C-272-96<\/p>\n
Sentencia C-272\/96 <\/p>\n
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL\/FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACION <\/p>\n
La estructura y funcionamiento de la administraci\u00f3n comprende no s\u00f3lo la identificaci\u00f3n de los organismos que la integran sino la regulaci\u00f3n de los elementos activos que intervienen en su composici\u00f3n y funcionamiento, como los relativos al manejo y vinculaci\u00f3n de los recursos humanos al servicio de tales organismos, su r\u00e9gimen salarial y disciplinario, el sistema de prestaciones a que tienen derecho los empleados p\u00fablicos y los trabajadores oficiales, as\u00ed como los medios materiales (recursos econ\u00f3micos y f\u00edsicos), requeridos para el desarrollo de su acci\u00f3n”. <\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-R\u00e9gimen jur\u00eddico de servidores <\/p>\n
En materia de funci\u00f3n p\u00fablica, a los servidores de las entidades territoriales se les aplica fundamentalmente la ley en lo referente a los aspectos antes mencionados, y las ordenanzas y los acuerdos en lo que ata\u00f1e espec\u00edficamente a los asuntos no reservados a aqu\u00e9lla y que corresponde a la competencia propia de las autoridades de dichas entidades. <\/p>\n
CONCEJO MUNICIPAL-Atribuciones\/ASAMBLEA DEPARTAMENTAL-Atribuciones\/CONTRALORIA MUNICIPAL-Planta de personal\/CONTRALORIA DEPARTAMENTAL-Plantas de personal <\/p>\n
Dentro de la competencia que tienen las asambleas y los concejos para determinar la estructura y el funcionamiento de las administraciones departamentales, municipales y distritales se encuentra la de se\u00f1alar la estructura, la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de sus respectivas contralor\u00edas, como tambi\u00e9n la atribuci\u00f3n de se\u00f1alar las escalas de remuneraci\u00f3n correspondientes a las diferentes categor\u00edas de empleos. Y es obvio, que dentro de esta atribuci\u00f3n se encuentra la de determinar las respectivas plantas de personal, pues \u00e9sta supone el establecimiento de la denominaci\u00f3n, naturaleza y categor\u00eda de los diferentes empleos, seg\u00fan las funciones asignadas a \u00e9stos, de acuerdo con las que corresponden a las distintas dependencias a las cuales pertenecen. La autonom\u00eda de las contralor\u00edas no es absoluta, pues ella debe ejercerse dentro del marco de la Constituci\u00f3n y de la ley. <\/p>\n
AUTONOMIA PRESUPUESTAL Y ADMINISTRATIVA DE CONTRALORIAS-Alcance\/CONTROL FISCAL <\/p>\n
La autonom\u00eda, no supone aislamiento, desconexi\u00f3n absoluta con los dem\u00e1s \u00f3rganos de la administraci\u00f3n municipal y distrital y no se opone a la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica que debe existir entre los referidos \u00f3rganos; en este caso, entre las contralor\u00edas y los concejos; la funci\u00f3n de control fiscal, en cuanto tiende a vigilar y asegurar la correcta utilizaci\u00f3n, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n de los fondos y bienes de los municipios y distritos, antes que ajena, interesa y guarda relaci\u00f3n estrecha con las funciones que le corresponden a los concejos. La determinaci\u00f3n de las plantas de personal en la administraci\u00f3n tiene necesaria relaci\u00f3n con el gasto p\u00fablico, que requiere ser regulado a trav\u00e9s de la adopci\u00f3n de los respectivos presupuestos. <\/p>\n
Referencia: Expediente No. D-1062 <\/p>\n
Actora: Diana Patricia Velandia. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL. <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., junio veinte (20) de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la decisi\u00f3n correspondiente, en relaci\u00f3n con la demanda presentada por la ciudadana Diana Patricia Velandia Castro, contra el art\u00edculo 157 de la Ley 136 de 1994, afirmando su competencia conforme a lo establecido por el art\u00edculo 241 numeral 4 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA. <\/p>\n
Se transcribe a continuaci\u00f3n el texto de la norma acusada: <\/p>\n
LEY 136 DE 1994 <\/p>\n
“POR LA CUAL SE DICTAN NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS” <\/p>\n
El Congreso de Colombia , <\/p>\n
“Art\u00edculo 157. ORGANIZACION DE LAS CONTRALORIAS. La determinaci\u00f3n de las plantas de personal de las contralor\u00edas municipales y distritales, corresponde a los concejos, a iniciativa de los respectivos contralores”. <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
