C-156-96<\/p>\n
Sentencia No. C-156\/96 <\/p>\n
MINISTERIO DEL INTERIOR-Funciones\/FUNCION GUBERNATIVA\/FUNCION ELECTORAL-Independencia <\/p>\n
Las funciones legales del Ministerio del Interior no vulneran los art\u00edculos 265 y 266 de la Constituci\u00f3n, pues no son las mismas que se confian al Consejo Nacional Electoral y al Registrador Nacional del Estado Civil. Vistas las innegables diferencias constitucionales entre la responsabilidad del Gobierno y la de las autoridades electorales, los objetos de una y otra funci\u00f3n estatal son totalmente diferentes, aunque, desde luego, deban complementarse dentro de un sistema jur\u00eddico de independencia y cooperaci\u00f3n, para que los procesos electorales tengan aplicaci\u00f3n y los derechos de los votantes, los partidos y movimientos y la oposici\u00f3n se cristalicen. <\/p>\n
LEY ESTATUTARIA-Tr\u00e1mite para modificaci\u00f3n <\/p>\n
Bien es cierto que el art\u00edculo 152 de la C.P. no se puede aplicar bajo el criterio de que toda norma directa o indirectamente relacionada con las materias en \u00e9l previstas -que deben tramitarse como estatutarias- haya de tener forzosamente esa jerarqu\u00eda, pero de all\u00ed no se deduce que una disposici\u00f3n cuyo contenido aislado pudiera considerarse exento del tr\u00e1mite previsto en el art\u00edculo 153 de la Carta pueda ser reformada por los procedimientos constitucionales ordinarios no obstante hallarse inclu\u00edda dentro de la preceptiva de una ley estatutaria. <\/p>\n
-Sala Plena- <\/p>\n
Ref.: Expediente D-1097 <\/p>\n
Actor: Alfonso Portella Herr\u00e1n <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., seg\u00fan consta en acta del dieciocho (18) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano ALFONSO PORTELLA HERRAN, haciendo uso del derecho consagrado en el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ha presentado ante la Corte una demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 2\u00ba (parcial), 5\u00ba (parcial) y 21 de la Ley 199 de 1995. <\/p>\n
Cumplidos como est\u00e1n los tr\u00e1mites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a resolver. <\/p>\n
II. TEXTO <\/p>\n
Los textos acusados son del siguiente tenor literal (se subraya lo demandado): <\/p>\n
“LEY 199 DE 1995 <\/p>\n
(julio 22) <\/p>\n
por la cual se cambia la denominaci\u00f3n del Ministerio de Gobierno y se fijan los principios y reglas generales con sujeci\u00f3n a los cuales el Gobierno Nacional modificar\u00e1 su estructura org\u00e1nica y se dictan otras disposiciones. <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
ARTICULO 2.- Objeto. Respetando las responsabilidades y competencias de las otras instituciones del Estado y en especial de las entidades territoriales, el Ministerio del Interior, bajo la suprema direcci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, se ocupar\u00e1 de formular y adoptar las pol\u00edticas correspondientes a las siguientes materias: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
5. Garantizar el normal desarrollo de los procesos electorales. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“ARTICULO 5.- Funciones. Adem\u00e1s de las funciones generales se\u00f1aladas a los ministerios, el Ministerio del Interior ejercer\u00e1 en desarrollo del objeto de que trata el art\u00edculo 2\u00ba de la presente Ley y bajo la suprema direcci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, las siguientes funciones: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
2. En relaci\u00f3n con los asuntos pol\u00edticos, la democracia participativa y pluralista, y la participaci\u00f3n ciudadana en la vida y organizaci\u00f3n social y pol\u00edtica de la Naci\u00f3n, le corresponde, bajo la suprema direcci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, formular las pol\u00edticas tendientes a la modernizaci\u00f3n de las instituciones pol\u00edticas y a la consolidaci\u00f3n y desarrollo del sistema de democracia participativa, para cuyo efecto tendr\u00e1, entre otras atribuciones, las siguientes: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
f) Estimular las diferentes formas de participaci\u00f3n ciudadana, mediante la difusi\u00f3n de sus procedimientos, la capacitaci\u00f3n de la comunidad para su ejercicio, as\u00ed como adelantar el an\u00e1lisis y evaluaci\u00f3n del comportamiento participativo y comunitario; <\/p>\n
(…) <\/p>\n
l) Velar por la cabal aplicaci\u00f3n del Estatuto de la Oposici\u00f3n y dem\u00e1s normas que amparen los derechos de los partidos y movimientos pol\u00edticos y candidatos independientes en coordinaci\u00f3n con las autoridades electorales competentes. <\/p>\n
En tal virtud corresponde al Ministerio del Interior promover y velar por la salvaguarda de los derechos de los partidos y movimientos pol\u00edticos, en los t\u00e9rminos dispuestos por el art\u00edculo 112 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en la Ley Estatutaria sobre la materia, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponde en el mismo sentido a las dem\u00e1s autoridades y organismos competentes del Estado”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“ARTICULO 21.- Fondo para la Participaci\u00f3n Ciudadana. El Fondo para la Participaci\u00f3n Ciudadana creado por la Ley 134 de 1994 se transformar\u00e1 en un sistema de manejo de cuenta, sin personer\u00eda jur\u00eddica; el cual tendr\u00e1 por objeto financiar los programas que hagan efectiva la participaci\u00f3n ciudadana, mediante la difusi\u00f3n de sus procedimientos, la capacitaci\u00f3n de la comunidad para el ejercicio de las instituciones y mecanismos de participaci\u00f3n, as\u00ed como el an\u00e1lisis y evaluaci\u00f3n del comportamiento participativo y comunitario. <\/p>\n
