prohibici\u00f3n en que se apoya para caracterizar la indebida ocupaci\u00f3n, en cuanto incluye all\u00ed el derecho de disponer o enajenar que tienen las personas sobre los bienes en circulaci\u00f3n comercial. Vale precisar, que si el fundo bald\u00edo ocupado por un campesino ilegal o irregular -como los denominar\u00e1n los funcionarios- se fracciona por acto inter vivos o mortis causa, en favor de sus hijos (as) econ\u00f3micamente emancipados (as), o de terceros acreedores, como se acostumbra, dicho fraccionamiento hace negable la petici\u00f3n de adjudicaci\u00f3n en favor de aquellos adquirentes; entre otras razones, por que las (meras) expectativas de adjudicaci\u00f3n, antes de la vigencia de la nueva ley agraria, se materializaban sobre extensiones que iban al m\u00e1ximo de 450, 1000 y m\u00e1s hect\u00e1reas, seg\u00fan el sector geo-econ\u00f3mico en donde se ubicaran. Para el caso de los llanos de Casanare y Arauca, en donde los campesinos han explotado con ganader\u00eda extensiva y r\u00fastica grandes extensiones de sabanas de pastos naturales, el INCORA, seg\u00fan la ley, sin discusi\u00f3n alguna, habr\u00e1 de clasificarles su ocupaci\u00f3n o tenencia como ‘indebida”, lo cual desconoce el derecho de propiedad y dem\u00e1s derechos inclu\u00eddos en el art\u00edculo 58 de la Carta, especialmente el de libre disposici\u00f3n.” <\/p>\n
IV. INTERVENCION CIUDADANA <\/p>\n
1.- El Ministro de Agricultura actuando por medio de apoderado, present\u00f3 un escrito destinado a justificar la constitucionalidad de las normas acusadas, cuyos apartes mas destacados son los que resumen en seguida. <\/p>\n
– El inciso segundo del art\u00edculo 65 de la ley 160 de 1994 es desarrollo del art\u00edculo 63 de la Constituci\u00f3n, disposici\u00f3n que “adem\u00e1s de se\u00f1alar expresamente algunos bienes que tienen tal calidad, defiere en la ley la posibilidad de hacerlo respecto a otros, as\u00ed: ‘Los bienes de uso p\u00fablico, los parques naturales, las tierras comunales de grupos \u00e9tnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueol\u00f3gico de la Naci\u00f3n y los dem\u00e1s bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. <\/p>\n
– Tampoco vulnera la citada disposici\u00f3n legal el art\u00edculo 58 de la Carta, pues los derechos adquiridos no se desconocen, en raz\u00f3n de que las meras expectativas “no se predican respecto de aquellos ocupantes de terrenos bald\u00edos con derechos adquiridos conforme a las normas preexistentes antes de entrar en vigencia la ley 160, sino frente a las adjudicaciones que realice el Estado con ocasi\u00f3n de las ocupaciones acaecidas con posterioridad a la promulgaci\u00f3n de esta ley y hasta tanto re\u00fanan las condiciones que la misma normatividad consagra para su adjudicaci\u00f3n”. <\/p>\n
– El art\u00edculo 29 del Estatuto Superior no se infringe, porque corresponde al legislador, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 150-18 de la Carta, establecer los procedimientos necesarios para hacer efectiva la apropiaci\u00f3n, recuperaci\u00f3n y adjudicaci\u00f3n de los bald\u00edos. Tampoco se desconoce el derecho de igualdad, pues la obligaci\u00f3n de promover el acceso progresivo a la propiedad “no puede cobijar a todos los sujetos de derecho, por cuanto esta obligaci\u00f3n a cargo del Estado va dirigida \u00fanicamente a los trabajadores agrarios, hombres y mujeres campesinos, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar y a las comunidades ind\u00edgenas, raz\u00f3n por la cual los t\u00e9rminos de comparaci\u00f3n para establecer si se quebrant\u00f3 o no el principio de igualdad son los que se\u00f1ala esta normatividad especial para el sector agrario bajo unos supuestos igualmente especiales y no frente a las disposiciones comunes establecidas para el conglomerado en general”. <\/p>\n
