C-191-96<\/p>\n
Sentencia C-191\/96 <\/p>\n
PLAN DE DESARROLLO-Contenido <\/p>\n
Una primera lectura de esta norma constitucional podr\u00eda hacer pensar que el plan de desarrollo es un instrumento puramente t\u00e9cnico, por medio del cual el Estado establece los objetivos econ\u00f3micos de largo y mediano plazo, as\u00ed como los instrumentos financieros y presupuestales para alcanzar tales metas. Sin embargo, una tal interpretaci\u00f3n reduce el alcance del plan de desarrollo, pues se basa en una lectura unilateral del art\u00edculo 339 de la Carta. Por ello, la Corte considera que el contenido del plan de desarrollo no puede ser establecido interpretando de manera aislada y con una \u00f3ptica puramente econ\u00f3mica esa disposici\u00f3n constitucional -como parece hacerlo el demandante- sino que su alcance debe ser determinado a la luz de los principios y valores de la Carta, y en consonancia con todas las otras normas constitucionales relativas a la planeaci\u00f3n. <\/p>\n
PARTICIPACION DEMOCRATICA EN PLAN DE DESARROLLO <\/p>\n
Los procesos de elaboraci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, seguimiento y evaluaci\u00f3n de los planes de desarrollo, tanto a nivel nacional como a nivel de las entidades territoriales, deben ser, en lo posible, participativos, puesto que uno de los fines esenciales del Estado es “facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica y administrativa de la Naci\u00f3n”. La participaci\u00f3n democr\u00e1tica permea todo el proceso de planeaci\u00f3n y no s\u00f3lo la elaboraci\u00f3n del plan. Esto significa que es pefectamente leg\u00edtimo que la ley establezca, dentro de ciertos l\u00edmites, mecanismos de ejecuci\u00f3n, fiscalizaci\u00f3n y evaluaci\u00f3n del plan que sean esencialmente participativos. <\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y DE INVERSIONES PUBLICAS-Inclusi\u00f3n de normas de participaci\u00f3n <\/p>\n
La participaci\u00f3n democr\u00e1tica se encuentra ligada a la planeaci\u00f3n del desarrollo, por lo cual en principio es admisible que la ley del plan incluya normas sobre mecanismos de participaci\u00f3n. Sin embargo, no ser\u00eda v\u00e1lido incorporar a la ley del plan cualquier tipo de disposici\u00f3n sobre participaci\u00f3n democr\u00e1tica. Por ejemplo, no se podr\u00edan incluir en esta ley art\u00edculos que modifiquen el sistema electoral, con el argumento de que, conforme a la Carta, la planeaci\u00f3n es participativa, pues toda ley debe referirse a una misma materia y el contenido de la ley del plan es espec\u00edfico. Por consiguiente, la ley del plan puede incorporar solamente aquellas normas sobre participaci\u00f3n que guarden una conexidad razonable con la planeaci\u00f3n misma, por lo cual entra la Corte a analizar si la disposici\u00f3n acusada rompe la unidad de materia de la ley del plan. <\/p>\n
PLAN DE DESARROLLO-Contenido de normas instrumentales <\/p>\n
Los planes de desarrollo deben incorporar normas instrumentales. As\u00ed, la Constituci\u00f3n establece que la ley del plan debe contener no s\u00f3lo los objetivos generales y las inversiones p\u00fablicas que piensan adelantarse sino tambi\u00e9n “las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”. Por consiguiente, es propio de la ley del plan comprender normas destinadas a permitir que se cumplan los objetivos y metas se\u00f1alados en la parte general y que efectivamente se adelanten las inversiones programadas en la programaci\u00f3n de las inversiones. Esto deriva de una cualidad especial de la ley del plan pues, seg\u00fan la Carta, “sus mandatos constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n” por lo cual es perfectamente natural que en estas leyes se incluyan normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo. <\/p>\n
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CONTRIBUCION PARAFISCAL-Naturaleza\/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Obligatoriedad <\/p>\n
Las contribuciones parafiscales que son de naturaleza esencialmente p\u00fablica, pues son fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, aun cuando puedan ser administrados por entidades privadas. Adem\u00e1s, esos recursos parafiscales pueden servir para financiar servicios o inversiones en determinados espacios, pues ellos son una contribuci\u00f3n obligatoria para cierto sector de la sociedad, cuya finalidad es la reversi\u00f3n de tales recursos en ese mismo sector. Por ende, es perfectamente natural que se incluyan dentro de la ley del plan disposiciones sobre la forma como deben ser gestionados y ejecutados estos recursos parafiscales pues ellos sirven para financiar, en forma permanente, servicios e inversiones en determinados sectores sociales. <\/p>\n
LEY-Unidad de materia\/MECANISMOS DE PARTICIPACION EN GESTION DE RECURSOS PARAFISCALES <\/p>\n
En un plan de desarrollo eminentemente participativo y que busca fortalecer la sociedad civil es razonable incluir un norma encaminada a democratizar la forma de elecci\u00f3n de los representantes y directivos de las entidades que manejan recursos parafiscales, pues una tal disposici\u00f3n constituye una medida id\u00f3nea para impulsar el cumplimiento de los objetivos y las inversiones del plan, conforme a su propia filosof\u00eda participativa. Existe pues una conexidad razonable entre el art\u00edculo acusado y el tema dominante de la Ley 188 de 1995, por lo cual la Corte considera que la norma impugnada no viola la unidad de materia. La Corte no encuentra ninguna objeci\u00f3n a que la ley exija que las entidades que manejan contribuciones parafiscales elijan a sus representantes y directivos por medios democr\u00e1ticos, pues de esa manera se busca que todos los intereses que conforman el sector gravado parafiscalmente se encuentren adecuadamente representados y puedan incidir en la forma de manejo de tales recursos. <\/p>\n
FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Elecci\u00f3n democr\u00e1tica de representantes <\/p>\n
La Ley 66 de 1942 autoriz\u00f3 al Gobierno para prorrogar los contratos celebrados con la Federaci\u00f3n Nacional de Cafeteros, entidad encargada desde esa \u00e9poca de manejar recursos parafiscales, aun cuando en ese entonces no recibieran tal denominaci\u00f3n. Esa ley estableci\u00f3 que por tal raz\u00f3n era procedente una modificaci\u00f3n de los estatutos de la Federaci\u00f3n a fin de perfeccionar sus mecanismos democr\u00e1ticos internos de representaci\u00f3n, con medidas como las siguientes: todos los cafeteros deb\u00edan afiliarse a la Federaci\u00f3n para gozar de sus beneficios y votar para elegir los Comit\u00e9s Municipales, que a su vez eleg\u00edan los Comit\u00e9s Departamentales y el Comit\u00e9 Nacional, elecciones en las cuales se aplicar\u00eda el sistema de cuociente electoral para garantizar una representaci\u00f3n equitativa. <\/p>\n
