C-263-96<\/p>\n
Sentencia C-263\/96 <\/p>\n
SERVICIOS PUBLICOS-Competencia para regulaci\u00f3n <\/p>\n
La competencia para la “regulaci\u00f3n” de las actividades que constituyen servicios p\u00fablicos se concede por la Constituci\u00f3n a la ley, a la cual se conf\u00eda la misi\u00f3n de formular las normas b\u00e1sicas relativas a: la naturaleza, extensi\u00f3n y cobertura del servicio, su car\u00e1cter de esencial o no, los sujetos encargados de su prestaci\u00f3n, las condiciones para asegurar la regularidad, permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestaci\u00f3n, las relaciones con los usuarios, en lo que ata\u00f1e a sus deberes, derechos, al r\u00e9gimen de su protecci\u00f3n y sus formas de participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas que presten el servicio, el r\u00e9gimen tarifario, y la manera como el Estado ejerce el control, la inspecci\u00f3n y la vigilancia para asegurar su prestaci\u00f3n eficiente. Se hace necesario precisar, que la competencia de la ley en lo que guarda relaci\u00f3n con el marco normativo general que regula las actividades constitutivas de servicios p\u00fablicos, que vincula y es aplicable a las entidades territoriales prestatarias de \u00e9stos, no excluye la capacidad de regulaci\u00f3n de \u00edndole administrativa que corresponde a las asambleas y a los concejos para reglamentar la eficiente prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos a cargo de los departamentos, los municipios y distritos, con sujeci\u00f3n a la ley y a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Aplicaci\u00f3n de mecanismos de control de legalidad <\/p>\n
Si la ley le ha otorgado a las empresas el repertorio de derechos, prerrogativas y privilegios que se han mencionado, que son propios de las autoridades p\u00fablicas, tambi\u00e9n pueden serle aplicables los mecanismos del control de legalidad que se han establecido para los actos administrativos que profieren las autoridades administrativas, pues al lado de la prerrogativa p\u00fablica el derecho igualmente regula los mecanismos para la protecci\u00f3n de los derechos de los administrados. <\/p>\n
EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Relaci\u00f3n con el usuario <\/p>\n
En la ley 142 de 1992 las relaciones jur\u00eddicas entre los usuarios y las empresas prestatarias de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, tienen fundamentalmente una base contractual. El contrato, “uniforme, consensual en virtud del cual una empresa de servicios p\u00fablicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ellas para ofrecerlas a un n\u00famero de usuarios no determinados”, se rige por las disposiciones de dicha ley, por las condiciones especiales que se pactan con los usuarios, por las condiciones uniformes que se\u00f1alan las empresas de servicios p\u00fablicos, y por las normas del C\u00f3digo del Comercio y del C\u00f3digo Civil. Por lo tanto, dicha relaci\u00f3n jur\u00eddica no s\u00f3lo se gobierna por las estipulaciones contractuales y el derecho privado, sino por el derecho p\u00fablico, contenido en las normas de la Constituci\u00f3n y de la ley que establecen el r\u00e9gimen o estatuto jur\u00eddico de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, las cuales son de orden p\u00fablico y de imperativo cumplimiento, porque est\u00e1n destinadas a asegurar la calidad y la eficiencia en la prestaci\u00f3n de los servicios, el ejercicio, la efectividad y la protecci\u00f3n de los derechos de los usuarios, y a impedir que las empresas de servicios p\u00fablicos abusen de su posici\u00f3n dominante. <\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Ambito de competencia <\/p>\n
No existe impedimento constitucional para que sea posible integrar como un todo funcional las actividades operativas y ejecutoras con las funciones de control, inspecci\u00f3n y vigilancia. La Constituci\u00f3n no ha determinado el alcance de \u00e9stas; por lo tanto, puede el legislador determinar cual es el \u00e1mbito de competencia de la Superintendencia al ejercer dichas funciones, obviamente con fundamento en criterios de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad. Ello es asi, si se considera que el inciso 2 del art. 365, aun cuando admite la prestaci\u00f3n del servicio por particulares, perentoriamente dispone que “en todo caso, el Estado mantendr\u00e1 la regulaci\u00f3n, el control y la vigilancia de dichos servicios”, y que el art. 365 defiere a la ley el se\u00f1alamiento del r\u00e9gimen de protecci\u00f3n de los derechos de los usuarios. <\/p>\n
EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Control funcional sobre sus actos <\/p>\n
Las normas acusadas institucionalizan una forma de control funcional que se ejerce sobre los actos de las empresas y entidades prestatarias de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, que implica un poder de revisi\u00f3n o reexamen de las decisiones adoptadas por \u00e9stas con el fin de verificar si dichas decisiones se ajustan o no a la legalidad, esto es, al marco normativo que deben acatar, el cual est\u00e1 constituido, por la Constituci\u00f3n, la ley, las regulaciones generales del Gobierno sobre administraci\u00f3n y control de su eficiencia, las disposiciones regionales o locales que se hayan expedido sobre tales servicios, y los reglamentos internos del servicio, adoptados por las entidades prestatarias de \u00e9ste, e igualmente a las estipulaciones del respectivo contrato. <\/p>\n
Se adecuan a las normas constitucionales los segmentos normativos acusados, porque ellos regulan una materia -el recurso de apelaci\u00f3n- que se encuadra en la competencia que tiene el legislador para establecer el r\u00e9gimen jur\u00eddico de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, dentro del cual se comprende la facultad para arbitrar mecanismos para la defensa de los derechos de los usuarios. Y es indudable que el recurso de apelaci\u00f3n ante la Superintendencia constituye un medio para la protecci\u00f3n de dichos derechos. No puede resultar extra\u00f1o, que pueda resolver por intermedio de la Superintendencia los recursos de apelaci\u00f3n de los usuarios que tiendan a garantizar sus derechos y el principio de legalidad en las decisiones que emitan las entidades encargadas de la prestaci\u00f3n de los referidos servicios. De este modo, la ley ha establecido un mecanismo \u00e1gil y efectivo de soluci\u00f3n de los conflictos entre los usuarios y las entidades prestatarias de los servicios, en la propia sede de la administraci\u00f3n, que busca, en lo posible, evitar que aqu\u00e9llos acudan de ordinario a la v\u00eda jurisdiccional. <\/p>\n
PRINCIPIO DE ETICA\/PRINCIPIO DE EFICIENCIA <\/p>\n
La asignaci\u00f3n de la competencia a la Superintendencia para resolver el recurso de apelaci\u00f3n, obedece no solamente a criterios de imparcialidad, sino de eficacia y eficiencia, como es la de buscar que un \u00f3rgano especializado sea el \u00fanico encargado de decidir los recursos contra los actos de las empresas a nivel nacional, porque ello contribuye a dise\u00f1ar una doctrina uniforme que sirva de orientaci\u00f3n para el desarrollo de las actividades de aqu\u00e9llas, sin que ello sea \u00f3bice para que se deleguen o desconcentren funciones en oficinas o dependencias regionales de dicha entidad, de modo que los usuarios de la periferia tengan acceso expedito a dicho recurso, garantiz\u00e1ndose as\u00ed el principio de inmediatez. <\/p>\n
Referencia: Expediente No. D-1059 <\/p>\n
Normas acusadas: <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra apartes de los art\u00edculos 154 y 159 de la ley 142 de 1994. <\/p>\n
Actor: <\/p>\n
Jos\u00e9 Bastos Porras. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL. <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C. a los trece (13) d\u00edas del mes de junio de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, procede la Corte a decidir de m\u00e9rito sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano Jos\u00e9 Bastos Porras contra algunos apartes de los art\u00edculos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994, con fundamento en la competencia que le otorga el art. 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA. <\/p>\n
LEY 142 DE 1994 <\/p>\n
por la cual se establece el r\u00e9gimen de servicios p\u00fablicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. <\/p>\n
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA <\/p>\n
DECRETA <\/p>\n
“Art\u00edculo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestaci\u00f3n del servicio o la ejecuci\u00f3n del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensi\u00f3n, terminaci\u00f3n, corte y facturaci\u00f3n que realice la empresa proceden el recurso de reposici\u00f3n, y el de apelaci\u00f3n en los casos en que expresamente lo consagre la ley. <\/p>\n
No son procedentes los recursos contra los actos de suspensi\u00f3n, terminaci\u00f3n y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturaci\u00f3n que no fue objeto de recurso oportuno. <\/p>\n
El recurso de reposici\u00f3n contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturaci\u00f3n debe interponerse dentro de los cinco (5) d\u00edas siguientes a la fecha de conocimiento de la decisi\u00f3n. En ning\u00fan caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen mas de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios p\u00fablicos. <\/p>\n
De los recursos de reposici\u00f3n y apelaci\u00f3n contra los dem\u00e1s actos de la Empresa que enumera el inciso primero de este art\u00edculo, debe hacerse uso dentro de los cinco d\u00edas siguientes a aquel en que las empresas ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato. <\/p>\n
Estos recursos no requieren presentaci\u00f3n personal ni intervenci\u00f3n de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deber\u00e1n disponer de formularios para facilitar la presentaci\u00f3n de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelaci\u00f3n se presentar\u00e1 ante la Superintendencia. <\/p>\n
Art\u00edculo 159. De la notificaci\u00f3n de la decisi\u00f3n sobre peticiones y recursos. La notificaci\u00f3n de la decisi\u00f3n sobre un recurso o una petici\u00f3n se efectuar\u00e1 en la forma prevista en esta ley. El recurso de apelaci\u00f3n solo puede interponerse como subsidiario del de reposici\u00f3n ante la Superintendencia. <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
Al expresar el art. 365 de la Carta que “En todo caso, el Estado mantendr\u00e1 la regulaci\u00f3n, el control y la vigilancia de dichos servicios”, se busc\u00f3 separar los roles que deben cumplir cada uno de los entes que intervienen en su prestaci\u00f3n. “La apelaci\u00f3n -dice el actor- como recurso de la v\u00eda gubernativa, es una segunda instancia para decidir y no, el ejercicio de las funciones de control, inspecci\u00f3n o vigilancia”. <\/p>\n
El art\u00edculo 367 de la Constituci\u00f3n \u00fanicamente delega a la ley la facultad de establecer las competencias y responsabilidades relativas a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiaci\u00f3n, as\u00ed como la determinaci\u00f3n de “las entidades competentes para fijar las tarifas”, pero no las autoriza para ser “juez y parte”. <\/p>\n
La apelaci\u00f3n no puede ser resuelta por un organismo extra\u00f1o a las mismas empresas, y menos en desarrollo de un mandato constitucional que es bien claro en cuanto a las funciones que le corresponde cumplir a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. <\/p>\n
La apelaci\u00f3n hace parte de los recursos de la v\u00eda gubernativa, los cuales constituyen un mecanismo del control de legalidad de los actos administrativos que se ejerce en forma exclusiva por la Administraci\u00f3n. <\/p>\n
Las normas que se acusan, han convertido a la referida Superintendencia en administraci\u00f3n, usurpando facultades que constitucionalmente le son ajenas, cuando se la autoriza para dar por terminada la v\u00eda gubernativa e intervenir en decisiones que nada tienen que ver con sus funciones de control, inspecci\u00f3n y vigilancia. <\/p>\n
A juicio del actor, la intromisi\u00f3n de la Superintendencia en las “decisiones de las empresas particulares, al tener la competencia para resolver el recurso de apelaci\u00f3n”, complicar\u00e1 el ejercicio de las funciones constitucionales que le son propias, pues tendr\u00e1 que resolver los recursos de alzada que se propongan contra las decisiones de todas la empresas del pa\u00eds, cualquiera que sea el servicio que a \u00e9stas les corresponda prestar. Por lo tanto, deber\u00e1 la Superintendencia contar con los recursos t\u00e9cnicos, f\u00edsicos y humanos suficientes para resolver en el t\u00e9rmino legal todos esos recursos, con el consiguiente riesgo de que si incumple tendr\u00e1 que responder por los perjuicios que se le causen a las empresas como consecuencia del detrimento patrimonial que ello implica. <\/p>\n
Es evidente que las dificultades anotadas, sumadas a la pr\u00e1ctica de pruebas que deber\u00e1 realizar la Superintendencia, y a la necesidad de conocer con precisi\u00f3n todas las reglamentaciones internas de las empresas y los aspectos particulares de cada servicio, con seguridad impedir\u00e1n que este organismo, por efecto del error de la ley que se acusa, pueda llegar a cumplir eficientemente con las funciones de control, inspecci\u00f3n y vigilancia que le asign\u00f3 el Constituyente. <\/p>\n
<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES. <\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico. <\/p>\n
El ciudadano Carlos Eduardo Serna Barbosa, en representaci\u00f3n del Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico, defendi\u00f3 la constitucionalidad de las normas acusadas, con fundamento en las siguientes consideraciones: <\/p>\n
– La Constituci\u00f3n dispone que “ninguna autoridad del Estado podr\u00e1 ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley” (art. 121), lo cual quiere decir que la atribuci\u00f3n de funciones es de origen legal, de manera que cuando los art\u00edculos demandados disponen que el recurso de apelaci\u00f3n se presente, como subsidiario del de reposici\u00f3n, ante la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, se est\u00e1 dentro de la previsi\u00f3n del canon constitucional citado. <\/p>\n
– El art\u00edculo 370 de la C.P. faculta al Presidente, por intermedio de la Superintendencia, para ejercer el control, la inspecci\u00f3n y vigilancia de las entidades que presten los servicios. Por lo mismo, la Superintendencia es superior de tales entidades, de manera que cuando los art\u00edculos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994 disponen que la Superintendencia conozca de las apelaciones no se quebranta el referido precepto constitucional. <\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. <\/p>\n
Con el fin de defender la constitucionalidad de los apartes normativos acusados, el ciudadano Jos\u00e9 Fernando Castro Caycedo, en su calidad de Superintendente de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, expuso, en escrito presentado el 28 de Septiembre de 1995, los siguientes argumentos: <\/p>\n
Bajo el r\u00e9gimen especial y preferencial que dise\u00f1a la ley 142\/94 los recursos de apelaci\u00f3n que, en forma subsidiaria, interponga el suscriptor o usuario de un servicio p\u00fablico, no son conocidos por el inmediato superior del funcionario que dict\u00f3 la providencia, debido a que su resoluci\u00f3n se le atribuye a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. <\/p>\n
La medida busca neutralizar la constante y creciente corrupci\u00f3n que aqueja a la mayor\u00eda de las entidades prestadoras de servicios p\u00fablicos, “acompa\u00f1adas de vej\u00e1menes y maltratos a los usuarios de dichos servicios”. <\/p>\n
El caso planteado en la demanda no constituye el \u00fanico evento en el cual se opt\u00f3 por establecer la doble instancia. En efecto la ley 142\/94 regula dos casos: el relacionado con la impugnaci\u00f3n de un vocal de control, la cual es conocida en primera instancia por el personero del lugar en el que se realiza la asamblea de elecci\u00f3n, con la posibilidad de apelar la decisi\u00f3n ante la Superintendencia, y el relativo a la revisi\u00f3n del estrato que se asigne en la nueva estratificaci\u00f3n de un ciudadano; \u00e9sta corresponde en primera instancia a los comit\u00e9s de estratificaci\u00f3n, mientras que compete a la Superintendencia decidir el recurso de reposici\u00f3n sobre la decisi\u00f3n adoptada. <\/p>\n
El legislador fue sabio al dise\u00f1ar el referido sistema, fundado en un criterio eminentemente org\u00e1nico en aras de subsanar la constante imperante en el pa\u00eds, conforme a la cual el ciudadano por diversas razones (de \u00edndole econ\u00f3mica o de informaci\u00f3n sobre los procedimientos a seguir), no puede acceder una vez agotada la v\u00eda gubernativa f\u00e1cilmente a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. <\/p>\n
No se quebrantan los art\u00edculos 121 y 370 de la Constituci\u00f3n por el hecho de que los recursos legales de reposici\u00f3n y apelaci\u00f3n operen, por una parte, en sede de la empresa y, por otra, en la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, como organismo dotado con facultades de polic\u00eda econ\u00f3mico-administrativa, <\/p>\n
El art\u00edculo 370 de la Constituci\u00f3n para nada hace alusi\u00f3n al tema de los recursos, sino que dichos asuntos fueron deferidos al desarrollo de la ley, la cual deb\u00eda reglamentar no s\u00f3lo la delegaci\u00f3n de funciones presidenciales en la Superintendencia, sino el mandato del art\u00edculo 369 de la Constituci\u00f3n, concerniente a la protecci\u00f3n de los derechos de los usuarios. En este sentido el legislador opt\u00f3 por el mecanismo de la segunda instancia en la Superintendencia como medida para salvaguardar los derechos de los ciudadanos. <\/p>\n
La moderna teor\u00eda del Estado y del derecho constitucional han instituido mecanismos de justicia y de resoluci\u00f3n de conflictos en protecci\u00f3n del ciudadano o del usuario, con el objeto de garantizar respuestas concretas y r\u00e1pidas frente a su cotidianidad y al ejercicio pleno del derecho y libertades. Como lo afirma Manuel Arag\u00f3n Reyes “(…) Estos cambios han producido en el derecho no s\u00f3lo una transformaci\u00f3n cuantitativa debida al aumento de la creaci\u00f3n jur\u00eddica, sino tambi\u00e9n un cambio cualitativo, debido al surgimiento de una nueva manera de interpretar el derecho, cuyo concepto clave puede ser resumido de la siguiente manera: p\u00e9rdida de la importancia sacramental del texto legal entendido como emanaci\u00f3n de la voluntad popular y mayor preocupaci\u00f3n por la justicia material y por el logro de soluciones que consulten la especificidad de los hechos” <\/p>\n