– En lo que respecta al par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 74 de la ley 160 de 1994, manifiesta el interviniente que se debe distinguir “la buena fe como principio general (art. 83 C.N.) de la simple concepci\u00f3n de buena fe. La primera, se refiere al comportamiento recto que gobierna las actuaciones de los particulares y de las autoridades frente a los derechos que debe ejercer y a las obligaciones que tiene que cumplir. La buena fe a secas, es un concepto jur\u00eddico que se inserta en las normas para definir o delimitar un supuesto de hecho, a \u00e9sta se refiere el par\u00e1grafo acusado….. la buena fe se presume de acuerdo con el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n Nacional. Solo existe poseedor de mala fe si \u00e9sta se prueba.” <\/p>\n
– Sobre el par\u00e1grafo 2o. del art\u00edculo 74, objeto de demanda, se\u00f1ala que en esta norma se protege “la equitativa distribuci\u00f3n de las tierras, evitando que quien haya pose\u00eddo un bald\u00edo excediendo el \u00e1rea permitida lo pueda fraccionar para as\u00ed cumplir con los requisitos que el inciso 5o. del art\u00edculo 65 establece para tener derecho a la adjudicaci\u00f3n de estos bienes. No solamente la ley 160 de 1994 sino la mayor\u00eda de las leyes contemplan mecanismos tendientes a que sus fines y disposiciones no sean desconocidas por procedimientos que parecieran ajustados a la luz de la normatividad aplicable a todo sujeto de derecho, pero que no lo son, como se explic\u00f3, teniendo en cuenta las disposiciones especiales contenidas en la ley 160 que hoy ocupa nuestra atenci\u00f3n”. <\/p>\n
2.- El Gerente del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria ‘INCORA’, obrando por medio de apoderado, interviene para defender la constitucionalidad de los preceptos acusados. Son estos algunos de sus argumentos: <\/p>\n
– Los bienes bald\u00edos son bienes fiscales adjudicables y, como tales, son imprescriptibles, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 63 de la Constituci\u00f3n; en consecuencia, el inciso 2o. del art\u00edculo 65 de la ley 160 de 1994 no contrar\u00eda la Constituci\u00f3n, pues fue dictado en desarrollo del art\u00edculo 150-18 del Estatuto Superior, que autoriza al legislador para dictar normas relacionadas con la apropiaci\u00f3n y adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos. <\/p>\n
– El precepto impugnado tampoco vulnera el derecho de propiedad y los derechos adquiridos, ya que “no desconoce las adjudicaciones efectuadas con anterioridad, ni las solicitudes de adjudicaci\u00f3n hechas con anterioridad a la expedici\u00f3n de la ley, por quienes hubieren detentado terrenos bald\u00edos, en las condiciones previstas en normas legales anteriores, es decir, en la ley 135 de 1961 y normas concordantes o subrogados por ella”. <\/p>\n
– Tampoco se viola el derecho a la igualdad y, por el contrario, lo desarrolla pues “los trabajadores agrarios tendr\u00e1n la real posibilidad de acceder a la ocupaci\u00f3n y posterior titulaci\u00f3n del \u00e1rea de terrenos bald\u00edos que seg\u00fan la ley pueden poner bajo explotaci\u00f3n”. <\/p>\n
– El par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 74 de la ley 160 de 1994 no vulnera la Constituci\u00f3n, pues tal disposici\u00f3n no consagra, como lo sostiene el actor, una excepci\u00f3n al principio de la buena fe; “por el contrario, para el ocupante de tierras bald\u00edas, que implante ‘mejoras’ en ellas, esta norma constituye la garant\u00eda estatal de que se le retribuir\u00e1 el valor de las mismas, dando as\u00ed plena aplicaci\u00f3n al principio de la buena fe, consagrado en los art\u00edculos 768 y 769 del C\u00f3digo Civil”. <\/p>\n