Dicho Fondo funcionar\u00e1 con el personal de la planta del Ministerio del Interior y la ordenaci\u00f3n del gasto ser\u00e1 ejercida por el Ministro del Interior o su delegado”. <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
Considera el actor que las transcritas normas vulneran los art\u00edculos 152, literales c) y d), y 265 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
En criterio del demandante, el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 199 de 1995 en su parte demandada, invade la competencia constitucional del Consejo Nacional Electoral, el cual, de acuerdo con el art\u00edculo 265, “debe velar por el normal desarrollo de los procesos electorales”. <\/p>\n
Ahora bien -contin\u00faa-, si lo que pretende la disposici\u00f3n impugnada es asegurar la presencia del Ministerio del Interior en el desarrollo de los procesos electorales en cuanto al orden p\u00fablico se refiere, debi\u00f3 haberlo manifestado en esos t\u00e9rminos. <\/p>\n
El mismo argumento invoca cuando se refiere al art\u00edculo 5\u00ba, numeral 2, literal l), al compararlo con la norma constitucional contenida en el art\u00edculo 265, numeral 5. <\/p>\n
Por otra parte, en cuanto al art\u00edculo 5\u00ba, numeral 2, literal f), impugnado, se\u00f1ala que vulnera la Carta pues \u00e9sta ordena al Congreso regular lo concerniente a instituciones y mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana a trav\u00e9s de leyes estatutarias (art\u00edculo 152, literal d)). Invocando la Sentencia C-180 de 1994, proferida por la Corte Constitucional, manifiesta el demandante que “la atribuci\u00f3n de difundir los procedimientos y capacitar al ciudadano para la utilizaci\u00f3n de los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana est\u00e1 radicada en el Consejo Nacional Electoral… y que si se pretende atribuirle a otra entidad dicha facultad, se deber\u00e1 utilizar el mecanismo de la ley estatutaria”. <\/p>\n
Sobre el art\u00edculo 21 demandado asevera que vulnera la Constituci\u00f3n, ya que, en desarrollo del art\u00edculo 152, literal d), de la misma, fue dictada la Ley Estatutaria n\u00famero 134 de 1994, la cual en su art\u00edculo 104 manifiesta que el Fondo de Participaci\u00f3n Ciudadana de que trata la norma acusada tendr\u00e1 personer\u00eda jur\u00eddica. <\/p>\n
En su criterio, “resulta incomprensible que mediante ley ordinaria se pretenda reformar una ley estatutaria”, se\u00f1alando que el Fondo se transformar\u00e1 en un sistema de manejo de cuenta sin personer\u00eda jur\u00eddica. <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES <\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, el ciudadano JUAN FERNANDO ROMERO TOBON, actuando como apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, present\u00f3 un escrito relativo \u00fanicamente al art\u00edculo 21 demandado, solicitando a la Corte que declare su exequibilidad. <\/p>\n
Los argumentos esgrimidos por el ciudadano interviniente apuntan a demostrar que la norma consagrada en el art\u00edculo 104 de la Ley 134 de 1994, invocado por el actor, “no tiene el car\u00e1cter de estatutaria -as\u00ed se encuentre incluida en una ley de tal naturaleza- en la medida en que no resulta de la esencia misma de aqu\u00e9lla sino que, en estricto sentido, es accidental al derecho que se desarrolla. No afecta, entonces, el n\u00facleo esencial que en la ley estatutaria se ha definido, relativo a los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana y que se encuentra formulado en el art\u00edculo 103 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica”. <\/p>\n
Afirma que, seg\u00fan lo ha sostenido la Corte Constitucional (Sentencia C-180\/94), para que una ley tenga el car\u00e1cter de estatutaria, su contenido debe ser lo m\u00e1s cercano posible del derecho, instituci\u00f3n o principio que se desarrolla mediante ella. <\/p>\n
Considera que la parte acusada del art\u00edculo 21, es decir la que prescribe que el Fondo para la Participaci\u00f3n Ciudadana no tiene personer\u00eda jur\u00eddica, no afecta el n\u00facleo esencial de las instituciones y mecanismos de participaci\u00f3n democr\u00e1tica. <\/p>\n
Surge de plano -dice- que dentro de los elementos para la ejecuci\u00f3n de la ley, la creaci\u00f3n del Fondo es uno de los medios para hacer efectivo el instituto consagrado en el art\u00edculo constitucional, “y desde tal punto de vista hace parte integrante de la ley estatutaria, tal como ha sido entendida por la jurisprudencia de la Corte Constitucional”. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, manifiesta que la personer\u00eda jur\u00eddica del Fondo para nada afecta el n\u00facleo esencial de los mecanismos de participaci\u00f3n. <\/p>\n