Considera la actora que la norma acusada infringe la Constituci\u00f3n, porque la facultad otorgada a los concejos de determinar las plantas de personal de las contralor\u00edas distritales y municipales desconoce la autonom\u00eda administrativa y presupuestal que aqu\u00e9lla en diferentes disposiciones reconoce a los organismos de control fiscal. Adem\u00e1s, porque permite la interferencia pol\u00edtica de dichas corporaciones en las contralor\u00edas, distorsionando la naturaleza eminentemente t\u00e9cnica que se le ha reconocido a los entes encargados de vigilar la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n. <\/p>\n
Dice en concreto la actora en algunos de los apartes de su demanda: <\/p>\n
“El constituyente de 1991 fue enf\u00e1tico en darle importancia en la estructura del Estado a los sistemas de control fiscal, pretendiendo tecnificarlos, concibi\u00e9ndolos aut\u00f3nomos e independientes, en una b\u00fasqueda de contralores no de pol\u00edticos, escogidos de ternas provenientes de las Cortes. Los cambios que en materia de control fiscal introdujo la Constituci\u00f3n de 1991 fueron verdaderamente radicales, en tal grado que en la Carta de 1886 las \u00fanicas disposiciones que abordaban esta materia eran los art\u00edculos 59, 60 y 192 ordinal 2o., que consagraban unas competencias bastantes dispersas, y que se ocupaban principalmente de la elecci\u00f3n del Contralor General; respecto de las Contralor\u00edas de las entidades territoriales la \u00fanica norma de la anterior Constituci\u00f3n que se refer\u00eda a \u00e9stas era el art\u00edculo 187 ordinal 8o., limit\u00e1ndose a asignar a las Asambleas Departamentales la funci\u00f3n de organizar la Contralor\u00eda y de elegir contralor. Al comparar estas normas con las de la Constituci\u00f3n de 1991, en especial los art\u00edculos 113, 117, 119 y el art\u00edculo 267 y subsiguientes, se aprecia una reglamentaci\u00f3n arm\u00f3nica y detallada, as\u00ed como, la creaci\u00f3n de un verdadero Sistema de Control fiscal”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“La Funci\u00f3n P\u00fablica del Control Fiscal tiene un r\u00e9gimen jur\u00eddico de naturaleza Constitucional y legal, con una jerarqu\u00eda normativa en cuatro niveles: El primer nivel son las disposiciones constitucionales a los cuales ya nos hemos referido; el segundo nivel es el de la ley, que debe ser celoso de preservar la filosof\u00eda de la Carta: un tercer nivel es el de las Contralor\u00edas para reglamentar el control fiscal y para hacer realidad los principios de autonom\u00eda administrativa y financiera; y finalmente, en una materia muy precisa, un nivel normativo de las Asambleas y los Concejos, con funciones residuales, en raz\u00f3n a que los cuerpos colegiados tambi\u00e9n hacen parte de la administraci\u00f3n objeto de control fiscal. Las \u00fanicas competencias que le confiere la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica a las Asambleas y Concejos son las del art\u00edculo 272, para elegir los Contralores, y, para ” organizar las respectivas contralor\u00edas dotadas de autonom\u00eda administrativa y presupuestal” (El subrayado es m\u00edo). la transgresi\u00f3n de la norma se fundamenta en confundir a las Contralor\u00edas, como si hicieran parte de la administraci\u00f3n”. <\/p>\n
“Ello es as\u00ed en raz\u00f3n a que las Contralor\u00edas no pueden estar supeditadas en ning\u00fan sentido a las autoridades que vigilan, pues con ello no s\u00f3lo se incurrir\u00eda en el absurdo de que quien elige Contralor, tenga un instrumento de coacci\u00f3n, para que sino le devuelven el favor de la selecci\u00f3n, a trav\u00e9s de las plantas de personal, los Concejos Municipales o Distritales amarren a los Contralores; en este sentido la ley 136 viola el esp\u00edritu de la Constituci\u00f3n. Los Concejos por su naturaleza de \u00f3rganos administrativos, mal podr\u00edan supeditar a los Contralores a las plantas de personal, numerosas o restringidas, con altos o bajos niveles de remuneraci\u00f3n, con predominancia del nivel ejecutivo, o del profesional, o t\u00e9cnico o asistencial, en fin, que quedar\u00e1 al arbitrio de los Concejales que muy probablemente tengan otros criterios, distintos de los contralores. Ser\u00eda pensar en que se puede ser juez y parte al mismo tiempo, y llegar a la aberrante situaci\u00f3n de que sea el vigilado quien determina los instrumentos para la realizaci\u00f3n del control”. <\/p>\n