MECANISMOS DE PARTICIPACION-Elecci\u00f3n democr\u00e1tica de representantes en asociaciones o agremiaciones <\/p>\n
Por el car\u00e1cter p\u00fablico y coactivo de los recursos parafiscales que manejan estas entidades, asociaciones o agremiaciones, es leg\u00edtimo que la ley ordene la elecci\u00f3n democr\u00e1tica de sus representantes. No se trata entonces de una injerencia de las autoridades en la autonom\u00eda de una entidad asociativa que pudiera desconocer su autonom\u00eda interna y, por ende, violar el derecho de asociaci\u00f3n, sino que es una expresi\u00f3n del car\u00e1cter democr\u00e1tico que, por mandato de la propia Constituci\u00f3n, deben tener ciertas entidades, por las funciones particulares que ejercen en la sociedad. En ese orden de ideas, la Corte concluye que la norma acusada no tiene reserva de ley estatutaria pues no desarrolla una nueva instituci\u00f3n y mecanismo de participaci\u00f3n ciudadana sino que es una disposici\u00f3n que no hace m\u00e1s que reiterar y cumplir el mandato del art\u00edculo 39 de la Carta, seg\u00fan el cual las organizaciones sociales y gremiales se deben sujetar a los principios democr\u00e1ticos. En efecto, una entidad que maneja recursos parafiscales es un t\u00edpica organizaci\u00f3n gremial de las reguladas por el art\u00edculo 39 superior, pues estas contribuciones gravan a un sector de la sociedad para que la entidad que las administre efect\u00fae inversiones y brinde servicios a ese mismo sector. <\/p>\n
Referencia: Demanda No. 1095 <\/p>\n
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Norma acusada: Ley 188 de 1995 art\u00edculo 43 <\/p>\n
Actor: Juan Carlos Ram\u00edrez G\u00f3mez <\/p>\n
Tema: <\/p>\n
Plan de desarrollo, participaci\u00f3n democr\u00e1tica, gesti\u00f3n de recursos parafiscales y unidad de materia. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO. <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, ocho (8) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, integrada por su Presidente Carlos Gaviria D\u00edaz, y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Juan Carlos Ram\u00edrez G\u00f3mez presenta demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 43 de la Ley 188 de 1995, la cual fue radicada con el n\u00famero D-1095. Cumplidos, como est\u00e1n, los tr\u00e1mites previstos en la Constituci\u00f3n y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISI\u00d3N. <\/p>\n
La norma impugnada es la siguiente: <\/p>\n
Ley 188 de 1995 <\/p>\n
(2 de junio) <\/p>\n
Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones (1995-1998) <\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
Art\u00edculo 43.- Modernizaci\u00f3n institucional y participaci\u00f3n ciudadana. Las entidades, asociaciones o agremiaciones que de acuerdo con la ley administren recursos parafiscales deber\u00e1n elegir sus representantes y directivos por medio democr\u00e1ticos, incluyendo los mismos adoptados para la Rama del poder legislativo. <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
El actor considera que la norma demandada viola los art\u00edculos 151, 158, 169, 339 y 342 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica <\/p>\n
Seg\u00fan el demandante, el art\u00edculo 43 de la Ley 188 de 1995 desconoce la regla de la unidad de materia, pues no guarda ninguna conexidad razonable con el tema general de la ley del plan, del cual hace parte. Para mostrar lo anterior, y con base en decisiones de esta Corporaci\u00f3n, el actor considera que la conexidad asume tres formas: teleol\u00f3gica, causal y sistem\u00e1tica o tem\u00e1tica. Ahora bien, contin\u00faa el actor, no existe ninguna conexidad de ese tipo entre el art\u00edculo impugnado y la ley. As\u00ed, “no se presenta una relaci\u00f3n causal entre la norma acusada y la ley 188 de 1995, pues la materializaci\u00f3n o ejecuci\u00f3n de la ley del plan, no exige una relaci\u00f3n de medio a fin que justifique la intervenci\u00f3n en el r\u00e9gimen interno de tales entidades, asociaciones o agremiaciones”. Tampoco existe una conexidad teleol\u00f3gica pues “el contenido general de la ley 188 de 1995 dista de la finalidad perseguida por el art\u00edculo 43 acusado, pues mientras la ley 188 de 1995 en su art\u00edculo 1\u00ba pretende \u00b4orientar la acci\u00f3n del Estado y de la sociedad civil hacia el crecimiento integral de la persona humana y el desarrollo solidario de la comunidad colombiana\u00b4, el art\u00edculo 43 regula de manera espec\u00edfica aspectos particulares de las entidades, asociaciones o agremiaciones que manejan recursos parafiscales.” Y, finalmente, no encontramos una relaci\u00f3n tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica “ni por la naturaleza de los t\u00f3picos que ambas tratan, ni por exigencias sistem\u00e1ticas que obliguen al legislador a referirse a un asunto tan espec\u00edfico como el r\u00e9gimen interno de ciertas asociaciones, dentro de una ley que regula de manera general la planeaci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado.” <\/p>\n
De otro lado, el demandante considera que la disposici\u00f3n acusada tambi\u00e9n viola el art\u00edculo 169 de la Carta, “pues si bien es cierto, que la ley en su t\u00edtulo no puede incluir todos los asuntos que se deban tratar en la misma, \u00e9sta debe indicar al menos la naturaleza de los temas regulables en ella. Pero en este caso, la ley 188 invoca en su t\u00edtulo la decisi\u00f3n de concretar objetivos generales en la pol\u00edtica econ\u00f3mica del pa\u00eds, pero no la de regular aspectos relacionados con el derecho de asociaci\u00f3n consagrado en el art\u00edculo 38 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica” <\/p>\n
El demandante considera tambi\u00e9n que la norma impugnada desconoce el art\u00edculo 339 de la Carta, que indica el contenido propio del plan de desarrollo. Seg\u00fan su criterio, una norma como la acusada no es propia de la Parte general del Plan, pues es “una disposici\u00f3n instrumental que no entra\u00f1a objetivo u orientaci\u00f3n de pol\u00edtica estatal alguno.” Y, menos a\u00fan le parece propia de la segunda parte del mismo, esto es del Plan de Inversiones P\u00fablicas, cuyo contenido es de car\u00e1cter presupuestal y financiero y por ende “es perfectamente ajeno a la materia” del art\u00edculo acusado. <\/p>\n
