C-254-96<\/p>\n
Sentencia C-254\/96 <\/p>\n
AUXILIOS O DONACIONES-Alcance de la prohibici\u00f3n <\/p>\n
La prohibici\u00f3n de decretar auxilios o donaciones, no se incumple \u00fanicamente con la expedici\u00f3n de la ley anual de presupuesto en el nivel nacional y, en el territorial, con la aprobaci\u00f3n de las respectivas ordenanzas y acuerdos. Se trata de una prohibici\u00f3n que cobija a todas las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico y, por ende, comprende todas las fases del proceso de programaci\u00f3n, autorizaci\u00f3n, c\u00e1lculo y ejecuci\u00f3n del gasto. En este sentido ser\u00eda absurdo pretender que la ley anterior que autoriza o decreta un auxilio, no est\u00e1 viciada de inconstitucionalidad y que s\u00f3lo lo estar\u00e1 la futura ley de apropiaciones en la que se asignar\u00e1 la partida para llevarlo a cabo. La prohibici\u00f3n de decretar auxilios o donaciones tiene como destinatarios a las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico. Dado que las autoridades s\u00f3lo pueden actuar dentro del marco normativo, el alcance de una prohibici\u00f3n en su caso ha de entenderse con la amplitud necesaria para que la misma cumpla cabalmente su objetivo. Si la donaci\u00f3n est\u00e1 prohibida, ha de estarlo tambi\u00e9n as\u00ed ella sea s\u00f3lo parcial, se realice de manera indirecta, o se cumpla por interpuesta persona. <\/p>\n
<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO <\/p>\n
El plan nacional de desarrollo se consagra en una ley que, como todas, debe sujetarse a la integridad de la Constituci\u00f3n. Los programas que conforman el plan de inversiones p\u00fablicas, por lo tanto, no pueden violar el art\u00edculo 355 de la C.P., ni ninguna otra norma de la misma. Como quiera que las leyes anuales de presupuesto deben corresponder al plan nacional de desarrollo, en \u00e9ste no pueden contenerse prop\u00f3sitos, objetivos, programas y proyectos que contrar\u00eden los mandatos constitucionales y, en el evento de hacerlo, inexorablemente perder\u00e1 poder vinculante. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el plan nacional de inversiones tiene prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes y que sus prescripciones constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n y suplir\u00e1n los existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores. <\/p>\n
AUXILIOS O DONACIONES EN LA CONSTITUCION POLITICA VIGENTE <\/p>\n
La prohibici\u00f3n de los auxilios y donaciones, es la respuesta al abuso derivado de la antigua pr\u00e1ctica de los “auxilios parlamentarios”, y en buena medida explica su alcance. La prohibici\u00f3n de los auxilios y donaciones, no significa la extinci\u00f3n de la funci\u00f3n ben\u00e9fica del Estado, la cual puede cumplirse a trav\u00e9s de la contrataci\u00f3n con entidades privadas sin \u00e1nimo de lucro y reconocida idoneidad. El auxilio o donaci\u00f3n, materia de la prohibici\u00f3n, se caracterizan por la existencia de una erogaci\u00f3n fiscal en favor de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna contraprestaci\u00f3n a su cargo. Igualmente, corresponden a estas categor\u00edas, las transferencias a particulares, que no est\u00e9n precedidas de un control sobre los recursos o que \u00e9ste no pueda realizarse con posterioridad a la asignaci\u00f3n. Finalmente, se califican de esta manera, las pr\u00e1cticas que por los elementos que incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de los auxilios. Por v\u00eda negativa, no se consideran auxilios o donaciones, las transferencias presupuestales que se hacen a entidades descentralizadas. No se estima que se viole el art\u00edculo 355 de la C.P., cuando el Estado otorga subsidios, est\u00edmulos econ\u00f3micos, ayudas o incentivos, en raz\u00f3n del cumplimiento de deberes o principios de origen constitucional que describen actividades p\u00fablicas irrenunciables. <\/p>\n
INTERVENCION DEL ESTADO EN EL FOMENTO ECONOMICO <\/p>\n
El fomento econ\u00f3mico, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 334 de la C.P., constituye una forma leg\u00edtima de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y corresponde a una t\u00e9cnica de direcci\u00f3n y manejo de los agentes y variables que en ella inciden, que por su eficacia resulta imprescindible en las actuales condiciones. Las medidas y medios que conforman una espec\u00edfica pol\u00edtica de fomento econ\u00f3mico, deben estar autorizadas en la ley. De una parte, las subvenciones y ayudas en las que normalmente se traduce el fomento econ\u00f3mico, pueden implicar gasto p\u00fablico. De otra parte, el fomento econ\u00f3mico, como forma peculiar de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda, se sujeta al mandato legal y a su precisa incorporaci\u00f3n en los planes de inversi\u00f3n p\u00fablica. La reserva de ley, en este caso, obedece tambi\u00e9n a los efectos que las medidas directas o indirectas de subvenci\u00f3n o ayuda a los agentes econ\u00f3micos, tienen sobre la libertad de empresa, la libre competencia y la igualdad. En lo que respecta a las entidades territoriales, dentro del marco de la ley o de su propia autonom\u00eda, corresponder\u00e1 a las asambleas o concejos, seg\u00fan el caso, adoptar las medidas de fomento de car\u00e1cter local. <\/p>\n
FUNCION SOCIAL DE LA EMPRESA\/LIBERTAD DE EMPRESA\/INTERVENCION DEL ESTADO EN ACTIVIDAD EMPRESARIAL\/INCENTIVOS POSITIVOS <\/p>\n
El programa incorporado en el plan nacional de inversiones, enderezado a fortalecer la capacidad competitiva de un sector de las empresas nacionales tanto en el mercado interno como en el externo, se ajusta a la Constituci\u00f3n. El fundamento constitucional de la disposici\u00f3n demandada se encuentra en las facultades de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y en la actividad empresarial. La promoci\u00f3n de la competitividad empresarial y el desarrollo empresarial, son dos objetivos expresamente asignados por la Constituci\u00f3n a la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y para lograrlos es posible recurrir a una pol\u00edtica de fomento que consista en reducir los costos financieros que deben asumir las empresas colombianas por encima de los que pagan las empresas que compiten con ellas en el mercado de bienes de capital y servicios t\u00e9cnicos. <\/p>\n
No le corresponde a la Corte examinar la conformidad del precepto demandado respecto de las normas del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. El examen de constitucionalidad, se limita a confrontar el texto legal demandado con el universo de las normas que integran la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Desde luego, las leyes no pueden, sin invadir la \u00f3rbita del manejo de las relaciones internacionales que incumbe al Jefe del estado, derogar o modificar las estipulaciones de un tratado v\u00e1lidamente suscrito por el Estado. No observa la Corte que la Ley del plan introduzca ninguna alteraci\u00f3n en relaci\u00f3n con el mencionado tratado. En efecto, de acuerdo con el tratado, no toda subvenci\u00f3n se encuentra prohibida, pues para ello es necesario que se den una serie de circunstancias que \u00e9ste contempla y que corresponde a sus autoridades establecer en cada caso concreto. Dado que el tratado promueve la libre competencia y busca prevenir que se erijan barreras al comercio internacional, las subvenciones que resultan contrarias al mismo son las que producen un efectivo falseamiento de la competencia. En el presente caso, el programa persigue homologar las condiciones financieras de las empresas colombianas frente a las que usufruct\u00faan las empresas extranjeras. <\/p>\n
Referencia: Demanda D-1118 <\/p>\n
Actor: Luis Alberto Villamizar Contreras. <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra <\/p>\n