“…la funci\u00f3n de aprobar las plantas de personal no es una competencia constitucional exclusiva de los Concejos, en efecto en virtud de la Carta, art\u00edculo 313 numeral 6o. es funci\u00f3n de \u00e9stos organismos, determinar la estructura de la administraci\u00f3n, las funciones por dependencias y las escalas de remuneraci\u00f3n. El art\u00edculo 313 no se refiere a la facultad de crear y suprimir los empleos de la cual se derivan las plantas de personal, en este sentido al interior de la entidad territorial ninguna norma constitucional se opone a que las Contralor\u00edas modifiquen sus plantas de personal”. <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES. <\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
El ciudadano Manuel Duglas Avila Olarte, en su condici\u00f3n de apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, intervino en el proceso y defendi\u00f3 la constitucionalidad de la norma acusada, con la exposici\u00f3n de las siguientes consideraciones: <\/p>\n
– La competencia de los concejos para determinar la planta de personal de las contralor\u00edas distritales y municipales, es consecuencia de las prescripciones concordantes de los art\u00edculos 272, inciso 5 y 268 numeral 9, mediante los cuales se extiende a dichas contralor\u00edas “la competencia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica de presentar proyectos de ley relativos a la organizaci\u00f3n y al funcionamiento de la misma ante el Congreso de la Rep\u00fablica”. <\/p>\n
Mediante tal extensi\u00f3n, las contralor\u00edas municipales y distritales tienen como una de sus funciones la de presentar a los respectivos concejos, los proyectos de acuerdo sobre la organizaci\u00f3n y funcionamiento de las mencionadas contralor\u00edas. <\/p>\n
Esta funci\u00f3n constitucional es la que reproduce el art\u00edculo 157 de la Ley 136 de 1994, raz\u00f3n por la cual no resulta acertado sostener su inconstitucionalidad, pues es la misma Constituci\u00f3n la que prescribe el contenido que se est\u00e1 demandando. <\/p>\n
– La autonom\u00eda administrativa de tales \u00f3rganos de control debe analizarse desde el punto de vista de una relaci\u00f3n de complementariedad con las disposiciones constitucionales que organizan la funci\u00f3n p\u00fablica, en la medida que las primeras resultan una especie de esta \u00faltima categor\u00eda. <\/p>\n
Existe una relaci\u00f3n estrecha entre la elaboraci\u00f3n de los presupuestos y la determinaci\u00f3n de las plantas de personal en todos los niveles de la administraci\u00f3n, de modo que el \u00f3rgano competente para elaborar los primeros, lo sea igualmente para determinar las segundas. Ello se deduce, entre otras normas del art. 122 de la Constituci\u00f3n, y porque necesariamente en los presupuestos deben estar incorporadas las apropiaciones referentes a los gastos que implica la planta de personal. <\/p>\n
– La determinaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n y funcionamiento de las respectivas contralor\u00edas por los concejos distritales y municipales, en general, y la determinaci\u00f3n de las plantas de personal, no significa la eliminaci\u00f3n de la imparcialidad en la realizaci\u00f3n del control fiscal por parte de aqu\u00e9llos entes sobre los concejos distritales y municipales. <\/p>\n
En cualquier Estado el ejercicio de los variados controles que existen dentro del estado social de derecho es rec\u00edproco, pues el ejercicio de competencias por parte de los diversos \u00f3rganos que lo componen, tiene como referente necesario los otros, sin que pueda predicarse la independencia absoluta de los mismos, sino por el contrario, su interdependencia. <\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior. <\/p>\n
La disposici\u00f3n acusada constituye un desarrollo obligado de otras normas constitucionales que en la demanda no se mencionan, tales como las relacionadas con las competencias constitucionales para decretar gastos a cargo del Estado. <\/p>\n
En efecto, en los t\u00e9rminos del inciso segundo del art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n, en relaci\u00f3n con el presupuesto, “Tampoco podr\u00e1 hacerse ning\u00fan gasto p\u00fablico que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales,…” De igual forma el art\u00edculo 347, aplicable a los presupuestos de las entidades territoriales en virtud de la remisi\u00f3n expresa del art\u00edculo 353, dispone que el proyecto de ley de apropiaciones “deber\u00e1 contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”. <\/p>\n