En ese mismo contexto, para el actor, la disposici\u00f3n desconoce la sujeci\u00f3n que debe tener la ley del plan a la ley org\u00e1nica de planeaci\u00f3n pues “no existe relaci\u00f3n alguna entre las materias propias del Plan definidas en la Ley Org\u00e1nica del Plan y el art\u00edculo acusado”. <\/p>\n
Finalmente, el demandante considera que el concepto de participaci\u00f3n que se encuentra relacionado con la planeaci\u00f3n no puede extenderse a la regulaci\u00f3n de aspectos internos alusivos a la integraci\u00f3n del personal directivo de una entidad privada, asociaci\u00f3n o agremiaci\u00f3n, aspectos que deben ser reglados conforme al art\u00edculo 38 de la Carta. Seg\u00fan su criterio: <\/p>\n
“Aceptar que, so pretexto de la participaci\u00f3n ciudadana que la Ley 188\/94 menciona en el art\u00edculo 14, la regulaci\u00f3n de los mecanismos electorales internos de las entidades administradoras de fondos parafiscales -incluidas personas jur\u00eddicas privadas- pueda ser materia de una Ley del Plan, implicar\u00eda aceptar que en desarrollo de id\u00e9ntico principio participativo la ley del Plan podr\u00eda dictar regulaciones sobre mecanismos electorales internos de las corporaciones p\u00fablicas de elecci\u00f3n popular, cuesti\u00f3n igualmente absurda. Existen, entonces, otras formas normativas adecuadas para este tipo de regulaciones como las leyes estatutarias de participaci\u00f3n, o leyes estatutarias electorales, o leyes ordinarias que regulen propiamente estos aspectos. No, en todo caso, la Ley del Plan.” <\/p>\n
IV. INTERVENCI\u00d3N DE AUTORIDADES P\u00daBLICAS <\/p>\n
El ciudadano Juan Fernando Romero Tob\u00f3n, en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda, interviene en el proceso para impugnar la demanda y defender la constitucionalidad de la norma acusada. Para ello estudia in extenso la conexi\u00f3n que existe entre democracia, desarrollo y participaci\u00f3n, para concluir, en relaci\u00f3n con el tema de la parafiscalidad, lo siguiente: <\/p>\n
“Revelado el car\u00e1cter democr\u00e1tico de la parafiscalidad como parte del desarrollo del concepto del Estado Social de Derecho, no puede derivarse otra conclusi\u00f3n l\u00f3gica que la de permitir que el manejo de los recursos provenientes de dicha atribuci\u00f3n estatal no puede dejar al margen a quienes de una u otra forma se encuentran comprometidos en el mismo v.gr., aquellos que conforman el sector que se encuentra gravado: los aportantes. No puede ser, como se ha venido manejando desde sus primeros tiempos y concebido en esa forma, un privilegio de ciertos grupos que se encargan de darle orientaci\u00f3n. T\u00e9ngase en cuenta que en la mayor parte de asociaciones se pregonan principios de esa \u00edndole sin que con ello se atente contra la autonom\u00eda de la organizaci\u00f3n. Caso ejemplar son los sindicatos de trabajadores a los que se les exige mecanismos democr\u00e1ticos en la adopci\u00f3n de sus decisiones.” <\/p>\n
Lo anterior tiene, seg\u00fan el interviniente, una importante consecuencia sobre los mecanismos de planeaci\u00f3n. En efecto, seg\u00fan su criterio: <\/p>\n
“Una formulaci\u00f3n que ser\u00e1 tenida en cuenta en lo que sigue es el nexo fundamental existente entre la democracia y el plan de desarrollo. Uno y otro son tributarios de una manera de ver el devenir social como un acto consciente en donde deben estar representados todos los estamentos sociales. La planeaci\u00f3n, por una parte es el compromiso anticipado de un proyecto pol\u00edtico en sus diferentes facetas. La democracia impide que s\u00f3lo se trate de una decisi\u00f3n arbitraria, aislada de quienes se encuentran afectados, o, adicionalmente, que en el proceso de su ejecuci\u00f3n resulten realidades impuestas sin saber los criterios y poner de presente el debate y la contradicci\u00f3n propios de un proceso democr\u00e1tico. Por ello se explican los art\u00edculos 339 y 340 constitucionales.” <\/p>\n
En ese orden de ideas, sostiene el ciudadano, se entiende que el art\u00edculo 150 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n establezca que dentro de la ley del plan se deben incluir temas instrumentales y mecanismos de participaci\u00f3n como los previstos por la norma acusada, puesto que de esa manera se busca garantizar que dentro de las entidades que manejan recursos parafiscales -que son p\u00fablicos- “todos los intereses que conforman el sector econ\u00f3mico gravado parafiscalmente, tengan la posibilidad de estar representados”. Concluye al respecto el interviniente: <\/p>\n
“Por consiguiente, en lo que tiene que ver con las entidades privadas que administren recursos parafiscales, no basta con asegurar que dentro de la administraci\u00f3n de estos recursos fiscales participen los mismos particulares que se van a beneficiar con los mismos, bajo la forma de la descentralizaci\u00f3n por colaboraci\u00f3n , sino que es preciso que dentro de la misma puedan participar todos los subsectores que pertenezcan al sector econ\u00f3mico gravado. <\/p>\n
N\u00f3tese que con la primera forma de intervenci\u00f3n del estado se materializa el postulado de la gesti\u00f3n de los asuntos econ\u00f3micos por parte de los actores sociales (regulaci\u00f3n de lo parafiscal) mientras que con la segunda lo son los de democracia participativa y pluralista, en la medida en que involucran mecanismos tendientes a que todos los intereses del sector gravado se encuentren representados en la entidad privada que administra el recurso parafiscal, principios \u00e9stos, esenciales a todo Estado Social de Derecho.” <\/p>\n
Ahora bien, como los objetivos de participaci\u00f3n democr\u00e1tica y pluralista en la gesti\u00f3n de los intereses econ\u00f3micos de los asociados son un elemento central del debate del Plan, el ciudadano considera que es perfectamente natural que esa ley incluya una norma como la demandada. Seg\u00fan su criterio, “los procedimientos democr\u00e1ticos para la elaboraci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo, previstos en los art\u00edculos 339, 340 y 341 constitucionales, no pueden ser entendidos, como parece hacerlo el actor, como los \u00fanicos mecanismos de participaci\u00f3n democr\u00e1tica previstos para el efecto. Son \u00e9stos, una especie dentro del g\u00e9nero de democracia participativa y pluralista, en el cual tambi\u00e9n se enmarca el contenido de la preceptiva demandada. ” <\/p>\n