M\u00e1s adelante, invocando de nuevo la Sentencia C-180\/94, concluye que al no referirse la Corte a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la concesi\u00f3n de personer\u00eda jur\u00eddica al Fondo para la Participaci\u00f3n Ciudadana, entendi\u00f3, como lo hizo la Ley 199 de 1995, que no se trataba de una materia estatutaria. <\/p>\n
Por ello, asevera, la cosa juzgada constitucional absoluta que existe, seg\u00fan la Corte, cuando se revisa la constitucionalidad de un proyecto de ley estatutaria, s\u00f3lo se predica de los contenidos normativos estatutarios de la misma, esto es, el Fondo en s\u00ed mismo considerado. <\/p>\n
Finalmente se\u00f1ala que dentro de las prescripciones de la Ley 199 de 1995, \u00e9sta no persigue, en el art\u00edculo demandado, eliminar o crear el Fondo para la Participaci\u00f3n Ciudadana, sino simplemente modificar uno de sus elementos, la personer\u00eda, la cual, dentro de la estructura de la Ley 134 de 1994, estatutaria, no era esencial, y pod\u00eda por tanto modificarse a trav\u00e9s de una ley ordinaria. <\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista fue presentado otro escrito por el Ministro del Interior, enderezado a defender la constitucionalidad de las normas impugnadas. <\/p>\n
Asevera el funcionario que la reforma del Ministerio de Gobierno busc\u00f3 adecuar tal organismo a los nuevos lineamientos de la Constituci\u00f3n en tres puntos fundamentales, a saber: ordenamiento territorial, descentralizaci\u00f3n y participaci\u00f3n ciudadana. <\/p>\n
Al sostener la constitucionalidad de los art\u00edculos 2-5 y 5-2, literal l) de la Ley, hace referencia a los art\u00edculos 113, 115, 120, 188, 189, 200 y 208 de la Carta, concluyendo de ellos que para el cumplimiento de las funciones constitucionales en cabeza del Presidente se requiere del concurso de los ministros o directores de departamentos administrativos del ramo, tanto para la formulaci\u00f3n de pol\u00edticas como para la sanci\u00f3n, promulgaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, reglamentaci\u00f3n y cumplimiento de las leyes. <\/p>\n
De lo anterior deduce que es necesario constitucionalmente que el Ministerio del Interior, en virtud de expresa disposici\u00f3n legal de iniciativa gubernamental, est\u00e9 a cargo de las facultades “equivocadamente censuradas”, sin que ello implique que se pretenda desconocer la competencia del Consejo Nacional Electoral, puesto que ella obedece a razones y funciones distintas en nuestro orden constitucional. <\/p>\n
Le parece impensable que la existencia de un \u00f3rgano estatal a cargo de la organizaci\u00f3n de las elecciones y de velar por el cumplimiento de las normas que consagran los derechos pol\u00edticos de los ciudadanos, excluya la asignaci\u00f3n de tales competencias a una entidad de la \u00f3rbita ejecutiva, encargada constitucionalmente de la ejecuci\u00f3n y cumplimiento de las normas sobre las materias que se le asignan por la Carta. <\/p>\n
En cuanto al cargo adicional contra el numeral 2, literal l), del mismo art\u00edculo 5, relativo al tr\u00e1mite que debi\u00f3 surtirse para su aprobaci\u00f3n en el Congreso, manifiesta que la disposici\u00f3n acusada se limita a se\u00f1alar una competencia y en ning\u00fan caso se puede inferir que su contenido tiene la pretensi\u00f3n de regular y desarrollar la normatividad que en ella se menciona. <\/p>\n
Igual argumentaci\u00f3n utiliza al pronunciarse sobre el literal f) del numeral 2\u00ba del art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 199 de 1995, “puesto que el demandante equipara la adscripci\u00f3n de la funci\u00f3n al Ministerio de estimular las diferentes formas de participaci\u00f3n ciudadana, de difundir los procedimientos de la capacitaci\u00f3n y del an\u00e1lisis del comportamiento participativo, a la regulaci\u00f3n de instituciones y mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana, lo que impondr\u00eda un tr\u00e1mite estatutario que no se surti\u00f3 con la aprobaci\u00f3n de la Ley 199”. <\/p>\n
Sobre el art\u00edculo 21 demandado, opina el Ministro que se ajusta a la Constituci\u00f3n. Precisa, corrigiendo al actor, que la Ley 134 de 1994 -art\u00edculo 104- no cre\u00f3 el Fondo sino que confiri\u00f3 facultades para que el Gobierno lo estableciera. <\/p>\n
A trav\u00e9s del art\u00edculo 104 -contin\u00faa- el Congreso confiri\u00f3 facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para crear el Fondo para la Participaci\u00f3n Ciudadana, con personer\u00eda jur\u00eddica, patrimonio independiente y adscrito al Ministerio de Gobierno, con el objeto de “financiar programas que hagan efectiva la participaci\u00f3n ciudadana, mediante la difusi\u00f3n de sus procedimientos, la capacitaci\u00f3n de la comunidad para el ejercicio de las instituciones y mecanismos reconocidos en esta ley, as\u00ed como el an\u00e1lisis y la evaluaci\u00f3n del comportamiento participativo y comunitario”, facultades que se concretaron con la expedici\u00f3n del Decreto Ley 2629 de 1994 y que fueron avaladas por la Corte Constitucional en Sentencia C-180 de 1994. <\/p>\n