A dichas finalidades responde el otorgamiento de la competencia asignada a la Superintendencia para resolver los recursos de apelaci\u00f3n que interpongan los usuarios de los servicios p\u00fablicos. <\/p>\n
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
Por impedimento del Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, que fue aceptado por la Corte, rindi\u00f3 el correspondiente concepto el se\u00f1or Viceprocurador, quien solicit\u00f3 a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Los apartes mas relevantes del referido concepto se destacan as\u00ed: <\/p>\n
La v\u00eda gubernativa es un mecanismo ideado por el legislador para controlar la legalidad de las decisiones que adopta la administraci\u00f3n frente a los administrados. En tal virtud, la v\u00eda de reclamo en sede administrativa es una forma de control constitucional y legal de la actividad p\u00fablica frente al particular. <\/p>\n
Se\u00f1ala el Viceprocurador que, las empresas particulares o p\u00fablicas de servicios p\u00fablicos, en estricto sentido, no son autoridades p\u00fablicas, pero no puede desatenderse la perspectiva de servicio social o estatal que se les ha autorizado desplegar y la posici\u00f3n singularmente d\u00e9bil en que se encuentra el usuario en situaciones cerradas de mercado u oferta, donde el Estado no puede contentarse con dejar al particular atado a los efectos del contrato, aparentemente voluntario, donde la libertad convencional periclita ante la f\u00f3rmula preimpresa o el anonimato generado por la tecnolog\u00eda. Ello autoriza la expedici\u00f3n de normas tuitivas para asegurar la vigencia de los preceptos superiores que rigen las relaciones entre dichas empresas y los usuarios, sin que sea necesario trasladar a esquemas particulares instituciones como la conocida v\u00eda gubernativa. <\/p>\n
En principio y seg\u00fan el modelo tradicional le corresponder\u00eda al superior jer\u00e1rquico del funcionario de la entidad o empresa privada que dict\u00f3 el acto administrativo, conocer y resolver el recurso de apelaci\u00f3n, una vez resuelto el de reposici\u00f3n, contra la decisi\u00f3n proferida por la empresa, en caso de que exista dicho superior jer\u00e1rquico. Sin embargo teniendo en cuenta que el legislador no puede estar atado a una forma espec\u00edfica de proceso, por cuanto el norte jur\u00eddico que orienta la actividad legislativa debe buscar la efectividad de los postulados en que se funda el Estado Social de Derecho que supone, entre otros, la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos al conglomerado social, el Congreso v\u00e1lidamente tiene la facultad de transponer el recurso de apelaci\u00f3n, para adecuarlo a los fines que se pretenden obtener y en esta perspectiva, es dable pensar que no necesariamente el recurso debe obedecer a su concepci\u00f3n tradicional, llamada a operar en una l\u00f3gica vertical, entendida a partir de una dependencia funcional y estructural jerarquizada e interna. De ah\u00ed que el legislador consider\u00f3 necesario, para salvaguardar los derechos de los usuarios o suscriptores de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, abandonar la concepci\u00f3n tradicional del recurso administrativo de apelaci\u00f3n y asignarle la competencia para resolverlo a un ente especializado a nivel t\u00e9cnico en materia de servicios p\u00fablicos, como es la Superintendencia. <\/p>\n
No le asiste raz\u00f3n al demandante al afirmar que el legislador no pod\u00eda asignarle a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios funciones diversas a las constitucionalmente consagradas de controlar, inspeccionar y vigilar las empresas que prestan servicios p\u00fablicos, so pena de quebrantar la preceptiva del art\u00edculo 121 de la Carta, toda vez que si bien el art\u00edculo 370 constitucional faculta al Presidente de la Rep\u00fablica para el ejercicio de las aludidas funciones a trav\u00e9s de la Superintendencia, ello no quiere significar de manera alguna, que al legislador le est\u00e9 vedado atribuir otras funciones que considere pertinentes a esa entidad, en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia, de lo establecido en el art\u00edculo 367 que defiere a la ley el se\u00f1alamiento de las competencias y responsabilidades relativas a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, y del mandato del inciso 3 del art\u00edculo 116. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. <\/p>\n
1. Planteamiento del problema. <\/p>\n
La soluci\u00f3n del problema planteado obliga a la Corte a analizar los siguientes aspectos: El r\u00e9gimen constitucional, legal y reglamentario de los servicios p\u00fablicos; los derechos y prerrogativas de autoridad p\u00fablica que se reconocen a las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios; la relaci\u00f3n del usuario con la entidad prestataria del servicio; y el recurso de apelaci\u00f3n ante la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. <\/p>\n
2. El r\u00e9gimen constitucional, legal y reglamentario de los servicios p\u00fablicos. <\/p>\n
2.1. Los servicios p\u00fablicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y si bien su prestaci\u00f3n no constituye un deber ineludible y exclusivo de \u00e9ste, es su responsabilidad asegurar su funcionamiento continuo, permanente y eficiente. <\/p>\n
Si bien inicialmente se consider\u00f3 que el \u00fanico prestador de servicios p\u00fablicos era el Estado, la Constituci\u00f3n haciendo eco a la evoluci\u00f3n de la noci\u00f3n en la doctrina y la jurisprudencia hizo viable su gesti\u00f3n no s\u00f3lo por el Estado, directa o indirectamente, sino por comunidades organizadas y a\u00fan por particulares (C.P. art. 365), seg\u00fan lo aconsejen las conveniencias sociales y las caracter\u00edsticas t\u00e9cnicas y econ\u00f3micas del servicio. <\/p>\n
Las caracter\u00edsticas espec\u00edficas del servicio y la naturaleza p\u00fablica o privada del sujeto que lo presta, determinan el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable en cada caso, el cual nunca ser\u00e1 puro, es decir, exclusivamente de derecho p\u00fablico o derecho privado, sino mas bien un derecho mixto que participa de la naturaleza de ambos, sin descartar, dada la calidad de dicho sujeto, que se pueda dar una prevalencia de uno de estos derechos sobre el otro. <\/p>\n
La concepci\u00f3n social del Estado de Derecho ha determinado una penetraci\u00f3n de la sociedad en su actividad, hasta el punto de que no s\u00f3lo reconoce, fomenta y hace efectiva la participaci\u00f3n de la comunidad en la adopci\u00f3n de las decisiones que pueden afectarla y en la vigilancia de su gesti\u00f3n, sino que posibilita la intervenci\u00f3n directa de sectores importantes y representativos de aqu\u00e9lla en la prestaci\u00f3n de determinados servicios o en la realizaci\u00f3n de actividades estatales, o en fin, de tareas o labores de utilidad o inter\u00e9s p\u00fablicos que tienden a hacer realidad sus finalidades sociales. <\/p>\n
La competencia para la “regulaci\u00f3n” de las actividades que constituyen servicios p\u00fablicos se concede por la Constituci\u00f3n a la ley, a la cual se conf\u00eda la misi\u00f3n de formular las normas b\u00e1sicas relativas a: la naturaleza, extensi\u00f3n y cobertura del servicio, su car\u00e1cter de esencial o no, los sujetos encargados de su prestaci\u00f3n, las condiciones para asegurar la regularidad, permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestaci\u00f3n, las relaciones con los usuarios, en lo que ata\u00f1e a sus deberes, derechos, al r\u00e9gimen de su protecci\u00f3n y sus formas de participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas que presten el servicio, el r\u00e9gimen tarifario, y la manera como el Estado ejerce el control, la inspecci\u00f3n y la vigilancia para asegurar su prestaci\u00f3n eficiente (arts. 1, 2, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370 C.P.). <\/p>\n
2.2. En lo que concierne con los servicios p\u00fablicos domiciliarios, la Constituci\u00f3n determina las reglas generales a las cuales debe someterse el legislador para regular su prestaci\u00f3n y para controlar su eficiencia y calidad, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
– Corresponde a la ley fijar las competencias y responsabilidades relativas a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiaci\u00f3n, el r\u00e9gimen tarifario que tendr\u00e1 en cuenta adem\u00e1s de los criterios de costos los de solidaridad y redistribuci\u00f3n de ingresos, y las entidades competentes para fijar las tarifas. <\/p>\n
– Cuando las caracter\u00edsticas t\u00e9cnicas y econ\u00f3micas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejan, dichos servicios se prestar\u00e1n directamente por el municipio. Por su parte, los departamentos cumplir\u00e1n funciones de apoyo y de coordinaci\u00f3n. <\/p>\n
– Podr\u00e1n concederse subsidios por la Naci\u00f3n y las entidades descentralizadas “para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de servicios p\u00fablicos domiciliarios que cubran sus necesidades b\u00e1sicas”. <\/p>\n
– Con sujeci\u00f3n a la ley, corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica se\u00f1alar las pol\u00edticas generales de administraci\u00f3n y eficiencia de los referidos servicios y “ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, el control, la inspecci\u00f3n y la vigilancia de las entidades que los presten”. <\/p>\n
Se hace necesario precisar, que la competencia de la ley en lo que guarda relaci\u00f3n con el marco normativo general que regula las actividades constitutivas de servicios p\u00fablicos, que vincula y es aplicable a las entidades territoriales prestatarias de \u00e9stos, no excluye la capacidad de regulaci\u00f3n de \u00edndole administrativa que corresponde a las asambleas y a los concejos para reglamentar la eficiente prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos a cargo de los departamentos, los municipios y distritos, con sujeci\u00f3n a la ley y a la Constituci\u00f3n (C.P. arts. 300-1, 313-1 y 322). <\/p>\n
2.3. A la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, entidad de creaci\u00f3n constitucional (art. 370) se le encomend\u00f3 el ejercicio de las funciones presidenciales de control, inspecci\u00f3n y vigilancia de las entidades que presten los servicios p\u00fablicos domiciliarios. <\/p>\n
La adscripci\u00f3n constitucional de dichas funciones, autoriza a la Superintendencia para intervenir y revisar, en determinadas circunstancias, las operaciones y decisiones de quienes prestan servicios p\u00fablicos domiciliarios, cuando \u00e9stas se juzguen contrarias a las previsiones legales, a las regulaciones generales del Gobierno sobre administraci\u00f3n y control de su eficiencia, a las disposiciones que a nivel regional o local se hayan expedido sobre tales servicios, y aun a los propios reglamentos internos del servicio, adoptados por las empresas prestatarias de \u00e9ste, con sujeci\u00f3n a la normatividad superior. <\/p>\n
3. Los derechos y prerrogativas de autoridad p\u00fablica que se reconocen a las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios. <\/p>\n
Diferentes disposiciones de la ley 142 de 1994, con miras a asegurar la organizaci\u00f3n, el funcionamiento, la continuidad, la eficiencia y la eficacia del servicio, otorgan a las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios una serie de derechos, privilegios y prerrogativas que son propias del poder p\u00fablico, vgr, la calificaci\u00f3n como esenciales de los servicios p\u00fablicos domiciliarios y, por consiguiente, la prohibici\u00f3n de la huelga en ellos, la posibilidad de adelantar expropiaciones de inmuebles, o la facultad de imponer servidumbres, hacer ocupaciones temporales de inmuebles o remover cultivos u obst\u00e1culos que se encuentren en los mismos, para asegurar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento del servicio, en los t\u00e9rminos de la ley 56 de 1981, asi como la potestad de ejercer la autotutela, propia de las autoridades administrativas, cuando pueden a trav\u00e9s de decisiones unilaterales o actos administrativos definir una controversia frente al usuario y, por consiguiente, declarar lo que es derecho en un caso concreto, e incluso decidir el recurso de reposici\u00f3n contra dichas decisiones (arts. 4, 56, 57, 106 a 114, 117, 119, 152 a 159). <\/p>\n
Consecuente con lo dicho, si la ley le ha otorgado a las empresas el repertorio de derechos, prerrogativas y privilegios que se han mencionado, que son propios de las autoridades p\u00fablicas, tambi\u00e9n pueden serle aplicables los mecanismos del control de legalidad que se han establecido para los actos administrativos que profieren las autoridades administrativas, pues al lado de la prerrogativa p\u00fablica el derecho igualmente regula los mecanismos para la protecci\u00f3n de los derechos de los administrados. <\/p>\n
4. La relaci\u00f3n del usuario con la entidad prestataria del servicio. <\/p>\n
La Corte Constitucional en la Sentencia T-540 de 19921 analiz\u00f3 la relaci\u00f3n jur\u00eddica usuario -entidad prestadora- del servicio p\u00fablico, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“La naturaleza jur\u00eddica de las relaciones entre los usuarios de servicios p\u00fablicos y las empresas encargadas de su prestaci\u00f3n no es un tema pac\u00edfico en la doctrina. Por un lado, la tesis privatista, anteriormente vinculada a la distinci\u00f3n de actos de autoridad y actos de gesti\u00f3n de la administraci\u00f3n, hoy en auge en raz\u00f3n del movimiento que favorece la privatizaci\u00f3n de empresas de servicios p\u00fablicos, postula la aplicaci\u00f3n del derecho privado a muchas prestaciones administrativas, en especial las desempe\u00f1adas por concesionarios. La tesis de la naturaleza jur\u00eddico-p\u00fablica, de otra parte, sostenida por la doctrina alemana, se\u00f1ala que invariablemente la actividad inherente a todos los servicios p\u00fablicos no es contractual, sino reglamentaria. Se busca enfatizar la prevalencia de la seguridad jur\u00eddica sobre las ventajas individuales de la contrataci\u00f3n privada en atenci\u00f3n a que la prestaci\u00f3n de servicios es una actividad dirigida a la realizaci\u00f3n del inter\u00e9s p\u00fablico. Ninguna posici\u00f3n unilateral, sin embargo, ha logrado responder cabalmente a las caracter\u00edsticas de los diversos servicios p\u00fablicos”. <\/p>\n
“La relaci\u00f3n jur\u00eddica entre el usuario y las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios es, en algunos aspectos y respecto de ciertos servicios, una relaci\u00f3n legal y reglamentaria, estrictamente objetiva, que se concreta en un derecho a la prestaci\u00f3n legal del servicio en los t\u00e9rminos precisos de su reglamentaci\u00f3n, sin que se excluya la aplicaci\u00f3n de normas de derecho privado en materias no reguladas por la ley”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“La situaci\u00f3n jur\u00eddica del usuario en parte es contractual y en parte reglamentaria, seg\u00fan lo establezca el propio legislador (CP art. 365). Esta regulaci\u00f3n es m\u00e1s intensa y abarca mayor n\u00famero de aspectos de las relaciones entre el Estado y los usuarios cuando el servicio asume un car\u00e1cter acentuadamente m\u00e1s administrativo y se presta directamente por el Estado. Al contrario, trat\u00e1ndose de servicios p\u00fablicos prestados por particulares, los aspectos o problemas no previstos en la reglamentaci\u00f3n administrativa, salvo si de su naturaleza se deduce lo contrario, deben resolverse aplicando criterios contractualistas, m\u00e1s afines a las actividades desarrolladas por los concesionarios de un servicio p\u00fablico”. <\/p>\n
“No es entonces ex\u00f3tico que la relaci\u00f3n jur\u00eddica entre usuario y empresa de servicios p\u00fablicos sea simult\u00e1neamente estatutaria y contractual. En materia de servicios p\u00fablicos domiciliarios, por el contrario, esta es la regla general, debido a que su prestaci\u00f3n involucra derechos constitucionales – salud, educaci\u00f3n, seguridad social, etc. – y su reglamentaci\u00f3n administrativa obedece a intereses p\u00fablicos determinados, quedando reservada su gesti\u00f3n, control y vigilancia a los organismos del Estado”. <\/p>\n
En la ley 142 de 1992 las relaciones jur\u00eddicas entre los usuarios y las empresas prestatarias de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, tienen fundamentalmente una base contractual. El contrato, “uniforme, consensual en virtud del cual una empresa de servicios p\u00fablicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ellas para ofrecerlas a un n\u00famero de usuarios no determinados”, se rige por las disposiciones de dicha ley, por las condiciones especiales que se pactan con los usuarios, por las condiciones uniformes que se\u00f1alan las empresas de servicios p\u00fablicos, y por las normas del C\u00f3digo del Comercio y del C\u00f3digo Civil (art. 128, inciso 1 y 132, inciso 1). Por lo tanto, dicha relaci\u00f3n jur\u00eddica no s\u00f3lo se gobierna por las estipulaciones contractuales y el derecho privado, sino por el derecho p\u00fablico, contenido en las normas de la Constituci\u00f3n y de la ley que establecen el r\u00e9gimen o estatuto jur\u00eddico de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, las cuales son de orden p\u00fablico y de imperativo cumplimiento, porque est\u00e1n destinadas a asegurar la calidad y la eficiencia en la prestaci\u00f3n de los servicios, el ejercicio, la efectividad y la protecci\u00f3n de los derechos de los usuarios, y a impedir que las empresas de servicios p\u00fablicos abusen de su posici\u00f3n dominante. <\/p>\n
La relaci\u00f3n estatutaria o reglamentaria que aparte de la contractual rige las relaciones usuario – empresa tiene especial significaci\u00f3n, cuando la ley 142 en los art\u00edculos 152 a 159 regula los mecanismos de defensa de los usuarios en sede de las empresas, entre los cuales se encuentra el derecho de petici\u00f3n y los recursos de reposici\u00f3n y apelaci\u00f3n, as\u00ed como los requisitos y la oportunidad para hacer uso de estos, su tr\u00e1mite y los \u00f3rganos competentes para resolverlos. <\/p>\n