“La noci\u00f3n de desarrollo, en el marco de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 desborda el \u00e1mbito econ\u00f3mico y comprende todo lo relacionado con las relaciones sociales, culturales y ambientales de la sociedad colombiana, con base en las cuales se pretende lograr la integridad del hombre, entendido \u00e9ste como un fin en s\u00ed mismo. <\/p>\n
Dentro de tal contexto, se puede encontrar la perfecta concordancia del texto legal acusado con principios y valores constitucionales, necesariamente aplicables a todo el proceso de planeaci\u00f3n en general. <\/p>\n
As\u00ed, en el art\u00edculo primero de la Carta se prescribe como consustancial a la forma de Rep\u00fablica unitaria propia del Estado colombiano, la democracia participativa y pluralista, presentes, como ya se mostr\u00f3 dentro de la filosof\u00eda del texto demandado. <\/p>\n
De igual forma, en el art\u00edculo 2\u00ba de la Carta se define como uno de los fines esenciales del Estado, \u00b4facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la naci\u00f3n\u00b4, fin dentro del cual se enmarca la utilizaci\u00f3n de mecanismos de representaci\u00f3n real dentro de las entidades de derecho privado que administran recursos parafiscales. <\/p>\n
Finalmente, en el art\u00edculo 39 constitucional se prev\u00e9 que \u00b4la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetar\u00e1n al orden legal y a los principios democr\u00e1ticos\u00b4, disposici\u00f3n desarrollada por el texto demandado. Seg\u00fan se indic\u00f3 en la parte general de esta defensa. <\/p>\n
Con base en las razones anteriores queda demostrado que no existe violaci\u00f3n del principio constitucional de la unidad de materia, sobre el que, adem\u00e1s, la Corte se ha pronunciado de manera reiterada, en t\u00e9rminos que en nada contradicen la inclusi\u00f3n del art\u00edculo demandado dentro de este proceso.” <\/p>\n
En ese mismo orden de ideas, el intervinientes considera que no hay violaci\u00f3n de la ley org\u00e1nica de planeaci\u00f3n puesto que \u00e9sta se\u00f1ala, “por un lado, que la parte general del Plan contendr\u00e1 el se\u00f1alamiento de los instrumentos para armonizar la planeaci\u00f3n nacional con la sectorial (dentro de la que se encuentra el fen\u00f3meno de la parafiscalidad), y de otro, que el plan de inversiones especificar\u00e1 los mecanismos id\u00f3neos para la ejecuci\u00f3n del plan, los cuales son objetivos del art\u00edculo acusado, como ya se ha mostrado.” <\/p>\n
V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. <\/p>\n
En su concepto de rigor, el Procurador General de la Naci\u00f3n, Orlando V\u00e1squez Vel\u00e1squez defiende la constitucionalidad de la norma acusada. <\/p>\n
Para ello comienza por analizar la naturaleza jur\u00eddica de los recursos parafiscales y concluye, con base en la jurisprudencia de la Corte, lo siguiente: <\/p>\n
“De acuerdo a la jurisprudencia mencionada, es evidente que los recursos que el Estado obtiene del recaudo de las contribuciones parafiscales, son recursos de naturaleza p\u00fablica, y en tal virtud, es obvio que su manejo, administraci\u00f3n y custodia obedezca a criterios puramente estatales. En este sentido, se justifica plenamente la inclusi\u00f3n de disposiciones contentivas de medidas en materia de parafiscalidad en el Plan Nacional de Desarrollo, y espec\u00edficamente en el Plan de Inversiones P\u00fablicas, ya que como se expres\u00f3 en la jurisprudencia anterior, la intervenci\u00f3n del Estado en relaci\u00f3n con los recursos parafiscales implica que la soberan\u00eda fiscal no solamente se traduce en el momento del recaudo, donde se prev\u00e9 la exacci\u00f3n obligatoria de los sectores gravados, sino que incluso se refleja en el establecimiento de condiciones de riguroso acatamiento para aquellas entidades que se encargan de administrar estos recursos. <\/p>\n
En efecto, la circunstancia de estar destinados estos recursos p\u00fablicos a un determinado sector de la econom\u00eda en cuyo beneficio se instituyen, y el hecho de presentarse casos en que se realice su administraci\u00f3n por parte de entidades de derecho privado, no conlleva una variaci\u00f3n en la naturaleza p\u00fablica de estos recursos que determine una variaci\u00f3n sustancial de los criterios de administraci\u00f3n de los mismos.” <\/p>\n
Con base en lo anterior, el Ministerio P\u00fablico encuentra razonable que la ley del plan incluya normas relativas a la administraci\u00f3n de tales recursos parafiscales. Concluye entonces el Procurador: <\/p>\n
“No es factible aceptar, al tenor de lo afirmado por el demandante, que la participaci\u00f3n en la Planeaci\u00f3n \u00fanicamente hace alusi\u00f3n a la conformaci\u00f3n de los Consejos Nacionales o sectoriales de Planeaci\u00f3n. Toda la actividad estatal debe llevar impreso el elemento participativo, para estar acorde con los principios que sobre la materia consagra la Carta, m\u00e1s a\u00fan cuando en este caso nos referimos al manejo de recursos vitales para la econom\u00eda y la sociedad. <\/p>\n
De esta manera se justifica plenamente la elecci\u00f3n de los directivos y representantes de las entidades, asociaciones o agremiaciones que administran estos recursos, de acuerdo a criterios democr\u00e1ticos, para que tambi\u00e9n se d\u00e9 desarrollo al elemento participativo en la toma de decisiones que afectan al sector a donde se dirigen. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, no puede inferirse la supuesta \u00b4ausencia de unidad de materia\u00b4 que esgrime el libelista como base de la pretensi\u00f3n de inexequibilidad, y por ende, el despacho, previas las consideraciones realizadas a lo largo del presente an\u00e1lisis, considera que no es viable acceder a la petici\u00f3n de inconstitucionalidad incoada.” <\/p>\n
VI. FUNDAMENTO JUR\u00cdDICO <\/p>\n
Competencia. <\/p>\n
1- Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del art\u00edculo 43 la Ley 188 de 1995, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra una norma legal. <\/p>\n
Cosa juzgada relativa y pronunciamiento de fondo. <\/p>\n