– El par\u00e1grafo 2o. del mismo art\u00edculo tampoco vulnera la Carta; simplemente desarrolla el principio jur\u00eddico seg\u00fan el cual “nadie transmite derechos que no tiene. Si el antecesor en la ocupaci\u00f3n del terreno bald\u00edo, era un ocupante indebido, por cuanto no cumpl\u00eda con las condiciones o requisitos exigidos por la ley para ello, mal puede reconoc\u00e9rsele un supuesto derecho, para fraccionar o realizar ventas parciales de terrenos de la Naci\u00f3n, indebida e ilegalmente ocupados.” <\/p>\n
V. CONCEPTO FISCAL <\/p>\n
Lo rinde el Viceprocurador General de la Naci\u00f3n, ante el impedimento manifestado por el Procurador General y aceptado por esta Corporaci\u00f3n mediante prove\u00eddo del 6 de julio de 1995, concepto que concluye solicitando a la Corte que declare EXEQUIBLE el inciso segundo del art\u00edculo 65 de la ley 160 de 1994, con la advertencia de que si, al momento de decidirse la presente demanda, ya se ha emitido pronunciamiento sobre esta misma norma dentro del proceso D-971, debe ordenarse estar a lo all\u00ed resuelto. En cuanto se refiere a los par\u00e1grafos 1o. y 2o. del art\u00edculo 74, tambi\u00e9n impugnados, pide que se declaren exequibles. <\/p>\n
Son estos algunos de los argumentos en que se fundamenta dicho concepto: <\/p>\n
– Sobre el inciso 2o. del art\u00edculo 65 de la ley 160 de 1994, se remite al concepto emitido por su despacho dentro del proceso D-971, en el que solicit\u00f3 a la Corte declarar exequible esta misma disposici\u00f3n, por no violar el Estatuto Supremo.. <\/p>\n
– En lo que respecta al par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 74 de la ley antes citada, manifiesta que el demandante hace una lectura de la norma distorsionando su verdadero contenido, pues all\u00ed no se establece la presunci\u00f3n de mala fe, sino justamente lo contrario, esto es, “que en relaci\u00f3n con las mejoras que se hayan incorporado a un bald\u00edo ocupado en forma indebida o que no pueda ser adjudicable, la resoluci\u00f3n que ordene su restituci\u00f3n habr\u00e1 de tener en cuenta que el ocupante o quien se pretende due\u00f1o puede considerarse su poseedor de buena fe, con el fin de proceder a la negociaci\u00f3n o expropiaci\u00f3n de dichas mejoras”. De lo contrario, “tendr\u00eda la Administraci\u00f3n que entrar a dmostrar la mala fe del ocupante, mediante un acto administrativo susceptible de recurso. Entonces, no es cierto que el colono deba demostrar la buena fe como ocupante del bald\u00edo para poder ejercer el derecho de petici\u00f3n ante el INCORA, como lo sostiene el actor.” <\/p>\n
– De otra parte, se\u00f1ala que el demandante descontextualiza la norma soslayando la protecci\u00f3n del inter\u00e9s general que ella contiene; “en efecto, el tratamiento dado all\u00ed a las mejoras, guarda estrecha relaci\u00f3n con la preservaci\u00f3n de condiciones socio-econ\u00f3micas y ambientales, seg\u00fan las cuales la actividad pecuaria o agr\u00edcola realizada en extensiones de terrenos superiores a los adjudicables, de acuerdo con la ley, o en zonas de reserva ecol\u00f3gica, terminar\u00edan por afectar negativamente principios como el de equidad en la distribuci\u00f3n de la tierra apta para la agricultura o el de la conservaci\u00f3n de un ambiente sano, ambos reconocidos por la Carta Pol\u00edtica como de inter\u00e9s general y de gran importancia para la calidad de vida y la sobrevivencia, justamente de campesinos y colonos”. As\u00ed las cosas, concluye que el precepto demandado no viola la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
