\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-085-14 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-085\/14 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
COMPETENCIA DEL \u00a0 REPRESENTANTE DE ENTIDADES GREMIALES PARA EXPEDIR CERTIFICACION DE DEUDA DE \u00a0 CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS O PESQUERAS-Exequibilidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena encontr\u00f3 que el problema jur\u00eddico planteado consist\u00eda en \u00a0 determinar i) si la expedici\u00f3n del certificado en el que se establece la deuda \u00a0 de los recaudadores de las contribuciones parafiscales agropecuarias o \u00a0 pesqueras, labor que est\u00e1 a cargo del representante de las entidades que \u00a0 administran los fondos constituidos con dichas contribuciones, deb\u00eda estar \u00a0 precedida de una actuaci\u00f3n administrativa en la que se concreten los elementos \u00a0 que configuran el derecho al debido proceso en materia administrativa? y, de ser \u00a0 as\u00ed, ii) si el par\u00e1grafo demandado, al no prever procedimiento administrativo \u00a0 alguno, resultaba contrario al art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n? Para resolver el \u00a0 primer interrogante la Sala se pregunt\u00f3 sobre la naturaleza que tiene la labor \u00a0 de recaudo de las contribuciones parafiscales. El determinar que es una t\u00edpica \u00a0 funci\u00f3n administrativa, condujo a concluir que la actividad prevista en el \u00a0 par\u00e1grafo acusado implica el desarrollo de una actuaci\u00f3n administrativa que, \u00a0 como tal, concluye con la expedici\u00f3n de un acto administrativo. En consecuencia, \u00a0 la expedici\u00f3n de la certificaci\u00f3n sobre la existencia y el monto de la deuda de \u00a0 contribuciones parafiscales prevista por el par\u00e1grafo acusado, en tanto \u00a0 actuaci\u00f3n administrativa que finaliza con un acto administrativo, debe ser una \u00a0 actividad en la que se garanticen adecuadamente los contenidos esenciales del \u00a0 derecho al debido proceso administrativo. Resuelto este primer aspecto, \u00a0 correspondi\u00f3 a la Sala Plena determinar si exist\u00eda regulaci\u00f3n normativa que \u00a0 asegurara el respeto del derecho al debido proceso. Como aspecto previo, se \u00a0 reiter\u00f3 que la regulaci\u00f3n de un derecho fundamental tiene reserva de ley y que, \u00a0 respecto de procedimientos para garantizar derechos constitucionales, existe una \u00a0 reserva espec\u00edfica prevista en el art\u00edculo 89 de la Constituci\u00f3n. Al ser \u00e9ste el \u00a0 presupuesto consagrado en la Constituci\u00f3n, se concluy\u00f3 que la garant\u00eda al debido \u00a0 proceso en desarrollo de la actuaci\u00f3n administrativa prevista en el par\u00e1grafo 1\u00ba \u00a0 del art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993 se asegura por la obligaci\u00f3n que tienen \u00a0 todas las autoridades que lleven a cabo este tipo de actuaciones de aplicar lo \u00a0 establecido en las disposiciones sobre procedimiento administrativo, previstas \u00a0 en el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo \u00a0 \u2013obligaci\u00f3n consagrada en los art\u00edculos 2\u00ba y 34 de la ley 1437 de 2011-. En \u00a0 consecuencia, no podr\u00eda dicha regulaci\u00f3n del debido proceso administrativo \u00a0 diferirse en su totalidad o en los aspectos esenciales a normas de rango \u00a0 reglamentario, pues, como es evidente, esto implicar\u00eda desconocer claros, \u00a0 expresos y precisos mandatos constitucionales \u2013art\u00edculo 89 de la Constituci\u00f3n-. \u00a0 No seguir lo previsto por la ley 1437 de 2011 en desarrollo de una actuaci\u00f3n \u00a0 administrativa implicar\u00e1 un desconocimiento del derecho al debido proceso \u00a0 administrativo, que, en tanto vulneraci\u00f3n a un derecho fundamental, puede ser \u00a0 protegido por las acciones judiciales previstas en el ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Concepto y alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica consagra el derecho fundamental al \u00a0 debido proceso, de conformidad con el cual toda clase de actuaciones judiciales \u00a0 y administrativas deben desarrollarse con respeto de las garant\u00edas inherentes al \u00a0 derecho fundamental al debido proceso. De conformidad con el texto \u00a0 constitucional, el debido proceso tiene un \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n que se extiende \u00a0 tambi\u00e9n a todas las actuaciones, procedimientos y procesos administrativos que \u00a0 aparejen consecuencias para los administrados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO AL DEBIDO \u00a0 PROCESO ADMINISTRATIVO-Jurisprudencia constitucional\/DEBIDO \u00a0 PROCESO ADMINISTRATIVO-Contenido\/DEBIDO PROCESO-Se extiende a toda \u00a0 clase de actuaciones administrativas \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En una l\u00ednea jurisprudencial reiterada y pac\u00edfica respecto de los elementos que \u00a0 configuran el derecho al debido proceso ha manifestado esta Corporaci\u00f3n que esta \u00a0 garant\u00eda fundamental, con apoyo en los art\u00edculos 6\u00ba, 29 y 209 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, se define como \u201c(i) el conjunto complejo de condiciones que le \u00a0 impone la ley a la administraci\u00f3n, materializado en el cumplimiento de una \u00a0 secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda \u00a0 relaci\u00f3n directa o indirecta entre s\u00ed, y (iii) cuyo fin est\u00e1 previamente \u00a0 determinado de manera constitucional y legal\u201d. Ha precisado, adem\u00e1s, que con \u00a0 dicha garant\u00eda se busca \u201c(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la \u00a0 administraci\u00f3n, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar \u00a0 el derecho a la seguridad jur\u00eddica y a la defensa de los administrados\u201d. Por \u00a0 esta raz\u00f3n se ha manifestado \u201c[l]a extensi\u00f3n del derecho constitucional \u00a0 fundamental al debido proceso, a las actuaciones administrativas, busca \u00a0 garantizar la correcta producci\u00f3n de los actos administrativos, raz\u00f3n por la \u00a0 cual comprende \u201ctodo el ejercicio que debe desarrollar la administraci\u00f3n p\u00fablica \u00a0 en la realizaci\u00f3n de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que cobija \u00a0 todas las manifestaciones en cuanto a la formaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los actos, a \u00a0 las peticiones que presenten los particulares, a los procesos que por motivo y \u00a0 con ocasi\u00f3n de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y \u00a0 desde luego, garantiza la defensa ciudadana al se\u00f1alarle los medios de \u00a0 impugnaci\u00f3n previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea \u00a0 el particular que a trav\u00e9s de ellas se hayan afectado sus intereses\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO \u00a0 ADMINISTRATIVO-Garant\u00edas m\u00ednimas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte ha expresado que hacen parte de las garant\u00edas del debido proceso \u00a0 administrativo, entre otras, las siguientes: i) el derecho a conocer el inicio \u00a0 de la actuaci\u00f3n; ii) a ser o\u00eddo durante el tr\u00e1mite; iii) a ser notificado en \u00a0 debida forma; iv) a que se adelante por la autoridad competente y con pleno \u00a0 respeto de las formas propias de cada juicio definidas por el legislador; v) a \u00a0 que no se presenten dilaciones injustificadas; vii) a gozar de la presunci\u00f3n de \u00a0 inocencia; viii) a ejercer los derechos de defensa y contradicci\u00f3n; ix) a \u00a0 presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen por\u00a0 la parte \u00a0 contraria; x) a que se resuelva en forma motivada; xi) a impugnar la decisi\u00f3n \u00a0 que se adopte y a xii) promover la nulidad de los actos que se expidan con \u00a0 vulneraci\u00f3n del debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Exige a la administraci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica sumisi\u00f3n plena a la Constituci\u00f3n y a la ley en el ejercicio de sus \u00a0 funciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO \u00a0 ADMINISTRATIVO-Consecuencias \u00a0 de su desconocimiento \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este tribunal ha sostenido que \u201cel desconocimiento en cualquier \u00a0 forma del derecho al debido proceso en un tr\u00e1mite administrativo, no s\u00f3lo \u00a0 quebranta los\u00a0 elementos esenciales que lo conforman, sino que igualmente \u00a0 comporta una vulneraci\u00f3n del derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, \u00a0 del cual son titulares todas las personas naturales y jur\u00eddicas (C.P., art. \u00a0 229), que en calidad de administrados deben someterse a la decisi\u00f3n de la \u00a0 administraci\u00f3n, por conducto de sus servidores p\u00fablicos competentes\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FUNCIONES \u00a0 ADMINISTRATIVAS POR PARTICULARES-Fundamento constitucional y legal \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el ordenamiento colombiano se ha previsto la posibilidad de que los \u00a0 particulares desempe\u00f1en funciones administrativas. En primer lugar el art\u00edculo \u00a0 2\u00ba de la Constituci\u00f3n, al referirse a los fines esenciales del Estado, previ\u00f3 \u00a0 que uno de estos fines consiste en facilitar la participaci\u00f3n de todos en la \u00a0 vida administrativa de la Naci\u00f3n; manifestaci\u00f3n que es concretada, en el \u00a0 cap\u00edtulo referido a la funci\u00f3n p\u00fablica, por el segundo inciso del art\u00edculo 210 \u00a0 de la Constituci\u00f3n, que consagra la posibilidad de que \u201clos particulares puedan \u00a0 cumplir funciones administrativas en las condiciones que se\u00f1ale la ley\u201d. En \u00a0 desarrollo de la posibilidad prevista en el art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n, el \u00a0 art\u00edculo 110 de la ley 489 de 1998, incluido en el cap\u00edtulo XVI -Del ejercicio \u00a0 de funciones administrativas por particulares-, previ\u00f3 que en estos casos la \u00a0 entidad administrativa titular de la funci\u00f3n ser\u00eda la encargada de regulaci\u00f3n, \u00a0 el control, la vigilancia y la orientaci\u00f3n de la funci\u00f3n asignada a los \u00a0 particulares. As\u00ed mismo, el art\u00edculo 112 del citado cuerpo normativo al \u00a0 referirse de forma expresa al r\u00e9gimen jur\u00eddico de los actos y contratos que \u00a0 expidieran o celebraran los particulares en ejercicio de dichas funciones \u00a0 consagr\u00f3 que \u201cla celebraci\u00f3n del convenio y el consiguiente ejercicio de \u00a0 funciones administrativas no modifica la naturaleza ni el r\u00e9gimen aplicable a la \u00a0 entidad o persona privada que recibe el encargo de ejercer funciones \u00a0 administrativas. No obstante, los actos unilaterales est\u00e1n sujetos en cuanto a \u00a0 su expedici\u00f3n, y requisitos externos e internos, a los procedimientos de \u00a0 comunicaci\u00f3n e impugnaci\u00f3n a las disposiciones propias de los actos \u00a0 administrativos. Igualmente si se celebran contratos por cuenta de las entidades \u00a0 privadas, los mismos se sujetar\u00e1n a las normas de contrataci\u00f3n de las entidades \u00a0 estatales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FUNCIONES ADMINISTRATIVAS POR PARTICULARES-Supuestos de procedencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Constitucionalmente es posible encauzar la atribuci\u00f3n de funciones \u00a0 administrativas a particulares a trav\u00e9s de varios supuestos, entre los que ha \u00a0 enunciado:a) La atribuci\u00f3n directa por la ley de funciones administrativas a una \u00a0 organizaci\u00f3n de origen privado. En este supuesto el legislador, para cada caso, \u00a0 se\u00f1ala las condiciones de ejercicio de la funci\u00f3n, lo relativo a los recursos \u00a0 econ\u00f3micos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el \u00a0 contenido del mismo, su duraci\u00f3n, las caracter\u00edsticas y destino de los recursos \u00a0 y bienes que con aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de \u00a0 control espec\u00edfico, etc .Esta ha sido la modalidad utilizada, cuando el Estado \u00a0 ha querido vincular a las entidades gremiales a la gesti\u00f3n de las cargas \u00a0 econ\u00f3micas por ella misma creadas (contribuciones parafiscales, para que manejen \u00a0 los recursos correspondientes a nombre del Estado y propendan mediante ellos, a \u00a0 la satisfacci\u00f3n de necesidades de sectores de la actividad social, sin que esos \u00a0 recursos por tal circunstancia se desnaturalicen ni puedan ser apartados de sus \u00a0 pr\u00edstinas e indispensables finalidades. b) La previsi\u00f3n legal, por v\u00eda general \u00a0 da autorizaci\u00f3n a las entidades o autoridades p\u00fablicas, titulares de las \u00a0 funciones administrativas para atribuir a particulares (personas jur\u00eddicas\u00a0 \u00a0 o personas naturales), mediante convenio precedido de acto administrativo el \u00a0 directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta, como lo ha se\u00f1alado la \u00a0 Corte, que la mencionada atribuci\u00f3n tiene como l\u00edmite \u201cla imposibilidad de \u00a0 vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga\u201d. Este \u00a0 supuesto aparece regulado primordialmente, por la Ley 489 de 1998, art\u00edculos 110\u00a0 \u00a0 \u00e1 114 tal como ellos rigen hoy, luego del correspondiente examen de \u00a0 constitucionalidad por la Corte. c) En otros supuestos, para lograr la \u00a0 colaboraci\u00f3n de los particulares en el ejercicio de funciones y actividades \u00a0 propias de los \u00f3rganos y entidades estatales, se acude a la constituci\u00f3n de \u00a0 entidades en cuyo seno concurren aquellos y \u00e9stas. Se trata, especialmente de \u00a0 las llamadas asociaciones y fundaciones de participaci\u00f3n mixta, acerca de cuya \u00a0 constitucionalidad se ha pronunciado igualmente esta Corporaci\u00f3n en varias \u00a0 oportunidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION DE \u00a0 CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS-Jurisprudencia \u00a0 constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: \u00a0 expediente D-9749 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de \u00a0 inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 30 (parcial) de la ley 101 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Accionante: \u00a0 Carlos Iv\u00e1n Fern\u00e1ndez Hern\u00e1ndez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS \u00a0 R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., doce (12) de febrero de dos mil catorce (2014) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones \u00a0 constitucionales y con el cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos \u00a0 en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Carlos Iv\u00e1n Fern\u00e1ndez Hern\u00e1ndez demand\u00f3 el \u00a0 art\u00edculo 30 (parcial) de la ley 101 de 1993 \u201cLey general de desarrollo \u00a0 agropecuario y pesquero\u201d, por considerar que el aparte acusado vulnera el \u00a0 art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por medio de auto de quince (15) de julio de 2013 el Magistrado Sustanciador \u00a0 inadmiti\u00f3 la demanda, dando tres (3) d\u00edas para su correcci\u00f3n. El mencionado auto \u00a0 fue notificado por estado de diecisiete (17) de julio de 2013. Dentro del \u00a0 t\u00e9rmino previsto, esto es el veintid\u00f3s (22) de julio de 2013, el actor present\u00f3 \u00a0 escrito de correcci\u00f3n, por lo que por auto de seis (06) de agosto de 2013 \u00a0 se admiti\u00f3 la demanda, se dispuso su fijaci\u00f3n en lista y simult\u00e1neamente se \u00a0 corri\u00f3 traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el \u00a0 concepto de su competencia. En la misma providencia orden\u00f3 oficiar al Presidente \u00a0 del Senado, al Presidente de la C\u00e1mara de Representantes, al Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica, al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y al Ministro de \u00a0 Agricultura para que, si lo consideran oportuno, intervinieran directamente o \u00a0 por medio de apoderado, mediante escrito que deber\u00edan presentar dentro de los \u00a0 diez (10) d\u00edas siguientes al del recibo de la comunicaci\u00f3n respectiva, indicando \u00a0 las razones que, en su criterio, justificar\u00edan la constitucionalidad o a \u00a0 inconstitucionalidad de la norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0 y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la \u00a0 referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II.