2- En la sentencia C-015\/96, MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, esta Corporaci\u00f3n declar\u00f3 exequible la Ley 188 de 1995, pero limit\u00f3 el alcance de la cosa juzgada, pues se\u00f1al\u00f3 que la constitucionalidad era decretada \u00fanicamente en cuanto al vicio de forma relativo a una posible presentaci\u00f3n extempor\u00e1nea del proyecto consolidado de Plan Nacional de Desarrollo ante el Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n. Igualmente, en esa misma sentencia, la Corte se inhibi\u00f3 de fallar respecto de la inconstitucionalidad alegada contra el art\u00edculo 43 de esa misma ley, por ineptitud sustancial de la demanda. Esto significa que en este caso no existe cosa juzgada constitucional absoluta en relaci\u00f3n con la norma demandada, por lo cual procede un examen de fondo del art\u00edculo acusado. <\/p>\n
El asunto bajo revisi\u00f3n: Plan de desarrollo, participaci\u00f3n democr\u00e1tica, gesti\u00f3n de recursos parafiscales y unidad de materia. <\/p>\n
3- Seg\u00fan el actor, la norma es inconstitucional por cuanto regula una materia -como los mecanismos de participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n de los recursos parafiscales- que no es propia de un plan de desarrollo, con lo cual se viola la regla de unidad de materia (CP art. 158) y se desconocen las disposiciones constitucionales relativas al contenido de los planes de desarrollo (CP arts 339 y ss). Por el contrario, seg\u00fan el ciudadano interviniente y la Vista Fiscal, la norma acusada se ajusta a la Carta, por cuanto los planes deben contener tambi\u00e9n los mecanismos necesarios para su ejecuci\u00f3n, por lo cual, si se trata de un plan que tiene como eje la participaci\u00f3n ciudadana, resulta natural que se incluyan normas sobre gesti\u00f3n democr\u00e1tica de las contribuciones parafiscales, que son por naturaleza recursos p\u00fablicos. Por ello, la Corte debe examinar el contenido de los planes de desarrollo, con el fin de determinar si es leg\u00edtimo incluir en el mismo normas como la acusada. <\/p>\n
Planes de desarrollo y participaci\u00f3n democr\u00e1tica. <\/p>\n
4- El art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n es la norma b\u00e1sica que regula el contenido del plan de desarrollo. As\u00ed, esta disposici\u00f3n establece que este plan tendr\u00e1 una parte general, en donde “se se\u00f1alar\u00e1n los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el gobierno”. Igualmente, seg\u00fan esta disposici\u00f3n, la ley del plan contendr\u00e1 un plan de inversiones p\u00fablicas compuesto por “los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n.”. <\/p>\n
Una primera lectura de esta norma constitucional podr\u00eda hacer pensar que el plan de desarrollo es un instrumento puramente t\u00e9cnico, por medio del cual el Estado establece los objetivos econ\u00f3micos de largo y mediano plazo, as\u00ed como los instrumentos financieros y presupuestales para alcanzar tales metas. Sin embargo, como bien lo se\u00f1alan el Ministerio P\u00fablico y el ciudadano interviniente, una tal interpretaci\u00f3n reduce el alcance del plan de desarrollo, pues se basa en una lectura unilateral del art\u00edculo 339 de la Carta. Por ello, la Corte considera que el contenido del plan de desarrollo no puede ser establecido interpretando de manera aislada y con una \u00f3ptica puramente econ\u00f3mica esa disposici\u00f3n constitucional -como parece hacerlo el demandante- sino que su alcance debe ser determinado a la luz de los principios y valores de la Carta, y en consonancia con todas las otras normas constitucionales relativas a la planeaci\u00f3n. <\/p>\n
5- Ahora bien, uno de los principios medulares de la Constituci\u00f3n de 1991 es la participaci\u00f3n democr\u00e1tica, la cual no s\u00f3lo aparece como un valor incorporado al pre\u00e1mbulo, sino que es tambi\u00e9n un principio del Estado colombiano (CP art. 1\u00ba), uno de sus fines (CP art. 2\u00ba) y un derecho de todo ciudadano (CP art. 40). En ese orden de ideas, como la configuraci\u00f3n org\u00e1nica establecida por la Carta debe ser interpretada a la luz de los valores, principios y derechos consagrados en la parte dogm\u00e1tica, es indudable que el principio participativo permea, en mayor o menor medida, todas las instituciones y procedimientos constitucionales. En particular, esto significa que los procesos de elaboraci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, seguimiento y evaluaci\u00f3n de los planes de desarrollo, tanto a nivel nacional como a nivel de las entidades territoriales, deben ser, en lo posible, participativos, puesto que uno de los fines esenciales del Estado es “facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica y administrativa de la Naci\u00f3n” (CP art. 2\u00ba). Por consiguiente, en una democracia participativa como la colombiana (CP Pre\u00e1mbulo y art. 1\u00ba), la planeaci\u00f3n no debe ser entendida como una operaci\u00f3n puramente t\u00e9cnica adelantada por funcionarios que burocr\u00e1ticamente imponen a la sociedad unos objetivos de largo plazo, una metas de mediano plazo y unas estrategias t\u00e9cnicas para alcanzarlos. La planeaci\u00f3n en un Estado social de derecho fundado en la activa participaci\u00f3n de todos (CP arts 1\u00ba y 2\u00ba) es, por el contrario, un ejercicio de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica, por medio del cual el Estado y la sociedad interact\u00faan para construir una visi\u00f3n de futuro que permita orientar las acciones estatales y sociales del presente. La planeaci\u00f3n es entonces un punto de encuentro entre los criterios t\u00e9cnicos de asignaci\u00f3n de recursos y los criterios pol\u00edticos y sociales de articulaci\u00f3n de intereses. Eso explica que la misma Carta establezca el car\u00e1cter participativo del proceso de planeaci\u00f3n. No s\u00f3lo el plan debe ser aprobado por el Congreso (CP art. 150 ord 4\u00ba) -que es el \u00f3rgano de discusi\u00f3n democr\u00e1tica y pluralista por excelencia- sino que, adem\u00e1s, el proyecto de plan ser\u00e1 elaborado con la participaci\u00f3n activa de las entidades territoriales y deber\u00e1 ser consultado al Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n, que es el foro de discusi\u00f3n de este plan y est\u00e1 integrado por representantes de las entidades territoriales y de distintos intereses econ\u00f3micos, sociales, culturales, ecol\u00f3gicos y comunitarios (CP arts 40 y 341 y Ley 152 de 1994 arts 9\u00ba y 16 y ss). En armon\u00eda con lo anterior, la Ley 152 de 1994 o ley org\u00e1nica del plan de desarrollo se\u00f1ala en su art\u00edculo 2\u00ba g) que la participaci\u00f3n es uno de los principios que rige los procesos de planeaci\u00f3n en el pa\u00eds. <\/p>\n