los art\u00edculo 20 y 21 (parcial) de la Ley 188 de 1995 \u201cPlan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995-1998\u201d. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1 D.C., Junio seis (6 ) de mil novecientos noventa y seis (1996) <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria D\u00edaz y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCI\u00d3N <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
En el proceso de constitucionalidad contra los art\u00edculos 20 y 21 (parcial) de la Ley 188 de 1995 \u201cPlan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995-1998\u201d. <\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
LEY 188 DE 1995 <\/p>\n
(junio 2) <\/p>\n
Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995-1998 <\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA <\/p>\n
DECRETA <\/p>\n
ARTICULO 20. La Descripci\u00f3n de los principales Programas y Subprogramas que el Gobierno Nacional espera ejecutar en la vigencia del Plan Nacional de Inversiones 1995-1998 es la siguiente: <\/p>\n
9. INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO EXTERIOR E INTERNO <\/p>\n
9.1 BANCOLDEX: Este programa pretende apoyar la participaci\u00f3n de la industria nacional de bienes de capital y servicios t\u00e9cnicos en licitaciones internacionales y nacionales en condiciones financieras competitivas con las de los dem\u00e1s pa\u00edses. Se destinar\u00e1n recursos anuales para compensar los menores ingresos provenientes de cr\u00e9ditos otorgados a las empresas colombianas en licitaciones antes mencionadas. <\/p>\n
ARTICULO 21: Los valores asignados en el Plan Nacional de Inversiones P\u00fablicas 1995-1998 para los principales programas y subprogramas descritos en el art\u00edculo anterior expresados en millones de pesos de 1994, son los que a continuaci\u00f3n se relacionan: <\/p>\n
SECTOR <\/p>\n
PRESUPUESTO <\/p>\n
INVERSION <\/p>\n
EMPRESAS <\/p>\n
TRANSFERENCIAS <\/p>\n
TOTAL <\/p>\n
NACIONAL <\/p>\n
PUBLICAS <\/p>\n
INVERSION SOCIAL <\/p>\n
PLAN <\/p>\n
9.1. BANCOLDEX 19.700. <\/p>\n
II. ANTECEDENTES <\/p>\n
1. El Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 188 de 1995, publicada en el Diario Oficial N\u00b0 41.876 de 1995. <\/p>\n
2. El ciudadano Luis Alberto Villamizar Contreras demand\u00f3 la inconstitucionalidad parcial de los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 188 de 1995, por considerarlos violatorios de los art\u00edculos 3, 4, 9, 13, 136 150-16, 189-2 y 355 de la Constituci\u00f3n, y por violar el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, aprobado mediante la Ley 170 de 1994. <\/p>\n
3. Los ministerios de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, de Desarrollo y de Comercio Exterior, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n Nacional y el Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. – BANCOLDEX -, por intermedio de sus respectivos apoderados, solicitan a la Corporaci\u00f3n que declare exequibles las normas acusadas. <\/p>\n
4. El Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las normas acusadas. <\/p>\n
III. CARGOS E INTERVENCIONES <\/p>\n
Cargo primero. Violaci\u00f3n de los art\u00edculos 13, 136 y 355 de la Constituci\u00f3n <\/p>\n
1. El mecanismo previsto en las normas acusadas corresponde a un subsidio prohibido por la Constituci\u00f3n. El sistema adoptado consiste en que BANCOLDEX otorga pr\u00e9stamos en condiciones competitivas, de manera que la tasa de colocaci\u00f3n sea menor a la de captaci\u00f3n. Para financiar este tipo de actividades, se prev\u00e9 la transferencia de partidas del Presupuesto de la Naci\u00f3n para cubrir los menores ingresos derivados de la operaci\u00f3n bancaria. <\/p>\n
2. La Carta prohibe la liberalidad, \u201ces decir la ausencia de deber de realizar la respectiva erogaci\u00f3n, que es enteramente voluntaria para quien dispone de sus bienes. La connotaci\u00f3n negativa radica en que el Estado, por regla general, no puede disponer de sus bienes gratuitamente, es decir sin contraprestaci\u00f3n\u201d. La excepci\u00f3n a la prohibici\u00f3n de otorgamiento de auxilios se ha reglamentado en el Decreto 777 de 1992, el cual no contempla en parte alguna entidades con \u00e1nimo de lucro como las empresas exportadoras, por lo que ha de concluirse que se trata de un auxilio prohibido por la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
3. Las normas acusadas directamente no contemplan una partida presupuestal calificable de auxilio – materia que corresponde a la Ley de Presupuesto -. Sin embargo, se autoriza una partida presupuestal que, de producirse, ser\u00eda un auxilio. As\u00ed, tanto las normas como las partidas que se decretan con su autorizaci\u00f3n, constituyen auxilios prohibidos por la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
4. La autorizaci\u00f3n de partidas, en el sentido indicado, viola el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, toda vez que se trata de una distribuci\u00f3n de recursos fiscales escasos en favor de los grupos m\u00e1s poderosos de la sociedad. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
1. La internacionalizaci\u00f3n de las relaciones econ\u00f3micas apareja no una apertura pasiva del mercado interno, sino una activa presencia en los mercados externos. No se puede exigir del Estado una actitud neutral frente al mercado externo. <\/p>\n
2. El demandante confunde el otorgamiento de cr\u00e9ditos por parte de BANCOLDEX – negocio jur\u00eddico de car\u00e1cter conmutativo -, con donaciones o actos de mera liberalidad prohibidos por la Constituci\u00f3n. El objetivo de la norma no es la celebraci\u00f3n de contratos con fundaciones o entidades sin \u00e1nimo de lucro, \u201csino de desarrollar un programa incluido dentro del mismo Plan\u201d. Se satisfacen as\u00ed las condiciones determinadas por la misma Corte para considerar que una inversi\u00f3n p\u00fablica no se caracterice como subsidio prohibido. <\/p>\n
3. El objetivo de la norma es el de lograr la igualdad material (C.P. art. 13-2) en las licitaciones internacionales, mediante un mecanismo que equilibre las condiciones externas y las internas. La norma no asigna recursos a un sector privilegiado. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Ministerio de Desarrollo <\/p>\n
1. La norma impugnada no decreta auxilios o donaciones prohibidas por la Constituci\u00f3n. Tampoco se establece un subsidio prohibido por ella. La disposici\u00f3n apunta a \u201capoyar la participaci\u00f3n de la industria nacional en licitaciones, situaciones de competitividad con las de los dem\u00e1s pa\u00edses; es decir, en posici\u00f3n de igualdad con ellos\u201d. <\/p>\n
2. Como parte integrante del Plan de Desarrollo, la norma acusada comparte sus postulados: (i) Contribuir al desarrollo integral de la persona y de la comunidad colombiana, (ii) lograr un aumento del crecimiento econ\u00f3mico que permita obtener mayor riqueza y distribuirla en forma m\u00e1s equitativa, y (iii) promover la productividad y competitividad de la econom\u00eda colombiana para responder con \u00e9xito a las exigencias de la econom\u00eda mundial. \u201cPostulados, que sin duda alguna, son de arraigo constitucional\u201d. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Ministerio de Comercio Exterior <\/p>\n
La destinaci\u00f3n de mayores recursos para que una entidad del Estado desarrolle sus programas no entra\u00f1a el otorgamiento de subsidio o auxilio de manera directa o de manera indirecta. Los recursos que el Estado entregue a los particulares, por intermedio de BANCOLDEX, tendr\u00e1n fundamento en un negocio jur\u00eddico que generar\u00e1 obligaciones y beneficios para ambas partes. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n <\/p>\n
1. El demandante equivocadamente identifica dos situaciones tecnico-econ\u00f3micas que son distintas. En efecto, \u201cuna partida presupuestal destinada a <<compensar los menores ingresos (de Bancoldex) provenientes de cr\u00e9ditos otorgados (en condiciones financieras preferenciales) a las empresas colombianas (que participen) en licitaciones internacionales>> es tratada por el actor como una <<partida presupuestal … que se asignar\u00eda a Bancoldex para que \u00e9ste la utilizara para compensar las p\u00e9rdidas en que incurrir\u00eda si otorgara cr\u00e9ditos a tasas de inter\u00e9s subsidiadas (por debajo de sus costos de captaci\u00f3n)>>\u201d. <\/p>\n