- DISPOSICIONES DEMANDADAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda se dirige contra art\u00edculo 30 (parcial) de la ley 101 de 1993 (se \u00a0 subraya el aparte demandado). El texto de la disposici\u00f3n demandada es el siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 101 DE 1993 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 23) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 41.149, de 23 de diciembre de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 30. ADMINISTRACI\u00d3N Y RECAUDO. La administraci\u00f3n de las contribuciones \u00a0 parafiscales agropecuarias y pesqueras se realizar\u00e1 directamente por las \u00a0 entidades gremiales que re\u00fanan condiciones de representatividad nacional de una \u00a0 actividad agropecuaria o pesquera determinada y que hayan celebrado un contrato \u00a0 especial con el Gobierno Nacional, sujeto a los t\u00e9rminos y procedimientos de la \u00a0 ley que haya creado las contribuciones respectivas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las colectividades beneficiarias de contribuciones parafiscales agropecuarias y \u00a0 pesqueras tambi\u00e9n podr\u00e1n administrar estos recursos a trav\u00e9s de sociedades \u00a0 fiduciarias, previo contrato especial con el Gobierno Nacional; este \u00a0 procedimiento tambi\u00e9n se aplicar\u00e1 en casos de declaratoria de caducidad del \u00a0 respectivo contrato de administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. Las entidades administradoras de los Fondos provenientes de \u00a0 contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras podr\u00e1n demandar por v\u00eda \u00a0 ejecutiva ante la jurisdicci\u00f3n ordinaria el pago de las mismas. Para este \u00a0 efecto, el representante legal de cada entidad expedir\u00e1, de acuerdo con la \u00a0 informaci\u00f3n que le suministrar\u00e1 el Ministerio de Hacienda, el certificado en el \u00a0 cual conste el monto de la deuda y su exigibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. El recaudador de los recursos parafiscales que no los transfiera \u00a0 oportunamente a la entidad administradora, pagar\u00e1 intereses de mora a la tasa \u00a0 se\u00f1alada para el impuesto de renta y complementarios.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993 asigna competencia al \u00a0 representante de las entidades gremiales que recaudan y administran recursos \u00a0 parafiscales \u2013contribuciones previstas por el art\u00edculo 29 de este cuerpo \u00a0 normativo- para que expida la certificaci\u00f3n de la deuda que un determinado \u00a0 sujeto obligado tiene por concepto, precisamente, de las contribuciones \u00a0 parafiscales dejadas de recaudar, pagar o consignar. Para tal efecto, el \u00a0 representante legal de la administradora de los recursos parafiscales solicitar\u00e1 \u00a0 al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico o a la entidad que \u00e9ste delegue \u00a0 \u2013actualmente DIAN- la declaratoria de conformidad con el valor de deuda \u00a0 establecido a partir de una inspecci\u00f3n a los libros de contabilidad del sujeto \u00a0 pasivo de dicha contribuci\u00f3n. Una vez cuente con la conformidad por parte \u00a0 de la DIAN, el representante legal expedir\u00e1 un certificado en el que conste el \u00a0 monto de la deuda, el cual, en virtud del par\u00e1grafo acusado, presta m\u00e9rito \u00a0 ejecutivo ante la jurisdicci\u00f3n ordinaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor se\u00f1ala que a trav\u00e9s del Decreto 2025 de 1996 el Ministerio de \u00a0 Agricultura estableci\u00f3 el procedimiento que debe seguirse para la determinaci\u00f3n \u00a0 y cobro del monto de contribuciones parafiscales que fueron recaudadas, pagadas \u00a0 o consignadas a los Fondos de que trata el art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En palabras del actor \u201cel art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993, no le confiere \u00a0 al obligado al pago de las contribuciones parafiscales agropecuarias el derecho \u00a0 a intervenir en la actuaci\u00f3n que se desarrolla ante el Ministerio de Hacienda \u00a0 (hoy la DIAN), de suerte que la entidad administradora de fondos con base en el \u00a0 documento que expide el Ministerio de Hacienda (hoy en d\u00eda la Dian), podr\u00e1 \u00a0 expedir un certificado en el cual conste el monto de la deuda y su exigibilidad, \u00a0 certificado que presta m\u00e9rito ejecutivo\u201d. En este sentido, contin\u00faa el \u00a0 actor, dicho acto administrativo se expide \u201csin haber hecho parte al obligado \u00a0 al pago de la contribuci\u00f3n parafiscal del procedimiento administrativo en el \u00a0 cual se determinar\u00e1n sus obligaciones, sin haberle garantizado al obligado al \u00a0 pago de la contribuci\u00f3n parafiscal el derecho de defensa, sin notificarle al \u00a0 obligado al pago de la contribuci\u00f3n parafiscal el derecho a interponer recursos \u00a0 contra el acto administrativo en cuyos t\u00e9rminos la administraci\u00f3n determina su \u00a0 obligaci\u00f3n y s\u00ed que menos sin -sic- garantizarle al obligado al pago de la \u00a0 contribuci\u00f3n parafiscal el derecho a, eventualmente, recurrir ante la \u00a0 jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo\u201d \u2013folio 3 y 4-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en las anteriores consideraciones, el actor concluye que el par\u00e1grafo \u00a0 1\u00ba del art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993 viola el derecho de defensa y, \u00a0 concretamente, el derecho al debido proceso administrativo que es garantizado \u00a0 por el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente el actor realiza unas reflexiones acerca de la regulaci\u00f3n vigente \u00a0 respecto de las actuaciones administrativas \u2013ley 1437 de 2011-, as\u00ed como de la \u00a0 existente en vigencia del decreto 01 de 1984. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el escrito de correcci\u00f3n de la demanda, el actor profundiz\u00f3 en las razones \u00a0 que sustentan su acusaci\u00f3n, oportunidad en la que aclar\u00f3 que una norma como la \u00a0 que ahora se demanda s\u00f3lo puede entenderse adecuada a la Constituci\u00f3n si la \u00a0 actuaci\u00f3n por ella prevista respeta los lineamientos del debido proceso \u00a0 administrativo. En ese sentido manifest\u00f3 \u201c[e]n la demanda no se solicita, \u00a0 propiamente hablando, que la garant\u00eda al debido proceso administrativo deber\u00eda \u00a0 haberse incluido en el art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993\u201d, \u00a0 simplemente se se\u00f1ala que dicha disposici\u00f3n, a falta de un proceso espec\u00edfico, \u00a0 deb\u00eda remitir a alg\u00fan otro que garantizara el derecho de defensa del afectado \u00a0 por la actuaci\u00f3n \u2013folio 7-. En ese sentido expres\u00f3 \u201c[n]o cabe entonces \u00a0 vacilaci\u00f3n alguna acerca de las razones por las cuales, o bien\u00a0 en el \u00a0 par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993 se debi\u00f3 haber previsto la \u00a0 intervenci\u00f3n del posible afectado en la actuaci\u00f3n administrativa que concluye en \u00a0 la declaraci\u00f3n unilateral de voluntad, en cuyos t\u00e9rminos la administraci\u00f3n \u00a0 determina y cuantifica la obligaci\u00f3n, o que precisamente en raz\u00f3n de la \u00a0 inexistencia de tal previsi\u00f3n, dicho par\u00e1grafo s\u00f3lo puede ser interpretado de \u00a0 manera constitucional, siempre y cuando se garantice a la persona afectada por \u00a0 la determinaci\u00f3n y la cuantificaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n el derecho a intervenir en \u00a0 la actuaci\u00f3n administrativa. \/\/ Por esta raz\u00f3n explico de manera contundente, en \u00a0 la demanda los motivos por los cuales, o bien en la norma cuya exequibilidad \u00a0 condicionada se solicita, se debi\u00f3 haber previsto un procedimiento para que el \u00a0 obligado al pago de la contribuci\u00f3n parafiscal o del recaudador de la misma, \u00a0 interviniese en la actuaci\u00f3n administrativa en cuyos t\u00e9rminos se establece la \u00a0 obligaci\u00f3n a su cargo, o bien se indique que en raz\u00f3n de tal vac\u00edo, debe \u00a0 entenderse que la norma es constitucional siempre y cuando se garantice a quien \u00a0 pueda resultar afectado por la \u2018informaci\u00f3n\u2019 proveniente de la DIAN, el derecho \u00a0 a intervenir en la actuaci\u00f3n en la cual se establece el monto de la obligaci\u00f3n y \u00a0 su exigibilidad (\u2026)\u201d -folio 7-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adiciona que si bien en el proceso ejecutivo se respetar\u00e1 el derecho de defensa, \u00a0 su acusaci\u00f3n se centra no en la adecuaci\u00f3n constitucional de la existencia del \u00a0 t\u00edtulo ejecutivo \u2013cosa que encuentra acorde con la Constituci\u00f3n-, sino en la \u00a0 garant\u00eda del derecho de defensa frente a la actuaci\u00f3n administrativa a partir de \u00a0 la cual es expedido el t\u00edtulo ejecutivo. Al respecto manifiesta \u201c[a]s\u00ed las \u00a0 cosas lo que se est\u00e1 discutiendo no es el derecho de defensa frente al t\u00edtulo \u00a0 ejecutivo como tal, sino el derecho de defensa frente a la actuaci\u00f3n \u00a0 administrativa en cuyos t\u00e9rminos se determina y cuantifica la obligaci\u00f3n, \u00a0 actuaci\u00f3n que al tenor de lo establecido en el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 30 de \u00a0 la Ley 101 de 1993, no prev\u00e9 la intervenci\u00f3n del obligado al pago de las \u00a0 contribuciones parafiscales, o al pago de las mismas. \/\/ Consecuentemente la \u00a0 violaci\u00f3n al debido proceso por ausencia de un procedimiento que garantice el \u00a0 derecho de contradicci\u00f3n y de defensa, no se predica en la demanda respecto del \u00a0 t\u00edtulo ejecutivo como tal, sino respecto del acto administrativo en el cual se \u00a0 determina la obligaci\u00f3n\u201d \u2013folio 8-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido recuerda que una vez elaborado, el t\u00edtulo ejecutivo i) se \u00a0 presume leg\u00edtimo; y ii) su validez no puede ser discutida en el proceso \u00a0 ejecutivo \u2013folio 8-. Con base en estos dos presupuestos concluye que \u201cel \u00a0 administrado carece completamente del derecho de defensa frente al \u00a0 pronunciamiento o \u2018informaci\u00f3n\u2019 de la administraci\u00f3n y ello precisamente porque \u00a0 no tuvo la oportunidad de intervenir en el proceso de determinaci\u00f3n y \u00a0 cuantificaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n a su cargo, proceso que se rit\u00faa a sus espaldas; \u00a0 por ende no pueden confundirse las garant\u00edas que brinda el proceso ejecutivo con \u00a0 las garant\u00edas que se deben proveer al administrado en el curso de la actuaci\u00f3n \u00a0 administrativa que concluye en el acto de determinaci\u00f3n y cuantificaci\u00f3n de la \u00a0 obligaci\u00f3n a su cargo\u201d\u00a0 \u2013folios 8 y 9-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son estas las razones en que el accionante sustenta la acusaci\u00f3n presentada \u00a0 contra el art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en las razones expuestas tanto en el escrito de demanda, como en el de \u00a0 correcci\u00f3n de la misma, la Sala Plena encuentra que el problema jur\u00eddico \u00a0 planteado consiste en determinar i) si la expedici\u00f3n del certificado en el que \u00a0 se establece la deuda de los recaudadores de las contribuciones parafiscales \u00a0 agropecuarias o pesqueras, labor que est\u00e1 a cargo del representante de las \u00a0 entidades que administran los fondos constituidos con dichas contribuciones, \u00a0 debe estar precedida de una actuaci\u00f3n administrativa en la que se concreten los \u00a0 elementos que configuran el derecho al debido proceso en materia administrativa? \u00a0 Y, de ser as\u00ed, ii) si el par\u00e1grafo demandado, al no prever procedimiento \u00a0 administrativo alguno, resulta contrario al art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0 Intervenciones de \u00a0 instituciones p\u00fablicas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La representante judicial del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico solicita \u00a0 en primer lugar, que la Corte se inhiba de emitir un pronunciamiento toda vez \u00a0 que considera que existe ineptitud sustantiva de la demanda porque: i) se \u00a0 fundamenta en una comprensi\u00f3n de la norma ajena a la realidad pues \u201cla norma \u00a0 demandada no establece ninguna actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n que deba darse a \u00a0 conocer al obligado del pago de los parafiscales\u201d; ii) Los cargos no son \u00a0 espec\u00edficos pues de ellos no se desprende c\u00f3mo la norma acusada vulnera el \u00a0 debido proceso, pues la norma no contempla ninguna actuaci\u00f3n de la \u00a0 administraci\u00f3n; y iii) Los cuestionamientos son insuficientes porque\u00a0 \u201cno \u00a0 contiene todos los elementos de juicio tanto probatorios, como legales, ni \u00a0 explica el contenido normativo de la norma (sic) acusada\u201d. Finalmente sostiene \u00a0 que las pretensiones de la demanda son propias de una acci\u00f3n legal y no de una \u00a0 constitucional, dado que el procedimiento fue establecido por el Decreto 2025 de \u00a0 1996, que reglamenta parcialmente el art\u00edculo 30 de la Ley 101 de 1993, ahora \u00a0 parcialmente demandado, por lo que en subsidio el Ministerio solicita declarar \u00a0 exequible \u00e9sta disposici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Agricultura y \u00a0 Desarrollo Rural estima que la norma demandada debe ser declarada exequible toda \u00a0 vez que su aplicaci\u00f3n se realiza a trav\u00e9s de las normas que la reglamentan, \u00a0 adem\u00e1s no existe la violaci\u00f3n del debido proceso que aduce el demandante a \u00a0 partir de su particular interpretaci\u00f3n sobre el alcance del art\u00edculo 30 de la \u00a0 Ley 101 de 1993 y el Decreto Reglamentario N\u00b0 2025 de 1996. Indica el Ministerio \u00a0 que la disposici\u00f3n cuestionada es el marco general del cobro de las \u00a0 contribuciones parafiscales, pero el procedimiento espec\u00edfico para la \u00a0 constituci\u00f3n del t\u00edtulo y su cobro est\u00e1 definido por los art\u00edculos 3 y 4 del \u00a0 Decreto Reglamentario 2025 de 1996 que reglamentan las actuaciones de la entidad \u00a0 administradora. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade que tampoco hay un desconocimiento de los derechos de defensa y \u00a0 contradicci\u00f3n, teniendo en cuenta que en este caso no se trata de la imposici\u00f3n \u00a0 de una sanci\u00f3n de car\u00e1cter tributario, pues la certificaci\u00f3n expedida s\u00f3lo tiene \u00a0 por finalidad configurar\u00a0 un t\u00edtulo que posteriormente puede ser exigible \u00a0 al Juez mediante un procedimiento en el cual el demandado tiene la posibilidad \u00a0 de ejercer su defensa. Indica el Ministerio que el acto mediante el cual la DIAN \u00a0 da la conformidad para que la entidad proceda al cobro de la contribuci\u00f3n \u00a0 parafiscal es un acto de tr\u00e1mite y no define la situaci\u00f3n en discusi\u00f3n y su \u00a0 cobro debe ser perseguido ante la jurisdicci\u00f3n en donde goza de la posibilidad \u00a0 de defensa.\u00a0 Por \u00faltimo se\u00f1ala que la acci\u00f3n de constitucionalidad es \u00a0 improcedente para determinar la interpretaci\u00f3n de una norma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0 Intervenciones \u00a0 Ciudadanas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los intervinientes solicitan se declare la exequibilidad del art\u00edculo \u00a0 parcialmente demandado. A objeto de sustentar su solicitud, afirman que la \u00a0 actuaci\u00f3n de la DIAN en la expedici\u00f3n del t\u00edtulo ejecutivo, se constituye en un \u00a0 \u201cacto administrativo definitivo\u201d raz\u00f3n por la cual, \u00e9ste puede ser cuestionado \u00a0 ya sea mediante el ejercicio de la v\u00eda gubernativa, o a trav\u00e9s de la \u00a0 correspondiente acci\u00f3n ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciudadanos Marcel Fernando Vargas Montero y Huber \u00a0 Vivaldi Rodr\u00edguez Bovoa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los intervinientes solicitan a esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de exequibilidad \u00a0 de la norma atacada. Lo anterior, en cuanto consideran que tras hacer una \u00a0 interpretaci\u00f3n apegada al concepto de acto administrativo, entendido como \u201cuna \u00a0 actuaci\u00f3n a trav\u00e9s de la cual se constituyen, modifican o extinguen relaciones \u00a0 jur\u00eddicas\u201d, el documento a trav\u00e9s del cual la DIAN suministra informaci\u00f3n con \u00a0 respecto al monto y exigibilidad de la deuda, no pasa de ser exactamente eso, un \u00a0 simple abastecimiento de informaci\u00f3n y, por tanto, no se constituye en un acto \u00a0 administrativo en el cual sea necesario que la DIAN garantice el debido proceso \u00a0 de los interesados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciudadanos David Andr\u00e9s Romero Benavides y Milton \u00a0 Germ\u00e1n Sierra\u00a0 G\u00f3mez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los intervinientes arguyen la constitucionalidad de la normativa objeto de \u00a0 an\u00e1lisis. Para sustentar su posici\u00f3n, indican que la informaci\u00f3n expedida por la \u00a0 DIAN se encuentra fundamentada en los datos que los recaudadores de las \u00a0 contribuciones parafiscales le han suministrado en los soportes contables que \u00a0 peri\u00f3dicamente le entregan, de forma que no pueden estos alegar que no tuvieron \u00a0 participaci\u00f3n en el proceso de recopilaci\u00f3n y certificaci\u00f3n de esta informaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, afirman que por ser la certificaci\u00f3n de esta deuda, un acto \u00a0 administrativo, puede ser objeto del control ordinario que de estos actos se \u00a0 hace; de forma que la persona que se considere afectada por ellos, puede \u00a0 atacarlos ya sea a trav\u00e9s de la v\u00eda gubernativa, o de la correspondiente acci\u00f3n \u00a0 ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciudadanos Claudia Edith Velandia y Xavier Alarc\u00f3n \u00a0 Garc\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los intervinientes solicitan se declare la exequibilidad de los apartes \u00a0 normativos demandados, pues consideran que no es posible vislumbrar la \u00a0 afectaci\u00f3n ius-fundamental aludida. Para sustentar su solicitud, indican que el \u00a0 certificado elaborado por la DIAN puede ser objeto de los recursos que \u00a0 comprenden la v\u00eda gubernativa, e incluso puede ser debatido ante la jurisdicci\u00f3n \u00a0 contencioso administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciudadanos Martha Liliana Rojas Cuevas y Norma \u00a0 C\u00e1rdenas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los intervinientes solicitan a esta Corporaci\u00f3n inhibirse de realizar un \u00a0 pronunciamiento de fondo con respecto a la demanda objeto de an\u00e1lisis. Lo \u00a0 anterior, en cuanto consideran que el Legislador goza de un amplio margen de \u00a0 libertad de configuraci\u00f3n para otorgar determinadas atribuciones a las \u00a0 autoridades administrativas; atribuciones que les permiten definir un tema en \u00a0 especifico (en este caso, el monto y exigibilidad de una deuda), en forma \u00a0 unilateral y definitiva. Adicionalmente estiman que el contribuyente de los \u00a0 parafiscales est\u00e1 facultado par impugnar este cobro dentro del proceso de \u201ccobro \u00a0 coactivo\u201d, de forma que\u00a0 su derecho al debido proceso, no se encuentra en \u00a0 el estado de absoluta indefensi\u00f3n expuesto por el demandante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciudadanos Adriana Mireya Mendoza Paredes y Sergio \u00a0 Nicol\u00e1s Sierra Monroy. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para comenzar, los intervinientes solicitan a esta Corporaci\u00f3n declararse \u00a0 inhibida de realizar un pronunciamiento de fondo, en cuanto consideran que el \u00a0 demandante, en su escrito, no cumpli\u00f3 con los requisitos legal y \u00a0 jurisprudencialmente establecidos para la procedencia en el estudio de este tipo \u00a0 de acciones. Esto, pues el actor no esboz\u00f3 las razones por las cuales la Corte \u00a0 Constitucional es competente para realizar el an\u00e1lisis de la norma objeto de \u00a0 censura; as\u00ed como que no agot\u00f3 la carga argumentativa requerida para cuestionar \u00a0 la constitucionalidad de la norma atacada. Adicionalmente, estiman que la \u00a0 certificaci\u00f3n que expide la DIAN en relaci\u00f3n con la cantidad y exigibilidad de \u00a0 la deuda, es un acto administrativo que puede ser atacado ante la jurisdicci\u00f3n \u00a0 contencioso administrativa, de forma que la atribuci\u00f3n consagrada en la norma, \u00a0 no atenta contra de los derechos fundamentales que se le endilga vulnerar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciudadanos Germ\u00e1n Alexander Pel\u00e1ez Romero Diego \u00a0 Fernando Mora Trujillo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los intervinientes indican que no se materializa la vulneraci\u00f3n al debido \u00a0 proceso alegada por el demandante. Para dotar de sustento su afirmaci\u00f3n, exponen \u00a0 que si bien durante el tr\u00e1mite de expedici\u00f3n del mandamiento de pago, en \u00a0 realidad no existe ning\u00fan mecanismo a trav\u00e9s del cual \u00e9ste pueda ser \u00a0 controvertido por el afectado, una vez \u00e9ste es notificado, se evidencia que el \u00a0 deudor cuenta con un t\u00e9rmino para presentar excepciones y controvertir la \u00a0 acusaci\u00f3n que le es hecha. En adici\u00f3n a lo hasta ahora expuesto, estiman que los \u00a0 deudores incluso se encuentran facultados para interponer acciones ante la \u00a0 jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa a efectos de cuestionar la cuant\u00eda y \u00a0 exigibilidad de la deuda. Por lo que concluyen, que es imposible predicar la \u00a0 vulneraci\u00f3n a los derechos fundamentales expuesta, y por tanto, solicitan se \u00a0 declare la exequibilidad de la norma objeto de estudio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0 Intervenciones de \u00a0 Universidades e Instituciones Privadas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tom\u00e1s de \u00a0 Bogot\u00e1 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En concepto de los representantes de la Universidad Santo Tom\u00e1s de Bogot\u00e1 el \u00a0 art\u00edculo 30 de la Ley 101 de 1993, en lo acusado, debe ser declarada exequible \u00a0 toda vez que la certificaci\u00f3n de la deuda que contempla la norma demandada es \u00a0 una actividad de la administraci\u00f3n, es decir, es un acto de naturaleza \u00a0 administrativa y se cobija por tanto por los principios del Derecho P\u00fablico y la \u00a0 Ley 1437 de 2011. Indica el interviniente que no hay vulneraci\u00f3n del debido \u00a0 proceso, pues la norma no niega la posibilidad de acudir a la jurisdicci\u00f3n \u00a0 administrativa ni de presentar derecho de petici\u00f3n para obtener informaci\u00f3n \u00a0 oportuna. Al respecto, el art\u00edculo 5 de la Ley 1437 de 2011 establece el derecho \u00a0 de las personas frente a las autoridades de conocer la situaci\u00f3n o tr\u00e1mite y \u00a0 obtener copias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Centro de Estudios Fiscales de la Universidad \u00a0 Externado de Colombia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interventor solicita a esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de inexequibilidad de \u00a0 la norma atacada. Lo anterior, en cuanto considera que el aparte demandado, \u00a0 faculta a la DIAN para expedir un acto administrativo de car\u00e1cter definitivo, en \u00a0 virtud del cual, determina el monto y exigibilidad de una obligaci\u00f3n de \u00a0 naturaleza pecuniaria. Estima que dicha actuaci\u00f3n, se materializa sin \u00a0 vinculaci\u00f3n previa de los obligados al pago, de forma que estos se ven coartados \u00a0 en el ejercicio de su derecho a la defensa, as\u00ed como para exponer los argumentos \u00a0 en virtud de los cuales pueden llegar a sustentar su disidencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En adici\u00f3n a lo hasta ahora expuesto, el interventor considera que la DIAN, en \u00a0 el proceso de expedici\u00f3n de la certificaci\u00f3n objeto de discusi\u00f3n, tiene la carga \u00a0 de velar por la participaci\u00f3n de los afectados en la determinaci\u00f3n de la \u00a0 obligaci\u00f3n econ\u00f3mica de la que se les tilda deudores, so pena de desconocer los \u00a0 derroteros que fundan el ordenamiento jur\u00eddico superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asociaci\u00f3n Hortifrut\u00edcola de Colombia \u2013Asohofrucol- \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El representante de Asohofrucol intervino para defender la exequibilidad del \u00a0 par\u00e1grafo demandado. En su concepto, no existe vulneraci\u00f3n al debido proceso por \u00a0 cuanto para dicho cobro se aplica la normativa prevista en el decreto 2025 de \u00a0 1996. Adicionalmente, la constitucionalidad de dicho decreto fue avalada por el \u00a0 Consejo de Estado por medio de sentencia 13005 de 11 de marzo de 1994 \u2013sic-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, argumenta que el acto que expide la DIAN es simplemente un acto \u00a0 de tr\u00e1mite; que el t\u00edtulo ejecutivo se constituye es con la certificaci\u00f3n que \u00a0 hace el representante legal de la entidad administradora de los recursos; y que, \u00a0 de los efectos que tenga dicha acto, podr\u00e1 defenderse el deudor en el proceso \u00a0 ejecutivo ante la jurisdicci\u00f3n ordinaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sociedad de Agricultores de Colombia \u2013SAC- \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El representante de la Sociedad de Agricultores solicit\u00f3 se declare la \u00a0 improcedencia de la demanda, por cuanto la ley 101 de 1993 \u00fanicamente establece \u00a0 el marco general de la parafiscalidad, mientras que la regulaci\u00f3n espec\u00edfica la \u00a0 contiene el decreto 2025 de 1996. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de este punto, reitera los argumentos a los que se hizo referencia con \u00a0 ocasi\u00f3n de la intervenci\u00f3n del representante de Asohofrucol, por lo que respecto \u00a0 de las razones expuestas se remitir\u00e1 al resumen de aquella intervenci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Presidente del Instituto remiti\u00f3 concepto que fue aprobado por el Consejo \u00a0 Directivo de la entidad. En el mismo se hace relaci\u00f3n a que el t\u00edtulo ejecutivo \u00a0 es un documento complejo, en el que la conformidad que expide la DIAN es \u00a0 simplemente un acto de tr\u00e1mite. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que la posibilidad de intervenci\u00f3n del contribuyente es garantizada por \u00a0 el decreto 2025 de 1996, cuyo contenido explica detalladamente para demostrar \u00a0 que los art\u00edculos 1\u00ba a 4\u00ba prev\u00e9n la posibilidad de participaci\u00f3n y defensa del \u00a0 obligado al pago o recaudo de la contribuci\u00f3n parafiscal. Derecho de \u00a0 participaci\u00f3n que garantiza, igualmente, el art\u00edculo 34 de la ley 101 de 1993 \u00a0 cuando ordena que el Gobierno vigile que las personas obligadas a pagar o \u00a0 recaudar contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras cumplan con su \u00a0 respectiva obligaci\u00f3n, as\u00ed como que la ley que establezca cada contribuci\u00f3n \u00a0 definir\u00e1 las sanciones a que haya lugar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, se\u00f1ala que el Consejo de Estado, en sentencia de 11 de marzo de \u00a0 2004 \u2013expediente 1305-, declar\u00f3 que el procedimiento previsto en el decreto 2025 \u00a0 de 1996 garantiza el derecho de defensa y el derecho al debido proceso. Insiste \u00a0 en que, en todo caso, la certificaci\u00f3n de la DIAN es un acto de tr\u00e1mite y que, \u00a0 por consiguiente, no es el fundamento de la obligaci\u00f3n exigida por medio del \u00a0 proceso ejecutivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General inicia su argumentaci\u00f3n se\u00f1alando que el par\u00e1grafo acusado \u00a0 es confuso y que presenta un vac\u00edo normativo relativo a la participaci\u00f3n del \u00a0 presunto deudor en el proceso de determinaci\u00f3n de la deuda \u2013folio 168-; \u00a0 confusi\u00f3n que se acent\u00faa al no ser establecido por la ley \u201csi es la DIAN \u00a0o la administradora del respectivo fondo la que debe determinar el \u00a0 incumplimiento de la obligaci\u00f3n y el monto de la deuda, para que, bajo las \u00a0 garant\u00edas del debido proceso, se expida el t\u00edtulo que debe prestar m\u00e9rito \u00a0 ejecutivo\u201d \u2013folio 169-. Confusi\u00f3n que el Gobierno habr\u00eda intentado aclarar \u00a0 por v\u00eda reglamentaria, mediante la expedici\u00f3n del decreto 2025 de 1996, y que \u00a0 simplemente resaltar\u00eda la ausencia de claridad respecto del derecho de defensa \u00a0 del presunto deudor incumplido durante el desarrollo de dicha actuaci\u00f3n \u2013folios \u00a0 171 y 172-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el Jefe del Ministerio P\u00fablico la pregunta que surge es \u201csi el \u00a0 legislador debi\u00f3 obligatoriamente haber incluido, dentro del aparte normativo \u00a0 demandado, lo correspondiente a la garant\u00eda procesal del derecho de defensa en \u00a0 relaci\u00f3n con la intervenci\u00f3n del sujeto pasivo de la obligaci\u00f3n contributiva \u00a0 parafiscal agropecuaria o pesquera incumplida en el proceso de determinaci\u00f3n de \u00a0 su responsabilidad y que culmina con la expedici\u00f3n del certificado donde consta \u00a0 el monto de la deuda y su exigibilidad, a manera de t\u00edtulo jur\u00eddico que servir\u00e1 \u00a0 para su cobro judicial ejecutivo\u201d \u2013folio 173-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La respuesta a este interrogante, seg\u00fan el Procurador General, es negativa, por \u00a0 cuanto la ley 101 de 1993 es una regulaci\u00f3n general de los sectores agropecuario \u00a0 y pesquero, por lo que la regulaci\u00f3n espec\u00edfica que garantice el derecho de \u00a0 defensa debe estar a cargo de cada una de las leyes especiales que se creen para \u00a0 el recaudo de contribuciones parafiscales en dichos sectores; y s\u00f3lo ante el \u00a0 silencio de aquellas leyes que creen contribuciones parafiscales respecto del \u00a0 procedimiento para el cobro de las contribuciones no pagadas, ser\u00e1 aplicable lo \u00a0 previsto en el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993 y el decreto \u00a0 2025 de 1996 \u2013folio 175-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque no existe dicha obligaci\u00f3n por parte de la ley 101 de 1993, para el \u00a0 Procurador General esta situaci\u00f3n desconoce los principios de legalidad y \u00a0 certeza de los tributos. En este sentido manifiesta \u201c[l]o anterior se percibe \u00a0 as\u00ed, porque la fijaci\u00f3n de los sujetos pasivos de las obligaciones tributarias, \u00a0 lo que incluye la determinaci\u00f3n de sus responsabilidades por evasi\u00f3n o no pago \u00a0 de deudas aplicando para ello el debido proceso, debe hacerse directamente \u00a0 mediante ley y en forma clara y precisa, para que no se genere inseguridad \u00a0 jur\u00eddica o abuso de la autoridad en la determinaci\u00f3n de las obligaciones \u00a0 contributivas, como podr\u00eda llegar a suceder con la aplicaci\u00f3n de la norma \u00a0 demandada dentro del presente proceso por falta de claridad en lo que se refiere \u00a0 a la manera o procedimiento que se debe aplicar para efectos de determinar si \u00a0 hubo o no incumplimiento de obligaciones parafiscales agropecuarias o pesqueras \u00a0 por parte de los sujetos pasivos y el monto de las mismas, con el fin de buscar \u00a0 su cobro por la v\u00eda judicial ejecutiva; confusi\u00f3n que incluye lo correspondiente \u00a0 a la garant\u00eda del derecho de defensa del presunto evasor o deudor contributivo \u00a0 incumplido, porque en ninguna parte del par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 30 de la Ley \u00a0 101 de 1993, ni en el resto de dicha ley, se define lo que se echa de menos en \u00a0 la norma acusada\u201d \u2013folio 175-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, concluye que \u201cse trata de una regulaci\u00f3n cuya falta de \u00a0 claridad es insuperable, especialmente en lo correspondiente a la autoridad y \u00a0 procedimiento aplicable para determinar la obligaci\u00f3n parafiscal evadida, \u00a0 omitida o incumplida; obscuridad o confusi\u00f3n legal que no puede ser llenada por \u00a0 la v\u00eda reglamentaria, como se pretendi\u00f3 mediante el Decreto 2025 de 1996, porque \u00a0 los asuntos fundamentales relacionados con las obligaciones contributivas deben \u00a0 ser regulados directamente por la ley, como expresi\u00f3n esencial de la existencia \u00a0 de un r\u00e9gimen democr\u00e1tico (\u201cNo hay tributo sin representaci\u00f3n\u201d)\u201d \u2013folio \u00a0 176-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en estas consideraciones solicita se declare la INEXEQUIBILIDAD del \u00a0 par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia de la Corte \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con \u00a0 lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00ba, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la \u00a0 Corte Constitucional es competente para conocer el asunto de la referencia, pues \u00a0 se trata de una demanda interpuesta contra una disposici\u00f3n que hace parte de una \u00a0 ley de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Argumentos de la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es impugnada una disposici\u00f3n que hace parte de la regulaci\u00f3n prevista para el \u00a0 recaudo, pago y cobro de las contribuciones parafiscales de los sectores \u00a0 agropecuario y pesquero, las cuales fueron creadas por el art\u00edculo 29 de la ley \u00a0 101 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El cargo se presenta respecto del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 30 de la ley 101 de \u00a0 1993, disposici\u00f3n que asigna competencia al representante de las entidades \u00a0 gremiales que recaudan y administran estos recursos parafiscales para que expida \u00a0 la certificaci\u00f3n de deuda que un determinado sujeto obligado tiene por \u00a0 concepto, precisamente, de las contribuciones parafiscales dejadas de recaudar, \u00a0 pagar o consignar. Para tal efecto, el representante legal de la administradora \u00a0 de los recursos parafiscales debe solicitar al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito \u00a0 P\u00fablico o a la entidad que \u00e9ste delegue \u2013actualmente DIAN- la declaratoria de \u00a0 conformidad con el valor de deuda establecido a partir de una inspecci\u00f3n a los \u00a0 libros de contabilidad del sujeto pasivo de dicha contribuci\u00f3n. Una vez se \u00a0 cuenta con la conformidad por parte de la DIAN, el representante legal \u00a0 debe expedir un certificado en el que conste el monto de la deuda, el cual, en \u00a0 virtud del par\u00e1grafo acusado, presta m\u00e9rito ejecutivo ante la jurisdicci\u00f3n \u00a0 ordinaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al ser esta toda la regulaci\u00f3n que el art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993 prev\u00e9 al \u00a0 respecto, el actor considera que existe un vac\u00edo en lo relativo al procedimiento \u00a0 administrativo que debe seguirse para realizar esta actuaci\u00f3n administrativa, \u00a0 as\u00ed como respecto de los recursos que pueden presentarse contra del acto que \u00a0 determina el monto de la deuda. Vac\u00edo que estar\u00eda en contra del debido proceso \u00a0 administrativo, garantizado por el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en las razones expuestas tanto en el escrito de demanda, como en el de \u00a0 correcci\u00f3n de la misma, la Sala Plena encuentra que el problema jur\u00eddico \u00a0 planteado consiste en determinar i) si la expedici\u00f3n del certificado en el que \u00a0 se establece la deuda de los recaudadores de las contribuciones parafiscales \u00a0 agropecuarias o pesqueras, funci\u00f3n asignada al representante de las entidades \u00a0 administradoras de dichos recursos, debe estar precedido de una actuaci\u00f3n \u00a0 administrativa en la que se concreten los elementos que configuran el derecho al \u00a0 debido proceso en materia administrativa? ; y, de ser as\u00ed, ii) si el par\u00e1grafo \u00a0 demandado, al no prever procedimiento administrativo alguno, resulta contrario \u00a0 al art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para dar respuesta a los asuntos planteados, la Sala har\u00e1 referencia al derecho \u00a0 al i) debido proceso administrativo; al ii) ejercicio de funciones \u00a0 administrativas por parte de los particulares; iii) a la actividad de \u00a0 administraci\u00f3n de contribuciones parafiscales en materia agropecuaria y \u00a0 pesquera; y, finalmente, iv) dar\u00e1 soluci\u00f3n a los problemas jur\u00eddicos planteados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, para dar claridad al sentido de la disposici\u00f3n acusada, se \u00a0 explicar\u00e1 brevemente el contexto normativo en que actualmente se realiza la \u00a0 actividad de determinaci\u00f3n y certificaci\u00f3n del monto de las deudas por concepto \u00a0 de liquidaci\u00f3n, recaudo, pago o consignaci\u00f3n de las contribuciones parafiscales \u00a0 en los sectores agropecuarios y pesqueros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A.\u00a0 Asunto previo: \u00a0 Sentido normativo del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993 \u00a0 \u2013disposici\u00f3n acusada- \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El par\u00e1grafo acusado debe entenderse en el contexto creado por la ley 101 de \u00a0 1993, cuerpo normativo encaminado al desarrollo agropecuario y pesquero que, \u00a0 dentro de las medidas previstas para lograr este objetivo, determin\u00f3 la creaci\u00f3n \u00a0 de contribuciones parafiscales que permitieran el dise\u00f1o y ejecuci\u00f3n de \u00a0 pol\u00edticas que fomentaran el desarrollo del sector. Es el art\u00edculo 29 de la \u00a0 referida ley el que establece: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 29. \u00a0Noci\u00f3n. Para los efectos de esta ley, son contribuciones parafiscales \u00a0 agropecuarias y pesqueras las que en casos y condiciones especiales, por razones \u00a0 de inter\u00e9s general, impone la ley a un subsector agropecuario o pesquero \u00a0 determinado para beneficio del mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los \u00a0 ingresos parafiscales agropecuarios y pesqueros no hacen parte del Presupuesto \u00a0 General de la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los \u00a0 recursos obtenidos a partir de estas contribuciones ser\u00e1n administrados por \u00a0 entidades gremiales que, para estos efectos, hayan celebrado un contrato \u00a0 especial con el Gobierno Nacional o por sociedades fiduciarias, en los t\u00e9rminos \u00a0 del art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La anterior disposici\u00f3n prev\u00e9 que para el cobro de las contribuciones que fueron \u00a0 o debieron ser recaudadas y que no se hayan pagado al Fondo, el representante de \u00a0 la entidad encargada de administrarlas \u2013entidad que, como se ver\u00e1, cumple una \u00a0 funci\u00f3n administrativa- podr\u00e1 expedir un acto en el que figure el monto de la \u00a0 deuda, a partir del cual se inicia un proceso ejecutivo de cobro por la v\u00eda \u00a0 ordinaria; es decir, que el acto expedido por el representante de la \u00a0 administradora de los recursos parafiscales presta m\u00e9rito ejecutivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ley 101 de 1993 no prev\u00e9 procedimiento alguno para determinar el monto de la \u00a0 obligaci\u00f3n. El mismo se encuentra consignado en el decreto 2025 de 1996, por \u00a0 medio del cual el Ministerio de Agricultura\u00a0 y Desarrollo Rural reglament\u00f3 \u00a0 \u00e9stas contribuciones parafiscales, las cuales se encuentran previstas en el \u00a0 cap\u00edtulo V de la ley 101 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El cuerpo reglamentario prev\u00e9 la existencia de una auditor\u00eda interna por parte \u00a0 de los Fondos parafiscales. Dicha auditor\u00eda verificar\u00e1 la correcta liquidaci\u00f3n, \u00a0 recaudo, pago y consignaci\u00f3n de las contribuciones parafiscales; y \u00a0 certificar\u00e1 \u00a0la informaci\u00f3n relativa a las cuotas parafiscales que no se paguen en tiempo o \u00a0 se dejen de recaudar, o cuando existan irregularidades en la liquidaci\u00f3n, en el \u00a0 pago, en el recaudo o en la consignaci\u00f3n \u2013par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba del \u00a0 decreto 2025 de 1996-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para determinar el monto de las contribuciones parafiscales que debieron \u00a0 cobrarse, la ley podr\u00e1 autorizar al representante legal de la entidad \u00a0 administradora del correspondiente Fondo Parafiscal para inspeccionar los libros \u00a0 de contabilidad, soportes contables y registros de los obligados por la \u00a0 contribuci\u00f3n \u2013art\u00edculo 3 decreto 2025 de 1996-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comprobada una irregularidad, la cual tiene fundamento en la certificaci\u00f3n de la \u00a0 auditor\u00eda antes mencionada, se enviar\u00e1 un reporte a la DIAN \u2013entidad que \u00a0 desarrolla esta funci\u00f3n en virtud de delegaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda- para \u00a0 que \u00e9sta manifieste su conformidad o no con la determinaci\u00f3n de la deuda \u00a0 del obligado por las contribuciones parafiscales. Con la conformidad de la DIAN, \u00a0 el representante legal deber\u00e1 elaborar el certificado de lo adeudado, el cual, \u00a0 se reitera, presta m\u00e9rito ejecutivo \u2013par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba del decreto \u00a0 2025 de 1996-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son estos los pasos que las disposiciones reglamentarias establecen para que se \u00a0 realice la determinaci\u00f3n de la deuda a cargo de los obligados al recaudo, pago y \u00a0 consignaci\u00f3n de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siendo este el sentido de la disposici\u00f3n demandada y las etapas por las cuales \u00a0 se determina la deuda existente, se realizar\u00e1n las consideraciones pertinentes \u00a0 para dar soluci\u00f3n al problema jur\u00eddico presentado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