– El par\u00e1grafo segundo del art\u00edculo 74 de la ley 160 de 1994, materia de acusaci\u00f3n, tampoco vulnera la Constituci\u00f3n, pues su objetivo es “el de garantizar la equitativa distribuci\u00f3n de la tierra. Evit\u00e1ndose de esa manera que quien haya ocupado un bald\u00edo excediendo el \u00e1rea permitida, lo fraccione para demostrar en su petici\u00f3n que ha cumplido con los requisitos previstos por la ley 160 de 1994, para tener derecho a la adjudicaci\u00f3n correspondiente”. Adem\u00e1s, dicha norma fue expedida por el legislador con fundamento en lo dispuesto en el art\u00edculo 150-18 de la Carta que lo autoriza para regular la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos; por tanto, puede “tomar medidas que limiten el dominio sobre aquellos que adjudique, los cuales a diferencia de lo que sostiene el actor no pueden ser considerados como bienes inmuebles en circulaci\u00f3n comercial, dado el inter\u00e9s general que preside tanto su apropiaci\u00f3n como la adjudicaci\u00f3n mencionada”. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. <\/p>\n
a. Competencia <\/p>\n
Dado que las normas acusadas pertenecen a una Ley, compete a esta Corporaci\u00f3n decidir sobre su constitucionalidad, tal como lo ordena el art\u00edculo 241-4 del Estatuto Superior. <\/p>\n
b. Cosa Juzgada <\/p>\n
El inciso segundo del art\u00edculo 65 de la ley 160 de 1994, que en esta oportunidad se demanda, ya fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte dentro del proceso D-971, que concluy\u00f3 con la sentencia C-595 de 1995, mediante la cual se declar\u00f3 exequible. <\/p>\n
En consecuencia, se ordenar\u00e1 estarse a lo resuelto en dicho fallo, pues respecto a esta disposici\u00f3n ha operado el fen\u00f3meno jur\u00eddico de la cosa juzgada constitucional (art. 243 C.N.) <\/p>\n
c. El par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 74 de la ley 160 de 1994 <\/p>\n
<\/p>\n
Para efectos de una mejor comprensi\u00f3n de lo dispuesto en el par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 74, objeto de acusaci\u00f3n, es pertinente transcribir el texto del art\u00edculo al cual pertenece, para luego determinar si le asiste o no raz\u00f3n al demandante. Veamos: <\/p>\n
“Art\u00edculo 74. En caso de ocupaci\u00f3n indebida de tierras bald\u00edas o que no puedan ser adjudicables, el Instituto ordenar\u00e1 la restituci\u00f3n de las extensiones indebidamente ocupadas, previa citaci\u00f3n personal del ocupante o de quien se pretenda due\u00f1o, o en la forma prevista en el art\u00edculo 318 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil. Al efecto, el decreto reglamentario establecer\u00e1 el procedimiento que habr\u00e1 de seguirse con audiencia del ocupante o de quien se pretenda due\u00f1o. Las autoridades de polic\u00eda est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de prestar su concurso para que la restituci\u00f3n se haga efectiva. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 1o. En la providencia que ordena la restituci\u00f3n se tomar\u00e1n las determinaciones que correspondan en relaci\u00f3n con las mejoras. Si el ocupante o quien se pretenda due\u00f1o puede considerarse poseedor de buena fe conforme a la presunci\u00f3n de la ley civil, se proceder\u00e1 a la negociaci\u00f3n o expropiaci\u00f3n de las mejoras.” (Lo subrayado es lo impugnado) <\/p>\n