2. No pueden equipararse los menores ingresos, como consecuencia de la colocaci\u00f3n de recursos a tasas menores a las promedio que rigen en el mercado, con p\u00e9rdidas por colocaci\u00f3n a tasas inferiores a las tasas de captaci\u00f3n m\u00e1s el costo administrativo. <\/p>\n
Las condiciones financieras preferenciales no se limitan exclusivamente a la tasa de inter\u00e9s. En el presente caso, se busca una nivelaci\u00f3n entre las condiciones financieras internas y externas, mediante la reducci\u00f3n del costo financiero interno. \u201cEllo se logra mediante tasas de inter\u00e9s menores, per\u00edodos de gracia que permitan la maduraci\u00f3n de los proyectos productivos y garant\u00edas financieras menos estrictas que las promedio del mercado. Es decir, un menor margen de intermediaci\u00f3n. O, dicho de otra manera, menores ingresos (no p\u00e9rdidas) que deben ser compensados para no afectar los balances del banco\u201d. <\/p>\n
3. Suponiendo que se trate de un subsidio, en todo caso no ser\u00eda de los prohibidos por la Constituci\u00f3n. En primer lugar los art\u00edculos 2, 333 y 334 de la Carta le asignan \u201cen forma expresa al Estado las funciones de promover la prosperidad general, dirigir la econom\u00eda y estimular el desarrollo empresarial\u201d. En desarrollo de tales funciones, se han expedido normas relativas al comercio exterior que definen como objeto principal de BANCOLDEX financiar y promover las exportaciones. No puede sostenerse que la disposici\u00f3n acusada carece de autorizaci\u00f3n legal preexistente. <\/p>\n
En segundo lugar, BANCOLDEX, destinataria de los recursos del presupuesto, no es una entidad privada, sino una Empresa de Econom\u00eda Mixta, con un 90% de capital p\u00fablico, cuyas actividades se dirigen a otorgar cr\u00e9ditos – en condiciones preferenciales -, que suponen el pago de la obligaci\u00f3n m\u00e1s sus intereses, y no actos de liberalidad. A tales cr\u00e9ditos pueden acudir todos los nacionales que participen en licitaciones nacionales e internacionales relacionados con la producci\u00f3n de bienes de capital y servicios t\u00e9cnicos. <\/p>\n
Finalmente, \u201cel desarrollo exportador posee amplias externalidades positivas\u201d, reconocidas por la Comisi\u00f3n Econ\u00f3mica para Am\u00e9rica Latina, y recogidas en el Plan de Desarrollo para explicar las actividades de fomento, toda vez que \u201cel efecto econ\u00f3mico-social del est\u00edmulo a las exportaciones de un sector espec\u00edfico ha de evaluarse en su capacidad de generar nuevas exportaciones en otras empresas y sectores, incremento de empleos con mejores prerrogativas, m\u00e1s divisas, etc.\u201d. <\/p>\n
4. La Carta no prohibe las actividades de fomento, las cuales se permiten en tanto que mecanismos de estimulo al desarrollo empresarial y de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda. En este sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional. Al Estado le est\u00e1 permitido apoyar las entidades privadas que desarrollen programas y actividades de inter\u00e9s p\u00fablico o social. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. – BANCOLDEX – <\/p>\n
2. La igualdad ante la ley, no significa, como lo ha reconocido la Corte, que no puedan ofrecerse condiciones especiales o distintas a un grupo determinado. <\/p>\n
Cargo Segundo. Violaci\u00f3n del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, aprobado mediante la Ley 170 de 1994 y los art\u00edculos 3, 4, 9, 150-16 y 189-2. <\/p>\n
1. Mediante la Ley 170 de 1994 se aprob\u00f3 junto al Acuerdo que establece la Organizaci\u00f3n Mundial del Comercio (OMC), el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, cuyo art\u00edculo 3.1a prohibe las subvenciones (definidas por los art\u00edculos 1.1a y 2.1a) \u201csupeditadas de jure o de facto a los resultados de la exportaci\u00f3n, como condici\u00f3n \u00fanica o entre varias condiciones…\u201d. <\/p>\n
2. La subvenci\u00f3n de que tratan las normas acusadas cabe dentro de las subvenciones prohibidas en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, toda vez que \u201cla finalidad real de estos recursos…..es subvencionar a los exportadores colombianos de bienes de capital o de servicios t\u00e9cnicos cuando ellos participen en licitaciones que se realicen en otros pa\u00edses e intervengan en las mismas proponentes con acceso a cr\u00e9ditos menos costosos. Entonces la subvenci\u00f3n gubernamental est\u00e1 destinada, de jure y de facto, a las exportaciones de determinado sector\u201d. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
1. Los cr\u00e9ditos otorgados con base en el Plan de Desarrollo no desconocen las prohibiciones del art\u00edculo 3 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, como lo afirma el actor. <\/p>\n
El art\u00edculo 3 citado, prohibe las subvenciones que tengan como condiciones (i) que se supediten exclusivamente a los resultados de la exportaci\u00f3n o (ii) que se supediten al uso preferencial de productos nacionales, las cuales en ning\u00fan caso se exigen en los cr\u00e9ditos objeto de demanda. Ocurre que el actor confunde las subvenciones descritas en el art\u00edculo 1, con las prohibidas en el art\u00edculo tercero. <\/p>\n
2. Por otra parte, el actor olvida que el acuerdo mismo establece que las subvenciones prohibidas en el art\u00edculo 3, no operan para los pa\u00edses en desarrollo, miembros de la OMC por un t\u00e9rmino de ocho y cinco a\u00f1os respectivamente. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Ministerio de Desarrollo <\/p>\n
La disposici\u00f3n asegura que la aplicaci\u00f3n del tratado en cuesti\u00f3n se sujete a los principios de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Ministerio de Comercio Exterior <\/p>\n
1. La OMC tiene por objetivo lograr la liberaci\u00f3n del comercio mundial. Si se considera que una pol\u00edtica de incentivos comerciales, que haga viable la incursi\u00f3n de los pa\u00edses menos favorecidos en el mercado mundial, es una herramienta de libre comercio, se explica que, ante las condiciones financieras internacionales que crean situaciones competitivas desventajosas, resulte necesaria la intervenci\u00f3n del Estado en favor de sectores que requieran de un apoyo frente circunstancias adversas de tipo financiero. <\/p>\n
2. Cabe a\u00f1adir que tanto el GATT como OMC establecen las nociones de naciones m\u00e1s y menos favorecidas, \u201ccon el fin de permitir mecanismos nacionales que las coloquen en el mismo rengl\u00f3n de posibilidades\u201d. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n <\/p>\n
1. El actor parte de una presunci\u00f3n equivocada y no probada: los cr\u00e9ditos dispuestos en la norma acusada son subvenciones espec\u00edficas y prohibidas. En cuanto no se trata de un subsidio, como se demostr\u00f3 al enfrentar el primer cargo, tampoco puede hablarse de una subvenci\u00f3n. <\/p>\n
2. Si se admitiese que se trata de una subvenci\u00f3n, habr\u00eda que probar que es espec\u00edfica. Sin embargo, dentro de las subvenciones espec\u00edficas existen tres categor\u00edas: prohibidas, recurribles y no recurribles. <\/p>\n
2.1 En cuanto a las primeras, el Acuerdo Sobre Subvenciones y Medias Compensatorias establece que se suspende la prohibici\u00f3n para los pa\u00edses en desarrollo por un t\u00e9rmino de ocho (8) a\u00f1os. Por otra parte, la prohibici\u00f3n recae en los casos en que la subvenci\u00f3n se supedite a los resultados de la exportaci\u00f3n, que excluye \u201cel mero hecho de que la subvenci\u00f3n sea otorgada a empresas que exporten\u201d, como se lee en la nota 4 al art\u00edculo 3.1 literal a) del acuerdo. <\/p>\n
