\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-123-14 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia \u00a0 C-123\/14 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CODIGO DE MINAS-Zonas reservadas, excluidas y \u00a0 restringidas\/PROCESO DE \u00a0 AUTORIZACION DE ACTIVIDADES MINERAS-Acuerdo con las autoridades territoriales de la zona \u00a0 sobre las medidas necesarias de protecci\u00f3n ambiental\/EXPLORACION Y \u00a0 EXPLOTACION MINERA-Acuerdo con las entidades territoriales para la \u00a0 protecci\u00f3n del medio ambiente sano, mediante la aplicaci\u00f3n de los principios de \u00a0 coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad previstos en el art\u00edculo 288 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, si bien la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 37 del C\u00f3digo \u00a0 de Minas puede sustentarse en el principio constitucional de organizaci\u00f3n \u00a0 unitaria del Estado \u2013art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n- y los contenidos espec\u00edficos \u00a0 de los art\u00edculos 332 y 334 de la Constituci\u00f3n, que privilegian la posici\u00f3n de la \u00a0 Naci\u00f3n en la determinaci\u00f3n de las pol\u00edticas relativas a la explotaci\u00f3n de \u00a0 recursos naturales; tambi\u00e9n deben tenerse en cuenta otros contenidos \u00a0 constitucionales de igual val\u00eda dentro de la organizaci\u00f3n del Estado, como son \u00a0 los principios de autonom\u00eda y descentralizaci\u00f3n de que gozan las entidades \u00a0 territoriales para la gesti\u00f3n de sus intereses \u2013art\u00edculo 287 de la \u00a0 Constituci\u00f3n-, y de coordinaci\u00f3n y concurrencia \u2013art\u00edculo 288 de la \u00a0 Constituci\u00f3n-, que se deben acatar al hacer el reparto de competencias entre la \u00a0 Naci\u00f3n y, en este caso, los municipios y distritos. Por esta raz\u00f3n, y en procura \u00a0 de una soluci\u00f3n que permita aplicar de forma arm\u00f3nica el contenido de los \u00a0 principios que se encuentran en tensi\u00f3n en este caso concreto, se concluye que \u00a0 el art\u00edculo 37 de la ley 685 de 2001 \u2013C\u00f3digo de Minas- estar\u00e1 acorde con la \u00a0 Constituci\u00f3n, siempre y cuando en el proceso de autorizaci\u00f3n para la realizaci\u00f3n \u00a0 de actividades de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera \u2013cualquiera sea el nombre que \u00a0 se d\u00e9 al procedimiento para expedir dicha autorizaci\u00f3n por parte del Estado- se \u00a0 tengan en cuenta los aspectos de coordinaci\u00f3n y concurrencia, los cuales se \u00a0 fundan en el principio constitucional de autonom\u00eda territorial. En este sentido, \u00a0 una autorizaci\u00f3n al respecto deber\u00e1 dar la oportunidad de participar activa y \u00a0 eficazmente a las entidades municipales o distritales involucradas en dicho \u00a0 proceso, mediante acuerdos sobre la protecci\u00f3n de cuencas h\u00eddricas y la \u00a0 salubridad de la poblaci\u00f3n, as\u00ed como, del desarrollo econ\u00f3mico, social y \u00a0 cultural de sus comunidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicaci\u00f3n del principio pro actione \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Formas \u00a0 de concreci\u00f3n de los contenidos constitucionales\/PRINCIPIO DE AUTONOMIA \u00a0 TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE UN ESTADO CON ORGANIZACION TERRITORIAL UNITARIA-Jurisprudencia \u00a0 constitucional\/AUTONOMIA TERRITORIAL Y UNIDAD NACIONAL-Tensi\u00f3n\/NACION \u00a0 Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribuci\u00f3n de competencias\/PRINCIPIO \u00a0 DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL REPARTO DE COMPETENCIAS \u00a0 ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance\/AUTONOMIA \u00a0 TERRITORIAL-N\u00facleo esencial\/UNIDAD ESTATAL Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES \u00a0 TERRITORIALES-Relaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido\/ENTIDADES TERRITORIALES-Derechos\/ORDENAMIENTO \u00a0 TERRITORIAL-Funci\u00f3n y reglamentaci\u00f3n del uso del suelo por parte los \u00a0 concejos municipales y distritales\/ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Competencias\/PLANES \u00a0 DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROTECCION DEL \u00a0 AMBIENTE-Contenido \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ambiente \u00a0 ha sido uno de los principales elementos de configuraci\u00f3n y caracterizaci\u00f3n del \u00a0 orden constitucional instituido a partir de 1991. En la Constituci\u00f3n vigente la \u00a0 protecci\u00f3n del ambiente fue establecida como un deber, cuya consagraci\u00f3n se hizo \u00a0 tanto de forma directa \u2013art\u00edculo 79 de la Constituci\u00f3n-, como de forma indirecta \u00a0 \u2013art\u00edculos 8\u00ba y 95 \u2013 8 de la Constituci\u00f3n-; al respecto la Corte manifest\u00f3 en la \u00a0 sentencia C-760 de 2007, \u201c[d]e entrada, la Constituci\u00f3n dispone como uno de sus \u00a0 principios fundamentales la obligaci\u00f3n Estatal e individual de proteger las \u00a0 riquezas culturales y naturales de la Naci\u00f3n (art. 8\u00b0).\u00a0 Adicionalmente, en \u00a0 desarrollo de tal valor, nuestra Constituci\u00f3n recoge en la forma de derechos \u00a0 colectivos (arts. 79 y 80 C.P.) y obligaciones espec\u00edficas (art. 95-8 C.P.) las \u00a0 pautas generales que rigen la relaci\u00f3n entre el ser humano y el ecosistema. Con \u00a0 claridad, en dichas disposiciones se consigna una atribuci\u00f3n en cabeza de cada \u00a0 persona para gozar de un medio ambiente sano, una obligaci\u00f3n Estatal y de todos \u00a0 los colombianos de proteger la diversidad e integridad del ambiente y una \u00a0 facultad en cabeza del Estado tendiente a prevenir y controlar los factores de \u00a0 deterioro y garantizar su desarrollo sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n y \u00a0 sustituci\u00f3n\u201d. El \u00e9nfasis de la Constituci\u00f3n de 1991 se materializa en un c\u00famulo \u00a0 de disposiciones que, entendidas sistem\u00e1ticamente, denotan la importancia que \u00a0 tiene en nuestro ordenamiento jur\u00eddico el ambiente, ya sea como principio \u00a0 fundamental, derecho constitucional y deber constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Concepto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El concepto \u00a0 de medio ambiente que contempla la Constituci\u00f3n de 1991 es un concepto complejo, \u00a0 en donde se involucran los distintos elementos que se conjugan para conformar el \u00a0 entorno en el que se desarrolla la vida de los seres humanos, dentro de los que \u00a0 se cuenta la flora y la fauna que se encuentra en el territorio colombiano. \u00a0 Adelanta la Corte que los elementos integrantes del concepto de medio ambiente \u00a0 pueden protegerse per se y no, simplemente, porque sean \u00fatiles o necesarios para \u00a0 el desarrollo de la vida humana. En efecto, la visi\u00f3n del ambiente como elemento \u00a0 transversal en el sistema constitucional trasluce una visi\u00f3n emp\u00e1tica de la \u00a0 sociedad, y el modo de vida que esta desarrolle, y la naturaleza, de manera que \u00a0 la protecci\u00f3n del ambiente supera la mera noci\u00f3n utilitarista, para asumir una \u00a0 postura de respeto y cuidado que hunde sus ra\u00edces en concepciones ontol\u00f3gicas. (\u2026) La esencia y el significado del concepto \u201cambiente\u201d que se \u00a0 desprende de los instrumentos internacionales y que armoniza con la Constituci\u00f3n \u00a0 de 1991 limita la discrecionalidad de los operadores jur\u00eddicos al momento de \u00a0 establecer i) cu\u00e1les elementos integran el ambiente y ii) qu\u00e9 protecci\u00f3n debe \u00a0 tribut\u00e1rseles por parte del ordenamiento jur\u00eddico\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sentencia \u00a0 T-154 de 2013, al conocer sobre un caso de posible afectaci\u00f3n del ambiente por \u00a0 actividades de miner\u00eda, consagr\u00f3 \u201c[b]ajo ese entendido, uno de los principios fundamentales del actual \u00a0 r\u00e9gimen constitucional es la obligaci\u00f3n estatal e individual de proteger las \u00a0 riquezas culturales y naturales de la Naci\u00f3n (art. 8\u00b0 Const.), en virtud de la \u00a0 cual la carta pol\u00edtica recoge y determina, a manera de derechos colectivos, las \u00a0 pautas generales que rigen la relaci\u00f3n entre el ser humano y el ecosistema.\/\/ \u00a0 Estas disposiciones establecen (i) el derecho colectivo a gozar de un ambiente \u00a0 sano; (ii) la obligaci\u00f3n estatal y de todas las personas de proteger la \u00a0 diversidad e integridad del ambiente; (iii) la obligaci\u00f3n del Estado de prevenir \u00a0 y controlar los factores de deterioro y garantizar un desarrollo sostenible; y \u00a0 (iv) la funci\u00f3n ecol\u00f3gica de la propiedad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Consagraci\u00f3n \u00a0 como principio y como derecho \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de \u00a0 los deberes que surgen para el Estado a partir de la consagraci\u00f3n del ambiente \u00a0 como principio y como derecho, la jurisprudencia constitucional manifest\u00f3 \u201c[m]ientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como \u00a0 un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez est\u00e1n \u00a0 legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben \u00a0 colaborar en su conservaci\u00f3n-, por la otra se le impone al Estado los deberes \u00a0 correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las \u00a0 riquezas naturales de la Naci\u00f3n, 3) conservar las \u00e1reas de especial importancia \u00a0 ecol\u00f3gica, 4) fomentar la educaci\u00f3n ambiental, 5) planificar el manejo y \u00a0 aprovechamiento de los recursos naturales para as\u00ed garantizar su desarrollo \u00a0 sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o sustituci\u00f3n, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro \u00a0 ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os \u00a0 causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protecci\u00f3n de los \u00a0 ecosistemas situados en las zonas de frontera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROTECCION Y \u00a0 PROMOCION DEL AMBIENTE-No es un bien absoluto\/DESARROLLO \u00a0 SOSTENIBLE-Contenido y alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 protecci\u00f3n y promoci\u00f3n del ambiente no es un bien absoluto en nuestro \u00a0 ordenamiento constitucional, por lo que los mandatos derivados a partir de las \u00a0 disposiciones constitucionales deben ser interpretados en conjunto con otros \u00a0 principios y derechos protegidos por el ordenamiento constitucional, incluso \u00a0 cuando en un caso concreto parezcan contradictorios o incoherentes con la \u00a0 protecci\u00f3n del ambiente. Un concepto que desarrolla este principio, y que se \u00a0 relaciona con el tema ahora analizado, es el de desarrollo sostenible, con el \u00a0 que se significa que las actividades que puedan tener consecuencias en el \u00a0 ambiente \u2013verbigracia, actividades econ\u00f3micas- deben realizarse teniendo en \u00a0 cuenta los principios conservaci\u00f3n, sustituci\u00f3n y restauraci\u00f3n del ambiente. De \u00a0 esta forma se busca disminuir el impacto negativo que actividades tambi\u00e9n \u00a0 protegidas por la Constituci\u00f3n puedan generar en la flora y la fauna existente \u00a0 en el lugar en que las mismas tienen lugar; por esta raz\u00f3n la conservaci\u00f3n de la \u00a0 biodiversidad resulta un objetivo esencial para la sociedad en general, siendo \u00a0 responsabilidad prioritaria de todas las instituciones del Estado armonizar su \u00a0 protecci\u00f3n con los objetivos de crecimiento econ\u00f3mico y desarrollo de la \u00a0 actividad minera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE \u00a0 SANO-Impacto ambiental\/PROTECCION DEL AMBIENTE-Aplicaci\u00f3n \u00a0 del principio de progresividad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROTECCION AL \u00a0 MEDIO AMBIENTE-Contenido \u00a0 normativo en el marco de realizaci\u00f3n de actividades de exploraci\u00f3n o explotaci\u00f3n \u00a0 minera\/LICENCIA AMBIENTAL-Concepto\/LICENCIA AMBIENTAL-Estudio \u00a0 de impacto ambiental \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ZONAS \u00a0 EXCLUIBLES DE LA MINERIA-Contenido normativo y \u00a0 alcance\/RESTRICCION DE LA MINERIA-Fundamento \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEBER DE \u00a0 PROTECCION DEL PATRIMONIO CULTURAL-Contenido \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PATRIMONIO \u00a0 ARQUEOLOGICO, HISTORICO Y CULTURAL DEL ESTADO-Protecci\u00f3n \u00a0 constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PLAN DE \u00a0 ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Planificaci\u00f3n y uso del \u00a0 suelo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO \u00a0 UNITARIO DE ORGANIZACION TERRITORIAL DEL ESTADO-Justifica \u00a0 la existencia de pol\u00edticas de orden nacional que buscan unificar los par\u00e1metros \u00a0 a partir de los cuales se realiza la actividad minera en el territorio nacional\/PROPIEDAD \u00a0 DE SUBSUELO Y RECURSOS NATURALES EXISTENTES EN EL TERRITORIO NACIONAL-Recae \u00a0 en cabeza del Estado\/EXPLOTACION DE LOS RECURSOS NATURALES-Intervenci\u00f3n \u00a0 del Estado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MUNICIPIOS Y \u00a0 DISTRITOS-Implicaciones de la exclusi\u00f3n absoluta \u00a0de participaci\u00f3n sobre realizaci\u00f3n o no de exploraci\u00f3n o explotaci\u00f3n minera \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIMITES A LA \u00a0 FACULTAD DE REGLAMENTAR LOS USOS DEL SUELO POR PARTE DE LOS MUNICIPIOS-No implica per se vulneraci\u00f3n del \u00a0 principio de autonom\u00eda territorial \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La simple existencia de una regulaci\u00f3n nacional que establezca \u00a0 l\u00edmites a la facultad de reglamentar los usos del suelo por parte de los \u00a0 municipios no implica per se vulneraci\u00f3n del principio de autonom\u00eda territorial. \u00a0 Por el contrario, esta parece ser la opci\u00f3n contenida en la Constituci\u00f3n , que \u00a0 i) en su art\u00edculo 288 prev\u00e9 que la gesti\u00f3n de sus intereses por parte de, entre \u00a0 otros, los municipios debe hacerse dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la \u00a0 ley; ii) que determina que, m\u00e1s que regular, los consejos municipales \u00a0 reglamentaran los usos del suelo, reglamentaci\u00f3n que, como es obvio, debe \u00a0 hacerse en acuerdo con la regulaci\u00f3n legal existente \u2013art\u00edculos 311 y 313 \u00a0 numeral 7-; iii) que prev\u00e9 que la distribuci\u00f3n de competencias se har\u00e1 en los \u00a0 t\u00e9rminos en que establezca la ley \u2013art\u00edculo 288-; iv) que asigna la propiedad \u00a0 del subsuelo al Estado \u2013art\u00edculo 332-; v) que asigna la propiedad de los \u00a0 recursos naturales al Estado \u2013art\u00edculo 332-; vi) que determina que la \u00a0 intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda debe seguir los par\u00e1metros establecidos \u00a0 en la ley \u2013art\u00edculo 334-; y vii) que dicha intervenci\u00f3n debe tener como objetivo \u00a0 el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del territorio. De \u00a0 manera que el propio constituyente determin\u00f3 que la ley fuera la norma a partir \u00a0 de la cual i) se desarrollara el contenido del principio de autonom\u00eda que ahora \u00a0 se considera vulnerado; y la norma a partir de la cual ii) se diera el \u00a0 desarrollo de los par\u00e1metros de intervenci\u00f3n del Estado en materia de \u00a0 exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera, regulaci\u00f3n que busca un objetivo leg\u00edtimo, \u00a0 como es el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de territorio. \u00a0 En este sentido, resulta acorde con la organizaci\u00f3n unitaria del Estado que \u00a0 exista unificaci\u00f3n en los criterios, procesos y par\u00e1metros que permiten obtener \u00a0 la autorizaci\u00f3n por parte de la administraci\u00f3n para desarrollar actividades de \u00a0 exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera \u2013cualquiera sea el \u00a0 nombre que se d\u00e9 al procedimiento para expedir dicha autorizaci\u00f3n por parte del \u00a0 Estado-. Adicionalmente, es acorde con el \u00a0 principio de organizaci\u00f3n unitaria del Estado que los lugares en que dichas \u00a0 actividades pueden realizarse y, en consecuencia, los criterios para la \u00a0 exclusi\u00f3n de un determinado territorio de la actividad minera sean determinados \u00a0 por una misma entidad, siguiendo id\u00e9nticos criterios para todo el territorio del \u00a0 Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D – 9700 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de \u00a0 inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 37 de la ley 685 de 2001 y del art\u00edculo \u00a0 2\u00ba (parcial) del decreto 0934 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actora: Zulma \u00a0 Tatiana Blanco Buitrago \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS \u00a0 R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., \u00a0 cinco (5) de marzo de dos mil catorce (2014). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena \u00a0 de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y \u00a0 previo cumplimiento de los requisitos y de los tr\u00e1mites establecidos en el \u00a0 Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento \u00a0 en la facultad consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, el 28\u00a0 de \u00a0 mayo de 2013, la ciudadana Zulma Tatiana Blanco Buitrago present\u00f3 acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 37 de la ley 685 de 2001 \u00a0 \u201cPor la cual se expide el C\u00f3digo de Minas y se dictan \u00a0 otras disposiciones\u201d y contra el art\u00edculo 2\u00ba del \u00a0 decreto reglamentario 0934 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda \u00a0 presentada fue admitida respecto de la disposici\u00f3n legal y rechazada respecto \u00a0 del decreto reglamentario por medio de auto de 28 de junio de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMA \u00a0 DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n \u00a0 se transcribe el texto del art\u00edculo 37 de la ley 685 de 2010 -publicada en el \u00a0 Diario Oficial n. 44545, de 8 de septiembre de 2001-: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY 685 DE 2001 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(agosto 15) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 44.545, de 8 de septiembre de 2001 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se expide el C\u00f3digo de Minas y se dictan otras \u00a0 disposiciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 37. PROHIBICI\u00d3N LEGAL. Con \u00a0 excepci\u00f3n de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se \u00a0 se\u00f1alan en los art\u00edculos 34 \u00a0y 35 \u00a0anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local podr\u00e1 establecer zonas \u00a0 del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la miner\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta prohibici\u00f3n \u00a0 comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente \u00a0 art\u00edculo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la \u00a0 accionante, las disposiciones demandadas vulneran los art\u00edculos 1, 2, 79, 80, \u00a0 82, 288 y 313 numerales 2, 7 y 9 de la Constituci\u00f3n, por cuanto desconoce las \u00a0 competencias asignadas a los concejos municipales y, en consecuencia, vulnera el \u00a0 principio de autonom\u00eda; adem\u00e1s, la disposici\u00f3n acusada impide que se cumpla con \u00a0 el deber de protecci\u00f3n del ambiente por parte de los concejos municipales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Razones que sustentan la solicitud de declaratoria de \u00a0 inexequibilidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por medio de auto de 28 de junio de 2013 el Magistrado Sustanciador \u00a0 rechaz\u00f3 la demanda respecto del art\u00edculo 2\u00ba del decreto 0934 de 2013; el t\u00e9rmino \u00a0 de ejecutoria del auto de rechazo venci\u00f3 sin que fuera interpuesto recurso \u00a0 alguno, por lo que esta decisi\u00f3n qued\u00f3 en firme. A la vez, y por medio del mismo \u00a0 auto, se admiti\u00f3 la demanda contra el art\u00edculo 37 de la ley 685 de 2001; al ser \u00a0 este el contexto en que se analizar\u00e1n las razones expuestas en la demanda, y en \u00a0 aplicaci\u00f3n del principio pro actione, en esta ocasi\u00f3n la Sala considerar\u00e1 \u00a0 los argumentos que, dentro del escrito de demanda, se entiendan presentados en \u00a0 contra del art\u00edculo 37 de la ley 685 de 2001, as\u00ed como aquellos que, siendo \u00a0 formalmente parte del ataque contra el art\u00edculo 2\u00ba del decreto 0934 de 2013, \u00a0 sean coherentes, claros, pertinentes y espec\u00edficos respecto del cargo presentado \u00a0 contra el art\u00edculo 37 de la ley 685 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta situaci\u00f3n es posible realizar esta aplicaci\u00f3n del principio \u00a0 pro actione, por cuanto la disposici\u00f3n reglamentaria demandada tiene un \u00a0 contenido normativo que resulta asimilable al contenido del art\u00edculo 37 del \u00a0 C\u00f3digo de Minas \u2013disposici\u00f3n esta \u00faltima respecto de la cual s\u00ed fue admitida la \u00a0 acci\u00f3n presentada-[1]. \u00a0 Se resalta que, en el escrito de demanda se encuentran razones que pueden ayudar a la lectura de los cargos presentados \u00a0 por la accionante, por lo que un an\u00e1lisis que se aleje de lo eminentemente \u00a0 formal permite concluir que i) al ser razones presentadas por la propia \u00a0 accionante; ii) al existir identidad de contenido normativo entre las dos \u00a0 disposiciones; iii) al ser pertinentes y espec\u00edficas las razones expuestas \u00a0 respecto del ataque contra el art\u00edculo 37 de la ley 685 de 2001; y iii) al \u00a0 tratarse de una acci\u00f3n p\u00fablica que, por tanto, debe alejarse de entendimientos \u00a0 formales que obstaculicen su ejercicio por parte de los ciudadanos, es posible \u00a0 la interpretaci\u00f3n que ahora se realiza del principio pro actione. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por estas razones, se reitera, ser\u00e1n tenidos en cuenta los argumentos \u00a0 presentados en contra de la exequibilidad del art\u00edculo 2\u00ba del decreto 0934 de \u00a0 2013, siempre que estos sean asimilables al ataque presentado en contra del \u00a0 art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas y resulten pertinentes y espec\u00edficos a la \u00a0 discusi\u00f3n respecto de esta disposici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al ser esta la perspectiva de an\u00e1lisis a emplear por parte de la Sala \u00a0 Plena de la Corte Constitucional, puede concluirse que se presentaron dos \u00a0 acusaciones en la demanda: i) una que se\u00f1ala una presunta contradicci\u00f3n del contenido normativo acusado y \u00a0 el principio de autonom\u00eda territorial; y ii) un segunda que se\u00f1ala la presunta \u00a0 vulneraci\u00f3n del deber de protecci\u00f3n del ambiente que se deriva de la \u00a0 Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1. Primera acusaci\u00f3n: presunta vulneraci\u00f3n del principio de \u00a0 autonom\u00eda territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El primer grupo de razones se enuncian al inicio del apartado \u00a0 denominado concepto de la violaci\u00f3n, en el que se expres\u00f3 \u201c[e]l problema \u00a0 constitucional en el caso sub examine radica en el choque de competencias que se \u00a0 hace evidente entre la autoridad que radica en cabeza de la entidad nacional en \u00a0 este caso ministerio de minas y de medio ambiente \u2013sic- y la soberan\u00eda \u00a0 que est\u00e1 determinada y ha sido otorgada por la constituci\u00f3n pol\u00edtica a las \u00a0 entidades territoriales y sus respectivas autoridades. La pregunta que surge \u00a0 ahora es cual -sic- autoridad pesa m\u00e1s, como bien sabemos la constituci\u00f3n \u00a0 tiene car\u00e1cter supranacional y es norma se \u2013sic- normas (art 4 CN) y esta \u00a0 debe primar sobre cualquier otra ley, decreto o acto administrativo, es por ello \u00a0 que no se puede pasar por encima de la competencia que se ha otorgado a los \u00a0 concejos y autoridades de las entidades territoriales m\u00e1s aun cuando est\u00e1 \u00a0 espec\u00edficamente estipulado en la carta nacional, (art 313.7 art 313.9 CN) y \u00a0 menos aun por cuestiones pol\u00edtico econ\u00f3micas que van dirigidas a beneficiar a un \u00a0 inter\u00e9s contrario a la constituci\u00f3n eminentemente\u201d \u2013folio 4-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, la accionante manifiesta que \u201c[e]l decreto 0934 de \u00a0 2013 es violatorio de el \u2013sic- principio de descentralizaci\u00f3n, autonom\u00eda \u00a0 de las entidades territoriales, el derecho al goce de un ambiente sano en \u00a0 conexidad con los derechos fundamentales como el derecho a la vida (art. 11), el \u00a0 derecho al trabajo (art. 25), y el derecho a la salud, entre otros\u201d \u2013folio \u00a0 5- y, a partir de este punto, desarrolla los argumentos que, si bien se\u00f1ala \u00a0 tienen la intensi\u00f3n de atacar el art\u00edculo 2\u00ba del decreto 0934 de 2013, resultan \u00a0 aplicables y son plenamente relevantes en la acusaci\u00f3n contra el art\u00edculo 37 del \u00a0 C\u00f3digo de Minas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido la accionante se\u00f1ala que, si bien la Constituci\u00f3n i) \u00a0 reconoce al Estado la propiedad sobre el subsuelo y los recursos naturales no \u00a0 renovables \u2013art\u00edculo 332 de la Constituci\u00f3n-; ii) asigna la competencia para que \u00a0 por mandato de la ley se realice intervenci\u00f3n estatal en la explotaci\u00f3n de los \u00a0 recursos naturales y en el uso del suelo \u2013art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n-; y \u00a0 iii) consagra que ser\u00e1 la ley la que determine las condiciones en que se llevar\u00e1 \u00a0 a cabo la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, ello no puede sustentar la \u00a0 conclusi\u00f3n que las entidades territoriales han quedado despojadas de cualquier \u00a0 autonom\u00eda para decidir sobre los usos del suelo en lo relativo a excluir la \u00a0 actividad minera de sus territorios \u2013folio 5-. Resalta que la autonom\u00eda de las \u00a0 entidades territoriales debe ser protegida de la interferencia de entidades del \u00a0 nivel nacional, lo que no fue tenido en cuenta por la disposici\u00f3n demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, el art\u00edculo 37 extiende la prohibici\u00f3n de participar \u00a0 en este tipo de decisiones al procedimiento de elaboraci\u00f3n a los planes de \u00a0 ordenamiento territorial mencionados en el art\u00edculo 38 de la propia ley 685 de \u00a0 2001. A juicio de la accionante este contenido normativo infringe el art\u00edculo \u00a0 288 de la Constituci\u00f3n, pues \u201cdesconoce in limine los principios de la \u00a0 descentralizaci\u00f3n administrativa dentro de un Estado social de de Derecho, vale \u00a0 decir, donde las competencias de los distintos entes territoriales en un Estado \u00a0 Unitario, son ejercidas bajo los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y \u00a0 subsidiariedad, tal y como lo dispone el art\u00edculo 288 constitucional, para \u00a0 armonizar las complejas relaciones en que puede desenvolverse la vida \u00a0 institucional, econ\u00f3mica y fiscal, as\u00ed como la planeaci\u00f3n entre la Naci\u00f3n y las \u00a0 entidades territoriales, bajo el entendido que los intereses territoriales son \u00a0 articulables y no enfrentados, como una premisa pol\u00edtica en un Estado Unitario\u201d \u00a0 \u2013folio 6-. Se\u00f1ala que la \u00fanica forma de respetar los principios de \u00a0 concurrencia y coordinaci\u00f3n es por medio de la colaboraci\u00f3n entre la Naci\u00f3n y \u00a0 las entidades territoriales, no mediante el enfrentamiento de los diferentes \u00a0 niveles competenciales, pues esto conduce al desmembramiento de la unidad en un \u00a0 Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finaliza la exposici\u00f3n relativa a este cargo al manifestar que \u201c[c]on \u00a0 el principio de descentralizaci\u00f3n y el car\u00e1cter aut\u00f3nomo que la Constituci\u00f3n \u00a0 otorga a las entidades territoriales (art\u00edculo 1, 2 C.P.) Se \u2013sic- logra \u00a0evitar que el legislador pueda copar \u00edntegramente la atribuci\u00f3n estatal de \u00a0 introducir y regular totalitariamente y centralizadamente, vaciando de contenido \u00a0 la funci\u00f3n constitucional que a ellos corresponde. Por ello no es coherente a la \u00a0 Constituci\u00f3n una norma legal que desplaza y elimina por completo el margen de \u00a0 apreciaci\u00f3n y decisi\u00f3n de dichas corporaciones, para establecer en forma \u00a0 absoluta las decisiones sobre los permisos y licencias para explotar y explorar \u00a0 en los respectivos suelos territoriales la miner\u00eda\u201d \u2013folio 7-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son estos la totalidad de los argumentos que conforman la acusaci\u00f3n \u00a0 contra la prohibici\u00f3n legal prevista en el art\u00edculo 37 de la ley 685 de 2001 y \u00a0 contra las consecuencias que de la misma se derivan por vulneraci\u00f3n del \u00a0 principio de autonom\u00eda territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2. \u00a0 Segunda acusaci\u00f3n: presunta vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 8, 79, 80 y 82 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En palabras de la accionante, con el art\u00edculo 37 de la ley 685 de \u00a0 2001 \u201cse est\u00e1 vulnerando palmariamente (\u2026) el derecho a un ambiente sano y \u00a0 [el] \u00a0deber de contribuir a su realizaci\u00f3n\u201d \u2013folio 7-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para sustentar su acusaci\u00f3n, la se\u00f1ora Blanco Buitrago recuerda que \u00a0 la conservaci\u00f3n del medio ambiente es un derecho de rango constitucional que se \u00a0 haya en conexidad con el deber que tiene el Estado de garantizar la vida en \u00a0 condiciones dignas de los habitantes del territorio nacional \u2013folio 7-; que en \u00a0 la Constituci\u00f3n de 1991 la protecci\u00f3n del medio ambiente ocupa un lugar \u00a0 trascendental, tanto que se ha reconocido el car\u00e1cter ecol\u00f3gico de la Norma \u00a0 suprema \u2013folio 8-; que el ambiente es un derecho fundamental que afecta, a su \u00a0 vez, la realizaci\u00f3n de otros derechos fundamentales \u2013folio 8-; que los factores \u00a0 de perturbaci\u00f3n del medio ambiente pueden causar da\u00f1os irreparables a los seres \u00a0 humanos \u2013folio 8-; menciona los deberes correlativos que, de acuerdo con la \u00a0 jurisprudencia constitucional \u2013entre ellas la sentencia C-339 de 2002-, se han \u00a0 establecido para el Estado, en el sentido de proteger su diversidad, \u00a0 salvaguardar su riqueza, conservar las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica, \u00a0 planificar su manejo y aprovechamiento, prevenir su deterioro e imponer \u00a0 sanciones y exigir reparaci\u00f3n ante los da\u00f1os causados \u2013folio 8-; raz\u00f3n por la \u00a0 que concluye, en armon\u00eda con lo manifestado en la sentencia C-339 de 2002, que \u201cel \u00a0 aprovechamiento de recursos naturales, aunque es permitido, no puede dar lugar a \u00a0 perjuicios intolerables en t\u00e9rminos de salubridad individual o social y tampoco \u00a0 puede acarrear un da\u00f1o o deterioro que atente contra la diversidad y la \u00a0 integridad del ambiente\u201d-folio 8-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, cuando una norma de rango infra \u00a0constitucional \u201cestablece que [ni] los municipios ni los departamentos \u00a0 pueden prohibir la actividad minera en sus tierras porque esa decisi\u00f3n s\u00f3lo \u00a0 compete a las autoridades ambientales y mineras, (\u2026) quiere decir que por m\u00e1s \u00a0 que un municipio se oponga a la actividad minera, no podr\u00e1 hacer nada para \u00a0 evitar que all\u00ed se entreguen t\u00edtulos mineros. \/\/ Respecto a esto hay municipios \u00a0 y departamentos que se dedican al sector agropecuario y agr\u00edcola, y no es de su \u00a0 agrado trabajar en el sector minero por las graves consecuencias de higiene, de \u00a0 peligro, de salud, de afectaci\u00f3n al medio ambiente, quien m\u00e1s que la poblaci\u00f3n y \u00a0 las entidades territoriales son las indicadas para tomar este tipo de decisiones \u00a0 como lo son permitir y determinar en qu\u00e9 lugares se podr\u00eda dar paso a la \u00a0 explotaci\u00f3n minera, c\u00f3mo es posible que se deje una decisi\u00f3n tan importante al \u00a0 ministerio (\u2026), entidad que no tiene conocimiento de aspectos culturales, \u00a0 ambientales f\u00edsicos territoriales de los suelos de determinadas poblaciones\u201d \u00a0 \u2013folios 7 y 8-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la accionante \u201c[a]dicionalmente a lo anterior se \u00a0 est\u00e1 atentando contra el patrimonio cultural y natural de la naci\u00f3n (art. 8), \u00a0 pues una de las funciones del [E]stado es protegerlo, pero adem\u00e1s una de \u00a0 las funciones espec\u00edficas de los concejos municipales es Dictar las normas \u00a0 necesarias para el control, la preservaci\u00f3n y defensa del patrimonio ecol\u00f3gico y \u00a0 cultural del municipio, funci\u00f3n que est\u00e1 siendo coartada, (\u2026) es decir que si el \u00a0 ministerio da la autorizaci\u00f3n para que se desarrolle la actividad minera en un \u00a0 terreno de gran valor cultural para la naci\u00f3n y de inter\u00e9s cultural, nadie podr\u00e1 \u00a0 oponerse a ello, o resulta que se permiti\u00f3 desarrollar la respectiva actividad \u00a0 de explotaci\u00f3n en un territorio donde puede existir un patrimonio cultural o \u00a0 ecol\u00f3gico o no ha sido declarado de inter\u00e9s cultural pero hace parte del \u00a0 patrimonio cultural de la naci\u00f3n, el municipio no podr\u00e1 oponerse a tal \u00a0 arbitrariedad \u2013folio 10-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta situaci\u00f3n, en criterio de la actora, implica desprotecci\u00f3n para \u00a0 el medio ambiente y el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n, por lo que considera \u00a0 que el art\u00edculo 37 de la ley 685 de 2001 desconoce los contenidos normativos de \u00a0 rango constitucional que se derivan de los art\u00edculos 8, 72, 79 y 80 de la \u00a0 Constituci\u00f3n \u2013folio 10-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son estas las razones por las que la se\u00f1ora Blanco Buitrago considera \u00a0 que el art\u00edculo 37 de la ley 685 de 2001 debe ser declarado inexequible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Problemas jur\u00eddicos derivados de las acusaciones formuladas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en el escrito de demanda, la Sala concluye que de la acci\u00f3n \u00a0 interpuesta surgen dos cargos en contra del art\u00edculo 37 de la ley 685 de 2001, \u00a0 que presentan los siguientes problemas jur\u00eddicos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El primero consistente en determinar si una \u00a0 prohibici\u00f3n absoluta que consagre la ley para que los concejos \u00a0 municipales y distritales excluyan zonas de su territorio de la realizaci\u00f3n de \u00a0 actividades de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera, prohibici\u00f3n que a su vez \u00a0 implica la imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial consagren \u00a0 restricciones en ese sentido, resulta una limitaci\u00f3n desproporcionada de la \u00a0 competencia para la regulaci\u00f3n de los usos del suelo dentro del territorio del \u00a0 municipio, reconocida a los consejos municipales y distritales\u00a0 en los \u00a0 art\u00edculos 311 y 313 numeral 7 de la Constituci\u00f3n. Exceso o desproporci\u00f3n que, de \u00a0 acuerdo con la accionante, se presentar\u00eda en tanto el art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de \u00a0 Minas obvia los principios de coordinaci\u00f3n y concurrencia en el ejercicio de \u00a0 competencias derivadas del principio de autonom\u00eda territorial, de acuerdo con el \u00a0 art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La segunda, que obliga a establecer si la \u00a0 imposibilidad de que los municipios determinen zonas de excusi\u00f3n de la actividad \u00a0 minera implica el incumplimiento del deber de proteger el patrimonio cultural de \u00a0 la Naci\u00f3n, as\u00ed como del deber de proteger el ambiente en los territorios \u00a0 municipales y distritales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son estos los problemas que deber\u00e1 resolver la Sala en esta ocasi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entidades Estatales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El apoderado del Ministerio de Minas y Energ\u00eda sostiene que los \u00a0 cargos contra el art\u00edculo 37 de la Ley 685 de 2001 no cumplen con los requisitos \u00a0 de certeza y pertinencia pues est\u00e1n basados en consideraciones subjetivas de la demandante sobre \u00a0 la conveniencia de las disposiciones acusadas, ajenas a su contenido normativo. \u00a0 Sostiene que la falta de concreci\u00f3n de la acusaci\u00f3n impide que se desarrolle la \u00a0discusi\u00f3n propia del juicio de \u00a0 constitucionalidad, por lo cual solicita a la Corte Constitucional inhibirse de \u00a0 adoptar una decisi\u00f3n de fondo sobre la constitucionalidad del precepto legal \u00a0 demandado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el interviniente hace las siguientes consideraciones \u00a0 en torno a la argumentaci\u00f3n de la demanda: i) existe cosa juzgada \u00a0 constitucional, por cuanto el art\u00edculo 37 de la Ley 685 de 2001 ha sido \u00a0 examinado en las sentencias C-981 de 2002 y C-395 de 2012; ii) la demanda \u00a0 desconoce que la actividad minera es de utilidad p\u00fablica y que los recursos del \u00a0 subsuelo como los minerales son de propiedad del Estado; iii) no se afecta el \u00a0 patrimonio cultural y ecol\u00f3gico pues los cap\u00edtulos XIV y XV del C\u00f3digo de Minas \u00a0 protegen el aspecto cultural \u00e9tnico, a las comunidades ind\u00edgenas y negras, e \u00a0 igualmente regulan la exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n del lecho marino; iv) contrario \u00a0 a lo afirmado por la demandante, s\u00ed existe una autoridad nacional minera, pues \u00a0 la Ley 4134 de 2011, cre\u00f3 la Agencia Nacional Minera, encargada de administrar \u00a0 los recursos mineros del Estado, vi) el cargo sobre desconocimiento del \u00a0 principio de descentralizaci\u00f3n no tiene un fundamento claro por cuanto aunque \u00a0 las entidades territoriales tienen autonom\u00eda relativa para regular las materias \u00a0 que se indiquen en la Constituci\u00f3n y las leyes, no tienen competencia para \u00a0 determinar el ordenamiento minero el cual corresponde a las autoridades \u00a0 nacionales competentes, en cuanto no es una materia que haga parte del \u00a0 ordenamiento territorial; y vii) para el ejercicio de la actividad minera se \u00a0 requiere el aval de autoridades mineras \u2013 que otorgan el t\u00edtulo minero- y de \u00a0 autoridades ambientales \u2013 que conceden o no la licencia ambiental-, por lo que \u00a0 no es cierto que el art\u00edculo 37 de la Ley 685 de 2001 genere un conflicto de \u00a0 competencias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Agencia \u00a0 Nacional Minera \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El representante de la Agencia Nacional Minera solicita estarse a lo \u00a0 resuelto en la sentencia C-395 de 2012 en relaci\u00f3n con el cargo por \u00a0 desconocimiento de los principios de coordinaci\u00f3n y concurrencia por cuanto la \u00a0 Corte Constitucional en dicha providencia declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 37 de la \u00a0 Ley 685 de 2001, al estimar que no desconoce el principio de autonom\u00eda \u00a0 territorial.