En los t\u00e9rminos de los art\u00edculos citados, s\u00f3lo los concejos -en el \u00e1mbito distrital o municipal- son competentes para autorizar el gasto p\u00fablico, no as\u00ed los alcaldes, los contralores, ni tampoco los personeros. Como consecuencia de lo dispuesto en ellos, la determinaci\u00f3n de las plantas de personal de las contralor\u00edas distritales o municipales, o su modificaci\u00f3n, por incidir directamente en el gasto p\u00fablico, necesariamente debe ser avalada por los concejos, como \u00f3rganos colegiados de elecci\u00f3n popular a cargo del gasto p\u00fablico en dichos niveles territoriales. <\/p>\n
Algo que la demandante omite y que resulta importante destacar es que, en los t\u00e9rminos de la norma acusada, es al respectivo contralor a quien corresponde, en forma exclusiva, la iniciativa para presentar a consideraci\u00f3n de los concejos los proyectos de acuerdos relacionados con la planta de personal de su respectiva entidad de control. <\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
El ciudadano Fabian Segura Guerrero en representaci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica intervino para defender la constitucionalidad de la norma acusada, y expuso las siguientes razones: <\/p>\n
La autonom\u00eda presupuestal y administrativa de las contralor\u00edas departamentales, distritales y municipales significa que los recursos necesarios para su funcionamiento deben ser manejados directa y exclusivamente por cada una de esas entidades y que ellas deben ejercer sus funciones sin ninguna injerencia extra\u00f1a de entidad, \u00f3rgano o funcionario. <\/p>\n
De manera que si las referidas contralor\u00edas son parte del sistema administrativo local, se alimentan del presupuesto seccional, sus funciones se circunscriben a tal nivel, son representadas por la misma persona que representa el ente al cual pertenecen, el componente humano se designa por concursos p\u00fablicos de acceso a carrera administrativa, jam\u00e1s se podr\u00e1 predicar una autonom\u00eda como la pretendida por la actora, deslig\u00e1ndola totalmente del \u00f3rgano rector municipal. <\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 313 Constitucional, corresponde a los concejos locales, entre otras competencias, reglamentar las funciones de las actividades a cargo del municipio, votar los gastos, expedir el presupuesto anual de gastos y, lo m\u00e1s importante, determinar la estructura de la administraci\u00f3n municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneraci\u00f3n a las diferentes categor\u00edas de empleos. <\/p>\n
Lo que en t\u00e9rminos concretos y espec\u00edficos se\u00f1ala el art\u00edculo 272 constitucional, cuando informa que le corresponde a los concejos distritales y municipales, organizar las respectivas contralor\u00edas como entidades t\u00e9cnicas dotadas de autonom\u00eda administrativa y presupuestal. <\/p>\n
No admite duda el prop\u00f3sito del legislador para permitir que los concejos locales, en ejercicio de las facultades descritas, desarrollen una perspectiva de organizaci\u00f3n en el aspecto del recurso humano, dotando a su respectiva contralor\u00eda de la planta de personal m\u00e1s id\u00f3nea para lograr el control fiscal que requiere el municipio dadas su magnitud y complejidad, sin que ello implique merma de su propia autonom\u00eda administrativa ni presupuestal. Por el contrario, el precepto impugnado, enaltece esta autonom\u00eda permiti\u00e9ndole al mismo contralor local ser el titular de la iniciativa para determinar la planta de personal con la cual pueda desarrollar eficientemente sus funciones fiscalizadoras. <\/p>\n
4. Concepto de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
El art\u00edculo 157 de la Ley 136 de 1994, antes que ser un precepto violatorio de la Constituci\u00f3n, desarrolla lo all\u00ed previsto en esas materias. Justamente en el art\u00edculo 272 de la Constituci\u00f3n cuando dispone en el inciso tercero que corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralor\u00edas, est\u00e1 facultando a las mencionadas corporaciones para que definan las plantas de personal mediante las cuales los entes encargados de efectuar el control fiscal en las entidades territoriales correspondientes, cumplan las funciones que la Carta y la ley les han asignado. <\/p>\n
Al estudiar en forma contextual la disposici\u00f3n constitucional presuntamente quebrantada se puede determinar con claridad meridiana el verdadero alcance de la competencia cuestionada. Basta consultar el contenido normativo del art\u00edculo 313-6 constitucional que prev\u00e9 como atribuci\u00f3n de los concejos la de “Determinar la estructura de la administraci\u00f3n municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneraci\u00f3n correspondientes a las distintas categor\u00edas de empleos…”, para afirmar sin temor a equ\u00edvocos que esa autoridad administrativa est\u00e1 habilitada para definir lo concerniente a la planta de personal de las contralor\u00edas municipales y ello es as\u00ed en tanto que dichos entes territoriales de control fiscal hacen parte de la estructura administrativa del municipio. <\/p>\n