Existe entonces un estrecho v\u00ednculo entre democracia, participaci\u00f3n y desarrollo, que ya hab\u00eda sido resaltado por esta Corte, desde sus primeras decisiones, cuando se\u00f1al\u00f3 que la planeaci\u00f3n “debe adelantarse de la base hacia arriba, pues el plan se elaborar\u00e1 con la participaci\u00f3n de las autoridades de planeaci\u00f3n de las entidades territoriales (art. 341 C.P.), y se someter\u00e1 al Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n (art. 340) donde tienen asiento las entidades territoriales al lado de representantes de intereses econ\u00f3micos y de otros compartimentos de la sociedad1” Esta importancia de la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica amplia en la planeaci\u00f3n fue reiterada por esta Corporaci\u00f3n en reciente decisi\u00f3n. Dijo entonces la Corte: <\/p>\n
“El Plan, entonces, no es el resultado exclusivo de trabajos t\u00e9cnicos y econ\u00f3micos elaborados en el interior del Gobierno, ni tampoco el de las deliberaciones que tienen lugar en las c\u00e1maras, sino que incorpora, por mandato constitucional, el concepto y an\u00e1lisis de un foro deliberante y libre que representa a los asociados, cuyo inter\u00e9s en el proceso de planeaci\u00f3n es incontrovertible en cuanto los afecta de modo directo.2” <\/p>\n
6- En ese mismo orden de ideas, y como bien lo destaca el ciudadano interviniente, tampoco se puede tener una visi\u00f3n reductora, en t\u00e9rminos puramente econ\u00f3micos, del desarrollo. En efecto, conforme a los principios y valores constitucionales, el desarrollo no es un sin\u00f3nimo del simple crecimiento econ\u00f3mico sino que es un proceso complejo e integral que tiene otras dimensiones, pues comprende tambi\u00e9n las relaciones ambientales, sociales y culturales. As\u00ed, por no citar sino algunos ejemplos, el desarrollo tiene que ver con la cultura pues debe potenciar las capacidades de la persona humana y proteger las riquezas culturales del pa\u00eds (CP art. 9\u00ba). Igualmente, el nuevo concepto de desarrollo plasmado en la Carta tiene profundas implicaciones ecol\u00f3gicas, ya que la Constituci\u00f3n establece que el desarrollo debe ser sostenible (CP art. 80). Esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda sostenido al respecto: <\/p>\n
“La dimensi\u00f3n ecol\u00f3gica de la Constituci\u00f3n, como norma de normas que es (CP art. 4), confiere un sentido totalmente diverso a todo un conjunto de conceptos jur\u00eddicos y econ\u00f3micos. Estos ya no pueden ser entendidos de manera reduccionista o economicista, o con criterios cortoplacistas, como se hac\u00eda anta\u00f1o, sino que deben ser interpretados conforme a los principios, derechos y obligaciones estatales que en materia ecol\u00f3gica ha establecido la Constituci\u00f3n, y en particular conforme a los principios del desarrollo sostenible.3” <\/p>\n
Finalmente, el desarrollo tambi\u00e9n debe potenciar la capacidad de las personas y las comunidades para controlar sus propios destinos, pues el Estado debe facilitar la participaci\u00f3n en las decisiones que los afectan (CP art. 2\u00ba). Esto significa que las personas y comunidades no son simples objetos de los procesos de desarrollo sino que son los sujetos protag\u00f3nicos de los mismos, por lo cual la participaci\u00f3n democr\u00e1tica aparece profundamente ligada a una noci\u00f3n integral de desarrollo, que es la que deriva de los principios y valores consagrados en la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
7- Por todo lo anterior, la Corte considera que la participaci\u00f3n democr\u00e1tica se encuentra ligada a la planeaci\u00f3n del desarrollo, por lo cual en principio es admisible que la ley del plan incluya normas sobre mecanismos de participaci\u00f3n. Sin embargo, como bien lo se\u00f1ala el actor, no ser\u00eda v\u00e1lido incorporar a la ley del plan cualquier tipo de disposici\u00f3n sobre participaci\u00f3n democr\u00e1tica. Por ejemplo, no se podr\u00edan incluir en esta ley art\u00edculos que modifiquen el sistema electoral, con el argumento de que, conforme a la Carta, la planeaci\u00f3n es participativa, pues toda ley debe referirse a una misma materia (CP art. 158) y el contenido de la ley del plan es espec\u00edfico (CP art. 339). Por consiguiente, la ley del plan puede incorporar solamente aquellas normas sobre participaci\u00f3n que guarden una conexidad razonable con la planeaci\u00f3n misma, por lo cual entra la Corte a analizar si la disposici\u00f3n acusada rompe la unidad de materia de la ley del plan. <\/p>\n
Plan de desarrollo y gesti\u00f3n democr\u00e1tica de los recursos parafiscales. <\/p>\n
8- El art\u00edculo impugnado se\u00f1ala que, con el fin de fomentar la modernizaci\u00f3n institucional y la participaci\u00f3n ciudadana, las entidades, asociaciones o agremiaciones que de acuerdo con la ley administren recursos parafiscales deber\u00e1n elegir sus representantes y directivos por medios democr\u00e1ticos, incluyendo los mismos adoptados para la Rama del poder legislativo. Seg\u00fan el actor, esta disposici\u00f3n rompe la unidad de materia pues no se trata de mecanismos de participaci\u00f3n ligados con el proceso de planeaci\u00f3n. Seg\u00fan su criterio, la disposici\u00f3n acusada se refiere al derecho de asociaci\u00f3n (CP art. 58), pues regula la estructura interna de una entidad, mientras que los mecanismos de participaci\u00f3n relativos a la ley del plan son exclusivamente los escenarios de discusi\u00f3n del plan, esto es, los consejos nacional y territoriales de planeaci\u00f3n. <\/p>\n
La Corte considera que la visi\u00f3n del demandante de la dimensi\u00f3n participativa en el plan es demasiado estrecha. En efecto, conforme a lo desarrollado en los fundamentos 5\u00ba a 7\u00ba de esta sentencia, la participaci\u00f3n democr\u00e1tica permea todo el proceso de planeaci\u00f3n y no s\u00f3lo la elaboraci\u00f3n del plan. Esto significa que es pefectamente leg\u00edtimo que la ley establezca, dentro de ciertos l\u00edmites, mecanismos de ejecuci\u00f3n, fiscalizaci\u00f3n y evaluaci\u00f3n del plan que sean esencialmente participativos. <\/p>\n