\u00a0 En subsidio de lo anterior, solicita a la Corte declarar \u00a0 exequible la norma acusada puesto que en virtud del art\u00edculo 332 de la \u00a0 Constituci\u00f3n el Estado es el \u00fanico due\u00f1o del subsuelo y por tanto el llamado a \u00a0 disponer de las minas y los yacimientos minerales mediante concesi\u00f3n, bajo \u00a0 condiciones particulares, de tal forma que las entidades territoriales, a trav\u00e9s \u00a0 de las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales no tienen la \u00a0 facultad de disponer del subsuelo y los minerales que en \u00e9ste se encuentran. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, se\u00f1ala que la ley 388 de 1997 y los planes de \u00a0 ordenamiento territorial no facultan a las entidades territoriales a desconocer \u00a0 la normatividad especial que existe en materia minera y ambiental, \u00a0 particularmente lo establecido en el art\u00edculo 332 de la Constituci\u00f3n. De otra \u00a0 parte, indica que la finalidad de la disposici\u00f3n cuestionada es aplicar el \u00a0 principio de coordinaci\u00f3n entre autoridades nacionales y supeditar la expedici\u00f3n \u00a0 de Planes de Ordenamiento Territorial, en cuanto toca materias de inter\u00e9s \u00a0 nacional, a la aprobaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n previa con las autoridades nacionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respeto de la vulneraci\u00f3n del derecho colectivo a un ambiente sano, indica el interviniente \u00a0 que la sustracci\u00f3n de determinadas zonas de actividad minera por la autoridad \u00a0 ambiental se fundamenta en la necesidad de proteger el ambiente sano y un \u00a0 desarrollo sostenible, y ello no impide que las autoridades territoriales puedan \u00a0 imponer mayores restricciones a la miner\u00eda en caso de que se estime pertinente. \u00a0 Por las razones expuestas, la Agencia Nacional Minera estima que la norma debe \u00a0 declararse exequible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Instituciones Privadas y Universidades \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios de Colombia\u00a0 ANDI. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El representante de la Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios de Colombia \u00a0 solicita a la Corte Constitucional declare la existencia de cosa juzgada \u00a0 respecto del cargo por violaci\u00f3n de las competencias de las entidades territoriales, aspecto que ya fue examinado en la \u00a0 sentencia C-395 de 2012, en la cual la Corte declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 37 de la Ley 685 de 2001 por no atentar contra \u00a0 los principios de coordinaci\u00f3n y concurrencia que rigen la distribuci\u00f3n de \u00a0 competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el cargo por vulneraci\u00f3n de derecho colectivo al \u00a0 ambiente sano, solicita se declare inhibida por cuanto parte de la \u00a0 interpretaci\u00f3n personal err\u00f3nea que la actividad minera, independientemente de \u00a0 los avances tecnol\u00f3gicos, causa perjuicios graves al ambiente e ignora que el art\u00edculo demandado debe interpretarse en armon\u00eda con los art\u00edculos 34 y 35 de la misma \u00a0 ley 685 de 2001. Adem\u00e1s, se\u00f1ala que la demanda parte de la consideraci\u00f3n que los \u00a0 departamentos y los municipios son los que pueden proteger el ambiente, y que \u00a0 las autoridades nacionales ambientales no pueden cumplir esta atribuci\u00f3n en \u00a0 forma adecuada, contrariando as\u00ed el principio de buena fe. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Pontificia Universidad Javeriana -Bogot\u00e1-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Cl\u00ednica Jur\u00eddica en Derecho y Territorio de la Facultad de \u00a0 Ciencias Jur\u00eddicas de la Pontificia Universidad Javeriana se pronunci\u00f3 sobre la \u00a0 demanda en concepto de 25 de julio del presente a\u00f1o, con el fin de que las \u00a0 disposiciones acusadas sean declaradas inexequibles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su opini\u00f3n, el n\u00facleo de la autonom\u00eda territorial se encuentra \u00a0 contenido en el art\u00edculo 1\u00b0 constitucional que consagra la autonom\u00eda de las \u00a0 entidades territoriales, en el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n dentro del cual \u00a0 se consagra la autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses y se otorga el derecho \u00a0 a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencia que les \u00a0 correspondan, administrar los recursos, establecer los tributos y participar en \u00a0 las rentas nacionales. La \u00faltima parte de ese n\u00facleo constitucional de la \u00a0 autonom\u00eda territorial est\u00e1 descrito en el art\u00edculo 337 numeral 7 \u00b0 de la \u00a0 Constituci\u00f3n en el cual se consagra que corresponde a los Concejos Municipales \u00a0 reglamentar los usos del suelo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indic\u00f3, que el dise\u00f1o institucional construido de esta manera, supone \u00a0 una fuerte tensi\u00f3n entre el poder central y nacional y los poderes locales, lo \u00a0 cual podr\u00eda definirse como una tensi\u00f3n entre unidad y autonom\u00eda. Para ello, cit\u00f3 \u00a0 diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional que establecen reglas \u00a0 para entender el equilibrio que debe regir entre los dos niveles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su concepto, las sentencias C-765 de 2006, C-216 de 1994 y C-579 \u00a0 de 2001 consagran que el equilibrio entre la unidad y la autonom\u00eda se logra \u00a0 mediante un sistema de limitaciones rec\u00edprocas. Sin embargo, uno de los \u00a0 argumentos reiteradamente utilizados en los cuerpos normativos que dise\u00f1an un \u00a0 ordenamiento minero, es que la miner\u00eda por sus caracter\u00edsticas particulares es \u00a0 un tema de inter\u00e9s nacional que debe por tanto ser determinado, organizado y \u00a0 regulado por las autoridades centrales nacionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En oposici\u00f3n de dicho argumento, la Cl\u00ednica Jur\u00eddica en Derecho y \u00a0 Territorio consider\u00f3 que la soluci\u00f3n de conflictos entre unidad y autonom\u00eda \u00a0 privilegia las decisiones de los municipios en materias como los usos del suelo, \u00a0 por cuanto la Corte Constitucional ha reconocido cierta autonom\u00eda a los \u00a0 habitantes respecto de sus territorios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, se\u00f1al\u00f3 que la sentencia C-478 de 1992 establece \u00a0 reglas de soluci\u00f3n de conflictos entre unidad y autonom\u00eda. En dicha sentencia se \u00a0 expresa que el motivo de la autonom\u00eda fue \u201cla percepci\u00f3n ampliamente \u00a0 compartida, de un exceso de concentraci\u00f3n en casi todos los aspectos de la vida \u00a0 nacional. Concentraci\u00f3n del poder econ\u00f3mico en la Naci\u00f3n, en el centro del pa\u00eds, \u00a0 en ciertas capas de la poblaci\u00f3n, en ciertos conglomerados\u201d. (\u2026) Por lo \u00a0 cual, en criterio de esta Universidad \u201clo unitario no puede comprimir hasta \u00a0 la extinci\u00f3n el derecho de lo aut\u00f3nomo a manejar sus propios asuntos\u201d habida \u00a0 cuenta que, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, parte de los asuntos \u00a0 municipales propios son el uso del suelo y el ordenamiento territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la Cl\u00ednica Jur\u00eddica mencionada arguye el derecho a la \u00a0 participaci\u00f3n que implica un modelo de comportamiento social y pol\u00edtico de los \u00a0 ciudadanos en la definici\u00f3n del destino colectivo: \u201cel ciudadano puede \u00a0 participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que \u00a0 incidir\u00e1n significativamente en el rumbo de su vida\u201d. En ese sentido, el \u00a0 poder de los ciudadanos para decidir sobre sus territorios no se limita \u00a0 \u00fanicamente a casos que hagan referencia a comunidades ind\u00edgenas o afro. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Universidad Santo \u00a0 Tom\u00e1s de Aquino \u2013Seccional Bogot\u00e1 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tom\u00e1s de Bogot\u00e1 insta \u00a0 a esta Corte a realizar 2 pronunciamientos en concreto: (i) en lo relacionado \u00a0 con la demanda que se hizo del par\u00e1grafo 1\u00b0 contenido en el art\u00edculo 2 del \u00a0 Decreto 934 de 2013, solicita a esta Corporaci\u00f3n declararse inhibida para \u00a0 realizar un pronunciamiento de fondo, pues considera que en virtud de las \u00a0 normativas Constitucionales correspondientes, \u00e9sta no es competente para conocer \u00a0 las demandas que se realicen en contra decretos reglamentarios, las cuales, por \u00a0 mandato de este mismo texto, competen exclusivamente a la jurisdicci\u00f3n de lo \u00a0 contencioso administrativo; (ii) con respecto a los cargos esbozados en contra \u00a0 del art\u00edculo 37 de la ley 685 de 2001, solicita se estimen v\u00e1lidos, y por tanto \u00a0 se declare la inexequibilidad de dicha norma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para sostener su \u00faltima \u00a0 solicitud, realiza 3 argumentos en concreto, que podr\u00edan ser resumidos de la \u00a0 siguiente manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.-\u00a0\u00a0 Afirma el interviniente que la norma acusada vulnera \u00a0 los principios constitucionales de descentralizaci\u00f3n, autonom\u00eda de las entidades \u00a0 territoriales, democracia, participaci\u00f3n ciudadana, dignidad humana y \u00a0 prevalencia del inter\u00e9s general. Lo anterior lo sustenta en que la norma \u00a0 demandada al prohibir a las entidades territoriales la posibilidad de establecer \u00a0 zonas excluidas de miner\u00eda, impide a \u00e9stas la gesti\u00f3n de sus propios intereses. \u00a0 Esto, en la medida de que si bien se ha reconocido que la miner\u00eda, por sus \u00a0 caracter\u00edsticas, efectos y consecuencias, es una actividad econ\u00f3mica de \u00a0 injerencia nacional, tambi\u00e9n es un fen\u00f3meno que afecta en gran medida a la \u00a0 comunidad que habita en el lugar donde se desarrolla y por tanto, los intereses \u00a0 de \u00e9stas poblaciones deben ser considerados en igual o mayor medida que aquellos \u00a0 que importan al Gobierno nacional. Asevera igualmente, que el legislador, al \u00a0 cercenar la facultad de los entes territoriales para auto-regularse, quebranta \u00a0 el principio democr\u00e1tico y desconoce la participaci\u00f3n de estos entes, en el \u00a0 desarrollo de sus territorios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- Como segundo argumento, indica que en el desarrollo de la norma \u00a0 atacada no se cumpli\u00f3 con el \u00a0 requisito de consulta previa que debe ejecutarse ante las autoridades ind\u00edgenas \u00a0 del pa\u00eds, pues \u00e9stas, por disposici\u00f3n constitucional, tambi\u00e9n se constituyen en \u00a0 entes territoriales y por tanto, al verse afectados directamente por la medida, \u00a0 encuentran desconocido este derecho fundamental. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.- Para finalizar, el interviniente opina que la norma atacada debe \u00a0 ser declarada inconstitucional, pues estima que \u00e9sta recae en lo que denomina un \u00a0 \u201cvicio insubsanable de competencia\u201d. Lo anterior, en cuanto dicha norma, tiene \u00a0 como finalidad la restricci\u00f3n de las competencias de las entidades \u00a0 territoriales, las cuales, por clara disposici\u00f3n Constitucional, deben ser \u00a0 exclusivamente limitadas a trav\u00e9s de un ley org\u00e1nica y aprobadas mediante \u00a0 mayor\u00edas reforzadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con los art\u00edculos 242-2 y 278-5 de la Constituci\u00f3n, el \u00a0 Procurador General de la Naci\u00f3n rinde concepto de constitucionalidad n\u00famero 5618 \u00a0 en el proceso de la referencia. El representante del Ministerio P\u00fablico solicita \u00a0 a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad condicionada de los \u00a0 apartes cuestionados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego de describir el marco normativo y jurisprudencial en que se \u00a0 desarrolla el principio de autonom\u00eda territorial en la Constituci\u00f3n de 1991, el \u00a0 Jefe de Ministerio P\u00fablico concluye que \u201cel art\u00edculo 37 de la ley 685 de \u00a0 2001 no vulnera sino que desarrolla los art\u00edculos 313, numeral 7\u00ba, y 287 de la \u00a0 Carta Pol\u00edtica, por cuanto tales preceptos facultan al Legislador \u00a0 para expedir normas a las cuales deben someterse los preceptos que en materia de \u00a0 ordenamiento territorial expidan las autoridades municipales y distritales\u201d, \u00a0 por lo que considera que, contrario a desconocer, la norma demandada desarrolla \u00a0 el art\u00edculo 313 numeral 7\u00ba de la Constituci\u00f3n \u2013folio 87; negrilla ausente en \u00a0 texto original-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, se\u00f1ala que las decisiones que componen el ordenamiento \u00a0 territorial y que, en consecuencia, afectan a las entidades territoriales deben \u00a0 ser fruto de un proceso de decisi\u00f3n concertado. En este sentido, afirma que el \u00a0 legislador no puede asignarle al Gobierno nacional la facultad de autorizar la \u00a0 realizaci\u00f3n de proyectos de miner\u00eda \u201csin permitirle a los ciudadanos que \u00a0 se asientan en dichos territorios ejercer su derecho a participar en la toma de tales decisiones\u201d, pues este ser\u00eda un caso de concreci\u00f3n del derecho de participaci\u00f3n \u00a0 de los ciudadanos en las decisiones que los afecten \u2013folio 88; negrilla ausente \u00a0 en texto original-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Destaca que la norma demandada no contempla medio alguno para poner \u00a0 en pr\u00e1ctica el derecho de participaci\u00f3n ciudadana. En apoyo de su concepto \u00a0 menciona el art\u00edculo 33 de la ley 136 de 1994, de acuerdo con el cual los \u00a0 proyectos de naturaleza minera \u2013entre otros- que amenacen con crear un cambio \u00a0 significativo en el uso del suelo o que den lugar a la transformaci\u00f3n en las actividades tradicionales de un municipio \u00a0 deber\u00e1n ser consultados a los habitantes afectados \u2013por el mecanismo de consulta \u00a0 popular-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera que, sin desconocer que es el legislador quien determina las autoridades competentes \u00a0 para establecer zonas excluidas de la actividad minera, dichos procesos pueden \u00a0 incluir la participaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n afectada, para as\u00ed concretar el \u00a0 principio de participaci\u00f3n de la comunidad en las decisiones que los \u00a0 afecten \u2013folio 89-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, en concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n la \u00a0 disposici\u00f3n no vulnera el principio de autonom\u00eda territorial y, por el \u00a0 contrario, resulta aplicaci\u00f3n del mismo, en tanto que el legislador determin\u00f3 \u00a0 las competencias que corresponden a la Naci\u00f3n y a las autoridades territoriales. \u00a0 Sin embargo, solicita realizar un condicionamiento en el sentido que debe \u00a0 permitirse la razonable participaci\u00f3n de las personas que se asientan en un \u00a0 territorio cuando un proyecto minero pueda llegar a crear un cambio \u00a0 significativo en el uso del suelo, que d\u00e9 lugar a una transformaci\u00f3n de las \u00a0 actividades tradicionales del municipio \u2013folio 89-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de la \u00a0 presente demanda en virtud del art\u00edculo 241 numeral 4 de la Carta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Argumentos de la demanda y problema jur\u00eddico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La accionante presenta los siguientes \u00a0 problemas jur\u00eddicos en contra del art\u00edculo 37 de la ley 685 de 2001: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El primero consistente en determinar si una \u00a0 prohibici\u00f3n absoluta que consagra la ley para que los concejos \u00a0 municipales y distritales excluyan zonas de su territorio de la realizaci\u00f3n de \u00a0 actividades de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera, prohibici\u00f3n que a su vez \u00a0 implica la imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial consagren \u00a0 restricciones en ese sentido, resulta una limitaci\u00f3n desproporcionada de la \u00a0 competencia para la regulaci\u00f3n de los usos del suelo dentro del territorio del \u00a0 municipio, reconocida a los consejos municipales y distritales\u00a0 en los \u00a0 art\u00edculos 311 y 313 numeral 7 de la Constituci\u00f3n. Exceso o desproporci\u00f3n que, de \u00a0 acuerdo con la accionante, se presentar\u00eda en tanto el art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de \u00a0 Minas obvia los principios de coordinaci\u00f3n y concurrencia en el ejercicio de \u00a0 competencias derivadas del principio de autonom\u00eda territorial, de acuerdo con el \u00a0 art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La segunda, que obliga a establecer si la \u00a0 imposibilidad de que los municipios determinen zonas de exclusi\u00f3n de la \u00a0 actividad minera implica el incumplimiento del deber de proteger el patrimonio \u00a0 cultural de la Naci\u00f3n, as\u00ed como del deber de proteger el ambiente en los \u00a0 territorios municipales y distritales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n la disposici\u00f3n no \u00a0 vulnera el principio de autonom\u00eda territorial y, por el contrario, resulta \u00a0 aplicaci\u00f3n del mismo, en tanto que el legislador determin\u00f3 las competencias que \u00a0 corresponden a la Naci\u00f3n y a las autoridades territoriales. Sin embargo, \u00a0 solicita realizar un condicionamiento en el sentido que debe permitirse la \u00a0 razonable participaci\u00f3n de las personas que se asientan en un territorio cuando \u00a0 un proyecto minero pueda llegar a crear un cambio significativo en el uso del \u00a0 suelo, que d\u00e9 lugar a una transformaci\u00f3n de las actividades tradicionales del \u00a0 municipio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en la acusaci\u00f3n, las intervenciones presentadas y el \u00a0 concepto del Ministerio P\u00fablico la Corte Constitucional realizar\u00e1 el estudio de \u00a0 los problemas jur\u00eddicos planteados. Sin embargo, antes de presentar y justificar \u00a0 la soluci\u00f3n del \u00a0caso, se realizar\u00e1n consideraciones relativas i) al principio de autonom\u00eda \u00a0 territorial en el contexto de un Estado con organizaci\u00f3n territorial unitaria; \u00a0 ii) a la funci\u00f3n de ordenamiento territorial y la de reglamentaci\u00f3n del uso del \u00a0 suelo por parte de los concejos municipales y distritales; iii) a la protecci\u00f3n \u00a0 del ambiente a partir de la Constituci\u00f3n de 1991; y, finalmente, se dar\u00e1 \u00a0 respuesta al caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Observa la Sala el primer cargo, en tanto atiende a la funci\u00f3n de \u00a0 regulaci\u00f3n del uso del suelo por parte de las autoridades locales, incluye el \u00a0 contenido del segundo cargo planteado en la acci\u00f3n presentada. En efecto, uno de \u00a0 los elementos determinantes de la funci\u00f3n consistente en reglamentar los usos \u00a0 del suelo es la protecci\u00f3n del ambiente sano, tal y como fue definido en la \u00a0 sentencia C-339 de 2002, a la cual se har\u00e1 referencia en el numeral 3. del \u00a0 literal B de la parte considerativa. Por esta raz\u00f3n, sumada a la \u00a0 inescindibilidad de la funci\u00f3n de protecci\u00f3n y procura de un ambiente sano y \u00a0 aquella de reglamentar las actividades que pueden desarrollarse en el territorio \u00a0 del municipio, la Sala dar\u00e1 soluci\u00f3n conjunta a los cargos que controvierten la \u00a0 constitucionalidad del art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, debido a \u00a0 la existencia de una sentencia que resolvi\u00f3 de fondo un cargo similar al ahora \u00a0 planteado, la Sala evaluar\u00e1 la existencia de cosa juzgada respecto del cargo por \u00a0 vulneraci\u00f3n del principio de autonom\u00eda territorial resuelto en la sentencia \u00a0 C-395 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Asunto previo: Inexistencia de cosa juzgada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El apoderado del Ministerio de Minas y Energ\u00eda, la Agencia Nacional \u00a0 Minera y la Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios \u2013ANDI- manifestaron en sus \u00a0 escritos que respecto del cargo por vulneraci\u00f3n del principio de autonom\u00eda \u00a0 territorial se presentaba el fen\u00f3meno de la cosa juzgada, en tanto la misma \u00a0 disposici\u00f3n legal \u2013art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas- fue demandada por la \u00a0 vulneraci\u00f3n de los principios que rigen la distribuci\u00f3n y el ejercicio arm\u00f3nico \u00a0 de las competencias por parte de las autoridades territoriales y las del \u00e1mbito \u00a0 nacional; demanda que fue resuelta por la sentencia C-395 de 2012, en la cual se \u00a0 declar\u00f3 exequible por los cargos analizados el mencionado art\u00edculo 37 de la ley \u00a0 685 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido debe la Sala en esta ocasi\u00f3n examinar si la acci\u00f3n \u00a0 interpuesta tiene identidad de cargos con los resueltos con ocasi\u00f3n de la \u00a0 sentencia C-395 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar debe aclararse que, aunque el art\u00edculo acusado es el \u00a0 mismo en uno y otro caso, al momento de tomar la decisi\u00f3n plasmada en la \u00a0 sentencia C-395 de 2012 se encontraba vigente la ley 1382 de 2010, cuerpo \u00a0 normativo que, si bien no modific\u00f3 el art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas, subrog\u00f3 \u00a0 disposiciones determinantes para la interpretaci\u00f3n del mismo, como son el \u00a0 art\u00edculo 34 y el art\u00edculo 38 del mismo cuerpo normativo. Esto conllevaba a que \u00a0 el sentido normativo derivado del art\u00edculo 37 en vigencia de la 1382 de 2010 se \u00a0 viera afectado por el contenido normativo de preceptos que, al momento en que se \u00a0 toma esta decisi\u00f3n, ya no se encuentran vigentes. Es esta la primera raz\u00f3n para \u00a0 que la Sala considere que en relaci\u00f3n de la acci\u00f3n que ahora se estudia, no se \u00a0 presenta el fen\u00f3meno de cosa juzgada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, existe una clara diferencia entre los cargos \u00a0 estudiados por la Sala al proferir la sentencia C-395 de 2012 y los ahora \u00a0 propuestos por la accionante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En aquella oportunidad los accionantes presentaron cargos contra \u00a0 distintos art\u00edculos del C\u00f3digo de Minas, algunos con fundamento en la existencia \u00a0 de una presunta omisi\u00f3n legislativa, otros por el presunto desconocimiento de la \u00a0 obligaci\u00f3n de realizar consulta previa y, finalmente, otros con relaci\u00f3n a la \u00a0 vulneraci\u00f3n del principio de autonom\u00eda territorial. En concreto, la \u00a0 argumentaci\u00f3n fundada en el desconocimiento del principio de autonom\u00eda \u00a0 territorial se present\u00f3 de forma conjunta en contra de los art\u00edculos 11 y 37 del \u00a0 cuerpo normativo referido. Al respecto se manifest\u00f3 en la sentencia C-395 de \u00a0 2012: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201c4.3.3.3. Expresan los demandantes que los art\u00edculos 11, inciso 3\u00ba, \u00a0 y 37 de la ley 685 de 2001 atentan contra el principio de coordinaci\u00f3n en tanto \u00a0 no permiten a las autoridades territoriales participar en la determinaci\u00f3n de \u00a0 los lugares donde se pueden realizar actividades mineras cuando se trata de \u00a0 zonas rurales y de expansi\u00f3n, pues a pesar de que son encargadas de regular los \u00a0 usos del suelo tal competencia se ve vaciada por el legislador al dar total y \u00a0 exclusiva primac\u00eda a la autoridad minera para determinar el uso del suelo \u00a0 dondequiera que se vayan a realizar actividades de miner\u00eda. Para los \u00a0 demandantes en el desarrollo adecuado de la actividad minera lo que proceder\u00eda \u00a0 es la actuaci\u00f3n simult\u00e1nea y arm\u00f3nica entre la Naci\u00f3n y los entes territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, los accionantes consideran que estos art\u00edculos violan el \u00a0 principio de concurrencia, en la medida en que las entidades territoriales, por \u00a0 expresa disposici\u00f3n constitucional, tienen la facultad de regular determinados \u00a0 asuntos, tales como los usos del suelo, la planeaci\u00f3n y el desarrollo econ\u00f3mico, \u00a0 y la construcci\u00f3n de obras p\u00fablicas entre otras. A\u00f1aden que, el \u00a0 legislador, al regular la actividad minera ha impedido a las entidades \u00a0 territoriales exigir licencias, permisos\u00a0 o autorizaciones distintas a las \u00a0 relacionadas en la Ley 685 de 2001, y les proh\u00edbe intervenir en los procesos de \u00a0 autorizaci\u00f3n de exploraciones y explotaciones de los materiales de construcci\u00f3n. \u00a0 Consideran que lo anterior atenta contra su potestad de regular los usos del \u00a0 suelo, as\u00ed como de decidir de forma aut\u00f3noma cu\u00e1les son los planes de desarrollo \u00a0 social y econ\u00f3mico m\u00e1s adecuados para sus poblaciones.\u201d \u2013pag. 14- \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siendo estos los cargos presentados, observa la Sala que la demanda \u00a0 resuelta en aquella ocasi\u00f3n, aunque acus\u00f3 el art\u00edculo 37 del c\u00f3digo de Minas por \u00a0 vulneraci\u00f3n del principio de coordinaci\u00f3n en materia de autonom\u00eda territorial \u00a0 \u2013art\u00edculo 288-, constituy\u00f3 una acusaci\u00f3n diferenciable de la que ahora examina \u00a0 la Corte, en tanto los cargos estudiados por la sentencia C-395 de 2012 hac\u00edan \u00a0 referencia a la imposibilidad que surge para las entidades territoriales de \u00a0 regular las condiciones y exigencias que deben imponerse a la actividad minera. \u00a0 Esto, seg\u00fan los demandantes, ha impedido a las entidades territoriales \u00a0 participar en el proceso de licenciamiento o autorizaci\u00f3n de actividades de \u00a0 exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se resalta que los argumentos expuestos por la referida acci\u00f3n no \u00a0 cuestionaban expresamente el contenido espec\u00edfico del art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de \u00a0 Minas, esto es la prohibici\u00f3n absoluta de excluir zonas de su territorio de la \u00a0 actividad minera, si no la imposibilidad general de las entidades territoriales \u00a0 de participar en la regulaci\u00f3n de la actividad minera que se realice en su \u00a0 territorio. Las razones que sustentaban el cargo hac\u00edan referencia al contenido \u00a0 conjunto que se derivaba de la lectura de los art\u00edculos 11 y 37, los cuales \u00a0 pueden ser interpretados como una exclusi\u00f3n general para regular asuntos \u00a0 relativos a la exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera. Conclusi\u00f3n que fue expresada \u00a0 por la propia sentencia C-395 de 2012, que al dar respuesta al asunto estudiado \u00a0 consagr\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPara los demandantes esa previsi\u00f3n del legislador comporta un \u00a0 vaciamiento de la competencia de regulaci\u00f3n de las entidades territoriales, \u00a0 pero, sin embargo, no refieren la acusaci\u00f3n al contenido espec\u00edfico de las \u00a0 disposiciones demandadas. Espec\u00edficamente, en cuanto hace al art\u00edculo \u00a0 37, la declaratoria e inexequibilidad que pretenden los demandantes, no se \u00a0 traducir\u00eda, simplemente en la recuperaci\u00f3n de un espacio de regulaci\u00f3n para las \u00a0 entidades territoriales, concebido en abstracto, sino que implicar\u00eda la \u00a0 afirmaci\u00f3n de que tales entidades est\u00e1n habilitadas, por una derivaci\u00f3n del \u00a0 principio de autonom\u00eda contenido en la Constituci\u00f3n, para excluir zonas de la \u00a0 miner\u00eda\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede observarse, el cargo estudiado por la sentencia C-395 de \u00a0 2012 difiere del presentado a consideraci\u00f3n de la Sala Plena en esta ocasi\u00f3n. Se \u00a0 recuerda que el problema jur\u00eddico que ahora se resuelve con relaci\u00f3n al \u00a0 principio de autonom\u00eda, el cual surge del cargo presentado, consiste en \u00a0 determinar si una prohibici\u00f3n absoluta que consagre la ley para que los \u00a0 concejos municipales y distritales excluyan la exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera \u00a0 en cualquier \u00e1rea de su territorio, prohibici\u00f3n que a su vez implica la \u00a0 imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial consagren \u00a0 restricciones en ese sentido, resulta una limitaci\u00f3n desproporcionada de la \u00a0 competencia para la regulaci\u00f3n de los usos del suelo dentro del territorio del \u00a0 municipio, reconocida a los consejos municipales y distritales\u00a0 en los \u00a0 art\u00edculos 311 y 313 numeral 7 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, a partir de la demanda que ahora se resuelve, observa la Corte \u00a0 que no es la competencia de regulaci\u00f3n general\u00a0 de la actividad minera el \u00a0 contenido del principio de autonom\u00eda territorial que se considera vulnerado, \u00a0 sino la restricci\u00f3n en aspectos axiales a la competencia de regulaci\u00f3n de los \u00a0 usos del suelo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, en esta ocasi\u00f3n, i) en tanto el contexto normativo en que \u00a0 se debe interpretar el art\u00edculo 37 ha variado; ii) los cargos presentados \u00a0 controvierten un contenido legal distinto al abordado por la sentencia C-395 de \u00a0 2012 y, as\u00ed mismo, iii) utilizan como par\u00e1metro un contenido del principio de \u00a0 autonom\u00eda que dista del abordado en la pasada ocasi\u00f3n, la Corte considera que \u00a0 existen elementos de juicio suficientes para concluir que no existe cosa juzgada \u00a0 y que, por consiguiente, el cargo presentado en esta ocasi\u00f3n amerita un examen \u00a0 de fondo por parte de la Sala Plena de la Corte Constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
B. Consideraciones relativas a los cargos presentados y soluci\u00f3n a \u00a0 los problemas jur\u00eddicos planteados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El principio de autonom\u00eda territorial en el contexto de un Estado \u00a0 unitario. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de autonom\u00eda territorial tiene como n\u00facleo esencial la \u00a0 garant\u00eda de que las entidades territoriales puedan gestionar de forma aut\u00f3noma \u00a0 sus intereses \u2013art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n-, para lo cual la Constituci\u00f3n \u00a0 garantiza que los entes territoriales i) se gobiernen por autoridades propias; \u00a0 ii) ejerzan las competencias que les correspondan; iii) administren sus recursos \u00a0 y establezcan tributos que permitan el cumplimiento de sus funciones; y iv) \u00a0 participen en las rentas nacionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido se ha manifestado de forma reiterada y pac\u00edfica en la \u00a0 jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, al consagrar que \u201cse tiene que el \u00a0 art\u00edculo 287 C.P. reitera que las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda \u00a0 para la gesti\u00f3n de sus intereses.\u00a0 Sin embargo, el mismo texto se\u00f1ala que \u00a0 ese grado de autonom\u00eda est\u00e1 circunscrito a los l\u00edmites previstos en la \u00a0 Constituci\u00f3n y la ley.\u00a0 Este grado de autonom\u00eda se expresa, entre otras \u00a0 facetas, en los derechos de las entidades territoriales a (i) gobernarse por \u00a0 autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que les correspondan; (iii) \u00a0 administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el \u00a0 cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las rentas nacionales. \/\/ \u00a0 N\u00f3tese que la Carta Pol\u00edtica refiere a derechos, como la categor\u00eda te\u00f3rica que \u00a0 agrupa los anteriores \u00e1mbitos constitucionalmente protegidos de las entidades \u00a0 territoriales.\u00a0 A partir de esta consideraci\u00f3n, la jurisprudencia de esta \u00a0 Corte ha considerado, tanto que esos derechos son exigibles judicialmente, entre \u00a0 otros mecanismos a trav\u00e9s de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, como que \u00a0 los mismos conforman el n\u00facleo esencial del grado de autonom\u00eda de los entes \u00a0 territoriales, el cual opera como l\u00edmite a la actividad legislativa referida a \u00a0 la definici\u00f3n concreta de las competencias de esos entes.\u201d[2] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para lograr estos cuatro objetivos la Constituci\u00f3n cre\u00f3 un sistema \u00a0 normativo que permite materializar a trav\u00e9s de contenidos espec\u00edficos las \u00a0 garant\u00edas generales consagradas por el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n. En este \u00a0 sentido las disposiciones constitucionales establecen una serie de \u00a0 instituciones, procedimientos y competencias que buscan materializar los \u00a0 contenidos del art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, en diversas ocasiones la jurisprudencia constitucional \u00a0 ha recordado que los contenidos que integran el principio de autonom\u00eda \u00a0 territorial no pueden ser entendidos de forma aislada o descontextualizada, por \u00a0 lo que se hace preceptivo que su concreci\u00f3n en casos particulares atienda otros \u00a0 contenidos del sistema constitucional colombiano. Por esta raz\u00f3n, la \u00a0 interpretaci\u00f3n de las posibilidades o \u00e1mbitos en que se desarrolla la autonom\u00eda \u00a0 territorial no puede desconocer que las instituciones, procedimientos y las \u00a0 competencias que la concretan existen y se desarrollan en un Estado que, de \u00a0 acuerdo con el art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n, ha adoptado una forma de \u00a0 organizaci\u00f3n territorial unitaria, es decir, no puede olvidarse que el \u00a0 colombiano es un Estado unitario en lo relativo al principio de organizaci\u00f3n \u00a0 territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido se ha resaltado la tensi\u00f3n que existe entre uno y \u00a0 otro principio constitucional y la necesidad de que los operadores jur\u00eddicos al \u00a0 realizar la labor interpretativa lleven a cabo una lectura integral y \u00a0 sistem\u00e1tica de las disposiciones constitucionales, legales y administrativas que \u00a0 permita armonizar contenidos constitucionales que, en principio, puede que no \u00a0 resulten plenamente coherentes entre s\u00ed. As\u00ed, el principio de autonom\u00eda debe \u00a0 desarrollarse dentro de los l\u00edmites que impone la forma unitaria de Estado, lo \u00a0 cual no puede llevar a que el legislador o los operadores jur\u00eddicos desconozcan \u00a0 la obligaci\u00f3n que tienen de respetar un espacio esencial de autonom\u00eda cuyo \u00a0 l\u00edmite lo constituyen los contenidos expresamente reconocidos por la \u00a0 Constituci\u00f3n[3]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto a la tensi\u00f3n mencionada, la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n \u00a0 manifest\u00f3 que \u201c[e]se dise\u00f1o constitucional implica, entonces, la necesidad de \u00a0 armonizar los principios de unidad y de autonom\u00eda, que se encuentran en tensi\u00f3n. \u00a0 En la Sentencia C-579 de 2001, la Corte Constitucional se\u00f1al\u00f3 que la naturaleza \u00a0 del Estado unitario presupone la centralizaci\u00f3n pol\u00edtica, lo cual, por un lado, \u00a0 exige unidad en todos los ramos de la legislaci\u00f3n, exigencia que se traduce en \u00a0 la existencia de par\u00e1metros uniformes del orden nacional y de unas competencias \u00a0 subordinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de \u00a0 competencias centralizadas para la formulaci\u00f3n de decisiones de pol\u00edtica que \u00a0 tengan vigencia para todo el territorio nacional[4]. \u00a0 Del principio unitario tambi\u00e9n se desprende la posibilidad de intervenciones \u00a0 puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que \u00a0 de ordinario se desenvuelven en la \u00f3rbita de sus competencias, pero en relaci\u00f3n \u00a0 con los cuales existe un inter\u00e9s nacional de superior entidad\u201d. Sin embargo, \u00a0 \u201cla jurisprudencia constitucional ha remarcado que \u00a0el principio de autonom\u00eda tiene unos contenidos m\u00ednimos que \u00a0 comportan para los entes territoriales la facultad de gestionar sus asuntos \u00a0 propios, es decir, aquellos que s\u00f3lo a ellos ata\u00f1en.