2.2 Respecto de las subvenciones recurribles, ellas ser\u00e1n objeto de recursos en el evento de que se demuestre que \u201csu aplicaci\u00f3n es causa directa de anulaci\u00f3n o menoscabo de las ventajas resultantes del Acuerdo General, Si tal es el caso, la soluci\u00f3n de la controversia se orienta a anular los efectos desfavorables causados por la medida, anulaci\u00f3n que no implica – necesariamente – retirar la subvenci\u00f3n. Adem\u00e1s, se llegar\u00e1 a una soluci\u00f3n mutuamente convenida (arts. 7.8 y 7.3 respectivamente.)\u201d. <\/p>\n
2.3 Finalmente, si se tratara de una subvenci\u00f3n espec\u00edfica y prohibida, y si la participaci\u00f3n de la subvenci\u00f3n en el valor unitario del producto objeto de exportaci\u00f3n es inferior a los niveles establecidos en el art\u00edculo 27.10 del Acuerdo, \u201cse dar\u00e1 por terminada toda investigaci\u00f3n en materia de derechos compensatorios sobre un producto originario de un pa\u00eds en desarrollo miembro…\u201d. <\/p>\n
3. As\u00ed las cosas, no es la norma en s\u00ed la que vulnera el Acuerdo, sino las particularidades t\u00e9cnicas de la subvenci\u00f3n, en relaci\u00f3n con los valores finales de los productos y las condiciones del mercado de destino. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. -BANCOLDEX – <\/p>\n
El cargo no es admisible toda vez que la OMC y GATT \u201cno son ajenos al hecho de que los Gobiernos desarrollen pol\u00edticas de comercio que beneficien a sectores de la econom\u00eda, a trav\u00e9s de subvenciones, si ello est\u00e1 orientado a mejorar las condiciones de vida de sus pobladores\u201d. Para ello se parte del concepto de \u201cnaci\u00f3n menos favorecida\u201d, para lograr igualdad de condiciones en el comercio internacional. Lo que se prohibe es el establecimiento de subvenciones que desmejoren el libre comercio y la libre competitividad, o que limiten el acceso a recursos o bienes, lo que no acontece en el caso de la norma acusada. <\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR <\/p>\n
1. Las normas acusadas hacen parte de una ley program\u00e1tica. El plan nacional de desarrollo, tiene una funci\u00f3n indicativa para el Gobierno Nacional, toda vez que se\u00f1ala los programas y subprogramas en los cuales ha de invertir. El art\u00edculo 20 establece que durante el per\u00edodo de vigencia de la Ley 188 de 1995, el Gobierno Nacional deber\u00e1 apoyar a la industria nacional de bienes de capital y de servicios t\u00e9cnicos, \u201cen unas determinadas condiciones financieras que le permitan a dicha industria competir con la de los dem\u00e1s pa\u00edses participantes en dichas licitaciones\u201d, para lo cual BANCOLDEX cuenta con unos recursos (art. 21 Ley 188 de 1995) que deber\u00e1n ser canalizados, mediante operaciones de cr\u00e9dito hacia dicho sector. <\/p>\n
En ning\u00fan caso las normas acusadas decretan a favor de personas o entidades privadas donaciones, auxilios u otras erogaciones de car\u00e1cter gratuito. <\/p>\n
2. Por otra parte, las normas acusadas no hacen m\u00e1s que desarrollar el art\u00edculo 339 de la C.P. Como lo exige el precepto constitucional, el plan de inversiones contendr\u00e1 \u201clos presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
Si se considera lo anterior, resulta claro que el contenido de los art\u00edculos acusados (en especial el 20) dista de la figura proscrita por la Constituci\u00f3n. En primer lugar, el apoyo que se busca brindar a la industria nacional se concibe como un \u201cmecanismo financiero de compensaci\u00f3n\u201d, mediante el cual BANCOLDEX, entidad p\u00fablica, establece condiciones financieras especiales, tales como plazos c\u00f3modos, tasas de inter\u00e9s competitivas, etc., que permitan a las empresas del sector participar en condiciones de igualdad en las licitaciones, sobre todo si se considera la existencia de tales facilidades para las empresas de otros pa\u00edses. De esta manera, se busca compensar los menores ingresos provenientes de los cr\u00e9ditos otorgados en condiciones beneficiosas. En segundo lugar, los recursos son entregados, a diferencia de las donaciones o auxilios, a una entidad p\u00fablica, como lo es BANCOLDEX, para que \u00e9ste los administre en favor de la industria de bienes de capital y de servicios t\u00e9cnicos. <\/p>\n
4. Finalmente, ha de resaltarse que, como lo afirma el Vicepresidente-Secretario de BANCOLDEX, el programa s\u00f3lo est\u00e1 en la etapa inicial de proyecci\u00f3n. \u201cLo anterior no puede dar lugar a tacha de inconstitucionalidad, precisamente por el car\u00e1cter program\u00e1tico que reviste la disposici\u00f3n acusada, lo cual obliga a que sus desarrollos en todo caso se vean plasmados en otros ordenamientos, los cuales, dicho sea de paso, no pueden desbordar las preceptivas constitucionales y legales ya trazadas\u201d. <\/p>\n
V. FUNDAMENTOS <\/p>\n
1. La Corte es competente para conocer del presente proceso en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241-5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
2. La Ley 188 de 1995, por medio de la cual se expide el plan nacional de desarrollo e inversiones 1995-1998, en las normas demandadas describe el programa BANCOLDEX – dirigido a apoyar la participaci\u00f3n de la industria nacional de bienes de capital y servicios t\u00e9cnicos en licitaciones internacionales y nacionales en condiciones competitivas con los dem\u00e1s pa\u00edses. En relaci\u00f3n con el mismo, dispone que se canalizar\u00e1n durante el cuatrienio recursos fiscales del orden de los 19.700 millones de pesos, los que se destinar\u00e1n a compensar a dicho establecimiento bancario los menores ingresos provenientes de cr\u00e9ditos otorgados a empresas colombianas con ocasi\u00f3n de las aludidas licitaciones. <\/p>\n
La finalidad del programa es la de \u201cnivelar las condiciones financieras de los pr\u00e9stamos con los de la competencia\u201d, lo que supone en favor del beneficiario del cr\u00e9dito de BANCOLDEX – sociedad de econom\u00eda mixta creada por virtud de la ley -, una menor tasa de inter\u00e9s con respecto a la que esa instituci\u00f3n cobrar\u00eda de no consagrarse el programa y, en consecuencia, efectuarse la correspondiente erogaci\u00f3n presupuestal. Este mecanismo, a juicio del demandante, constituye un \u201cauxilio camuflado\u201d; la presencia del banco es meramente instrumental, ya que en \u00faltimas, el particular, de manera gratuita, es decir, sin contraprestaci\u00f3n alguna a su cargo, obtendr\u00e1 el beneficio de la erogaci\u00f3n presupuestal, as\u00ed sea bajo la forma de una \u201crebaja de la tasa de inter\u00e9s\u201d. De ah\u00ed que el primer cargo, se concrete en la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 136-4 y 355 de la C.P. <\/p>\n
El segundo cargo se estructura a partir de la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 3, 4, 9. 150-16 y 189-2 de la C.P. De conformidad con la tesis del actor, las normas demandadas vulneran los art\u00edculos 1 y 3 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (aprobado por la Ley 170 de 1994). En efecto, las disposiciones citadas prohiben a los gobiernos establecer subvenciones consistentes en contribuciones o transferencias financieras, sean \u00e9stas directas o indirectas. <\/p>\n
Los ciudadanos que han intervenido en el proceso, sin excepci\u00f3n, han refutado los cargos. En s\u00edntesis, los argumentos expuestos son los siguientes. <\/p>\n
1) El programa \u201cBANCOLDEX\u201d no contempla en favor de las empresas donaciones de ning\u00fan g\u00e9nero, sino cr\u00e9ditos que habr\u00e1n de ser reembolsados por \u00e9stas y cuya naturaleza es onerosa. Una tasa de inter\u00e9s preferencial, no implica una tasa de inter\u00e9s subsidiada, la que s\u00f3lo se presentar\u00eda en el caso de que la partida presupuestal se destinara a cubrir la diferencia entre la tasa de captaci\u00f3n local y la tasa de colocaci\u00f3n externa – aplicable a los competidores extranjeros -, cuando \u00e9sta sea inferior a la primera, \u201clo cual es improbable que ocurra en la pr\u00e1ctica\u201d. De otro lado, la partida presupuestal no se destina a absorber las p\u00e9rdidas que la operaci\u00f3n financiera tenga respecto del patrimonio de \u201cBANCOLDEX\u201d, sino a compensar menores niveles de ingreso, originados en la reducci\u00f3n de su margen normal de intermediaci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