B.\u00a0\u00a0 Consideraciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0 El derecho al \u00a0 debido proceso administrativo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica consagra el derecho fundamental al \u00a0 debido proceso, de conformidad con el cual toda clase de actuaciones judiciales \u00a0 y administrativas deben desarrollarse con respeto de las garant\u00edas inherentes al \u00a0 derecho fundamental al debido proceso. De conformidad con el texto \u00a0 constitucional, el debido proceso tiene un \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n que se extiende \u00a0 tambi\u00e9n a todas las actuaciones, procedimientos y procesos administrativos que \u00a0 aparejen consecuencias para los administrados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En una l\u00ednea jurisprudencial[1] \u00a0reiterada y pac\u00edfica respecto de los elementos que configuran el derecho al \u00a0 debido proceso ha manifestado esta Corporaci\u00f3n que esta garant\u00eda fundamental, \u00a0 con apoyo en los art\u00edculos 6\u00ba, 29 y 209 de la Constituci\u00f3n, se define como \u00a0 \u201c(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la \u00a0 administraci\u00f3n, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por \u00a0 parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relaci\u00f3n directa o \u00a0 indirecta entre s\u00ed, y (iii) cuyo fin est\u00e1 previamente determinado de manera \u00a0 constitucional y legal\u201d[2]. \u00a0Ha precisado, adem\u00e1s, que con dicha garant\u00eda se busca \u201c(i) asegurar el \u00a0 ordenado funcionamiento de la administraci\u00f3n, (ii) la validez de sus propias \u00a0 actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jur\u00eddica y a la \u00a0 defensa de los administrados\u201d[3]. \u00a0De este modo, el desconocimiento del debido proceso administrativo, supone \u00a0 tambi\u00e9n la violaci\u00f3n del derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia y \u00a0 transgrede los principios de igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y \u00a0 contradicci\u00f3n que gobiernan la actividad administrativa[4]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n se ha manifestado \u201c[l]a extensi\u00f3n del derecho constitucional \u00a0 fundamental al debido proceso, a las actuaciones administrativas, busca \u00a0 garantizar la correcta producci\u00f3n de los actos administrativos, raz\u00f3n por la \u00a0 cual comprende \u201ctodo el ejercicio que debe desarrollar la administraci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica en la realizaci\u00f3n de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que \u00a0 cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los \u00a0 actos, a las peticiones que presenten los particulares, a los procesos que por \u00a0 motivo y con ocasi\u00f3n de sus funciones cada entidad administrativa debe \u00a0 desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al se\u00f1alarle los \u00a0 medios de impugnaci\u00f3n previstos respecto de las providencias administrativas, \u00a0 cuando crea el particular que a trav\u00e9s de ellas se hayan afectado sus intereses\u201d[5]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A este respecto, la Corte ha expresado que hacen parte de las garant\u00edas del \u00a0 debido proceso administrativo, entre otras, las siguientes: \u201ci) el derecho a \u00a0 conocer el inicio de la actuaci\u00f3n; ii) a ser o\u00eddo durante el tr\u00e1mite; iii) a ser \u00a0 notificado en debida forma; iv) a que se adelante por la autoridad competente y \u00a0 con pleno respeto de las formas propias de cada juicio definidas por el \u00a0 legislador; v) a que no se presenten dilaciones injustificadas; vii) a gozar de \u00a0 la presunci\u00f3n de inocencia; viii) a ejercer los derechos de defensa y \u00a0 contradicci\u00f3n; ix) a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen por\u00a0 \u00a0 la parte contraria; x) a que se resuelva en forma motivada; xi) a impugnar la \u00a0 decisi\u00f3n que se adopte y a xii) promover la nulidad de los actos que se expidan \u00a0 con vulneraci\u00f3n del debido proceso\u201d -Sentencia C-248 de 2013-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aspectos que extienden una l\u00ednea jurisprudencial continua y sin grandes \u00a0 variaciones por parte de la Corte Constitucional. Al respecto puede citarse la \u00a0 sentencia C-1189 de 2005, en la que se consagr\u00f3 que el debido proceso \u00a0 administrativo corresponde \u201c(i) al conjunto complejo de condiciones que le \u00a0 impone la ley a la administraci\u00f3n, materializado en el cumplimiento de una \u00a0 secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda \u00a0 relaci\u00f3n directa o indirecta entre s\u00ed, y (iii) cuyo fin est\u00e1 previamente \u00a0 determinado de manera constitucional y legal\u201d[6]. \u00a0 Ha precisado al respecto, que con dicha garant\u00eda se busca \u201c(i) asegurar el \u00a0 ordenado funcionamiento de la administraci\u00f3n, (ii) la validez de sus propias \u00a0 actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jur\u00eddica y a la \u00a0 defensa de los administrados\u201d[7]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia y, en armon\u00eda con el contenido esencial, este Tribunal ha \u00a0 expresado que el debido proceso administrativo se entiende vulnerado, cuando las \u00a0 autoridades p\u00fablicas no siguen los actos y procedimientos establecidos en la ley \u00a0 y los reglamentos, y, por esa v\u00eda, ignoran las garant\u00edas reconocidas a los \u00a0 administrados. Al respecto, ha sostenido que \u201c[e]l desconocimiento en \u00a0 cualquier forma del derecho al debido proceso en un tr\u00e1mite administrativo, no \u00a0 s\u00f3lo quebranta los\u00a0 elementos esenciales que lo conforman, sino que \u00a0 igualmente comporta una vulneraci\u00f3n del derecho de acceso a la administraci\u00f3n de \u00a0 justicia, del cual son titulares todas las personas naturales y jur\u00eddicas (C.P., \u00a0 art. 229), que en calidad de administrados deben someterse a la decisi\u00f3n de la \u00a0 administraci\u00f3n, por conducto de sus servidores p\u00fablicos competentes\u201d \u00a0[8].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, por tratarse de un derecho fundamental, el derecho al debido \u00a0 proceso administrativo \u201cexige a la administraci\u00f3n p\u00fablica sumisi\u00f3n plena a la \u00a0 Constituci\u00f3n y a la ley en el ejercicio de sus funciones, tal como lo disponen \u00a0 los art\u00edculos 6\u00b0, 29 y 209 de la Carta Pol\u00edtica\u201d[9], pues de \u00a0 otra forma se transgredir\u00edan los principios que gobiernan la actividad \u00a0 administrativa (igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicci\u00f3n), \u00a0 y se vulnerar\u00edan especialmente los derechos fundamentales de las personas que \u00a0 acceden a la administraci\u00f3n o de alguna forma quedan vinculadas por sus \u00a0 actuaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son estos los principales aspectos del derecho al debido proceso en materia \u00a0 administrativa, que servir\u00e1n como fundamento a la soluci\u00f3n que se brinde al \u00a0 problema planteado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0 El ejercicio de \u00a0 funciones administrativas por parte de particulares \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el ordenamiento colombiano se ha previsto la posibilidad de que los \u00a0 particulares desempe\u00f1en funciones administrativas. En primer lugar el art\u00edculo \u00a0 2\u00ba de la Constituci\u00f3n, al referirse a los fines esenciales del Estado, previ\u00f3 \u00a0 que uno de estos fines consiste en facilitar la participaci\u00f3n de todos en la \u00a0 vida administrativa de la Naci\u00f3n; manifestaci\u00f3n que es concretada, en el \u00a0 cap\u00edtulo referido a la funci\u00f3n p\u00fablica, por el segundo inciso del art\u00edculo 210 \u00a0 de la Constituci\u00f3n, que consagra la posibilidad de que \u201c[l]os particulares \u00a0 pued[a]n cumplir funciones administrativas en las condiciones que se\u00f1ale \u00a0 la ley\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En desarrollo de la posibilidad prevista en el art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n, \u00a0 el art\u00edculo 110 de la ley 489 de 1998, incluido en el cap\u00edtulo XVI -Del \u00a0 ejercicio de funciones administrativas por particulares-, previ\u00f3 que en \u00a0 estos casos la entidad administrativa titular de la funci\u00f3n ser\u00eda la encargada \u00a0 de regulaci\u00f3n, el control, la vigilancia y la orientaci\u00f3n de la funci\u00f3n asignada \u00a0 a los particulares. As\u00ed mismo, el art\u00edculo 112 del citado cuerpo normativo al \u00a0 referirse de forma expresa al r\u00e9gimen jur\u00eddico de los actos y contratos que \u00a0 expidieran o celebraran los particulares en ejercicio de dichas funciones \u00a0 consagr\u00f3 que \u201c[l]a celebraci\u00f3n del convenio y el \u00a0 consiguiente ejercicio de funciones administrativas no modifica la naturaleza ni \u00a0 el r\u00e9gimen aplicable a la entidad o persona privada que recibe el encargo de \u00a0 ejercer funciones administrativas. No obstante, los actos unilaterales est\u00e1n \u00a0 sujetos en cuanto a su expedici\u00f3n, y requisitos externos e internos, a los \u00a0 procedimientos de comunicaci\u00f3n e impugnaci\u00f3n a las disposiciones propias de los \u00a0 actos administrativos. Igualmente si se celebran contratos por cuenta de las \u00a0 entidades privadas, los mismos se sujetar\u00e1n a las normas de contrataci\u00f3n de las \u00a0 entidades estatales\u201d \u2013negrilla ausente en texto original-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, por expreso mandato legal, los actos expedidos en ejercicio de funciones \u00a0 administrativas por los particulares tienen la condici\u00f3n de actos \u00a0 administrativos y, por consiguiente y con fundamento en lo concluido en la \u00a0 consideraci\u00f3n anterior, deber\u00e1n respetar las reglas relativas al debido proceso \u00a0 administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en esta regulaci\u00f3n constitucional y legal, habr\u00e1 de determinarse si la \u00a0 funci\u00f3n de administrar recursos parafiscales constituye una funci\u00f3n \u00a0 administrativa ejercida, en los casos de actividades agropecuarias y pesqueras, \u00a0 por entidades gremiales de naturaleza particular. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0 La administraci\u00f3n \u00a0 de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia ha identificado distintas maneras de vincular a los \u00a0 particulares en el ejercicio de funciones administrativas. Uno de los eventos en \u00a0 que los particulares realizan dichas funciones es precisamente cuando recaudan y \u00a0 administran contribuciones parafiscales. Al respecto manifest\u00f3 en la sentencia \u00a0 C-482 de 2002: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[C]onstitucionalmente es posible encauzar la atribuci\u00f3n de funciones \u00a0 administrativas a particulares a trav\u00e9s de varios supuestos, entre los que ha \u00a0 enunciado: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) \u00a0La atribuci\u00f3n directa por la ley de funciones administrativas a una \u00a0 organizaci\u00f3n de origen privado. En este supuesto el legislador, para cada caso, \u00a0 se\u00f1ala las condiciones de ejercicio de la funci\u00f3n, lo relativo a los recursos \u00a0 econ\u00f3micos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el \u00a0 contenido del mismo, su duraci\u00f3n, las caracter\u00edsticas y destino de los recursos \u00a0 y bienes que con aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de \u00a0 control espec\u00edfico, etc. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta ha sido la modalidad utilizada, cuando el Estado ha querido vincular a las \u00a0 entidades gremiales a la gesti\u00f3n de las cargas econ\u00f3micas por ella misma creadas \u00a0 (contribuciones parafiscales, para que manejen los recursos correspondientes \u00a0 a nombre del Estado y propendan mediante ellos, a la satisfacci\u00f3n de necesidades \u00a0 de sectores de la actividad social, sin que esos recursos por tal \u00a0 circunstancia se desnaturalicen ni puedan ser apartados de sus pr\u00edstinas e \u00a0 indispensables finalidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) La previsi\u00f3n legal, por v\u00eda general da autorizaci\u00f3n a las entidades o \u00a0 autoridades p\u00fablicas, titulares de las funciones administrativas para atribuir a \u00a0 particulares (personas jur\u00eddicas\u00a0 o personas naturales), mediante convenio \u00a0 precedido de acto administrativo el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse \u00a0 en cuenta, como lo ha se\u00f1alado la Corte, que la mencionada atribuci\u00f3n tiene como \u00a0 l\u00edmite \u201cla imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad \u00a0 que las otorga\u201d[10]. \u00a0 Este supuesto aparece regulado primordialmente, por la Ley 489 de 1998, \u00a0 art\u00edculos 110 \u00e1 114 tal como ellos rigen hoy, luego del correspondiente examen \u00a0 de constitucionalidad por la Corte[11]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) En otros supuestos, para lograr la colaboraci\u00f3n de los particulares en el \u00a0 ejercicio de funciones y actividades propias de los \u00f3rganos y entidades \u00a0 estatales, se acude a la constituci\u00f3n de entidades en cuyo seno concurren \u00a0 aquellos y \u00e9stas. Se trata, especialmente de las llamadas asociaciones y \u00a0 fundaciones de participaci\u00f3n mixta, acerca de cuya constitucionalidad se ha \u00a0 pronunciado igualmente esta Corporaci\u00f3n en varias oportunidades[12]\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Argumento que fue reiterado por la Sala Plena de la Corte Constitucional con \u00a0 ocasi\u00f3n de la sentencia C-819 de 2004, en la que se estudi\u00f3 la adecuaci\u00f3n \u00a0 constitucional de la asignaci\u00f3n del Sistema de Informaci\u00f3n e Identificaci\u00f3n de \u00a0 Ganado Bovino a FEDEGAN. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En armon\u00eda con las anteriores consideraciones, y de espec\u00edfica relevancia para \u00a0 el problema jur\u00eddico que ahora resuelve la Sala, se ha reconocido que el proceso \u00a0 por el cual la administradora de contribuciones parafiscales determina el monto \u00a0 de la deuda que tiene el sujeto pasivo, constituye una actuaci\u00f3n administrativa \u00a0 que, en tanto ejercicio de funci\u00f3n administrativa, culmina con la expedici\u00f3n de \u00a0 un acto administrativo de car\u00e1cter definitivo[13]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido se pueden citar los casos de la propia ley 101 de 1993, que, \u00a0 adicional a las contribuciones parafiscales cuyo proceso de cobro ahora se \u00a0 cuestiona, prev\u00e9 la existencia de un fondo de estabilizaci\u00f3n de precios que \u00a0 exige que eventualmente sean pagadas cesiones de estabilizaci\u00f3n \u2013numeral \u00a0 2\u00ba del art\u00edculo 40-; recursos que, de acuerdo con la jurisprudencia \u00a0 constitucional \u2013sentencia C-1067 de 2002-, tienen la condici\u00f3n de contribuciones \u00a0 parafiscales. El cobro por mora en el pago de los recursos de los fondos de \u00a0 estabilizaci\u00f3n \u2013recursos parafiscales-, se realiza tambi\u00e9n con base en lo \u00a0 previsto por el par\u00e1grafo ahora cuestionado por el demandante \u2013par\u00e1grafo 2\u00ba del \u00a0 art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993-. El acto por el cual se determina el monto de \u00a0 la deuda por parte de las entidades que administran los recursos de \u00a0 estabilizaci\u00f3n tiene la naturaleza de acto administrativo, por manifestaci\u00f3n \u00a0 expresa del art\u00edculo 46 de la mencionada ley, que establece que para cumplir las \u00a0 funciones de direcci\u00f3n de dichos fondos de estabilizaci\u00f3n de precios, la entidad \u00a0 administradora podr\u00e1 expedir los actos y medidas administrativas \u00a0 necesarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, la reciente sentencia de la secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado \u00a0 concluy\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe \u00a0 la doctrina judicial transcrita se pueden extraer las siguientes conclusiones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Las cesiones de \u00a0 estabilizaci\u00f3n que hacen los productores, vendedores o exportadores al Fondo de \u00a0 Estabilizaci\u00f3n de Precios del Aceite de Palma, Palmiste y sus Fracciones son \u00a0 contribuciones parafiscales que se pagan cuando el precio del mercado \u00a0 internacional de un producto, para el d\u00eda en que se registra la operaci\u00f3n en \u00a0 dicho fondo, es superior al precio de la referencia o al l\u00edmite superior de la \u00a0 franja de precios de referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Empero, si el precio del mercado internacional, para el d\u00eda en que se registre \u00a0 la operaci\u00f3n en dicho fondo, es inferior al precio de referencia o al l\u00edmite \u00a0 inferior de una franja de precios de referencia, se pagar\u00e1 a los productores, \u00a0 vendedores o exportadores una compensaci\u00f3n de estabilizaci\u00f3n equivalente a un \u00a0 porcentaje de la diferencia entre ambos precios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. En el procedimiento administrativo para la determinaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n intervienen la \u00a0 Auditor\u00eda Interna del Fondo de Estabilizaci\u00f3n de Precios del Palmiste, el Aceite \u00a0 de Palma y sus Fracciones, que expide la certificaci\u00f3n de las cesiones de \u00a0 estabilizaci\u00f3n no pagadas, las no recaudadas o las pagadas irregularmente; la \u00a0 DIAN que, por delegaci\u00f3n del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, profiere el \u00a0 acto que aprueba la certificaci\u00f3n de cesiones adeudadas, y la administradora del \u00a0 fondo (en este caso, Fedepalma), que dicta el acto administrativo que define la \u00a0 obligaci\u00f3n a cargo del productor, vendedor o exportador del palmiste, el aceite \u00a0 de palma y sus fracciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. \u00a0 \u00a0Los actos que expiden la Auditor\u00eda Interna del Fondo de Estabilizaci\u00f3n de \u00a0 Precios del Palmiste, el Aceite de Palma y sus Fracciones y la DIAN son actos de \u00a0 tr\u00e1mite que no deciden directa o indirectamente la obligaci\u00f3n a cargo del \u00a0 productor, vendedor o exportador de palmiste, de aceite de palma o de sus \u00a0 fracciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d. El acto administrativo que expide Fedepalma es el acto \u00a0 administrativo que define la obligaci\u00f3n a cargo del productor, vendedor o \u00a0 exportador de palmiste, de aceite de palma o de sus fracciones y, por lo tanto, \u00a0es el acto pasible de control jurisdiccional. De hecho, ese mismo acto \u00a0 sirve de t\u00edtulo ejecutivo para el cobro por la v\u00eda coactiva.\u201d \u2013negrilla \u00a0 ausente en texto original- \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posici\u00f3n que se ajusta a lo decidido con anterioridad por el Consejo de Estado[14] \u00a0con ocasi\u00f3n de un caso an\u00e1logo entre los mismos actores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Principio de decisi\u00f3n que, adem\u00e1s, ha sido confirmado por la jurisprudencia de \u00a0 tutela de la Corte Constitucional que, en providencia de la Sala Novena de \u00a0 Revisi\u00f3n, concluy\u00f3 que una sociedad gremial del sector agropecuario que \u00a0 administra recursos parafiscales ejerce funciones administrativas y, por \u00a0 consiguiente, las decisiones que tomen en ejercicio de dicha funci\u00f3n \u00a0 administrativa constituyen actos administrativos, cuya expedici\u00f3n debe respetar \u00a0 el debido proceso. En este sentido consagr\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLo \u00a0 anterior significa que Fedepalma al ser una entidad particular que \u00a0 administra contribuciones parafiscales cuya naturaleza es la de recursos \u00a0 p\u00fablicos de origen tributario que no entran a formar parte del Presupuesto \u00a0 General de la Naci\u00f3n, ejerce funciones administrativas[15] \u00a0atribuidas por la ley, en virtud de las cuales puede proferir actos \u00a0 administrativos[16] \u00a0dentro del marco de las etapas propias de cada procedimiento, respetando \u00a0 para tal efecto el derecho fundamental al debido proceso que le asiste a los \u00a0 administrados y ci\u00f1\u00e9ndose a la regulaci\u00f3n de las actuaciones \u00a0 administrativas contenidas en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo.\u201d[17] \u00a0\u2013negrilla ausente en texto original- \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta conclusi\u00f3n, sin embargo, no es exclusiva de las contribuciones parafiscales \u00a0 de los sectores agropecuario y pesquero \u2013creadas con fundamento en la ley 101 de \u00a0 1993-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Otro caso que resulta relevante para el problema que ahora se estudia es el que \u00a0 se resolvi\u00f3 respecto de las contribuciones parafiscales en materia de salud, \u00a0 cuyo cobro se establece -con similares par\u00e1metros a los del caso ahora \u00a0 estudiado- por parte del art\u00edculo 24 de la ley 100 de 1993. Dicha disposici\u00f3n[18] \u00a0prev\u00e9 que \u201c[c]orresponde a las entidades administradoras de los diferentes \u00a0 reg\u00edmenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las \u00a0 obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentaci\u00f3n que expida el \u00a0 Gobierno Nacional. Para tal efecto, la liquidaci\u00f3n mediante la cual la \u00a0 administradora determine el valor adeudado, prestar\u00e1 m\u00e9rito ejecutivo\u201d. \u00a0 Con ocasi\u00f3n de un problema en la aplicaci\u00f3n de esta disposici\u00f3n, la Secci\u00f3n \u00a0 Cuarta del Consejo de Estado estableci\u00f3 que el procedimiento para determinar la \u00a0 deuda por el no pago de las contribuciones parafiscales era una actuaci\u00f3n \u00a0 administrativa y que, por consiguiente, la liquidaci\u00f3n hecha por los \u00a0 administradores de los recursos parafiscales de la salud consiste en un acto \u00a0 administrativo que presta m\u00e9rito ejecutivo. En este sentido manifest\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSobre \u00a0 el tema la Sala en sentencia de 17 de marzo de 2005 en la que se decidi\u00f3 un \u00a0 asunto similar al presente, se\u00f1al\u00f3 que la \u2018liquidaci\u00f3n certificada de la deuda\u2019 \u00a0\u2018constituye un verdadero acto administrativo y m\u00e1s \u00a0 concretamente el acto que en el caso concreto puso fin a la actuaci\u00f3n \u00a0 administrativa, y en consecuencia debe ser notificada al interesado, aun \u00a0 cuando contra ella no proceda recurso alguno, pues s\u00f3lo as\u00ed se logra la firmeza \u00a0 del acto, y adquiere el m\u00e9rito ejecutivo a que se refiere\u00a0 el art\u00edculo 68 \u00a0 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo,\u00a0 para que pueda iniciarse el cobro \u00a0 por la v\u00eda de la jurisdicci\u00f3n coactiva. Esta norma se entiende en concordancia \u00a0 con el art\u00edculo 24 de la Ley 100\u00a0 de 1993, cuando se\u00f1ala que la liquidaci\u00f3n \u00a0 mediante la cual\u00a0 la administradora determine el valor adeudado\u00a0 \u00a0 \u2018prestar\u00e1 m\u00e9rito ejecutivo\u2019, pues una cosa es que la liquidaci\u00f3n pueda \u00a0 convertirse en t\u00edtulo ejecutivo, y otra\u00a0 bien diferente es que quede \u00a0 ejecutoriada y en consecuencia preste m\u00e9rito ejecutivo por jurisdicci\u00f3n \u00a0 coactiva\u2019[19]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como el cobro no tiene por finalidad la declaraci\u00f3n o constituci\u00f3n de \u00a0 obligaciones, como en abundante jurisprudencia lo ha considerado la Corporaci\u00f3n; \u00a0 sino que el prop\u00f3sito es hacerlas efectivas mediante su ejecuci\u00f3n, dentro de \u00a0 este proceso no pueden discutirse cuestiones que debieron ser objeto de debate \u00a0 en la v\u00eda gubernativa (art\u00edculo 829-1 Estatuto Tributario) pues la \u00a0 ejecutoria supone que esas obligaciones han sido definidas previamente a favor \u00a0 de la entidad\u201d[20]. \u00a0 \u2013negrilla ausente en texto original- \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo hasta ahora analizado, puede concluirse que con fundamento en los casos \u00a0 an\u00e1logos como el previsto por el art\u00edculo 46 de la ley 101 de 1993; en la \u00a0 jurisprudencia de la Corte Constitucional; y en la jurisprudencia de la Secci\u00f3n \u00a0 Cuarta del Consejo de Estado ahora referida: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Los particulares \u00a0 que recaudan y administran recursos parafiscales ejercen funciones \u00a0 administrativas; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii)\u00a0\u00a0\u00a0 Los actos que se \u00a0 realizan en pos de lograr el pago de las deudas de aportes parafiscales son \u00a0 actos administrativos; y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
iii) Dichos actos administrativos deben \u00a0 ser fruto de una actuaci\u00f3n administrativa, en la cual se respete \u00a0 los elementos que configuran el derecho al debido proceso administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en estas conclusiones, la Sala analizar\u00e1 el problema que plantea \u00a0 la acci\u00f3n que ahora se resuelve. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C.\u00a0 Soluci\u00f3n al Cargo \u00a0 \u00danico: presunta vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso administrativo en la \u00a0 expedici\u00f3n del certificado que presta m\u00e9rito ejecutivo con miras al cobro de las \u00a0 contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor demanda el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993 por \u00a0 considerar que la competencia atribuida al representante de las entidades \u00a0 administradoras de los recursos parafiscales desconoce los elementos que \u00a0 configuran el derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas. El \u00a0 desconocimiento del derecho al debido proceso se dar\u00eda en tanto la disposici\u00f3n \u00a0 demandada prev\u00e9 que se establecer\u00e1 el monto de la deuda con el respectivo Fondo \u00a0 Parafiscal, pero no consagra, ni remite, a un procedimiento que permita \u00a0 participar al sujeto que deber\u00e1 soportar las consecuencias del acto que d\u00e9 fin a \u00a0 esta actuaci\u00f3n; dicho acto, en tanto presta m\u00e9rito ejecutivo, es el fundamento \u00a0 de un proceso ejecutivo seguido con el fin de obtener el cobro de las \u00a0 contribuciones no retenidas, no pagadas o no consignadas, lo que para el \u00a0 accionante hace evidente la imposibilidad de controvertir la deuda que la \u00a0 administradora de los recursos parafiscales haya determinado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, el problema jur\u00eddico que surge es i) si la expedici\u00f3n del \u00a0 certificado en el que se establece la deuda de los recaudadores de las \u00a0 contribuciones parafiscales agropecuarias o pesqueras, labor que est\u00e1 a cargo \u00a0 del representante de las entidades que administran los fondos constituidos con \u00a0 dichas contribuciones, debe estar precedida de una actuaci\u00f3n administrativa en \u00a0 la que se concreten los elementos que configuran el derecho al debido proceso en \u00a0 materia administrativa? Y, de ser as\u00ed, ii) si el par\u00e1grafo demandado, al no \u00a0 prever procedimiento administrativo alguno, resulta contrario al art\u00edculo 29 de \u00a0 la Constituci\u00f3n? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al ser dos los interrogantes que componen el problema jur\u00eddico que ahora se \u00a0 resuelve, se debe dar respuesta de forma separada a cada uno de ellos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Sala Plena de la Corte Constitucional la respuesta a la primera pregunta \u00a0 es afirmativa en el sentido que, (i) en actuaciones administrativas como \u00a0 la prevista en el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993 es \u00a0 imperativo que se implementen las garant\u00edas que configuran el contenido del \u00a0 derecho al debido proceso respecto del sujeto cuya situaci\u00f3n jur\u00eddica puede \u00a0 verse afectada por el acto fruto de dicha actuaci\u00f3n. Sin embargo, as\u00ed \u00a0 mismo es claro para la Sala que (ii) la contingencia de que dicho procedimiento \u00a0 no sea previsto por la disposici\u00f3n acusada no implica su inexequibilidad, puesto \u00a0 que una interpretaci\u00f3n integral y arm\u00f3nica del ordenamiento jur\u00eddico de \u00a0 rango legal permite concluir que existen contenidos normativos que \u00a0 garantizan el debido proceso en estas actuaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pasa la Corte a sustentar sus conclusiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0 La certificaci\u00f3n \u00a0 de la deuda que expida el representante de la entidad gremial administradora de \u00a0 los recursos parafiscales debe respetar el debido proceso administrativo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Reitera la Corte que la administraci\u00f3n de recursos parafiscales es una \u00a0 funci\u00f3n de naturaleza administrativa, que en este caso, por autorizaci\u00f3n \u00a0 expresa de la ley \u2013art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993-, es desarrollada por \u00a0 particulares. En efecto, se recuerda que la jurisprudencia de la Corte \u00a0 Constitucional \u2013sentencias C-482 de 2002; C-819 de 2004; y T-928 de 2010- y de \u00a0 la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado \u2013con n\u00fameros de radicaci\u00f3n 17702 de 24 \u00a0 de marzo de 2012; 16999 de 10 de septiembre de 2009; y 16257 de 26 de marzo de \u00a0 2009- han aceptado que el recaudo y administraci\u00f3n de recursos parafiscales y, \u00a0 por consiguiente, las distintas actividades que deban realizarse para su cobro \u00a0 corresponden al ejercicio de funciones administrativas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa medida, las decisiones tomadas en desarrollo de la funci\u00f3n de \u00a0 administraci\u00f3n y recaudo de contribuciones parafiscales tienen la naturaleza de \u00a0 actos administrativos, puesto que son expresi\u00f3n de la voluntad del titular \u00a0 de una funci\u00f3n administrativa en ejercicio de sus competencias. Condici\u00f3n de \u00a0 actos administrativos que fue expresamente consagrada en el art\u00edculo 112 de la \u00a0 ley 489 de 1998 y que ha sido ampliamente reconocida en la jurisprudencia antes \u00a0 referida de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado[21] y en la \u00a0 sentencia T-928 de 2010, que, como fue expuesto en la consideraci\u00f3n n\u00famero 3 del \u00a0 literal B., decidi\u00f3 un caso en que se llev\u00f3 a cabo el cobro de recursos \u00a0 parafiscales con base en las facultades previstas por el