[5] Para la Corte, \u2018el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda est\u00e1 constituido en primer t\u00e9rmino, \u00a0 por aquellos elementos indispensables a la propia configuraci\u00f3n del concepto, y \u00a0 especialmente por los poderes de acci\u00f3n de que gozan las entidades territoriales \u00a0 para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la \u00a0 inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades \u00a0 territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho \u00a0 de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a trav\u00e9s del \u00a0 respeto de la facultad de direcci\u00f3n pol\u00edtica que ostentan[6]\u2019.\u201d[7]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Puede observarse que uno de los puntos en que mayor relevancia \u00a0 adquiere esta tensi\u00f3n es en la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y \u00a0 las entidades territoriales. En este sentido, el principio unitario permite la \u00a0 existencia de par\u00e1metros generales que deban seguirse en todo el territorio del \u00a0 Estado, mientras que el principio de autonom\u00eda territorial exige la salvaguarda \u00a0 de un espacio de decisi\u00f3n propia a las autoridades territoriales. Par\u00e1metros \u00a0 generales que unifiquen elementos esenciales en aspectos que sean de inter\u00e9s \u00a0 nacional y la necesidad de respetar el espacio de autogesti\u00f3n de los asuntos que \u00a0 les interesan resulta una de las principales manifestaciones de la tensi\u00f3n entre \u00a0 principios constitucionales anteriormente comentada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha entendido que una lectura \u00a0 arm\u00f3nica en este aspecto obliga a concluir que \u201c[p]ara la distribuci\u00f3n de \u00a0 competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, el legislador deber\u00e1 \u00a0 tener en cuenta que el contenido esencial de la autonom\u00eda se centra en la \u00a0 posibilidad de gestionar los propios intereses (C.P. art 287), una de cuyas \u00a0 manifestaciones m\u00e1s importantes es el derecho a actuar a trav\u00e9s de \u00f3rganos \u00a0 propios en la administraci\u00f3n y el gobierno de los asuntos de inter\u00e9s regional o \u00a0 local. Tal derecho, contenido de manera expresa en el art\u00edculo 287 Superior, \u00a0 hace parte del n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda, indisponible por el legislador. \u00a0 \/\/ No obstante lo anterior, es claro que, para preservar el inter\u00e9s nacional y \u00a0 el principio unitario, corresponde al legislador establecer las condiciones \u00a0 b\u00e1sicas de la autonom\u00eda y definir, respetando el principio de subsidiariedad, \u00a0 las competencias del orden nacional que deber\u00e1n desarrollarse conforme al \u00a0 principio de coordinaci\u00f3n, que presupone unas reglas uniformes y una pautas de \u00a0 acci\u00f3n que, sin vaciar de contenido el \u00e1mbito de autonom\u00eda territorial, permitan \u00a0 una armonizaci\u00f3n de funciones[8].\u201d[9]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otra ocasi\u00f3n se manifest\u00f3 que \u201c[e]stos \u00a0 dos principios se relacionan de dos modos distintos: Por un lado, existe un \u00a0 sistema de limitaciones rec\u00edprocas, en el que el concepto de autonom\u00eda \u00a0 territorial se encuentra restringido por el de unidad, y a la inversa, la unidad \u00a0 se encuentra circunscrita por el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda. Por tal \u00a0 motivo, la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de estos principios debe estar encaminada \u00a0 a obtener su pleno equilibrio y coexistencia, sin que ninguno de ellos sea \u00a0 absoluto en perjuicio del otro: el concepto de unidad del Estado colombiano no \u00a0 puede ser utilizado como pretexto para desconocer la capacidad de autogesti\u00f3n de \u00a0 las entidades territoriales, y a su turno, la autonom\u00eda de las entidades \u00a0 territoriales no puede ser entendida de manera omn\u00edmoda, hasta el punto de hacer \u00a0 nugatorias las competencias naturales de las instancias territoriales centrales\u201d[10]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recuerda la Sala que, no obstante las diversas formas de concreci\u00f3n \u00a0 de los contenidos constitucionales, la tensi\u00f3n se\u00f1alada se presenta entre dos \u00a0 principios constitucionales que, por consiguiente, tienen la posibilidad de ser \u00a0 aplicados en distinta medida, de acuerdo a la concreta situaci\u00f3n en que en cada \u00a0 ocasi\u00f3n se vean enfrentados. En este sentido, no bastar\u00e1 con que se alegue la \u00a0 existencia de un inter\u00e9s nacional para que una disposici\u00f3n legal que limita el \u00a0 ejercicio de competencias a entidades territoriales se entienda acorde con los \u00a0 preceptos constitucionales; ante un conflicto entre estos principios, los \u00a0 \u00f3rganos de la administraci\u00f3n, el legislador y, en \u00faltima instancia, el juez de \u00a0 la constitucionalidad deber\u00e1n evaluar si dicha limitaci\u00f3n, que tiene como \u00a0 fundamento el principio de organizaci\u00f3n unitaria del Estado \u2013art\u00edculo 1\u00ba de la \u00a0 Constituci\u00f3n-, resulta excesiva respecto del otro principio constitucional que \u00a0 se est\u00e1 limitando, es decir, del principio de autonom\u00eda territorial. En este \u00a0 sentido, las limitaciones a la autonom\u00eda territorial son constitucionalmente \u00a0 aceptables, s\u00f3lo cuando se concluya que \u00e9stas son razonables y proporcionadas en \u00a0 el caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, debe recordarse que el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n \u00a0 prev\u00e9 que uno de los aspectos que componen el n\u00facleo esencial del principio de \u00a0 autonom\u00eda territorial, esto es la distribuci\u00f3n de competencias entre el nivel \u00a0 nacional y las autoridades del nivel territorial, deber\u00e1 hacerse con base en los \u00a0 principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, de manera que la \u00a0 regulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las mismas sean llevadas a cabo de manera arm\u00f3nica. Al \u00a0 respecto la jurisprudencia ha reiterado que \u201clos principios de coordinaci\u00f3n, \u00a0 concurrencia y subsidiariedad, previstos por el art\u00edculo 288 C.P., operan como \u00a0 f\u00f3rmulas de articulaci\u00f3n para el ejercicio de las competencias adscritas al \u00a0 poder centralizado y a las autoridades territoriales. As\u00ed, como lo se\u00f1alado la \u00a0 Corte,[11] \u00a0el principio de coordinaci\u00f3n parte de la existencia de \u00a0 competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone \u00a0 que su ejercicio se haga de manera arm\u00f3nica, de modo que la acci\u00f3n de los \u00a0 distintos \u00f3rganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de \u00a0 la acci\u00f3n estatal. (\u2026) \u201c[E]l principio de concurrencia se explica a \u00a0 partir de considerar que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe \u00a0 cumplirse con la participaci\u00f3n de los distintos niveles de la Administraci\u00f3n. \u00a0 Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribuci\u00f3n de competencias \u00a0 conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos \u00f3rganos, de manera que \u00a0 se garantice el objeto propio de la acci\u00f3n estatal, sin que sea posible la \u00a0 exclusi\u00f3n de entidades que, en raz\u00f3n de la materia est\u00e9n llamadas a participar. \u00a0 De este principio, por otra parte, se deriva tambi\u00e9n un mandato conforme al cual \u00a0 las distintas instancias del Estado deben actuar all\u00ed donde su presencia sea \u00a0 necesaria para la adecuada satisfacci\u00f3n de sus fines, sin que puedan sustraerse \u00a0 de esa responsabilidad. \/\/ Por \u00faltimo, el principio de subsidiariedad \u00a0 corresponde a un criterio tanto para la distribuci\u00f3n y como para el ejercicio de \u00a0 las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervenci\u00f3n \u00a0 del Estado, y la correspondiente atribuci\u00f3n de competencias, deben realizarse en \u00a0 el nivel m\u00e1s pr\u00f3ximo al ciudadano, lo cual es expresi\u00f3n del principio \u00a0 democr\u00e1tico y un criterio de racionalizaci\u00f3n administrativa, en la medida en que \u00a0 son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su \u00a0 vez, en su dimensi\u00f3n negativa, el principio de subsidiariedad significa que las \u00a0 autoridades de mayor nivel de centralizaci\u00f3n s\u00f3lo pueden intervenir \u00a0 en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando \u00e9stas se muestren \u00a0 incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades\u201d[12].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en los elementos derivados de este contexto constitucional, \u00a0 expondr\u00e1 la Sala una breve consideraci\u00f3n respecto de la funci\u00f3n de ordenamiento \u00a0 territorial y los usos del suelo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. La funci\u00f3n de ordenamiento territorial y la reglamentaci\u00f3n del uso \u00a0 del suelo por parte de autoridades municipales y distritales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ordenamiento territorial hace referencia a una serie de acciones que buscan \u00a0 como fin \u00faltimo el desarrollo arm\u00f3nico, equilibrado e integral de las diferentes \u00a0 unidades territoriales existentes al interior de un Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el ordenamiento colombiano el principal cuerpo normativo relativo al tema es \u00a0 la ley 388 de 1997, que actualiz\u00f3 las normas existentes sobre planes de \u00a0 desarrollo municipal -ley 9\u00aa de 1989- y sobre el sistema nacional de vivienda de \u00a0 inter\u00e9s social -ley 3\u00aa de 1991-. La ley 388 de 1997 establece los mecanismos que \u00a0 le permiten a los municipios, en ejercicio de su autonom\u00eda, promover el \u00a0 ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, y la \u00a0 preservaci\u00f3n y defensa del patrimonio ecol\u00f3gico localizado en su jurisdicci\u00f3n \u00a0 -art\u00edculo 1\u00b0-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el concepto de ordenamiento territorial, se dispuso en la ley \u00a0 que el mismo comprende el conjunto de acciones pol\u00edtico-administrativas y de \u00a0 planificaci\u00f3n f\u00edsica emprendidas por los municipios o distritos y \u00e1reas \u00a0 metropolitanas, tendientes a disponer de instrumentos eficaces para orientar\u00a0 \u00a0 el desarrollo del territorio bajo su jurisdicci\u00f3n y, de esta manera, regular la \u00a0 utilizaci\u00f3n, transformaci\u00f3n y ocupaci\u00f3n del espacio, en armon\u00eda con las \u00a0 estrategias de desarrollo socioecon\u00f3mico y de conservaci\u00f3n del medio ambiente \u00a0 -art\u00edculo 5\u00b0-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha precisado que el ordenamiento territorial tiene \u00a0 como funci\u00f3n definir de manera democr\u00e1tica, participativa, racional y \u00a0 planificada, el uso y desarrollo de un determinado territorio de acuerdo a \u00a0 par\u00e1metros y orientaciones de orden demogr\u00e1fico, urban\u00edstico, rural, ecol\u00f3gico, \u00a0 biof\u00edsico, sociol\u00f3gico, econ\u00f3mico y cultural, y que involucran una gran \u00a0 interrelaci\u00f3n y articulaci\u00f3n entre los miembros de la sociedad y su entorno \u00a0 cultural y natural; al ser este el principio de acci\u00f3n que se deriva de esta \u00a0 funci\u00f3n,\u00a0 es de esperar que surjan algunas tensiones entre los principios y \u00a0 elementos que inspiran o componen la regulaci\u00f3n y reglamentaci\u00f3n sobre \u00a0 ordenamiento territorial, las que habr\u00e1n de ponderarse y resolverse justa y \u00a0 equilibradamente.[13] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ley 388 de 1997 tambi\u00e9n determina las competencias en materia de ordenamiento \u00a0 territorial. De acuerdo con este cuerpo normativo a la Naci\u00f3n corresponde el \u00a0 se\u00f1alamiento de la pol\u00edtica general en ese campo; al nivel departamental la \u00a0 elaboraci\u00f3n de las directrices y orientaciones para la organizaci\u00f3n de su \u00a0 territorio; al nivel metropolitano la formulaci\u00f3n de los planes integrales de \u00a0 desarrollo metropolitano; y a los municipios y distritos la adopci\u00f3n de los \u00a0 planes de ordenamiento territorial en armon\u00eda con las pol\u00edticas nacionales, \u00a0 departamentales y metropolitanas -art. 7\u00b0-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de ese contexto, se define igualmente el plan de ordenamiento territorial \u00a0 (POT)[14] \u00a0como \u201cel conjunto de objetivos, directrices pol\u00edticas, estrategias, metas, \u00a0 programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el \u00a0 desarrollo f\u00edsico del territorio y la utilizaci\u00f3n del suelo\u201d\u00a0 -art. \u00a0 9\u00b0-. Tambi\u00e9n se instituyen los denominados planes parciales, entendiendo como \u00a0 tal aquellos instrumentos mediante los cuales se desarrollan y complementan las \u00a0 normas que integran los planes de ordenamiento territorial cuando se trata de \u00a0 determinadas \u00e1reas del suelo urbano, \u00e1reas incluidas en el suelo de expansi\u00f3n \u00a0 urbana y aquellas que deban desarrollarse mediante unidades de actuaci\u00f3n \u00a0 urban\u00edstica, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales -art. 19-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ley 388 de 1997 tambi\u00e9n se ocupa de definir el componente rural de \u00a0 los planes de ordenamiento territorial, que consiste en el instrumento que \u00a0 garantiza la adecuada interacci\u00f3n entre los asentamientos rurales y la cabecera \u00a0 municipal, la conveniente utilizaci\u00f3n del suelo rural y las actuaciones p\u00fablicas \u00a0 tendientes a suministrar la infraestructura y el equipamiento b\u00e1sico para los \u00a0 servicios de los pobladores rurales, prev\u00e9 distintas exigencias para las \u00a0 autoridades municipales y distritales. En acuerdo con este objetivo, el \u00a0 componente rural deber\u00e1 contener i) las pol\u00edticas de mediano y corto plazo sobre \u00a0 ocupaci\u00f3n del suelo en relaci\u00f3n con los asentamientos humanos localizados en \u00a0 estas \u00e1reas; ii) el se\u00f1alamiento de las condiciones de protecci\u00f3n, conservaci\u00f3n \u00a0 y mejoramiento de las zonas de producci\u00f3n agropecuaria, forestal o minera; iii) \u00a0 la delimitaci\u00f3n de las \u00e1reas de conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n de los recursos \u00a0 naturales, paisaj\u00edsticos, geogr\u00e1ficos y ambientales, incluyendo las \u00e1reas de \u00a0 amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisi\u00f3n de los \u00a0 servicios p\u00fablicos domiciliarios o de disposici\u00f3n final de desechos s\u00f3lidos o \u00a0 l\u00edquidos; iv) la localizaci\u00f3n y dimensionamiento de las zonas determinadas como \u00a0 suburbanas, con precisi\u00f3n de las intensidades m\u00e1ximas de ocupaci\u00f3n y usos \u00a0 admitidos, las cuales deber\u00e1n adoptarse teniendo en cuenta su car\u00e1cter de \u00a0 ocupaci\u00f3n en baja densidad, de acuerdo con las posibilidades de suministro de \u00a0 servicios de agua potable y saneamiento, en armon\u00eda con las normas de \u00a0 conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n de recursos naturales y medio ambiente; v) la \u00a0 identificaci\u00f3n de los centros poblados rurales y la adopci\u00f3n de las previsiones \u00a0 necesarias para orientar la ocupaci\u00f3n de sus suelos y la adecuada dotaci\u00f3n de \u00a0 infraestructura de servicios b\u00e1sicos y de equipamiento social; vi) la \u00a0 determinaci\u00f3n de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua \u00a0 potable y saneamiento b\u00e1sico de las zonas rurales a corto y mediano plazo y la \u00a0 localizaci\u00f3n prevista para los equipamientos de salud y educaci\u00f3n; y los \u00a0 par\u00e1metros a partir de los cuales se expidan normas para la parcelaci\u00f3n de \u00a0 predios rurales destinados a vivienda campestre, las cuales deber\u00e1n tener en \u00a0 cuenta la legislaci\u00f3n agraria y ambiental. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de la finalidad asignada a los planes de ordenamiento, se dispone su \u00a0 adopci\u00f3n obligatoria y se proh\u00edbe a los agentes p\u00fablicos o privados la \u00a0 realizaci\u00f3n de actuaciones urban\u00edsticas por fuera de las previsiones contenidas \u00a0 en \u00e9stos, en los planes parciales y, en general, en las normas que los \u00a0 complementan y adicionan. -arts. 20 y 21-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La regulaci\u00f3n sobre ordenamiento territorial ata\u00f1e a aspectos que \u00a0 resultan esenciales para la vida de los pobladores del distrito o municipio, sea \u00a0 que estos se encuentren en un \u00e1rea urbana, suburbana o rural. La funci\u00f3n de \u00a0 ordenamiento territorial, y dentro de ella con especial relevancia la de \u00a0 determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en comunidad y \u00a0 llegan a determinar el modelo de desarrollo y, por consiguiente, las condiciones \u00a0 de vida en aspectos como el econ\u00f3mico, el social, el cultural, el ambiental, el \u00a0 urban\u00edstico, entre otros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al ser estos los aspectos que Constituci\u00f3n y ley entienden que \u00a0 conforman el ordenamiento territorial, se evidencia la trascendencia de la \u00a0 funci\u00f3n asignada a concejos distritales y municipales por los art\u00edculos 311 y \u00a0 313 numeral 7, lo relevante que resulta la participaci\u00f3n en la reglamentaci\u00f3n de \u00a0 los usos del suelo por parte de estas autoridades y lo fundamental que es que en \u00a0 un Estado unitario, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales y que adopta \u00a0 como pilar fundamental la participaci\u00f3n de sus habitantes en las decisiones que \u00a0 los afectan, se entienda el papel de estas corporaciones como un elemento \u00a0 identificador de la esencia y determinador del desarrollo pr\u00e1ctico del \u00a0 r\u00e9gimen territorial previsto por la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. La \u00a0 protecci\u00f3n del derecho al ambiente sano a partir de la Constituci\u00f3n de 1991 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ambiente ha \u00a0 sido uno de los principales elementos de configuraci\u00f3n y caracterizaci\u00f3n del \u00a0 orden constitucional instituido a partir de 1991. En la Constituci\u00f3n vigente la \u00a0 protecci\u00f3n del ambiente fue establecida como un deber, cuya consagraci\u00f3n se hizo \u00a0 tanto de forma directa \u2013art\u00edculo 79 de la Constituci\u00f3n-, como de forma indirecta \u00a0 \u2013art\u00edculos 8\u00ba y 95 \u2013 8 de la Constituci\u00f3n-; al respecto la Corte manifest\u00f3 en la \u00a0 sentencia C-760 de 2007, \u201c[d]e entrada, la Constituci\u00f3n dispone como uno de \u00a0 sus principios fundamentales la obligaci\u00f3n Estatal e individual de proteger las \u00a0 riquezas culturales y naturales de la Naci\u00f3n (art. 8\u00b0).\u00a0 Adicionalmente, en \u00a0 desarrollo de tal valor, nuestra Constituci\u00f3n recoge en la forma de derechos \u00a0 colectivos (arts. 79 y 80 C.P.) y obligaciones espec\u00edficas (art. 95-8 C.P.) las \u00a0 pautas generales que rigen la relaci\u00f3n entre el ser humano y el ecosistema. Con \u00a0 claridad, en dichas disposiciones se consigna una atribuci\u00f3n en cabeza de cada \u00a0 persona para gozar de un medio ambiente sano, una obligaci\u00f3n Estatal y de todos \u00a0 los colombianos de proteger la diversidad e integridad del ambiente y una \u00a0 facultad en cabeza del Estado tendiente a prevenir y controlar los factores de \u00a0 deterioro y garantizar su desarrollo sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n y \u00a0 sustituci\u00f3n\u201d[15]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00e9nfasis de \u00a0 la Constituci\u00f3n de 1991 se materializa en un c\u00famulo de \u00a0 disposiciones que, entendidas sistem\u00e1ticamente, denotan la importancia que tiene \u00a0 en nuestro ordenamiento jur\u00eddico el ambiente, ya sea como principio fundamental, \u00a0 derecho constitucional y deber constitucional. En este sentido en la sentencia \u00a0 T-411 de 1992 la Corte desarroll\u00f3 un concepto que resulta ser fundamental para \u00a0 la comprensi\u00f3n del medio ambiente, la Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica, respecto de la \u00a0 cual manifest\u00f3 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) de una \u00a0 lectura sistem\u00e1tica, axiol\u00f3gica y finalista surge el concepto de \u00a0 Constituci\u00f3n Ecol\u00f3gica, conformado por las siguientes 34 \u00a0 disposiciones:\u00a0 ||\u00a0 Pre\u00e1mbulo (vida), 2\u00ba (fines \u00a0 esenciales del Estado: proteger la vida), 8\u00ba (obligaci\u00f3n de proteger las \u00a0 riquezas culturales y naturales de la Naci\u00f3n), 11 (inviolabilidad del \u00a0 derecho a la vida), 44 (derechos fundamentales de los ni\u00f1os), 49 \u00a0 (atenci\u00f3n de la salud y del saneamiento ambiental), 58 (funci\u00f3n ecol\u00f3gica \u00a0 de la propiedad), 66 (cr\u00e9ditos agropecuarios por calamidad ambiental), \u00a0 67 \u00a0(la educaci\u00f3n para la protecci\u00f3n del ambiente), 78 (regulaci\u00f3n de la \u00a0 producci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de bienes y servicios), 79 (derecho a un \u00a0 ambiente sano y participaci\u00f3n en las decisiones ambientales), 80 \u00a0(planificaci\u00f3n del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales), 81 \u00a0(prohibici\u00f3n de armas qu\u00edmicas, biol\u00f3gicas y nucleares), 82 (deber de \u00a0 proteger los recursos culturales y naturales del pa\u00eds), 215 (emergencia \u00a0 por perturbaci\u00f3n o amenaza del orden ecol\u00f3gico), 226 \u00a0(internacionalizaci\u00f3n de las relaciones ecol\u00f3gicas, 268-7 (fiscalizaci\u00f3n \u00a0 de los recursos naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del ambiente \u00a0 como funci\u00f3n del Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las \u00a0 acciones populares como mecanismo de protecci\u00f3n del ambiente), 289 \u00a0(programas de cooperaci\u00f3n e integraci\u00f3n en zonas fronterizas para la \u00a0 preservaci\u00f3n del ambiente), 300-2 (Asambleas Departamentales y medio \u00a0 ambiente), 301 (gesti\u00f3n administrativa y fiscal de los departamentos \u00a0 atendiendo a recursos naturales y a circunstancias ecol\u00f3gicas), 310 \u00a0(control de densidad en San Andr\u00e9s y Providencia con el fin de preservar el \u00a0 ambiente y los recursos naturales), 313-9 (Concejos Municipales y \u00a0 patrimonio ecol\u00f3gico), 317 y 294 (contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n \u00a0 para conservaci\u00f3n del ambiente y los recursos naturales), 330-5 \u00a0(Concejos de los territorios ind\u00edgenas y preservaci\u00f3n de los recursos \u00a0 naturales), 331 (Corporaci\u00f3n del R\u00edo Grande de la Magdalena y \u00a0 preservaci\u00f3n del ambiente), 332 (dominio del Estado sobre el subsuelo y \u00a0 los recursos naturales no renovables), 333 (limitaciones a la libertad \u00a0 econ\u00f3mica por razones del medio ambiente), 334 (intervenci\u00f3n estatal para \u00a0 la preservaci\u00f3n de los recursos naturales y de un ambiente sano), 339 \u00a0 (pol\u00edtica ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340 \u00a0 (representaci\u00f3n de los sectores ecol\u00f3gicos en el Consejo Nacional de \u00a0 Planeaci\u00f3n), 366 (soluci\u00f3n de necesidades del saneamiento ambiental y de \u00a0 agua potable como finalidad del Estado).\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es claro, que \u00a0 el concepto de medio ambiente que contempla la Constituci\u00f3n de 1991 es un \u00a0 concepto complejo, en donde se involucran los distintos elementos que se \u00a0 conjugan para conformar el entorno en el que se desarrolla la vida de los seres \u00a0 humanos, dentro de los que se cuenta la flora y la fauna que se encuentra en el \u00a0 territorio colombiano. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido \u00a0 la sentencia C-666 de 2010 consagr\u00f3 \u201c[e]s claro, que el concepto de \u00a0 medio ambiente que contempla la Constituci\u00f3n de 1991 es un concepto complejo, en \u00a0 donde se involucran los distintos elementos que se conjugan para conformar el \u00a0 entorno en el que se desarrolla la vida de los seres humanos, dentro de los que \u00a0 se cuenta la flora y la fauna que se encuentra en el territorio colombiano. \u00a0 Adelanta la Corte que los elementos integrantes del concepto de medio ambiente \u00a0 pueden protegerse per se y no, simplemente, porque sean \u00fatiles o necesarios para \u00a0 el desarrollo de la vida humana. En efecto, la visi\u00f3n del ambiente como elemento \u00a0 transversal en el sistema constitucional trasluce una visi\u00f3n emp\u00e1tica de la \u00a0 sociedad, y el modo de vida que esta desarrolle, y la naturaleza, de manera que \u00a0 la protecci\u00f3n del ambiente supera la mera noci\u00f3n utilitarista, para asumir una \u00a0 postura de respeto y cuidado que hunde sus ra\u00edces en concepciones ontol\u00f3gicas. \u00a0 (\u2026) La esencia y el significado del concepto \u201cambiente\u201d que se desprende de \u00a0 los instrumentos internacionales y que armoniza con la Constituci\u00f3n de 1991 \u00a0 limita la discrecionalidad de los operadores jur\u00eddicos al momento de establecer \u00a0 i) cu\u00e1les elementos integran el ambiente y ii) qu\u00e9 protecci\u00f3n debe tribut\u00e1rseles \u00a0 por parte del ordenamiento jur\u00eddico\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En acuerdo con \u00a0 lo anteriormente planteado, la sentencia T-154 de 2013, al conocer sobre un caso \u00a0 de posible afectaci\u00f3n del ambiente por actividades de miner\u00eda, consagr\u00f3 \u201c[b]ajo \u00a0 ese entendido, uno de los principios fundamentales del actual r\u00e9gimen \u00a0 constitucional es la obligaci\u00f3n estatal e individual de proteger las riquezas \u00a0 culturales y naturales de la Naci\u00f3n (art. 8\u00b0 Const.), en virtud de la cual la \u00a0 carta pol\u00edtica recoge y determina[16], \u00a0 a manera de derechos colectivos[17], \u00a0 las pautas generales que rigen la relaci\u00f3n entre el ser humano y el \u00a0 ecosistema.\/\/ Estas disposiciones establecen (i) el derecho colectivo a gozar de \u00a0 un ambiente sano; (ii) la obligaci\u00f3n estatal y de todas las personas de \u00a0 proteger la diversidad e integridad del ambiente; (iii) la obligaci\u00f3n del Estado \u00a0 de prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar un desarrollo \u00a0 sostenible[18]; \u00a0 y (iv) la funci\u00f3n ecol\u00f3gica de la propiedad[19]\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de los \u00a0 deberes que surgen para el Estado a partir de la consagraci\u00f3n del ambiente como \u00a0 principio y como derecho, la jurisprudencia constitucional manifest\u00f3 \u201c[m]ientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano \u00a0 como un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez \u00a0 est\u00e1n legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben \u00a0 colaborar en su conservaci\u00f3n-, por la otra se le impone al Estado los deberes \u00a0 correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las \u00a0 riquezas naturales de la Naci\u00f3n, 3) conservar las \u00e1reas de especial importancia \u00a0 ecol\u00f3gica, 4) fomentar la educaci\u00f3n ambiental, 5) planificar el manejo y \u00a0 aprovechamiento de los recursos naturales para as\u00ed garantizar su desarrollo \u00a0 sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o sustituci\u00f3n, 6) prevenir y \u00a0 controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones \u00a0 legales y exigir la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os causados al ambiente y 8) cooperar \u00a0 con otras naciones en la protecci\u00f3n de los ecosistemas situados en las zonas de \u00a0 frontera\u201d[20]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La protecci\u00f3n y \u00a0 promoci\u00f3n del ambiente no es un bien absoluto en nuestro ordenamiento \u00a0 constitucional, por lo que los mandatos derivados a partir de las disposiciones \u00a0 constitucionales deben ser interpretados en conjunto con otros principios y \u00a0 derechos protegidos por el ordenamiento constitucional, incluso cuando en un \u00a0 caso concreto parezcan contradictorios o incoherentes con la protecci\u00f3n del \u00a0 ambiente. Un concepto que desarrolla este principio, y que se relaciona con el \u00a0 tema ahora analizado, es el de desarrollo sostenible, con el que \u00a0 se significa que las actividades que puedan tener consecuencias en el ambiente \u00a0 \u2013verbigracia, actividades econ\u00f3micas- deben realizarse teniendo en cuenta los \u00a0 principios conservaci\u00f3n, sustituci\u00f3n y restauraci\u00f3n del ambiente. De esta forma \u00a0 se busca disminuir el impacto negativo que actividades tambi\u00e9n protegidas por la \u00a0 Constituci\u00f3n puedan generar en la flora y la fauna existente en el lugar en que \u00a0 las mismas tienen lugar; por esta raz\u00f3n la conservaci\u00f3n de la biodiversidad \u00a0 resulta un objetivo esencial para la sociedad en general, siendo responsabilidad \u00a0 prioritaria de todas las instituciones del Estado armonizar su protecci\u00f3n con \u00a0 los objetivos de crecimiento econ\u00f3mico y desarrollo de la actividad minera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este \u00a0 sentido, la sentencia C-339 de 2002, al resolver una demanda contra algunas \u00a0 disposiciones de la propia ley 685 de 2001 que presuntamente desconoc\u00edan la \u00a0 protecci\u00f3n debida al ambiente, consagr\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDentro de este \u00a0 contexto es necesario conciliar el grave impacto ambiental de la miner\u00eda con la \u00a0 protecci\u00f3n de la biodiversidad y el derecho a un medio ambiente sano, para que \u00a0 ni uno ni otro se vean sacrificados. Es aqu\u00ed donde entra el concepto del \u00a0 desarrollo sostenible \u00a0acogido en el art\u00edculo 80 de nuestra Constituci\u00f3n \u00a0 y definido por la jurisprudencia de la Corte como un desarrollo que \u201csatisfaga \u00a0 las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de que las futuras \u00a0 generaciones puedan satisfacer sus propias necesidades.\u201d[21] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El desarrollo \u00a0 sostenible no es solamente un marco te\u00f3rico sino que involucra un conjunto de \u00a0 instrumentos, entre ellos los jur\u00eddicos, que hagan factible el progreso de las \u00a0 pr\u00f3ximas generaciones en consonancia con un desarrollo arm\u00f3nico de la \u00a0 naturaleza. En anteriores oportunidades esta Corte trat\u00f3 el concepto del \u00a0 desarrollo sostenible a prop\u00f3sito del “Convenio sobre la Diversidad Biol\u00f3gica” \u00a0 hecho en R\u00edo de Janeiro el 5 de junio de 1992. En esa oportunidad destac\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2018La \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia, con base en un avanzado y actualizado marco \u00a0 normativo en materia ecol\u00f3gica, es arm\u00f3nica con la necesidad mundial de lograr \u00a0 un desarrollo sostenible, pues no s\u00f3lo obliga al Estado a planificar el manejo y \u00a0 aprovechamiento de los recursos naturales sino que adem\u00e1s, al establecer el \u00a0 llamado tr\u00edptico econ\u00f3mico determin\u00f3 en \u00e9l una funci\u00f3n social, a la que le es \u00a0 inherente una funci\u00f3n ecol\u00f3gica, encaminada a la primac\u00eda del inter\u00e9s general y \u00a0 del bienestar comunitario. Del contenido de las disposiciones constitucionales \u00a0 citadas se puede concluir que el Constituyente patrocin\u00f3 la idea de hacer \u00a0 siempre compatibles el desarrollo econ\u00f3mico y el derecho a un ambiente sano y a \u00a0 un equilibrio ecol\u00f3gico\u2019.[22]\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Record\u00f3 la \u00a0 Corte en la mencionada sentencia C-339 de 2002 que \u201c[l]as explotaciones \u00a0 mineras por lo general se encuentran acompa\u00f1adas de obras de infraestructura \u00a0 como tendidos de transmisi\u00f3n energ\u00e9tica, accesos viales o ferroviarios, adem\u00e1s \u00a0 de la abstracci\u00f3n de cantidades importantes de agua. Igualmente, puede impactar \u00a0 sobre los h\u00e1bitos de la flora y fauna a trav\u00e9s del ruido, polvo y las \u00a0 emanaciones provenientes de los procesos de molienda\u201d, por lo que en estos \u00a0 casos resulta determinante la realizaci\u00f3n de un estudio de impacto ambiental, \u00a0 que determine las consecuencias que el desarrollo de actividades l\u00edcitas y, en \u00a0 algunas ocasiones, incluso promovidas por el ordenamiento constitucional tendr\u00e1n \u00a0 en el ambiente, para que sea posible adoptar medidas que compaginen intereses \u00a0 que en principio parecen contrapuestos, de manera que no se desconozcan mandatos \u00a0 de naturaleza constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, \u00a0 entre los elementos que para el caso en estudio resultan relevantes, debe \u00a0 mencionarse que de las disposiciones constitucionales se desprende el deber de \u00a0 progresividad en la protecci\u00f3n del ambiente, en tanto principio constitucional y \u00a0 derecho con facetas prestacionales que generan deberes de actuaci\u00f3n a las \u00a0 autoridades estatales. En este sentido manifest\u00f3 \u201c[a]hora bien, a pesar de que en nuestro ordenamiento constitucional \u00a0 este derecho tiene el car\u00e1cter de un derecho colectivo esta naturaleza no \u00a0 excluye la aplicaci\u00f3n del principio de progresividad, debido a que precisamente \u00a0 el Protocolo de San Salvador, en su art\u00edculo 1.1, se\u00f1ala la obligaci\u00f3n de los \u00a0 Estados partes de adoptar las medidas necesarias \u201chasta el m\u00e1ximo de los \u00a0 recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de \u00a0 lograr progresivamente, y de conformidad con la legislaci\u00f3n interna, la \u00a0 plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo\u2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es este el \u00a0 contexto constitucional en que desarrolla la protecci\u00f3n al ambiente en el \u00a0 ordenamiento colombiano. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Normas de \u00a0 rango legal que protegen el ambiente respecto de las consecuencias derivadas a \u00a0 partir de la realizaci\u00f3n de actividades de exploraci\u00f3n o explotaci\u00f3n minera \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La protecci\u00f3n al medio ambiente tiene como principal par\u00e1metro legal \u00a0 la ley 99 de 1993, a partir \u00a0de la cual se establecen una serie de instituciones y se reparten competencias \u00a0 tendentes a la realizaci\u00f3n de este objetivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es en este contexto que se enmarca la competencia prevista en el numeral 2\u00ba del art\u00edculo 5 \u00a0 de la ley 99 de 1993, de acuerdo con el cual corresponde al actualmente \u00a0 denominado Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible \u201c[r]egular las \u00a0 condiciones generales para el saneamiento del medio ambiente, y el uso, manejo, \u00a0 aprovechamiento, conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de los recursos \u00a0 naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de \u00a0 actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del \u00a0 patrimonio natural\u201d. As\u00ed mismo, y como complemento al numeral 2\u00ba, el numeral \u00a0 14 del mismo art\u00edculo prev\u00e9 que el Ministerio definir\u00e1 y regular\u00e1 \u201clos \u00a0 instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevenci\u00f3n y el \u00a0 control de los factores de deterioro ambiental y determinar[\u00e1] los \u00a0 criterios de evaluaci\u00f3n, seguimiento y manejo ambientales de las actividades \u00a0 econ\u00f3micas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en estas \u00a0medidas, el art\u00edculo 49 de la ley 99 de 1993 previ\u00f3 la exigencia de licencia \u00a0 ambiental a cualquier actividad o industria que pueda causar deterioro \u00a0 considerable a los recursos renovables o al medio ambiente, o que introduzca \u00a0 modificaciones considerables o notorias al paisaje. En concordancia con su \u00a0 objetivo, el art\u00edculo 50 de la mencionada ley define licencia ambiental como \u201cla \u00a0 autorizaci\u00f3n que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecuci\u00f3n de \u00a0 una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia \u00a0 de los requisitos que la misma establezca en relaci\u00f3n con la prevenci\u00f3n, \u00a0 mitigaci\u00f3n, correcci\u00f3n, compensaci\u00f3n y manejo de los efectos ambientales de la \u00a0 obra o actividad autorizada\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este marco normativo se completa con la competencia prevista por el numeral 2\u00ba del \u00a0 art\u00edculo 52 de la ley 99 de 1993, de acuerdo con el cual, para la \u201c[e]jecuci\u00f3n \u00a0 de proyectos de gran miner\u00eda\u201d \u00fanicamente el \u2013hoy denominado- Ministerio de \u00a0 Ambiente y Desarrollo Sostenible tendr\u00e1 competencia para otorgar la respectiva \u00a0 licencia ambiental. Igualmente, el par\u00e1grafo tercero de este art\u00edculo contempla \u00a0 la posibilidad de otorgar licencias globales de explotaci\u00f3n minera y de exigir \u00a0 requisitos especiales para las \u00e1reas en que la adecuada conservaci\u00f3n del \u00a0 ambiente as\u00ed lo requiera. Regulaci\u00f3n que se complementa con el art\u00edculo 53 que \u00a0 reconoce competencia para el otorgamiento de las licencias ambientales a las \u00a0 corporaciones aut\u00f3nomas regionales en los dem\u00e1s casos relacionados con la \u00a0 miner\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No debe perderse \u00a0la perspectiva de que la licencia ambiental es la autorizaci\u00f3n para desarrollar \u00a0 un proyecto o una obra que impactar\u00e1 el medio ambiente, raz\u00f3n por la que la \u00a0 misma debe ser el producto de un riguroso estudio, en el que se tomen en cuenta \u00a0 las consecuencias que pueden producirse y, por consiguiente, se adopten las \u00a0 medidas necesarias para evitar la causaci\u00f3n de da\u00f1os que tengan efectos \u00a0 irreparables para el medio ambiente en tanto bien colectivo, as\u00ed como para los \u00a0 derechos fundamentales que se derivan del uso y disfrute del mismo, como el \u00a0 derecho fundamental al agua, a la salud e, incluso, a la vida en condiciones \u00a0 dignas[23]. \u00a0 En este sentido es el art\u00edculo 57 de la ley 99 de 1993 \u2013modificado por el \u00a0 art\u00edculo 223 de la ley 1450 de 2011- la disposici\u00f3n que prev\u00e9 la realizaci\u00f3n de \u00a0 un estudio de impacto ambiental, para lo cual consagra \u201c[e]l Estudio de \u00a0 Impacto Ambiental contendr\u00e1 informaci\u00f3n sobre la localizaci\u00f3n del proyecto, y \u00a0 los elementos abi\u00f3ticos, bi\u00f3ticos, y socioecon\u00f3micos del medio que puedan sufrir \u00a0 deterioro por la respectiva obra o actividad, para cuya ejecuci\u00f3n se pide la \u00a0 licencia, y la evaluaci\u00f3n de los impactos que puedan producirse. Adem\u00e1s, \u00a0 incluir\u00e1 el dise\u00f1o de los planes de prevenci\u00f3n, mitigaci\u00f3n, correcci\u00f3n y \u00a0 compensaci\u00f3n de impactos y el plan de manejo ambiental de la obra o actividad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, el art\u00edculo 60 de la mencionada ley incluye una protecci\u00f3n especial para el \u00a0 ambiente en los casos en que la explotaci\u00f3n minera se realice a cielo abierto. \u00a0 El mencionado precepto consagra \u201c[e]n la explotaci\u00f3n minera a cielo abierto, \u00a0 se exigir\u00e1, la restauraci\u00f3n o la sustituci\u00f3n morfol\u00f3gica y ambiental de todo el \u00a0 suelo intervenido con la explotaci\u00f3n, por cuenta del concesionario o \u00a0 beneficiario del t\u00edtulo minero, quien la garantizar\u00e1 con una p\u00f3liza de \u00a0 cumplimiento o con garant\u00eda bancaria. El Gobierno reglamentar\u00e1 el procedimiento \u00a0 para extender la p\u00f3liza de cumplimiento o la garant\u00eda bancaria\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n la concesi\u00f3n de una licencia no finaliza el proceso de \u00a0 protecci\u00f3n del ambiente respecto de una obra o un proyecto que lo pueda afectar; \u00a0 a partir de la concesi\u00f3n de la misma debe examinarse el cumplimiento de los \u00a0 requisitos y condiciones en ella previstos, por cuanto de esto depende que \u00a0 verdaderamente se alcance el objetivo propuesto, cual es la efectiva protecci\u00f3n \u00a0 de los elementos que componen el ambiente del entorno en que la actividad tiene \u00a0 lugar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En armon\u00eda con la ley de protecci\u00f3n del ambiente, el C\u00f3digo de Minas \u00a0 \u2013ley 685 de 2001- previ\u00f3 en el art\u00edculo 34 la posibilidad de que en determinadas \u00a0 zonas del territorio no pudiera realizarse explotaci\u00f3n minera alguna, \u00a0 restricci\u00f3n que tendr\u00e1 como fundamento el deber de protecci\u00f3n del ambiente que, \u00a0 como anteriormente se manifest\u00f3, tiene como fundamento el art\u00edculo 79 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. El mencionado art\u00edculo consagra: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 34. ZONAS EXCLUIBLES DE LA MINER\u00cdA. No podr\u00e1n ejecutarse trabajos y obras de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n \u00a0 mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente \u00a0 como de protecci\u00f3n y desarrollo de los recursos naturales renovables o del \u00a0 ambiente y que, de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia, \u00a0 expresamente excluyan dichos trabajos y obras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las zonas de exclusi\u00f3n mencionadas ser\u00e1n las que se constituyan \u00a0 conforme a las disposiciones vigentes, como \u00e1reas que integran el sistema de \u00a0 parques nacionales naturales, parques naturales de car\u00e1cter regional y zonas de \u00a0 reserva forestales. Estas zonas para producir estos efectos, deber\u00e1n ser \u00a0 delimitadas geogr\u00e1ficamente por la autoridad ambiental con base en estudios \u00a0 t\u00e9cnicos, sociales y ambientales con la colaboraci\u00f3n de la autoridad minera, en \u00a0 aquellas \u00e1reas de inter\u00e9s minero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, la autoridad minera previo acto administrativo \u00a0 fundamentado de la autoridad ambiental que decrete la sustracci\u00f3n del \u00e1rea \u00a0 requerida, podr\u00e1 autorizar que en las zonas mencionadas en el presente art\u00edculo, \u00a0 con excepci\u00f3n de los parques, puedan adelantarse actividades mineras en forma \u00a0 restringida o s\u00f3lo por determinados m\u00e9todos y sistemas de extracci\u00f3n que no \u00a0 afecten los objetivos de la zona de exclusi\u00f3n. Para tal efecto, el \u00a0 interesado en el Contrato de Concesi\u00f3n deber\u00e1 presentar los estudios que \u00a0 demuestren la compatibilidad de las actividades mineras con tales objetivos. \u2013negrilla ausente en texto original- \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Debe anotarse que \u00a0 la jurisprudencia constitucional conoci\u00f3 de una demanda en contra, entre otros, \u00a0 del art\u00edculo 34 antes trascrito. En dicha ocasi\u00f3n, respecto de las zonas que \u00a0 pueden ser objeto de exclusi\u00f3n, manifest\u00f3 que [e]l\u00a0 inciso segundo \u00a0 se\u00f1ala que las zonas de exclusi\u00f3n se encuentran integradas por las siguientes \u00a0 \u00e1reas: a) el sistema de parques nacionales naturales, b) los parques naturales \u00a0 de car\u00e1cter regional y, c) las zonas de reserva forestal. Con lo anterior se \u00a0 pretende la protecci\u00f3n de la biodiversidad, de acuerdo con la gran importancia \u00a0 de Colombia a nivel mundial como lo reconoci\u00f3 la Corte cuando analiz\u00f3 el tema[24]. \u00a0La Corte precisa que adem\u00e1s de las zonas de exclusi\u00f3n previstas en esta Ley, \u00a0 pueden existir otras, ya declaradas con anterioridad o que se declaren en el \u00a0 futuro por la autoridad ambiental.\/\/Naturalmente las zonas excluidas deben \u00a0 ser claramente delimitadas geogr\u00e1ficamente y esta funci\u00f3n se le asigna a la \u00a0 autoridad ambiental en integraci\u00f3n y armon\u00eda con lo preceptuado por el art\u00edculo \u00a0 5 de la ley 99 de 1993. Adem\u00e1s incluye la colaboraci\u00f3n de la autoridad minera en \u00a0 las \u00e1reas de inter\u00e9s minero, con lo cual se hace efectivo el principio de \u00a0 protecci\u00f3n prioritaria de la biodiversidad del pa\u00eds junto con un aprovechamiento \u00a0 en forma sostenible, de acuerdo con los principios universales y de desarrollo \u00a0 sostenible contenidos en la Declaraci\u00f3n de R\u00edo de Janeiro de junio de 1992, \u00a0 ratificada por Colombia.\/\/ En la aplicaci\u00f3n del inciso 3 se debe seguir el \u00a0 principio de precauci\u00f3n, principio que se puede expresar con la expresi\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u201cin dubio pro ambiente\u201d. El mismo principio debe aplicarse respecto del inciso \u00a0 cuarto del art\u00edculo 34 y que este debe ser observado tambi\u00e9n al estudiar y \u00a0 evaluar los m\u00e9todos y sistemas de extracci\u00f3n, en consonancia con el principio \u00a0 n\u00famero 25 de la Declaraci\u00f3n de R\u00edo de Janeiro que postula: \u201cLa paz, el \u00a0 desarrollo y la protecci\u00f3n del medio ambiente son interdependientes e \u00a0 inseparables\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, se prev\u00e9 que existan zonas en las que la \u00a0 explotaci\u00f3n minera se encuentre restringida, entre otras, en virtud de que dicha \u00a0 \u00e1rea sea i) una zona urbana o ii) haya sido definida \u201ccomo de especial \u00a0 inter\u00e9s arqueol\u00f3gico, hist\u00f3rico o cultural siempre y cuando se cuente con la \u00a0 autorizaci\u00f3n de la autoridad competente\u201d \u2013literales a) y c) art\u00edculo 35 de \u00a0 la ley 685 de 2001, respectivamente-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicha exclusi\u00f3n se \u00a0 presenta con fundamento en \u201cla necesidad de contextualizar el tema del medio \u00a0 ambiente y el desarrollo sostenible con la ciencia econ\u00f3mica. Consecuencia de lo \u00a0 anterior, es menester implementar desarrollos tecnol\u00f3gicos y acciones de gesti\u00f3n \u00a0 ambiental que permitan una explotaci\u00f3n minera sin detrimento de la calidad de \u00a0 las \u00e1reas\u00a0 que por sus valores excepcionales para el patrimonio nacional a \u00a0 causa de sus caracter\u00edsticas naturales, culturales o hist\u00f3ricas, se reservan \u00a0 para el beneficio de los habitantes del pa\u00eds\u201d \u2013sentencia C-339 de 2002-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, respecto de la restricci\u00f3n prevista en el literal c) \u00a0 tendiente a proteger el patrimonio cultural del Estado, la Corte Constitucional \u00a0 concluy\u00f3 \u201c[l]a Constituci\u00f3n de 1991 establece en sus art\u00edculos 8, 63 y 72 la \u00a0 voluntad del Constituyente de encargar al Estado la protecci\u00f3n del patrimonio \u00a0 cultural[25]. \u00a0 As\u00ed mismo, los bienes que le conforman pertenecen a la \u00a0 Naci\u00f3n[26], con car\u00e1cter inalienable, \u00a0 imprescriptible e inembargable debiendo incluso la Ley proveer los mecanismos \u00a0 necesarios para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares. \u00a0Si bien es cierto la norma constitucional no proh\u00edbe la explotaci\u00f3n minera de \u00a0 estas \u00e1reas,\u00a0 ello no es obst\u00e1culo para preservar el delicado equilibrio \u00a0 entre el desarrollo econ\u00f3mico, el desarrollo sostenido y los objetivos del \u00a0 Estado de protecci\u00f3n, conservaci\u00f3n, rehabilitaci\u00f3n y divulgaci\u00f3n del patrimonio \u00a0 cultural.\/\/Ser\u00eda impensable permitir, por v\u00eda de ejemplo, la destrucci\u00f3n del \u00a0 castillo de San Felipe en Cartagena o del parque arqueol\u00f3gico de San Agust\u00edn en \u00a0 beneficio de la actividad minera. Es por ello que el legislador admite la \u00a0 exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de la miner\u00eda en consonancia con la Constituci\u00f3n, pero \u00a0 con l\u00edmites y bajo la condici\u00f3n de que medie una autorizaci\u00f3n previa de la \u00a0 autoridad competente en concordancia con la autoridad minera, con lo cual se \u00a0 refuerza el control y la protecci\u00f3n del patrimonio cultural\u201d \u2013negrilla \u00a0 ausente en texto original-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En pos de cumplir \u00a0adecuadamente el deber de protecci\u00f3n del patrimonio cultural \u2013derivado del \u00a0 art\u00edculo 63 y 72 de la Constituci\u00f3n-, en aquella ocasi\u00f3n se estableci\u00f3 que \u00a0 dichas restricciones las podr\u00eda imponer, no solamente la autoridad minera que \u00a0 existiera en el nivel nacional, sino tambi\u00e9n la autoridad ambiental en ejercicio \u00a0 de las competencias previstas por la Constituci\u00f3n y la ley. A modo de conclusi\u00f3n \u00a0 se manifest\u00f3 \u201c[d]e tal manera que para garantizar la protecci\u00f3n adecuada del \u00a0 patrimonio, arqueol\u00f3gico, hist\u00f3rico y cultural de la Naci\u00f3n de conformidad con \u00a0 los art\u00edculos 63 y 72 de la Constituci\u00f3n se condicionar\u00e1 la expresi\u00f3n \u201cautoridad \u00a0 competente\u201d entendiendo que comprende adem\u00e1s de la autoridad minera, a \u00a0 la autoridad ambiental y a las autoridades encargadas de cuidar el patrimonio \u00a0 arqueol\u00f3gico, hist\u00f3rico y cultural\u201d \u2013negrilla ausente en texto \u00a0 original-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No son estas las normas que regulan de manera integral la protecci\u00f3n del ambiente respecto \u00a0 de las actividades de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera. Sin embargo, s\u00ed son los \u00a0 preceptos del C\u00f3digo de Minas que la disposici\u00f3n demandada refiere expresamente \u00a0 y, por consiguiente, son los contenidos normativos respecto de los cuales debe \u00a0 realizarse una lectura conjunta y arm\u00f3nica de la disposici\u00f3n ahora acusada, con \u00a0 el objeto de determinar si la misma desconoce los par\u00e1metros que los art\u00edculos \u00a0 de la Constituci\u00f3n imponen al legislador en materia de protecci\u00f3n del ambiente y \u00a0 del patrimonio arqueol\u00f3gico, hist\u00f3rico y cultural del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Sala, la regulaci\u00f3n prevista en las disposiciones mencionadas \u00a0 de la ley 99 de 1993 y en los art\u00edculos 34 y 35 del C\u00f3digo de Minas \u2013ley 685 de \u00a0 2001- evidencian que el legislador tuvo en consideraci\u00f3n el ambiente al momento \u00a0 de establecer condiciones, requisitos y restricciones a la actividad de \u00a0 exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera. Condiciones, requisitos y restricciones \u00a0 algunas de las cuales han sido avaladas por el \u00faltimo int\u00e9rprete de la \u00a0 Constituci\u00f3n, en tanto ha considerado que las mismas atienden al contenido \u00a0 derivado de las normas constitucionales relativas a la protecci\u00f3n y promoci\u00f3n \u00a0 del ambiente y del patrimonio cultural del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tomando como referencia los contenidos normativos antes enunciados, \u00a0 pasar\u00e1 la Sala a resolver el cargo planteado por la accionante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Soluci\u00f3n \u00a0 a los cargos planteados \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se reitera que, \u00a0 en tanto el primer cargo propuesto por la accionante subsume el segundo, y ambos \u00a0 se dirigen contra la misma disposici\u00f3n legal \u2013art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas-, \u00a0 ser\u00e1n estudiados en conjunto por la Sala Plena de la Corte Constitucional y, en \u00a0 consecuencia, se dar\u00e1 una \u00fanica soluci\u00f3n en la parte resolutiva de la presente \u00a0 providencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el \u00a0 cargo por vulneraci\u00f3n del principio de autonom\u00eda territorial, en tanto se \u00a0 manifestar\u00eda en una restricci\u00f3n para regular los usos del suelo (funci\u00f3n que se \u00a0 desarrolla, entre otros, con el fin de procurar el cuidado y la conservaci\u00f3n de \u00a0 los recursos naturales existentes en el municipio), implica el estudio de la \u00a0 posible afectaci\u00f3n al deber de protecci\u00f3n del medio ambiente, en lo que \u00a0 corresponde a los municipios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al encontrarse \u00a0 un cargo subsumido en el otro, no existe forma de considerarlos por separado, \u00a0 por lo cual se seguir\u00e1 lo anteriormente anunciado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. \u00a0 Contenido normativo del art\u00edculo 37 de la ley 685 de 2001 y problema jur\u00eddico \u00a0 planteado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n demandada establece que \u201cninguna autoridad \u00a0 regional, seccional o local podr\u00e1 establecer zonas del territorio que queden \u00a0 permanente o transitoriamente excluidas de la miner\u00eda\u201d. Dicha prohibici\u00f3n \u00a0 legal, por disposici\u00f3n expresa del \u00faltimo inciso del art\u00edculo 37 de la \u00a0 disposici\u00f3n demandada y del siguiente art\u00edculo \u2013esto es el art\u00edculo 38 de la ley \u00a0 685 de 2001-, limita la capacidad de decisi\u00f3n de las autoridades locales al \u00a0 momento de elaborar los planes de ordenamiento territorial. En efecto, el inciso \u00a0 final del art\u00edculo 37 prev\u00e9 que la prohibici\u00f3n establecida en el inciso anterior \u00a0 \u201ccomprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente \u00a0 art\u00edculo\u201d; y el art\u00edculo 38 establece \u201c[e]n la elaboraci\u00f3n, \u00a0 modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes de ordenamiento territorial, la autoridad \u00a0 competente se sujetar\u00e1 a la informaci\u00f3n geol\u00f3gico-minera disponible \u00a0 sobre las zonas respectivas, as\u00ed como lo dispuesto en el presente C\u00f3digo \u00a0 sobre zonas de reservas especiales y zonas excluibles de la miner\u00eda\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La lectura de la disposici\u00f3n demandada conduce a concluir que los \u00a0 municipios al elaborar sus respectivos planes de ordenamiento territorial, en \u00a0 los cuales se determinan los usos que pueden o deben darse a las diferentes \u00a0 partes que conforman el territorio de un municipio, no pueden prohibir la \u00a0 realizaci\u00f3n de actividades mineras en zona alguna de su territorio; en \u00a0 consecuencia, a partir de una lectura gramatical del precepto objeto de estudio, \u00a0 la decisi\u00f3n sobre si en una determinada zona del territorio de alg\u00fan municipio \u00a0 se puede o no llevar a cabo actividad minera recae exclusiva y, por \u00a0 consiguiente, excluyentemente en cabeza de autoridades del nivel nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tomando en cuenta el marco trazado por la acci\u00f3n de \u00a0 inconstitucionalidad que ahora se resuelve, debe la Sala Plena de la Corte \u00a0 Constitucional determinar si el precepto acusado desconoce contenidos del \u00a0 principio de autonom\u00eda territorial previstos en los art\u00edculos 287 y 288 de la \u00a0 Constituci\u00f3n y, espec\u00edficamente, el contenido establecido en el art\u00edculo 311 y \u00a0 el numeral 7 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n, que asignan a las autoridades \u00a0 municipales la funci\u00f3n de determinar los usos del suelo que tendr\u00e1 el territorio \u00a0 del municipio, lo que, como se explic\u00f3, resulta ser uno de los contenidos \u00a0 espec\u00edficos que adquiere el principio de autonom\u00eda territorial reconocido por la \u00a0 Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, y a partir de los argumentos expuestos por la \u00a0 accionante, concluye la Sala que el problema jur\u00eddico a resolver consiste en \u00a0 determinar si una prohibici\u00f3n absoluta que consagre la ley para que los \u00a0 concejos municipales excluyan zonas de su territorio de la realizaci\u00f3n de \u00a0 actividades de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera, prohibici\u00f3n que a su vez \u00a0 implica la imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial consagren \u00a0 restricciones en ese sentido, resulta una limitaci\u00f3n desproporcionada a la \u00a0 competencia de regular los usos del suelo dentro del territorio del municipio en \u00a0 cabeza de los concejos municipales y distritales, de acuerdo a los art\u00edculos 311 \u00a0 y 313 numeral 7 de la Constituci\u00f3n. Exceso o desproporci\u00f3n que, de acuerdo con \u00a0 la accionante, se presentar\u00eda en tanto el art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas obvia \u00a0 los principios de coordinaci\u00f3n y concurrencia en el ejercicio de competencias \u00a0 derivadas del principio de autonom\u00eda territorial, de acuerdo con el art\u00edculo 288 \u00a0 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque la accionante plantea un an\u00e1lisis basado en la presunta \u00a0 contradicci\u00f3n de diversos contenidos normativos derivados del principio de \u00a0 autonom\u00eda territorial, el an\u00e1lisis que ahora realice la Corte debe tener en \u00a0 cuenta los dos principios que, en punto de regulaci\u00f3n sobre miner\u00eda, se \u00a0 encuentran en permanente tensi\u00f3n: el principio de organizaci\u00f3n territorial \u00a0 unitaria del Estado y el principio de autonom\u00eda territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siendo esta la premisa conceptual, inicia la Sala el an\u00e1lisis \u00a0 pertinente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. El art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas a la luz del principio \u00a0 constitucional de Estado unitario \u2013art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n- \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se manifest\u00f3 en la consideraci\u00f3n n\u00famero 1. del literal B, en la \u00a0 lectura del art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas debe tenerse en cuenta que la \u00a0 estructura del Estado colombiano se erige sobre la base del principio unitario \u00a0 de organizaci\u00f3n estatal, de manera tal que el contenido del principio de \u00a0 autonom\u00eda territorial no puede interpretarse sin tener en cuenta el contexto que \u00a0 aporta la forma territorial de Estado en que el mismo se desarrolla. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo contrario, desde el punto de vista pr\u00e1ctico, llevar\u00eda a la \u00a0 inexistencia de l\u00edmites en los contenidos que materializan el principio de \u00a0 autonom\u00eda territorial, siendo uno de los posibles resultados una mal entendida \u00a0 independencia de las entidades territoriales respecto del Estado central; y \u00a0 desde el punto de vista de la interpretaci\u00f3n constitucional, conducir\u00eda al \u00a0 desconocimiento del principio de interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de las disposiciones \u00a0 constitucionales, que obliga a realizar una lectura sistem\u00e1tica que integre de \u00a0 forma coherente y sin contradicciones insalvables los contenidos normativos que \u00a0 se derivan de estos preceptos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio unitario de organizaci\u00f3n territorial del Estado \u00a0 colombiano justifica la existencia de pol\u00edticas de orden nacional que busquen \u00a0 unificar los par\u00e1metros a partir de los cuales se realiza la actividad minera en \u00a0 el territorio nacional. En plena armon\u00eda con el art\u00edculo 1\u00ba, el art\u00edculo 332 de \u00a0 la Constituci\u00f3n determina que la propiedad de subsuelo y de los recursos \u00a0 naturales existentes dentro del territorio colombiano recae en cabeza del \u00a0 Estado; y el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n determina que el Estado, por \u00a0 mandato de la ley, intervendr\u00e1 en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales \u00a0 para racionalizar la econom\u00eda con el fin de mejorar la calidad de vida de los \u00a0 habitantes del territorio. Por esta raz\u00f3n resulta v\u00e1lido que exista una \u00a0 regulaci\u00f3n de naturaleza legal \u2013actual C\u00f3digo de Minas-, por medio de la que se \u00a0 fijen los est\u00e1ndares que deban ser acatados en todo el territorio colombiano. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera que el propio constituyente determin\u00f3 que la ley fuera la \u00a0 norma a partir de la cual i) se desarrollara el contenido del principio de \u00a0 autonom\u00eda que ahora se considera vulnerado; y la norma a partir de la cual ii) \u00a0 se diera el desarrollo de los par\u00e1metros de intervenci\u00f3n del Estado en materia \u00a0 de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera, regulaci\u00f3n que busca un objetivo leg\u00edtimo, \u00a0 como es el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de territorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, resulta acorde con la organizaci\u00f3n unitaria del \u00a0 Estado que exista unificaci\u00f3n en los criterios, procesos y par\u00e1metros que \u00a0 permiten obtener la autorizaci\u00f3n por parte de la administraci\u00f3n para desarrollar \u00a0 actividades de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera \u2013cualquiera sea el nombre que se d\u00e9 al procedimiento para expedir \u00a0 dicha autorizaci\u00f3n por parte del Estado-. \u00a0 Adicionalmente, es acorde con el principio de organizaci\u00f3n unitaria del Estado \u00a0 que los lugares en que dichas actividades pueden realizarse y, en consecuencia, \u00a0 los criterios para la exclusi\u00f3n de un determinado territorio de la actividad \u00a0 minera sean determinados por una misma entidad, siguiendo id\u00e9nticos criterios \u00a0 para todo el territorio del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta forma se asegura uniformidad en las condiciones de \u00a0 realizaci\u00f3n de la miner\u00eda y se brinda seguridad jur\u00eddica a los sujetos \u00a0 interesados en el desarrollo de dicha actividad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en el principio de organizaci\u00f3n unitaria del Estado, \u00a0 concluye la Corte que la existencia de una regulaci\u00f3n nacional que unifique el \u00a0 r\u00e9gimen jur\u00eddico previsto para la exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera y, por \u00a0 consiguiente, imponga l\u00edmites a la facultad de reglamentar los usos del suelo \u00a0 por parte de los municipios no implica per se vulneraci\u00f3n del principio \u00a0 de autonom\u00eda territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este contexto normativo, el contenido normativo que se deduce del \u00a0 art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas ser\u00eda tributario de las disposiciones \u00a0 constitucionales y, por consiguiente, adecuado para alcanzar fines queridos por \u00a0 la norma superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, una interpretaci\u00f3n que s\u00f3lo atienda a los par\u00e1metros \u00a0 derivados de uno de los dos principios en tensi\u00f3n, no s\u00f3lo estar\u00eda desconociendo \u00a0 contenidos constitucionales que sustentan esta labor, sino que adem\u00e1s obviar\u00eda \u00a0 el principio de interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de las normas jur\u00eddicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3. El art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas a la luz del principio de \u00a0 autonom\u00eda territorial \u2013art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n- \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se explic\u00f3 en la consideraci\u00f3n n\u00famero 1. del literal B de esta \u00a0 providencia, el principio de autonom\u00eda territorial se manifiesta, entre otros \u00a0 contenidos, en que las entidades territoriales \u2013municipios incluidos- gocen de \u00a0 autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus propios intereses, lo que implica gobernarse \u00a0 por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, \u00a0 administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y \u00a0 participar en las rentas nacionales \u2013art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n-. Aunque \u00a0 las entidades territoriales ejercen competencias que se consideran propias, ser\u00e1 \u00a0 la ley la encargada de determinar la distribuci\u00f3n de dichas competencias entre \u00a0 la Naci\u00f3n y las mencionadas entidades \u2013art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de esta competencia el legislador no cuenta con total e \u00a0 irrestricta libertad de configuraci\u00f3n normativa, pues son las propias \u00a0 disposiciones constitucionales las que establecen l\u00edmites o par\u00e1metros \u00a0 competenciales que deben ser acatados en cumplimiento de esta tarea. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del contenido y l\u00edmites que del principio de autonom\u00eda \u00a0 territorial se derivan para el legislador, resulta relevante lo consagrado en el \u00a0 art\u00edculo 311 de la Constituci\u00f3n, que se\u00f1ala como funci\u00f3n en cabeza de los \u00a0 municipios \u201cordenar el desarrollo de su territorio\u201d, mandato que es \u00a0 complementado por el s\u00e9ptimo numeral del art\u00edculo 313 al consagrar que dentro de \u00a0 las funciones de los Concejos Municipales est\u00e1 \u201creglamentar los usos del \u00a0 suelo y, dentro de los l\u00edmites que fije la ley, vigilar y controlar las \u00a0 actividades relacionadas con la construcci\u00f3n y enajenaci\u00f3n de inmuebles \u00a0 destinados a vivienda\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto constituye lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado \u00a0 garant\u00eda institucional, en tanto es un elemento axial a la identidad del \u00a0 r\u00e9gimen municipal que es reconocido y delineado por normas de naturaleza y, por \u00a0 consiguiente, rango constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir del contenido normativo derivado del principio de autonom\u00eda \u00a0 territorial, el legislador en aplicaci\u00f3n de los principios de coordinaci\u00f3n, \u00a0 concurrencia y subsidiariedad \u2013art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n- deber\u00e1 \u00a0 determinar el m\u00e9todo en que ser\u00e1n ejercidas las competencias que se deba y o que \u00a0 se decida atribuir a las entidades territoriales. En otras palabras, partiendo \u00a0 de que la ley no puede omitir el reconocimiento o la atribuci\u00f3n de ciertas \u00a0 competencias a las autoridades municipales, la regulaci\u00f3n de su titularidad y \u00a0 ejercicio deber\u00e1 realizarse en el marco de los principios constitucionales que \u00a0 permiten armonizar los distintos niveles competenciales, como son los \u00a0 consagrados en el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el caso concreto, observa la Sala que una lectura gramatical del \u00a0 art\u00edculo 37 de la ley 685 de 2001 conduce a que de dicha disposici\u00f3n se deduzca \u00a0 un contenido normativo que anula la posibilidad de reglamentaci\u00f3n que los \u00a0 municipios tienen para determinar los usos del suelo dentro de su territorio en \u00a0 lo atinente a la posibilidad de excluir zonas de la actividad de exploraci\u00f3n y \u00a0 explotaci\u00f3n minera. Es decir, tomando como fundamento exclusivo el \u00a0 contenido del principio de autonom\u00eda territorial \u2013uno de los dos principios \u00a0 constitucionales en tensi\u00f3n en el problema planteado-, puede concluirse que la \u00a0 disposici\u00f3n acusada elimina por completo la competencia de concejos municipales \u00a0 y distritales para excluir zonas de su territorio de las actividades de \u00a0 exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera, lo cual afecta el derecho de los municipios y \u00a0 distritos de gobernarse por autoridades propias \u2013art\u00edculo 287, numeral 1\u00ba-, as\u00ed \u00a0 como la competencia general de reglamentaci\u00f3n que en materia de usos de suelo \u00a0 les reconoce la Constituci\u00f3n \u2013art\u00edculos 311 y 313 numeral 7-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta conclusi\u00f3n tiene fundamento en las consecuencias que la \u00a0 actividad minera tiene en las comunidades en que \u00e9sta tiene lugar. En efecto, la \u00a0 imposibilidad de excluir zonas del territorio municipal de la exploraci\u00f3n y \u00a0 explotaci\u00f3n minera, priva a las autoridades locales de la posibilidad de decidir \u00a0 sobre la realizaci\u00f3n o no de una actividad que tiene gran impacto en muy \u00a0 distintos aspectos, todos ellos principales, de la vida de sus habitantes y, en \u00a0 consecuencia, no es una limitaci\u00f3n que pueda considerarse como accesoria o \u00a0 irrelevante para la competencia de reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo en el \u00a0 territorio municipal o distrital. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La actividad minera implica aumento en la demanda de servicios; \u00a0 obliga a tomar medidas que afronten los problemas derivados del aumento de la \u00a0 poblaci\u00f3n; obliga a precaver las necesidades de los nuevos habitantes del \u00a0 municipio; crea el deber de prever medidas que faciliten la convivencia y eviten \u00a0 posibles conflictos; afecta las pol\u00edticas destinadas al cuidado del medio \u00a0 ambiente; afecta las pol\u00edticas que sobre cuidado, uso y destinaci\u00f3n del agua \u00a0 deban adoptarse en el municipio; puede originar variaciones en los precios de \u00a0 art\u00edculos de primera necesidad; etc. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo relativo al aspecto social, la llegada de poblaci\u00f3n migrante \u00a0 altera las costumbres de los pobladores locales. En algunas poblaciones los \u00a0 impactos sociales han implicado, incluso, deserci\u00f3n escolar en j\u00f3venes que ven \u00a0 la miner\u00eda y los recursos que \u00e9sta provee como \u00fanica salida a la pobreza. \u00a0 Igualmente, el aumento de la drogadicci\u00f3n, la prostituci\u00f3n, la violencia sexual, \u00a0 las enfermedades de transmisi\u00f3n sexual y el madresolterismo no deseado han \u00a0 coincidido con la llegada de los mineros a un municipio o distrito que no se \u00a0 encuentre preparado para recibirlos[27]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La econom\u00eda pecuaria o agr\u00edcola suele ser desplazada por la minera, \u00a0 afectando el nivel de seguridad alimentaria que exist\u00eda antes del inicio de la \u00a0 actividad minera, por cuanto los alientos que anteriormente se produc\u00edan en la \u00a0 poblaci\u00f3n, ahora tendr\u00e1 que ser comprados en los municipios que todav\u00eda los \u00a0 produzcan. Igualmente, al aumentar la poblaci\u00f3n aumenta el costo de vida debido \u00a0 a la demanda de servicios para los cuales no suele existir una oferta adecuada, \u00a0 afectando a la poblaci\u00f3n local que no se dedica a la miner\u00eda. Esto sin duda \u00a0 repercute en el desarrollo econ\u00f3mico de los municipios y afecta la funci\u00f3n de \u00a0 planeaci\u00f3n del mismo, competencia de los municipios de acuerdo con el tantas \u00a0 veces mencionado art\u00edculo 311 de la Constituci\u00f3n-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, en tanto la exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera exige el \u00a0 empleo de ingentes cantidades de agua, implicar\u00e1 la posible afectaci\u00f3n de la \u00a0 fuente de donde sea tomada el agua requerida, as\u00ed como del lugar en donde sean \u00a0 vertida el agua utilizada; la actividad minera precisar\u00e1, igualmente, de un \u00a0 sitio adecuado para el dep\u00f3sito de los materiales necesarios para su \u00a0 realizaci\u00f3n, la construcci\u00f3n de v\u00edas de acceso, la creaci\u00f3n de una \u00a0 infraestructura que permita disponer de los residuos que no se utilicen,\u00a0 \u00a0 etc. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alteraciones en los servicios requeridos por la poblaci\u00f3n, en las \u00a0 necesidades de planeaci\u00f3n econ\u00f3mica, en las actividades agr\u00edcolas e industriales \u00a0 que se desarrollan en el municipio, en la seguridad alimentaria del mismo, en \u00a0 los requerimientos de agua, en la pol\u00edtica de cuidado y protecci\u00f3n de las \u00a0 fuentes h\u00eddricas\u00a0 y en las costumbres de la poblaci\u00f3n, tanto la existente \u00a0 anteriormente como la llegada con raz\u00f3n de la actividad minera, se aprecian como \u00a0 elementos que condicionan de forma principal y determinante el desarrollo de la \u00a0 vida en los distritos y municipios en los que se decida desarrollar actividades \u00a0 de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este contexto, para la Sala no existe duda del gran impacto que la \u00a0 actividad minera puede tener en la funci\u00f3n de ordenamiento del territorio y, \u00a0 adicionalmente, en la reglamentaci\u00f3n que los usos del suelo por parte de los \u00a0 concejos distritales y municipales. Por consiguiente, y en armon\u00eda con lo \u00a0 concluido anteriormente, una lectura del art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas que \u00a0 excluya de forma absoluta la participaci\u00f3n de los municipios y distritos \u00a0 en la decisi\u00f3n sobre si en su territorio se realiza o no una exploraci\u00f3n o \u00a0 explotaci\u00f3n minera resulta contraria al contenido del principio de autonom\u00eda \u00a0 territorial \u2013art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n-, espec\u00edficamente, a la garant\u00eda de \u00a0 gobernarse por autoridades propias[28] \u00a0\u2013art\u00edculo 287, numeral 1\u00ba- y a la funci\u00f3n de los concejos consistente en \u00a0 reglamentar los usos del suelo en el municipio \u2013art\u00edculo 313, numeral 7\u00ba-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante ser esta una conclusi\u00f3n derivada de la lectura del \u00a0 art\u00edculo 37 a la luz del principio de autonom\u00eda, el an\u00e1lisis precedente debe \u00a0 tener en cuenta el acuerdo que existe entre la disposici\u00f3n acusada y el \u00a0 principio de organizaci\u00f3n territorial unitaria del Estado, que para el caso de \u00a0 la miner\u00eda impone obligaciones espec\u00edficas al legislador en los art\u00edculos 332 y \u00a0 334 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entra la Corte a hacer el an\u00e1lisis de la norma acusada de acuerdo con \u00a0 el par\u00e1metro que surge de la lectura conjunta de los principios en tensi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4. Interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 37 a la luz de una lectura integral \u00a0 \u2013y sistem\u00e1tica- de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al igual que no puede concluirse que el constituyente estableci\u00f3 un \u00a0 principio de autonom\u00eda territorial sin l\u00edmite alguno, tampoco es v\u00e1lido afirmar \u00a0 que el principio de Estado unitario avala cualquier regulaci\u00f3n legal que, en pos \u00a0 de distribuir competencias, establezca l\u00edmites a contenidos esenciales \u00a0del principio de autonom\u00eda territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No podr\u00eda la interpretaci\u00f3n de alguno de estos principios vaciar de \u00a0 contenido, al punto de anular, el principio contrapuesto. Esta soluci\u00f3n lejos \u00a0 estar\u00eda de la exigencia de lectura sistem\u00e1tica que conlleve a una interpretaci\u00f3n \u00a0 arm\u00f3nica de las disposiciones constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, observa la Sala que una lectura gramatical del \u00a0 art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas -ley 685 de 2001-, aunque tiene como objeto la \u00a0 creaci\u00f3n de par\u00e1metros generales en la pol\u00edtica de autorizaci\u00f3n de actividades \u00a0 de exploraci\u00f3n y de explotaci\u00f3n minera, lo cual es un fin leg\u00edtimo a la luz del \u00a0 ordenamiento constitucional colombiano \u2013art\u00edculos 1, 332 y 334 de la \u00a0 Constituci\u00f3n-, implica una limitaci\u00f3n excesiva del principio de autonom\u00eda \u00a0 territorial establecido por la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, lejos de reconocer que el principio de autonom\u00eda \u00a0 territorial garantiza la participaci\u00f3n de los municipios en la reglamentaci\u00f3n de \u00a0 los usos del suelo que se establezcan dentro de su territorio, el sentido \u00a0 normativo gramatical anula la competencia de los concejos municipales y \u00a0 distritales en la decisi\u00f3n relativa a la exclusi\u00f3n de la actividad minera en \u00a0 determinadas zonas del territorio municipal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta limitaci\u00f3n es una afectaci\u00f3n relevante en la competencia de los \u00a0 concejos municipales para reglamentar el desarrollo de su territorio y los usos \u00a0 del suelo dentro del mismo, debido a los grandes impactos que las actividades de \u00a0 esta naturaleza tienen en aspectos como el medio ambiente, el modelo de \u00a0 desarrollo econ\u00f3mico que acoja un municipio, las fuentes de agua disponibles en \u00a0 el territorio y la vida cotidiana de los pobladores del municipio, entre otras. \u00a0 De esta forma, cercenar en absoluto las competencias de reglamentaci\u00f3n que los \u00a0 concejos municipales tienen respecto de la exclusi\u00f3n de la actividad minera, no \u00a0 es algo accesorio o intrascendente respecto de la competencia general que la \u00a0 Constituci\u00f3n les reconoce en las tantas veces mencionados art\u00edculos 311 y 313 \u00a0 numeral 7. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El sentido que se extrae a partir de una lectura fundada \u00a0 exclusivamente en el criterio gramatical, aunque concreci\u00f3n del principio de\u00a0 \u00a0 organizaci\u00f3n unitaria del Estado, previene a los concejos municipales de tomar \u00a0 decisiones en asuntos que sin duda alguna afectan el fin que se deduce del \u00a0 principio de autonom\u00eda constitucional en el espec\u00edfico contenido que se concreta \u00a0 en los art\u00edculos 311 y 313 numeral 7: que sea el \u00f3rgano de representaci\u00f3n \u00a0 popular m\u00e1s cercano a los ciudadanos el que participe en la decisiones sobre los \u00a0 principales asuntos en la vida de la comunidad; participaci\u00f3n que tiene \u00a0 lugar, entre otros mecanismos, por medio de la competencia reglamentaria \u00a0 prevista por el numeral 7 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, en tanto dichas competencias deben realizarse dentro \u00a0 de los par\u00e1metros que determine la ley, excluir a los consejos municipales del \u00a0 proceso de regulaci\u00f3n y reglamentaci\u00f3n de las mismas desconoce los principios de \u00a0 concurrencia y coordinaci\u00f3n que deben inspirar la repartici\u00f3n de \u00a0 competencias entre los entes territoriales y los entidades del nivel nacional. \u00a0 Principios que son exigencias de rango constitucional, expresamente previstos \u00a0 por el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n como los par\u00e1metros a partir de los \u00a0 cuales se armonice el principio de autonom\u00eda territorial con un principio que, \u00a0 como el de forma unitaria del Estado, est\u00e1 en constante tensi\u00f3n con aquel. Se \u00a0 recuerda que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el principio de \u00a0 coordinaci\u00f3n \u201cparte de la existencia de competencias \u00a0 concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su \u00a0 ejercicio se haga de manera arm\u00f3nica, de modo que la acci\u00f3n de los distintos \u00a0 \u00f3rganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acci\u00f3n \u00a0 estatal.\u00a0 Esa coordinaci\u00f3n debe darse desde el momento mismo de la \u00a0 asignaci\u00f3n de competencias y tiene su manifestaci\u00f3n m\u00e1s clara en la fase de \u00a0 ejecuci\u00f3n de las mismas\u201d[29]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No debe olvidarse, sin embargo, que la lectura del art\u00edculo 37 del \u00a0 C\u00f3digo de Minas debe hacerse, tambi\u00e9n, a la luz del principio constitucional de \u00a0 organizaci\u00f3n unitaria del Estado \u2013art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n- y de la \u00a0 facultad que tiene el Estado para intervenir en la explotaci\u00f3n de recursos \u00a0 naturales \u2013art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n-, en tanto es \u00e9ste el propietario de \u00a0 subsuelo y de los recursos naturales no renovables \u2013art\u00edculo 332 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas disposiciones constitucionales hacen preceptivo que se \u00a0 establezcan est\u00e1ndares de alcance nacional que determinen los criterios \u00a0 generales en que el Estado tomar\u00e1 la decisi\u00f3n de permitir la exploraci\u00f3n o la \u00a0 explotaci\u00f3n minera en el territorio de un municipio o distrito. Esto por cuanto \u00a0 la pol\u00edtica minera es concreci\u00f3n de las pol\u00edticas a desarrollar en virtud de la \u00a0 propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables que en \u00e9ste se \u00a0 encuentren. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La elecci\u00f3n que el legislador realice en este aspecto debe tributar \u00a0 el principio de organizaci\u00f3n unitaria y los contenidos esenciales de los \u00a0 art\u00edculos 332 y 334 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como los contenidos esenciales del \u00a0 principio de autonom\u00eda territorial, entre los que se cuenta el de gobernarse por \u00a0 autoridades propias y el de que el \u00f3rgano de representaci\u00f3n m\u00e1s inmediato al \u00a0 pueblo participe en la toma de las principales decisiones para el desarrollo de \u00a0 la vida local. Participaci\u00f3n que deber\u00e1 entenderse como aplicaci\u00f3n del los \u00a0 principios constitucionales de coordinaci\u00f3n y concurrencia de la Naci\u00f3n y los \u00a0 municipios o distritos, tal y como se deduce de un sistema en que existan \u00a0 distintos niveles competenciales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al ser esta la conclusi\u00f3n que surge de la aplicaci\u00f3n de los \u00a0 contenidos constitucionales en tensi\u00f3n, una de las soluciones podr\u00eda ser la \u00a0 declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo 37 de la ley 685 de 2001. Sin \u00a0 embargo, el principio de conservaci\u00f3n del derecho \u2013contenido derivado del \u00a0 principio democr\u00e1tico en la creaci\u00f3n de la ley- obliga a mantener dentro del \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico los frutos de la actividad legislativa, siempre que exista \u00a0 fundamento para una interpretaci\u00f3n que sea acorde con los t\u00e9rminos \u00a0 constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera la Sala que es posible interpretar el art\u00edculo 37 del \u00a0 C\u00f3digo de Minas en acuerdo con los dos principios constitucionales en tensi\u00f3n. \u00a0 No a partir del uso exclusivo del criterio gramatical, pero s\u00ed a partir de una \u00a0 lectura sistem\u00e1tica, que ubique el contenido de la disposici\u00f3n legal en acuerdo \u00a0 con los dos principios constitucionales en tensi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A la luz de este m\u00e9todo interpretativo el art\u00edculo 37 \u2013cuyo contenido \u00a0 privilegia la organizaci\u00f3n unitaria del Estado- ser\u00e1 exequible, siempre y cuando \u00a0 su contenido garantice un grado de participaci\u00f3n razonable de los municipios y \u00a0 distritos en el proceso de decisi\u00f3n sobre si se permite o no se permite la \u00a0 actividad de exploraci\u00f3n o de explotaci\u00f3n minera en su territorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta soluci\u00f3n implica, en acuerdo con los art\u00edculos 14 y siguientes \u00a0 del C\u00f3digo de Minas, que la Naci\u00f3n contin\u00fae participando en dicho proceso; pero \u00a0 que no sea el \u00fanico nivel competencial involucrado en la toma de una decisi\u00f3n de \u00a0 tal trascendencia para aspectos principales de la vida local, sino que los \u00a0 municipios y distritos afectados por dicha decisi\u00f3n participen de una \u00a0 forma activa y\u00a0 eficaz en el proceso de toma de la misma. Es decir, \u00a0 que la opini\u00f3n de \u00e9stos, expresada a trav\u00e9s de sus \u00f3rganos de representaci\u00f3n, \u00a0 sea valorada adecuadamente y tenga una influencia apreciable en la toma de esta \u00a0 decisi\u00f3n, sobre todo en aspectos axiales a la vida del municipio, como son la protecci\u00f3n de cuencas h\u00eddricas, la salubridad de la poblaci\u00f3n y el \u00a0 desarrollo econ\u00f3mico, social y cultural de sus comunidades \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La implementaci\u00f3n de esta decisi\u00f3n hace necesaria la creaci\u00f3n de \u00a0 elementales criterios de coordinaci\u00f3n\u00a0 que son indispensables siempre que \u00a0 existen niveles concurrentes en el ejercicio de alguna competencia de naturaleza \u00a0 p\u00fablica. Se requiere una regulaci\u00f3n en acuerdo con los mandatos de coordinaci\u00f3n \u00a0 y concurrencia \u2013art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n- y, por consiguiente, que \u00a0 asegure la adecuada realizaci\u00f3n del principio de autonom\u00eda territorial, \u00a0 contenido constitucional que, precisamente, es el que busca\u00a0 protegerse en \u00a0 el caso que estudia la Corte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una adecuada protecci\u00f3n de los contenidos principales en tensi\u00f3n \u00a0 deber\u00e1 permitir la participaci\u00f3n de los municipios en la determinaci\u00f3n de \u00a0 aspectos como i) los fines que la exclusi\u00f3n de la actividad de exploraci\u00f3n y \u00a0 explotaci\u00f3n minera en determinadas \u00e1reas del territorio busque alcanzar; ii) las \u00a0 causas y condiciones que determinan que un \u00e1rea del territorio se declare como \u00a0 zona excluida de esta actividad; iii) la forma en que cada uno de los niveles \u00a0 competenciales participen en el proceso de creaci\u00f3n normativa; iv) las funciones \u00a0 espec\u00edficas que uno y otro nivel tendr\u00e1 en ejercicio de dicha competencia; y v) \u00a0 los par\u00e1metros que deban cumplir los procedimientos que se creen para declarar \u00a0 una zona excluida de la actividad minera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aspectos que no pueden ignorar contenidos constitucionales \u00a0 relevantes, verbigracia, en materia de protecci\u00f3n del ambiente sano \u2013art\u00edculo 79 \u00a0 de la Constituci\u00f3n-; en relaci\u00f3n con la defensa del patrimonio arqueol\u00f3gico y \u00a0 cultural \u2013art\u00edculo 72 de la Constituci\u00f3n-; relativos a la protecci\u00f3n de los \u00a0 parques naturales, las tierras comunales de grupos \u00e9tnicos y las tierras de \u00a0 resguardo \u2013art\u00edculo 63 de la Constituci\u00f3n-; cuyo objetivo sea la protecci\u00f3n de \u00a0 las riquezas naturales \u2013art\u00edculos 8 y 95 numeral 8\u00ba de la Constituci\u00f3n-, el \u00a0 desarrollo arm\u00f3nico de los municipios y distritos \u2013art\u00edculo 311 de la \u00a0 Constituci\u00f3n-; y, sobre todo, aquellos que busquen asegurar los derechos \u00a0 fundamentales de los habitantes de las zonas en que se autorice la realizaci\u00f3n \u00a0 de actividades de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este punto la Sala reitera el concepto de desarrollo sostenible, \u00a0 como par\u00e1metro que debe guiar la realizaci\u00f3n de acciones que, si bien buscan el \u00a0 progreso, no pueden conllevar a la destrucci\u00f3n de elementos protegidos por el \u00a0 orden constitucional y que, sobre todo, son presupuesto para la satisfacci\u00f3n de \u00a0 ciertas necesidades como el acceso a agua por parte del ser humano, el \u00a0 desarrollo social y econ\u00f3mico adecuado y el desarrollo de la vida en condiciones \u00a0 satisfactorias de salubridad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son estos los espacios m\u00ednimos que el di\u00e1logo entre \u00f3rbitas o esferas \u00a0 competenciales debe garantizar con miras a un desarrollo arm\u00f3nico y balanceado \u00a0 de los principios de autonom\u00eda territorial y organizaci\u00f3n unitaria del Estado en \u00a0 el tema de exclusi\u00f3n de territorios del desarrollo de actividad minera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n la Corte Constitucional declarar\u00e1 la exequibilidad del \u00a0 art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas, siempre y cuando se entiendan involucrados en \u00a0 su interpretaci\u00f3n los contenidos que son resultado de la lectura arm\u00f3nica de las \u00a0 disposiciones constitucionales en conflicto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
S\u00edntesis \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n interpuesta contra el art\u00edculo 37 de la ley 685 de 2001 \u00a0 \u2013C\u00f3digo de Minas- present\u00f3 cargos por vulneraci\u00f3n de la competencia de los \u00a0 concejos para regular los usos del suelo en el territorio del municipio o \u00a0 distrito \u2013art\u00edculo 313 numeral 7 de la Constituci\u00f3n- y por desconocimiento de la \u00a0 protecci\u00f3n que la Constituci\u00f3n obliga a brindar al derecho a un ambiente sano \u00a0 \u2013art\u00edculo 79 de la Constituci\u00f3n-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ante el problema jur\u00eddico planteado, la Corte concluye que la lectura \u00a0 y, por consiguiente, la determinaci\u00f3n del sentido normativo que de dicha \u00a0 disposici\u00f3n se deduce debe hacerse en plena armon\u00eda con principios fundamentales \u00a0 del ordenamiento constitucional que, en el caso de la exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n \u00a0 minera, pueden entrar en tensi\u00f3n. Para la Corte, si bien la interpretaci\u00f3n del \u00a0 art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas puede sustentarse en el principio constitucional \u00a0 de organizaci\u00f3n unitaria del Estado \u2013art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n- y los \u00a0 contenidos espec\u00edficos de los art\u00edculos 332 y 334 de la Constituci\u00f3n, que \u00a0 privilegian la posici\u00f3n de la Naci\u00f3n en la determinaci\u00f3n de las pol\u00edticas \u00a0 relativas a la explotaci\u00f3n de recursos naturales; tambi\u00e9n \u00a0deben tenerse en cuenta otros contenidos constitucionales de igual val\u00eda \u00a0 dentro de la organizaci\u00f3n del Estado, como son los principios de autonom\u00eda y \u00a0 descentralizaci\u00f3n de que gozan las entidades territoriales para la gesti\u00f3n de \u00a0 sus intereses \u2013art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n-, y de coordinaci\u00f3n y \u00a0 concurrencia \u2013art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n-, que se deben acatar al hacer el \u00a0 reparto de competencias entre la Naci\u00f3n y, en este caso, los municipios y \u00a0 distritos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, y en procura de una soluci\u00f3n que permita aplicar de \u00a0 forma arm\u00f3nica el contenido de los principios que se encuentran en tensi\u00f3n en \u00a0 este caso concreto, se concluye que el art\u00edculo 37 de la ley 685 de 2001 \u2013C\u00f3digo \u00a0 de Minas- estar\u00e1 acorde con la Constituci\u00f3n, siempre y cuando en el proceso de \u00a0 autorizaci\u00f3n para la realizaci\u00f3n de actividades de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n \u00a0 minera \u2013cualquiera sea el nombre que se d\u00e9 al procedimiento para expedir dicha \u00a0 autorizaci\u00f3n por parte del Estado- se tengan en cuenta los aspectos de \u00a0 coordinaci\u00f3n y concurrencia, los cuales se fundan en el principio constitucional \u00a0 de autonom\u00eda territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, una autorizaci\u00f3n al respecto deber\u00e1 dar la \u00a0 oportunidad de participar activa y eficazmente a las entidades municipales o \u00a0 distritales involucradas en dicho proceso, mediante acuerdos sobre la protecci\u00f3n \u00a0 de cuencas h\u00eddricas y la salubridad de la poblaci\u00f3n, as\u00ed como, del desarrollo \u00a0 econ\u00f3mico, social y cultural de sus comunidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte \u00a0 Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la \u00a0 Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero. \u00a0Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 37 de la Ley 685 de \u00a0 2001, en el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se \u00a0 autorice la realizaci\u00f3n de actividades de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera, las \u00a0 autoridades competentes del nivel nacional deber\u00e1n acordar con las autoridades \u00a0 territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protecci\u00f3n del \u00a0 ambiente sano, y en especial, de sus cuencas h\u00eddricas, el desarrollo econ\u00f3mico, \u00a0 social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la poblaci\u00f3n, mediante la \u00a0 aplicaci\u00f3n de los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad \u00a0 previstos en el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la \u00a0 Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO \u00a0 VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA \u00a0 CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO \u00a0 GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausente con \u00a0 excusa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO \u00a0 GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIGIA LOPEZ \u00a0 DIAZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conjuez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL \u00a0 EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No \u00a0 intervino en votaci\u00f3n original \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausente con \u00a0 excusa m\u00e9dica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO \u00a0 PRETELT CHALJUB \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausente con \u00a0 excusa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA \u00a0 PINILLA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N \u00a0 PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS \u00a0 RIOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA \u00a0 VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONJUEZ LIGIA LOPEZ DIAZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-123\/14 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considero que la Exequibilidad del art\u00edculo 37 de la Ley 685 de 2001 debi\u00f3 \u00a0 declararse simple y llanamente, sin necesidad del entendimiento que se plasm\u00f3, \u00a0 toda vez que \u00e9ste surge de los Principios y preceptos consagrados en la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, especialmente, en \u00a1os art\u00edculos 2o, 8o, 49, 58, 79, 80, \u00a0 81, 95-8, 226, 268-7, 277-4, 282-5, 288, 300-3-2, 330-1-5, 332, 333, 334, 339, \u00a0 340, 341, 342, 344, 360, 361, 366, por lo que la aclaraci\u00f3n \u00fanicamente resulta \u00a0 pedag\u00f3gica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No \u00a0 puede confundirse la “soberan\u00eda” con la “autonom\u00eda” territorial. Por ello, toda \u00a0 vez que Colombia es un Estado organizado en forma de Rep\u00fablica Unitaria, la \u00a0 descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda territorial, deben ejercerse necesaria y \u00a0 sistem\u00e1ticamente dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y de la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los \u00a0 Concejos Municipales respetando tales l\u00edmites, as\u00ed como las disposiciones de \u00a0 car\u00e1cter nacional, pueden reglamentar los usos del suelo y ejecutar las \u00a0 actividades propias de su autonom\u00eda. Por su parte, el Estado tiene a su cargo la \u00a0 direcci\u00f3n general de la econom\u00eda y est\u00e1 facultado para intervenir en la \u00a0 explotaci\u00f3n de los recursos naturales, como propietario del subsuelo y de los \u00a0 recursos naturales no renovables. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para \u00a0 coordinar las competencias atribuidas, existe el Plan Nacional de Desarrollo, en \u00a0 cuya elaboraci\u00f3n pueden y deben incidir activamente las distintas autoridades \u00a0 territoriales, as\u00ed corno los sectores econ\u00f3micos, sociales, culturales, \u00a0 educativos, culturales, ecol\u00f3gicos, y las comunidades y sectores minoritarios, \u00a0 de suerte que se estructure una pol\u00edtica coherente, predeterminada y concertada \u00a0 para la realizaci\u00f3n de uno de los fines esenciales del Estado cual es promover \u00a0 la prosperidad general, a partir de un ambiente de seguridad jur\u00eddica y de \u00a0 leg\u00edtima confianza en las decisiones de las autoridades. Estos son requisitos \u00a0 ineludibles para que haya inversi\u00f3n y constante actividad econ\u00f3mica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 crecimiento y el desarrollo del pa\u00eds, son fines del Estado para servir a la \u00a0 comunidad, creando empleo, infraestructura, fuentes de ingreso y mayores \u00a0 recursos que generen prosperidad y riqueza, obviamente dentro de los l\u00edmites de \u00a0 la Constituci\u00f3n Ecol\u00f3gica y bajo la planeaci\u00f3n y las previsiones necesarias que \u00a0 garanticen el empleo racional de los recursos y el respeto y la protecci\u00f3n del \u00a0 medio ambiente, del paisaje, de las cuencas h\u00eddricas, de los recursos naturales \u00a0 y de la salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de una Rep\u00fablica Unitaria, en materia econ\u00f3mica debe prevalecer la \u00a0 pol\u00edtica nacional, previamente concertada. El inter\u00e9s general y la autoridad \u00a0 nacional priman sobre decisiones locales o seccionales que puedan interferir o \u00a0 impedir la ejecuci\u00f3n de proyectos y de obras de infraestructura planeadas por el \u00a0 Estado. Se ha decidido sobre la competencia para prohibir la actividad minera[30], \u00a0 no la competencia para controlar, preservar \u00a0 y \u00a0defender el patrimonio ecol\u00f3gico de los \u00a0 entes territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Existen instrumentos que garantizan el respeto de los derechos fundamentales, \u00a0 colectivos, econ\u00f3micos, sociales y ambientales de los ciudadanos, a trav\u00e9s del \u00a0 ejercicio de acciones constitucionales como la tutela, las acciones populares, \u00a0 las acciones de grupo, las de cumplimiento, las de constitucionalidad, y de \u00a0 mecanismos que incentivan la participaci\u00f3n ciudadana, tales como las audiencias \u00a0 p\u00fablicas, los derechos de petici\u00f3n, la solicitud de reconocimiento como tercero \u00a0 interviniente, la publicidad de las decisiones ambientales, las consultas \u00a0 populares, la participaci\u00f3n activa en la planeaci\u00f3n y en los esquemas de \u00a0 ordenamiento territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las \u00a0 autoridades territoriales y seccionales[31] \u00a0en ejercicio de su autonom\u00eda pueden inspeccionar las actividades mineras, dar \u00a0 aviso a las entidades mineras y ambientales competentes para que frenen los \u00a0 abusos, infracciones o da\u00f1os ambientales que puedan resultar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 conclusi\u00f3n, no s\u00f3lo debi\u00f3 declararse la exequibilidad pura \u00a0 y \u00a0simple del art\u00edculo 37 de la Ley 685 de \u00a0 2001, sino que adem\u00e1s, debi\u00f3 resaltarse que tanto la Constituci\u00f3n como el \u00a0 ordenamiento legal consagran acciones y mecanismos eficientes que permiten a las \u00a0 autoridades y a los ciudadanos velar por el amparo del ambiente sano, de manera \u00a0 que se garantice el desarrollo sostenible y la protecci\u00f3n de la libertad \u00a0 empresarial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el \u00a0 debido respeto, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIGIA LOPEZ D\u00cdAZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conjuez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA Y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A \u00a0 LA SENTENCIA C-123\/14 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROHIBICION A \u00a0 LAS AUTORIDADES REGIONALES, SECCIONALES O LOCALES ESTABLECER ZONAS DEL \u00a0 TERRITORIO QUE QUEDEN PERMANENTE O TRANSITORIAMENTE EXCLUIDAS DE LA MINERIA-Razones de discrepancia (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE \u00a0 AUTORIZACION EN REALIZACION DE ACTIVIDADES DE EXPLORACION Y EXPLOTACION MINERA-Condicionamiento no logra recomponer de manera adecuada el balance \u00a0 entre el principio unitario que sustenta la prohibici\u00f3n impuesta en el art\u00edculo \u00a0 37 del C\u00f3digo de Minas, y los dem\u00e1s contenidos constitucionales que se ven \u00a0 afectados con ella (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RECURSOS \u00a0 NATURALES-Modelo de gesti\u00f3n basado en la \u00a0 concertaci\u00f3n entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales y respeto a la \u00a0 participaci\u00f3n ciudadana (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-9700 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de \u00a0 inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 37 de la Ley 685 de 2001 (C\u00f3digo de \u00a0 Minas) y el art\u00edculo 2\u00ba (parcial) del Decreto 0934 de 2013, \u201cPor el cual se \u00a0 reglamenta el art\u00edculo 37 de la Ley 685 de 2001\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las \u00a0 decisiones de la Sala, en esta ocasi\u00f3n nos apartamos del criterio de la mayor\u00eda, \u00a0 por cuanto consideramos que el art\u00edculo 37 de la Ley 685 de 2001 es \u00a0 inconstitucional y as\u00ed debi\u00f3 declararlo esta Corte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En El Mercader de Venecia se \u00a0 cuenta que Shylock, un rico comerciante, le presta una gran suma de dinero a \u00a0 Antonio, quien se compromete a pagarla cuando reciba unas mercader\u00edas que vienen \u00a0 camino al puerto de Venecia.\u00a0 El contrato incluye una cl\u00e1usula penal seg\u00fan \u00a0 la cual, en caso de incumplir el pago, Shylock tendr\u00e1 derecho a cobrarse con una \u00a0 libra de la carne de su deudor. Ocurre que los barcos naufragan y, ante la \u00a0 imposibilidad para Antonio de cumplir con lo acordado, se hace efectiva la \u00a0 cl\u00e1usula penal.\u00a0 En el acto cuarto de la obra se escenifica el juicio, en \u00a0 cuya decisi\u00f3n interviene un jovenc\u00edsimo juez llamado Baltasar, pero que en \u00a0 realidad es Porcia, la protagonista femenina de la obra, quien encuentra una \u00a0 f\u00f3rmula que le permite salvar la vida de Antonio. Esta consiste en advertirle a \u00a0 Shylock que, en virtud del contrato suscrito, tiene derecho a cobrarse con una \u00a0 libra de la carne de Antonio, pero sin derramar ni una gota de su sangre. De \u00a0 hacer esto \u00faltimo, sus bienes ser\u00edan confiscados conforme a la ley veneciana. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La controversia resuelta por la Corte en la \u00a0 sentencia de la cual discrepamos evoca este conocido pasaje de la obra de \u00a0 Shakespeare. El art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas proh\u00edbe a las autoridades \u00a0 regionales, seccionales o locales establecer, incluso a trav\u00e9s de los planes de \u00a0 ordenamiento territorial, zonas del territorio que queden permanente o \u00a0 transitoriamente excluidas de la miner\u00eda. Estas autoridades s\u00f3lo podr\u00e1n adoptar \u00a0 una decisi\u00f3n en tal sentido cuando se verifique alguno de los supuestos de \u00a0 exclusi\u00f3n y restricci\u00f3n de la actividad minera, regulados en los art\u00edculos 34 y \u00a0 35 del C\u00f3digo de Minas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal regulaci\u00f3n presupone que es posible \u00a0 explotar los minerales que yacen en el subsuelo sin que con ello se impacten los \u00a0 dem\u00e1s recursos naturales y la posibilidad de ordenar los usos del suelo; del \u00a0 mismo modo, presupone que en aquellos municipios que cuentan con yacimientos \u00a0 minerales, puedan adoptarse decisiones en materia de asignaci\u00f3n de usos del \u00a0 suelo, conservaci\u00f3n de cuencas h\u00eddricas, fomento de la producci\u00f3n de alimentos, \u00a0 entre otras, sin que ellas impliquen la exclusi\u00f3n total o parcial de la \u00a0 actividad minera en ciertas zonas del territorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. La Sala Plena consider\u00f3 que el precepto \u00a0 acusado hallaba sustento constitucional en el principio de organizaci\u00f3n unitaria \u00a0 del Estado y en los art\u00edculos 332 y 334 Superiores, que atribuyen al Estado la \u00a0 propiedad de los recursos del subsuelo y la facultad para determinar pol\u00edticas \u00a0 relativas a la explotaci\u00f3n de recursos naturales. Sin embargo, advirti\u00f3 que una \u00a0 interpretaci\u00f3n en t\u00e9rminos absolutos de dicha prohibici\u00f3n desconoc\u00eda la \u00a0 autonom\u00eda de las entidades territoriales (art. 287 CP) y los principios que han \u00a0 de regir la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades \u00a0 territoriales (art. 288 CP). En consecuencia, determin\u00f3 que el art\u00edculo 37 del \u00a0 C\u00f3digo de Minas s\u00f3lo resultaba compatible con la Constituci\u00f3n \u201cen el \u00a0 entendido que, en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la \u00a0 realizaci\u00f3n de actividades de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera, las autoridades \u00a0 competentes del nivel nacional deber\u00e1n acordar con las autoridades territoriales \u00a0 concernidas, las medidas necesarias para la protecci\u00f3n del ambiente sano, y en \u00a0 especial, de sus cuencas h\u00eddricas, el desarrollo econ\u00f3mico, social, cultural de \u00a0 sus comunidades y la salubridad de la poblaci\u00f3n, mediante la aplicaci\u00f3n de los \u00a0 principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad previstos en el \u00a0 art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. No acompa\u00f1amos la decisi\u00f3n de la mayor\u00eda \u00a0 por cuanto consideramos, en primer lugar, que la prohibici\u00f3n contenida en la \u00a0 norma objeto de controversia es manifiestamente inconstitucional por desconocer: \u00a0 (i) la participaci\u00f3n que compete a las entidades territoriales, como integrantes \u00a0 del Estado, en las decisiones relativas a la explotaci\u00f3n de los recursos \u00a0 naturales (arts. 332 y 334 CP); (ii) la autonom\u00eda de las entidades territoriales \u00a0 (art. 287 CP), el modelo constitucional de distribuci\u00f3n de competencias entre la \u00a0 Naci\u00f3n y las entidades territoriales, basado en los principios de coordinaci\u00f3n, \u00a0 concurrencia y subsidiariedad (art. 288 CP); (iii) las competencias para regular \u00a0 usos del suelo y expedir normas orientadas a la defensa del patrimonio ecol\u00f3gico \u00a0 y cultural que la Constituci\u00f3n atribuye de manera directa a los municipios \u00a0 (arts. 311 y 313 num. 7 y 9 CP) y departamentos (art. 300 num. 2 CP); (iv) los \u00a0 mandatos constitucionales que ordenan otorgar especial protecci\u00f3n a la \u00a0 producci\u00f3n de alimentos (art. 65 CP),\u00a0 proteger la diversidad e integridad \u00a0 del ambiente, conservar las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica, prevenir y \u00a0 controlar los factores de deterioro ambiental, y garantizar la participaci\u00f3n de \u00a0 la comunidad en las decisiones que puedan afectar su derecho a gozar de un \u00a0 ambiente sano (arts. 79 y 80 CP). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, salvamos nuestro voto por \u00a0 estimar que el condicionamiento efectuado en la sentencia no logra recomponer de \u00a0 manera adecuada el balance entre el principio unitario que sustenta la \u00a0 prohibici\u00f3n impuesta en el art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas, y los dem\u00e1s \u00a0 contenidos constitucionales que se ven afectados con ella.\u00a0 No logra \u00a0 hacerlo, pues pese a establecer un mandato claro de concertaci\u00f3n en las \u00a0 decisiones relativas a la ejecuci\u00f3n de proyectos mineros, la sentencia no \u00a0 precisa los criterios que deben orientar los acuerdos a que han de llegar las \u00a0 autoridades nacionales con las regionales, distritales o municipales, al momento \u00a0 de aprobar la realizaci\u00f3n de un proyecto minero, lo que arriesga a privar de \u00a0 todo efecto pr\u00e1ctico la decisi\u00f3n adoptada y, con ello, la garant\u00eda efectiva de \u00a0 los contenidos constitucionales que se trata de salvaguardar a trav\u00e9s del \u00a0 condicionamiento establecido en la sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n sustentamos los dos grupos de \u00a0 argumentos en los que se basa nuestro disenso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0El art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas es manifiestamente inconstitucional y, por \u00a0 ello, debi\u00f3 ser declarado inexequible \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Para sustentar esta afirmaci\u00f3n se \u00a0 expondr\u00e1n, en primer lugar, las razones por las cuales sostenemos que la norma \u00a0 objeto de controversia descansa en un presupuesto constitucionalmente \u00a0 inadmisible, como es la posibilidad de fragmentar y ejercer de manera \u00a0 independiente las competencias de ordenamiento del territorio cuando, por el \u00a0 contrario, la Constituci\u00f3n ha previsto un modelo de gesti\u00f3n basado en la \u00a0 necesaria concertaci\u00f3n entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales y en el que \u00a0 debe garantizarse, en todo caso, espacios de decisi\u00f3n y participaci\u00f3n ciudadana \u00a0 en el \u00e1mbito local. En segundo lugar, los argumentos que nos llevan a concluir \u00a0 que la norma enjuiciada desconoce los l\u00edmites competenciales que se derivan de \u00a0 este modelo de gesti\u00f3n del territorio. En tercer lugar, las razones por las \u00a0 cuales tambi\u00e9n se desconocen los l\u00edmites sustantivos a la actividad minera \u00a0 impuestos por los art\u00edculos 65, 79 y 80 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n establece un modelo de \u00a0 gesti\u00f3n de los recursos naturales basado en la concertaci\u00f3n entre la Naci\u00f3n y \u00a0 las entidades territoriales y el respeto a la participaci\u00f3n ciudadana. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Acorde con la idea de que es posible \u00a0 fragmentar los elementos del territorio, el art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas \u00a0 presupone que es dable segmentar, regular y ejercer de manera independiente las \u00a0 competencias para su ordenamiento que la Constituci\u00f3n asigna a la naci\u00f3n y a las \u00a0 entidades territoriales; en particular, las relacionadas con la planificaci\u00f3n de \u00a0 los usos del suelo y la explotaci\u00f3n del subsuelo. S\u00f3lo bajo esta comprensi\u00f3n \u00a0 cabr\u00eda afirmar la constitucionalidad del art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es por ello que, como bien se expone en el \u00a0 numeral 5.3. de la sentencia, la decisi\u00f3n de autorizar la actividad minera tiene \u00a0 notables repercusiones de orden ambiental, social y econ\u00f3mico, debido, entre \u00a0 otras, a la afectaci\u00f3n del recurso h\u00eddrico, al desplazamiento de otro tipo de \u00a0 actividades productivas, como la agricultura, a las migraciones y dem\u00e1s \u00a0 din\u00e1micas sociales que acompa\u00f1an las industrias extractivas. Tales impactos, que \u00a0 recaen de manera directa sobre las personas y los territorios en los que se \u00a0 lleva a cabo la actividad minera, condicionan de manera decisiva las facultades \u00a0 de ordenaci\u00f3n del territorio y determinaci\u00f3n de usos del suelo que competen, en \u00a0 primer lugar, a los municipios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Tal fragmentaci\u00f3n de competencias de \u00a0 ordenaci\u00f3n del territorio tampoco es posible desde el punto de vista jur\u00eddico. \u00a0 En vista de la interdependencia de la especie humana con su entorno y la \u00a0 integralidad de los elementos que conforman el territorio, y teniendo en cuenta \u00a0 adem\u00e1s la finalidad de procurar un reparto equitativo de los beneficios y cargas \u00a0 derivados de la explotaci\u00f3n de recursos naturales, la Constituci\u00f3n dispuso un \u00a0 delicado equilibrio en las facultades relativas a la ordenaci\u00f3n del territorio,\u00a0 \u00a0 y, de manera espec\u00edfica, en lo atinente a la explotaci\u00f3n de recursos naturales, \u00a0 de modo tal que ninguna autoridad estatal pueda adoptar de manera unilateral \u00a0 decisiones a este respecto que excluyan la participaci\u00f3n de quienes, en el \u00a0 \u00e1mbito local, reciben de manera directa los impactos de dicha explotaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Este dise\u00f1o constitucional basado en la \u00a0 necesaria concertaci\u00f3n de las decisiones relativas a la explotaci\u00f3n de los \u00a0 recursos naturales se expresa en los art\u00edculos 332 y 334, que atribuyen al \u00a0 Estado \u00a0la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables y la \u00a0 competencia para intervenir en las decisiones relativas a su explotaci\u00f3n. Aqu\u00ed \u00a0 se advierte una diferencia significativa con el orden constitucional anterior, \u00a0 toda vez que la Constituci\u00f3n de 1886 atribu\u00eda de manera exclusiva a la Naci\u00f3n \u00a0la propiedad del territorio y de los bienes p\u00fablicos que forman parte del \u00a0 mismo.