5. El recurso de apelaci\u00f3n ante la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. <\/p>\n
5.1. La administraci\u00f3n se encuentra sometida al principio de legalidad, lo cual supone que los actos administrativos que ella expida deben adecuarse o estar conformes con el ordenamiento jur\u00eddico. La observancia del principio de legalidad, aun cuando es un deber de la administraci\u00f3n, no siempre es acatado por \u00e9sta. Por tal raz\u00f3n, se le otorga a los administrados el derecho de utilizar ciertos mecanismos, a trav\u00e9s de los cuales ejercen un control de legalidad sobre sus decisiones. Dichos mecanismos se utilizan, bien en sede administrativa o jurisdiccional, y son en nuestro medio los recursos de la v\u00eda gubernativa (reposici\u00f3n o apelaci\u00f3n) y las acciones contencioso administrativas. <\/p>\n
Desde la \u00f3ptica de las actuaciones administrativas, el recurso de apelaci\u00f3n ha sido considerado como un medio de impugnaci\u00f3n instituido en beneficio de la parte afectada con una decisi\u00f3n de un \u00f3rgano administrativo, cuya finalidad es la de obtener que el superior jer\u00e1rquico de \u00e9ste la revise y proceda a reformarla o a revocarla. Seg\u00fan nuestro C\u00f3digo Contencioso Administrativo, la interposici\u00f3n del recurso de apelaci\u00f3n es un presupuesto necesario para el agotamiento de la v\u00eda gubernativa y un requisito de procedibilidad para el ejercicio de la acci\u00f3n contencioso administrativa. <\/p>\n
En la forma como aparece dise\u00f1ada, la apelaci\u00f3n es un recurso jer\u00e1rquico propio de las organizaciones administrativas centralizadas, aunque no se descarta la posibilidad, como lo muestra la realidad, que dentro de organismos o entidades descentralizadas pueda establecerse dicho recurso, o cuando se dan los fen\u00f3menos de desconcentraci\u00f3n, por adscripci\u00f3n de funciones, o de delegaci\u00f3n (arts. 209 y 211, inciso final, C.P.), con miras a garantizar la doble instancia en determinadas actuaciones. En todo caso, el referido recurso supone la existencia de una jerarqu\u00eda, esto es, una relaci\u00f3n interorg\u00e1nica que se caracteriza por un v\u00ednculo de subordinaci\u00f3n de un \u00f3rgano con respecto a otro. <\/p>\n
5.2. La jerarqu\u00eda, por consiguiente, determina una relaci\u00f3n entre \u00f3rganos y por efecto derivado, entre personas, siempre que \u00f3rganos y personas hagan parte de una misma esfera de competencia funcional. <\/p>\n
El objetivo de esta f\u00f3rmula organizativa es mantener y consolidar la unidad en las pol\u00edticas, las acciones y las decisiones dentro de un organismo administrativo y a\u00fan con respecto al conjunto de \u00e9stos que integran un sector (sector educativo, sector agropecuario, etc). Es m\u00e1s, no se descarta, como se vio antes, que en virtud de la delegaci\u00f3n o de la desconcentraci\u00f3n de funciones se puedan dar, dentro de un mismo \u00e1mbito de competencia funcional de \u00f3rganos que pertenecen a diferentes organismos administrativos, relaciones de naturaleza jer\u00e1rquica, con miras a buscar la unidad en las actividades y en las decisiones administrativas. <\/p>\n
El distintivo que caracteriza este sistema de organizaci\u00f3n administrativa es la posici\u00f3n de supremac\u00eda del \u00f3rgano superior sobre el inferior y, por ende, la subordinaci\u00f3n de \u00e9ste en relaci\u00f3n con aqu\u00e9l. En tal virtud, el superior es titular de una serie de potestades, entre las cuales se encuentran, la de ejercer un control sobre la actividad del inferior y la posibilidad de revisar, modificar o revocar sus actos. <\/p>\n
5.3. Los servicios p\u00fablicos domiciliarios son prestados a trav\u00e9s de empresas organizadas como sociedades por acciones, bajo un r\u00e9gimen jur\u00eddico especial, cuyo objeto social es la prestaci\u00f3n de los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energ\u00eda el\u00e9ctrica, distribuci\u00f3n de gas, combustible, telefon\u00eda fija p\u00fablica b\u00e1sica conmutada y de telefon\u00eda local m\u00f3vil en el sector rural (arts. 1 y 17 Ley 142\/94). <\/p>\n
Seg\u00fan el art. 15 de la referida ley, dichos servicios tambi\u00e9n pueden ser prestados por: <\/p>\n
– Las personas naturales o jur\u00eddicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios p\u00fablicos. <\/p>\n
– Los municipios cuando asuman su prestaci\u00f3n en forma directa, a trav\u00e9s de su administraci\u00f3n central. <\/p>\n
– Las organizaciones autorizadas para prestar servicios p\u00fablicos en municipios menores en \u00e1reas rurales. <\/p>\n
– Las entidades descentralizadas de cualquier orden, territorial o nacional, que al momento de expedirse la ley 142\/94 est\u00e9n prestando cualquiera de dichos servicios p\u00fablicos, y que procedan a organizar sociedades por acciones cuyo objeto sea la prestaci\u00f3n de \u00e9stos, o empresas de car\u00e1cter industrial o comercial, asi como las dem\u00e1s entidades autorizadas para ello, durante los per\u00edodos de transiciones previstos en dicha ley. <\/p>\n
5.4. Los arts. 154 y 159 de la ley 142\/94, de los cuales hacen parte los segmentos acusados, regulan los recursos que puede interponer el suscriptor o usuario “para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestaci\u00f3n del servicio o la ejecuci\u00f3n del contrato”. <\/p>\n
Contra los actos de negativa del contrato, suspensi\u00f3n, terminaci\u00f3n, corte y facturaci\u00f3n que realiza la empresa procede el recurso de reposici\u00f3n, del cual conoce el \u00f3rgano que dict\u00f3 la respectiva providencia. El recurso de apelaci\u00f3n s\u00f3lo tiene cabida en los casos en que expresamente aparezca consagrado y debe ser interpuesto como subsidiario del de reposici\u00f3n y “se presentar\u00e1 ante la Superintendencia”. <\/p>\n
5.5. Para responder los cargos de inconstitucionalidad que formula el demandante la Corte estima lo siguiente: <\/p>\n
a) No cabe duda de que la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, no es superior jer\u00e1rquico de las empresas ni de los dem\u00e1s sujetos encargados de la prestaci\u00f3n de dichos servicios, bajo la consideraci\u00f3n hecha antes de la jerarqu\u00eda entendida como un conjunto de \u00f3rganos pertenecientes a un mismo organismo administrativo, ligados por una relaci\u00f3n jur\u00eddica de subordinaci\u00f3n con respecto a un jefe superior de la administraci\u00f3n. <\/p>\n
b) Si bien dicha Superintendencia no ostenta el car\u00e1cter indicado y bajo las circunstancias que se han descrito, s\u00ed tiene el car\u00e1cter de superior jer\u00e1rquico desde el punto de vista funcional, es decir, como el conjunto organizacional (empresas y entidades prestatarias del servicio y superintendencia) que tienen de acuerdo con la Constituci\u00f3n y la ley la responsabilidad de desarrollar las actividades y ejercer las competencias que les han sido otorgadas para efectos de la eficiente prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios. Se destaca asi la unidad desde el punto de vista funcional entre las actividades operativas y ejecutoras que corresponden a las empresas y dem\u00e1s entidades que tienen a su cargo la prestaci\u00f3n del servicio, con las funciones de control, inspecci\u00f3n y vigilancia asignadas a la Superintendencia. <\/p>\n
c) No existe impedimento constitucional para que sea posible integrar como un todo funcional las actividades operativas y ejecutoras con las funciones de control, inspecci\u00f3n y vigilancia. La Constituci\u00f3n no ha determinado el alcance de \u00e9stas; por lo tanto, puede el legislador determinar cual es el \u00e1mbito de competencia de la Superintendencia al ejercer dichas funciones, obviamente con fundamento en criterios de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad. Ello es asi, si se considera que el inciso 2 del art. 365, aun cuando admite la prestaci\u00f3n del servicio por particulares, perentoriamente dispone que “en todo caso, el Estado mantendr\u00e1 la regulaci\u00f3n, el control y la vigilancia de dichos servicios”, y que el art. 365 defiere a la ley el se\u00f1alamiento del r\u00e9gimen de protecci\u00f3n de los derechos de los usuarios. <\/p>\n
Referidas a las competencias asignadas a la Superintendencia, la funci\u00f3n de control denota la idea de comprobaci\u00f3n, fiscalizaci\u00f3n, inspecci\u00f3n, intervenci\u00f3n y vigilancia. Por lo tanto, dentro de \u00e9sta se comprende la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n que da la idea de examen, revista o reconocimiento minucioso por quien ejerce la respectiva competencia, asi como la funci\u00f3n de vigilancia, que implica la actividad de cuidado, observaci\u00f3n, atenci\u00f3n, celo y diligencia que se debe desplegar en relaci\u00f3n con las acciones que se desarrollan por las entidades encargadas de la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios. <\/p>\n
d) El conocimiento del recurso de apelaci\u00f3n por la Superintendencia, no resulta por lo dicho ajeno a sus funciones de control, inspecci\u00f3n y vigilancia, porque \u00e9stas pueden perfectamente aunarse con las que conciernen al r\u00e9gimen de protecci\u00f3n de los derechos de los usuarios. En efecto, las normas acusadas institucionalizan una forma de control funcional que se ejerce sobre los actos de las empresas y entidades prestatarias de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, que implica un poder de revisi\u00f3n o reexamen de las decisiones adoptadas por \u00e9stas con el fin de verificar si dichas decisiones se ajustan o no a la legalidad, esto es, al marco normativo que deben acatar, el cual est\u00e1 constituido, por la Constituci\u00f3n, la ley, las regulaciones generales del Gobierno sobre administraci\u00f3n y control de su eficiencia, las disposiciones regionales o locales que se hayan expedido sobre tales servicios, y los reglamentos internos del servicio, adoptados por las entidades prestatarias de \u00e9ste, e igualmente a las estipulaciones del respectivo contrato. <\/p>\n
e) La Constituci\u00f3n establece que los servicios p\u00fablicos estar\u00e1n sometidos al r\u00e9gimen jur\u00eddico que establezca la ley, la cual, adem\u00e1s, “fijar\u00e1 las competencias y responsabilidades relativas a su prestaci\u00f3n”, y determinar\u00e1, entre otras cosas, los deberes y derechos de los usuarios, y el r\u00e9gimen de su protecci\u00f3n (arts. 150-23, 365, 367 y 369). Por consiguiente, se adecuan a las normas constitucionales los segmentos normativos acusados, porque ellos regulan una materia -el recurso de apelaci\u00f3n- que se encuadra en la competencia que tiene el legislador para establecer el r\u00e9gimen jur\u00eddico de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, dentro del cual se comprende la facultad para arbitrar mecanismos para la defensa de los derechos de los usuarios. Y es indudable que el recurso de apelaci\u00f3n ante la Superintendencia constituye un medio para la protecci\u00f3n de dichos derechos. <\/p>\n
f) La Constituci\u00f3n advierte que los servicios p\u00fablicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es deber de \u00e9ste asegurar su prestaci\u00f3n en condiciones de eficiencia y calidad. Por lo tanto, sea que el servicio se preste por los municipios, empresas industriales y comerciales oficiales, por comunidades organizadas, o por sociedades comerciales por acciones, el Estado no se desprende de la responsabilidad que le corresponde para que a trav\u00e9s de las funciones de control, inspecci\u00f3n y vigilancia garantice dichas condiciones de eficiencia y calidad. Por lo tanto, no puede resultar extra\u00f1o, que pueda resolver por intermedio de la Superintendencia los recursos de apelaci\u00f3n de los usuarios que tiendan a garantizar sus derechos y el principio de legalidad en las decisiones que emitan las entidades encargadas de la prestaci\u00f3n de los referidos servicios. De este modo, la ley ha establecido un mecanismo \u00e1gil y efectivo de soluci\u00f3n de los conflictos entre los usuarios y las entidades prestatarias de los servicios, en la propia sede de la administraci\u00f3n, que busca, en lo posible, evitar que aqu\u00e9llos acudan de ordinario a la v\u00eda jurisdiccional. <\/p>\n
g) Adicionalmente hay que considerar que las normas acusadas tienen su fundamento en el art. 89 de la Constituci\u00f3n, que alude a la protecci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de los derechos, seg\u00fan el cual: <\/p>\n
“Adem\u00e1s de los consagrados en los art\u00edculos anteriores, la ley establecer\u00e1 los dem\u00e1s recursos, las acciones, y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden jur\u00eddico, y por la protecci\u00f3n de sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas”. <\/p>\n
Es evidente que si las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios, como se vi\u00f3 antes, tienen derechos y ejercitan poderes y prerrogativas propias de las autoridades p\u00fablicas, y desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas, sus decisiones unilaterales pueden ser pasibles de recursos parecidos a los que ordinariamente proceden contra los actos de la administraci\u00f3n. Por lo tanto, el referido recurso de apelaci\u00f3n ante la Superintendencia, que bien hubiera podido denominarse de otra manera (recurso de alzada, impugnaci\u00f3n por la v\u00eda jer\u00e1rquica, o simple reclamaci\u00f3n, etc.), que tambi\u00e9n encuentra respaldo constitucional en la norma transcrita, tiene como objetivo garantizar la protecci\u00f3n de los derechos de los usuarios, en una instancia imparcial, diferente a la misma empresa. <\/p>\n
5.6. En relaci\u00f3n con el cargo formulado por el demandante, en el que se sostiene la inexequiblidad de las disposiciones impugnadas por carecer la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios de la estructura suficiente para resolver los recursos de apelaci\u00f3n interpuestos contra los actos de las empresas que presten servicios p\u00fablicos en todo el pa\u00eds, considera la Corte, acogiendo el concepto de la Procuradur\u00eda, que la tacha de inconstitucionalidad alegada, fundada en un argumento de simple conveniencia, es un asunto referido a la aplicaci\u00f3n de la ley que escapa al \u00e1mbito del juicio de constitucionalidad. <\/p>\n
5.7. Finalmente advierte la Corte, que la asignaci\u00f3n de la competencia a la Superintendencia para resolver el recurso de apelaci\u00f3n, obedece no solamente a criterios de imparcialidad, sino de eficacia y eficiencia, como es la de buscar que un \u00f3rgano especializado sea el \u00fanico encargado de decidir los recursos contra los actos de las empresas a nivel nacional, porque ello contribuye a dise\u00f1ar una doctrina uniforme que sirva de orientaci\u00f3n para el desarrollo de las actividades de aqu\u00e9llas, sin que ello sea \u00f3bice para que se deleguen o desconcentren funciones en oficinas o dependencias regionales de dicha entidad, de modo que los usuarios de la periferia tengan acceso expedito a dicho recurso, garantiz\u00e1ndose as\u00ed el principio de inmediatez. <\/p>\n
En raz\u00f3n de lo anterior, la Corte no encuentra argumentos para considerar que los segmentos normativos acusados sean violatorios de las normas que se invocan en la demanda ni de ning\u00fan otro precepto constitucional. <\/p>\n
VII. DECISION. <\/p>\n
Con fundamento en el an\u00e1lisis precedente, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Declarar exequibles los apartes demandados de los art\u00edculos 154 y 159 de la ley 142 de 1994. <\/p>\n
NOTIFIQUESE, COPIESE, COMUNIQUESE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y CUMPLASE. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-263\/96 <\/p>\n
SERVICIOS PUBLICOS EN EL AMBITO DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO\/SERVICIOS PUBLICOS-Relaci\u00f3n con el usuario (Salvamento de voto) <\/p>\n
Bajo la \u00f3ptica del Estado social de derecho al Estado corresponder\u00e1, entonces, una funci\u00f3n mucho m\u00e1s activa, dirigida a garantizar condiciones de existencia digna para toda la poblaci\u00f3n. Se ha dejado atr\u00e1s la obligaci\u00f3n estatal de \u201cproteger a todas las personas… en su vida, honra y bienes\u201d. El Estado tiene una funci\u00f3n amplia y distinta, definida en nuestra Constituci\u00f3n. Con el Estado social como tel\u00f3n de fondo, el concepto de servicios p\u00fablicos adquiere una dimensi\u00f3n que supera la funci\u00f3n inicial de definir el \u00e1mbito de lo p\u00fablico o para intentar explicar la actividad estatal en ciertos sectores y la cesi\u00f3n contractual de ciertas actividades a particulares, para situarse en el plano de la realizaci\u00f3n de los derechos de los ciudadanos. El servicio p\u00fablico, en cuanto mecanismo de realizaci\u00f3n de fines estatales y en cuya realizaci\u00f3n deben participar el Estado y los particulares, no adquiere el car\u00e1cter de potestad. Es decir, no es en ejercicio de la potestad estatal (imperium), salvo que exista reserva, que se prestan los servicios p\u00fablicos. Se trata de un espacio com\u00fan al cual pueden acudir, en los t\u00e9rminos se\u00f1alados legalmente, empresas p\u00fablicas, privadas o mixtas a satisfacer las necesidades vitales y los intereses generales de la poblaci\u00f3n. Se explica as\u00ed el hecho de que entre el usuario y quien presta el servicio p\u00fablico pueda existir una relaci\u00f3n reglamentaria y legal junto al r\u00e9gimen de derecho privado. En efecto, respecto a las condiciones de prestaci\u00f3n del servicio, ellas se fijan en la ley, y en cuanto al acceso al servicio, bien puede el legislador disponer que se trate de un contrato regido por el derecho privado. No son entonces \u201clas caracter\u00edsticas espec\u00edficas del servicio y la naturaleza p\u00fablica o privada del sujeto\u201d las que determinan el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable. <\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Alcance de las funciones (Salvamento de voto) <\/p>\n