Citando la mencionada Sentencia de la Corporaci\u00f3n, el Ministro del Interior concluye que, aunque no lo haya dicho expresamente la Corte, la creaci\u00f3n y regulaci\u00f3n del Fondo de Participaci\u00f3n Ciudadana, si bien es complemento “adecuado” de los derechos de participaci\u00f3n y del deber que tiene el Estado de promoverlos, no corresponde a una regulaci\u00f3n de instituciones y mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana, de las que la Carta exige se tramiten por v\u00eda estatutaria. “Y el hecho de que se haya previsto su creaci\u00f3n en una ley de rango estatutario, no modifica la naturaleza ordinaria de la norma”. <\/p>\n
A\u00fan m\u00e1s, -se\u00f1ala- “el aval constitucional dado al otorgamiento de facultades extraordinarias refuerza esta interpretaci\u00f3n, puesto que el art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n expresamente proscribe el expediente de las facultades extraordinarias “para expedir c\u00f3digos, leyes estatutarias, org\u00e1nicas…” <\/p>\n
Finalmente concluye que el rango estatutario de una disposici\u00f3n no lo determina su forma sino su contenido concreto y que, como el contenido del art\u00edculo 21 no pretende regular una instituci\u00f3n o mecanismo de participaci\u00f3n, debe desestimarse el cargo formulado contra tal norma. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n emiti\u00f3 el concepto de rigor el 20 de noviembre de 1995, solicitando a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas. <\/p>\n
Luego de una breve introducci\u00f3n, el Jefe del Ministerio P\u00fablico analiza de manera conjunta los art\u00edculos 2 y 5 en sus apartes demandados y manifiesta que la trascendencia del ejercicio de los derechos pol\u00edticos que se materializa en los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana y el desarrollo de estos derechos, que constitucionalmente han sido concebidos como fundamentales, implica que la actividad del Estado para este prop\u00f3sito se ejecute de manera conjunta por todos los estamentos que lo integran, sin que sea factible aceptar que un \u00f3rgano act\u00fae desvinculadamente del resto del aparato estatal (art\u00edculo 113 C.N.). <\/p>\n
Por lo tanto, se\u00f1ala, adem\u00e1s del establecimiento de un \u00f3rgano independiente de control encargado de vigilar que los derechos electorales se cumplan, se demanda como deber esencial del Gobierno colaborar con la organizaci\u00f3n electoral para que se alcance este objetivo. <\/p>\n
Asegura que “las funciones cuya ejecuci\u00f3n corresponde al Ministerio del Interior en materia electoral, si bien son complementarias de aqu\u00e9llas que adelanta la Organizaci\u00f3n Electoral, son distintas, por cuanto los procedimientos que emplean son de diferente naturaleza”. <\/p>\n
En efecto, dice, a las autoridades electorales les ha sido conferida en forma especial la funci\u00f3n de vigilar toda la organizaci\u00f3n electoral, pero al Presidente de la Rep\u00fablica le corresponde, de acuerdo con el art\u00edculo 188 de la Constituci\u00f3n, “garantizar los derechos y las libertades de todos los colombianos”. <\/p>\n
Sobre la supuesta inexequibilidad esgrimida por el actor, atinente a la falta de ley estatutaria, considera que la Ley en estudio no buscaba regular aspectos integrantes de los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana sino definir las competencias en cabeza de un \u00f3rgano estatal, competencias que en materia electoral precisan la pol\u00edtica gubernamental que debe ejecutarse en esta \u00e1rea. <\/p>\n
Finalmente, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 21, anota que el Fondo en cuesti\u00f3n no fue creado por la Ley 134 de 1994, pues ella, en su art\u00edculo 104, se limit\u00f3 a otorgar facultades extraordinarias al Gobierno para su creaci\u00f3n. <\/p>\n
Para el Procurador es claro que, por tratarse de un Fondo que no interviene en la regulaci\u00f3n de los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana, puede perfectamente ser institu\u00eddo y modificado por una ley ordinaria. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
Esta Corte es competente para resolver en definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 241-4 de la Carta Pol\u00edtica, ya que las disposiciones <\/p>\n
acusadas hacen parte de una ley de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Distinci\u00f3n entre la funci\u00f3n de Gobierno y la funci\u00f3n electoral <\/p>\n
A la luz de la Constituci\u00f3n (art\u00edculo 113), son ramas del Poder P\u00fablico la legislativa, la ejecutiva y la judicial. <\/p>\n
Se\u00f1ala el precepto que, adem\u00e1s de los \u00f3rganos que las integran, existen otros, aut\u00f3nomos e independientes, para el cumplimiento de las dem\u00e1s funciones del Estado. Entre esos \u00f3rganos se encuentran los que conforman la organizaci\u00f3n electoral (Consejo Nacional Electoral, Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil y los dem\u00e1s organismos que establezca la ley, seg\u00fan el art\u00edculo 120 C.P.), que tienen a su cargo la organizaci\u00f3n de las elecciones, su direcci\u00f3n y vigilancia, as\u00ed como lo relativo a la identidad de las personas. <\/p>\n