[32]\u00a0 \u00a0 No se trata de una diferencia puramente terminol\u00f3gica, pues en ella se expresa \u00a0 el tr\u00e1nsito de un modelo centralista y fundamentado en la noci\u00f3n de soberan\u00eda \u00a0 nacional, como el que inspiraba el orden constitucional anterior, a uno \u00a0 edificado en la soberan\u00eda popular, la democracia participativa y, sus \u00a0 corolarios, la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda de las entidades territoriales. \u00a0 El actual dise\u00f1o no implica desconocer el car\u00e1cter unitario del Estado, pero s\u00ed \u00a0 pensarlo de otro modo: esta unidad ya no viene asegurada ni impuesta desde el \u00a0 nivel central, por una voz solista que desde el centro habla y decide por todos, \u00a0 sino un proceso de construcci\u00f3n colectiva de pa\u00eds a partir de la polifon\u00eda de \u00a0 voces que, desde el \u00e1mbito local y a partir de ah\u00ed en los dem\u00e1s niveles \u00a0 decisorios, expresan su parecer sobre la manera en que deben conducirse los \u00a0 asuntos p\u00fablicos, en este caso, las decisiones relativas a la explotaci\u00f3n de \u00a0 recursos naturales que pertenecen a todos. La tarea de los \u00f3rganos del nivel \u00a0 central no consiste en acallar esas voces en aras de la unidad, sino en intentar \u00a0 coordinarlas para hacer posible la armon\u00eda y para que las decisiones adoptadas \u00a0 beneficien a todos los habitantes del territorio de manera equitativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. En atenci\u00f3n a este dise\u00f1o constitucional, \u00a0 el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de \u00a0 2011), se\u00f1ala que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl ordenamiento territorial \u00a0 es un instrumento de planificaci\u00f3n y de gesti\u00f3n de las entidades territoriales y \u00a0 un proceso de construcci\u00f3n colectiva de pa\u00eds, que se da de manera \u00a0 progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr \u00a0 una adecuada organizaci\u00f3n pol\u00edtico administrativa del Estado en el territorio, \u00a0 para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad \u00a0 cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo \u00a0 econ\u00f3micamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente \u00a0 sostenible, regionalmente arm\u00f3nico, culturalmente pertinente, atendiendo a la \u00a0 diversidad cultural y f\u00edsico-geogr\u00e1fica de Colombia. \/\/ La finalidad del ordenamiento territorial \u00a0 es promover el aumento de la capacidad de descentralizaci\u00f3n, planeaci\u00f3n, gesti\u00f3n \u00a0 y administraci\u00f3n de sus propios intereses para las entidades e instancias de \u00a0 integraci\u00f3n territorial, fomentar\u00e1 el traslado de competencias y poder de \u00a0 decisi\u00f3n de los \u00f3rganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden \u00a0 nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente \u00a0 asignaci\u00f3n de recursos. El ordenamiento territorial propiciar\u00e1 las \u00a0 condiciones para concertar pol\u00edticas p\u00fablicas entre la Naci\u00f3n y las entidades \u00a0 territoriales, \u00a0con reconocimiento de la diversidad geogr\u00e1fica, hist\u00f3rica, econ\u00f3mica, \u00a0 ambiental, \u00e9tnica y cultural e identidad regional y nacional.\u201d (Subrayas a\u00f1adidas). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. As\u00ed pues, cuando los art\u00edculos 332 y 334 \u00a0 de la Constituci\u00f3n atribuyen al Estado, y no s\u00f3lo a la Naci\u00f3n, la propiedad \u00a0 sobre los recursos del subsuelo y la facultad de decidir sobre su explotaci\u00f3n \u2013 \u00a0 aspecto de nodal importancia para el ordenamiento del territorio – en modo \u00a0 alguno cabe entender que la \u00fanica voz competente para hablar en estos asuntos \u00a0 sea la de los \u00f3rganos del nivel central, con exclusi\u00f3n de las dem\u00e1s. Ni siquiera \u00a0 cabr\u00eda entender, como se hace en la sentencia, que tales disposiciones \u00a0 privilegien la posici\u00f3n de la Naci\u00f3n en la determinaci\u00f3n de las pol\u00edticas \u00a0 relativas a la explotaci\u00f3n de los recursos naturales. Al contrario, al referirse \u00a0 al Estado, se est\u00e1 implicando tanto a la Naci\u00f3n como al conjunto de las \u00a0 entidades territoriales, quienes deber\u00e1n adoptar las determinaciones al respecto \u00a0 de manera concertada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. Tal ha sido la interpretaci\u00f3n dada a los \u00a0 t\u00e9rminos Estado y Naci\u00f3n por la jurisprudencia de este Tribunal, seg\u00fan se \u00a0 expresa en la sentencia C-221 de 1997[33]. \u00a0 En aquella ocasi\u00f3n se debat\u00eda en torno a la constitucionalidad de una norma que \u00a0 atribu\u00eda a los Concejos Municipales y al Distrito Especial de Bogot\u00e1 la facultad \u00a0 para establecer un impuesto a la extracci\u00f3n de arena, cascajo y piedra, la cual \u00a0 fue acusada argumentando que la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no \u00a0 renovables constitu\u00eda un terreno en el cual solamente pod\u00eda tener dominio la \u00a0 Naci\u00f3n.[34] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tanto los intervinientes en este proceso, \u00a0 como el Ministerio P\u00fablico, coincidieron en advertir que el demandante incurr\u00eda \u00a0 en una impropiedad al asimilar la palabra Estado al concepto de Naci\u00f3n. Al \u00a0 referirse a esta cuesti\u00f3n la Corte interpret\u00f3 el significado del t\u00e9rmino \u00a0 Estado \u00a0a la luz del modelo constitucional de reparto de competencias y de la \u00a0 titularidad de derechos entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, \u00a0 concluyendo que dicha expresi\u00f3n debe interpretarse prima facie como una \u00a0 alusi\u00f3n gen\u00e9rica a las entidades de los distintos \u00f3rdenes territoriales y no \u00a0 s\u00f3lo a los del nivel central, que suelen ser designados por la palabra Naci\u00f3n. \u00a0 Por su importancia para el presente an\u00e1lisis, es pertinente citar en extenso las \u00a0 consideraciones efectuadas por la Corte en aquella oportunidad: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(E)n general \u00a0 nuestra normatividad ha reservado la palabra \u201cNaci\u00f3n\u201d, en vez de la palabra \u00a0 \u201cEstado\u201d, para hacer referencia a las autoridades centrales y distinguirlas de \u00a0 las autoridades descentralizadas. As\u00ed, el art\u00edculo 182 de la Constituci\u00f3n \u00a0 derogada ordenaba a la ley determinar \u201clos servicios a cargo de la Naci\u00f3n\u00a0 \u00a0 y de las entidades descentralizadas\u201d. Ese lenguaje se ha mantenido en la \u00a0 Constituci\u00f3n de 1991, pues la Carta utiliza la palabra Naci\u00f3n cuando se refiere \u00a0 a las competencias propias de las autoridades centrales, mientras que la palabra \u00a0 Estado denota en general el conjunto de todas las autoridades p\u00fablicas. Por \u00a0 ejemplo, el art\u00edculo 288 establece que corresponde a la legislaci\u00f3n org\u00e1nica \u00a0 territorial establecer \u201cla distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las \u00a0 entidades territoriales\u201d. Igualmente, el art\u00edculo 356 sobre situado fiscal \u00a0 distingue entre los servicios a cargo de la Naci\u00f3n y aquellos a cargo de las \u00a0 entidades territoriales, y el art\u00edculo 358 habla de la participaci\u00f3n de los \u00a0 municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. Esta interpretaci\u00f3n se ve \u00a0 confirmada si se tienen en cuenta otras disposiciones que hablan del Estado, \u00a0 como el art\u00edculo 2\u00ba, que establece los deberes del Estado, o el art\u00edculo 5\u00ba, que \u00a0 se\u00f1ala que el Estado reconoce la primac\u00eda de los derechos de la persona, pues \u00a0 ser\u00eda absurdo considerar que esas normas estatuyen deberes constitucionales \u00a0 exclusivos de la Naci\u00f3n, pero que no obligan a las entidades descentralizadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 consiguiente, es equivocada la apreciaci\u00f3n del demandante seg\u00fan la cual el \u00a0 empleo de la palabra Estado en los art\u00edculos 80 y 360 implica obligatoriamente \u00a0 que se trata de competencias y titularidades propias de la Naci\u00f3n, ya que en \u00a0 nuestro orden constitucional la palabra \u201cEstado\u201d no se refiere exclusivamente a \u00a0 la Naci\u00f3n sino que se emplea en general para designar al conjunto de \u00f3rganos que \u00a0 realizan las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden \u00a0 nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9- Conforme a \u00a0 lo anterior, la Corte considera que cuando la Carta se refiere al Estado, y le \u00a0 impone un deber, o le confiere una atribuci\u00f3n, debe entenderse prima facie que \u00a0 la norma constitucional habla gen\u00e9ricamente de las autoridades estatales de los \u00a0 distintos \u00f3rdenes territoriales. Ahora bien ello no impide que en\u00a0 \u00a0 determinadas oportunidades la Carta pueda asimilar, en un precepto espec\u00edfico, \u00a0 las palabras Estado y Naci\u00f3n, y por ende denomine estatal a una competencia \u00a0 nacional o a la titularidad de la Naci\u00f3n sobre un determinado recurso. Sin \u00a0 embargo, como en principio la Constituci\u00f3n reserva la palabra Estado para hablar \u00a0 del conjunto de autoridades de los distintos niveles territoriales, deber\u00e1 \u00a0 mostrarse por qu\u00e9 en determinada disposici\u00f3n esa palabra puede ser considerada \u00a0 un sin\u00f3nimo de Naci\u00f3n.\u201d[35] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta misma providencia la Corte examin\u00f3 \u00a0 de manera espec\u00edfica si cuando el art\u00edculo 332 atribu\u00eda al Estado la propiedad \u00a0 del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, tal expresi\u00f3n deb\u00eda ser \u00a0 entendida como un sin\u00f3nimo de Naci\u00f3n o si, por el contrario, alud\u00eda tambi\u00e9n al \u00a0 conjunto de las entidades territoriales. Al examinar los antecedentes de esta \u00a0 disposici\u00f3n, la Corte concluy\u00f3 que el cambio de terminolog\u00eda no era casual, sino \u00a0 \u201ctiene una finalidad espec\u00edfica profunda\u201d, pues al asignar la propiedad de \u00a0 los recursos del subsuelo al Estado en lugar de a la Naci\u00f3n, se buscaba evitar \u00a0 tanto la centralizaci\u00f3n como la distribuci\u00f3n inequitativa de los beneficios \u00a0 derivados de su explotaci\u00f3n. A este respecto sostuvo: \u201ces claro que la \u00a0 Asamblea Constituyente evit\u00f3 atribuir a la Naci\u00f3n la propiedad de los recursos \u00a0 no renovables, para evitar la centralizaci\u00f3n de sus beneficios, pero que tampoco \u00a0 quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional,\u00a0 municipalizarlos o \u00a0 atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de ideas, resulta \u00a0 perfectamente l\u00f3gico que la titularidad de tales recursos y de las regal\u00edas que \u00a0 genera su explotaci\u00f3n sea de un ente m\u00e1s abstracto, que representa a todos los \u00a0 colombianos y a los distintos niveles territoriales, esto es, del Estado \u00a0 colombiano como tal, quien es entonces el propietario de los recursos no \u00a0 renovables y el titular de las regal\u00edas\u201d.[36] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Por eso no cabe establecer, como se hace \u00a0 en la sentencia que motiva este salvamento de voto, una oposici\u00f3n entre lo \u00a0 preceptuado en los art\u00edculos 332 y 334, de un lado, y lo dispuesto en los \u00a0 art\u00edculos 287 y 288 de la Constituci\u00f3n, en donde los primeros concentrar\u00edan en \u00a0 las autoridades del orden central las decisiones relativas a la explotaci\u00f3n \u00a0 minera, como manifestaci\u00f3n del principio unitario, y los segundos garantizar\u00edan \u00a0 los espacios de autonom\u00eda de las entidades territoriales. En lugar de oponerse, \u00a0 todas estas normas convergen en establecer un modelo concertado de gesti\u00f3n del \u00a0 territorio y de los recursos naturales, en el que intervienen la Naci\u00f3n y las \u00a0 entidades territoriales, que en su conjunto constituyen el Estado. En este \u00a0 modelo, la unidad no se impone desde el centro sino que se constituye a partir \u00a0 de la pluralidad de las voces en las que se expresan \u00a0 la diversidad geogr\u00e1fica, hist\u00f3rica, econ\u00f3mica, ambiental, \u00e9tnica y cultural que \u00a0 nos constituye como pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal entendimiento ha estado presente en la \u00a0 jurisprudencia constitucional, como se expresa en la sentencia C-535 de 1996[37], cuyas pertinentes \u00a0 consideraciones ameritan ser citadas en extenso: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 1o. de la Carta \u00a0 introduce el concepto de autonom\u00eda de las entidades territoriales como elemento \u00a0 integrante de una Rep\u00fablica unitaria y descentralizada.\u00a0 La unidad as\u00ed \u00a0 expresada no puede entonces confundirse con centralismo y hegemon\u00eda pues la \u00a0 forma de Estado unitaria no choca con el reconocimiento de la diversidad \u00a0 territorial, que se expresa en la consagraci\u00f3n de la autonom\u00eda local, por lo \u00a0 cual “es la concepci\u00f3n de la unidad como el todo que necesariamente\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 se integra por las partes y no la unidad como bloque monol\u00edtico”. Por ello la \u00a0 autonom\u00eda de la que gozan las diferentes entidades territoriales no es un mero \u00a0 traspaso de funciones y responsabilidades del centro a la periferia sino que se \u00a0 manifiesta como un poder de direcci\u00f3n pol\u00edtica, que le es atribuido a cada \u00a0 localidad por la comunidad a trav\u00e9s del principio democr\u00e1tico, y en especial al \u00a0 municipio que se constituye en la entidad territorial fundamental\u00a0 de la \u00a0 divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado (CP. art. 311). De esa manera se \u00a0 busca la gesti\u00f3n eficiente de los intereses propios, ya que el municipio es el \u00a0 ente id\u00f3neo para solucionar los problemas locales en la\u00a0 medida en que \u00a0 conoce realmente las necesidades a satisfacer, y tiene el inter\u00e9s para hacerlo \u00a0 por hallarse en una relaci\u00f3n cercana con la comunidad. As\u00ed, al acercar la acci\u00f3n \u00a0 estatal al ciudadano, se fortalece la legitimidad a trav\u00e9s de la gesti\u00f3n \u00a0 territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4- La autonom\u00eda no se agota \u00a0 entonces en la facultad de direcci\u00f3n pol\u00edtica pues las entidades territoriales \u00a0 no solamente tienen derecho a gobernarse por autoridades propias sino que deben, \u00a0 adem\u00e1s, gestionar sus propios intereses, con lo cual se concreta un poder de \u00a0 direcci\u00f3n administrativa (CP. art. 287). La autonom\u00eda est\u00e1 adem\u00e1s ligada a la \u00a0 soberan\u00eda popular y a la democracia participativa, pues se requiere una \u00a0 participaci\u00f3n permanente que permita que la decisi\u00f3n ciudadana se exprese sobre \u00a0 cu\u00e1les son las necesidades a satisfacer y la forma de hacerlo (CP art. 1\u00ba, 2\u00ba y \u00a0 3\u00ba). El poder de direcci\u00f3n del que gozan las entidades territoriales se \u00a0 convierte as\u00ed en pieza angular del desarrollo de la autonom\u00eda. A trav\u00e9s de este \u00a0 poder, expresi\u00f3n del principio democr\u00e1tico, la comunidad puede elegir una opci\u00f3n \u00a0 distinta a la del poder central. La satisfacci\u00f3n de intereses propios requiere \u00a0 la posibilidad de que existan en cada localidad opciones pol\u00edticas diferentes, \u00a0 lo cual no atenta contra el principio de unidad, pues cada entidad territorial \u00a0 hace parte de un todo que reconoce la diversidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a05- Los principios de unidad y \u00a0 autonom\u00eda no se contradicen sino que deben ser armonizados pues, como bien lo \u00a0 se\u00f1ala el art\u00edculo 287 superior, la autonom\u00eda debe entenderse como la capacidad \u00a0 de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, \u00a0 dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley.\u00a0 De esa manera se \u00a0 afirman los intereses locales pero se reconoce la supremac\u00eda de un ordenamiento \u00a0 superior, con lo cual la autonom\u00eda de las entidades territoriales no se \u00a0 configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El equilibrio entre ambos \u00a0 principios se constituye entonces a trav\u00e9s de limitaciones. Por un lado, el \u00a0 principio de autonom\u00eda debe desarrollarse dentro de los l\u00edmites de la \u00a0 Constituci\u00f3n y la ley, con lo cual\u00a0 se reconoce la posici\u00f3n de superioridad \u00a0 del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un \u00a0 espacio esencial de autonom\u00eda cuyo l\u00edmite lo constituye el \u00e1mbito en que se \u00a0 desarrolla esta \u00faltima.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Este modelo de gesti\u00f3n colectiva del \u00a0 ordenamiento territorial que incluye, como elemento de capital importancia, las \u00a0 decisiones estatales relativas a la explotaci\u00f3n de los recursos naturales del \u00a0 subsuelo, establece unos principios para el reparto de competencias entre la \u00a0 Naci\u00f3n y sus entidades territoriales en aras de salvaguardar un adecuado balance \u00a0 entre unidad y autonom\u00eda. \u00a0Tales son los \u00a0 principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, previstos en el \u00a0 art\u00edculo 288 Superior.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de concurrencia impone \u00a0 que la actividad del Estado debe cumplirse, en lo posible, con la participaci\u00f3n \u00a0 de los distintos niveles de la Administraci\u00f3n, sin que quepa excluir de manera \u00a0 injustificada la competencia de una entidad cuya intervenci\u00f3n resulte necesaria \u00a0 para alcanzar los fines de la acci\u00f3n estatal. El principio de coordinaci\u00f3n \u00a0reclama, a su vez, el ejercicio arm\u00f3nico de estas competencias concurrentes \u00a0 entre Naci\u00f3n y sus entidades territoriales. Entretanto, en virtud del principio \u00a0 de subsidiariedad, la intervenci\u00f3n del Estado debe efectuarse en el nivel \u00a0 m\u00e1s pr\u00f3ximo al ciudadano y las autoridades de mayor nivel de \u00a0 centralizaci\u00f3n s\u00f3lo han de intervenir en asuntos que, en principio, \u00a0 corresponder\u00edan a las entidades locales, cuando \u00e9stas se muestren incapaces o \u00a0 sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades.[38] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. Precisamente el principio de \u00a0 subsidiariedad reafirma la opci\u00f3n del constituyente por un modelo de ordenaci\u00f3n \u00a0 del territorio y sus recursos en el que la construcci\u00f3n de la unidad no se \u00a0 impone desde el centro sino que se gesta desde lo local.\u00a0 As\u00ed lo corrobora, \u00a0 adem\u00e1s, el reconocimiento del municipio como entidad fundamental de la divisi\u00f3n \u00a0 pol\u00edtico administrativa del Estado (art. 311 CP), por tratarse del nivel \u00a0 decisorio m\u00e1s cercano al ciudadano, donde pueden activarse de manera m\u00e1s pr\u00f3xima \u00a0 y efectiva formas directas de participaci\u00f3n ciudadana en la decisi\u00f3n y gesti\u00f3n \u00a0 de los asuntos p\u00fablicos y de control de la gesti\u00f3n de las autoridades locales. \u00a0 Tambi\u00e9n lo confirma la atribuci\u00f3n directa a los concejos municipales de \u00a0 competencias para regular los usos del suelo y expedir normas orientadas a la \u00a0 defensa del patrimonio ecol\u00f3gico y cultural del municipio (arts. 311 y 313 num. \u00a0 7 y 9 CP). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, este modelo de gesti\u00f3n \u00a0 colectiva del territorio y de sus recursos es abiertamente desconocido por el \u00a0 art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas, como pasamos a exponer. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma acusada, al impedir a las \u00a0 entidades territoriales adoptar decisiones que interfieran con la miner\u00eda, tiene \u00a0 el efecto de concentrar en una sola voz \u2013 la de quien autoriza dichas \u00a0 actividades \u2013 las competencias de ordenamiento del territorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. De acuerdo con cifras suministradas por \u00a0 el Ministerio de Minas y Energ\u00eda, para el a\u00f1o 2010 el n\u00famero de t\u00edtulos mineros \u00a0 otorgados en el territorio colombiano ascend\u00eda a 8.832, equivalentes a un total \u00a0 de 5.428.119 hect\u00e1reas, que corresponden al 5.13% de la superficie del \u00a0 territorio continental del pa\u00eds.\u00a0 Adicionalmente, se tramitaban para \u00a0 entonces 6.263 solicitudes de concesi\u00f3n.[39] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00e1rea del territorio nacional \u00a0 potencialmente destinada al desarrollo de proyectos mineros aument\u00f3 de manera \u00a0 considerable para 2012, pues al crecimiento en las solicitudes de concesi\u00f3n se \u00a0 sum\u00f3 la declaratoria de \u00e1reas estrat\u00e9gicas mineras. As\u00ed, seg\u00fan cifras aportadas \u00a0 por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, para el a\u00f1o 2013, alrededor de una \u00a0 tercera parte del territorio continental de Colombia es objeto de inter\u00e9s para \u00a0 la miner\u00eda, ya sea por estar titulada, solicitada para titulaci\u00f3n o declarada \u00a0 como \u00e1rea estrat\u00e9gica minera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se estima que en la actualidad existen ma\u0301s de \u00a0 diecinueve mil (19.000) solicitudes mineras por resolver, que sumados a \u00a0 las otorgadas y a las declaradas a\u0301reas estrate\u0301gicas mineras en el Amazonas \u00a0 (Departamentos de Amazonas, Guaini\u0301a, Guaviare, Vaupe\u0301s, Vichada) y el Paci\u0301fico \u00a0 (Departamento de Choco\u0301 (Riosucio, Jurado\u0301, Carmen del Darie\u0301n) que, segu\u0301n la \u00a0 Resolucio\u0301n 045 del 20 de junio de 2012 de la Agencia Nacional de Mineri\u0301a, \u00a0 suman una extensio\u0301n cercana a 22,3 millones de hecta\u0301reas, se puede sen\u0303alar \u00a0 que en el pai\u0301s las a\u0301reas con intere\u0301s minero abarcan cerca de cuarenta (40) \u00a0 millones de hecta\u0301reas de las ciento catorce(114) millones de hecta\u0301reas que \u00a0 con- forman el territorio continental.[40] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para apreciar el impacto de la titulaci\u00f3n \u00a0 minera en la gesti\u00f3n del territorio, es pertinente aproximarse a los contextos \u00a0 regionales y locales. As\u00ed, en el caso del departamento de Antioquia se tiene \u00a0 que, a julio de 2012, se hab\u00edan otorgado 1581 t\u00edtulos, que compromet\u00edan \u00a0 1.028.327 hect\u00e1reas de las 6.307.238 que comprende el territorio de este \u00a0 departamento, es decir, un 17% del mismo estaba concesionado para miner\u00eda, al \u00a0 tiempo que se tramitaban 2.390\u00a0 solicitudes de concesi\u00f3n adicionales que \u00a0 cubr\u00edan un \u00e1rea total de 4.978.089 hect\u00e1reas, equivalentes al 79% de la \u00a0 superficie de este departamento.[41] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entretanto, en municipios de reconocida \u00a0 vocaci\u00f3n agr\u00edcola como Caramanta, situado en l\u00edmites entre Caldas y Antioquia, \u00a0 otra investigaci\u00f3n revela que, para octubre de 2011, un total de 7.095 hect\u00e1reas \u00a0 de las 8.600 que en total comprende el territorio del municipio, es decir, el \u00a0 82.5% del mismo, hab\u00edan sido tituladas a particulares para llevar a cabo \u00a0 proyectos mineros.[42] Por su parte, en el \u00a0 municipio de Buritic\u00e1, donde tradicionalmente ha existido explotaci\u00f3n aur\u00edfera, \u00a0 seg\u00fan cifras de la Gobernaci\u00f3n de Antioquia, para el a\u00f1o 2012 estaban vigentes \u00a0 17 t\u00edtulos mineros que cubren 14.757,49 hect\u00e1reas, que corresponden al 41.7% de \u00a0 la superficie total del municipio, que abarca 35.316 hect\u00e1reas.[43] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. Las cifras expuestas revelan la \u00a0 dimensi\u00f3n que ha cobrado la actividad minera en nuestro pa\u00eds en los \u00faltimos a\u00f1os \u00a0 y c\u00f3mo la interferencia entre las decisiones relativas a la explotaci\u00f3n de los \u00a0 recursos del subsuelo y las competencias de ordenaci\u00f3n del territorio, \u00a0 protecci\u00f3n de los recursos h\u00eddricos y de la producci\u00f3n de alimentos, que la \u00a0 Constituci\u00f3n asigna a las entidades territoriales, ha dejado de ser una mera \u00a0 hip\u00f3tesis para convertirse en una realidad cotidiana, que se acent\u00faa de manera \u00a0 considerable en aquellos municipios situados en zonas con potencial minero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. En el actual panorama de la titulaci\u00f3n \u00a0 minera en Colombia se expresa la apuesta por un modelo de desarrollo basado en \u00a0 la explotaci\u00f3n de los recursos del subsuelo. El C\u00f3digo de Minas vigente, Ley 685 \u00a0 de 2001, constituye el marco legal a trav\u00e9s del cual se pretende alcanzar dicho \u00a0 prop\u00f3sito, mediante la declaratoria de la miner\u00eda como actividad de utilidad \u00a0 p\u00fablica e inter\u00e9s social (art. 13 C. Minas) y de una serie de normas orientadas \u00a0 a favorecer su puesta en marcha. Se trata, sin duda, de una alternativa de \u00a0 desarrollo leg\u00edtima, por la que el legislador bien puede optar en ejercicio de \u00a0 su libertad de configuraci\u00f3n. Pero esta opci\u00f3n, constitucionalmente permitida, \u00a0 debe llevarse a cabo dentro de los l\u00edmites que establece la propia Carta \u00a0 Pol\u00edtica: de un lado, l\u00edmites competenciales, que obligan a las autoridades \u00a0 encargadas de decidir sobre la viabilidad t\u00e9cnica y ambiental de los proyectos \u00a0 mineros, tener en cuenta las decisiones de las autoridades locales en materia de \u00a0 ordenamiento territorial; asimismo, respetar los espacios de participaci\u00f3n que \u00a0 la Constituci\u00f3n y las leyes reconocen a la ciudadan\u00eda para expresarse y decidir \u00a0 sobre la vocaci\u00f3n productiva de sus territorios y sobre las ofertas de \u00a0 desarrollo que puedan causar impactos en su medio ambiente y en sus vidas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. El art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas \u00a0 desconoce estos l\u00edmites. Por un lado, al cercenar a los municipios, distritos y \u00a0 departamentos la posibilidad de tomar decisiones que eventualmente impongan \u00a0 restricci\u00f3n a la miner\u00eda en los territorios bajo su jurisdicci\u00f3n, niega por \u00a0 completo el modelo de distribuci\u00f3n de competencias relativas a la explotaci\u00f3n de \u00a0 los recursos naturales descrito en el ep\u00edgrafe anterior, en tanto establece para \u00a0 las entidades territoriales una condici\u00f3n que resulta de imposible cumplimiento: \u00a0 ordenar los usos del suelo de acuerdo con la vocaci\u00f3n productiva y las \u00a0 prioridades establecidas por los habitantes de los territorios en el plano local \u00a0 y cumplir con los mandatos constitucionales que ordenan dar prioridad a la \u00a0 producci\u00f3n de alimento y a la protecci\u00f3n de los recursos h\u00eddricos, y al mismo \u00a0 tiempo no interferir en las decisiones relativas al otorgamiento de t\u00edtulos \u00a0 mineros. El prop\u00f3sito de la norma es claro: allanar las condiciones para que en \u00a0 aquellas zonas con potencial minero, el ordenamiento del territorio gravite y \u00a0 est\u00e9 subordinado a las decisiones que adoptan, por un lado, quienes est\u00e1n \u00a0 interesados en llevar a cabo proyectos mineros en dichas \u00e1reas y, de otro, la \u00a0 entidad del nivel central (hoy Agencia Nacional de Miner\u00eda) que, de manera \u00a0 directa o por delegaci\u00f3n, otorga derechos de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n sobre las \u00a0 mismas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, el art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de \u00a0 Minas vulnera la autonom\u00eda de las entidades territoriales y los principios de \u00a0 coordinaci\u00f3n entre estas y la Naci\u00f3n (arts. 287 y 288 CP). Contrar\u00eda de manera \u00a0 abierta el mandato constitucional de \u00a0 subsidiariedad, \u00a0al excluir a las entidades territoriales m\u00e1s pr\u00f3ximas al ciudadano de la \u00a0 competencia para ordenar los usos del suelo (de la cual forma parte la \u00a0 posibilidad de determinar la prioridad de usos que resulten incompatibles con la \u00a0 miner\u00eda), para en su lugar hacer depender el ordenamiento del territorio de las \u00a0 decisiones adoptadas por la autoridad central (o sus delegadas) en materia de \u00a0 titulaci\u00f3n minera. Esto, a su vez, desconoce los principios de concurrencia \u00a0y coordinaci\u00f3n, pues en vez de procurar la participaci\u00f3n conjunta y \u00a0 arm\u00f3nica de los diversos niveles decisorios que conforman el Estado, se impide a \u00a0 las entidades del orden local, seccional y regional incidir en las decisiones \u00a0 atinentes a una actividad que, como la miner\u00eda, tiene considerables \u00a0 repercusiones econ\u00f3micas, sociales y ambientales que impactan \u00a0 la vida de los municipios y el ordenamiento del territorio. As\u00ed, en lugar de una \u00a0 construcci\u00f3n plural y colectiva, en la que se da prioridad a las voces de las \u00a0 entidades m\u00e1s pr\u00f3ximas al ciudadano, la norma enjuiciada convierte el \u00a0 ordenamiento territorial en un solo ejecutado por la autoridad central que \u00a0 otorga derechos de explotaci\u00f3n sobre los recursos mineros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. Como corolario de lo anterior, el art\u00edculo 37 del C\u00f3digo \u00a0 de Minas torna inoperante uno de los elementos que, de acuerdo \u00a0 a lo establecido en la jurisprudencia constitucional, forman parte del l\u00edmite \u00a0 m\u00ednimo de la autonom\u00eda territorial que no puede ser sacrificado en aras de \u00a0 promover el principio unitario, como es el ejercicio de aquellas competencias \u00a0 directamente reconocidas por la Constituci\u00f3n a las entidades territoriales. En \u00a0 efecto, la prohibici\u00f3n a las autoridades locales, de excluir de manera \u00a0 permanente o transitoria el ejercicio de la actividad minera en zonas del \u00a0 territorio vac\u00eda de contenido las facultades atribuidas a los Concejos \u00a0 Municipales en los numerales 7\u00ba y 9\u00ba del art\u00edculo 313 y a las Asambleas \u00a0 Departamentales en el art\u00edculo 300 numeral 2\u00ba Superior. Tal efecto se produce \u00a0 por cuanto la competencia de las autoridades locales para, por ejemplo, destinar \u00a0 determinada zona del territorio a la producci\u00f3n de alimentos (en atenci\u00f3n al \u00a0 mandato establecido en el art\u00edculo 65 CP), la protecci\u00f3n de cuencas h\u00eddricas o a \u00a0 la conservaci\u00f3n de un bien que posee valor cultural para los habitantes del \u00a0 municipio, aunque a\u00fan no haya sido declarado como patrimonio cultural por las \u00a0 autoridades competentes, puede entrar en conflicto con la decisi\u00f3n de las \u00a0 autoridades mineras ambientales de otorgar un t\u00edtulo y una licencia ambiental \u00a0 para llevar a cabo un proyecto minero sobre la misma porci\u00f3n del territorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. Asimismo, el art\u00edculo 37 del \u00a0 C\u00f3digo de Minas es inconstitucional por cuanto, al impedir el ejercicio de las las competencias de ordenamiento territorial que la Constituci\u00f3n \u00a0 atribuye a los municipios, obstaculiza la efectividad de los mecanismos de \u00a0 participaci\u00f3n ciudadana en el \u00e1mbito local y, de manera espec\u00edfica, la \u00a0 participaci\u00f3n de la comunidad en las decisiones que puedan afectar su derecho a \u00a0 gozar de un ambiente sano (art. 79 CP). Ello por cuanto, en la actualidad, las \u00a0 normas que regulan la expedici\u00f3n de planes de ordenamiento territorial (Ley 388 \u00a0 de 1997) aseguran importantes niveles de participaci\u00f3n ciudadana,\u00a0 mucho \u00a0 mayores a los que garantizan los procesos de titulaci\u00f3n minera. Adicionalmente, \u00a0 la efectividad de otros mecanismos actualmente contemplados, como las consultas \u00a0 populares obligatorias a las que se refiere el art\u00edculo 33 de la Ley 136 de 1994[44], \u00a0 depende de que los concejos municipales puedan hacer uso de su competencia \u00a0 reguladora para, en su caso, acoger los resultados de una consulta popular en el \u00a0 que la poblaci\u00f3n no avale la realizaci\u00f3n de un proyecto minero que implique una \u00a0 modificaci\u00f3n dr\u00e1stica la vocaci\u00f3n productiva de su municipio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20. Finalmente, queda la pregunta de si el \u00a0 art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas, en tanto se ocupa de la distribuci\u00f3n de \u00a0 competencias en materia de ordenamiento del territorio entre la Naci\u00f3n y las \u00a0 entidades territoriales, se ocup\u00f3 de regular un asunto sometido a reserva de ley \u00a0 org\u00e1nica, seg\u00fan lo establecido en el art\u00edculo 288 de la Carta Pol\u00edtica. En esta \u00a0 oportunidad, la Corte no abord\u00f3 dicha cuesti\u00f3n, por cuanto no formaba parte de \u00a0 los cargos planteados en la demanda, por lo cual permanece abierta a futuros \u00a0 pronunciamientos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma acusada desconoce los l\u00edmites \u00a0 sustantivos establecidos en los art\u00edculos 65 y 79 Superiores, al priorizar la \u00a0 actividad minera sobre finalidades constitucionalmente imperiosas como la \u00a0 conservaci\u00f3n del medio ambiente, los recursos h\u00eddricos y la producci\u00f3n de \u00a0 alimentos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21. Adem\u00e1s de l\u00edmites competenciales, la \u00a0 apuesta por un modelo de desarrollo que tiene en la actividad minera uno de sus \u00a0 ejes centrales, debe respetar los l\u00edmites sustantivos que la Constituci\u00f3n le \u00a0 impone, los cuales le obligan a subordinar, limitar e incluso llegar a desistir \u00a0 del desarrollo de proyectos mineros, all\u00ed donde no sea posible conciliarlos con \u00a0 el logro de fines constitucionalmente imperiosos, como la protecci\u00f3n del medio \u00a0 ambiente y los recursos h\u00eddricos o la producci\u00f3n de alimentos. El art\u00edculo 37 \u00a0 desconoce tambi\u00e9n este conjunto de l\u00edmites sustantivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. De un lado, los art\u00edculos 79 y 80 de la \u00a0 Carta asignan al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del \u00a0 ambiente, conservar las \u00e1reas de importancia ecol\u00f3gica, planificar el manejo y \u00a0 aprovechamiento de los recursos naturales en orden a garantizar su desarrollo \u00a0 sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n y sustituci\u00f3n, as\u00ed como prevenir y \u00a0 controlar los factores de deterioro ambiental. En las actuales circunstancias, \u00a0 donde los efectos del cambio clim\u00e1tico y el impacto de las intervenciones \u00a0 humanas en los territorios est\u00e1n afectando de manera importante la cantidad y \u00a0 calidad de las fuentes de agua, supone un deber espec\u00edfico a cargo del Estado de \u00a0 adoptar decisiones que no pongan en riesgo la adecuada provisi\u00f3n de los recursos \u00a0 h\u00eddricos. En ese orden de ideas, dando aplicaci\u00f3n al mandato constitucional de \u00a0 subsidiariedad y a la definici\u00f3n del municipio como entidad fundamental de la \u00a0 divisi\u00f3n pol\u00edtico administrativa del Estado (arts. 288 y 311 CP), el art\u00edculo \u00a0 313 numeral 9 asigna una competencia espec\u00edfica a los Concejos Municipales para \u00a0 dictar las normas necesarias para el control, la preservaci\u00f3n y defensa del \u00a0 patrimonio ecol\u00f3gico y cultural del municipio; entretanto, el art\u00edculo 300 \u00a0 numeral 2\u00ba confiere a las Asambleas Departamentales facultades de regulaci\u00f3n del \u00a0 medio ambiente. Ambas facultades comprenden, de manera importante, tomar las \u00a0 decisiones necesarias en orden a asegurar la soberan\u00eda h\u00eddrica de los municipios \u00a0 y departamentos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23. El ejercicio decidido de esta facultad \u00a0 por parte de las entidades territoriales del orden regional, seccional y local \u00a0 se torna constitucionalmente imperioso si se tiene en cuenta que el ritmo de \u00a0 titulaci\u00f3n minera al que antes se hizo alusi\u00f3n, no ha estado acompa\u00f1ado de un \u00a0 control ambiental de la misma intensidad y magnitud. Seg\u00fan cifras de la \u00a0 Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, obtenidas a partir del an\u00e1lisis de los \u00a0 datos suministrados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda, de 8.973 t\u00edtulos mineros otorgados a septiembre \u00a0 de 2011, tan s\u00f3lo 2.374 de ellos contaba con la autorizaci\u00f3n ambiental \u00a0 respectiva; esto equivale a que de las 4.848 hect\u00e1reas del territorio que para \u00a0 entonces estaban tituladas, apenas 528 contaba con autorizaci\u00f3n ambiental \u00a0 vigente. Para la misma \u00e9poca, de las 80.436.999 hect\u00e1reas del territorio \u00a0 protegidas como zonas especiales de reserva natural[45], 1.590.045 hect\u00e1reas, \u00a0 correspondientes al 1.98%, era a la vez objeto de titulaci\u00f3n minera.[46] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24. As\u00ed las cosas, la intervenci\u00f3n de las \u00a0 entidades territoriales y, en particular, de las autoridades municipales, en \u00a0 defensa del patrimonio ecol\u00f3gico de los municipios se convierte en un imperativo \u00a0 constitucional de primer orden; pero adem\u00e1s se torna necesaria para asegurar la \u00a0 efectividad de los art\u00edculos 34 y 35 del C\u00f3digo de Minas, donde se regulan los \u00a0 supuestos en los que la actividad minera se encuentra prohibida o restringida y \u00a0 que, de acuerdo a la regulaci\u00f3n prevista en la norma acusada, ser\u00edan las \u00fanicas \u00a0 hip\u00f3tesis admisibles de limitaci\u00f3n de la actividad minera. Por tratarse de una \u00a0 competencia espec\u00edficamente orientada a la protecci\u00f3n del ambiente, la \u00a0 intervenci\u00f3n de las autoridades locales, ya no s\u00f3lo estar\u00eda constitucionalmente \u00a0 permitida, sino que, adem\u00e1s, vendr\u00eda exigida en aplicaci\u00f3n del principio de \u00a0 rigor subsidiario[47], \u00a0el cual, como lo ha expresado este Tribunal, constituye una concreci\u00f3n \u00a0 espec\u00edfica en materia ambiental de los principios establecidos en el art\u00edculo \u00a0 288 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25. En la sentencia C-535 de 1996[48], al dar aplicaci\u00f3n a este \u00a0 principio para examinar la constitucionalidad de las normas que restring\u00edan a \u00a0 las autoridades locales la competencia para regular la publicidad exterior \u00a0 visual, la Sala Plena\u00a0 sostuvo que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn \u00a0 el campo ecol\u00f3gico, tal y como lo ha se\u00f1alado la doctrina y lo ha recogido el \u00a0 art\u00edculo 63 de la Ley 99 de 1993,\u00a0 rige entonces un principio de rigor \u00a0 subsidiario (CP art. 288), seg\u00fan el cual las normas nacionales de polic\u00eda \u00a0 ambiental, que limitan libertades para preservar o restaurar el medio ambiente, \u00a0 o que por tales razones exijan licencias o permisos para determinadas \u00a0 actividades, pueden hacerse m\u00e1s rigurosas, pero no m\u00e1s flexibles, por las \u00a0 autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores, por cuanto las \u00a0 circunstancias locales pueden justificar una normatividad m\u00e1s exigente. En el \u00a0 caso del patrimonio ecol\u00f3gico local, este principio es a\u00fan m\u00e1s claro, pues al \u00a0 ser una competencia propia de los concejos municipales y los territorios \u00a0 ind\u00edgenas, su potestad reglamentaria no puede ser limitada por la ley, al punto \u00a0 de vaciarla de contenido, por cuanto el Congreso desconocer\u00eda la garant\u00eda \u00a0 institucional de la autonom\u00eda territorial\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De nuevo, en la sentencia C-554 de 2007, la Corte apel\u00f3 a \u00a0 este par\u00e1metro normativo para declarar la inexequibilidad de un apartado del \u00a0 art\u00edculo 63 de la Ley 99 de 1993, que establec\u00eda el recurso de apelaci\u00f3n ante la \u00a0 autoridad superior y la vigencia transitoria de los actos administrativos \u00a0 expedidos en aplicaci\u00f3n del principio de rigor subsidiario. En esa ocasi\u00f3n \u00a0 reiter\u00f3 que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(E)ste principio es una \u00a0 expresi\u00f3n clara del principio superior de autonom\u00eda y guarda total concordancia \u00a0 con el principio de gradaci\u00f3n normativa, en cuanto respeta la jerarqu\u00eda de \u00a0 normas y decisiones,\u00a0 y s\u00f3lo tiene como efecto complementar o adicionar las \u00a0 normas y decisiones de superior jerarqu\u00eda con normas y decisiones de las \u00a0 corporaciones aut\u00f3nomas regionales o de las entidades territoriales, en \u00a0 desarrollo de la gesti\u00f3n de sus propios intereses ambientales, lo cual es un \u00a0 elemento esencial del principio de autonom\u00eda.\u00a0 En este sentido cabe se\u00f1alar \u00a0 que si se admitiera que las normas y decisiones de inferior jerarqu\u00eda fueran m\u00e1s \u00a0 flexibles que las de superior jerarqu\u00eda, el resultado ser\u00eda que se desconocer\u00edan \u00a0 estas \u00faltimas, no obstante ser todas las normas ambientales de car\u00e1cter \u00a0 imperativo por referirse al inter\u00e9s general. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, del \u00a0 principio de rigor subsidiario se desprende que si la regulaci\u00f3n o las medidas \u00a0 de superior jerarqu\u00eda, con un \u00e1mbito de competencia territorial m\u00e1s amplio, son \u00a0 adecuadas y suficientes para la protecci\u00f3n integral del medio ambiente y los \u00a0 recursos naturales renovables, las autoridades regionales o locales de inferior \u00a0 jerarqu\u00eda no tendr\u00edan competencia para darle aplicaci\u00f3n, por sustracci\u00f3n de \u00a0 materia. Por el contrario, si la regulaci\u00f3n o las medidas de superior \u00a0 jerarqu\u00eda no son adecuadas y suficientes, dichas autoridades s\u00ed tendr\u00edan \u00a0 competencia para aplicarlo, en ejercicio de su autonom\u00eda, por\u00a0 tratarse de \u00a0 la gesti\u00f3n de un inter\u00e9s propio, que desborda la competencia de las autoridades \u00a0 superiores\u201d. (negrilla fuera del texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