El art\u00edculo 370 de la Carta, concede al Presidente la funci\u00f3n de “se\u00f1alar, con sujeci\u00f3n a la ley, las pol\u00edticas generales de administraci\u00f3n y control de eficiencia de los servicios p\u00fablicos domiciliarios”. Frente a la citada disposici\u00f3n no es admisible sostener que la Constituci\u00f3n no hubiese fijado par\u00e1metros para determinar el alcance de las funciones de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. Claramente, dichas funciones se orientan a verificar el cumplimiento de las pol\u00edticas generales, que a ella misma corresponder\u00e1 fijar (en el evento de que el Presidente la delegue) y controlar que la prestaci\u00f3n sea eficiente, esto es, controlar el funcionamiento de las empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios, en cuanto empresas, considerando las competencias, las responsabilidades, la cobertura, la calidad y el r\u00e9gimen tarifario. Se trata, en definitiva, de controlar la gesti\u00f3n de las empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios que, en ning\u00fan caso, puede tornarse en una coadministraci\u00f3n. <\/p>\n
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR USUARIO DE SERVICIOS PUBLICOS-Limitaci\u00f3n (Salvamento de voto) <\/p>\n
En los eventos en que la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios resuelva los recursos de apelaci\u00f3n en cuesti\u00f3n, tales decisiones tendr\u00e1n el car\u00e1cter de actos administrativos, susceptibles de demandarse ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. La posici\u00f3n de la que me aparto no tom\u00f3 en consideraci\u00f3n esta circunstancia, que trae consigo varios efectos. La jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa deber\u00e1 entrar a conocer de problemas de \u00edndole contractual-privado. En efecto, ya se ha destacado que las relaciones entre los usuarios y los prestatarios del servicio, aunque existan regulaciones, se rigen por las condiciones del contrato. No cabe duda de que “los actos de negativa del contrato, suspensi\u00f3n, terminaci\u00f3n, corte y facturaci\u00f3n” est\u00e1n \u00edntimamente ligados con la ejecuci\u00f3n del contrato de prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos. Si bien desde la perspectiva que nace con el famoso fallo Blanco en el siglo pasado, resulta admisible que al Contencioso Administrativo corresponda el control de la actuaci\u00f3n de las empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos, en cuanto ello entra\u00f1aba una actuaci\u00f3n estatal, hoy en d\u00eda, a la luz del Estado social de derecho, resulta del todo ajena y extra\u00f1a. <\/p>\n
PRINCIPIO DE EFICACIA-Desconocimiento (Salvamento de voto) <\/p>\n
La eficacia de los derechos fundamentales exige consideraciones sobre la proporcionalidad de las medidas adoptadas para desarrollarlos. Que un “\u00f3rgano especializado” e imparcial conozca los recursos, puede ser constitucional, pero no el mecanismo si resulta claramente ineficiente. En efecto, adem\u00e1s de requerirse una infraestructura que abarque todo el territorio nacional, se genera una estructura paralela a las mismas empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos, con el consiguiente gasto p\u00fablico. Por otra parte, cabe preguntarse si la inmediatez (criterio importante en materia de eficiencia) se logra m\u00e1s con la remisi\u00f3n de un recurso a una entidad distinta de aqu\u00e9lla que presta el servicio y que ya ha conocido del asunto en primera instancia. <\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES\/PRINCIPIO DE UNIDAD\/REGIMEN UNITARIO (Salvamento de voto) <\/p>\n
La Corte desperdici\u00f3 una preciosa oportunidad para pronunciarse sobre un tema constitucional de la m\u00e1xima importancia y en torno al cual los avances y precisiones jurisprudenciales son a\u00fan t\u00edmidos. En efecto, el alcance de la autonom\u00eda territorial y sus relaciones con el principio de unidad, ambos consagrados en el art\u00edculo 1\u00b0 de la Carta, determinan una serie de tensiones que se sustancian a trav\u00e9s de una distribuci\u00f3n particular de los poderes p\u00fablicos y en la forma en que las competencias que \u00e9stos ostentan son ejercidas. La consagraci\u00f3n conjunta de los principios de unidad y autonom\u00eda en el art\u00edculo 1\u00b0 de la Constituci\u00f3n indica que, entre ambos t\u00e9rminos, no existe una contradicci\u00f3n seg\u00fan la cual la entrega de poderes auton\u00f3micos a las entidades territoriales se hace en detrimento de la unidad del Estado colombiano. Por el contrario, el desarrollo adecuado del principio de autonom\u00eda territorial s\u00f3lo es posible dentro de un r\u00e9gimen unitario. En otras palabras, la unidad es consustancial a la autonom\u00eda y constituye el \u00e1mbito natural en el que \u00e9sta puede desenvolverse. <\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN LA CONSTITUCION POLITICA (Salvamento de voto) <\/p>\n
A partir de la Carta de 1991, el modelo territorial que ella establece es de una \u00edndole radicalmente distinta. Seg\u00fan este modelo, la legitimidad del Estado se construye de abajo hacia arriba, a partir de la instancia territorial m\u00e1s cercana a las necesidades del individuo. Este es el sentido del art\u00edculo 311 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual el municipio es la “entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado” a quien corresponde, en primera instancia, la gestaci\u00f3n del bienestar de los ciudadanos. En este sentido, la autonom\u00eda no se concibe ya como una simple concesi\u00f3n que el centro hace la periferia, sino como un poder propio de indirizzo politico, que se fundamenta en el poder otorgado por la propia comunidad. En este sentido, la estructura territorial del Estado colombiano es de car\u00e1cter subsidiario: el poder nace del individuo aut\u00f3nomo cuyas decisiones no pueden ser interferidas por el Estado. Este poder sustenta a su turno la autonom\u00eda del municipio que, para lograr el bienestar de los individuos que conforman la comunidad local, goza de libertad de opci\u00f3n pol\u00edtica frente al departamento y la naci\u00f3n. A su turno, el departamento puede dirigir sus destinos de manera aut\u00f3noma frente a la naci\u00f3n, la cual, como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante al explicar el alcance del principio de subsidiariedad, conserva un rol de garante del funcionamiento general y unitario del Estado. Las instancias superiores de autoridad s\u00f3lo est\u00e1n legitimadas para intervenir en los asuntos de las autoridades m\u00e1s peque\u00f1as, cuando \u00e9stas sean manifiestamente incapaces o ineficientes para prestar un servicio o adoptar una determinada decisi\u00f3n. El nuevo esquema territorial del poder, consagrado en la Constituci\u00f3n de 1991, determina que la facultad de direcci\u00f3n pol\u00edtica no se encuentra monopolizada por los \u00f3rganos del Estado central. <\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Garant\u00eda institucional\/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-L\u00edmites legislativos (Salvamento de voto) <\/p>\n
La autonom\u00eda territorial posee un n\u00facleo esencial, indisponible por parte del Legislador, que, en opini\u00f3n del suscrito Magistrado, reside en el poder de participar, a trav\u00e9s de \u00f3rganos propios en el gobierno y administraci\u00f3n de los asuntos propios o, dicho de otro modo, consiste en esa serie de poderes de acci\u00f3n dirigidos a la satisfacci\u00f3n de los propios intereses. La autonom\u00eda territorial, en la Carta de 1991, es una garant\u00eda institucional. Este concepto, originado en el derecho constitucional alem\u00e1n determina que, en la Constituci\u00f3n, existen una serie de instituciones (autonom\u00eda local, autonom\u00eda universitaria y opini\u00f3n p\u00fablica libre, b\u00e1sicamente) cuya garant\u00eda es necesaria para la preservaci\u00f3n del car\u00e1cter democr\u00e1tico y pluralista del orden jur\u00eddico-pol\u00edtico y de los valores y principios constitucionales. Sin embargo, la Constituci\u00f3n no conforma esas instituciones, tarea que queda deferida al Legislador ordinario quien, en todo caso, al regularlas no puede desconocer su n\u00facleo b\u00e1sico. En este sentido, la ley s\u00f3lo puede establecer como l\u00edmites a la autonom\u00eda territorial aquellos que se hallen expresamente contemplados en la Constituci\u00f3n. El \u00e1mbito de actuaci\u00f3n de las empresas prestadoras de los servicios p\u00fablicos domiciliarios de que trata la Ley 142 de 1994, se encuentra protegido por la garant\u00eda institucional de la autonom\u00eda territorial. En trat\u00e1ndose de empresas cobijadas por la mencionada garant\u00eda, la primera consecuencia que es menester derivar es que no se hallan en relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n o de jerarqu\u00eda con ninguna autoridad ni del orden departamental y, mucho menos, del orden nacional. <\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD\/SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Alcance de la funci\u00f3n de control y vigilancia (Salvamento de voto) <\/p>\n
La necesaria protecci\u00f3n que debe otorgarse al principio de unidad autoriza la existencia de una entidad del sector central como la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, encargada de ejercer el control y vigilancia sobre la prestaci\u00f3n de los mencionados servicios. Sin embargo, las funciones de control y vigilancia, en materia de prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios, se contraen, exclusivamente, a garantizar la preeminencia del principio unitario a trav\u00e9s de la imposici\u00f3n de los l\u00edmites contemplados en la Constituci\u00f3n. Los l\u00edmites a la autonom\u00eda autorizados por la Carta, dirigidos a la efectividad de la unidad nacional ser\u00edan, de manera muy gen\u00e9rica: (1) el principio de igualdad; (2) el principio de solidaridad; y, (3) la libertad de circulaci\u00f3n de personas y de bienes. <\/p>\n
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD-Desde punto de vista filos\u00f3fico (Salvamento de voto) <\/p>\n
Desde el punto de vista filos\u00f3fico, el principio de subsidiariedad se fundamenta: (1) en la noci\u00f3n de libertad del acto; y, (2) en la insuficiencia de la autoridad menor. Seg\u00fan el primero de estos fundamentos, la organizaci\u00f3n social se basa sobre la libertad y la autonom\u00eda de las acciones individuales y sociales. En principio, todo individuo u organizaci\u00f3n social es aut\u00f3nomo y suficiente para lograr su propio desarrollo y, por ello, sus acciones deben poder ser desplegadas hasta el m\u00e1ximo posible. Sin embargo, en algunas ocasiones la acci\u00f3n individual o social puede ser insuficiente para el logro de sus objetivos y, s\u00f3lo en ese momento, es leg\u00edtima la intervenci\u00f3n de una autoridad mayor que pueda intervenir para complementar y planificar las acciones de la autoridad inferior, pero nunca para suplantarla o reemplazarla. <\/p>\n
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD (Salvamento de voto) <\/p>\n
El principio de subsidiariedad podr\u00eda resumirse como sigue: tanta libertad como sea posible, tanta autoridad como sea necesaria. Esta formulaci\u00f3n del principio pone de presente su car\u00e1cter dual y parad\u00f3jico. Por una parte, entra\u00f1a una obligaci\u00f3n de orden negativo, consistente en el deber de abstenci\u00f3n de la autoridad mayor frente a la autonom\u00eda y libertad de las autoridades menores. De otro lado, conlleva una obligaci\u00f3n positiva de intervenir, en forma integral, cuando la autoridad inferior sea insuficiente para llevar a cabo sus cometidos. Sin embargo, es necesario precisar que la intervenci\u00f3n, por parte de la instancia superior no se efect\u00faa autom\u00e1ticamente, tan pronto se constata la insuficiencia de la autoridad menor. Antes de asumir directamente el ejercicio de la actividad frente a la cual la autoridad inferior es insuficiente, la autoridad mayor debe procurar restablecer la capacidad de acci\u00f3n del orden inferior, procurando que \u00e9ste conserve sus competencias mientras ello sea posible. En este sentido, una transferencia de competencias del nivel inferior al superior s\u00f3lo es leg\u00edtima si la incapacidad subsiste a pesar de la ayuda que preste el nivel superior. <\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Distribuci\u00f3n de competencias\/PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD (Salvamento de voto) <\/p>\n
Utilizado como principio de interpretaci\u00f3n constitucional, en punto a la distribuci\u00f3n de competencias entre las entidades territoriales, el principio de subsidiariedad se traduce: (1) en una particular forma de distribuci\u00f3n territorial del poder, seg\u00fan la cual la autoridad estatal se construye a partir del municipio (C.P., art\u00edculo 311); y, (2) en una particular forma de ejercicio de las competencias de las entidades territoriales, dentro de la cual a la naci\u00f3n le est\u00e1 vedado incidir en el n\u00facleo b\u00e1sico de la autonom\u00eda de las entidades territoriales de menor tama\u00f1o (v.gr., departamentos y municipios). En este sentido, el principio de subsidiariedad no constituye un t\u00edtulo atributivo de nuevas competencias sino de ejercicio de las ya existentes, lo cual significa que la naci\u00f3n no puede, apelando al principio de subsidiariedad, ejercer competencias que la Constituci\u00f3n o la ley no les hayan otorgado. As\u00ed entendido, el principio de subsidiariedad se erige en el criterio b\u00e1sico para determinar cu\u00e1ndo es l\u00edcita la intervenci\u00f3n de la naci\u00f3n en los asuntos de las entidades territoriales. Una vez establecido que, en un determinado caso, se justifica la intervenci\u00f3n de una entidad territorial de orden mayor se procede al an\u00e1lisis de la magnitud e intensidad de la actuaci\u00f3n de la entidad mayor a trav\u00e9s del principio de proporcionalidad. En suma, mientras el principio de subsidiariedad regula el “cu\u00e1ndo” de una intervenci\u00f3n, el principio de proporcionalidad regula el “c\u00f3mo”. <\/p>\n
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD-Test (Salvamento de voto) <\/p>\n
La determinaci\u00f3n de cu\u00e1ndo una intervenci\u00f3n de la entidad territorial mayor es l\u00edcita y ajustada al principio de subsidiariedad se efectuar\u00eda a trav\u00e9s del siguiente “test”: (1) la entidad territorial menor debe ser manifiestamente insuficiente o ineficiente para la prestaci\u00f3n de un determinado servicio o la adopci\u00f3n de una determinada decisi\u00f3n; (2) la entidad territorial superior debe haber intentado, como primera medida de apoyo, el restablecimiento de la capacidad de acci\u00f3n de la entidad territorial inferior; (3) debe quedar demostrado que la entidad territorial mayor ha utilizado todos los mecanismos a su alcance para preservar, al m\u00e1ximo posible, la competencia decisoria de la entidad territorial de menor envergadura; y, (4) de haber llegado a asumir la competencia, la entidad territorial superior debe demostrar que la ejerci\u00f3 de conformidad con los intereses de la entidad territorial inferior a la que ha suplido. <\/p>\n
RECURSO DE APELACION ANTE SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Improcedencia (Salvamento de voto) <\/p>\n
Con el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado se permite salvar su voto dentro de la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n, en el sentido de haber declarado exequibles los apartes acusados de los art\u00edculos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994. Las razones que fundamentan el presente voto disidente se consignan a continuaci\u00f3n. <\/p>\n
Los art\u00edculos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994 consagraron la posibilidad de que los usuarios de los servicios p\u00fablicos domiciliarios interpusieran el recurso de apelaci\u00f3n -en subsidio del de reposici\u00f3n- contra las decisiones que afecten la prestaci\u00f3n del servicio o la ejecuci\u00f3n del contrato de prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios, proferidas por las empresas prestadoras de dichos servicios, ante la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. <\/p>\n
El demandante consider\u00f3 que el mencionado recurso vulneraba la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, toda vez que constitu\u00eda una desviaci\u00f3n de las facultades de control y vigilancia que el art\u00edculo 370 de la Carta encomienda al Presidente de la Rep\u00fablica, las cuales \u00e9ste ejerce a trav\u00e9s de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. En efecto, la apelaci\u00f3n se erige en un acto de gesti\u00f3n que excede las funciones de mero control que el Estatuto Superior radica en cabeza del Presidente. <\/p>\n
Este salvamento tocar\u00e1 b\u00e1sicamente dos problemas: el concepto de servicio p\u00fablico en el \u00e1mbito del Estado social de derecho y la subsidiariedad en el marco de la tensi\u00f3n unidad-autonom\u00eda. <\/p>\n
Plano metodol\u00f3gico de la sentencia <\/p>\n
1. En primer lugar, y antes de entrar en los temas mencionados, debo pronunciarme sobre las razones metodol\u00f3gicas que llevan a apartarme de la decisi\u00f3n mayoritaria. A partir del planteamiento del problema y de la exposici\u00f3n de las razones en pro de la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada, se aprecia una inusual interpretaci\u00f3n del alcance de la facultad del legislador para regular la tem\u00e1tica de los servicios p\u00fablicos, de suerte que desaparece toda necesidad de confrontar dicha facultad con los postulados constitucionales. <\/p>\n
Si bien la Constituci\u00f3n en relaci\u00f3n con numerosos casos fija en la ley la regulaci\u00f3n de ciertos asuntos, no es menos cierto que, por una parte, con ello se limita de manera severa la potestad reglamentaria del Presidente de la Rep\u00fablica y, por otra, ello no sustrae al legislativo de su deber de acatar la Constituci\u00f3n (C.P. art\u00edculo 4). Sobre esto \u00faltimo es particularmente indicativo el hecho de que en el fundamento 2.2 de la sentencia, al mencionar las reglas fijadas por la Constituci\u00f3n para que el legislador regule los servicios p\u00fablicos, se les vac\u00eda de contenido, dejando en manos de la ley su materializaci\u00f3n. <\/p>\n
A la Corte, no sobra reiterarlo, corresponde guardar la integridad de la Constituci\u00f3n, de manera que no es admisible que normas de rango legal sirvan de fundamento \u00faltimo para decidir la exequibilidad de una norma sometida a control constitucional. De seguirse con dicha tendencia, la Corte Constitucional, antes que adelantar su labor de control, actuar\u00e1 en favor de la creaci\u00f3n de un suprapoder -el legislativo-, desvirtuando las bases mismas del modelo democr\u00e1tico entronizado en el Estado social de derecho. <\/p>\n