Dentro de la estructura del Estado de Derecho, que no admite la duplicidad de funciones ni la repetici\u00f3n de competencias y que, en cambio, propicia la mutua cooperaci\u00f3n entre los distintos \u00f3rganos, sin detrimento de sus atribuciones espec\u00edficas, para que el Estado cumpla los cometidos que le son esenciales, el \u00e1mbito de las funciones electorales tiene un objeto propio, que es el relativo a los procedimientos mediante los cuales se verifica el ejercicio de los derechos pol\u00edticos que asisten a los ciudadanos y se da curso a la democracia participativa (art\u00edculos 1, 40, 103 a 106, 258 a 263, 264, 265 y 266 C.P.), lo cual no impide que establezcan relaci\u00f3n con otros \u00f3rganos o dependencias estatales encargados de aspectos afines, complementarios o b\u00e1sicos para el desarrollo de la funci\u00f3n propiamente electoral, o que impliquen la realizaci\u00f3n de presupuestos indispensables para su desarrollo, con el objeto de realizar en este campo el equilibrio y la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica que demanda el imperio de los mandatos constitucionales. <\/p>\n
Como integrantes de un complejo org\u00e1nico regido por las normas y principios del Estado de Derecho, en el cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, las autoridades electorales se hallan limitadas por la normatividad y, en consecuencia, no es posible que ejerzan atribuciones no contempladas en ella (art\u00edculo 123 C.P.), lo cual no impide que establezcan relaci\u00f3n con otros \u00f3rganos o dependencias estatales encargados de aspectos afines, complementarios o b\u00e1sicos para el desarrollo de la funci\u00f3n propiamente electoral, o que impliquen la realizaci\u00f3n de presupuestos indispensables para su desarrollo, con el objeto de realizar en este campo el equilibrio y la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica que demanda el imperio de los mandatos constitucionales. <\/p>\n
Definido, entonces, que su campo de gesti\u00f3n p\u00fablica tiene que ver espec\u00edficamente con lo relativo al sufragio, por medio de las atribuciones que la Constituci\u00f3n consagra (T\u00edtulo IX, Cap\u00edtulo 2 C.P.), no puede sostenerse que el particular contenido de las mismas pueda ampliarse indefinidamente para concentrar todas las funciones que de una u otra manera, directa o indirectamente, rocen el tema electoral, inclu\u00eddas las competencias que la misma Constituci\u00f3n consagra en cabeza de otros \u00f3rganos estatales. <\/p>\n
Estos principios deben tenerse en cuenta al resolver sobre la demanda planteada, cuyo equ\u00edvoco principal estriba en la aspiraci\u00f3n de concentrar en cabeza de las autoridades electorales todo cuanto de manera inmediata o lejana toque con el ejercicio del voto. <\/p>\n
El \u00fanico cargo que el actor formula contra los art\u00edculos 2, numeral 5, y 5, numeral 2, literales f) y l), es el de asignar al Ministerio del Interior funciones que, seg\u00fan la Carta Pol\u00edtica, debe ejercer el Consejo Nacional Electoral. <\/p>\n
Se trata, de acuerdo con las disposiciones impugnadas, del ejercicio de atribuciones concretas que, para su adecuado entendimiento, deben ubicarse dentro de los enunciados generales que cada uno de los dos art\u00edculos consagra. <\/p>\n
En lo que respecta al art\u00edculo 2, la funci\u00f3n objeto de censura es la de “garantizar el normal desarrollo de los procesos electorales”, cuya lectura no puede hacerse de manera literal, como lo pretende el demandante, ni desconociendo su ubicaci\u00f3n dentro de un contexto legal que resulta necesario conocer para desentra\u00f1ar con acierto el cabal sentido del precepto impugnado. <\/p>\n
El art\u00edculo 2 de la Ley 199 de 1995 es claro en se\u00f1alar desde su encabezamiento que el Ministerio del Interior, bajo la suprema direcci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, se ocupar\u00e1 de “formular y adoptar las pol\u00edticas” correspondientes a las diversas materias indicadas en la norma. <\/p>\n
En la disposici\u00f3n se advierte que tales funciones se ejercitar\u00e1n por el Ministerio “respetando las responsabilidades y competencias de las otras instituciones del Estado y en especial de las entidades territoriales” y que “para el cumplimiento de su objeto el Ministerio del Interior trabajar\u00e1 en coordinaci\u00f3n con las dem\u00e1s autoridades competentes”. <\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 5, numeral 2, dispone que, en relaci\u00f3n con los asuntos pol\u00edticos, la democracia participativa y pluralista y la participaci\u00f3n ciudadana en la vida y organizaci\u00f3n social y pol\u00edtica de la Naci\u00f3n, corresponde al Ministerio del Interior, bajo la suprema direcci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, formular las pol\u00edticas tendentes a la modernizaci\u00f3n de las instituciones pol\u00edticas y a la consolidaci\u00f3n y desarrollo del sistema de la democracia participativa, para cuyo efecto tendr\u00e1 la funci\u00f3n de “estimular las diferentes formas de participaci\u00f3n ciudadana, mediante la difusi\u00f3n de sus procedimientos, la capacitaci\u00f3n de la comunidad para su ejercicio, as\u00ed como adelantar el an\u00e1lisis y evaluaci\u00f3n del comportamiento participativo y comunitario” (literal f) y la de “velar por la cabal aplicaci\u00f3n del Estatuto de la Oposici\u00f3n y dem\u00e1s normas que amparen los derechos de los partidos y movimientos pol\u00edticos y candidatos independientes”, todo en coordinaci\u00f3n con las autoridades electorales competentes (literal l). <\/p>\n