Por otra parte el art\u00edculo 272 Constitucional precept\u00faa que los contralores municipales y distritales ejercer\u00e1n en el \u00e1mbito de su jurisdicci\u00f3n las funciones atribuidas al Contralor General de la Naci\u00f3n, entre las que se encuentra la de presentar proyectos de ley relativos a la organizaci\u00f3n y funcionamiento del organismo a cuyo cargo est\u00e1 el control fiscal de las entidades del Estado a nivel nacional. <\/p>\n
De lo anterior se puede deducir entonces, que pueden los contralores municipales y distritales presentar ante los concejos correspondientes los proyectos de acuerdo relativos no s\u00f3lo a la organizaci\u00f3n, sino tambi\u00e9n al funcionamiento de las contralor\u00edas municipales y, que es a los concejos mencionados a los que corresponde determinar en \u00faltimas lo concerniente a esa organizaci\u00f3n y funcionamiento. Justamente lo que se establece en el precepto legal cuya inconstitucionalidad es solicitada en la demanda. <\/p>\n
En segundo lugar, el principio de la colaboraci\u00f3n entre las corporaciones administrativas de elecci\u00f3n popular en los departamentos y municipios y los \u00f3rganos de control fiscal en esas entidades territoriales, tienen un cabal desarrollo en la norma acusada en tanto en ella est\u00e1 impl\u00edcita la competencia constitucional para decretar el gasto p\u00fablico, la cual de conformidad con el art\u00edculo 345 de la Ley Pol\u00edtica, corresponde en lo nacional al Congreso y, en lo departamental y municipal, a las asambleas y concejos, respectivamente. Esto \u00faltimo significa que la facultad para determinar las plantas de personal de los organismos de control fiscal en las entidades territoriales mencionadas, ha de desarrollarse en el marco de la coordinaci\u00f3n entre las contralor\u00edas departamentales y municipales y las asambleas y concejos, a fin de que las erogaciones que ello implica se ajusten a los presupuestos aprobados por tales corporaciones. <\/p>\n
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. <\/p>\n
1. El problema planteado en la demanda. <\/p>\n
Seg\u00fan la actora, la norma acusada viola los preceptos constitucionales que invoca, porque al atribuir a los Concejos Municipales la funci\u00f3n de adoptar las plantas de personal correspondientes a las contralor\u00edas municipales y distritales, desconoci\u00f3 la autonom\u00eda administrativa y presupuestal que la propia Constituci\u00f3n reconoce a los organismos de control fiscal. <\/p>\n
2. An\u00e1lisis de los cargos de la demanda. <\/p>\n
2.1. Los \u00f3rganos de control fiscal y su autonom\u00eda. <\/p>\n
– Dijo esta Corte en la sentencia C-374 de 19951 <\/p>\n
“En la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 se reconoce expresamente la funci\u00f3n de control fiscal, como una actividad independiente y aut\u00f3noma y diferenciada de la que corresponde a las cl\u00e1sicas funciones estatales, lo cual obedece no s\u00f3lo a un criterio de divisi\u00f3n y especializaci\u00f3n de las tareas p\u00fablicas, sino a la necesidad pol\u00edtica y jur\u00eddica de controlar, vigilar y asegurar la correcta utilizaci\u00f3n, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n de los fondos y bienes de la Naci\u00f3n, los departamentos, distritos y los municipios, cuyo manejo se encuentra a cargo de los \u00f3rganos de la administraci\u00f3n, o eventualmente de los particulares (arts. 267, 268 y 272 C.P.)”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“En s\u00edntesis, el control fiscal constituye una actividad de exclusiva vocaci\u00f3n p\u00fablica que tiende a asegurar los intereses generales de la comunidad, representados en la garant\u00eda del buen manejo de los bienes y recursos p\u00fablicos, de manera tal que se aseguren los fines esenciales del Estado de servir a aqu\u00e9lla y de promover la prosperidad general, cuya responsabilidad se conf\u00eda a \u00f3rganos espec\u00edficos del Estado como son las Contralor\u00edas (nacional, departamental, municipal), aunque con la participaci\u00f3n ciudadana en la vigilancia de la gesti\u00f3n p\u00fablica (art. 1o., 2o., 103, inciso 3 y 270 de la C.P.). Pero si bien el ejercicio del control fiscal es responsabilidad de las contralor\u00edas, ello no excluye la posibilidad de que excepcionalmente la vigilancia se realice por los particulares (inciso 2o. art. 267, ib\u00eddem)”. <\/p>\n