En criterio del actor, el precepto demandado consagra una excepci\u00f3n al principio universal de la buena fe, al instituir “imperceptiblemente” la presunci\u00f3n de mala fe en favor del INCORA con respecto a la actividad de tenencia y explotaci\u00f3n de bald\u00edos por los campesinos o colonos, haciendo “inequitativa” la situaci\u00f3n de los colonos al imponerles la obligaci\u00f3n de demostrar la buena fe como requisito para ejercer su derecho de petici\u00f3n ante dicha entidad, violando de esta manera la presunci\u00f3n de buena fe consagrada en el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
El principio de la buena fe ha sido incluido en nuestro ordenamiento constitucional en el art\u00edculo 83, as\u00ed: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades p\u00fablicas deber\u00e1n ce\u00f1irse a los postulados de la buena fe, la cual se presumir\u00e1 en todas las gestiones que aquellos adelanten ante \u00e9stas”. En esta norma, ha dicho la Corte, se establece, de una parte, “la obligaci\u00f3n de actuar de buena fe, obligaci\u00f3n que se predica por igual de los particulares y de las autoridades p\u00fablicas”; y de la otra, “la reiteraci\u00f3n de la presunci\u00f3n de la buena fe de los particulares en todas las gestiones que adelanten ante las autoridades p\u00fablicas”1 <\/p>\n
“La buena fe ha sido, desde tiempos inmemoriales, uno de los principios fundamentales del derecho, ya se mire por su aspecto activo, como el deber de proceder con lealtad en nuestras relaciones jur\u00eddicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los dem\u00e1s procedan en la misma forma. En general, los hombres proceden de buena fe: es lo que usualmente ocurre. Adem\u00e1s, el proceder de mala fe, cuando media una relaci\u00f3n jur\u00eddica, en principio constituye una conducta contraria al orden jur\u00eddico y sancionada por \u00e9ste. En consecuencia, es una regla general que la buena fe se presume; de una parte es la manera usual de comportarse; y de la otra, a la luz del derecho, las faltas deben comprobarse. Y es una falta el quebrantar la buena fe”2 <\/p>\n
El art\u00edculo 768 del C\u00f3digo Civil, define la buena fe en estos t\u00e9rminos: “La buena fe es la conciencia de haberse adquirido el dominio de la cosa por medios leg\u00edtimos, exentos de fraude y de todo otro vicio. As\u00ed, en los t\u00edtulos traslaticios de dominio, la buena fe supone la persuasi\u00f3n de haberse recibido la cosa de quien ten\u00eda la facultad de enajenarla y de no haber habido fraude ni otro vicio en el acto o contrato…” <\/p>\n
Y en el art\u00edculo 769 del mismo ordenamiento se instituye la presunci\u00f3n de buena fe, de la siguiente manera: “La buena fe se presume, excepto en los casos en que la ley establece la presunci\u00f3n contraria. En todos los otros la mala fe deber\u00e1 probarse”. Esta presunci\u00f3n es de car\u00e1cter legal y, por tanto, admite prueba en contrario. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, la regla general es la presunci\u00f3n de buena fe y la excepci\u00f3n, la mala fe. La buena fe no es necesario probarla pues \u00e9sta se presume, en cambio la mala fe debe demostrarse. <\/p>\n
Seg\u00fan la norma impugnada, si el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, ordena la restituci\u00f3n de un bien bald\u00edo ya sea por ocupaci\u00f3n indebida o por tratarse de un terreno que no pod\u00eda ser objeto de adjudicaci\u00f3n, en la misma providencia que as\u00ed lo disponga deber\u00e1 tomar las determinaciones que correspondan en relaci\u00f3n con las mejoras que en dichos predios se hubieren efectuado. En caso de que el ocupante o quien se pretenda due\u00f1o pueda considerarse como “poseedor de buena fe conforme a la presunci\u00f3n de la ley civil”, se debe proceder a negociar o expropiar las mejoras. <\/p>\n