26. En el contexto antes descrito, y puesto en evidencia que \u00a0 el aumento de las \u00e1reas del territorio nacional concesionadas para miner\u00eda no se \u00a0 ha visto acompa\u00f1ada de un correlativo fortalecimiento de la fiscalizaci\u00f3n \u00a0 ambiental de esta actividad, resultaba insoslayable que, de la misma manera en \u00a0 que lo hiciera en las sentencias antes mencionadas, en este caso la Corte \u00a0 hubiere dado aplicaci\u00f3n espec\u00edfica al principio de rigor subsidiario. Sin \u00a0 fortalecer, a trav\u00e9s de este instrumento normativo, la capacidad de control \u00a0 local sobre los impactos ambientales y sociales de la miner\u00eda, no parece posible \u00a0 asegurar que esta actividad, en la que el pa\u00eds ha cifrado sus esperanzas de \u00a0 desarrollo, respete los l\u00edmites sustantivos establecidos por los art\u00edculos 79 y \u00a0 80 de la Carta Pol\u00edtica. En este orden de ideas, se impon\u00eda declarar inexequible \u00a0 la prohibici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas, por cuanto esta \u00a0 norma priva a las entidades territoriales de una garant\u00eda institucional \u00a0 necesaria para salvaguardar los l\u00edmites ambientales de la actividad minera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27. De otro lado, como antes qued\u00f3 expuesto, \u00a0 la norma enjuiciada tiene la finalidad \u00faltima de hacer efectiva la apuesta \u00a0 legislativa por un modelo de desarrollo basado en la miner\u00eda, neutralizando los \u00a0 l\u00edmites que para ella podr\u00edan derivarse del ejercicio de competencias de \u00a0 ordenamiento territorial a cargo de departamentos, municipios y distritos. Sin \u00a0 embargo, el logro de este prop\u00f3sito legislativo debe respetar la decisi\u00f3n \u00a0 expresa del constituyente de priorizar la \u00a0 producci\u00f3n de alimentos en orden a garantizar la soberan\u00eda alimentaria de \u00a0 nuestro pa\u00eds. De tal suerte que, all\u00ed donde se presente un conflicto entre usos \u00a0 mineros y usos\u00a0agr\u00edcolas del territorio, resulta inconstitucional prohibir a las \u00a0 entidades territoriales que den aplicaci\u00f3n al criterio de prevalencia previsto \u00a0 en el art\u00edculo 65 superior al momento de adoptar las decisiones relativas a la \u00a0 destinaci\u00f3n de usos del suelo y planificaci\u00f3n de los territorios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. La declaratoria de exequibilidad \u00a0 condicionada, aunque matiza los alcances de la prohibici\u00f3n contemplada en el \u00a0 art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas, no subsana su inconstitucionalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28. No cabe duda que la declaratoria de \u00a0 exequibilidad condicionada de esta norma trae como consecuencia la necesidad de \u00a0 construir espacios de coordinaci\u00f3n, y ampliar y fortalecer los ya existentes, a \u00a0 fin de garantizar la participaci\u00f3n activa y eficaz de las autoridades locales, \u00a0 departamentales y distritales, en las decisiones relativas a la exploraci\u00f3n y \u00a0 explotaci\u00f3n de minerales que hayan de adoptarse por las entidades que tienen a \u00a0 cargo el otorgamiento de contratos de concesi\u00f3n y de permisos y licencias \u00a0 ambientales para la actividad minera. Asimismo, el condicionamiento establecido \u00a0 en esta decisi\u00f3n implica que all\u00ed donde resulte incompatible el desarrollo de \u00a0 proyectos mineros con la garant\u00eda de la producci\u00f3n de alimentos (art. 65 CP) y \u00a0 la protecci\u00f3n de recursos h\u00eddricos (arts. 79 y 80 CP), deber\u00e1 darse en todo caso \u00a0 prioridad a la realizaci\u00f3n de estos imperativos superiores, lo que podr\u00e1 dar \u00a0 lugar, eventualmente, a que se restrinjan las actividades mineras m\u00e1s all\u00e1 de \u00a0 los supuestos contemplados en los art\u00edculos 34 y 35 del C\u00f3digo de Minas. De este \u00a0 modo, se matizan algunos de los efectos inconstitucionales derivados de una \u00a0 interpretaci\u00f3n en t\u00e9rminos categ\u00f3ricos de la prohibici\u00f3n contenida en el \u00a0 art\u00edculo 37 de dicho estatuto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
30. Muchos son los silencios que advertimos \u00a0 en la sentencia. As\u00ed, entre otros aspectos, no se especifica de qu\u00e9 manera se \u00a0 llevar\u00e1 a cabo la concertaci\u00f3n requerida para hacer posible la aplicaci\u00f3n \u00a0 constitucionalmente adecuada del art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas: si a trav\u00e9s de \u00a0 los canales institucionales y mecanismos procedimentales actualmente previstos \u00a0 en la legislaci\u00f3n ambiental y minera, o de otros que tendr\u00edan que ser creados \u00a0 para el efecto o implementados por las autoridades concernidas con fundamento en \u00a0 la aplicaci\u00f3n directa de esta sentencia. No se precisa si las autoridades \u00a0 competentes estar\u00e1n limitadas por la definici\u00f3n de usos del suelo previamente \u00a0 adoptada por los municipios, al momento de decidir sobre el otorgamiento de \u00a0 concesiones mineras, de permisos o licencias ambientales en las fases de \u00a0 exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera, respectivamente; tampoco se especifica si las \u00a0 entidades territoriales y, en particular, los concejos municipales y \u00a0 distritales, tendr\u00edan alguna restricci\u00f3n sobre la definici\u00f3n de usos del suelo \u00a0 en aquellas \u00e1reas del territorio que han sido concesionadas para la exploraci\u00f3n \u00a0 y explotaci\u00f3n de minerales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No hay tampoco un pronunciamiento expreso \u00a0 respecto de si, como entendemos se deriva del condicionamiento, las decisiones \u00a0 relativas al otorgamiento de t\u00edtulos mineros o de las autorizaciones ambientales \u00a0 correspondientes tendr\u00e1n que respetar en todo caso las decisiones en materia de \u00a0 desarrollo econ\u00f3mico, social y cultural que, en el \u00e1mbito local, adopten las \u00a0 poblaciones locales a trav\u00e9s de sus representantes, all\u00ed donde estas visiones \u00a0 del desarrollo sean incompatibles con el desarrollo de proyectos mineros, o el \u00a0 pronunciamiento que hagan los ciudadanos a trav\u00e9s de los mecanismos de \u00a0 participaci\u00f3n ciudadana. Aunque entender lo contrario, esto es, dar viabilidad a \u00a0 proyectos mineros a\u00fan en contra de estas decisiones, supondr\u00eda negar todo efecto \u00a0 \u00fatil al condicionamiento y, con ello, desacatar la decisi\u00f3n de la Corte \u00a0 Constitucional, habr\u00eda sido deseable un pronunciamiento expreso sobre los \u00a0 efectos que a este respecto tiene la declaratoria de exequibilidad condicionada, \u00a0 tal y como lo solicit\u00f3 el representante del Ministerio P\u00fablico, en orden a \u00a0 brindar claridad sobre esta importante y debatida cuesti\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
31. Por \u00faltimo, nos llama la atenci\u00f3n \u00a0 que, si bien en la parte resolutiva se condiciona la constitucionalidad del \u00a0 art\u00edculo 37 del C\u00f3digo de Minas en tanto se interprete de conformidad, entre \u00a0 otras, con las exigencias del principio de subsidiariedad, en las \u00a0 consideraciones de la sentencia se omite por completo el an\u00e1lisis de la \u00a0 flagrante antinomia que existe entre la norma acusada y este mandato \u00a0 constitucional, que exige precisamente dar prioridad a la ordenaci\u00f3n del \u00a0 territorio que tiene lugar en el nivel decisorio m\u00e1s pr\u00f3ximo al ciudadano. Para \u00a0 evitar que este condicionamiento se convierta en un mero flatus vocis, \u00a0 habr\u00eda sido necesario que la sentencia explicara de qu\u00e9 manera puede darse \u00a0 aplicaci\u00f3n a la prohibici\u00f3n de intervenci\u00f3n de las autoridades locales, \u00a0 distritales y regionales, contenida en la norma legal objeto de controversia y, \u00a0 a la vez, actuar de conformidad con el mandato de subsidiariedad. Quienes \u00a0 suscribimos este salvamento de voto entendemos que ello s\u00f3lo es posible \u00a0 absteni\u00e9ndose de aplicar la prohibici\u00f3n establecida en el art\u00edculo 37 del C\u00f3digo \u00a0 de Minas para, en su lugar, someter la necesaria concertaci\u00f3n que debe tener \u00a0 lugar entre las autoridades de distintos niveles al momento de ordenar la \u00a0 explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, a las normas generales \u00a0 contenidas en la legislaci\u00f3n ambiental y en la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento \u00a0 Territorial, en tanto el legislador expida una regulaci\u00f3n org\u00e1nica espec\u00edfica \u00a0 sobre este punto. Pero tal soluci\u00f3n requer\u00eda admitir, como no lo hizo la Sala \u00a0 Plena, que la decisi\u00f3n m\u00e1s coherente con el orden constitucional, con el respeto \u00a0 al principio democr\u00e1tico y con el propio criterio de efecto \u00fatil de las normas \u00a0 habr\u00eda sido declarar la inexequibilidad de una norma que s\u00f3lo puede ser conforme \u00a0 a la Constituci\u00f3n mientras sea inaplicada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
32. La met\u00e1fora con la que comienza este \u00a0 salvamento de voto muestra c\u00f3mo un juez inexperto hall\u00f3 una soluci\u00f3n creativa \u00a0 para proteger al m\u00e1s d\u00e9bil, apeg\u00e1ndose a la letra del contrato para impedir que \u00a0 se ejecutara una cl\u00e1usula abusiva que ten\u00eda como consecuencia necesaria acabar \u00a0 con la vida de Antonio. Con cierta paradoja, la Corte Constitucional adopt\u00f3 una \u00a0 decisi\u00f3n an\u00e1loga en esta oportunidad, pero apart\u00e1ndose de la letra de la \u00a0 Constituci\u00f3n, de sus precedentes, y obteniendo un resultado opuesto al que logr\u00f3 \u00a0 Porcia: al aceptar que los municipios tienen la facultad de adoptar decisiones \u00a0 sobre el manejo del suelo, pero sin tocar una gota del subsuelo, y a la vez \u00a0 adoptar una ambigua soluci\u00f3n de compromiso entre unidad y autonom\u00eda, en el \u00a0 intento de salvar la constitucionalidad de una norma manifiestamente contraria a \u00a0 la Carta, este Tribunal apenas brind\u00f3 una protecci\u00f3n precaria a la participaci\u00f3n \u00a0 y la autonom\u00eda de los entes territoriales del nivel local, en uno de los asuntos \u00a0 de mayor trascendencia para la satisfacci\u00f3n de sus necesidades, para la \u00a0 definici\u00f3n de su destino y la conservaci\u00f3n de sus formas de vida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE \u00a0 CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS \u00a0 SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LOS \u00a0 MAGISTRADOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS Y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-123\/14 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ORDENAMIENTO \u00a0 TERRITORIAL-Se debe construir nuevas herramientas \u00a0 metodol\u00f3gicas que superen la cl\u00e1sica aplicaci\u00f3n del test de ponderaci\u00f3n entre \u00a0 principios de Estado unitario y autonom\u00eda de entidades territoriales (Aclaraci\u00f3n \u00a0 de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDAS DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE NORMAS DE DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LA \u00a0 NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Aplicaci\u00f3n del test \u00a0 de ponderaci\u00f3n entre principio unitario y autonom\u00eda de entidades territoriales \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO \u00a0 UNITARIO Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Diferencias (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INTERPRETACION \u00a0 CONSTITUCIONAL-M\u00e9todos \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ORDENAMIENTO \u00a0 TERRITORIAL-Interpretaci\u00f3n constitucional (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ORDENAMIENTO \u00a0 TERRITORIAL-Interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DESCENTRALIZACION-En un Estado unitario no es pol\u00edtica sino administrativa (Aclaraci\u00f3n \u00a0 de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA TERRITORIAL-Caracter\u00edsticas \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA POR SERVICIOS-Caracter\u00edsticas \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE \u00a0 ENTIDADES TERRITORIALES-Manifestaciones (Aclaraci\u00f3n \u00a0 de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TEST DE \u00a0 PROPORCIONALIDAD-Medida de intervenci\u00f3n en una \u00a0 garant\u00eda constitucional (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ORDENAMIENTO \u00a0 TERRITORIAL-Controversias no \u00a0 tienen en cuenta las cl\u00e1usulas de derechos fundamentales (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGIMEN \u00a0 MUNICIPAL-Disfuncionalidades (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 PARTICIPACION CIUDADANA EN MATERIA DE PROYECTOS MINEROS-Resultaba indispensable examinar el contenido del principio de \u00a0 participaci\u00f3n democr\u00e1tica (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MINERIA-Inter\u00e9s de mayor\u00edas bajo noci\u00f3n de inter\u00e9s general aplasta a minor\u00edas \u00a0 representadas en peque\u00f1as comunidades que terminan por pagar elevados costos \u00a0 ambientales, sociales y de seguridad (Aclaraci\u00f3n de \u00a0 voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REPARTO DE \u00a0 COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES Y PRINCIPIO DEMOCRATICO-Alcance (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 SUBSIDIARIEDAD-Importancia \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 SUBSIDIARIDAD-Perspectiva positiva y negativa (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EXPLORACION Y \u00a0 EXPLOTACION MINERA Y PRINCIPIO DE SUBSIDIARIDAD-Corte \u00a0 debi\u00f3 acordar mayor \u00e1mbito regulatorio a autoridades municipales enfatizando la \u00a0 exigencia de armon\u00eda entre la pol\u00edtica nacional de explotaci\u00f3n minera y la \u00a0 regulaci\u00f3n del uso prevista en Planes de Ordenamiento Territorial (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EXPLOTACION \u00a0 MINERA-Tensi\u00f3n (Aclaraci\u00f3n \u00a0 de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EXPLORACION Y \u00a0 EXPLOTACION MINERA Y USOS AGRICOLAS DEL TERRITORIO-Autoridades \u00a0 mineras deben dar prevalencia cuando resulten incompatibles (Aclaraci\u00f3n de voto)\/EXPLORACION Y \u00a0 EXPLOTACION MINERA Y USOS AGRICOLAS DEL TERRITORIO-Prevalencia \u00a0 en caso de conflicto entre actividades mineras y protecci\u00f3n de recursos h\u00eddricos \u00a0 de municipios y distritos (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-9700. Demanda de inconstitucionalidad \u00a0 contra el Art\u00edculo 37 de la Ley 685 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cLos \u00a0 reg\u00edmenes dictatoriales o cesaristas implican, por su propia naturaleza, la \u00a0 centralizaci\u00f3n, entendida como oposici\u00f3n entre el pluralismo y su concepci\u00f3n del \u00a0 inter\u00e9s general. As\u00ed, la descentralizaci\u00f3n se presenta como incompatible con los \u00a0 objetivos del bien p\u00fablico se\u00f1alados por un gobierno autoritario\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
George \u00a0 Burdeau, Trait\u00e9 de Science Politique (1985). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, \u00a0 hacemos expl\u00edcitas las razones que nos conducen a aclarar el voto respecto de la \u00a0 presente providencia judicial: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Compartimos el sentido de la decisi\u00f3n adoptada por el pleno de la \u00a0 Corporaci\u00f3n,\u00a0 de declarar exequible el Art\u00edculo 37 de la Ley 685 de 2001, \u00a0 en el entendido de que \u201cen desarrollo \u00a0 del proceso por medio del cual se autorice la realizaci\u00f3n de actividades de \u00a0 exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera, las autoridades competentes del nivel nacional \u00a0 deber\u00e1n acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas \u00a0 necesarias para la protecci\u00f3n del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas \u00a0 h\u00eddricas, el desarrollo econ\u00f3mico, social, cultural de sus comunidades y la \u00a0 salubridad de la poblaci\u00f3n, mediante la aplicaci\u00f3n de los principios de \u00a0 coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad previstos en el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El objeto de discusi\u00f3n en el escenario \u00a0 de la construcci\u00f3n de modelo de Estado colombiano. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El tema de debate en la sentencia de la referencia gir\u00f3 en torno a \u00a0 si el legislador pod\u00eda prohibirle a las autoridades locales establecer zonas en \u00a0 sus respectivos territorios que quedaran excluidas, de forma transitoria o \u00a0 permanente, de la actividad minera. De esta forma, las autoridades nacionales \u00a0 asum\u00edan competencia exclusiva y excluyente para delimitar las \u00e1reas de \u00a0 exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera, sin que la voluntad o el querer de las \u00a0 entidades territoriales y de sus pobladores, quienes resultan gravemente \u00a0 afectados en t\u00e9rminos sociales, medio ambientales, salud p\u00fablica y de seguridad, \u00a0 contara en lo absoluto. Se trata, en pocas palabras, de una medida de marcado \u00a0 corte centralista y autoritario, m\u00e1s acorde con la estirpe de la Carta Pol\u00edtica \u00a0 de 1886 que con el esp\u00edritu de la actual Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Herramientas metodol\u00f3gicas para el abordaje \u00a0 de controversias constitucionales entorno al ordenamiento territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tradicionalmente, la Corte \u00a0 Constitucional ha resuelto las demandas de inconstitucionalidad que versan sobre \u00a0 normas legales relacionadas con la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n \u00a0 y las entidades territoriales, aplicando un test de ponderaci\u00f3n entre dos \u00a0 principios constitucionales: el unitario y la autonom\u00eda de las entidades \u00a0 territoriales[49]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, el juez \u00a0 constitucional ha considerado que el principio unitario permite la existencia de \u00a0 par\u00e1metros generales que deben seguirse en todo el territorio nacional (vgr. \u00a0 regulaciones mineras, medioambientales, etc\u00e9tera), en tanto que el principio de \u00a0 autonom\u00eda de las entidades territoriales salvaguarda espacios de decisi\u00f3n de las \u00a0 entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, estimamos que \u00a0 el Tribunal Constitucional, no s\u00f3lo ha incurrido en algunas imprecisiones \u00a0 terminol\u00f3gicas, sino que debe avanzar en la construcci\u00f3n de una metodolog\u00eda m\u00e1s \u00a0 elaborada en la materia, que comprenda, al menos, los siguientes aspectos: (i) \u00a0 comprensi\u00f3n de ciertas variables hist\u00f3ricas; (ii) precisiones conceptuales; y \u00a0 (iii) una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las cl\u00e1usulas constitucionales sobre \u00a0 ordenamiento territorial con aquellas de derechos fundamentales. Adicionalmente, \u00a0 para la resoluci\u00f3n del caso concreto, la Corte debi\u00f3 tomar en consideraci\u00f3n \u00a0 algunas disfuncionalidades existentes en relaci\u00f3n con el dise\u00f1o actual del \u00a0 r\u00e9gimen municipal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0La comprensi\u00f3n de las variables hist\u00f3ricas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En materia de interpretaci\u00f3n \u00a0 constitucional se suelen emplear diversos m\u00e9todos tales como: exeg\u00e9tico, \u00a0 sistem\u00e1tico, teleol\u00f3gico, anal\u00f3gico, a fortiori, apag\u00f3gico, pragm\u00e1tico, \u00a0 entre otros[50]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que concierne al tema del \u00a0 ordenamiento territorial, sin desconocer la importancia que ofrecen los diversos \u00a0 m\u00e9todos de interpretaci\u00f3n constitucional, el punto de partida debe ser la \u00a0 comprensi\u00f3n de las variables hist\u00f3ricas que han concurrido en la dif\u00edcil \u00a0 construcci\u00f3n de nuestro actual modelo de Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El tradicional m\u00e9todo hist\u00f3rico, \u00a0 expuesto con toda claridad en la cl\u00e1sica obra de Savigny \u201cSistema de derecho \u00a0 romano actual\u201d[51], \u00a0 y posteriormente desarrollado por autores como Wroblewski[52] y Bobbio[53], apunta no s\u00f3lo a revisar \u00a0 los trabajos preparatorios del constituyente o del legislador, con el fin de \u00a0 desentra\u00f1ar su voluntad, sino a comprender las variables hist\u00f3ricas y las \u00a0 ideas-fuerza que han concurrido en la formaci\u00f3n y evoluci\u00f3n de una determinada \u00a0 instituci\u00f3n jur\u00eddica, social o pol\u00edtica, as\u00ed como sucede con la construcci\u00f3n de \u00a0 un modelo de Estado en lo territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se trata, en consecuencia, de \u00a0 entender que la historia desempe\u00f1a un doble papel en materia de interpretaci\u00f3n \u00a0 constitucional: una concepci\u00f3n est\u00e1tica y una din\u00e1mica[54]. A la primera se adscribe \u00a0 la Escuela Hist\u00f3rica, seg\u00fan la cual lo importante es preservar la voluntad del \u00a0 autor de la norma jur\u00eddica. De all\u00ed que el int\u00e9rprete deba consultar los textos \u00a0 de los debates parlamentarios o constituyentes, a efectos de desentra\u00f1ar y \u00a0 preservar la \u201cvoluntad de legislador\u201d a lo largo de los tiempos. La segunda, \u00a0 conocida como m\u00e9todo hist\u00f3rico-evolutivo, propugna por interpretar las normas \u00a0 jur\u00eddicas de conformidad con la realidad existente en el momento de aplicarlas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su propia naturaleza y \u00a0 particularidades, el tema del ordenamiento territorial debe ser analizado desde \u00a0 una perspectiva din\u00e1mica del m\u00e9todo de interpretaci\u00f3n hist\u00f3rico. De all\u00ed que el \u00a0 abordaje de cualquier controversia constitucional relacionada con el reparto de \u00a0 competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, tome en \u00a0 consideraci\u00f3n las constantes hist\u00f3ricas que explican por qu\u00e9 la actual \u00a0 configuraci\u00f3n constitucional y legal de nuestro ordenamiento territorial puede \u00a0 ser calificada como una \u201ctela de Pen\u00e9lope\u201d, caracterizada por constantes avances \u00a0 y retrocesos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, la Corte al \u00a0 momento resolver un problema jur\u00eddico como aquel sobre si el legislador puede \u00a0 despojar por completo a los concejos municipales de la competencia para limitar \u00a0 las actividades mineras en los territorios de los respectivos municipios, no \u00a0 puede perder de vista que se encuentra en presencia de un debate que hunde sus \u00a0 ra\u00edces en lo m\u00e1s profundo de la historia constitucional colombiana. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, el modelo \u00a0 colonial, caracterizado por un fuerte centralismo unitario y jerarquizado, con \u00a0 escasos visos de autonom\u00eda de los cabildos municipales[57], finalmente se impuso \u00a0 sobre una realidad cultural heterog\u00e9nea y diversa.\u00a0 La debilidad del \u00a0 gobierno peninsular condujo a una explotaci\u00f3n ca\u00f3tica de los recursos naturales \u00a0 del Nuevo Mundo, a un fen\u00f3meno de poblamiento desarticulado, y en \u00faltimas, a la \u00a0 ausencia de un verdadero control territorial por parte de la Metr\u00f3poli. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como lo se\u00f1ala Hern\u00e1ndez Becerra: \u00a0 \u201cel alzamiento de las numerosas provincias del Virreinato de la Nueva Granada \u00a0 contra la dominaci\u00f3n espa\u00f1ola, las declaraciones de independencia, las primeras \u00a0 constituciones, la resistencia contra la reconquista, los esfuerzos de la Guerra \u00a0 de Independencia y la organizaci\u00f3n de la Rep\u00fablica, fueron todo obra de los \u00a0 municipios y sus ayuntamientos. Sin embargo, una vez constituido el Estado, los \u00a0 municipios quedaron desprovistos de poderes originarios y relegados a una \u00a0 condici\u00f3n subalterna\u201d[58]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alcanzada la independencia de \u00a0 Espa\u00f1a, el debate se centr\u00f3 entre acoger el modelo federal americano o el \u00a0 centralismo napole\u00f3nico franc\u00e9s. En la Constituci\u00f3n de 1821 se impuso el \u00a0 segundo, y en cuanto a los cabildos, el Congreso qued\u00f3 facultado, en los \u00a0 t\u00e9rminos del art\u00edculo 155, a fijar \u201csu n\u00famero, sus l\u00edmites y atribuciones, y \u00a0 cuanto conduzca a su mejor administraci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1830 ratific\u00f3 \u00a0 el modelo centralista, dividiendo el territorio en departamentos, provincias, \u00a0 cantones y parroquias, suprimiendo el concepto de autonom\u00eda municipal, en \u00a0 reemplazo de un sistema \u201cvertical y jerarquizado de funcionarios dependientes \u00a0 del poder ejecutivo central\u201d.[59]\u00a0 \u00a0 Entre 1832 y 1836 el Congreso ajust\u00f3 quince veces las fronteras internas de las \u00a0 provincias, en beneficio de aquellas ubicadas en la regi\u00f3n andina y en desmedro \u00a0 de las menos pobladas.[60] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un avance importante en materia de \u00a0 autogobierno de las provincias, aunque dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n \u00a0 de la ley, se dio con el Art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n de la Nueva Granada de \u00a0 1853: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCada provincia tiene el poder constitucional bastante para disponer lo que \u00a0 juzgue conveniente a su organizaci\u00f3n, r\u00e9gimen y administraci\u00f3n interior, sin \u00a0 invadir los objetos de competencia del Gobierno general, respecto de los cuales, \u00a0 es imprescindible y absoluta la obligaci\u00f3n de conformarse a lo que sobre ellos \u00a0 dispongan la Constituci\u00f3n o las leyes\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las Constituciones Federales (1858 \u00a0 y 1863) realizaron un reparto de competencias entre la Uni\u00f3n y los Estados \u00a0 federados, en tanto que, en l\u00edneas generales, el r\u00e9gimen municipal se preserv\u00f3.[61] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo la Carta Pol\u00edtica de 1886, la \u00a0 naci\u00f3n colombiana \u201cse reconstituye en forma de Rep\u00fablica unitaria\u201d (art. 1\u00ba), se \u00a0 suprimieron los Estados Federados, se crearon los Departamentos, al estilo \u00a0 franc\u00e9s. De igual manera, se limitaron las competencias de los concejos \u00a0 municipales, las cuales deb\u00edan ejercerse de conformidad con la ley. Todo lo \u00a0 anterior, en el contexto de un r\u00e9gimen presidencial fuerte y un Estado \u00a0 confesional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Superado el esp\u00edritu triunfante de \u00a0 la denominada \u201cRegeneraci\u00f3n\u201d, a lo largo de los a\u00f1os, el modelo unitario \u00a0 original se fue dulcificando, mediante la introducci\u00f3n de medidas \u00a0 descentralizadoras (vgr. reforma constitucional de 1968, elecci\u00f3n popular de \u00a0 alcaldes, etc\u00e9tera). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991, por su \u00a0 parte, en su art\u00edculo 1\u00ba dispone que Colombia es un Estado Social de Derecho, \u00a0 organizado en forma de Rep\u00fablica unitaria, descentralizada y con autonom\u00eda de \u00a0 sus entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El modelo de Estado finalmente \u00a0 acogido se explica por la multiplicidad de tendencias y debates que tuvieron \u00a0 lugar en la Asamblea Nacional Constituyente. As\u00ed, por un lado, el Gobierno \u00a0 Nacional propuso un modelo federal; otros delegados, se inclinaron por uno de \u00a0 corte regional, en tanto que las mayor\u00edas apoyaron el cl\u00e1sico paradigma del \u00a0 Estado unitario[62]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin lugar a dudas, la inclusi\u00f3n \u00a0 del vocablo \u201cautonom\u00eda de las entidades territoriales\u201d, en la f\u00f3rmula secular de \u00a0 Estado unitario con descentralizaci\u00f3n administrativa, complejiza la comprensi\u00f3n \u00a0 del texto constitucional y puede dar lugar a ciertos equ\u00edvocos. De all\u00ed la \u00a0 necesidad de adelantar algunas precisiones terminol\u00f3gicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Precisiones conceptuales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Estado unitario presenta, en \u00a0 t\u00e9rminos de Pr\u00e9lot[63], \u00a0 las siguientes caracter\u00edsticas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0La organizaci\u00f3n pol\u00edtica es \u00fanica porque consta s\u00f3lo de un aparato gubernamental \u00a0 que lleva a cabo todas las funciones estatales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0El ordenamiento constitucional es \u00fanico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0La organizaci\u00f3n pol\u00edtica abarca una colectividad unificada considerada \u00a0 globalmente, sin tomar en consideraci\u00f3n las individualidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Las decisiones de los gobernantes obligan a todos los nacionales de un modo \u00a0 igual (homogeneidad del poder). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0La organizaci\u00f3n pol\u00edtica cubre todo el territorio nacional de modo id\u00e9ntico, es \u00a0 decir, sin reconocer las diferencias entre las entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0El poder central se impone sobre los poderes locales, mediante diversos \u00a0 instrumentos de intervenci\u00f3n, gracias al monopolio que se atribuye de la defensa \u00a0 del inter\u00e9s de la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde el punto de vista hist\u00f3rico, \u00a0 la centralizaci\u00f3n surgi\u00f3 de la mano de los reg\u00edmenes absolutistas, en su af\u00e1n \u00a0 por crear un \u00fanico centro de poder y hacer frente al paradigma feudal, \u00a0 caracterizado por m\u00faltiples focos de decisi\u00f3n pol\u00edtica. De all\u00ed que los \u00a0 monarcas, con el fin de consolidar su autoridad crearon una unidad pol\u00edtica \u00a0 compleja: legislativa, judicial, diplom\u00e1tica, militar, jur\u00eddica y econ\u00f3mica.[64] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando el centralismo alcanza \u00a0 niveles muy elevados, se genera la fuerza contraria: la descentralizaci\u00f3n. Desde \u00a0 el punto de vista jur\u00eddico, consiste en la facultad que se les otorga a \u00a0 entidades p\u00fablicas diferentes al Estado central para autogobernarse. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En un Estado unitario, la \u00a0 descentralizaci\u00f3n no es pol\u00edtica, por cuanto \u00e9sta es propia de los Estados \u00a0 federales o auton\u00f3micos, sino administrativa.[65] \u00a0Significa ello que las entidades territoriales pueden ejercer ciertas \u00a0 competencias en su propio nombre y bajo su responsabilidad. La descentralizaci\u00f3n \u00a0 administrativa puede ser territorial y especializada o por servicios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La descentralizaci\u00f3n \u00a0 administrativa por servicios, por su parte, consiste en el otorgamiento de \u00a0 competencias de administraci\u00f3n a ciertas entidades especializadas, como por \u00a0 ejemplo, la creaci\u00f3n de establecimientos p\u00fablicos, empresas industriales y \u00a0 comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Otros conceptos que diferencia la \u00a0 doctrina especializada son: (i) autarqu\u00eda, base de Estado unitario \u00a0 descentralizado; y (ii) autonom\u00eda, esencial del concepto de Estado regional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Zanobini[66] define la autarqu\u00eda como: \u00a0 \u201cla facultad con que cuenta un ente para administrarse por s\u00ed mismo\u201d o en otras \u00a0 palabras: \u201cla esencia de los entes aut\u00e1rquicos radica en la potestad \u00a0 reglamentaria y ejecutiva ejercida en nombre propio para el cumplimiento de los \u00a0 fines p\u00fablicos\u201d. Por el contrario, la autonom\u00eda implica el ejercicio de \u00a0 competencias legislativas, lo cual no conlleva ejercicio de soberan\u00eda, ya que \u00a0 deben ser ejercidas \u201cde conformidad con los principios de integraci\u00f3n del Estado \u00a0 del cual forman parte\u201d. As\u00ed, la autonom\u00eda consiste en la facultad para promulgar \u00a0 normas, pero en coordinaci\u00f3n con la entidad territorial superior. Esta facultad \u00a0 normativa, transciende el ejercicio de la simple administraci\u00f3n, as\u00ed se \u00a0 encuentre sometida a reglas jur\u00eddicas superiores.[67] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, desde el \u00a0 punto de vista te\u00f3rico, la autonom\u00eda presupone la descentralizaci\u00f3n pol\u00edtica; no \u00a0 as\u00ed la autarqu\u00eda.