2) La intervenci\u00f3n de BANCOLDEX, apoyada con recursos fiscales, se inspira en el principio de igualdad y equidad. Se trata, ante todo, de neutralizar las ventajas financieras de los competidores de las empresas colombianas en el campo de los bienes de capital y servicios t\u00e9cnicos y, de este modo, asegurar un adecuado nivel de participaci\u00f3n en los diferentes mercados. <\/p>\n
<\/p>\n
3) No corresponde a la idea de auxilio o subsidio, la autorizaci\u00f3n de que se asignen recursos del presupuesto a una entidad descentralizada del Estado, con miras a que cumpla su objeto social previsto en la ley. La norma preexistente que le brinda sustento al gasto que se autoriza es la Ley 7 de 1991 que orden\u00f3 la creaci\u00f3n de \u201cBANCOLDEX\u201d y le encomend\u00f3 como funci\u00f3n principal la de financiar las actividades de comercio exterior. En estricto rigor, \u201cno se ha decretado\u201d en favor de un particular ninguna donaci\u00f3n, gratificaci\u00f3n, auxilio, indemnizaci\u00f3n, pensi\u00f3n, o erogaci\u00f3n alguna. <\/p>\n
<\/p>\n
4) El fomento de las exportaciones genera efectos positivos en t\u00e9rminos de producci\u00f3n y empleo. Los pr\u00e9stamos de BANCOLDEX obedecen a \u00e9se cometido, en modo alguno ajeno a las finalidades que debe perseguir la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda (C.P., art. 333). En estas condiciones, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional en punto a auxilios, la norma citada le permite al Estado apoyar a las empresas nacionales, sin incurrir en violaci\u00f3n a los art\u00edculos 136-4 y 335 de la C.P. <\/p>\n
5) Seg\u00fan el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (art. 1.1., literal iv), no toda subvenci\u00f3n, contraviene sus disposiciones. En efecto, las subvenciones pueden ser prohibidas, recurribles y no recurribles. Incluso respecto de las primeras, es factible que se convenga la aplicaci\u00f3n de un r\u00e9gimen especial m\u00e1s favorable si se trata de pa\u00edses de menor desarrollo econ\u00f3mico. En cuanto a las dem\u00e1s clases, su anulaci\u00f3n depende de los efectos concretos que causen a la libre competencia y, en todo caso, su anulaci\u00f3n, se limita a la exclusi\u00f3n de las consecuencias negativas causadas por la medida (arts. 7.8 y 7.3). <\/p>\n
3. Corresponde a la Corte determinar si en la ley que adopta el plan nacional de desarrollo y de inversiones, la inclusi\u00f3n de un programa de gasto p\u00fablico, que gravar\u00e1 cuatro ejercicios fiscales sucesivos, destinado a incentivar la competitividad internacional de las empresas colombianas productoras de bienes de capital y de servicios t\u00e9cnicos, constituye un auxilio o donaci\u00f3n prohibido por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (C.P. art. 355), en raz\u00f3n de que sin ning\u00fan g\u00e9nero de contraprestaci\u00f3n la Naci\u00f3n, por conducto de una sociedad de econom\u00eda mixta -BANCOLDEX -, estar\u00e1 en condiciones de transferir a \u00e9stas \u00faltimas fondos del presupuesto destinados a reducir su costo financiero y, de este modo, permitir que aqu\u00e9llas puedan alcanzar competitividad frente a las compa\u00f1\u00edas de los dem\u00e1s pa\u00edses que participan en licitaciones internacionales y nacionales. Seg\u00fan el programa, BANCOLDEX conceder\u00e1 pr\u00e9stamos a las empresas colombianas en condiciones que sean equiparables a las que gozan las compa\u00f1\u00edas extranjeras que emulan con ellas en los mercados de bienes de capital y servicios t\u00e9cnicos. Los menores ingresos que por este concepto reciba BANCOLDEX, se compensar\u00e1n con los recursos fiscales que en virtud del programa se ordena apropiar en cada una de las cuatro pr\u00f3ximas vigencias fiscales. <\/p>\n
4. Podr\u00eda pensarse que la ley que establece el plan nacional de desarrollo y de inversiones, en cuanto se limita a autorizar un determinado gasto, sin ordenarlo por s\u00ed misma, no estar\u00eda en posibilidad de violar la prohibici\u00f3n consagrada en el art\u00edculo 355 de la C.P. <\/p>\n
A juicio de la Corte, la prohibici\u00f3n de decretar auxilios o donaciones, no se incumple \u00fanicamente con la expedici\u00f3n de la ley anual de presupuesto en el nivel nacional y, en el territorial, con la aprobaci\u00f3n de las respectivas ordenanzas y acuerdos. Se trata de una prohibici\u00f3n que cobija a todas las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico y, por ende, comprende todas las fases del proceso de programaci\u00f3n, autorizaci\u00f3n, c\u00e1lculo y ejecuci\u00f3n del gasto. En este sentido ser\u00eda absurdo pretender que la ley anterior que autoriza o decreta un auxilio, no est\u00e1 viciada de inconstitucionalidad y que s\u00f3lo lo estar\u00e1 la futura ley de apropiaciones en la que se asignar\u00e1 la partida para llevarlo a cabo. <\/p>\n
El plan nacional de desarrollo se consagra en una ley que, como todas, debe sujetarse a la integridad de la Constituci\u00f3n. Los programas que conforman el plan de inversiones p\u00fablicas, por lo tanto, no pueden violar el art\u00edculo 355 de la C.P., ni ninguna otra norma de la misma. Como quiera que las leyes anuales de presupuesto deben corresponder al plan nacional de desarrollo (C.P. art. 346), en \u00e9ste no pueden contenerse prop\u00f3sitos, objetivos, programas y proyectos que contrar\u00eden los mandatos constitucionales y, en el evento de hacerlo, inexorablemente perder\u00e1 poder vinculante. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el plan nacional de inversiones tiene prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes y que sus prescripciones constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n y suplir\u00e1n los existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores (C.P. art. 341). <\/p>\n
5. La interpretaci\u00f3n restrictiva aplicable a toda prohibici\u00f3n, puede servir de apoyo a la idea de que el enunciado normativo del primer inciso del art\u00edculo 355 de la C.P., se refiere exclusivamente a negocios jur\u00eddicos que estructuralmente tengan una causa “donandi” y no a otros que carezcan de ella. Igualmente, esta postura puede considerar que el radio de la prohibici\u00f3n, excluye a las entidades de origen estatal o mixto receptoras de fondos p\u00fablicos, as\u00ed \u00e9stas ulteriormente los apliquen o destinen a personas de derecho privado. <\/p>\n
En este orden de ideas, varios ciudadanos aducen, en este proceso, que las empresas celebran contratos de mutuo con BANCOLDEX, cuya naturaleza onerosa impide su asimilaci\u00f3n a donaciones o auxilios. De otro lado, observan que el receptor de los recursos p\u00fablicos, de acuerdo con el plan de inversi\u00f3n, es BANCOLDEX, sociedad de econom\u00eda mixta, no as\u00ed las empresas particulares. Con base en estas premisas, se concluye con facilidad que las normas demandadas no consagran auxilio o donaci\u00f3n alguno en favor de personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado. <\/p>\n
La Corte considera que la prohibici\u00f3n de decretar auxilios o donaciones tiene como destinatarios a las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico. Dado que las autoridades s\u00f3lo pueden actuar dentro del marco normativo, el alcance de una prohibici\u00f3n en su caso ha de entenderse con la amplitud necesaria para que la misma cumpla cabalmente su objetivo. Si la donaci\u00f3n est\u00e1 prohibida, ha de estarlo tambi\u00e9n as\u00ed ella sea s\u00f3lo parcial, se realice de manera indirecta, o se cumpla por interpuesta persona. En uno u otro evento, materialmente pueden concurrir los mismos elementos que caracterizan una erogaci\u00f3n fiscal en favor de un particular sin que de su parte exista la correlativa contraprestaci\u00f3n. No se comprender\u00eda, si as\u00ed sucede, por qu\u00e9 en estas circunstancias no act\u00faa la prohibici\u00f3n constitucional pese a verificarse la existencia de un desembolso de fondos p\u00fablicos, que gratuitamente se transfieren a un particular, quedando por fuera del control p\u00fablico, y quebrantando toda idea de racionalidad del gasto y de igualdad en su asignaci\u00f3n. <\/p>\n