9- A pesar de lo anterior, se podr\u00eda sostener -como lo hace el actor- que el Legislador puede consagrar otros mecanismos de participaci\u00f3n para la ejecuci\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n ciudadana del plan de desarrollo, pero que ellos no pueden estar incluidos en la misma ley del plan por no ser un contenido propio de un plan de desarrollo. Estos mecanismos, seg\u00fan este criterio, deber\u00edan hacer parte de otros estatutos normativos, como la ley org\u00e1nica del plan o las leyes estatutarias sobre mecanismos de participaci\u00f3n y sobre derecho de asociaci\u00f3n, por lo cual su inclusi\u00f3n en el plan de desarrollo rompe la unidad de materia (CP art. 158). <\/p>\n
La Corte no comparte el anterior criterio, por cuanto considera que el actor olvida que, conforme a la Carta, los planes de desarrollo deben incorporar normas instrumentales. As\u00ed, la Constituci\u00f3n establece que la ley del plan debe contener no s\u00f3lo los objetivos generales y las inversiones p\u00fablicas que piensan adelantarse sino tambi\u00e9n “las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos” (CP art. 150 ord 4\u00ba). En ese mismo sentido, la Ley 152 de 1994 o Ley Org\u00e1nica del Plan se\u00f1ala que la parte general del plan de desarrollo debe incluir no s\u00f3lo los objetivos y metas nacionales y sectoriales de largo y mediano plazo sino tambi\u00e9n “los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos” (art. 5\u00ba lit. c), y a\u00f1ade que el plan de inversiones debe incluir “la especificaci\u00f3n de los mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n” (art. 6\u00ba lit d). <\/p>\n
Por consiguiente, es propio de la ley del plan comprender normas destinadas a permitir que se cumplan los objetivos y metas se\u00f1alados en la parte general y que efectivamente se adelanten las inversiones programadas en la programaci\u00f3n de las inversiones. Esto deriva de una cualidad especial de la ley del plan pues, seg\u00fan la Carta, “sus mandatos constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n” (CP art. 341) por lo cual es perfectamente natural que en estas leyes se incluyan normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo. <\/p>\n
<\/p>\n
En ese orden de ideas, si se aprueba un plan que, por su propia filosof\u00eda participativa, requiere para su ejecuci\u00f3n id\u00f3nea de ciertos mecanismos participativos, la Corte considera que ellos pueden ser incluidos en la ley del plan, sin que con ello se rompa la unidad de materia. <\/p>\n
10- Ahora bien, la norma acusada est\u00e1 referida a la gesti\u00f3n de las contribuciones parafiscales que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, son de naturaleza esencialmente p\u00fablica4, pues son fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, aun cuando puedan ser administrados por entidades privadas. Adem\u00e1s, esos recursos parafiscales pueden servir para financiar servicios o inversiones en determinados espacios, pues ellos son una contribuci\u00f3n obligatoria para cierto sector de la sociedad, cuya finalidad es la reversi\u00f3n de tales recursos en ese mismo sector. Por ende, es perfectamente natural que se incluyan dentro de la ley del plan disposiciones sobre la forma como deben ser gestionados y ejecutados estos recursos parafiscales pues ellos sirven para financiar, en forma permanente, servicios e inversiones en determinados sectores sociales. <\/p>\n
11- De otro lado, el Plan de Desarrollo de la presente administraci\u00f3n ha hecho de la participaci\u00f3n democr\u00e1tica y del fortalecimiento de la llamada sociedad civil uno de sus ejes esenciales. <\/p>\n
As\u00ed, el art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 188 de 1995 se\u00f1ala que “para realizar los prop\u00f3sitos del Plan, el Estado y la sociedad civil deben aunar sus esfuerzos con el fin de formar un nuevo ciudadano colombiano m\u00e1s productivo en lo econ\u00f3mico; m\u00e1s solidario en lo social; m\u00e1s participativo y tolerante en lo pol\u00edtico… (subrayas no originales)”. Por su parte, el art\u00edculo 6\u00ba agrega que “el Estado y la sociedad civil funcionalmente organizada, dise\u00f1ar\u00e1n y aplicar\u00e1n un modelo alternativo de desarrollo humano integral; que movilice permanente y participativamente al pueblo colombiano y organice sus recursos y medios para lograr los prop\u00f3sitos del PLAN SALTO SOCIAL, orientados hacia la formaci\u00f3n del nuevo ciudadano colombiano (subrayas no originales)”. Por su parte, el art\u00edculo 7\u00ba establece como principio del nuevo modelo de desarrollo que “la movilizaci\u00f3n, permanente y participativa, del conjunto de la sociedad civil y del Estado, es necesaria para asegurar el adecuado funcionamiento del Modelo Alternativo (subrayas no originales)”. En ese mismo orden de ideas, el art\u00edculo 9\u00ba se\u00f1ala que se debe promover “el espacio de participaci\u00f3n ciudadana como el \u00e1mbito de encuentro del espacio p\u00fablico propio del Estado con el espacio privado propio de la sociedad civil, con el fin de propiciar la concertaci\u00f3n y la acci\u00f3n de \u00e9sta y de aqu\u00e9l en el proceso de desarrollo (subrayas no originales)”. Y, finalmente, el art\u00edculo 14 de esta ley precisa que una de las principales estrategias del buen gobierno, para la formaci\u00f3n del nuevo ciudadano es el “fomento de la participaci\u00f3n de la sociedad civil. (subrayas no originales)”. <\/p>\n
Pero es no es todo. Los documentos que sirvieron al Gobierno de sustento te\u00f3rico para sus planteamiento y que, conforme al art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 188 de 1995, integran la Parte General del Plan, refuerzan esa centralidad de la participaci\u00f3n en el modelo alternativo de desarrollo propuesto. As\u00ed, el documento central se\u00f1ala al respecto: <\/p>\n
“Bajo los principios antes expuestos, el prop\u00f3sito esencial del Gobierno en materia de desarrollo social es convocar al pa\u00eds a la construcci\u00f3n de un nuevo ciudadano y una nueva sociedad. Para lograrlo, estimular\u00e1 y promover\u00e1 la participaci\u00f3n activa de la comunidad en todos los \u00e1mbitos de la gesti\u00f3n social, desde la definici\u00f3n de la pol\u00edtica de largo plazo hasta el control de los proyectos en el \u00e1mbito local. Con la participaci\u00f3n y control de la comunidad, el desarrollo social ser\u00e1 m\u00e1s leg\u00edtimo, racional, eficiente y eficaz, y producir\u00e1 mayor beneficio a todos los ciudadanos. Esta es la base del buen Gobierno” (subrayas no originales)5. <\/p>\n
Y, en materia de inversiones, concluye el citado documento que “la participaci\u00f3n debe permear los espacios de decisi\u00f3n, ejecuci\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las inversiones p\u00fablicas que tengan un impacto significativo sobre la comunidad y su desarrollo”6. <\/p>\n