[68] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, mientras que la \u00a0 f\u00f3rmula del Estado unitario con descentralizaci\u00f3n administrativa es un principio \u00a0 de rango constitucional, cuya estructura consiste en ser una norma de atribuci\u00f3n \u00a0 de competencias, la autonom\u00eda de las entidades territoriales es una garant\u00eda \u00a0 institucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las garant\u00edas institucionales \u00a0 persiguen preservar la integridad de una determinada instituci\u00f3n reconocida \u00a0 constitucionalmente, frente a la actividad del legislador encaminada a \u00a0 sustituirla o desnaturalizarla. En el caso de la autonom\u00eda local, el Tribunal \u00a0 Constitucional alem\u00e1n ha considerado que se trata de una garant\u00eda institucional[69], al igual que el Tribunal \u00a0 Constitucional espa\u00f1ol[70]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso colombiano, el art\u00edculo \u00a0 287 Superior prescribe las siguientes manifestaciones de la autonom\u00eda de las \u00a0 entidades territoriales: (i) gobernarse por sus propias autoridades; (ii) \u00a0 ejercer las competencias que les corresponden; (iii) administrar los recursos y \u00a0 establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, no se trataba de \u00a0 adelantar un test de ponderaci\u00f3n entre dos principios constitucionales (estado \u00a0 unitario con descentralizaci\u00f3n administrativa y autonom\u00eda de las entidades \u00a0 territoriales), sino de analizar si el legislador hab\u00eda desconocido el n\u00facleo \u00a0 esencial de una garant\u00eda institucional, como lo es la autonom\u00eda con que cuentan \u00a0 los municipios para reglamentar los usos del suelo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tratarse de una medida de \u00a0 intervenci\u00f3n en una garant\u00eda constitucional, el juez constitucional deb\u00eda \u00a0 adelantar un test de proporcionalidad, lo que implicaba determinar: (i) la \u00a0 finalidad constitucional de la medida; (ii) idoneidad y necesidad; y (iii) \u00a0 proporcionalidad en sentido estricto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En pocas palabras, no se trataba \u00a0 de resolver un falso conflicto o tensi\u00f3n entre el principio de Estado unitario y \u00a0 autonom\u00eda de las entidades territoriales, sino de ir delimitando el \u201cn\u00facleo \u00a0 duro\u201d de esta \u00faltima, es decir, aquel espacio que, por mandato constitucional le \u00a0 est\u00e1 vedado restringir al legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las \u00a0 cl\u00e1usulas constitucionales sobre ordenamiento territorial con aquellas de \u00a0 derechos fundamentales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tradicionalmente, las \u00a0 controversias que giran alrededor del tema del ordenamiento territorial no \u00a0 tienen en cuenta las cl\u00e1usulas de derechos fundamentales. Lo anterior por \u00a0 cuanto, en esencia, se considera que se trata de un tema de estructura del \u00a0 Estado y de reparto de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades \u00a0 territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En un Estado Social de Derecho, \u00a0 sin embargo, las disposiciones de derechos fundamentales irradian todo el \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico, incluyendo por supuesto las normas org\u00e1nicas de la \u00a0 Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, al momento \u00a0 de determinar si el legislador se extralimit\u00f3 en el ejercicio de sus \u00a0 competencias, con ocasi\u00f3n de la expedici\u00f3n de alguna regulaci\u00f3n que verse sobre \u00a0 el ordenamiento territorial, la Corte deber\u00e1 verificar si la medida afecta \u00a0 derechos fundamentales tales como, el derecho a la salud, al igual que bienes \u00a0 colectivos como el medio ambiente sano; incluso cl\u00e1usulas como aquella que \u00a0 garantiza la producci\u00f3n de alimentos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Ciertas disfuncionalidades del actual \u00a0 dise\u00f1o del r\u00e9gimen municipal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hern\u00e1ndez Becerra[71] se\u00f1ala la existencia de \u00a0 cuatro problemas estructurales que aquejan a los municipios en Colombia: (i) la \u00a0 uniformidad del r\u00e9gimen jur\u00eddico municipal; (ii) la problem\u00e1tica de los \u00a0 municipios peque\u00f1os; (iii) la debilidad de la funci\u00f3n subsidiaria del Estado y \u00a0 (iv) la recentralizaci\u00f3n como pol\u00edtica de los a\u00f1os recientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica el autor que, la concepci\u00f3n \u00a0 unitaria del Estado ha conducido a que se configure un \u00fanico modelo de \u00a0 municipio, en cuanto a su organizaci\u00f3n, forma de gobierno, competencias y \u00a0 administraci\u00f3n. Lo anterior se ve acentuado por un super\u00e1vit regulatorio \u00a0 constitucional en la materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un segundo problema consiste en la \u00a0 existencia de peque\u00f1os municipios con extensiones territoriales inmensas, las \u00a0 cuales no pueden controlar. De all\u00ed que el Estado \u201cdebe reconocer la realidad \u00a0 diversa de los asentamientos urbanos, semirrurales y rurales del pa\u00eds\u201d.[72] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un tercer aspecto que afecta la \u00a0 vida municipal es la debilidad institucional que ofrece el nivel intermedio con \u00a0 la Naci\u00f3n, es decir, el Departamento. En efecto, en virtud del principio de \u00a0 subsidiaridad, ante las insuficiencias que afectan a los municipios en t\u00e9rminos \u00a0 de prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos, los Departamentos deber\u00edan entrar a actuar. \u00a0 Sin embargo, la misma Constituci\u00f3n previ\u00f3 que aquellos, en el futuro, deber\u00e1n \u00a0 ser reemplazados por las regiones, lo cual no ha sucedido, generando mayores \u00a0 incertidumbres en la materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la debilidad de los \u00a0 municipios se ha acentuado por la expedici\u00f3n de leyes marcadas por un esp\u00edritu \u00a0 recentralizador. De all\u00ed que \u201cel presidencialismo colombiano, adapt\u00e1ndose a las \u00a0 insuficiencias del r\u00e9gimen municipal y a la debilidad del nivel intermedio, se \u00a0 ha robustecido y ha pretendido convertirse en una alternativa a la \u00a0 descentralizaci\u00f3n\u201d.[73] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contrastando las anteriores \u00a0 reflexiones acad\u00e9micas con el contenido de la sentencia C- 123 de 2014, se \u00a0 advierte que el Tribunal Constitucional se limit\u00f3 a realizar un test de \u00a0 ponderaci\u00f3n (entre lo que consider\u00f3 dos principios constitucionales: el Estado \u00a0 unitario y la autonom\u00eda de las entidades territoriales), y a arribar a un fallo \u00a0 de exequibilidad condicionada, sin consultar la realidad que aqueja a los \u00a0 municipios en Colombia. En otras palabras, la Corte, al igual que ha hecho el \u00a0 legislador de forma secular, no estableci\u00f3 diferencia alguna entre los \u00a0 municipios al momento de adoptar su decisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La puesta en marcha de los principios centralistas, acompa\u00f1ados por \u00a0 excesos en el reconocimiento de facultades al Ejecutivo, impidi\u00f3 el desarrollo \u00a0 de las autonom\u00edas de las regiones y de formas de autogobierno democr\u00e1ticas, \u00a0 tendencia que se acentu\u00f3 bajo la Constituci\u00f3n de 1886. En efecto, en los \u00a0 t\u00e9rminos de la anterior Carta Pol\u00edtica, las entidades territoriales eran \u00a0 consideradas como \u201cinmaduras\u201d para gestionar sus propios asuntos, en especial en \u00a0 dos aspectos centrales: preservaci\u00f3n del orden p\u00fablico y planeaci\u00f3n econ\u00f3mica. \u00a0 Aquello condujo, entre otras cosas, a debilitar la institucionalidad democr\u00e1tica \u00a0 en los territorios ubicados en la periferia, a una aplicaci\u00f3n poco uniforme del \u00a0 derecho en el territorio nacional, y a que el desarrollo econ\u00f3mico, social y \u00a0 cultural se concentrara en ciertas regiones del pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pues bien, el art\u00edculo 37 de la Ley 685 de 2001, a pesar de los \u00a0 avances realizados en la actual Constituci\u00f3n en materia de autonom\u00eda de las \u00a0 entidades territoriales, se funda en esa concepci\u00f3n centralista decimon\u00f3nica, \u00a0 que miraba a las regiones como una suerte de \u201cincapaces\u201d, para adoptar ciertas \u00a0 decisiones que los afectaran. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El principio de participaci\u00f3n \u00a0 ciudadana en materia de proyectos mineros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sentencia se enfoca en la tensi\u00f3n existente entre dos principios \u00a0 de rango constitucional: el Estado unitario y la autonom\u00eda de las entidades \u00a0 territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hemos explicado las razones por las cuales consideramos la \u00a0 controversia giraba en determinar si el legislador hab\u00eda invadido el n\u00facleo \u00a0 esencial de una garant\u00eda constitucional, en concreto, la autonom\u00eda de los \u00a0 municipios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, en la sentencia se debi\u00f3 analizar si la \u00a0 medida de intervenci\u00f3n en la garant\u00eda constitucional persegu\u00eda la consecuci\u00f3n de \u00a0 un fin leg\u00edtimo. Para ello resultaba indispensable examinar el contenido del \u00a0 principio de participaci\u00f3n democr\u00e1tica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin duda, en los t\u00e9rminos del fallo pareciera que se est\u00e1 en \u00a0 presencia de una cl\u00e1sica controversia sobre el modelo de Estado adoptado por la \u00a0 Constituci\u00f3n de 1991, es decir, un asunto que versa sobre el contenido y alcance \u00a0 de los \u00e1mbitos competenciales de la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, en \u00a0 materia de miner\u00eda y medio ambiente. Debate que finalmente se resolvi\u00f3, con \u00a0 ciertos matices reflejados en el condicionamiento de exequibilidad, a favor del \u00a0 principio unitario, en la medida en que se consider\u00f3 admisible que el legislador \u00a0 restringiera severamente la competencia constitucional con que cuentan los \u00a0 concejos municipales para \u201cReglamentar los usos del suelo\u201d (art. \u00a0 313.7 Superior). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Tribunal Constitucional termin\u00f3 as\u00ed \u00a0 por convalidar el esp\u00edritu centralista y regresivo que inspira a la Ley 685 de \u00a0 2001, en desmedro de los avances que realiz\u00f3 la actual Carta Pol\u00edtica en materia \u00a0 de autonom\u00eda de las entidades territoriales, y sobre todo, desde la perspectiva \u00a0 del principio democr\u00e1tico, materializado en el deber de propiciar la \u00a0 participaci\u00f3n efectiva de las comunidades en los asuntos que las afecten. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte imparti\u00f3 su bendici\u00f3n a la \u00a0 l\u00f3gica eficientista y de mero c\u00e1lculo econ\u00f3mico a corto plazo, que gobierna al \u00a0 art\u00edculo 37 de la Ley 685 de 2001, seg\u00fan la cual las entidades territoriales no \u00a0 pueden convertirse en un freno u obst\u00e1culo al vertiginoso desarrollo minero del \u00a0 pa\u00eds. Aquello significa, ni m\u00e1s ni menos, que el inter\u00e9s de las mayor\u00edas, \u00a0 mimetizado bajo una comprensi\u00f3n amplia de la noci\u00f3n de \u201cinter\u00e9s general\u201d (i.e. \u00a0 incremento de los ingresos por concepto de regal\u00edas, generaci\u00f3n de empleo, \u00a0 aumento de la inversi\u00f3n extranjera), termina por aplastar por completo a las \u00a0 minor\u00edas, representadas en miles de peque\u00f1as comunidades que, a lo largo de la \u00a0 geograf\u00eda nacional, terminan por pagar los elevados costos ambientales, sociales \u00a0 y de seguridad que comporta la miner\u00eda a gran escala. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan datos oficiales[74], el pa\u00eds pas\u00f3 de 1800 \u00a0 t\u00edtulos mineros en 2002 a cerca de 9600 a finales de 2010, sin contar con \u00a0 mayores requisitos para su expedici\u00f3n, ni un adecuado seguimiento, control y \u00a0 fiscalizaci\u00f3n sobre los mismos. As\u00ed, parad\u00f3jicamente, el esp\u00edritu centralista \u00a0 inspirado hist\u00f3ricamente en una profunda desconfianza hacia el autogobierno \u00a0 regional, no se vio acompa\u00f1ado por el necesario fortalecimiento institucional. \u00a0 De all\u00ed que, contrario a lo que se pod\u00eda pensar, despojar de competencias a las \u00a0 entidades territoriales para regular los usos de sus respectivos territorios, \u00a0 tampoco condujo a que el Estado central cumpliera adecuadamente con sus deberes \u00a0 de protecci\u00f3n de las poblaciones vulnerables frente a los riesgos de salud, \u00a0 deterioro de los recursos naturales y acceso a alimentos de calidad, que implica \u00a0 la miner\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, los habitantes de los \u00a0 peque\u00f1os municipios mineros del pa\u00eds terminaron en el peor de los mundos: por \u00a0 una parte, sus autoridades locales, elegidas popularmente y representadas por \u00a0 sus concejos municipales, quedaron fuertemente limitadas al momento de regular \u00a0 el uso del suelo de la entidad territorial; por la otra, la Naci\u00f3n no entr\u00f3 a \u00a0 asumir con el vigor necesario todas las responsabilidades que comportan la \u00a0 inspecci\u00f3n y vigilancia sobre la actividad minera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El debate constitucional debi\u00f3 \u00a0 entonces trascender el tema del reparto de competencias entre la Naci\u00f3n y las \u00a0 entidades territoriales, para ser enfocado desde la mirada de la garant\u00eda del \u00a0 principio democr\u00e1tico. Sin duda, los beneficios que recibe el pa\u00eds en t\u00e9rminos \u00a0 de ingresos por la extracci\u00f3n de minerales, deben acompasarse con la voluntad de \u00a0 los ciudadanos que sienten cada d\u00eda los impactos ambientales y sociales de los \u00a0 proyectos mineros en sus localidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0La importancia del principio de subsidiariedad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los t\u00e9rminos del art\u00edculo 288, las \u00a0 competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales \u201cser\u00e1n \u00a0 ejercidas conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y \u00a0 subsidiariedad en los t\u00e9rminos que establezca la ley\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de subsidiaridad ofrece \u00a0 dos perspectivas: positiva y negativa. En virtud de la primera, la intervenci\u00f3n \u00a0 del Estado y la correspondiente atribuci\u00f3n de competencias, deben realizarse en \u00a0 el \u00e1mbito m\u00e1s pr\u00f3ximo al ciudadano, en tanto que manifestaci\u00f3n del principio \u00a0 democr\u00e1tico y un criterio de racionalizaci\u00f3n administrativa, en la medida en que \u00a0 son esas autoridades las que mejor conocen las necesidades de los ciudadanos. A \u00a0 su vez, en su dimensi\u00f3n negativa, el principio de subsidiaridad implica que las \u00a0 autoridades de mayor nivel de centralizaci\u00f3n, s\u00f3lo pueden intervenir en los \u00a0 asuntos propios de las instancias inferiores cuando \u00e9stas se muestren incapaces \u00a0 o sean insuficientes para cumplir con sus responsabilidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso concreto, en materia de regulaci\u00f3n de la exploraci\u00f3n y \u00a0 explotaci\u00f3n minera, en virtud del principio de subsidiaridad, la Corte debi\u00f3 \u00a0 acordarle un mayor \u00e1mbito regulatorio a las autoridades municipales, en los \u00a0 t\u00e9rminos del art\u00edculo 313.7 Superior. En tal sentido, el Tribunal Constitucional \u00a0 debi\u00f3 enfatizar la exigencia de armon\u00eda que debe existir entre la pol\u00edtica \u00a0 nacional de explotaci\u00f3n minera y la regulaci\u00f3n del uso, prevista en los Planes \u00a0 de Ordenamiento Territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Las tensiones que pueden presentarse \u00a0 entre la explotaci\u00f3n minera y el mandato de aseguramiento de la producci\u00f3n de \u00a0 alimentos (art. 65 Superior) y la protecci\u00f3n de los recursos h\u00eddricos (art. 79 \u00a0 Superior). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia no se abord\u00f3 el tema de las tensiones que pueden \u00a0 generarse entre el ejercicio de la miner\u00eda, calificada por el legislador en \u00a0 t\u00e9rminos de actividad de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social (art. 13 de la Ley \u00a0 685 de 2001), con dos mandatos de rango constitucional: el aseguramiento de la \u00a0 producci\u00f3n de alimentos (art. 65 Superior) y protecci\u00f3n de los recursos h\u00eddricos \u00a0 (art. 79 Superior). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el fallo debi\u00f3 quedar claro que, en aquellos casos en que \u00a0 resulten incompatibles el desarrollo de la pol\u00edtica de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n \u00a0 minera y los usos agr\u00edcolas del territorio, las autoridades mineras deber\u00e1n dar \u00a0 aplicaci\u00f3n al criterio de prevalencia previsto en el art\u00edculo 65 constitucional. \u00a0 Igual razonamiento deber\u00e1 aplicarse en caso de conflicto entre las actividades \u00a0 mineras y la protecci\u00f3n de los recursos h\u00eddricos de municipios y distritos (Art. \u00a0 79 constitucional). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] El texto del art\u00edculo 2o del decreto 0934 de 2013 es el siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0. En desarrollo de la anterior prohibici\u00f3n, los Concejos Municipales y \u00a0 las Asambleas Departamentales no podr\u00e1n establecer zonas del territorio que \u00a0 que\u00adden permanentemente o transitoriamente excluidas de la miner\u00eda mediante \u00a0 acuerdos municipales u ordenanzas departamentales respectivamente, por exceder \u00a0 el \u00e1mbito de sus competencias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0. Las prohibiciones que se establezcan en los mencionados \u00a0 instrumentos de ordenamiento del territorio en violaci\u00f3n de la ley, no podr\u00e1n \u00a0 ser oponibles, aplicadas o exigidas a las actividades mineras, por ninguna \u00a0 autoridad.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] Sentencia C-889 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] Al respecto sentencias C-535 de 1996, C-579 de 2001 y C-149 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] Cfr. Sentencia C-579 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] Sentencia C-535 de 1996. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] Sentencia C-149 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] Sentencia C-931 de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] Sentencia C-149 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Auto 383 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] La clasificaci\u00f3n es tomada de la sentencia C-149\/10. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] Sentencia C-889 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] Sentencias C-795 de 2000, C-006 de 2002 y C-117 de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] Seg\u00fan la densidad poblacional de los \u00a0 municipios y distritos, los planes de ordenamiento territorial se denominan: 1) \u00a0 planes de ordenamiento territorial propiamente dichos, cuando son elaborados y \u00a0 adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con una poblaci\u00f3n \u00a0 superior a los 100.000 habitantes; 2) planes b\u00e1sicos de ordenamiento \u00a0 territorial, cuando son elaborados y adoptados por las autoridades de los \u00a0 municipios con poblaciones que oscilan entre los 30.000 y los 100.000 habitantes \u00a0 y 3) esquemas de ordenamiento territorial, cuando son elaborados y adoptados por \u00a0 las autoridades de los municipios con poblaci\u00f3n inferior a los 30.000 habitantes \u00a0 -ley 388 de 1997, art. 9\u00b0-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] Sentencia C-760 de 2007. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] Art\u00edculo 95.8 ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] Art\u00edculos 79 y 80 ib.. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] El art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley 99 de 1993, \u201cpor la cual se crea el \u00a0 Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector P\u00fablico encargado de la \u00a0 gesti\u00f3n y conservaci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, \u00a0 se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras \u00a0 disposiciones\u201d, dispone que por desarrollo sostenible ha de entenderse \u00a0 \u201cel que conduzca al crecimiento econ\u00f3mico, a la elevaci\u00f3n de la calidad de la \u00a0 vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables \u00a0 en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las \u00a0 generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacci\u00f3n de sus propias \u00a0 necesidades\u201d. Igualmente, en la Declaraci\u00f3n de R\u00edo sobre el Medio Ambiente y \u00a0 el Desarrollo, el art\u00edculo 4\u00b0 indica que \u201clos seres humanos constituyen el \u00a0 centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen \u00a0 derecho a una vida saludable y productiva en armon\u00eda con la naturaleza\u201d. \u00a0 Adem\u00e1s, en el Convenio sobre la Biodiversidad Biol\u00f3gica, aprobado por Colombia \u00a0 mediante Ley 164 de 1994, se precis\u00f3 que \u201cconscientes de que la conservaci\u00f3n \u00a0 y la utilizaci\u00f3n sostenible de la diversidad biol\u00f3gica tienen importancia \u00a0 cr\u00edtica para satisfacer las necesidades alimentarias, de salud y de otra \u00a0 naturaleza de la poblaci\u00f3n mundial en crecimiento, para lo que son esenciales el \u00a0 acceso a los recursos gen\u00e9ticos y a las tecnolog\u00edas, y la participaci\u00f3n en esos \u00a0 recursos y tecnolog\u00edas. Tomando nota de que, en definitiva, la conservaci\u00f3n y la \u00a0 utilizaci\u00f3n sostenible de la diversidad biol\u00f3gica fortalecer\u00e1n las relaciones de \u00a0 amistad entre los Estados y contribuir\u00e1n a la paz de la humanidad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] El art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, antes y despu\u00e9s del Acto \u00a0 Legislativo 1\u00b0 de agosto 10 de 1999, dispone en su inciso 2\u00b0 (no est\u00e1 en \u00a0 negrilla en su texto original): \u201cLa propiedad es una funci\u00f3n social que \u00a0 implica obligaciones. Como tal, le es inherente una funci\u00f3n ecol\u00f3gica.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] Sentencia C-431 de 2000, cita tomada de sentencia T-154 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] Sentencia C- 671 de 2001. M.P. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda, refiri\u00e9ndose \u00a0 al documento de la Comisi\u00f3n sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Nuestro \u00a0 Futuro Com\u00fan (El Informe Brundtland).Oxford University Press, 1987. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] Sentencia C-519 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] Estrechamente relacionada con el acceso al servicio de agua apta \u00a0 para el consumo humano, de acuerdo con los art\u00edculos 11 y 12 del pacto de \u00a0 Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] Sentencia C-519 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] El art\u00edculo 4 de la ley 397 de 1997 hace expresa referencia a los \u00a0 inmuebles que poseen un especial inter\u00e9s hist\u00f3rico, arquitect\u00f3nico, ambiental, \u00a0 est\u00e9tico, pl\u00e1stico, etc. Y, espec\u00edficamente, en el\u00a0 par\u00e1grafo de este \u00a0 art\u00edculo, se establece que los bienes declarados monumentos nacionales con \u00a0 anterioridad a la ley, son bienes de inter\u00e9s cultural. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] \u201cVale la pena hacer menci\u00f3n aqu\u00ed de la interpretaci\u00f3n que la \u00a0 jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha efectuado de los\u00a0 conceptos de Estado \u00a0 y Naci\u00f3n, para concluir que, en este caso, al referirse el art\u00edculo 72 al deber \u00a0 del Estado de proteger el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n, est\u00e1 vinculando a \u00a0 todas las autoridades territoriales y no s\u00f3lo al poder central. Existiendo,\u00a0 \u00a0 por tanto, una competencia compartida entre unas y otras.\u201d \u00a0(Cfr, Sentencia \u00a0 C-366 de 2000. M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27]GONZALEZ PERAF\u00c1N Leonardo, Impacto de la miner\u00eda de hecho en \u00a0 Colombia, Ed. Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz INDEPAZ, \u00a0 2012, documento consultado el jueves 16 de enero de 2014 en el link \u00a0 http:\/\/www.uis.edu.co\/webUIS\/es\/catedraLowMaus\/lowMauss13_1\/terceraSesion\/Impacto%20de%20la%20mineria%20de%20hecho%20en%20Colombia.pdf \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] Este contenido\u00a0 del principio de autonom\u00eda territorial implica, \u00a0 entre otros aspectos, que se asegure la posibilidad de tomar las principales \u00a0 decisiones para la vida de un determinado municipio o distrito o, como garant\u00eda \u00a0 m\u00ednima, participar efectiva y eficazmente en el proceso por el que las mismas \u00a0 son tomadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] Sentencia C-889 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] En ejercicio de sus facultades ambientales a prevenci\u00f3n, como lo \u00a0 establece la ley 1333 de 2009 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] Seg\u00fan lo establecido en el art\u00edculo 4\u00ba de la \u00a0 Constituci\u00f3n de 1886 \u201c(e)l \u00a0 Territorio, con los bienes p\u00fablicos que de \u00e9l forman parte, pertenece \u00fanicamente \u00a0 a la Naci\u00f3n\u201d. Entretanto, \u00a0 el art\u00edculo 202 dispon\u00eda lo siguiente \u201cpertenecen a la Rep\u00fablica \u00a0 de Colombia: (\u2026) 2. Los bald\u00edos, minas y salinas que pertenec\u00edan a los Estados, \u00a0 cuyo dominio recobra la Naci\u00f3n, sin perjuicio de los derechos constituidos a \u00a0 favor de terceros por dichos Estados, o a favor de \u00e9stos por la Naci\u00f3n a t\u00edtulo \u00a0 de indemnizaci\u00f3n; 3. Las minas de oro, de plata, de platino y de piedras \u00a0 preciosas que existan en el territorio nacional, sin perjuicio de los derechos \u00a0 que por leyes anteriores hayan adquirido los descubridores y explotadores sobre \u00a0 algunas de ellas\u201d \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
[33] MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] En esta sentencia la Corte concluy\u00f3 que la \u00a0 norma acusada (art\u00edculo 233, literal a., del Decreto 1333 de 1986) era contraria \u00a0 a la Constituci\u00f3n, pero no sobre la base de afirmar que la propiedad de los \u00a0 recursos naturales perteneciera a la Naci\u00f3n, sino por considerar que ella define \u00a0 la extracci\u00f3n de un recurso no renovable como hecho impositivo, lo cual no es \u00a0 constitucionalmente leg\u00edtimo, por cuanto la explotaci\u00f3n de esos recursos se \u00a0 encuentra sujeta al r\u00e9gimen constitucional de las regal\u00edas. Sin embargo, dado \u00a0 que la declaratoria de inexequibilidad supondr\u00eda un vac\u00edo de regulaci\u00f3n respecto \u00a0 a la regal\u00eda que correspond\u00eda pagar por tal concepto, consider\u00f3 que lo \u00a0 procedente era declarar la exequibilidad temporal de la norma acusada, por un \u00a0 t\u00e9rmino de cinco (5) a\u00f1os, en el entendido que la explotaci\u00f3n de los recursos \u00a0 naturales no renovables requiere de licencia ambiental conforme a lo exigido en \u00a0 la Ley 99 de 1993. Asimismo, exhort\u00f3 al Congreso para definir, en un plazo de \u00a0 cinco (5) a\u00f1os, el r\u00e9gimen de regal\u00edas de aquellos recursos naturales no \u00a0 renovables cuya explotaci\u00f3n a\u00fan no est\u00e1 sujeta al pago de la contraprestaci\u00f3n \u00a0 exigida por la norma constitucional. Una vez expirado el t\u00e9rmino se\u00f1alado de \u00a0 cinco a\u00f1os, y en caso de que Congreso no haya establecido el correspondiente \u00a0 r\u00e9gimen de regal\u00edas para la extracci\u00f3n de la arena, el cascajo y la piedra del \u00a0 lecho de los r\u00edos, el literal a) del art\u00edculo 233 del decreto 1333 de 1986 ser\u00e1 \u00a0 inexequible, en el entendido de que entonces la extracci\u00f3n de la arena, las \u00a0 piedras y el cascajo de los r\u00edos queda sometida al r\u00e9gimen general de regal\u00edas \u00a0 definido por el art\u00edculo 18 de la Ley 141 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] Sentencia C-221 de 1997 (MP. Alejandro Mart\u00ednez \u00a0 Caballero). Esta interpretaci\u00f3n ha sido acogida, entre otras, en las sentencias \u00a0 C-272 de 1998 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), al analizar el modelo de \u00a0 distribuci\u00f3n de competencias en materia de servicios p\u00fablicos domiciliarios; en \u00a0 la C-628 de 2003 (MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda), para considerar ajustada a la \u00a0 Carta la norma legal que, al definir las regal\u00edas se refer\u00eda a la \u201cpropiedad \u00a0 nacional\u201d, en el entendido que, en ese contexto, la expresi\u00f3n \u201cnacional\u201d deb\u00eda \u00a0 entenderse como sin\u00f3nimo de \u201cestatal\u201d; en la C-928 de 2003 (MP. Jaime Ara\u00fajo \u00a0 Renter\u00eda), donde al examinar la constitucionalidad de una norma que atribu\u00eda a \u00a0 la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas facultades de inspecci\u00f3n y vigilancia, se \u00a0 reitera que \u201clas regal\u00edas \u00a0 constituyen rentas del Estado, y no de la Naci\u00f3n, entendida como nivel central, \u00a0 con exclusi\u00f3n del departamental, distrital, municipal, regional o provincial\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] Sentencia C-221 de 1997 (MP. Alejandro Mart\u00ednez \u00a0 Caballero). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] Entre otras, en la sentencia C-149 de 2010 (MP. Jorge \u00a0 Iv\u00e1n Palacio Palacio, SV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] Cifras publicadas por el Ministerio de Minas en el \u00a0 Anuario Estad\u00edstico Minero Colombiano, 2010, pp. 67-73. Disponible en: \u00a0 http:\/\/www.simco.gov.co\/LinkClick.aspx?fileticket=rDDN5zSCgEo%3D&tabid=96 (Consultado el 4 de marzo de 2014). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] Cifras presentadas en el estudio Miner\u00eda en \u00a0 Colombia. Fundamentos para superar el modelo extractivista, L. J. Garay \u00a0 Salamanca (dir.), Bogot\u00e1, Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, 2013, p. 24. \u00a0 Disponible en:\u00a0 \u00a0 http:\/\/lasillavacia.com\/sites\/default\/files\/mineropedia\/mineria_en_colombia.pdf (Consultado el 4 de marzo de 2014). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] Gobernaci\u00f3n de Antioquia. Secretar\u00eda de Minas. \u00a0 Pol\u00edtica Integral para el Desarrollo Minero en Antioquia, 2012-2015, pp. \u00a0 4-5. Disponible en: \u00a0 http:\/\/www.planesmojana.com\/documentos\/normatividad\/723_Pol%C3%ADtica%20Integral%20para%20el%20Desarrollo%20Minero%20de%20Antioquia.pdf (Consultado el 4 de marzo de 2014). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42] Cardona Arango, Alonso. De se\u00f1ores de la tierra a \u00a0 se\u00f1ores de las minas. Miner\u00eda en Caramanta, Corporaci\u00f3n Conciudadan\u00eda, \u00a0 Medell\u00edn, 2012, p. 98. Disponible en: http:\/\/conciudadania.org\/?p=2504 (Consultado el 4 de marzo de 2014). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] Gobernaci\u00f3n de Antioquia. Secretar\u00eda de Minas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44] La Ley 136 de 1994\u201cPor la cual se dictan normas tendientes a modernizar la \u00a0 organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los municipios\u201d, establece \u00a0 en su art\u00edculo 33 que: \u201cCuando \u00a0 el desarrollo de proyectos de naturaleza tur\u00edstica, minera o de otro tipo, \u00a0 amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que d\u00e9 lugar a \u00a0 una transformaci\u00f3n en las actividades tradicionales de un municipio, se deber\u00e1 \u00a0 realizar una consulta popular de conformidad con la ley. La responsabilidad de \u00a0 estas consultas estar\u00e1 a cargo del respectivo municipio. \/\/ PAR\u00c1GRAFO. En todo \u00a0 caso, las decisiones sobre el uso del suelo deben ser aprobadas por el Concejo \u00a0 Municipal\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45] Dentro de esta categor\u00eda quedan comprendidas las zonas \u00a0 de reserva forestal constituidas en virtud de la Ley 2\u00aa de 1959, las \u00e1reas \u00a0 regionales y locales protegidas, los p\u00e1ramos, los humedales, los Parques \u00a0 Nacionales Naturales, las zonas de reserva forestal protectora nacional y los \u00a0 manglares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46] Cifras presentadas en el Informe del Estado de los \u00a0 Recursos Naturales y del Ambiente, 2011-2012, Bogot\u00e1, Contralor\u00eda General de \u00a0 la Rep\u00fablica, 2012, pp. 163-164. Disponible en: \u00a0 http:\/\/www.contraloriagen.gov.co\/documents\/10136\/76600464\/Informe+Medio+Ambiente+2011+-+2012.pdf\/7d20ceac-edda-43ae-b96c-3f8ce2e29f62 (Consultado el 4 de marzo de 2014). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47] Este principio, consagrado en el art\u00edculo 63 de la Ley \u00a0 99 de 1993, dispone que: \u201cLas \u00a0 normas y medidas de polic\u00eda ambiental, es decir, aquellas que las autoridades \u00a0 medioambientalistas expidan para la regulaci\u00f3n del uso, manejo, aprovechamiento \u00a0 y movilizaci\u00f3n de los recursos naturales renovables, o para la preservaci\u00f3n del \u00a0 medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos \u00a0 individuales y libertades p\u00fablicas para la preservaci\u00f3n o restauraci\u00f3n del medio \u00a0 ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada \u00a0 actividad por la misma causa, podr\u00e1n hacerse sucesiva y respectivamente m\u00e1s \u00a0 rigurosas, pero no m\u00e1s flexibles, por las autoridades competentes del nivel \u00a0 regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende \u00a0 en la jerarqu\u00eda normativa y se reduce el \u00e1mbito territorial de las competencias, \u00a0 cuando las circunstancias locales especiales as\u00ed lo ameriten, en concordancia \u00a0 con el art\u00edculo 51 de la presente Ley\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
[48] MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. En esta sentencia se \u00a0 examin\u00f3 la constitucionalidad de la Ley 140 de 1994, que reglamenta la \u00a0 publicidad exterior visual, acusada, entre otros cargos, de violar la autonom\u00eda \u00a0 administrativa local, en tanto algunas de sus normas imped\u00edan a las autoridades \u00a0 municipales ejercer control sobre la publicidad exterior visual de ciertas \u00a0 entidades p\u00fablicas. La Corte consider\u00f3 que varias disposiciones de la ley \u00a0 acusada operaban un vaciamiento de las competencias de los municipios y \u00a0 territorios ind\u00edgenas para defender el patrimonio ecol\u00f3gico a trav\u00e9s de normas \u00a0 que regularan la publicidad exterior visual, raz\u00f3n por la cual declar\u00f3 \u00a0 inexequibles algunos art\u00edculos de la ley demandada y dispuso la exequibilidad \u00a0 condicionada de los restantes, en este \u00faltimo caso, para efectos de dar \u00a0 aplicaci\u00f3n al principio de rigor subsidiario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49] Ver por ejemplo, sentencias \u00a0 C-535 de 1996; C-795 de 2000; C-006 de 2002; C-117 de 2006; C-931 de 2006; C-149 \u00a0 de 2010, entre otras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[50] Francisco Javier Ezquiaga Ganuzas, La argumentaci\u00f3n \u00a0 en la justicia constitucional, Bogot\u00e1, edit. Dike, 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51] Savigny, Sistemas de derecho romano actual, \u00a0Madrid, 1878. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52] Wroblewski, L., L\u2019interpr\u00e9tation en droit: th\u00e9orie \u00a0 et id\u00e9ologie, Paris, 1972. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[53] Norberto Bobbio, Teoria dell\u2019 ordinamento giuridico, \u00a0 Mil\u00e1n, 1960. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[54] Francisco Javier Ezquiaga Ganuzas, ob.cit. p. \u00a0 447. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[55] Germ\u00e1n Arciniegas, Centralismo europeo, federalismo \u00a0 americano, Bogot\u00e1, Universidad Externado de Colombia, 1985. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[56] Falk, \u201cThe new States and International Legal Order\u201d, \u00a0 R.G.D.I.P., 1966. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[57] Jos\u00e9 Mar\u00eda Ots Capdequi, Espa\u00f1a en Am\u00e9rica. Las \u00a0 instituciones coloniales, Bogot\u00e1, Universidad Nacional de Colombia, 1952. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[58] Augusto Hern\u00e1ndez Becerra, \u201cDel municipio sus reformas \u00a0 y la paz\u201d, en \u00bfunitaria o federal?. Estudios sobre la configuraci\u00f3n del nivel \u00a0 intermedio en Colombia y algunas referencias internacionales, Bogot\u00e1, \u00a0 Universidad Externado de Colombia, 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[59] Luis Villar Borda, Democracia municipal, autonom\u00eda, \u00a0 planificaci\u00f3n y desarrollo, Bogot\u00e1. Universidad Externado de Colombia, 1986. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[60] Liliana Estupi\u00f1an Achurry, Desequilibrios \u00a0 territoriales. Estudio sobre la descentralizaci\u00f3n y el ordenamiento territorial \u00a0 colombiano. Una mirada desde el nivel intermedio de gobierno, Bogot\u00e1, \u00a0 Universidad del Rosario, 2013, p. 106. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[61] Jaime Orlando Santofimio, Bases constitucionales del \u00a0 r\u00e9gimen municipal, Bogot\u00e1, Universidad Externado de Colombia, 1990. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[62] Augusto Hern\u00e1ndez Becerra, \u201cEl ordenamiento territorial \u00a0 colombiano o la tela de Pen\u00e9lope\u201d, en Ordenamiento y desarreglo territorial \u00a0 en Colombia, Bogot\u00e1, Universidad Externado de Colombia, 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[63] Marcel Pr\u00e9lot, Institutions politiques et droit \u00a0 constitutionnel, Par\u00eds, 1972. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[64] Hauriou, Droit constitutionnel et institutions \u00a0 politiques, Par\u00eds, 1970. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[66] Zanobini, La administrazione locale, Padua, \u00a0 1936. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[67] Juan Ferrando Bad\u00eda, ob.cit., p. 81. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[68] Garrido Falla, Administraci\u00f3n indirecta del Estado y \u00a0 descentralizaci\u00f3n, Madrid, 1950. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[69] Klaus Stern, Derecho del Estado de la Rep\u00fablica \u00a0 Federal alemana, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1987. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[70] En el caso de Espa\u00f1a, el concepto de garant\u00eda \u00a0 institucional ha sido empleado en relaci\u00f3n con lo siguientes temas: la autonom\u00eda \u00a0 local (SSTC 32\/1981, de 28 de julio y 240\/2006, de 20 de julio), el r\u00e9gimen \u00a0 foral (STC 76\/1988, de 26 de abril); los colegios profesionales (STC 179\/1994, \u00a0 de 16 de junio) y la autonom\u00eda universitaria (entre otras STC 75\/1997, de 21 de \u00a0 abril). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[71] Augusto Hern\u00e1ndez Becerra, ob. cit., p. 126. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[72] Ib\u00eddem, p. 128. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[73] Ib\u00eddem, p. 131. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[74] Luis \u00c1lvaro Pardo, Una pol\u00edtica integral en miner\u00eda \u00a0 desde la perspectiva de un sistema complejo: hacia un modelo alternativo, \u00a0 Bogot\u00e1, 2014.<\/p>\n
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