La buena fe, para estos efectos, podr\u00eda definirse como la convicci\u00f3n plena que tiene el interesado de estar ocupando el bien leg\u00edtimamente, esto es, de no estar obrando en contra de la Constituci\u00f3n ni de la ley. Entonces, si la buena fe se presume, el ocupante de un terreno bald\u00edo o quien se pretenda due\u00f1o bajo esa condici\u00f3n, no tiene por qu\u00e9 entrar a demostrar \u00e9sta; sin embargo, como tal presunci\u00f3n es de car\u00e1cter legal, puede ser desvirtuada o impugnada por el Incora o cualquiera otra persona, en cuyo caso s\u00f3lo a ellos corresponde probar plenamente lo contrario, es decir, que quien viene ocupando el bald\u00edo lo detenta de mala fe. <\/p>\n
La buena fe posesoria, como lo ha sostenido la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, “es simple y no cualificada. De manera que si se compra cuerpo cierto con la conciencia de que quien vende es el due\u00f1o y en la negociaci\u00f3n no existe ning\u00fan g\u00e9nero de fraude, malas artes o patra\u00f1as, a tiempo en que los hechos mismos nada revelan en contrario, la buena fe se configura para los efectos de la posesi\u00f3n regular en el plano de lo honesto, se presume legalmente, y la contraparte debe aportar plena prueba de los hechos que la desvanezcan”. 3 <\/p>\n
Ahora bien: el reconocimiento y pago de las mejoras al poseedor de buena fe, constituye una de las prestaciones mutuas a que est\u00e1 obligado el demandante en las acciones de restituci\u00f3n de bienes bald\u00edos, instituto jur\u00eddico que el legislador ha establecido por evidentes razones de equidad y cuya finalidad, como ocurre en materia civil, es evitar que “se produzca un enriquecimiento sin causa” en favor del propietario del terreno, en este caso de la Naci\u00f3n, o se ocasione “un perjuicio injusto sin indemnizaci\u00f3n” a quien haya hecho las mejoras. As\u00ed las cosas, la disposici\u00f3n acusada en lugar de vulnerar la Carta se adecua a sus mandatos, al cumplir con uno de los fines esenciales del Estado cual es la vigencia de un orden justo. <\/p>\n
Cabe aclarar que cuando la norma acusada alude al poseedor de buena fe, dicha remisi\u00f3n se hace simplemente para efectos de aplicar, en el proceso de restituci\u00f3n de tierras bald\u00edas, la misma presunci\u00f3n que la ley civil consagra para el pago de mejoras, mas no para asignarle la calidad de “poseedor” al ocupante de un bien de esta \u00edndole, pues como expresamente se consigna en el inciso segundo del art\u00edculo 65 de la misma ley demandada, “Los ocupantes de tierras bald\u00edas, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al C\u00f3digo Civil”, disposici\u00f3n que fue declarada exequible por esta Corporaci\u00f3n en sentencia C-595 de 1995. <\/p>\n
En este orden de ideas, no le asiste raz\u00f3n al demandante ya que no es cierto que el par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 74 de la ley 160 de 1994 “obligue a los colonos a demostrar la buena fe como requisito para ejercer su derecho de petici\u00f3n ante el INCORA”, el que bien pueden ejercer en cualquier momento, pues en dicha disposici\u00f3n nada se dispone al respecto, y tampoco all\u00ed se consagra la presunci\u00f3n de “mala fe”; en consecuencia, tal precepto ser\u00e1 declarado exequible por no vulnerar el art\u00edculo 83 ni ninguna otra norma del Estatuto Superior. <\/p>\n
d. El par\u00e1grafo 2o. del art\u00edculo 74 de la ley 160 de 1994 <\/p>\n