12- Por todo lo anterior, la Corte encuentra que en un plan de desarrollo eminentemente participativo y que busca fortalecer la sociedad civil es razonable incluir un norma encaminada a democratizar la forma de elecci\u00f3n de los representantes y directivos de las entidades que manejan recursos parafiscales, pues una tal disposici\u00f3n constituye una medida id\u00f3nea para impulsar el cumplimiento de los objetivos y las inversiones del plan (CP art. 150 ord 4\u00ba), conforme a su propia filosof\u00eda participativa. Existe pues una conexidad razonable entre el art\u00edculo acusado y el tema dominante de la Ley 188 de 1995, por lo cual la Corte considera que la norma impugnada no viola la unidad de materia (CP art. 158). En efecto, debe recordarse que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, s\u00f3lo pueden declararse inexequibles por violar este principio aquellas disposiciones que no tengan ninguna relaci\u00f3n razonable y objetiva con la materia de la ley. Ha dicho al respecto la Corte: <\/p>\n
“La interpretaci\u00f3n del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democr\u00e1tico, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. <\/p>\n
An\u00f3tase que el t\u00e9rmino “materia”, para estos efectos, se toma en una acepci\u00f3n amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente.7″ <\/p>\n
13- La Corte considera entonces que el art\u00edculo impugnado es una de las normas instrumentales espec\u00edficamente previstas por el art\u00edculo 150 ord. 4\u00ba de la Carta y por los art\u00edculos 5\u00ba y 6\u00ba de la Ley 152 de 1994, por lo cual se desechan tambi\u00e9n los cargos del demandante en relaci\u00f3n con la presunta violaci\u00f3n del contenido espec\u00edfico de la Ley del Plan (CP arts 339) o de los mandatos de la Ley Org\u00e1nica del Plan (CP arts 151 y 342). En ese mismo orden de ideas, tampoco es admisible el cargo sobre vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 169 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual el t\u00edtulo de las leyes debe corresponder a su contenido, pues la Ley 188 de 1995 es la del Plan Nacional de Desarrollo y -como se ha se\u00f1alado insistentemente- la norma acusada es una disposici\u00f3n instrumental para la ejecuci\u00f3n del citado plan, conforme a la filosof\u00eda de participaci\u00f3n democr\u00e1tica y fortalecimiento de la sociedad civil que lo inspira. <\/p>\n
La constitucionalidad material de la norma. <\/p>\n
14- Aun cuando el actor no acusa materialmente el art\u00edculo 43 de la Ley 188 de 1995 sino que s\u00f3lo lo impugna por razones de procedimiento, entra la Corte a analizar la legitimidad constitucional sustantiva del mismo, por cuanto corresponde a esta Corporaci\u00f3n estudiar las normas demandadas frente a la totalidad de los preceptos de la Constituci\u00f3n (art. 22 Dto. 2067 de 1991), y no \u00fanicamente en relaci\u00f3n con las disposiciones constitucionales se\u00f1aladas por los ciudadanos. <\/p>\n
15- La Corte considera entonces que, por el car\u00e1cter p\u00fablico y coactivo de los recursos parafiscales que manejan estas entidades, asociaciones o agremiaciones, es leg\u00edtimo que la ley ordene la elecci\u00f3n democr\u00e1tica de sus representantes. No se trata entonces de una injerencia de las autoridades en la autonom\u00eda de una entidad asociativa que pudiera desconocer su autonom\u00eda interna y, por ende, violar el derecho de asociaci\u00f3n (CP art. 38), sino que es una expresi\u00f3n del car\u00e1cter democr\u00e1tico que, por mandato de la propia Constituci\u00f3n, deben tener ciertas entidades, por las funciones particulares que ejercen en la sociedad (CP arts 26, 39 y 103). En ese orden de ideas, la Corte concluye que la norma acusada no tiene reserva de ley estatutaria pues no desarrolla una nueva instituci\u00f3n y mecanismo de participaci\u00f3n ciudadana (CP art. 152) sino que es una disposici\u00f3n que no hace m\u00e1s que reiterar y cumplir el mandato del art\u00edculo 39 de la Carta, seg\u00fan el cual las organizaciones sociales y gremiales se deben sujetar a los principios democr\u00e1ticos. En efecto, una entidad que maneja recursos parafiscales es un t\u00edpica organizaci\u00f3n gremial de las reguladas por el art\u00edculo 39 superior, pues estas contribuciones gravan a un sector de la sociedad para que la entidad que las administre efect\u00fae inversiones y brinde servicios a ese mismo sector. <\/p>\n
III. DECISI\u00d3N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 43 de la Ley 188 de 1995. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ JOSE GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1Sentencia C-478\/92. MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Fundamento jur\u00eddico No 3.2 <\/p>\n
2Sentencia C-015\/96, MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo <\/p>\n
3Sentencia C-058\/94. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
4Ver, entre otras, las sentencias C-040\/93, C-308\/94 y C-546\/94. <\/p>\n
5Presidencia de la Rep\u00fablica. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. El Salto Social. Bases para el Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998. Bogot\u00e1: autor, 1994, p 23. <\/p>\n
6Ibidem, p 66. <\/p>\n
7Corte Constitucional. Sentencia C-025\/93 del 4 de febrero de 1993. MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, reiterado, entre otras, en las sentencias C-407\/94 y C-531\/95 <\/p>\n
8Sentencia C-546\/94. <\/p>\n
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C-191-96 Sentencia C-191\/96 PLAN DE DESARROLLO-Contenido Una primera lectura de esta norma constitucional podr\u00eda hacer pensar que el plan de desarrollo es un instrumento puramente t\u00e9cnico, por medio del cual el Estado establece los objetivos econ\u00f3micos de largo y mediano plazo, as\u00ed como los instrumentos financieros y presupuestales para alcanzar tales […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[21],"tags":[],"class_list":["post-2144","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1996"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2144","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2144"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2144\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2144"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2144"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2144"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}