par\u00e1grafo 2\u00ba del \u00a0 art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993, precepto contra el que es dirigida la acci\u00f3n \u00a0 que ahora resuelve la Corte Constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los actos administrativos deben ser precedidos por una actuaci\u00f3n administrativa, que sirva como \u00a0 fundamento a las decisiones tomadas en ejercicio de la funci\u00f3n administrativa \u00a0 que les es delegada. Esta es una exigencia que, adem\u00e1s de deducirse del \u00a0 contenido del derecho al debido proceso administrativo, tal y como fue expuesto \u00a0 en la consideraci\u00f3n n\u00famero 1 del literal B., es prevista expresamente por el \u00a0 art\u00edculo 2\u00ba de la ley 1437 de 2011 \u2013c\u00f3digo de procedimiento administrativo y \u00a0 contencioso administrativo- que obliga a que las autoridades administrativas \u00a0 \u2013dentro de las cuales se cuentan los particulares que desarrollen funciones \u00a0 administrativas, en acuerdo con el primer inciso de la mencionada disposici\u00f3n \u00a0 legal- sujetar\u00e1n sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en dicho \u00a0 c\u00f3digo, cuando no exista regulaci\u00f3n especial aplicable a dichas actuaciones; \u00a0 adicionalmente, en lo no previsto en regulaciones especiales ser\u00e1n aplicables \u00a0 las disposiciones generales de la ley 1437 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicha actuaci\u00f3n administrativa debe respetar los contenidos del debido proceso \u00a0 administrativo, \u00a0 en tanto que el acto que finaliza la actuaci\u00f3n tiene la potencialidad de \u00a0 modificar la situaci\u00f3n jur\u00eddica de un sujeto, que en el caso que ahora ocupa a \u00a0 la Sala ser\u00e1 el retenedor que no retuvo, o que no pag\u00f3 o que no consign\u00f3 lo \u00a0 correspondiente a las contribuciones parafiscales correspondientes. Esta \u00a0 afirmaci\u00f3n tiene sustento en lo previsto por la ley 489 de 1998, que en su \u00a0 art\u00edculo 112 consagr\u00f3 que, aunque las entidades privadas no ven modificada su \u00a0 naturaleza, en ejercicio de las funciones administrativas a ellas asignadas \u201clos \u00a0 actos unilaterales est\u00e1n sujetos en cuanto a su expedici\u00f3n, y requisitos \u00a0 externos e internos, a los procedimientos de comunicaci\u00f3n e impugnaci\u00f3n a las \u00a0 disposiciones propias de los actos administrativos\u201d. En total armon\u00eda con \u00a0 esta exigencia, el art\u00edculo 34 de la ley 1437 de 2011 precept\u00faa que las \u00a0 actuaciones administrativas deber\u00e1 sujetarse al procedimiento administrativo \u00a0 general previsto en dicho cuerpo normativo que, como se ver\u00e1 al resolver el \u00a0 segundo interrogante que compone el problema jur\u00eddico,\u00a0 implica i) informar \u00a0 al interesado sobre la actuaci\u00f3n; ii) la posibilidad de pedir, aportar y \u00a0 practicar pruebas; iii) la posibilidad de ser o\u00eddo en el tr\u00e1mite de la \u00a0 actuaci\u00f3n; iv) la obligaci\u00f3n de que la misma se decida con fundamento en los \u00a0 elementos probatorios aportados y las normas aplicables a la situaci\u00f3n \u00a0 estudiada; v) la obligaci\u00f3n de notificar al afectado la decisi\u00f3n tomada; vi) la \u00a0 obligaci\u00f3n de informar acerca de los recursos que contra la misma proceden; y \u00a0 vii) la forma de notificar la respuesta al recursos interpuestos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es este el fundamento que lleva a la Corte Constitucional a responder de forma \u00a0 afirmativa al primer interrogante del problema jur\u00eddico que, se reitera, \u00a0 consiste en determinar si la certificaci\u00f3n que expide el representante de \u00a0 la entidad administradora de los recursos parafiscales debe ser el resultado de \u00a0 una actuaci\u00f3n que haya estado en acuerdo con las exigencias del debido proceso \u00a0 administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0 El ordenamiento \u00a0 jur\u00eddico colombiano contiene disposiciones legales que, en acuerdo con las \u00a0 exigencias constitucionales, determinan los par\u00e1metros que deben seguir las \u00a0 actuaciones administrativas para garantizar el derecho fundamental al debido \u00a0 proceso administrativo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El siguiente paso consiste en determinar si en el ordenamiento legal \u00a0vigente existen previsiones que garanticen que la actuaci\u00f3n administrativa que \u00a0 finaliza con la expedici\u00f3n de la certificaci\u00f3n acerca de la deuda del \u00a0 retenedor se realice en acuerdo con las exigencias del debido proceso \u00a0 administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte Constitucional la respuesta a esta pregunta es afirmativa. Pasa la \u00a0 Sala a justificar dicha afirmaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para llegar a una respuesta satisfactoria desde la perspectiva constitucional, \u00a0 lo primero que debe resaltarse es que, tal y como se expres\u00f3 en la consideraci\u00f3n \u00a0 n\u00famero 1. del literal B., no cualquier disposici\u00f3n puede regular los aspectos \u00a0 atinentes al debido proceso administrativo. En este sentido, la reserva legal \u00a0 que existe respecto de los elementos que configuren los derechos fundamentales \u00a0 aplica al debido proceso administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, tambi\u00e9n resulta aplicable la exigencia prevista en el art\u00edculo 89 de \u00a0 la Constituci\u00f3n que, en el cap\u00edtulo dedicado a los mecanismos de protecci\u00f3n de \u00a0 los derechos, determina que \u201cla ley establecer\u00e1 los dem\u00e1s recursos, acciones \u00a0 y procedimientos \u00a0necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden jur\u00eddico, y \u00a0 por la protecci\u00f3n de los derechos individuales, de grupo o colectivos, \u00a0 frente a la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En acuerdo con los t\u00e9rminos de las disposiciones constitucionales, se recuerda \u00a0 ahora lo manifestado por la sentencia C-980 de 2010, seg\u00fan la cual \u201c4.1. (\u2026) \u00a0 de conformidad con los art\u00edculos 29 y 150, numerales 1\u00b0 y 2\u00b0 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica, es al legislador a quien corresponde regular los diversos procesos \u00a0 judiciales y administrativos, y establecer las etapas, oportunidades y \u00a0 formalidades aplicables a cada uno de ellos, as\u00ed como los t\u00e9rminos para \u00a0 interponer las distintas acciones y recursos ante las autoridades judiciales y \u00a0 administrativas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia del legislador que, aunque con fundamento en la libertad de \u00a0 configuraci\u00f3n legislativa que tiene el Congreso, debe entenderse ejercida dentro \u00a0 de los par\u00e1metros determinados por la Constituci\u00f3n. En relaci\u00f3n con el derecho \u00a0 al debido proceso las disposiciones constitucionales exigen que todo \u00a0 procedimiento regulado en la ley se ajuste a las reglas b\u00e1sicas en ellas \u00a0 contenidas, como son, la existencia de un proceso p\u00fablico sin dilaciones \u00a0 injustificadas, la oportunidad de controvertir e impugnar las decisiones, la \u00a0 garant\u00eda del derecho de defensa y la posibilidad de presentar y controvertir \u00a0 pruebas; estos par\u00e1metros crean un referente m\u00ednimo de regulaci\u00f3n en la materia, \u00a0 que de no ser observado por el legislador implicar\u00eda un desconocimiento a los \u00a0 derechos fundamentales de los sujetos procesales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo antes expresado, de las disposiciones constitucionales debe concluirse \u00a0 que: i) es al legislador a quien corresponde establecer la regulaci\u00f3n de los \u00a0 distintos procedimientos en materia administrativa \u2013art\u00edculo 89 de la \u00a0 Constituci\u00f3n-; ii) dicha regulaci\u00f3n debe atender a los par\u00e1metros m\u00ednimos que \u00a0 prev\u00e9 el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siendo este el marco constitucional que sirve como par\u00e1metro a cualquier \u00a0 regulaci\u00f3n procedimental en materia administrativa, observa la Corte que ni la \u00a0 ley 101 de 1993, ni regulaci\u00f3n legal especial alguna prev\u00e9n la forma en que debe \u00a0 realizarse el procedimiento a trav\u00e9s del cual se garanticen los contenidos que \u00a0 configuran el derecho al debido proceso administrativo; por consiguiente, la \u00a0 garant\u00eda al debido proceso en la actuaci\u00f3n administrativa prevista en el \u00a0 par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993 debe entenderse dada por las \u00a0 reglas generales aplicables a cualquier actuaci\u00f3n administrativa, las que \u00a0 actualmente se encuentran en los art\u00edculos 34 y siguientes del C\u00f3digo de \u00a0 Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de \u00a0 2011-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el art\u00edculo 2 de la ley 1437 de 2011 al definir su \u00e1mbito de \u00a0 aplicaci\u00f3n prev\u00e9 que \u201c[l]as normas de esta Parte Primera del C\u00f3digo se \u00a0 aplican a \u00a0todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder p\u00fablico en \u00a0 sus distintos \u00f3rdenes, sectores y niveles, a los \u00f3rganos aut\u00f3nomos e \u00a0 independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones \u00a0 administrativas. A todos ellos se les dar\u00e1 el nombre de autoridades\u201d. \u00a0 Dicho contenido es arm\u00f3nico con el previsto por el art\u00edculo 34 del mismo cuerpo \u00a0 normativo, que establece como regla general, adem\u00e1s de regla supletoria, la \u00a0 aplicaci\u00f3n del procedimiento administrativo com\u00fan y principal por ella previsto \u00a0 a todas las actuaciones administrativas; la que, como todas las \u00a0 reglas generales, ceder\u00e1 ante la existencia de un procedimiento especial, el \u00a0 cual, por el momento, no es previsto por parte de ning\u00fan cuerpo normativo de \u00a0 rango \u00a0legal para la actuaci\u00f3n administrativa ahora cuestionada. Raz\u00f3n \u00a0 por lo que, se reitera, las reglas generales previstas en la ley 1437 de 2011 \u00a0 son aplicables en el caso estudiado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de las reglas establecidas por la ley 1437 de 2011 se cuenta la exigencia \u00a0 de, para aquellos casos en que las autoridades que procedan de oficio, \u00a0 informar de la iniciaci\u00f3n de la actuaci\u00f3n al interesado para el ejercicio del \u00a0 derecho de defensa \u2013inciso 2\u00ba art\u00edculo 35-. Se prev\u00e9, as\u00ed mismo, que las \u00a0 autoridades podr\u00e1n decretar la pr\u00e1ctica de audiencias en el curso de las \u00a0 actuaciones con el objeto de promover la participaci\u00f3n ciudadana, asegurar el \u00a0 derecho de contradicci\u00f3n o contribuir a la pronta adopci\u00f3n de decisiones \u2013inciso \u00a0 3\u00ba art\u00edculo 35-. Se hace preceptivo conservar todos los documentos relativos a \u00a0 una actuaci\u00f3n en un solo expediente, garantizando el derecho de examinar los \u00a0 expedientes en el estado en que se encuentren, salvo respecto de los documentos \u00a0 o cuadernos sujetos a reserva \u2013art\u00edculo 36-. Resulta obligatorio informar a \u00a0 terceros que puedan verse afectados con la actuaci\u00f3n \u2013art\u00edculo 38-. Se debe \u00a0 garantizar la posibilidad de que durante la actuaci\u00f3n administrativa y hasta \u00a0 antes de que se profiera la decisi\u00f3n de fondo se pidan, aporten, y practiquen \u00a0 pruebas de oficio o a petici\u00f3n del interesado sin requisitos especiales; as\u00ed \u00a0 como la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro \u00a0 de la actuaci\u00f3n, antes de que se dicte una decisi\u00f3n de fondo \u2013art\u00edculo 40-. As\u00ed \u00a0 mismo, se consagra el deber de notificar los actos administrativos de car\u00e1cter \u00a0 particular \u2013art\u00edculo 66-. Y es el art\u00edculo 76 el que prev\u00e9 la existencia de \u00a0 recursos contra los actos administrativos de car\u00e1cter particular; que para el \u00a0 caso que ocupa a la Corte, corresponder\u00eda al de reposici\u00f3n, por tratarse de un \u00a0 acto expedido por el representante legal de la entidad que administra los \u00a0 recursos parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, observa la Sala que una lectura integral de las disposiciones \u00a0 que regulan el desarrollo de la actuaci\u00f3n administrativa que concluye con la \u00a0 expedici\u00f3n del certificado que prestar\u00e1 m\u00e9rito ejecutivo con el fin de realizar \u00a0 el cobro de contribuciones parafiscales no recaudadas, pagadas o consignadas \u00a0 conduce a concluir que en su desarrollo deben ser aplicadas las normas que, con \u00a0 base en la remisi\u00f3n general prevista en el art\u00edculo 2\u00ba y del art\u00edculo 34, \u00a0 contiene la ley 1437 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin que esto implique realizar pronunciamiento alguno sobre su adecuaci\u00f3n \u00a0 constitucional, concluye la Sala que las disposiciones sobre procedimiento \u00a0 administrativo de la ley 1437 de 2011 garantizan adecuadamente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 un proceso \u00a0 p\u00fablico sin dilaciones injustificadas; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii)\u00a0\u00a0\u00a0 el derecho de \u00a0 defensa; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
iii) la posibilidad de presentar y \u00a0 controvertir pruebas; y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