Esta \u00faltima norma termina diciendo: <\/p>\n
“En tal virtud corresponde al Ministerio del Interior promover y velar por la salvaguarda de los derechos de los partidos y movimientos pol\u00edticos, en los t\u00e9rminos dispuestos por el art\u00edculo 112 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en la Ley Estatutaria sobre la materia, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponde en el mismo sentido a las dem\u00e1s autoridades y organismos competentes del Estado”. <\/p>\n
Con facilidad se advierte que el legislador no pretendi\u00f3 establecer duplicidad alguna de responsabilidades en materia electoral, pues circunscribi\u00f3 la tarea del Ministerio del Interior a la formulaci\u00f3n y adopci\u00f3n de pol\u00edticas -esto es, directrices de este nivel dentro de la estructura del Estado, como corresponde a organismos que constituyen el Gobierno junto con el Presidente de la Rep\u00fablica-, encaminadas a la garant\u00eda del normal desarrollo de los procesos electorales, y de ninguna manera a la injerencia en la conducci\u00f3n propiamente electoral de tales procesos ni tampoco a la definici\u00f3n y ni siquiera a la divulgaci\u00f3n de sus resultados. <\/p>\n
Tiene la Corte por evidente que la responsabilidad gen\u00e9rica del Presidente de la Rep\u00fablica, plasmada en el art\u00edculo 189, numeral 4, de la Carta, de “conservar en todo el territorio el orden p\u00fablico y restablecerlo donde fuere turbado” incluye necesariamente el aseguramiento del pac\u00edfico y tranquilo desenvolvimiento de los eventos p\u00fablicos mediante los cuales los ciudadanos han de depositar sus votos en las distintas oportunidades en que sean convocados a elecciones. <\/p>\n
El Gobierno Nacional ejerce, en todo el territorio, autoridad civil y pol\u00edtica. Esta implica, dentro del \u00e1mbito que le es propio, la protecci\u00f3n de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y dem\u00e1s derechos y libertades (art\u00edculo 2 C.P.). Uno de los derechos b\u00e1sicos de todo ciudadano, reconocido como fundamental por la Constituci\u00f3n, es el de participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico (art\u00edculo 40 C.P. Sentencias T-03 del 11 de mayo de 1992 y C-454 del 13 de octubre de 1994) y otro, plasmado en el art\u00edculo 22 de la Carta, es el de la paz, que se ver\u00eda seriamente comprometido, como en superadas \u00e9pocas de violencia pol\u00edtica, si las autoridades, encabezadas por el Gobierno, no ejercen la funci\u00f3n de vigilancia que les es propia sobre los procesos electorales. <\/p>\n
Debe el Ejecutivo, por otra parte, velar por el exacto cumplimiento de la Constituci\u00f3n y las leyes de la Rep\u00fablica, y claro est\u00e1, de modo primordial por el de aqu\u00e9llas que tienen por objeto la realizaci\u00f3n y la preservaci\u00f3n de la democracia (art\u00edculos 1, 2, 4, 6, 40, 188 y 189, numerales 4, 10 y 11 C.P.). <\/p>\n
La funci\u00f3n del Gobierno no puede ser ajena a la verificaci\u00f3n de procesos electorales puros, imparciales, transparentes y pac\u00edficos, si se tiene adem\u00e1s en cuenta que, seg\u00fan el art\u00edculo 188 de la Constituci\u00f3n, el Presidente de la Rep\u00fablica simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constituci\u00f3n y de las leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos. Para cumplir con este mandato constitucional cuenta el Presidente con el apoyo de la fuerza p\u00fablica, a la que dirige como comandante supremo (art\u00edculo 189, numeral 3), en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 217 y 218 de la Carta, en especial trat\u00e1ndose de la Polic\u00eda Nacional, “cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades p\u00fablicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”. <\/p>\n
No puede perderse de vista, por otro lado, el papel de los ministros, a la luz de la Constituci\u00f3n, que guarda relaci\u00f3n primordial con el desempe\u00f1o de la actividad de Gobierno, a cuya cabeza, de acuerdo con lo ordenado por la Carta, se encuentra el Presidente de la Rep\u00fablica (art\u00edculo 115 C.P.). Este los coordina y dirige a todos y distribuye entre ellos los asuntos que deben atender, seg\u00fan su naturaleza (art\u00edculo 189, numeral 17). <\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n, los ministros y directores de departamentos administrativos son los jefes de la administraci\u00f3n en su respectiva dependencia. <\/p>\n
La misma disposici\u00f3n constitucional expresa, en t\u00e9rminos que avalan la constitucionalidad de la norma acusada, que a los ministros les corresponde, bajo la direcci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, “formular las pol\u00edticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”. (Subraya la Corte). <\/p>\n
Dentro de ese esquema, nada de extra\u00f1o tiene que, en desarrollo de la atribuci\u00f3n legislativa de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, creando o reformando ministerios y se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica (art\u00edculo 150, numeral 7), el Congreso de la Rep\u00fablica establezca que el Ministerio del Interior trazar\u00e1, junto con el Presidente de la Rep\u00fablica, las pol\u00edticas generales del Estado en las materias indicadas, indispensables para que se lleven a feliz t\u00e9rmino los cert\u00e1menes de elecci\u00f3n popular. <\/p>\n