La prohibici\u00f3n del art\u00edculo 355 de la C.P., da lugar a un correlativo deber de abstenci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas de decretar auxilios o donaciones. Tambi\u00e9n los deberes se interpretan de manera que se garantice su efectividad (C.P. art. 2). Por consiguiente, no puede descartarse que la ayuda financiera consistente en una tasa de inter\u00e9s o en una condici\u00f3n financiera m\u00e1s favorable de las que habr\u00edan sido estipuladas, de no mediar la erogaci\u00f3n fiscal a que alude el plan de inversiones, sea catalogada como auxilio o donaci\u00f3n. De otro lado, el car\u00e1cter oficial de BANCOLDEX, en cuyo capital participa el Estado, lo convierte en sujeto destinatario de la prohibici\u00f3n constitucional. <\/p>\n
6. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha delimitado el alcance de la prohibici\u00f3n de conceder auxilios o donaciones a particulares. <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, el estudio de los antecedentes de la prohibici\u00f3n en la Asamblea Nacional Constituyente, asunto que se analiz\u00f3 en la sentencia C-372 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), permite concluir que se quiso ante todo erradicar la pr\u00e1ctica de los denominados “auxilios parlamentarios”, la que se consider\u00f3 viciosa tanto por pervertir las instituciones democr\u00e1ticas como por alimentar ileg\u00edtimas destinaciones de los fondos del erario. En la sentencia citada, sobre este particular, se expresa: <\/p>\n
\u201cEn cuanto a los motivos – conviene reiterarlo -, se encuentran, en primer lugar, los evidentes efectos nocivos que suscit\u00f3 una mala interpretaci\u00f3n de la filosof\u00eda inspiradora de la reforma de 1968 que, en lugar de fortalecer la justicia social como norma directriz del gasto p\u00fablico, hizo que \u00e9ste careciera de un control de ejecuci\u00f3n. En segundo lugar, los recursos p\u00fablicos asignados a la entidad privada se estaban manejando con un criterio que no siempre coincid\u00eda con los planes y programas de desarrollo, desconociendo as\u00ed la obligaci\u00f3n de procurar el bienestar com\u00fan, la consolidaci\u00f3n de un orden justo y la prevalencia del inter\u00e9s general. Finalmente, la l\u00ednea determinante en la distribuci\u00f3n de recursos no era, propiamente, la justicia, sino la liberalidad; es decir, no hab\u00eda un criterio de dar a cada cual seg\u00fan sus necesidades y de acuerdo con un plan basado en el inter\u00e9s general, sino que se destinaban los bienes del Estado de conformidad con la voluntad subjetiva y algunas veces arbitraria del individuo facultado para ello. En cuanto al fin que busca la norma superior que erradica los denominados “auxilios parlamentarios” (Art. 355 C.P.), es claro que se procura que exista un control previo y posterior al destino y ejecuci\u00f3n de los dineros p\u00fablicos destinados a la realizaci\u00f3n de actividades conjuntas de inter\u00e9s p\u00fablico o social, siendo esa es la raz\u00f3n de ser del Contrato que se estipula en el inciso segundo del art\u00edculo superior en comento\u201d. <\/p>\n
La proscripci\u00f3n de los “auxilios parlamentarios”, explica la prohibici\u00f3n de decretarlos – la cual s\u00f3lo est\u00e1 sujeta a las excepciones derivadas de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y que la Corte ha tenido la oportunidad de establecer, como se expondr\u00e1 m\u00e1s adelante -, lo mismo que la disposici\u00f3n del segundo inciso del art\u00edculo 355 de la C.P., en el que se plasma la figura de los contratos con entidades privadas sin \u00e1nimo de lucro, a fin de impulsar programas acordes con el plan nacional de desarrollo. Este esquema de apoyo a actividades ben\u00e9ficas, rodeado de controles subjetivos – solamente puede realizarse con entidades privadas sin \u00e1nimo de lucro y de reconocida idoneidad – y objetivos – la materia del contrato se limita a actividades o programas concretos de inter\u00e9s p\u00fablico y acordes con el plan de desarrollo a nivel nacional o seccional -, a partir de la Constituci\u00f3n de 1991, es el \u00fanico canal para la funci\u00f3n ben\u00e9fica que el Estado puede llevar a cabo con el concurso de los particulares. Los elementos descritos que entra\u00f1an un control previo y posterior a la entrega de los recursos p\u00fablicos, suponen una transformaci\u00f3n profunda de esta t\u00e9cnica de actuaci\u00f3n estatal, radicalmente distinta de la que ha sido objeto de censura. <\/p>\n
El alcance de la prohibici\u00f3n, puede inferirse de los distintos pronunciamientos de la Corte que, a continuaci\u00f3n, se sintetizan: <\/p>\n
(i) Los aportes del Estado a sociedades de econom\u00eda mixta, no constituyen auxilio o donaci\u00f3n, pues el Estado persigue un fin lucrativo que se concreta en la percepci\u00f3n de utilidades o en el reembolso final de su participaci\u00f3n y, en todo caso, durante la vida social, tiene control en su condici\u00f3n de socio sobre los recursos aportados (sentencia C-372 de 1994. MP. Vladimiro Naranjo Mesa). <\/p>\n
(ii) El aporte del Estado a una fundaci\u00f3n de car\u00e1cter mixto, constituye auxilio o donaci\u00f3n, y no puede realizarse, en raz\u00f3n de que en aqu\u00e9lla, luego de efectuada la asignaci\u00f3n de capital, se pierde su control, que incumbe enteramente a ella, la cual, de otra parte, se gobierna seg\u00fan las reglas del derecho privado (sentencia C-372 de 1994. MP. Vladimiro Naranjo Mesa). <\/p>\n
(iii) El Estado, no obstante la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 355 de la C.P., puede apoyar econ\u00f3micamente a las v\u00edctimas de calamidades y desastres naturales, dada su situaci\u00f3n de debilidad manifiesta y en atenci\u00f3n a los principios constitucionales de solidaridad e igualdad (sentencia C-375 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
(iv) La prohibici\u00f3n del art\u00edculo 355 de la C.P., no impide al Estado ofrecer incentivos econ\u00f3micos y colaborar con los particulares en la creaci\u00f3n de personas jur\u00eddicas dedicadas a la investigaci\u00f3n y a la actividad cient\u00edfica y tecnol\u00f3gica. Los anterior en raz\u00f3n de que la finalidad de las personas que reciben su est\u00edmulo, corresponde a un cometido que la misma Constituci\u00f3n encomienda expresamente al Estado (C.P. arts. 71 69) (sentencia C-506 de 1994. M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. En el mismo sentido, la sentencia C-316 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
(v) La financiaci\u00f3n de becas con cargo a los recursos provenientes de la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n, est\u00e1 prohibida a la luz del art\u00edculo 355 de la C.P., en la medida en que se traduce en una donaci\u00f3n en favor de un particular y puede dar lugar al resurgimiento de la pr\u00e1ctica abolida de los auxilios (sentencia C-520 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara). <\/p>\n
(vi) La concesi\u00f3n de subsidios en favor de los peque\u00f1os productores sobre las cuotas de recuperaci\u00f3n de inversiones de los proyectos p\u00fablicos de adecuaci\u00f3n de tierras, es una forma a trav\u00e9s de la cual el Estado cumple claros deberes que la Constituci\u00f3n le impone, tales como el de promover la construcci\u00f3n de obras de infraestructura f\u00edsica y la adecuaci\u00f3n de tierras, lo mismo que su deber de fomentar el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios (C.P. arts 64 y 65). Por consiguiente, la consagraci\u00f3n legal de estos subsidios no viola el art\u00edculo 355 de la C.P. (sentencia C-205 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