iv) la oportunidad de controvertir e \u00a0 impugnar las decisiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En acuerdo con lo anteriormente expresado, el no respeto de las garant\u00edas \u00a0 procesales previstas implicar\u00eda un desconocimiento del derecho fundamental al \u00a0 debido proceso del sujeto respecto del cual se busca determinar la existencia de \u00a0 una deuda por concepto de retenci\u00f3n, pago o consignaci\u00f3n de recursos \u00a0 parafiscales; desconocimiento que, en caso de presentarse, avalar\u00eda la actuaci\u00f3n \u00a0 del contencioso administrativo y, subsidiariamente, del juez de tutela\u2013art\u00edculo \u00a0 86 de la Constituci\u00f3n-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resalta la Sala que la aplicaci\u00f3n de las disposiciones de la ley 1437 de 2011 no \u00a0 se realiza en virtud de un vac\u00edo existente en el ordenamiento jur\u00eddico que deba \u00a0 ser llenado por el juez de la constitucionalidad de las leyes. La misma surge de \u00a0 la existencia de las llamadas cl\u00e1usulas del cierre del ordenamiento jur\u00eddico, \u00a0 que, como en el caso del art\u00edculo 2\u00ba del referido c\u00f3digo, prev\u00e9 la aplicaci\u00f3n de \u00a0 reglas generales en ausencia de reglas espec\u00edficas. En este sentido, no fue \u00a0 labor de la Corte Constitucional en esta providencia i) excluir del ordenamiento \u00a0 jur\u00eddico alguno de los sentidos normativos posibles de la disposici\u00f3n demandada; \u00a0 ii) ni vincular su adecuaci\u00f3n constitucional a la interpretaci\u00f3n en conjunto con \u00a0 otra disposici\u00f3n. Razones por las cuales no corresponde declarar la \u00a0 exequibilidad condicionada del precepto demandado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta ocasi\u00f3n la Corte Constitucional analiz\u00f3 si la aplicaci\u00f3n del par\u00e1grafo \u00a0 1\u00ba del art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993 respetaba los contenidos del derecho al \u00a0 debido proceso, llegando a la conclusi\u00f3n de que, efectivamente, en el \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico colombiano la aplicaci\u00f3n de lo previsto en el par\u00e1grafo \u00a0 referido no vulnera el debido proceso, en cuanto a dicha actuaci\u00f3n es aplicable, \u00a0 en virtud de la cl\u00e1usula de cierre prevista en los art\u00edculos 2\u00ba y 34 de la ley \u00a0 1347 de 2011, las reglas generales del procedimiento administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son estos los argumentos por los que la Sala declarar\u00e1 la exequibilidad del \u00a0 par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Argumento ad \u00a0 abundantiam: el decreto 2025 de 1996 no cumple con las exigencias \u00a0 constitucionales \u2013art\u00edculos 29 y 89 de la Constituci\u00f3n- para una regulaci\u00f3n que \u00a0 garantice los contenidos del derecho al debido proceso en materia administrativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El representante de Asohofrucol, as\u00ed como los apoderados de los Ministerios de \u00a0 Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de Agricultura y Desarrollo Rural argumentaron que \u00a0 la disposici\u00f3n acusada no vulnera el debido proceso en materia administrativa, \u00a0 pues la misma fue reglamentada por el decreto 2025 de 1996, cuerpo normativo que \u00a0 determina los pasos por los cuales debe llevarse a cabo el procedimiento \u00a0 tendente a establecer si existe deuda por parte del recaudador de la \u00a0 contribuci\u00f3n parafiscal y, de ser as\u00ed, cu\u00e1l es el monto de la misma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ante esta conclusi\u00f3n deben ponerse de presente dos argumentos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El primero apunta a que, como lo dice expresamente el art\u00edculo 89 de la \u00a0 Constituci\u00f3n y lo ha aclarado de manera uniforme, reiterada y pac\u00edfica la \u00a0 jurisprudencia constitucional \u2013entre otras muchas citadas en la consideraci\u00f3n \u00a0 n\u00famero 3.1., sentencias C-980 de 2010 y C-089 de 2011-, los elementos esenciales \u00a0 del derecho al debido proceso deben ser determinados para cada caso por normas \u00a0 de rango y, por consiguiente, fuerza de ley. De manera que no es conforme al \u00a0 par\u00e1metro de control constitucional antes explicado que dicha regulaci\u00f3n la \u00a0 realice un cuerpo normativo de naturaleza reglamentaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, dicha conclusi\u00f3n llevar\u00eda a un principio de decisi\u00f3n que no \u00a0 encuentra fundamento en las disposiciones constitucionales: la adecuaci\u00f3n a la \u00a0 Constituci\u00f3n -o su contrariedad con la misma- de una disposici\u00f3n de rango legal \u00a0 puede ser determinada a partir de la norma de rango reglamentario que la \u00a0 desarrolla. Desde el punto de vista funcional, esta conclusi\u00f3n contradice los \u00a0 alcances de la competencia de la propia Corte Constitucional \u2013establecida de \u00a0 forma taxativa por el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n-, pues la obligar\u00eda a \u00a0 analizar la adecuaci\u00f3n constitucional de un decreto reglamentario que regula \u00a0 aspectos del debido proceso administrativo, haciendo borrosa la distinci\u00f3n entre \u00a0 sus competencias y las del juez natural de la constitucionalidad de los decretos \u00a0 reglamentarios, que, seg\u00fan el art\u00edculo 237 numeral 2 de la Constituci\u00f3n, es el \u00a0 Consejo de Estado. Desde el punto de vista pr\u00e1ctico, significar\u00eda que la ley fue \u00a0 inconstitucional hasta tanto se reglament\u00f3 y podr\u00eda ser declarada inexequible si \u00a0 el decreto reglamentario es derogado, algo contrario a la t\u00e9cnica de an\u00e1lisis \u00a0 constitucional que realiza la Corte Constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas razones se aprecian como suficientes para desechar el argumento presentado \u00a0 por los intervinientes a favor de la exequibilidad del par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo \u00a0 30 de la ley 101 de 1993, con base en la existencia del decreto 2025 de 1996. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0 S\u00edntesis \u00a0 argumentativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor reclam\u00f3 que el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993, al \u00a0 establecer el procedimiento para determinar el monto de la deuda por la no \u00a0 recaudaci\u00f3n, el no pago o la no consignaci\u00f3n de contribuciones parafiscales, no \u00a0 previ\u00f3 un procedimiento respetuoso de los contenidos del derecho al debido \u00a0 proceso administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en las razones expuestas tanto en el escrito de demanda, como en el de \u00a0 correcci\u00f3n de la misma, la Sala Plena encontr\u00f3 que el problema jur\u00eddico \u00a0 planteado consist\u00eda en determinar i) si la expedici\u00f3n del certificado en el que \u00a0 se establece la deuda de los recaudadores de las contribuciones parafiscales \u00a0 agropecuarias o pesqueras, labor que est\u00e1 a cargo del representante de las \u00a0 entidades que administran los fondos constituidos con dichas contribuciones, \u00a0 deb\u00eda estar precedida de una actuaci\u00f3n administrativa en la que se concreten los \u00a0 elementos que configuran el derecho al debido proceso en materia administrativa? \u00a0 y, de ser as\u00ed, ii) si el par\u00e1grafo demandado, al no prever procedimiento \u00a0 administrativo alguno, resultaba contrario al art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para resolver el primer interrogante la Sala se pregunt\u00f3 sobre la naturaleza que \u00a0 tiene la labor de recaudo de las contribuciones parafiscales. El determinar que \u00a0 es una t\u00edpica funci\u00f3n administrativa, condujo a concluir que la actividad \u00a0 prevista en el par\u00e1grafo acusado implica el desarrollo de una actuaci\u00f3n \u00a0 administrativa que, como tal, concluye con la expedici\u00f3n de un acto \u00a0 administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la expedici\u00f3n de la certificaci\u00f3n sobre la existencia y el \u00a0 monto de la deuda de contribuciones parafiscales prevista por el par\u00e1grafo \u00a0 acusado, en tanto actuaci\u00f3n administrativa que finaliza con un acto \u00a0 administrativo, debe ser una actividad en la que se garanticen adecuadamente los \u00a0 contenidos esenciales del derecho al debido proceso administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resuelto este primer aspecto, correspondi\u00f3 a la Sala Plena determinar si exist\u00eda \u00a0 regulaci\u00f3n normativa que asegurara el respeto del derecho al debido proceso. \u00a0 Como aspecto previo, se reiter\u00f3 que la regulaci\u00f3n de un derecho fundamental \u00a0 tiene reserva de ley y que, respecto de procedimientos para garantizar derechos \u00a0 constitucionales, existe una reserva espec\u00edfica prevista en el art\u00edculo 89 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. Al ser \u00e9ste el presupuesto consagrado en la Constituci\u00f3n, se \u00a0 concluy\u00f3 que la garant\u00eda al debido proceso en desarrollo de la actuaci\u00f3n \u00a0 administrativa prevista en el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993 \u00a0 se asegura por la obligaci\u00f3n que tienen todas las autoridades que lleven \u00a0 a cabo este tipo de actuaciones de aplicar lo establecido en las disposiciones \u00a0 sobre procedimiento administrativo, previstas en el C\u00f3digo de Procedimiento \u00a0 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo \u2013obligaci\u00f3n consagrada en los \u00a0 art\u00edculos 2\u00ba y 34 de la ley 1437 de 2011-. En consecuencia, no podr\u00eda dicha \u00a0 regulaci\u00f3n del debido proceso administrativo diferirse en su totalidad o en los \u00a0 aspectos esenciales a normas de rango reglamentario, pues, como es evidente, \u00a0 esto implicar\u00eda desconocer claros, expresos y precisos mandatos constitucionales \u00a0 \u2013art\u00edculo 89 de la Constituci\u00f3n-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No seguir lo previsto por la ley 1437 de 2011 en desarrollo de una actuaci\u00f3n \u00a0 administrativa implicar\u00e1 un desconocimiento del derecho al debido proceso \u00a0 administrativo, que, en tanto vulneraci\u00f3n a un derecho fundamental, puede ser \u00a0 protegido por las acciones judiciales previstas en el ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son estos los fundamentos por los cuales la Corte Constitucional declarar\u00e1 \u00a0 EXEQUIBLE el par\u00e1grafo acusado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, \u00a0 administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero.- \u00a0 \u00a0Declarar \u00a0EXEQUIBLE el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 30 de la ley 101 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte \u00a0 Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE \u00a0IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] De la cual es muestra reciente la sentencia \u00a0 C-012 de 2013, en la que se decidi\u00f3 una demanda de inconstitucionalidad contra \u00a0 los art\u00edculos 58, 59, 61 y 62 del Decreto Ley 019 de 2012\u201cPor el cual se \u00a0 dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y tr\u00e1mites \u00a0 innecesarios existentes en la Administraci\u00f3n P\u00fabica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] \u00a0 Sentencia T-796 de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] C-980 de 2010, T-442 de 1992 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] C-980 de 2010 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] Sentencias T-442 de 1992 y C-980 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] \u00a0 Sentencia T-796 de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] \u00a0 Sentencia ib\u00eddem \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] Sobre el \u00a0 tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias T-467 de 1995, T-061 de \u00a0 2002 y T-178 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] \u00a0 Sentencia T-178 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10]\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Sentencia C-866 de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11]\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Sentencias C-702 de 1999 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz\u00a0 y C-866 de 1999 M.P. \u00a0 Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12]\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Entre otras, ver Sentencias\u00a0 C-372 de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, \u00a0 C-506 de 1994. M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, C-316 de 1995. M.P. Antonio Barrera \u00a0 Carbonell , y\u00a0 C- 671 de 1999. M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. Esta \u00faltima \u00a0 declarando la exequibilidad del art\u00edculo 96 de la Ley 489 de 1.998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] Principio de decisi\u00f3n \u00a0 manifestado cuando fue sometido a la consideraci\u00f3n de la Secci\u00f3n Cuarta un caso \u00a0 en que se present\u00f3 acci\u00f3n de nulidad contra\u00a0 la conformidad con el monto \u00a0 de deuda expedida por la DIAN, y no contra el acto expedido por el \u00a0 administrador del Fondo. Secci\u00f3n Cuarta, Consejo de Estado, Sentencia de 24 de \u00a0 mayo de 2012, radicaci\u00f3n 17702. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] Secci\u00f3n Cuarta, Consejo de Estado, 10 de \u00a0 septiembre de 2009, radicado 16999. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] La Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado, \u00a0 mediante auto del 1\u00b0 de noviembre de 2007 proferido dentro del proceso \u00a0 adelantado por Acegrasas S.A. contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo \u00a0 Territorial y Fedepalma, indic\u00f3 que \u201cla funci\u00f3n administrativa es una de las \u00a0 funciones del poder p\u00fablico, o sea, una clase de funci\u00f3n p\u00fablica, de modo que el \u00a0 g\u00e9nero es funci\u00f3n p\u00fablica y una de sus especies es la funci\u00f3n administrativa, en \u00a0 la medida en que \u00e9sta se inscribe en la funci\u00f3n ejecutiva, de suerte que su \u00a0 primera caracter\u00edstica es la de ser inherente al poder del Estado, igual que lo \u00a0 son las dem\u00e1s funciones p\u00fablicas cl\u00e1sicas: la legislativa y la jurisdiccional, \u00a0 correspondiente a las tres ramas en lo que constituye la tradicional divisi\u00f3n \u00a0 tripartita del poder p\u00fablico, seg\u00fan lo consagra el art\u00edculo 113 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. En ese caso se concluy\u00f3 que Fedepalma ejerce \u00a0 funciones administrativas cuando administra los recursos provenientes de las \u00a0 cesiones de estabilizaci\u00f3n, situaci\u00f3n que no acontece cuando debe pagar a los \u00a0 productores, vendedores y exportadores las compensaciones de estabilizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] El art\u00edculo 46 de la Ley 101 de 1993, al referirse en el Capitulo VI a \u00a0 los Fondos de Estabilizaci\u00f3n de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros, \u00a0 establece que \u201c[d]e conformidad con las pol\u00edticas y lineamientos trazados por \u00a0 los Comit\u00e9s Directivos de los Fondos de Estabilizaci\u00f3n de Productos \u00a0 Agropecuarios y Pesqueros, la entidad administradora podr\u00e1 expedir los \u00a0 actos y medidas administrativas y suscribir los contratos o convenios \u00a0 especiales necesarios para el cabal cumplimiento de los objetivos de este \u00a0 cap\u00edtulo de la presente Ley\u201d (Negrillas fuera del texto original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] Sentencia T-928 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] Que actualmente se debe leer en conjunto con \u00a0 los art\u00edculo 178 y 179 de la ley 1607 de 2012, pero que para el argumento a \u00a0 demostrar resulta de plena relevancia la decisi\u00f3n en menci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] Sentencia de 17 de marzo de 2005, Exp. 14223. \u00a0 C.P. Dra. Mar\u00eda In\u00e9s Ortiz Barbosa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] Secci\u00f3n Cuarta, Consejo de Estado, sentencia \u00a0 de 26 de marzo de 2009, radicado 16257. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, decisiones con \u00a0 n\u00fameros de radicaci\u00f3n 17702 de 24 de marzo de 2012; 16999 de 10 de septiembre de \u00a0 2009; y 16257 de 26 de marzo de 2009, entre otras.<\/p>\n
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