Regla que se deriva de la sentencia. <\/p>\n
2. A juicio de la Corte, la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos, ya sea por parte de entidades estatales o privadas, en cuanto entra\u00f1a el cumplimiento de funciones estatales, supone el ejercicio de funciones p\u00fablicas que determinan un tipo de relaci\u00f3n reglamentaria, que autoriza al legislador, ante la unidad funcional entre los \u00f3rganos de control y vigilancia y los entes prestadores de los servicios, y al margen del \u00e1mbito contractual, para que disponga discrecionalmente los mecanismos de v\u00eda gubernativa que permitan la revisi\u00f3n de las decisiones producidas con ocasi\u00f3n de la prestaci\u00f3n del servicio. <\/p>\n
3. Esta doctrina se apoya en que, por una parte, al Estado corresponde la garant\u00eda de la prestaci\u00f3n continua y eficaz de los servicios p\u00fablicos. En virtud de ello, su prestaci\u00f3n puede producirse a trav\u00e9s de entidades p\u00fablicas, privadas o mixtas. <\/p>\n
De otro lado, la Constituci\u00f3n ha delegado en el legislador la facultad de fijar las condiciones generales de prestaci\u00f3n del servicio, el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable, as\u00ed como la definici\u00f3n del alcance de las facultades de inspecci\u00f3n y vigilancia por parte de los organismos de control. <\/p>\n
Sin embargo, a pesar de que las condiciones de la prestaci\u00f3n del servicio y la naturaleza jur\u00eddica del ente que lo presta definen la intensidad del r\u00e9gimen privado o p\u00fablico aplicable, existen elementos connaturales al servicio p\u00fablico que son de naturaleza administrativa – reglamentaria. <\/p>\n
Frente a los elementos de car\u00e1cter administrativo, es viable la existencia de control superior, que, por mandato de la ley, puede otorgarse al superior jer\u00e1rquico desde el punto de vista funcional -“conjunto organizacional (empresas y entidades prestatarias del servicio y la superintendencia) que tienen de acuerdo con la Constituci\u00f3n y la ley la responsabilidad de desarrollar las actividades y ejercer las competencias que les han sido otorgadas para efectos de la eficiente prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios”-. <\/p>\n
La Ley 142 de 1994 otorg\u00f3 a las empresas prestatarias de servicios p\u00fablicos domiciliarios privilegios y prerrogativas que, a todas luces, corresponden al ejercicio de funci\u00f3n p\u00fablica, v.g. “la calificaci\u00f3n como esenciales de los servicios p\u00fablicos domiciliarios y, por consiguiente, la prohibici\u00f3n de la huelga en ellos, la posibilidad de adelantar expropiaciones de inmuebles, o la facultad de imponer servidumbres, hacer ocupaciones temporales de inmuebles o remover cultivos u obst\u00e1culos que se encuentren en los mismos, para asegurar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento del servicio, en los t\u00e9rminos de la ley 56 de 1981, as\u00ed como la potestad de ejercer la autotutela, propia de las autoridades administrativas, cuando pueden a trav\u00e9s de decisiones unilaterales o actos administrativos definir una controversia frente al usuario y, por consiguiente, declarar lo que es derecho en un caso concreto, e incluso decidir el recurso de reposici\u00f3n contra dichas decisiones”. <\/p>\n
En resumen, la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos, corresponde al desempe\u00f1o de una t\u00edpica funci\u00f3n administrativa. <\/p>\n
Estado social y servicios p\u00fablicos. <\/p>\n
4. La consagraci\u00f3n constitucional del car\u00e1cter social del Estado de derecho colombiano se traduce en serias consecuencias para la apreciaci\u00f3n de las relaciones sociales y de la sociedad con el Estado. A partir de su definici\u00f3n no es posible ampararse en una aproximaci\u00f3n demoliberal del Estado, en la cual las tensiones sociales se resuelven en el mercado, y en el cual habr\u00e1 de intervenir el Estado para “corregir sus defectos”, ya sea de manera directa asumiendo la atenci\u00f3n de necesidades sociales, o indirecta a trav\u00e9s de diversos medios de control. <\/p>\n
La nueva dimensi\u00f3n del Estado, que se origina con la introducci\u00f3n constitucional del elemento social, se apoya en la convicci\u00f3n de que el Estado, lejos de ser un contradictor y representar una constante amenaza para la libertad individual y las posibilidades de autorregulaci\u00f3n social, se erige en su m\u00e1s poderoso aliado. Las fronteras entre lo p\u00fablico y lo privado se diluyen de manera que m\u00e1s all\u00e1 de la definici\u00f3n de esferas herm\u00e9ticas, ocasionalmente abiertas, la sociedad se concibe como un universo en el cual interact\u00faan, en un ambiente de gradual inherencia mutua y alto intercambio, los diversos actores sociales -Estado, sociedad civil, sector empresarial, sindicatos, juventudes, minor\u00edas, etc.-, que exigen del Estado una permanente atenci\u00f3n para introducir cambios sociales, teniendo como presupuesto teleol\u00f3gico la garant\u00eda de la efectividad de los derechos de los habitantes del territorio. Esta idea no es ajena a la jurisprudencia de la Corte: <\/p>\n
\u201cEl presupuesto en el que se funda el Estado social de derecho, es el de la \u00edntima interconexi\u00f3n que se da entre la esfera estatal y la social. La sociedad no se presenta m\u00e1s como una entidad absolutamente independiente y autoregulada, dotada de un orden inmanente ajeno a toda regulaci\u00f3n estatal que no fuera puramente adaptativa y promulgada en momentos de crisis. La experiencia hist\u00f3rica ha demostrado la necesidad de que el Estado tenga una decidida presencia existencial y regulativa en las dimensiones m\u00e1s importantes de la vida social y econ\u00f3mica, con el objeto de corregir sus disfuncionalidades y racionalizar su actividad, lo que llevado a la pr\u00e1ctica ha contribuido a difuminar – hasta cierto punto – las fronteras entre lo estatal y lo social, reemplaz\u00e1ndolas por una constante, fluida e interactiva relaci\u00f3n entre lo p\u00fablico y lo privado. <\/p>\n
\u201cEl Estado social de derecho se erige sobre los valores tradicionales de la libertad, la igualdad y la seguridad, pero su prop\u00f3sito principal es procurar las condiciones materiales generales para lograr su efectividad y la adecuada integraci\u00f3n social. A la luz de esta finalidad, no puede reducirse el Estado social de derecho a mera instancia prodigadora de bienes y servicios materiales. Por esta v\u00eda, el excesivo asistencialismo, corre el riesgo de anular la libertad y el sano y necesario desarrollo personal. En este sentido, los derechos prestacionales, la asunci\u00f3n de ciertos servicios p\u00fablicos, la seguridad social, el establecimiento de m\u00ednimos salariales, los apoyos en materia laboral, educativa y de salud p\u00fablica, entre otros institutos propios del Estado social de derecho, deben entenderse como fines sociales de la acci\u00f3n p\u00fablica que se ofrecen a los individuos para que \u00e9stos puedan contar con un capacidad real de autodeterminaci\u00f3n. Las finalidades sociales del Estado, desde el punto de vista del individuo, son medios para controlar su entorno vital y a partir de all\u00ed desarrollar libremente su personalidad, sin tener que enfrentarse a obst\u00e1culos cuya superaci\u00f3n, dado su origen, exceda ampliamente sus fuerzas y posibilidades.\u201d2 <\/p>\n
5. La existencia de una dicotom\u00eda, radical y profunda, de lo p\u00fablico vs. lo privado, propio de una concepci\u00f3n liberal, trae consigo consecuencias importantes en la distribuci\u00f3n de competencias sociales. Al Estado se le asigna la satisfacci\u00f3n de los intereses generales; los cuales, en un primer momento se limitaban a la administraci\u00f3n de justicia, comunicaciones (correos y caminos), defensa y r\u00e9gimen impositivo, para ampliarse gradualmente en la medida que la contradicci\u00f3n capital-trabajo lo requer\u00eda. As\u00ed, finalmente se llega a la posibilidad de un Estado prestador de una amplia gama de servicios, que se conceb\u00edan como del resorte exclusivo del Estado. <\/p>\n
En cuanto al sector privado, simplemente se le hab\u00eda reconocido amplios m\u00e1rgenes para que ejerciera libremente su derecho a la libre empresa. Ello conduc\u00eda a que se hubiese entendido que la prestaci\u00f3n de servicios publicos, por parte de particulares, constitu\u00eda una mera colaboraci\u00f3n, que implicaba de inmediato la \u201centrega\u201d de potestad estatal y la consiguiente asunci\u00f3n de funciones p\u00fablicas. El particular dejaba de ser tal y se convert\u00eda en \u201cEstado\u201d. <\/p>\n
A esta concepci\u00f3n de las relaciones p\u00fablico-privado responde el reconocimiento de los derechos humanos de primera generaci\u00f3n, en los cuales se busca, precisamente, imponer barreras al sector p\u00fablico para que no invada y elimine el privado. El reino de la libertad negativa. <\/p>\n
6. En el marco del Estado social de derecho la distinci\u00f3n entre lo p\u00fablico y lo privado no desaparece, aunque si reviste de otras connotaciones. A partir del reconocimiento de una serie de derechos econ\u00f3micos, sociales, culturales y colectivos, no puede considerarse la existencia del individuo de manera aislada de la sociedad. El Estado, lo p\u00fablico, no debe ser, de manera exclusiva, limitado para que no invada la \u00f3rbita privada, sino que, al mismo tiempo, se le exige que act\u00fae para que garantice la existencia de una \u00f3rbita privada aut\u00f3noma y viable. Se reconoce, pues, que el individuo es capaz de libertad, pero al mismo tiempo que es incapaz de libertad sin condiciones sociales para ello. El individuo no es m\u00e1s una rueda suelta, sino que vive, convive, influye y se forma en la sociedad. <\/p>\n
Entre lo p\u00fablico y lo privado no existir\u00e1 m\u00e1s aquella l\u00ednea tajante. Si bien diariamente se refuerza la protecci\u00f3n jur\u00eddica de los espacios de \u00edndole privada, de manera simult\u00e1nea se expanden los horizontes de lo p\u00fablico. Sin embargo, la actividad prestadora de servicios no es del resorte privativo del Estado. La satisfacci\u00f3n de los \u201cintereses generales\u201d no es deber exclusivo del Estado, sino que al sector privado se le imponen cargas (funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica de la propiedad, funci\u00f3n social de la empresa) y es posible que sea invitado a participar, y no a t\u00edtulo de \u201cmera colaboraci\u00f3n\u201d en la prestaci\u00f3n de los servicios. Es decir, se desdibuja la frontera, gener\u00e1ndose espacios en los cuales ambos sectores cumplen funciones, ya sean comunes, o dis\u00edmiles en funci\u00f3n de un objetivo com\u00fan. El \u00e1rea de dicho espacio, depender\u00e1 de las diversas condiciones propias de cada Estado y sociedad en particular. <\/p>\n
7. Bajo la \u00f3ptica del Estado social de derecho al Estado corresponder\u00e1, entonces, una funci\u00f3n mucho m\u00e1s activa, dirigida a garantizar condiciones de existencia digna para toda la poblaci\u00f3n. Se ha dejado atr\u00e1s la obligaci\u00f3n estatal de \u201cproteger a todas las personas… en su vida, honra y bienes\u201d. El Estado tiene una funci\u00f3n amplia y distinta, definida en nuestra Constituci\u00f3n: <\/p>\n
\u201cservir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n; facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la naci\u00f3n; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo. <\/p>\n
Las autoridades de la rep\u00fablica est\u00e1n instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y dem\u00e1s derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.\u201d (C.P. art\u00edculo 2\u00ba) <\/p>\n
8. De la disposici\u00f3n transcrita, se puede destacar que, por una parte la dignidad humana y la prevalencia del inter\u00e9s general (C.P. art\u00edculo 1\u00ba) que caracterizan el Estado social de derecho en Colombia, est\u00e1 mediada por esta funci\u00f3n esencial del Estado. Esta aproximaci\u00f3n, por otra parte, hace del Estado social una concepci\u00f3n rica en funciones, alcances y formas, que no puede limitarse a una consideraci\u00f3n que la caracterice como una versi\u00f3n estatal en la que se garantiza la posibilidad de una participaci\u00f3n ciudadana en las decisiones estatales, en la vigilancia de su gesti\u00f3n, en la prestaci\u00f3n de servicios o realizaci\u00f3n de actividades estatales, que realizan el fin social, sino que la participaci\u00f3n se convierte en un deber (C.P. art. 2 segundo inciso y 40), cuyo cumplimiento deben verificar las autoridades (C.P. art. 2). <\/p>\n
9. Con el Estado social como tel\u00f3n de fondo, el concepto de servicios p\u00fablicos adquiere una dimensi\u00f3n que supera la funci\u00f3n inicial de definir el \u00e1mbito de lo p\u00fablico o para intentar explicar la actividad estatal en ciertos sectores y la cesi\u00f3n contractual de ciertas actividades a particulares, para situarse en el plano de la realizaci\u00f3n de los derechos de los ciudadanos. <\/p>\n
El art\u00edculo 365 de la Carta establece que los servicios p\u00fablicos \u201cson inherentes a la finalidad social del Estado\u201d. Es decir, los servicios p\u00fablicos son instrumentos de realizaci\u00f3n de los fines del Estado (art\u00edculo 2 de la C.P.), medios para el logro de la plena vigencia y eficacia de los derechos constitucionales que apuntan a garantizar condiciones dignas de existencia. Para tal efecto, se le exige al Estado \u201casegurar su prestaci\u00f3n eficiente a todos los habitantes del territorio\u201d (C.P. art\u00edculo 365), o en otras palabras las \u201cautoridades de la rep\u00fablica est\u00e1n instituidas … para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares\u201d(C.P. art\u00edculo 2\u00ba). <\/p>\n
10. El servicio p\u00fablico, en cuanto mecanismo de realizaci\u00f3n de fines estatales y en cuya realizaci\u00f3n deben participar el Estado y los particulares, no adquiere el car\u00e1cter de potestad. No de otra manera puede entenderse el art\u00edculo 365 de la C.P. cuando dispone que: <\/p>\n
\u201cSi por razones de soberan\u00eda o de inter\u00e9s social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayor\u00eda de una y otra c\u00e1mara, por iniciativa del gobierno decide reservarse determinadas actividades estrat\u00e9gicas o servicios p\u00fablicos, deber\u00e1 indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad l\u00edcita\u201d. (Resalta la Corte). <\/p>\n
Es decir, no es en ejercicio de la potestad estatal (imperium), salvo que exista reserva, que se prestan los servicios p\u00fablicos. Se trata de un espacio com\u00fan al cual pueden acudir, en los t\u00e9rminos se\u00f1alados legalmente, empresas p\u00fablicas, privadas o mixtas a satisfacer las necesidades vitales y los intereses generales de la poblaci\u00f3n. <\/p>\n
11. Se explica as\u00ed el hecho de que entre el usuario y quien presta el servicio p\u00fablico pueda existir una relaci\u00f3n reglamentaria y legal junto al r\u00e9gimen de derecho privado. En efecto, respecto a las condiciones de prestaci\u00f3n del servicio, ellas se fijan en la ley (C.P. art. 365 y 367), y en cuanto al acceso al servicio, bien puede el legislador disponer que se trate de un contrato regido por el derecho privado. No son entonces \u201clas caracter\u00edsticas espec\u00edficas del servicio y la naturaleza p\u00fablica o privada del sujeto\u201d las que determinan el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable. <\/p>\n
12. Desde otro punto de vista, la concesi\u00f3n de un servicio p\u00fablico es un contrato de \u00edndole administrativa, sea que se celebre entre entidades p\u00fablicas o entre p\u00fablicas y privadas. Sin embargo, el Estado apela en algunos casos, para regular las relaciones entre usuarios y prestatarios a modelos contractuales privados, cuando existen condiciones de competencia. Cosa distinta ocurre en el evento en que el Estado se reserve el servicio, caso en el cual podr\u00e1 adoptar el modelo contractual que considere pertinente, respetando la finalidad del servicio. <\/p>\n
Funciones exorbitantes en cabeza de las empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios. <\/p>\n
13. Uno de los principales argumentos de la decisi\u00f3n mayoritaria descansa en el hecho de que la Ley 142 de 1994 otorg\u00f3 funciones exorbitantes a las empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios. De ello se deriva la idea seg\u00fan la cual tales entidades cumplen funciones administrativas, que refuerzan el concepto de unidad funcional. Frente al argumento expuesto en la decisi\u00f3n mayoritaria cabe hacer algunas observaciones. <\/p>\n
13. En primer lugar, y sin entrar a analizar la entidad de las supuestas funciones exorbitantes, el argumento es circular. En efecto, la estructura l\u00f3gica de las razones se apoya en que la constitucionalidad del control jer\u00e1rquico ejercido por la Superintendencia se deriva de la asignaci\u00f3n, por v\u00eda de ley, de competencias exorbitantes a las empresas prestadoras de los servicios p\u00fablicos. De ello se deriva que la constitucionalidad de una norma legal, se apoya en otra de igual rango, lo que, como ya se indic\u00f3, desconoce el sentido \u00faltimo de la funci\u00f3n encomendada a la Corte Constitucional. <\/p>\n
14. En segundo lugar, la supuesta existencia de facultades exorbitantes no es tan clara. En efecto, la decisi\u00f3n mayoritaria apoya su argumento en los art\u00edculos 4, 56, 57, 106 a 14, 117, 119 y 152 a 159 de la Ley 142 de 1994. Sin embargo, la lectura integral del r\u00e9gimen adoptado en la citada ley, permite descubrir que se distingue entre aquellas facultades reconocidas a la Naci\u00f3n y las entidades territoriales y las que se otorgan a las restantes, esto es, a las empresas sometidas a r\u00e9gimen privado. En el caso de las primeras, efectivamente se les reconocen facultades t\u00edpicamente administrativas. <\/p>\n
14.1 Los art\u00edculos 106 a 114 establecen el procedimiento, a todas luces administrativo, que deben cumplir las “autoridades que tengan el prop\u00f3sito de producir los actos administrativos unilaterales” requeridos para cumplir la ley (Art\u00edculo 106 Ley 142 de 1994). En ning\u00fan caso se est\u00e1 asignando el car\u00e1cter de autoridad a las empresas prestatarias sometidas al r\u00e9gimen privado. <\/p>\n