A juicio de la Corte, ni la funci\u00f3n gubernamental que propende la garant\u00eda de la paz y el orden p\u00fablico durante los procesos electorales ni la que busca asegurar la efectiva participaci\u00f3n ciudadana en los mismos desbordan el campo propio de la actividad que constitucionalmente corresponde al Ejecutivo, pues el \u00e1mbito de ellas no coincide con el espec\u00edfico de las autoridades electorales, cuya misi\u00f3n no es ni puede ser la de brindar a los ciudadanos garant\u00eda alguna en materia de orden p\u00fablico -pues ella es exclusiva del Gobierno- sino la de preparar, coordinar, ejecutar y verificar el tr\u00e1mite mismo de las elecciones, inspeccionar y vigilar la organizaci\u00f3n electoral, establecer y divulgar sus resultados y asignar las correspondientes credenciales, resolver sobre los recursos que se interpongan y velar por el cumplimiento de las normas vigentes, todo dentro de un concepto funcional que toca directamente con los procesos electorales en su condici\u00f3n de tales, seg\u00fan las reglas de la Constituci\u00f3n y la ley. <\/p>\n
Las mencionadas funciones legales del Ministerio del Interior no vulneran los art\u00edculos 265 y 266 de la Constituci\u00f3n, pues no son las mismas que se confian al Consejo Nacional Electoral y al Registrador Nacional del Estado Civil. <\/p>\n
Es verdad que el art\u00edculo 265, numeral 5, de la Constituci\u00f3n asigna al Consejo Nacional Electoral la atribuci\u00f3n especial de velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos pol\u00edticos, por los derechos de la oposici\u00f3n y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garant\u00edas, asuntos todos ellos tratados en la normatividad que se examina, pero no lo es menos que, vistas las innegables diferencias constitucionales entre la responsabilidad del Gobierno y la de las autoridades electorales, los objetos de una y otra funci\u00f3n estatal son totalmente diferentes, aunque, desde luego, deban complementarse dentro de un sistema jur\u00eddico de independencia y cooperaci\u00f3n, para que los procesos electorales tengan aplicaci\u00f3n y los derechos de los votantes, los partidos y movimientos y la oposici\u00f3n se cristalicen. As\u00ed debe ser, si se aplica el art\u00edculo 113 de la Carta, a cuyo tenor “los diferentes \u00f3rganos del Estado tienen funciones separadas pero coloboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines”. <\/p>\n
Las garant\u00edas que en uno y otro caso se reconocen son tambi\u00e9n diferentes. Las que se hallan al cuidado del Consejo Nacional Electoral guardan relaci\u00f3n con la interpretaci\u00f3n, aplicaci\u00f3n y eficacia de las normas electorales. Las que corresponden al Ministerio del Interior, que a su vez deber\u00e1 coordinar esfuerzos con el de Defensa Nacional, ambos bajo la suprema direcci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, est\u00e1n referidas a la vigencia efectiva de las condiciones externas que permitan al pa\u00eds llevar a cabo las elecciones y a los ciudadanos participar en ellas, muy particularmente en lo concerniente al mantenimiento del orden p\u00fablico y a su restablecimiento si fuere perturbado. <\/p>\n
Obs\u00e9rvese que las funciones previstas en los art\u00edculos acusados no son funciones electorales, pues si lo fueran su inconstitucionalidad provendr\u00eda no solamente del choque material con las normas constitucionales que se\u00f1alan la competencia de las correspondientes autoridades, sino de la violaci\u00f3n del art\u00edculo 152, literal c), que exige para su se\u00f1alamiento la expedici\u00f3n de una ley estatutaria. <\/p>\n
Adem\u00e1s, desde el punto de vista del an\u00e1lisis sistem\u00e1tico, basta que la funci\u00f3n regulada en la ley en cabeza de un funcionario u organismo sea materialmente distinta de la prevista en la Constituci\u00f3n respecto de \u00f3rganos diferentes para que desaparezca toda posibilidad de sostener que existe invasi\u00f3n de la \u00f3rbita funcional de los mismos. <\/p>\n
Los apartes demandados ser\u00e1n declarados exequibles. <\/p>\n
El Fondo de Participaci\u00f3n Ciudadana <\/p>\n
Dice el art\u00edculo 104 de la Ley Estatutaria 134 de 1994: <\/p>\n
“Facultades extraordinarias. Rev\u00edstese de facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica por el t\u00e9rmino de seis meses, de acuerdo con lo establecido en el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, para crear el “Fondo para la Participaci\u00f3n Ciudadana”, con personer\u00eda jur\u00eddica, patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Gobierno, el cual tendr\u00e1 por objeto financiar programas que hagan efectiva la participaci\u00f3n ciudadana, mediante la difusi\u00f3n de sus procedimientos, la capacitaci\u00f3n de la comunidad para el ejercicio de las instituciones y mecanismos reconocidos en esta ley, as\u00ed como el an\u00e1lisis y evaluaci\u00f3n del comportamiento participativo y comunitario. <\/p>\n