– La autonom\u00eda, referida a los organismos aut\u00f3nomos que desarrollan la funci\u00f3n p\u00fablica de vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares en el manejo de los bienes del Estado, en los t\u00e9rminos de los arts. 113, 117, 267, 268 y 272 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, debe ser entendida dentro del marco del Estado Social de Derecho unitario que consagra su art. 1o., como la institucionalizaci\u00f3n org\u00e1nica y funcional, que obedece al establecimiento de una estructura y organizaci\u00f3n de naturaleza administrativa especializada, a la cual se le ha asignado un haz de competencias espec\u00edficas en relaci\u00f3n con la materia rese\u00f1ada, que pueden ejercerse dentro de un cierto margen de libertad e independencia, a trav\u00e9s de \u00f3rganos propios, y que dispone, al mismo tiempo, de medios personales y de recursos materiales de orden financiero y presupuestal que puede manejar, dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley sin la injerencia ni la intervenci\u00f3n de otras autoridades u \u00f3rganos. Por lo tanto, la referida autonom\u00eda no significa autarqu\u00eda y se encuentra limitada y debe ser ejercida dentro de la concepci\u00f3n unitaria de nuestro Estado. <\/p>\n
– En materia de funci\u00f3n p\u00fablica la referida autonom\u00eda se encuentra afectada, en raz\u00f3n de que las competencias espec\u00edficas sobre la materia son compartidas con otros \u00f3rganos, como se ver\u00e1 a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
a) Los diferentes aspectos que comprende el tema de la funci\u00f3n p\u00fablica en la Constituci\u00f3n, necesariamente se vinculan con la estructura, la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de la administraci\u00f3n. As\u00ed, en la sentencia C-299\/942 expres\u00f3 la Corte lo siguiente: <\/p>\n
“En sentido general, la estructura y funcionamiento de la administraci\u00f3n comprende no s\u00f3lo la identificaci\u00f3n de los organismos que la integran sino la regulaci\u00f3n de los elementos activos que intervienen en su composici\u00f3n y funcionamiento, como los relativos al manejo y vinculaci\u00f3n de los recursos humanos al servicio de tales organismos, su r\u00e9gimen salarial y disciplinario, el sistema de prestaciones a que tienen derecho los empleados p\u00fablicos y los trabajadores oficiales, asi como los medios materiales (recursos econ\u00f3micos y f\u00edsicos), requeridos para el desarrollo de su acci\u00f3n”. <\/p>\n
b) La atribuci\u00f3n de establecer la estructura organizacional y funcional de la administraci\u00f3n nacional corresponde al Congreso, en los t\u00e9rminos del art. 150-7-23 de la Constituci\u00f3n. Pero igualmente se le han asignado al Gobierno ciertas tareas que corresponden a dicha materia, vinculadas al ejercicio de la potestad reglamentaria o de las competencias concernientes a la reorganizaci\u00f3n de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dem\u00e1s organismos de la administraci\u00f3n (art. 189-11-16 C.P.). Y al Presidente de la Rep\u00fablica se le ha conferido la atribuci\u00f3n de “crear, fusionar o suprimir conforme a la ley, los empleos que demande la administraci\u00f3n central, se\u00f1alar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos” (art. 150-14). <\/p>\n
c) En lo pertinente a las administraciones departamentales, municipales y distritales, la Constituci\u00f3n asigna a las asambleas y a los concejos la competencia para se\u00f1alar la estructura, la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de las mismas, e igualmente la facultad para determinar las escalas de remuneraci\u00f3n correspondientes a las diferentes categor\u00edas de empleos (arts. 300-7, 313-6, y 322 C.P.). Tambi\u00e9n los gobernadores y alcaldes tienen injerencia en asuntos relativos a la referida competencia, en cuanto se les atribuye la facultad de suprimir o fusionar entidades y dependencias correspondientes a dichos \u00f3rdenes y para crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias se\u00f1alar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeci\u00f3n a la ley y a las ordenanzas departamentales y a los acuerdos de los concejos. <\/p>\n