14.2 El art\u00edculo 117 establece la posibilidad de establecer servidumbres, cuando la prestaci\u00f3n del servicio lo requiera. Sin embargo, distingue entre el establecimiento de la misma mediante acto administrativo, lo que se limita a las entidades territoriales y a la Naci\u00f3n (art\u00edculo 118 de la Ley 142 de 1994), y la instauraci\u00f3n del proceso de que trata la Ley 56 de 1981, el cual se ventila ante la jurisdicci\u00f3n civil ordinaria. A este \u00faltimo procedimiento deber\u00e1n acudir las empresas prestatarias del servicio sometidas al r\u00e9gimen privado. <\/p>\n
14.3 Los art\u00edculos 152 a 159 establecen el procedimiento interno para el ejercicio del derecho de petici\u00f3n y sus recursos. La existencia de dicho procedimiento est\u00e1 previsto en la Constituci\u00f3n, tanto para el sector p\u00fablico como para el privado. Dispone el art\u00edculo 23 que: <\/p>\n
ARTICULO 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de inter\u00e9s general o particular y a obtener pronta resoluci\u00f3n. El legislador podr\u00e1 reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. <\/p>\n
El Estado social de derecho, que reconoce, ante todo, la vigencia de los derechos fundamentales, tiene el deber de otorgar o dise\u00f1ar los diversos mecanismos con que cuentan los habitantes del territorio para defender sus derechos. No importa que la amenaza tenga origen en un particular o en el Estado. En este sentido, vale la pena recordar la posibilidad de interponer acci\u00f3n de tutela frente a las amenazas contra derechos fundamentales producidas por particulares, por parte de quienes se encuentren en situaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n o indefensi\u00f3n. <\/p>\n
En resumen, no existe raz\u00f3n alguna para derivar de las normas legales una supuesta atribuci\u00f3n de funciones de car\u00e1cter exorbitante en cabeza de las empresas prestatarias de servicios p\u00fablicos sometidas al r\u00e9gimen privado. Quiz\u00e1s resulte elocuente transcribir el inciso segundo del art\u00edculo 152 de la Ley 142: <\/p>\n
“Las normas sobre prestaci\u00f3n, tr\u00e1mite y decisi\u00f3n de recursos se interpretar\u00e1n y aplicar\u00e1n teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres”. (Resaltado fuera del texto). <\/p>\n
Competencia de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios para controlar, inspeccionar y vigilar. <\/p>\n
15. El art\u00edculo 370 de la C.P. dispone la existencia de una Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, encargada del control, la inspecci\u00f3n y la vigilancia de las entidades que presten servicios p\u00fablicos domiciliarios. La posici\u00f3n mayoritaria considera que el silencio de la Carta sobre el alcance de dichas funciones, autoriza al legislador para “determinar cu\u00e1l es el \u00e1mbito de competencia de la Superintendencia al ejercer dichas funciones, obviamente con fundamento en criterios de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad”, de ah\u00ed que, para la opini\u00f3n mayoritaria, puede asign\u00e1rsele la funci\u00f3n de conocer en segunda instancia de los recursos previstos en las normas acusadas. <\/p>\n
16. La Corte Constitucional ha dicho que las superintendencias cumplen funciones atribuidas al Presidente de la Rep\u00fablica. Dijo la Corte en la Sentencia C-397 de 1995: <\/p>\n
“Se trata de organismos en los que se realiza la desconcentraci\u00f3n funcional, en cuya virtud se cumplen atribuciones se\u00f1aladas por la Carta en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica pero que \u00e9ste no adelanta de manera personal y directa por absoluta imposibilidad f\u00edsica, por lo cual est\u00e1n a cargo, en concreto, de los superintendentes, dentro del \u00e1mbito que se\u00f1ale la ley.”3 <\/p>\n
De suerte que existe un par\u00e1metro constitucional para determinar el alcance de las facultades de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de las superintendencias: las funciones asignadas al Presidente de la Rep\u00fablica. En consecuencia, el legislador no podr\u00e1 dictar normas en virtud de las cuales a las superintendencias se les confieran funciones que desborden las competencias presidenciales. <\/p>\n
17. El art\u00edculo 370 de la Carta, concede al Presidente la funci\u00f3n de “se\u00f1alar, con sujeci\u00f3n a la ley, las pol\u00edticas generales de administraci\u00f3n y control de eficiencia de los servicios p\u00fablicos domiciliarios”. Frente a la citada disposici\u00f3n no es admisible sostener que la Constituci\u00f3n no hubiese fijado par\u00e1metros para determinar el alcance de las funciones de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. Claramente, dichas funciones se orientan a verificar el cumplimiento de las pol\u00edticas generales, que a ella misma corresponder\u00e1 fijar (en el evento de que el Presidente la delegue) y controlar que la prestaci\u00f3n sea eficiente, esto es, controlar el funcionamiento de las empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios, en cuanto empresas, considerando las competencias, las responsabilidades, la cobertura, la calidad y el r\u00e9gimen tarifario (C.P. art\u00edculo 367). Se trata, en definitiva, de controlar la gesti\u00f3n de las empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios que, en ning\u00fan caso, puede tornarse en una coadministraci\u00f3n. <\/p>\n
Acceso a la justicia. <\/p>\n
18. Uno de los efectos importantes que se deriva de la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas, se refiere al acceso a la justicia por parte de los usuarios de los servicios p\u00fablicos domiciliarios. En los eventos en que la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios resuelva los recursos de apelaci\u00f3n en cuesti\u00f3n, tales decisiones tendr\u00e1n el car\u00e1cter de actos administrativos, susceptibles de demandarse ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. La posici\u00f3n de la que me aparto no tom\u00f3 en consideraci\u00f3n esta circunstancia, que trae consigo varios efectos. <\/p>\n
La jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa deber\u00e1 entrar a conocer de problemas de \u00edndole contractual-privado. En efecto, ya se ha destacado que las relaciones entre los usuarios y los prestatarios del servicio, aunque existan regulaciones, se rigen por las condiciones del contrato. No cabe duda de que “los actos de negativa del contrato, suspensi\u00f3n, terminaci\u00f3n, corte y facturaci\u00f3n” est\u00e1n \u00edntimamente ligados con la ejecuci\u00f3n del contrato de prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos. <\/p>\n
Eficiencia. <\/p>\n
20. Finalmente, la posici\u00f3n mayoritaria considera que el tema de la capacidad de la Superintendencia para resolver los recursos de apelaci\u00f3n es “un argumento de simple conveniencia, es un asunto referido a la aplicaci\u00f3n de la ley que escapa al \u00e1mbito del juicio de constitucionalidad”. Si bien puede admitirse la validez de dichas apreciaciones, no es menos cierto que la eficiencia se traduce en un problema de estirpe constitucional cuando puede afectar el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales. <\/p>\n
21. La eficacia de los derechos fundamentales exige consideraciones sobre la proporcionalidad de las medidas adoptadas para desarrollarlos. Que un “\u00f3rgano especializado” e imparcial conozca los recursos, puede ser constitucional, pero no el mecanismo si resulta claramente ineficiente. En efecto, adem\u00e1s de requerirse una infraestructura que abarque todo el territorio nacional, se genera una estructura paralela a las mismas empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos, con el consiguiente gasto p\u00fablico. Por otra parte, cabe preguntarse si la inmediatez (criterio importante en materia de eficiencia) se logra m\u00e1s con la remisi\u00f3n de un recurso a una entidad distinta de aqu\u00e9lla que presta el servicio y que ya ha conocido del asunto en primera instancia. <\/p>\n
Autonom\u00eda y unidad <\/p>\n
21. En opini\u00f3n del suscrito Magistrado disidente, el dictum sobre el cual la Corporaci\u00f3n fundament\u00f3 su decisi\u00f3n de declarar ajustadas a la Constituci\u00f3n las normas acusadas, desconoce el problema jur\u00eddico esencial que esta decisi\u00f3n planteaba, el cual radicaba en determinar si el recurso de apelaci\u00f3n contra los actos de las empresas prestadoras de los servicios p\u00fablicos domiciliarios -teniendo en cuenta que estas empresas pertenecen, en la mayor\u00eda de los casos, al orden territorial-, cuya resoluci\u00f3n compete a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, desconoce la autonom\u00eda de las entidades territoriales (C.P., art\u00edculos 1\u00b0 y 287). A mi juicio, la Corte desperdici\u00f3 una preciosa oportunidad para pronunciarse sobre un tema constitucional de la m\u00e1xima importancia y en torno al cual los avances y precisiones jurisprudenciales son a\u00fan t\u00edmidos. En efecto, el alcance de la autonom\u00eda territorial y sus relaciones con el principio de unidad, ambos consagrados en el art\u00edculo 1\u00b0 de la Carta, determinan una serie de tensiones que se sustancian a trav\u00e9s de una distribuci\u00f3n particular de los poderes p\u00fablicos y en la forma en que las competencias que \u00e9stos ostentan son ejercidas. <\/p>\n
22. La consagraci\u00f3n conjunta de los principios de unidad y autonom\u00eda en el art\u00edculo 1\u00b0 de la Constituci\u00f3n indica que, entre ambos t\u00e9rminos, no existe una contradicci\u00f3n seg\u00fan la cual la entrega de poderes auton\u00f3micos a las entidades territoriales se hace en detrimento de la unidad del Estado colombiano. Por el contrario, el desarrollo adecuado del principio de autonom\u00eda territorial s\u00f3lo es posible dentro de un r\u00e9gimen unitario, entendido \u00e9ste como m\u00e1s adelante se explicar\u00e1. En otras palabras, la unidad es consustancial a la autonom\u00eda y constituye el \u00e1mbito natural en el que \u00e9sta puede desenvolverse. <\/p>\n
23. Uno de los temas que con mayor dificultad se plantea en la teor\u00eda constitucional contempor\u00e1nea es el de la definici\u00f3n del concepto de autonom\u00eda territorial. En efecto, el t\u00e9rmino no ha tenido una definici\u00f3n un\u00edvoca, como quiera que su significado ha variado a lo largo de la historia y se ha encuadrado dentro de par\u00e1metros concretos de tiempo y lugar. La dificultad para desentra\u00f1ar el significado y alcance de la autonom\u00eda territorial ha sido aumentada por una serie de definiciones que intentan reducirla a una simple manifestaci\u00f3n del derecho al autogobierno. De otro lado, los textos constitucionales tienden a consagrar la autonom\u00eda en un sentido polis\u00e9mico que ata\u00f1e a diversas instituciones del Estado y la sociedad. En este sentido, la Constituci\u00f3n colombiana se refiere a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, de las universidades, de las organizaciones sociales, del Banco de la Rep\u00fablica, etc. (C.P., art\u00edculos 1\u00b0, 69, 76, 103, 150-7, 251, 267, 272, 287, 298, 306 y 371). <\/p>\n
Se ha considerado que la doctrina italiana es la que ha trabajado el concepto de autonom\u00eda con mayor juicio y profundidad. La primera formulaci\u00f3n te\u00f3rica es del maestro Costantino Mortati, para quien la autonom\u00eda era aquella libertad de determinaci\u00f3n otorgada a un sujeto que se concretaba en la facultad de darse a s\u00ed mismo las normas que regularan su acci\u00f3n. Esta teor\u00eda fue posteriormente criticada por Santi Romano, quien consideraba que definir la autonom\u00eda tan s\u00f3lo como un poder de dictar leyes era insuficiente, toda vez que \u00e9sta consist\u00eda en la posibilidad de que el ente aut\u00f3nomo se diera un ordenamiento entero y propio. La teor\u00eda de Romano culminaba con el reconocimiento de la existencia de ordenamientos particulares, que determinaban la posibilidad de ejercer una serie de potestades moldeadas por las necesidades de la realidad jur\u00eddica dentro de la cual el ordenamiento particular deb\u00eda actuar, sin perjuicio de reconocer la primac\u00eda de ordenamientos de orden superior. En este orden de ideas, Romano planteaba que, mientras la noci\u00f3n de soberan\u00eda era aneja a los ordenamientos originarios, la autonom\u00eda era consustancial a los ordenamientos de orden secundario y la amplitud con que \u00e9sta se desplegara depend\u00eda de la distancia que separara el ordenamiento secundario del originario. Con posterioridad, el profesor Massimo Severo Giannini consider\u00f3 que la teor\u00eda ordinamentalista de Santi Romano no daba cuenta, de manera suficiente, del concepto de autonom\u00eda, como quiera que lo reduc\u00eda a una mera cuesti\u00f3n de formaci\u00f3n de reglas jur\u00eddicas. En opini\u00f3n de Giannini, la definici\u00f3n de lo que ha de considerarse como autonom\u00eda territorial debe girar en torno a la capacidad de los entes aut\u00f3nomos para orientar y dirigir a su propia comunidad desde el punto de vista pol\u00edtico y administrativo. Esta capacidad se concreta en la posibilidad de seleccionar opciones que divergen de aquellas que haya adoptado el Estado central en una misma materia. De esta manera, Giannini no reduce la explicaci\u00f3n de la autonom\u00eda a la referencia a la existencia de ordenamientos particulares ni a la disminuci\u00f3n de los controles que el centro ejerce sobre las colectividades territoriales aut\u00f3nomas. El punto central de la autonom\u00eda consiste, entonces, en la capacidad de direcci\u00f3n pol\u00edtica que posee la entidad territorial aut\u00f3noma. <\/p>\n
24. A juicio del suscrito Magistrado, el contenido de la autonom\u00eda territorial en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia se inscribe dentro de la noci\u00f3n que, de la misma, estableci\u00f3 el profesor Massimo Severo Giannini. En efecto, a tenor de lo establecido en los art\u00edculos 1\u00b0 y 287 de la Carta, las entidades territoriales gozan de verdaderas facultades de direcci\u00f3n pol\u00edtica y administrativa en el \u00e1mbito de sus propios intereses. El modelo auton\u00f3mico dise\u00f1ado por el Estatuto Superior diverge, en forma esencial, del viejo y desueto modelo napole\u00f3nico de “centralizaci\u00f3n pol\u00edtica con descentralizaci\u00f3n administrativa” que consagraba la Constituci\u00f3n colombiana de 1886. En efecto, en una estructura territorial basada en un esquema de mera descentralizaci\u00f3n administrativa, la legitimidad del Estado se construye desde el centro hacia la periferia, esto es, las potestades de las entidades territoriales son una concesi\u00f3n que, por mera liberalidad, el Estado central les concede y que, por ende, pueden ser reasumidas por las autoridades centrales cuando \u00e9stas as\u00ed lo deseen. A partir de la Carta de 1991, el modelo territorial que ella establece es de una \u00edndole radicalmente distinta. Seg\u00fan este modelo, la legitimidad del Estado se construye de abajo hacia arriba, a partir de la instancia territorial m\u00e1s cercana a las necesidades del individuo. Este es el sentido del art\u00edculo 311 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual el municipio es la “entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado” a quien corresponde, en primera instancia, la gestaci\u00f3n del bienestar de los ciudadanos. En este sentido, la autonom\u00eda no se concibe ya como una simple concesi\u00f3n que el centro hace la periferia, sino como un poder propio de indirizzo politico, que se fundamenta en el poder otorgado por la propia comunidad. En este sentido, la estructura territorial del Estado colombiano es de car\u00e1cter subsidiario: el poder nace del individuo aut\u00f3nomo (C.P., art\u00edculo 16) cuyas decisiones no pueden ser interferidas por el Estado. Este poder sustenta a su turno la autonom\u00eda del municipio que, para lograr el bienestar de los individuos que conforman la comunidad local, goza de libertad de opci\u00f3n pol\u00edtica frente al departamento y la naci\u00f3n. A su turno, el departamento puede dirigir sus destinos de manera aut\u00f3noma frente a la naci\u00f3n, la cual, como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante al explicar el alcance del principio de subsidiariedad, conserva un rol de garante del funcionamiento general y unitario del Estado. Las instancias superiores de autoridad s\u00f3lo est\u00e1n legitimadas para intervenir en los asuntos de las autoridades m\u00e1s peque\u00f1as, cuando \u00e9stas sean manifiestamente incapaces o ineficientes para prestar un servicio o adoptar una determinada decisi\u00f3n. <\/p>\n
En suma, el nuevo esquema territorial del poder, consagrado en la Constituci\u00f3n de 1991, determina que la facultad de direcci\u00f3n pol\u00edtica no se encuentra monopolizada por los \u00f3rganos del Estado central. En un Estado como el colombiano, basado en el equilibrio de los principios de unidad y autonom\u00eda, en donde se garantiza al individuo el libre desarrollo de su personalidad, el municipio es la entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa y las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, debe decirse que cada una de las instancias territoriales que lo conforman poseen un poder de direcci\u00f3n pol\u00edtica cuya magnitud depende de la intensidad de los intereses cuya salvaguardia les ha sido confiada. En este sentido, la mayor significaci\u00f3n de la autonom\u00eda reside en la posibilidad de coexistencia de opciones pol\u00edticas diversas sobre un mismo asunto. Sin embargo, es en este punto donde entra en juego el principio de unidad del Estado que aparece como un marco dentro del cual deben desarrollarse la diversidad de opciones pol\u00edticas. <\/p>\n