PARAGRAFO. El Gobierno realizar\u00e1 las operaciones presupuestales para este efecto”. <\/p>\n
El art\u00edculo acusado dispone que tal fondo se transforme “en un sistema de manejo de cuenta, sin personer\u00eda jur\u00eddica”. <\/p>\n
La diferencia entre las dos normas resulta incontrastable. Mediante la disposici\u00f3n acusada se modifica el precepto de la Ley Estatutaria. <\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 153 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, “la aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n (subraya la Corte) o derogaci\u00f3n de las leyes estatutarias” exigir\u00e1 los requisitos en \u00e9l previstos, espec\u00edficamente la aprobaci\u00f3n por mayor\u00eda absoluta de los miembros del Congreso, el tr\u00e1mite legislativo dentro de una sola legislatura y la revisi\u00f3n previa por parte de la Corte Constitucional. <\/p>\n
Es indudable que a la Ley 199 de 1995 no se le di\u00f3 el tr\u00e1mite se\u00f1alado para las de categor\u00eda estatutaria, como lo acredita el hecho -suficiente para los fines del fallo- de que no se envi\u00f3 a esta Corte para revisi\u00f3n previa de constitucionalidad. <\/p>\n
Entonces, el precepto demandado vulnera la Carta Pol\u00edtica y as\u00ed habr\u00e1 de declararse, si bien la inexequibilidad cobijar\u00e1 \u00fanicamente la parte del mismo por medio de la cual cambia las prescripciones de la norma estatutaria. <\/p>\n
El resto de la disposici\u00f3n se limita a reproducir lo ya dicho por la Ley Estatutaria y a definir, como corresponde al legislador, qui\u00e9n ser\u00e1 el ordenador del gasto del Fondo creado. <\/p>\n
Por \u00faltimo, con el objeto de lograr los prop\u00f3sitos perseguidos con el Fondo sin necesidad de incrementar la burocracia, el mandato legal dispone que el personal de planta del Ministerio del Interior sea el mismo que se encargue del funcionamiento y de la operaci\u00f3n de la persona jur\u00eddica, lo cual en nada vulnera los mandatos constitucionales. <\/p>\n
La jerarqu\u00eda estatutaria de un precepto condiciona invariablemente los requisitos constitucionales de su reforma <\/p>\n
En este proceso tanto el Procurador General de la Naci\u00f3n como el Ministro del Interior y el apoderado del Ministerio de Hacienda sostuvieron como argumento principal para defender la exequibilidad del art\u00edculo 21 de la Ley 199 de 1995 el de que, dado su contenido, no requer\u00eda de Ley Estatutaria por cuanto tampoco era ella indispensable al consagrar la norma del art\u00edculo 104 de la Ley 134 de 1994. <\/p>\n
En su sentir, ninguna de las dos disposiciones ten\u00eda car\u00e1cter estatutario -aunque una de ellas se encontrara inclu\u00edda en una Ley de tal naturaleza-, en la medida en que no resultaban de la esencia misma de aqu\u00e9lla sino que tocaban un aspecto accidental del derecho de participaci\u00f3n ciudadana objeto de desarrollo en sus textos. <\/p>\n
Bien es cierto que el art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no se puede aplicar bajo el criterio de que toda norma directa o indirectamente relacionada con las materias en \u00e9l previstas -que deben tramitarse como estatutarias- haya de tener forzosamente esa jerarqu\u00eda, pero de all\u00ed no se deduce que una disposici\u00f3n cuyo contenido aislado pudiera considerarse exento del tr\u00e1mite previsto en el art\u00edculo 153 de la Carta pueda ser reformada por los procedimientos constitucionales ordinarios no obstante hallarse inclu\u00edda dentro de la preceptiva de una ley estatutaria. <\/p>\n
Semejante interpretaci\u00f3n llevar\u00eda a concluir, contra lo ordenado por la Constituci\u00f3n, que las leyes estatutarias tienen dos clases o tipos de normas: las propiamente estatutarias, seg\u00fan su contenido material, modificables \u00fanicamente por los procedimientos agravados que exige el art\u00edculo 153 de la Carta Pol\u00edtica, y las sustancialmente ordinarias, impropia o equivocadamente inclu\u00eddas en ley estatutaria, susceptibles de ser enmendadas por los tr\u00e1mites ordinarios. <\/p>\n
Ello no solamente conducir\u00eda a inseguridad jur\u00eddica, pues se perder\u00eda la necesaria certidumbre acerca de los procedimientos que estar\u00eda obligado a seguir el legislador, sino que introducir\u00eda una inexplicable dicotom\u00eda entre normas integrantes de un mismo estatuto. <\/p>\n
Pero, sobre todo, la aceptaci\u00f3n de tal criterio configurar\u00eda flagrante desconocimiento del art\u00edculo 153 de la Constituci\u00f3n, que prescribe unos tr\u00e1mites obligatorios para aprobar reformas a las leyes estatutarias y a cada una de las disposiciones que las integran. <\/p>\n
Por eso, en el caso examinado, no puede aceptarse la argumentaci\u00f3n del Procurador, del Ministro y del ciudadano interviniente en defensa del precepto acusado. <\/p>\n
DECISION <\/p>\n
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en Sala Plena, o\u00eddo el concepto del Ministerio P\u00fablico y cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero. Decl\u00e1ranse EXEQUIBLES los art\u00edculos 2, numeral 5, y 5, numeral 2, literales f) y l), de la Ley 199 de 1995. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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