Con excepci\u00f3n de las materias antes especificadas en lo que concierne a la funci\u00f3n p\u00fablica en dichas administraciones se aplica la ley. Por consiguiente, corresponde a \u00e9sta de manera privativa se\u00f1alar el r\u00e9gimen jur\u00eddico general atinente a dicha funci\u00f3n, en lo que ata\u00f1e principalmente con: la naturaleza jur\u00eddica de la relaci\u00f3n de trabajo con sus servidores, las distintas categor\u00edas de \u00e9stos y modalidades de los empleos y el r\u00e9gimen de carrera administrativa, los deberes, los derechos, las prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades de dichos servidores y el r\u00e9gimen disciplinario, la responsabilidad que se les puede exigir, desde el punto de vista penal, patrimonial y fiscal, asi como el r\u00e9gimen de prestaciones sociales (arts. 6, 90-2, 95, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 131, 150-19, letras e) y f), 150-23, 257-2, 268-10, 292, 293, 312, entre otros). <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, en materia de funci\u00f3n p\u00fablica, a los servidores de las entidades territoriales se les aplica fundamentalmente la ley en lo referente a los aspectos antes mencionados, y las ordenanzas y los acuerdos en lo que ata\u00f1e espec\u00edficamente a los asuntos no reservados a aqu\u00e9lla y que corresponde a la competencia propia de las autoridades de dichas entidades, en los t\u00e9rminos de los arts. 300-7, 305-7, 313-6, 315-7 y 322 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
2.2. La determinaci\u00f3n de las plantas de personal de las contralor\u00edas municipales y distritales. <\/p>\n
2.2.1. Seg\u00fan el art. 272 de la Constituci\u00f3n, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal en los departamentos, distritos y municipios corresponde a las respectivas contralor\u00edas. La de los municipios incumbe a las contralor\u00edas departamentales, salvo lo que determine la ley respecto de contralor\u00edas municipales. <\/p>\n
“Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralor\u00edas como entidades t\u00e9cnicas dotadas de autonom\u00eda administrativa y presupuestal”. <\/p>\n
Significa lo anterior, que dentro de la competencia que tienen las asambleas y los concejos para determinar la estructura y el funcionamiento de las administraciones departamentales, municipales y distritales se encuentra la de se\u00f1alar la estructura, la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de sus respectivas contralor\u00edas, como tambi\u00e9n la atribuci\u00f3n de se\u00f1alar las escalas de remuneraci\u00f3n correspondientes a las diferentes categor\u00edas de empleos. Y es obvio, que dentro de esta atribuci\u00f3n se encuentra la de determinar las respectivas plantas de personal, pues \u00e9sta supone el establecimiento de la denominaci\u00f3n, naturaleza y categor\u00eda de los diferentes empleos, seg\u00fan las funciones asignadas a \u00e9stos, de acuerdo con las que corresponden a las distintas dependencias a las cuales pertenecen. <\/p>\n
2.2.2. La norma acusada faculta a los concejos para determinar, “a iniciativa de los respectivos contralores”, las plantas de personal de las contralor\u00edas municipales y distritales. <\/p>\n
<\/p>\n
Dicha norma se ajusta a la Constituci\u00f3n y no desconoce la autonom\u00eda de que gozan las contralor\u00edas municipales y distritales, por las siguientes razones: <\/p>\n
– La autonom\u00eda de las contralor\u00edas no es absoluta, pues ella debe ejercerse dentro del marco de la Constituci\u00f3n y de la ley. Precisamente la Constituci\u00f3n ha se\u00f1alado, como se expres\u00f3 antes, que es competencia de los concejos determinar sus plantas de personal, como organismos integrantes de la administraci\u00f3n municipal y distrital. Esta competencia es concordante, adem\u00e1s, con lo dispuesto por el numeral 1 del art. 313, que les asigna como tarea la de “reglamentar las funciones y la eficiente prestaci\u00f3n de los servicios a cargo del municipio”. <\/p>\n
– Al igual que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, las contralor\u00edas municipales y distritales no poseen funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organizaci\u00f3n y a las que deben cumplir de acuerdo con los arts. 267 y 268 de la Constituci\u00f3n. Por lo tanto, resulta ajeno a sus funciones administrativas, como aparece del se\u00f1alamiento que de ellas hace el art. 165 de la ley 136\/94, que tengan la atribuci\u00f3n de establecer sus plantas de personal. Simplemente, dentro de sus atribuciones en materia de funci\u00f3n p\u00fablica est\u00e1 la de “proveer mediante los procedimientos de la carrera administrativa, los empleos de su dependencia”, como tambi\u00e9n la de ejercitar las dem\u00e1s competencias relativas a dicha materia previstas en la ley; no tienen por consiguiente, la funci\u00f3n que corresponde a los alcaldes de crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes, aun cuando s\u00ed pueden se\u00f1alar las funciones especiales que pueden cumplir sus funcionarios y empleados, porque aqu\u00e9lla proviene directamente de la Constituci\u00f3n (art. 313-7) y \u00e9sta no se la ha asignado a las mencionadas contralor\u00edas. <\/p>\n