25. Como ya antes se mencion\u00f3, unidad y autonom\u00eda no son t\u00e9rminos contradictorios y, por el contrario, en el estado actual de desarrollo de la teor\u00eda constitucional relativa a la forma de Estado, debe considerarse que el \u00e1mbito natural en el que la autonom\u00eda se desarrolla es el de la unidad estatal. El equilibrio y compatibilizaci\u00f3n de ambos t\u00e9rminos se logra en la medida en que la autonom\u00eda que la Carta concede a cada entidad territorial se circunscribe al \u00e1mbito de sus propios intereses, de conformidad con las disposiciones de la Constituci\u00f3n y de la ley (C.P., art\u00edculo 287). Sin embargo, la modulaci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial por parte del Legislador, a trav\u00e9s del establecimiento de condiciones b\u00e1sicas que garanticen el principio unitario y la primac\u00eda del inter\u00e9s general, no puede implicar, en ning\u00fan momento, el establecimiento de reg\u00edmenes uniformes cuya consecuencia sea la p\u00e9rdida del poder de adoptar opciones pol\u00edticas diversas dirigidas a la satisfacci\u00f3n de los intereses propios de cada entidad territorial. En este sentido, la autonom\u00eda territorial posee un n\u00facleo esencial, indisponible por parte del Legislador, que, en opini\u00f3n del suscrito Magistrado, reside en el poder de participar, a trav\u00e9s de \u00f3rganos propios en el gobierno y administraci\u00f3n de los asuntos propios o, dicho de otro modo, consiste en esa serie de poderes de acci\u00f3n dirigidos a la satisfacci\u00f3n de los propios intereses. <\/p>\n
26. A partir de lo dicho con anterioridad, puede afirmarse que la autonom\u00eda territorial, en la Carta de 1991, es una garant\u00eda institucional. Este concepto, originado en el derecho constitucional alem\u00e1n determina que, en la Constituci\u00f3n, existen una serie de instituciones (autonom\u00eda local, autonom\u00eda universitaria y opini\u00f3n p\u00fablica libre, b\u00e1sicamente) cuya garant\u00eda es necesaria para la preservaci\u00f3n del car\u00e1cter democr\u00e1tico y pluralista del orden jur\u00eddico-pol\u00edtico y de los valores y principios constitucionales. Sin embargo, la Constituci\u00f3n no conforma esas instituciones, tarea que queda deferida al Legislador ordinario quien, en todo caso, al regularlas no puede desconocer su n\u00facleo b\u00e1sico. En este sentido, la ley s\u00f3lo puede establecer como l\u00edmites a la autonom\u00eda territorial aquellos que se hallen expresamente contemplados en la Constituci\u00f3n. Dicho de otro modo, s\u00f3lo en aquellos casos en que la Carta permita al Legislador estatal fijar los alcances del principio unitario ser\u00e1 posible la expansi\u00f3n de este \u00faltimo mediante la fijaci\u00f3n de l\u00edmites a la autonom\u00eda de las entidades territoriales. En suma, las necesidades del inter\u00e9s general, reflejadas en la garant\u00eda del principio unitario, se traducen en una serie de poderes concretos constitucionalmente consagrados. <\/p>\n
27. Para determinar el n\u00facleo b\u00e1sico o esencial de la autonom\u00eda territorial debe recurrirse, en forma sistem\u00e1tica, a las disposiciones de los art\u00edculos 287, 298 y 311 de la Constituci\u00f3n. Por una parte, el art\u00edculo 287 establece que, dentro de la autonom\u00eda de que disponen para la gesti\u00f3n de sus propios intereses, las entidades territoriales tienen derecho a: (1) gobernarse por autoridades propias; (2) ejercer las competencias que les corresponden; (3) administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para cumplir con sus funciones; y, (4) participar en las rentas nacionales. De otro lado, el art\u00edculo 311 de la Carta establece que al municipio -entidad esencial de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado- corresponde la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos que se\u00f1ale la ley, la construcci\u00f3n de las obras que determine el progreso local, el ordenamiento del territorio local, la promoci\u00f3n de la participaci\u00f3n comunitaria y el mejoramiento social y cultural de los habitantes. Igualmente, el art\u00edculo 298 de la Constituci\u00f3n determina que los departamentos tienen autonom\u00eda para la administraci\u00f3n de los asuntos seccionales, la planificaci\u00f3n, la promoci\u00f3n del desarrollo econ\u00f3mico y social. Para el logro de estos objetivos, el departamento ejerce funciones de intermediaci\u00f3n entre la naci\u00f3n y el municipio, complementa la acci\u00f3n de estos \u00faltimos y presta los servicios que determinen las disposiciones constitucionales y legales. <\/p>\n
28. El suscrito Magistrado estima que una lectura arm\u00f3nica de los art\u00edculos 287, 298 y 311 de la Carta permite concluir que los poderes de acci\u00f3n que constituyen el n\u00facleo b\u00e1sico de la autonom\u00eda territorial radica en la posibilidad de hacer efectivo el m\u00ednimo vital de los ciudadanos a trav\u00e9s de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos y sociales m\u00e1s esenciales. En efecto, habida cuenta de la estructura subsidiaria del Estado colombiano, el desarrollo y bienestar social de la poblaci\u00f3n se gesta al nivel m\u00e1s cercano al ciudadano y, por ello, la Constituci\u00f3n considera que el municipio es la entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa. Las autoridades locales son quienes mejor pueden conocer -dada su cercan\u00eda- cu\u00e1les son las necesidades de su comunidad, lo cual, a su turno, se refleja en una m\u00e1s eficiente prestaci\u00f3n de los servicios sin despilfarro de los recursos p\u00fablicos. Puede entonces concluirse que, en los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n, la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios -en cuanto relacionados de manera inescindible con el logro del bienestar social de una determinada comunidad- es una responsabilidad de orden eminentemente local, sin perjuicio de que el departamento o la naci\u00f3n puedan, en determinados casos, asumir su prestaci\u00f3n. En este sentido, la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios por parte de las entidades territoriales queda cobijada por el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial y, por lo tanto, la intervenci\u00f3n del Legislador en la regulaci\u00f3n de esa prestaci\u00f3n se sujeta a los principios que antes se establecieron. En particular, la conformaci\u00f3n legal de la prestaci\u00f3n de estos servicios no puede vaciar el contenido de la autonom\u00eda cercenando las posibilidades decisorias que, sobre el particular, posee la entidad territorial. <\/p>\n
29. De esta forma, en opini\u00f3n del suscrito Magistrado disidente, el \u00e1mbito de actuaci\u00f3n de las empresas prestadoras de los servicios p\u00fablicos domiciliarios de que trata la Ley 142 de 1994, se encuentra protegido por la garant\u00eda institucional de la autonom\u00eda territorial. En trat\u00e1ndose de empresas cobijadas por la mencionada garant\u00eda, la primera consecuencia que es menester derivar es que no se hallan en relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n o de jerarqu\u00eda con ninguna autoridad ni del orden departamental y, mucho menos, del orden nacional. La necesaria protecci\u00f3n que, como antes se anot\u00f3, debe otorgarse al principio de unidad autoriza la existencia de una entidad del sector central como la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, encargada de ejercer el control y vigilancia sobre la prestaci\u00f3n de los mencionados servicios. Sin embargo, las funciones de control y vigilancia, en materia de prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios, se contraen, exclusivamente, a garantizar la preeminencia del principio unitario a trav\u00e9s de la imposici\u00f3n de los l\u00edmites contemplados en la Constituci\u00f3n. Los l\u00edmites a la autonom\u00eda autorizados por la Carta, dirigidos a la efectividad de la unidad nacional ser\u00edan, de manera muy gen\u00e9rica: (1) el principio de igualdad (C.P., art\u00edculo 13); (2) el principio de solidaridad (C.P., Pre\u00e1mbulo y art\u00edculo 1\u00b0); y, (3) la libertad de circulaci\u00f3n de personas y de bienes (C.P., art\u00edculos 24 y 334). <\/p>\n
30. A trav\u00e9s de los art\u00edculos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994 se estableci\u00f3 una particular forma de control y vigilancia, traducida en la posibilidad de que los usuarios interpongan el recurso de apelaci\u00f3n contra los actos de las empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios, ante la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. Para determinar si la introducci\u00f3n de esta particular forma de control vulnera la autonom\u00eda territorial, es necesario someterla a un an\u00e1lisis de proporcionalidad y de subsidiariedad. <\/p>\n
31. Desde la perspectiva de la proporcionalidad, no cabe duda de que el recurso de apelaci\u00f3n contra los actos de las empresas prestatarias de servicios p\u00fablicos domiciliarios posee una finalidad claramente constitucional, toda vez que tiende a hacer efectiva la funci\u00f3n de control y vigilancia que sobre este tipo de servicios el art\u00edculo 370 de la Carta ha encomendado a la naci\u00f3n a trav\u00e9s de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. De igual forma, la medida se revela claramente id\u00f3nea para cumplir con la finalidad constitucional antes anotada. En efecto, los recursos de la v\u00eda gubernativa constituyen un mecanismo de control y, en especial, la apelaci\u00f3n, fundamentada en una relaci\u00f3n de orden jer\u00e1rquico, permite que el superior controle a su subordinado a trav\u00e9s de la revocaci\u00f3n o la modificaci\u00f3n de la medida contenida en el acto que conoce por v\u00eda del mencionado recurso. Sin embargo, no ocurre lo mismo desde el punto de vista del an\u00e1lisis de proporcionalidad sensu strictu, esto es, la verificaci\u00f3n de si la medida guarda una adecuada y razonable proporci\u00f3n de medio a fin, como quiera que, al haber seleccionado el recurso de apelaci\u00f3n ante la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios como medio de control y vigilancia, se opt\u00f3 por el m\u00e1s extremo, intenso y gravoso de los mecanismos de control a disposici\u00f3n del Legislador. Por una parte, este recurso introduce una relaci\u00f3n de orden jer\u00e1rquico entre las entidades prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios del orden territorial y la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, colocando a las primeras en una relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n frente a la segunda. Con \u00e9sto, se vulnera el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial, como quiera que la introducci\u00f3n de una relaci\u00f3n de orden jer\u00e1rquico subvierte la estructura subsidiaria de la forma de Estado plasmada en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991. En efecto, como antes se anot\u00f3, el poder y las competencias se ejercen de abajo hacia arriba, partiendo de la entidad territorial m\u00e1s cercana al ciudadano. Esto se torna totalmente inocuo cuando se inserta una relaci\u00f3n de car\u00e1cter jer\u00e1rquico que tiene como efecto que las decisiones se adopten de arriba hacia abajo. En segundo lugar, la desproporci\u00f3n del recurso de apelaci\u00f3n, como mecanismo de control y vigilancia, se advierte cuando se tiene en cuenta el efecto de este medio de defensa sobre la autonom\u00eda de gesti\u00f3n de las empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios, protegida por la garant\u00eda institucional de la autonom\u00eda territorial. En efecto, la decisi\u00f3n de un recurso de apelaci\u00f3n -en cualquier sentido-, por parte de una entidad del orden nacional, se erige en un acto que trasciende los l\u00edmites que a la preservaci\u00f3n del principio unitario ha fijado la Carta Pol\u00edtica. El ejercicio de las funciones de control y vigilancia sobre la actuaci\u00f3n de las entidades territoriales aut\u00f3nomas no puede llegar al punto de sustituirlas en las decisiones de oportunidad relativas a la gesti\u00f3n pues, con ello, se destruye de un plumazo su \u00e1mbito de acci\u00f3n, como quiera que se sustituye la decisi\u00f3n territorial por la nacional. La garant\u00eda del principio unitario y de la prevalencia del inter\u00e9s general, que la Constituci\u00f3n ha encomendado a las autoridades del orden nacional, no puede llegar al punto de sustituir el proceso decisorio que corresponde efectuar a las autoridades seccionales y locales dentro del \u00e1mbito de sus propios intereses. <\/p>\n
El principio de subsidiariedad (C.P. Art\u00edculo 288 inciso 2\u00b0) <\/p>\n
32. Junto con el an\u00e1lisis de la proporcionalidad de las medidas de control consagradas en los art\u00edculos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994, es necesario realizar un juicio de subsidiariedad de las mismas, toda vez que, como antes se anot\u00f3, el Estado colombiano posee una estructura de car\u00e1cter subsidiario (C.P., art\u00edculo 311) y, adem\u00e1s, el ejercicio de las competencias de las entidades territoriales se halla sujeto al mencionado principio (C.P., art\u00edculo 288). Con esta finalidad, el suscrito Magistrado juzga adecuado -antes de efectuar un an\u00e1lisis estricto de subsidiariedad-, hacer un recuento de los or\u00edgenes y significado del principio de subsidiariedad. <\/p>\n
33. Como primera medida, es necesario aclarar que el principio de subsidiariedad no surge primariamente como mecanismo regulatorio del ejercicio de las competencias de las entidades territoriales, \u00e9ste constituye tan s\u00f3lo una de las m\u00faltiples aplicaciones del principio. En efecto, \u00e9ste nace como una respuesta general a la cuesti\u00f3n del ejercicio de la autoridad, no s\u00f3lo del Estado sino de cualquier \u00e1mbito social en el que \u00e9sta se ejerza. As\u00ed entendido, el principio de subsidiariedad no es un principio de restricci\u00f3n del poder sino de regulaci\u00f3n de las competencias que cada \u00e1mbito de autoridad ostenta. La acepci\u00f3n originaria del t\u00e9rmino subsidiariedad -subsidium- indica que la autoridad constituye una reserva, un apoyo que ha de prestarse cuando las necesidades as\u00ed lo aconsejen. <\/p>\n
34. Desde el punto de vista filos\u00f3fico, el principio de subsidiariedad se fundamenta: (1) en la noci\u00f3n de libertad del acto; y, (2) en la insuficiencia de la autoridad menor. Seg\u00fan el primero de estos fundamentos, la organizaci\u00f3n social se basa sobre la libertad y la autonom\u00eda de las acciones individuales y sociales. En principio, todo individuo u organizaci\u00f3n social es aut\u00f3nomo y suficiente para lograr su propio desarrollo y, por ello, sus acciones deben poder ser desplegadas hasta el m\u00e1ximo posible. Sin embargo, en algunas ocasiones la acci\u00f3n individual o social puede ser insuficiente para el logro de sus objetivos y, s\u00f3lo en ese momento, es leg\u00edtima la intervenci\u00f3n de una autoridad mayor que pueda intervenir para complementar y planificar las acciones de la autoridad inferior, pero nunca para suplantarla o reemplazarla. <\/p>\n
35. En este orden de ideas, el principio de subsidiariedad se expresa a trav\u00e9s de tres ideas complementarias: (1) la autoridad es de naturaleza secundaria, como quiera que s\u00f3lo se justifica ante las necesidades y la insuficiencia de una autoridad de menor envergadura; (2) la autoridad es supletiva, en tanto nunca reemplaza o suplanta a la autoridad menor cuando interviene; y, (3) en caso de intervenir, la autoridad debe hacerlo en forma integral, enderez\u00e1ndose a restablecer la capacidad decisoria de la autoridad inferior. En suma, el principio de subsidiariedad podr\u00eda resumirse como sigue: tanta libertad como sea posible, tanta autoridad como sea necesaria. Esta formulaci\u00f3n del principio pone de presente su car\u00e1cter dual y parad\u00f3jico. Por una parte, entra\u00f1a una obligaci\u00f3n de orden negativo, consistente en el deber de abstenci\u00f3n de la autoridad mayor frente a la autonom\u00eda y libertad de las autoridades menores. De otro lado, conlleva una obligaci\u00f3n positiva de intervenir, en forma integral, cuando la autoridad inferior sea insuficiente para llevar a cabo sus cometidos. Sin embargo, es necesario precisar que la intervenci\u00f3n, por parte de la instancia superior no se efect\u00faa autom\u00e1ticamente, tan pronto se constata la insuficiencia de la autoridad menor. Antes de asumir directamente el ejercicio de la actividad frente a la cual la autoridad inferior es insuficiente, la autoridad mayor debe procurar restablecer la capacidad de acci\u00f3n del orden inferior, procurando que \u00e9ste conserve sus competencias mientras ello sea posible. En este sentido, una transferencia de competencias del nivel inferior al superior s\u00f3lo es leg\u00edtima si la incapacidad subsiste a pesar de la ayuda que preste el nivel superior. <\/p>\n
36. Utilizado como principio de interpretaci\u00f3n constitucional, en punto a la distribuci\u00f3n de competencias entre las entidades territoriales, el principio de subsidiariedad se traduce: (1) en una particular forma de distribuci\u00f3n territorial del poder, seg\u00fan la cual la autoridad estatal se construye a partir del municipio (C.P., art\u00edculo 311); y, (2) en una particular forma de ejercicio de las competencias de las entidades territoriales, dentro de la cual a la naci\u00f3n le est\u00e1 vedado incidir en el n\u00facleo b\u00e1sico de la autonom\u00eda de las entidades territoriales de menor tama\u00f1o (v.gr., departamentos y municipios). En este sentido, el principio de subsidiariedad no constituye un t\u00edtulo atributivo de nuevas competencias sino de ejercicio de las ya existentes, lo cual significa que la naci\u00f3n no puede, apelando al principio de subsidiariedad, ejercer competencias que la Constituci\u00f3n o la ley no les hayan otorgado. As\u00ed entendido, el principio de subsidiariedad se erige en el criterio b\u00e1sico para determinar cu\u00e1ndo es l\u00edcita la intervenci\u00f3n de la naci\u00f3n en los asuntos de las entidades territoriales. Una vez establecido que, en un determinado caso, se justifica la intervenci\u00f3n de una entidad territorial de orden mayor se procede al an\u00e1lisis de la magnitud e intensidad de la actuaci\u00f3n de la entidad mayor a trav\u00e9s del principio de proporcionalidad. En suma, mientras el principio de subsidiariedad regula el “cu\u00e1ndo” de una intervenci\u00f3n, el principio de proporcionalidad regula el “c\u00f3mo”. <\/p>\n