Seg\u00fan este precepto legal, “No podr\u00e1 alegarse derecho para la adjudicaci\u00f3n de un bald\u00edo, cuando se demuestre que el peticionario deriva su ocupaci\u00f3n, del fraccionamiento de los terrenos u otro medio semejante, efectuado por personas que los hayan tenido indebidamente, o cuando se tratare de tierras que tuvieren la calidad de inadjudicables”, lo cual es considerado por el actor como violatorio del art\u00edculo 58 de la Carta, pues “la prohibici\u00f3n en que se apoya la norma para caracterizar la indebida ocupaci\u00f3n, incluye el derecho de disponer o enajenar que tienen todas las personas sobre los bienes en circulaci\u00f3n comercial”. Al respecto cabe anotar lo siguiente: <\/p>\n
Para tener derecho a la adjudicaci\u00f3n de un bien bald\u00edo de acuerdo con lo prescrito en la misma ley, parcialmente acusada, se requiere la ocupaci\u00f3n y explotaci\u00f3n previa del terreno por periodo no inferior a cinco (5) a\u00f1os, adem\u00e1s del cumplimiento de otros requisitos tales como carecer de propiedad inmueble rural, no poseer patrimonio superior a mil salarios m\u00ednimos mensuales legales, que la explotaci\u00f3n del terreno corresponda a la aptitud del suelo establecida por el Incora, etc (ver arts. 65 y ss ley 160\/94). La propiedad de los terrenos bald\u00edos solamente se adquiere mediante t\u00edtulo traslaticio de dominio otorgado por el Estado, a trav\u00e9s del Incora o de la entidad en la que se delegue esta facultad, el que deber\u00e1 registrarse en la respectiva Oficina de Instrumentos P\u00fablicos. <\/p>\n
Mientras no se cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la adjudicaci\u00f3n de un terreno bald\u00edo, el ocupante simplemente cuenta con una expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le podr\u00e1 conceder tal beneficio. No obstante, quien detenta materialmente un terreno bald\u00edo al cual le ha incorporado mejoras o inversiones y ha sido explotado econ\u00f3micamente, si bien no tiene la calidad de poseedor con las consecuencias jur\u00eddicas que de tal condici\u00f3n se derivan, s\u00ed tiene una situaci\u00f3n jur\u00eddica en su favor, esto es, un inter\u00e9s jur\u00eddico que se traduce en la expectativa de la adjudicaci\u00f3n, la que es merecedora de la protecci\u00f3n de las autoridades. <\/p>\n
En el art\u00edculo 74 de la ley 160 de 1994 se faculta al Incora para ordenar la restituci\u00f3n de terrenos bald\u00edos indebidamente ocupados, bien porque sean inadjudicables; por encontrarse reservados o sujetos por la ley a un uso o destinaci\u00f3n especial; o por que la superficie ocupada excede la extensi\u00f3n que permite la ley adjudicar; o por cualquier otra causa. <\/p>\n
<\/p>\n
Cierto es que el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n protege la propiedad privada y los dem\u00e1s derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, incluyendo el derecho del propietario a usar y disponer libremente de sus bienes; sin embargo, la libre disposici\u00f3n tiene l\u00edmites pues no puede atentar contra derechos ajenos o el inter\u00e9s p\u00fablico o social. Y se act\u00faa contra derecho ajeno, por ejemplo, cuando el ocupante de un bien bald\u00edo lo enajena antes de serle adjudicado; o, como en el caso que consagra la norma demandada, cuando la ocupaci\u00f3n del bien se deriva del fraccionamiento de terrenos realizado por personas que los han tenido indebidamente o se trata de tierras que no pueden ser objeto de adjudicaci\u00f3n. Es que, como bien lo afirma uno de los intervinientes, “nadie transmite derechos que no tiene. Si el antecesor en la ocupaci\u00f3n del terreno bald\u00edo era un ocupante indebido, por cuanto no cumpl\u00eda con las condiciones o requisitos exigidos por la ley para ello, mal puede reconoc\u00e9rsele un supuesto derecho, para fraccionar o realizar ventas parciales de terrenos de la Naci\u00f3n, indebida e ilegalmente ocupados”. <\/p>\n