(vii) El ICETEX, a trav\u00e9s de un fondo creado con recursos del presupuesto nacional, puede ser garante de los pr\u00e9stamos otorgados por las instituciones financieras a los estudiantes de educaci\u00f3n superior, toda vez que dicho fondo tiene la naturaleza de una sociedad de econom\u00eda mixta y, por lo tanto, los aportes que el estado hace en ella, no tienen el car\u00e1cter de auxilios por no hacerse a una persona natural o jur\u00eddica de derecho privado (sentencia C-547 de 1994. M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz). <\/p>\n
De lo expuesto puede concluirse: (1) La prohibici\u00f3n de los auxilios y donaciones, es la respuesta al abuso derivado de la antigua pr\u00e1ctica de los “auxilios parlamentarios”, y en buena medida explica su alcance. (2) La prohibici\u00f3n de los auxilios y donaciones, no significa la extinci\u00f3n de la funci\u00f3n ben\u00e9fica del Estado, la cual puede cumplirse a trav\u00e9s de la contrataci\u00f3n con entidades privadas sin \u00e1nimo de lucro y reconocida idoneidad. (3) El auxilio o donaci\u00f3n, materia de la prohibici\u00f3n, se caracterizan por la existencia de una erogaci\u00f3n fiscal en favor de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna contraprestaci\u00f3n a su cargo. Igualmente, corresponden a estas categor\u00edas, las transferencias a particulares, que no est\u00e9n precedidas de un control sobre los recursos o que \u00e9ste no pueda realizarse con posterioridad a la asignaci\u00f3n. Finalmente, se califican de esta manera, las pr\u00e1cticas que por los elementos que incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de los auxilios. (4) Por v\u00eda negativa, no se consideran auxilios o donaciones, las transferencias presupuestales que se hacen a entidades descentralizadas. (5) No se estima que se viole el art\u00edculo 355 de la C.P., cuando el Estado otorga subsidios, est\u00edmulos econ\u00f3micos, ayudas o incentivos, en raz\u00f3n del cumplimiento de deberes o principios de origen constitucional que describen actividades p\u00fablicas irrenunciables. <\/p>\n
7. Las exclusiones que la Corte ha encontrado en relaci\u00f3n con la prohibici\u00f3n, si bien se han presentado como excepciones a la misma, en realidad descubren la faz m\u00e1s caracter\u00edstica del Estado social de derecho que asume, como funci\u00f3n propia y en la que se actualiza el inter\u00e9s general, la puesta en marcha de un sistema prestacional enderezado a asegurar el m\u00ednimo vital y al cual resulta connatural la intervenci\u00f3n en la vida econ\u00f3mica y social (C.P. art. 334). Se torna necesario, pues, distinguir el campo de la prohibici\u00f3n de otorgar auxilios y donaciones, propia de la esfera presupuestal, del concierto de acciones propias del Estado social de derecho imputables al cumplimiento de deberes y principios constitucionales y que, no por representar gasto p\u00fablico, o articularse en bienes o servicios, a veces entregados gratuitamente, ingresan en el campo de la anotada prohibici\u00f3n. El Estado social de derecho, precisamente, reacciona contra la mera proclamaci\u00f3n de la libertad y los derechos y, en su lugar, promueve activamente las condiciones reales indispensables para su realizaci\u00f3n y en ello no solamente est\u00e1 en juego su raz\u00f3n de ser sino su responsabilidad. <\/p>\n
Las exigencias del inter\u00e9s p\u00fablico, vinculadas a la garant\u00eda del m\u00ednimo vital para todos los habitantes, pueden alcanzarse a trav\u00e9s de medios directos – como cuando el Estado crea y gestiona un determinado servicio p\u00fablico – o de manera indirecta, lo que sucede cuando el proceso econ\u00f3mico es objeto de regulaci\u00f3n, direcci\u00f3n e impulso. <\/p>\n
En el repertorio de las t\u00e9cnicas de intervenci\u00f3n indirectas, sobresalen los est\u00edmulos o incentivos al desarrollo econ\u00f3mico, los cuales sirven para articular pol\u00edticas econ\u00f3micas participativas y consensuales, de corte no autoritario. El fomento econ\u00f3mico, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 334 de la C.P., constituye una forma leg\u00edtima de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y corresponde a una t\u00e9cnica de direcci\u00f3n y manejo de los agentes y variables que en ella inciden, que por su eficacia resulta imprescindible en las actuales condiciones. <\/p>\n
El fomento econ\u00f3mico apela a la oferta de est\u00edmulos positivos que se formulan a las empresas y personas que libremente colaboren en el logro de los objetivos concretos de una determinada pol\u00edtica a trav\u00e9s de la cual se satisfacen necesidades de inter\u00e9s p\u00fablico, sin que el Estado se vea en la necesidad de crear o gestionar directamente el servicio o la actividad econ\u00f3mica de que se trate. No obstante no existir una contraprestaci\u00f3n espec\u00edfica a cargo de las empresas y personas favorecidas con las medidas de apoyo, el Estado y la sociedad pueden beneficiarse en el mediano y en el largo plazo, pues si \u00e9stas tienen \u00e9xito el crecimiento de los agentes econ\u00f3micos puede repercutir en mayores impuestos, creaci\u00f3n de un mayor n\u00famero de empleos, aumento de las reservas cambiarias del pa\u00eds y, en fin, un mayor poder de ordenaci\u00f3n y control de la administraci\u00f3n sobre el respectivo sector de la econom\u00eda. <\/p>\n
Las medidas y medios que conforman una espec\u00edfica pol\u00edtica de fomento econ\u00f3mico, deben estar autorizadas en la ley. De una parte, las subvenciones y ayudas en las que normalmente se traduce el fomento econ\u00f3mico, pueden implicar gasto p\u00fablico. De otra parte, el fomento econ\u00f3mico, como forma peculiar de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda, se sujeta al mandato legal y a su precisa incorporaci\u00f3n en los planes de inversi\u00f3n p\u00fablica. La reserva de ley, en este caso, obedece tambi\u00e9n a los efectos que las medidas directas o indirectas de subvenci\u00f3n o ayuda a los agentes econ\u00f3micos, tienen sobre la libertad de empresa, la libre competencia y la igualdad. En lo que respecta a las entidades territoriales, dentro del marco de la ley o de su propia autonom\u00eda, corresponder\u00e1 a las asambleas o concejos, seg\u00fan el caso, adoptar las medidas de fomento de car\u00e1cter local. <\/p>\n
La circunstancia de que una pol\u00edtica de incentivos involucre la aplicaci\u00f3n de recursos del erario y que incida de manera tan n\u00edtida en la libertad de empresa y en la libre competencia, exige que la ley establezca el marco dentro del cual la administraci\u00f3n proceda a su adjudicaci\u00f3n sobre la base de la igualdad, la racionalidad, la transparencia, la concurrencia y la objetividad. As\u00ed la distribuci\u00f3n de las subvenciones se realice a trav\u00e9s de una sociedad de econom\u00eda mixta, sujeta al derecho privado, aqu\u00e9lla trasluce una clara funci\u00f3n p\u00fablica y como tal no podr\u00e1 considerarse exenta de fiscalizaci\u00f3n por parte de los \u00f3rganos de control. <\/p>\n
8. Los est\u00edmulos positivos a determinadas actividades econ\u00f3micas, pueden igualmente tener fundamento constitucional en la regulaci\u00f3n de la libertad de empresa, que compete al Legislador (C.P. art. 333). <\/p>\n
Seg\u00fan la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica la empresa – base del desarrollo -, tiene una funci\u00f3n social que implica obligaciones. Pero, asimismo, corresponde al Estado, estimular el desarrollo empresarial e impedir que se obstruya o restrinja la libertad econ\u00f3mica. De la ley surgen, en consecuencia, tanto restricciones como est\u00edmulos a la libertad de empresa. Siempre que se respete el n\u00facleo esencial de la libertad de empresa, debe reconocerse un amplio poder configurativo de esta libertad atribuido a la ley. <\/p>\n