– No es v\u00e1lido el argumento esgrimido por la actora, en el sentido de que el se\u00f1alamiento de las plantas de personal, a iniciativa de los respectivos contralores, por los concejos municipales y distritales, afecta la referida autonom\u00eda y constituye un factor de perversi\u00f3n, por la posible injerencia pol\u00edtica de los concejos en las contralor\u00edas, porque: I) dicha iniciativa reafirma y consolida \u00e9sta, dado que las necesidades en materia de personal la se\u00f1alan dichos contralores al proponer los proyectos de plantas a los mencionados concejos; II) la autonom\u00eda, no supone aislamiento, desconexi\u00f3n absoluta con los dem\u00e1s \u00f3rganos de la administraci\u00f3n municipal y distrital y no se opone a la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica que debe existir entre los referidos \u00f3rganos; en este caso, entre las contralor\u00edas y los concejos; III) la funci\u00f3n de control fiscal, en cuanto tiende a vigilar y asegurar la correcta utilizaci\u00f3n, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n de los fondos y bienes de los municipios y distritos, antes que ajena, interesa y guarda relaci\u00f3n estrecha con las funciones que le corresponden a los concejos seg\u00fan el art. 313; IV) no se opone al criterio de especializaci\u00f3n t\u00e9cnica, ajeno a las vicisitudes de la pol\u00edtica partidista, la circunstancia de que los concejos determinen las referidas plantas de personal, porque la provisi\u00f3n de los empleos debe hacerse seg\u00fan el r\u00e9gimen de la carrera administrativa (art. 125, 272 inciso 6 y 268-10 C.P.) ; V) y finalmente, es indudable que la determinaci\u00f3n de las plantas de personal en la administraci\u00f3n tiene necesaria relaci\u00f3n con el gasto p\u00fablico, que requiere ser regulado a trav\u00e9s de la adopci\u00f3n de los respectivos presupuestos. Tanto es asi, que la Constituci\u00f3n recurrentemente alude a que los empleos de car\u00e1cter remunerado deben estar contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente y que no se podr\u00e1n crear obligaciones que excedan al monto fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado (arts. 150-14, 305-7 y 315-7). En tal virtud, como a los concejos les corresponde aprobar el presupuesto de rentas y gastos de los municipios y de los distritos, es apenas natural que tambi\u00e9n les corresponda como funci\u00f3n la determinaci\u00f3n de las plantas de personal de las referidas contralor\u00edas. <\/p>\n
Por lo anterior, estima la Corte que la norma acusada no viola las normas invocadas por la demandante como fundamento para solicitar la declaraci\u00f3n de inexequibilidad ni ning\u00fan otro precepto de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
VI. DECISION. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, , administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero: Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 157 de la Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizaci\u00f3n y funcionamiento de los municipios”. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARIA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1. M.P. Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
2 .M.P. Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
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C-272-96 Sentencia C-272\/96 ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL\/FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACION La estructura y funcionamiento de la administraci\u00f3n comprende no s\u00f3lo la identificaci\u00f3n de los organismos que la integran sino la regulaci\u00f3n de los elementos activos que intervienen en su composici\u00f3n y funcionamiento, como los relativos al manejo y vinculaci\u00f3n de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[21],"tags":[],"class_list":["post-2175","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1996"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2175","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2175"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2175\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2175"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2175"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2175"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}