Citemos un ejemplo: si de acuerdo con la ley 160 de 1994 los terrenos bald\u00edos situados dentro de un radio de 5 kil\u00f3metros alrededor de las zonas donde se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, las tierras aleda\u00f1as a Parques Nacionales Naturales y las seleccionadas por entidades p\u00fablicas para adelantar planes viales u otros de igual significaci\u00f3n cuya construcci\u00f3n pueda incrementar el precio de las tierras por factores distintos a su explotaci\u00f3n econ\u00f3mica, no son adjudicables y una persona decide, de buena o mala fe, ocuparlos, mal podr\u00eda sostenerse que por ese hecho los bienes se convierten en adjudicables en aras de proteger los derechos de ese ocupante; nada mas absurdo. Es que si la ocupaci\u00f3n de un bien bald\u00edo se deriva de un acto il\u00edcito, en este caso la ocupaci\u00f3n de un bien que no es adjudicable, tal hecho no subsana la ilicitud de la ocupaci\u00f3n, y es por ello que la norma acusada prev\u00e9 que ante estas situaciones “no podr\u00e1 alegarse derecho para la adjudicaci\u00f3n”, precepto que no lesiona mandato constitucional alguno. <\/p>\n
<\/p>\n
Lo consagrado en el par\u00e1grafo 2o. del art\u00edculo 74, materia de acusaci\u00f3n, no se opone a que una persona enajene las mejoras que haya efectuado en un bien bald\u00edo y los eventuales derechos que se pueden derivar de su adjudicaci\u00f3n posterior por el Incora, pero lo que s\u00ed no le es permitido es obtener la adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos indebidamente ocupados por terceros en la totalidad o en parte del \u00e1rea que se solicite en adjudicaci\u00f3n. Sin embargo, para efectos de determinar si existe o no el fraccionamiento, el Incora debe proceder sujeto a criterios serios, objetivos y razonables que lo lleven a la convicci\u00f3n de la presencia de dicho fraccionamiento, apreciando obviamente la buena o la mala fe con que haya procedido el peticionario de la adjudicaci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
Para finalizar es preciso anotar que la Corte no comparte el criterio del actor, al sostener que los terrenos bald\u00edos son bienes de libre “circulaci\u00f3n comercial”; por el contrario, son bienes inenajenables, esto es, que est\u00e1n fuera del comercio dada su condici\u00f3n de bienes fiscales adjudicables, los que como ya se ha expresado, pertenecen a la Naci\u00f3n quien los conserva para su posterior adjudicaci\u00f3n y tan s\u00f3lo cuando \u00e9sta se realice, obtendr\u00e1 el adjudicatario su t\u00edtulo de propiedad y con \u00e9l el derecho a disponer del bien. <\/p>\n
<\/p>\n
No vulnera entonces, el par\u00e1grafo 2o. del art\u00edculo 74 de la ley 160 de 1994 el Estatuto Superior, raz\u00f3n por la cual ser\u00e1 declarado exequible. <\/p>\n
<\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
PRIMERO: Declarar exequibles los par\u00e1grafos 1o. y 2o. del art\u00edculo 74 de la ley 160 de 1994. <\/p>\n
SEGUNDO: En relaci\u00f3n con el inciso segundo del art\u00edculo 65 de la ley 160 de 1994, estarse a lo resuelto en la sentencia C-595\/95, mediante la cual se declar\u00f3 exequible dicha disposici\u00f3n. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese a quien corresponda, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1Sent. C-544\/94 M.P. Jorge Arango Mej\u00eda <\/p>\n
2 Sent. ibidem. <\/p>\n
3 Sent . del 12 de noviembre de 1959. Sala de Casaci\u00f3n Civil de la Corte Suprema de Justicia. <\/p>\n
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