Concretamente la funci\u00f3n social, asociada a la empresa, es fuente de un sinn\u00famero de intervenciones leg\u00edtimas del Estado que se instrumentalizan a trav\u00e9s de la ley. Entre otros criterios relevantes que en este sentido pueden tomarse en cuenta, se mencionan los siguientes: la actividad de la empresa; su estructura organizativa; el mercado en el que se inserta; el tipo de financiamiento al cual apela; el producto o servicio que presta; la importancia de su resultado econ\u00f3mico etc. Los anteriores factores pueden determinar variadas formas de inspecci\u00f3n, control, regulaci\u00f3n y existencia de est\u00edmulos e incentivos. <\/p>\n
Sobre este \u00faltimo punto es importante advertir que el resultado econ\u00f3mico de las empresas no es indiferente para el Estado. En algunos casos se desear\u00eda favorecer la industrializaci\u00f3n de una determinada regi\u00f3n; en otros, los objetivos de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, pueden orientarse a desestimular ciertas iniciativas y empresas, ya sea por una excesiva oferta en el mercado o por sus efectos perjudiciales en t\u00e9rminos de absorci\u00f3n de determinadas materias primas o recursos financieros. En estos casos, aparte de los medios de intervenci\u00f3n directa, el Estado puede leg\u00edtimamente establecer pol\u00edticas de est\u00edmulo de las que se beneficiar\u00edan los operadores econ\u00f3micos que sigan sus pautas. El conjunto de estas pol\u00edticas – cr\u00e9ditos de fomento, exenciones tributarias, garant\u00edas, autorizaciones especiales, facilidades crediticias y cambiarias, contratos-programa, premios, inversiones en el capital social etc. -, sin duda, ampl\u00eda la esfera de la empresa y le imprime materialmente a su actividad, en la medida en que ella efectivamente secunde los objetivos de la intervenci\u00f3n estatal, una funci\u00f3n social espec\u00edfica. Cabe concluir que en ciertos casos la funci\u00f3n social de la empresa, se logra como una contrapartida a los incentivos econ\u00f3micos que el legislador decide otorgar con vistas a alcanzar determinados objetivos econ\u00f3micos de inter\u00e9s general. <\/p>\n
9. De acuerdo con lo expuesto, el programa incorporado en el plan nacional de inversiones, enderezado a fortalecer la capacidad competitiva de un sector de las empresas nacionales tanto en el mercado interno como en el externo, se ajusta a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
El fundamento constitucional de la disposici\u00f3n demandada se encuentra en las facultades de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y en la actividad empresarial (C.P. arts. 334 y 333). La promoci\u00f3n de la competitividad empresarial y el desarrollo empresarial, son dos objetivos expresamente asignados por la Constituci\u00f3n a la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y para lograrlos es posible recurrir a una pol\u00edtica de fomento que consista en reducir los costos financieros que deben asumir las empresas colombianas por encima de los que pagan las empresas que compiten con ellas en el mercado de bienes de capital y servicios t\u00e9cnicos. <\/p>\n
La neutralizaci\u00f3n de los costos financieros que excedan los m\u00e1rgenes vigentes en los mercados financieros en los que se abastecen las empresas que compiten con las nacionales, es una medida id\u00f3nea para fortalecer su competitividad en cuanto elimina una desventaja comparativa que impide su desarrollo. El fortalecimiento empresarial – del cual derivan externalidades positivas en t\u00e9rminos de empleo y productividad -, est\u00e1 estrechamente ligado a la conservaci\u00f3n y ampliaci\u00f3n del poder de mercado de la industria nacional en relaci\u00f3n con la extranjera. De otro lado, la globalizaci\u00f3n de la econom\u00eda obliga a los Estados a mejorar y alentar la competitividad de sus empresas nacionales, a fin de mantener un m\u00ednimo poder de autodeterminaci\u00f3n e independencia. <\/p>\n
La norma demandada se limita a describir de manera sint\u00e9tica el programa de inversi\u00f3n. Corresponder\u00e1 a la ley ordinaria y a las dem\u00e1s normas que se dicten para la cabal ejecuci\u00f3n del programa, precisar las condiciones, procedimientos y tr\u00e1mites que sean necesarios para asegurar que el acceso a sus beneficios se cumpla de conformidad con los principios de publicidad, igualdad, concurrencia y objetividad. <\/p>\n
10. No le corresponde a la Corte examinar la conformidad del precepto demandado respecto de las normas del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. El examen de constitucionalidad, se limita a confrontar el texto legal demandado con el universo de las normas que integran la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Desde luego, las leyes no pueden, sin invadir la \u00f3rbita del manejo de las relaciones internacionales que incumbe al Jefe del estado, derogar o modificar las estipulaciones de un tratado v\u00e1lidamente suscrito por el Estado. <\/p>\n
Desde este punto de vista, no observa la Corte que la Ley del plan introduzca ninguna alteraci\u00f3n en relaci\u00f3n con el mencionado tratado. En efecto, de acuerdo con el tratado, no toda subvenci\u00f3n se encuentra prohibida, pues para ello es necesario que se den una serie de circunstancias que \u00e9ste contempla y que corresponde a sus autoridades establecer en cada caso concreto. Dado que el tratado promueve la libre competencia y busca prevenir que se erijan barreras al comercio internacional, las subvenciones que resultan contrarias al mismo son las que producen un efectivo falseamiento de la competencia. En el presente caso, el programa persigue homologar las condiciones financieras de las empresas colombianas frente a las que usufruct\u00faan las empresas extranjeras. De todas formas, en abstracto no puede anticiparse que las medidas que llegue a adoptar el gobierno colombiano tengan la virtualidad de aniquilar la competencia efectiva en los mercados de bienes de capital y servicios t\u00e9cnicos. En el evento de que ello ocurriere, la falta ser\u00eda imputable, no a la ley del plan que de manera general ha formulado el programa de apoyo, sino al Gobierno que, desconociendo los requerimientos t\u00e9cnicos del tratado, ha podido articular una medida concreta de apoyo constitutiva de una subvenci\u00f3n prohibida. <\/p>\n
Por todo lo expuesto, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad de las normas demandadas, las cuales no vulneran ninguna norma de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
D E C I S I O N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, <\/p>\n
R E S U E L V E <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES el numeral 9.1 del art\u00edculo 20 y el numeral 9.1 del art\u00edculo 21 de la Ley 188 de 1995. <\/p>\n
NOTIF\u00cdQUESE, C\u00d3PIESE, COMUN\u00cdQUESE AL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA Y AL PRESIDENTE DEL CONGRESO, PUBL\u00cdQUESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y C\u00daMPLASE. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO<\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
C-254-96 Sentencia C-254\/96 AUXILIOS O DONACIONES-Alcance de la prohibici\u00f3n La prohibici\u00f3n de decretar auxilios o donaciones, no se incumple \u00fanicamente con la expedici\u00f3n de la ley anual de presupuesto en el nivel nacional y, en el territorial, con la aprobaci\u00f3n de las respectivas ordenanzas y acuerdos. Se trata de una prohibici\u00f3n […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[21],"tags":[],"class_list":["post-2167","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1996"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2167","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2167"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2167\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2167"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2167"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2167"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}