37. De conformidad con lo antes expuesto, la determinaci\u00f3n de cu\u00e1ndo una intervenci\u00f3n de la entidad territorial mayor es l\u00edcita y ajustada al principio de subsidiariedad se efectuar\u00eda a trav\u00e9s del siguiente “test”: (1) la entidad territorial menor debe ser manifiestamente insuficiente o ineficiente para la prestaci\u00f3n de un determinado servicio o la adopci\u00f3n de una determinada decisi\u00f3n; (2) la entidad territorial superior debe haber intentado, como primera medida de apoyo, el restablecimiento de la capacidad de acci\u00f3n de la entidad territorial inferior; (3) debe quedar demostrado que la entidad territorial mayor ha utilizado todos los mecanismos a su alcance para preservar, al m\u00e1ximo posible, la competencia decisoria de la entidad territorial de menor envergadura; y, (4) de haber llegado a asumir la competencia, la entidad territorial superior debe demostrar que la ejerci\u00f3 de conformidad con los intereses de la entidad territorial inferior a la que ha suplido. <\/p>\n
38. Una vez establecidos estos par\u00e1metros, es posible analizar las normas acusadas desde el punto de vista del principio de subsidiariedad. Lamentablemente, en este caso, la consagraci\u00f3n de un recurso de apelaci\u00f3n contra los actos de las empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios que debe ser resuelto por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, no cumple ni siquiera con la primera de las condiciones del “test de subsidiariedad” antes se\u00f1alado. En efecto, la consagraci\u00f3n en la Ley 142 de 1994 de un recurso de orden jer\u00e1rquico frente a los actos de las empresas prestatarias de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, con la \u00fanica finalidad de establecer un control vertical de legalidad, carece de toda fundamentaci\u00f3n que pudiera sustentar la existencia del mencionado recurso, toda vez que no se coligen, desde ning\u00fan punto de vista, cu\u00e1les son las insuficiencias de las empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios del orden territorial que se busca paliar a trav\u00e9s de una apelaci\u00f3n. La procedencia indiscriminada de un recurso de car\u00e1cter vertical y jer\u00e1rquico como es la apelaci\u00f3n parte del supuesto de que, a priori, las mencionadas empresas prestadoras son incapaces o ineficientes para resolver los problemas que se busca solucionar a trav\u00e9s de un recurso de apelaci\u00f3n. Otra cosa ser\u00eda si la Ley 142 de 1994 hubiera consagrado una serie de mecanismos, previos a la apelaci\u00f3n, a trav\u00e9s de los cuales hubiera sido la misma empresa prestataria quien, en primera instancia, resolviera los problemas. En este orden de ideas, el recurso de apelaci\u00f3n ante la Superintendencia habr\u00eda sido l\u00edcito si, y s\u00f3lo si, constituyera el \u00faltimo y m\u00e1s radical de los remedios, aplicable, \u00fanicamente, cuando otros mecanismos menos gravosos del orden territorial hubieran revelado su absoluta inidoneidad e incapacidad para resolver el problema de que se trate. <\/p>\n
Por los razones antes anotadas, el suscrito Magistrado disidente estima que la demanda contra los art\u00edculos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994 deb\u00eda haber prosperado y las mencionadas normas haber sido declaradas inexequibles. <\/p>\n
Fecha ut supra, <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-263\/96 <\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Inexistencia de relaci\u00f3n jer\u00e1rquica\/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN LA CONSTITUCION POLITICA (Aclaraci\u00f3n de voto) <\/p>\n
Los nuevos principios superiores que orientan la interpretaci\u00f3n del r\u00e9gimen territorial en la Constituci\u00f3n, y el derecho constitucional a la autonom\u00eda del que se hace titulares en la Carta Pol\u00edtica a las entidades territoriales, no son instituciones comparables con las nociones tradicionales de descentralizaci\u00f3n territorial o de delegaci\u00f3n y menos con la de desconcentraci\u00f3n administrativa, con el prop\u00f3sito de establecer una relaci\u00f3n de jerarqu\u00eda as\u00ed sea funcional entre entes que pertenecen a distintos \u00e1mbitos de competencias como el municipal o local de unas y el nacional centralizado de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico, y de funciones y de fines y que ostentan diferente naturaleza jur\u00eddica, como es el caso evidente de las empresas privadas de servicios p\u00fablicos domiciliarios. <\/p>\n
EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Actos objeto de recursos\/SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Actos de control (Aclaraci\u00f3n de voto) <\/p>\n
Debi\u00f3 quedar en claro en la sentencia que los actos de las empresas que prestan los mencionados servicios a los que se refieren las partes demandadas de los citados art\u00edculos de la ley 142 de 1993 como objeto de los recursos que se reconocen, son \u00fanicamente los de la negativa del contrato, la suspensi\u00f3n, terminaci\u00f3n, corte o facturaci\u00f3n, y que ellos son expresi\u00f3n t\u00edpica de actos de gesti\u00f3n de una empresa y no son actos administrativos; adem\u00e1s, debi\u00f3 advertirse que los actos de las empresas, as\u00ed como los que se producen en respuesta a los llamados \u201crecurso de reposici\u00f3n y de apelaci\u00f3n\u201d, en especial los de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, no hacen un acto complejo y que la finalidad de unos y otros son bien diferentes. La naturaleza que caracteriza al acto de la empresa es bien diferente a la naturaleza de los actos de control de la Superintendencia; tambi\u00e9n, las funciones y facultades de \u00e9sta son de directo origen constitucional y legal, mientras que los que define la ley como objeto del recurso de reposici\u00f3n ante la empresa son de gesti\u00f3n econ\u00f3mica del servicio; por ello, entiendo que la funci\u00f3n de la Superintendencia en el caso de conocer de la \u201capelaci\u00f3n\u201d que se puede interponer como subsidiario del de reposici\u00f3n, se reduce a definir si es preciso obligar a la empresa a revisar las mencionadas actuaciones que afectan la prestaci\u00f3n del servicio o la ejecuci\u00f3n del contrato y a modificarlas, reformarlas o a sustituirlas, pero nada m\u00e1s, y mucho menos podr\u00eda pensarse en la Superintendencia fuese competente para sustituir, revocar, modificar o derogar dichos actos. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1059 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra apartes de los art\u00edculos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994. <\/p>\n
Como tuve oportunidad de manifestarlo en la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n, coincido plenamente con la decisi\u00f3n adoptada en la parte resolutiva de la providencia, pero disiento muy respetuosamente de algunos de los elementos de juicio que aparecen consignados en su parte motiva y que sirven a la Corte para fundamentar la exequibilidad que se decreta. <\/p>\n
En efecto, entiendo que las disposiciones acusadas en este caso encuentran claro sustento jur\u00eddico de rango constitucional en las reglas de la Carta Pol\u00edtica citadas en el fallo, especialmente en lo previsto en sus art\u00edculos 365 a 370, pero observo que su cabal conformidad con la normatividad superior se halla en una interpretaci\u00f3n parcialmente diferente de la que adopta la sentencia acerca de la noci\u00f3n de administraci\u00f3n p\u00fablica y de las instituciones constitucionales previstas por el Constituyente en materia de funci\u00f3n administrativa, y, especialmente, en lo que se refiere a la superioridad jer\u00e1rquica que desde el punto de vista funcional se le atribuye a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, al calificar la relaci\u00f3n \u201centre actividades operativas y ejecutoras que corresponden a las empresas y dem\u00e1s entidades que tienen a su cargo la prestaci\u00f3n del servicio, con las funciones de control, inspecci\u00f3n y vigilancia asignadas a la Superintendencia\u201d como una especie de \u201cjerarqu\u00eda funcional\u201d por encontrar, adem\u00e1s, que entre \u00e9stas existe la llamada \u201cunidad funcional\u201d. <\/p>\n
En verdad, estimo que bajo el amparo de la nueva Constituci\u00f3n las normas examinadas en este caso no pueden definirse ni examinarse a partir del supuesto de que el legislador estableci\u00f3 entre las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios y la respectiva Superintendencia una relaci\u00f3n jer\u00e1rquica funcional, y menos, juzgarse como si por ellas se hubiese definido una suerte de v\u00eda gubernativa entre los mencionados entes al emplear los t\u00e9rminos “recurso de reposici\u00f3n y recurso de apelaci\u00f3n”, al advertir que este \u00faltimo procede ante la mencionada Superintendencia, pues con estas consideraciones se permite una especie de antinomia dif\u00edcil de superar en la teor\u00eda y casi imposible de conciliar en la practica de las instituciones constitucionales examinadas en esta sede judicial. <\/p>\n
Obs\u00e9rvese que los nuevos principios superiores que orientan la interpretaci\u00f3n del r\u00e9gimen territorial en la Constituci\u00f3n, y el derecho constitucional a la autonom\u00eda del que se hace titulares en la Carta Pol\u00edtica a las entidades territoriales, no son instituciones comparables con las nociones tradicionales de descentralizaci\u00f3n territorial o de delegaci\u00f3n y menos con la de desconcentraci\u00f3n administrativa, con el prop\u00f3sito de establecer una relaci\u00f3n de jerarqu\u00eda as\u00ed sea funcional entre entes que pertenecen a distintos \u00e1mbitos de competencias como el municipal o local de unas y el nacional centralizado de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico, y de funciones y de fines y que ostentan diferente naturaleza jur\u00eddica, como es el caso evidente de las empresas privadas de servicios p\u00fablicos domiciliarios. <\/p>\n
Recu\u00e9rdese que el art\u00edculo 154 de la ley 154 advierte que \u201cEl recurso es un acto del suscriptor para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestaci\u00f3n del servicio o la ejecuci\u00f3n del contrato\u201d y luego define el \u00e1mbito preciso de esas competencias; pero, t\u00e9ngase en cuenta que los servicios p\u00fablicos domiciliarios podr\u00e1n ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares, y que se prestar\u00e1n directamente por cada municipio cuando las caracter\u00edsticas t\u00e9cnicas y econ\u00f3micas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, lo cual tambi\u00e9n hace imposible concebir o imaginar las relaciones que se establecen en las disposiciones acusadas como de car\u00e1cter jer\u00e1rquico por razones funcionales. (Subrayas fuera del texto). <\/p>\n
En efecto, estimo que este tipo de instancias y recursos reconocidos por la ley en materia de servicios p\u00fablicos domiciliarios, corresponde a una concepci\u00f3n doctrinaria y normativa parcialmente diferente de la que sirvi\u00f3 a la Corte para definir la constitucionalidad de las partes acusadas de los art\u00edculos 154 y159 de la Ley 142 de 1993, pues, el r\u00e9gimen normativo especial de origen constitucional al que pertenecen las disposiciones legales acusadas, est\u00e1 estrechamente relacionado con la materia aut\u00f3noma del derecho p\u00fablico de la regulaci\u00f3n, el control y la vigilancia de los servicios p\u00fablicos domiciliarios a que se refiere el art\u00edculo 365 de la Carta Pol\u00edtica en concordancia con lo se\u00f1alado por el art\u00edculo 370 de la misma normatividad superior y, desde luego, no se reduce ni queda comprendido por las nociones tradicionales de derecho administrativo como la de jerarqu\u00eda funcional y v\u00eda gubernativa, pues en esta ley se garantiza la existencia de un r\u00e9gimen de control, inspecci\u00f3n y vigilancia de la eficiencia de los servicios p\u00fablicos domiciliarios como quiera que ellos son inherentes a la finalidad social del Estado y pueden ser prestados por particulares, los municipios o sus empresas, y por comunidades organizadas respecto de las cuales no es posible establecer ninguna jerarqu\u00eda funcional con una Superintendencia. <\/p>\n
Muy respetuosamente creo que con precisos fines de interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y de coherencia del ordenamiento jur\u00eddico, y en ejercicio de sus competencias de juez constitucional de las leyes, la Corte debi\u00f3 apartarse del sentido habitualmente empleado por los operadores jur\u00eddicos para estos t\u00e9rminos, o cuando menos, debi\u00f3 corregir con sus advertencias para este asunto, la utilizaci\u00f3n de la presunci\u00f3n de continuidad del sentido con el que tradicionalmente ha empleado el legislador estos t\u00e9rminos jur\u00eddicos (reposici\u00f3n y apelaci\u00f3n) y definir un alcance diferente para los mismos en correspondencia con los fines propuestos por el legislador concreto en la expedici\u00f3n de la ley a la que pertenecen. <\/p>\n
En este sentido debi\u00f3 quedar en claro en la sentencia que los actos de las empresas que prestan los mencionados servicios a los que se refieren las partes demandadas de los citados art\u00edculos de la ley 142 de 1993 como objeto de los recursos que se reconocen, son \u00fanicamente los de la negativa del contrato, la suspensi\u00f3n, terminaci\u00f3n, corte o facturaci\u00f3n, y que ellos son expresi\u00f3n t\u00edpica de actos de gesti\u00f3n de una empresa y no son actos administrativos; adem\u00e1s, debi\u00f3 advertirse que los actos de las empresas, as\u00ed como los que se producen en respuesta a los llamados \u201crecurso de reposici\u00f3n y de apelaci\u00f3n\u201d, en especial los de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, no hacen un acto complejo y que la finalidad de unos y otros son bien diferentes. <\/p>\n
Pero adem\u00e1s, la naturaleza que caracteriza al acto de la empresa es bien diferente a la naturaleza de los actos de control de la Superintendencia; tambi\u00e9n, las funciones y facultades de \u00e9sta son de directo origen constitucional y legal, mientras que los que define la ley como objeto del recurso de reposici\u00f3n ante la empresa son de gesti\u00f3n econ\u00f3mica del servicio; por ello, entiendo que la funci\u00f3n de la Superintendencia en el caso de conocer de la \u201capelaci\u00f3n\u201d que se puede interponer como subsidiario del de reposici\u00f3n, se reduce a definir si es preciso obligar a la empresa a revisar las mencionadas actuaciones que afectan la prestaci\u00f3n del servicio o la ejecuci\u00f3n del contrato y a modificarlas, reformarlas o a sustituirlas, pero nada m\u00e1s, y mucho menos podr\u00eda pensarse en la Superintendencia fuese competente para sustituir, revocar, modificar o derogar dichos actos. <\/p>\n
En este orden de ideas, la Superintendencia no confunde sus funciones administrativas y de control con las de gesti\u00f3n de las empresas, ni re\u00fane sus actos administrativos de resoluci\u00f3n del llamado recurso de apelaci\u00f3n con los mencionados actos objeto de control, que son exclusivamente los de negativa del contrato, suspensi\u00f3n, terminaci\u00f3n, corte o facturaci\u00f3n que realice la empresa; de otra parte, los actos de la Superintendencia en el caso del recurso en menci\u00f3n no pueden comprender definiciones econ\u00f3micas de naturaleza contractual, ni sus actos y los de la empresa hacen unidad jur\u00eddica alguna y por ello no es posible plantear la necesidad de agotar los recursos en una supuesta v\u00eda gubernativa ante la Superintendencia, para cuestionar la legalidad de aquellos actos de las empresas ante los jueces. <\/p>\n
Por tanto, es la jurisdicci\u00f3n ordinaria la competente para conocer de los eventuales litigios entre los usuarios y las empresas en el caso de los eventos de negativa del contrato, suspensi\u00f3n, terminaci\u00f3n, corte y facturaci\u00f3n y a pesar de la resoluci\u00f3n del llamado recurso de apelaci\u00f3n por la Superintendencia, cosa que si podr\u00eda ocurrir en el evento de establecerse en la ley una irregular modalidad de la llamada unidad funcional y la reconocida jerarqu\u00eda funcional que de ordinario opera en un mismo sector de la administraci\u00f3n. <\/p>\n
En efecto, creo que la Corte debi\u00f3 advertir que en el caso de la ley 142 de 1993 y de este mecanismo jur\u00eddico de control, inspecci\u00f3n y vigilancia de la eficiencia los servicios p\u00fablicos domiciliarios y de garant\u00eda de los derechos de los usuarios de los mismos, as\u00ed como en la hip\u00f3tesis del empleo de los mencionados t\u00e9rminos jur\u00eddicos para el caso que regula en general la norma acusada, se trata, sin duda, de una suerte de desarrollo legislativo de la Carta Pol\u00edtica en una espec\u00edfica materia (Cap\u00edtulo Quinto “De la finalidad social del Estado y de los servicios p\u00fablicos” del T\u00edtulo 13 Del R\u00e9gimen econ\u00f3mico y de la Hacienda P\u00fablica”) relacionada con aquellos servicios, que implica entre otros prop\u00f3sitos, un claro y notorio ejercicio de pedagog\u00eda constitucional del legislador, dirigida a los usuarios de los mencionados servicios y que escapa en buena medida a la \u00f3rbita del derecho administrativo en general y se ubica en una esfera normativa parcial del derecho p\u00fablico ahora de rango constitucional, cuyo objeto es, precisamente, el cumplimiento de las pol\u00edticas de administraci\u00f3n y control de la eficiencia en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, para efectos de cumplir los cometidos constitucionales de orden social en esta materia. <\/p>\n
Fecha Ut Supra, <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
2 Sentencia C-566 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz <\/p>\n
3 Sentencia C-397 de 1995 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hernandez Galindo <\/p>\n
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C-263-96 Sentencia C-263\/96 SERVICIOS PUBLICOS-Competencia para regulaci\u00f3n La competencia para la “regulaci\u00f3n” de las actividades que constituyen servicios p\u00fablicos se concede por la Constituci\u00f3n a la ley, a la cual se conf\u00eda la misi\u00f3n de formular las normas b\u00e1sicas relativas a: la naturaleza, extensi\u00f3n y cobertura del servicio, su car\u00e1cter de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[21],"tags":[],"class_list":["post-2172","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1996"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2172","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2172"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2172\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2172"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2172"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2172"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}