C-273-96<\/p>\n
Sentencia C-273\/96 <\/p>\n
PRIMA DE VACACIONES-Aporte de tres d\u00edas\/COOJURISDICCIONAL-Naturaleza privada\/RECURSOS PARAFISCALES <\/p>\n
Los recursos parafiscales son recursos p\u00fablicos, son del Estado. Cuando su administraci\u00f3n corresponde a una persona jur\u00eddica de derecho privado, tal administraci\u00f3n se cumple en virtud de un contrato entre la Naci\u00f3n y la persona jur\u00eddica de derecho privado. La Constituci\u00f3n no autoriza el que se exija una contribuci\u00f3n parafiscal para que el Estado la entregue directamente a los particulares, como acontece en el caso que se analiza. En este caso la facultad impositiva se ejerce, no en favor del Estado, sino en favor de una persona jur\u00eddica de derecho privado. Se dir\u00e1 que la Cooperativa presta un servicio p\u00fablico. Si as\u00ed fuera, dadas las especiales caracter\u00edsticas de ese servicio, solamente aquellos que voluntariamente quisieran hacer uso de \u00e9l, deber\u00edan pagar la contribuci\u00f3n. <\/p>\n
Referencia: demanda D-1087 <\/p>\n
Norma acusada: art\u00edculo 1o. de la Ley 54 de 1983, \u201cpor la cual se reforma el art\u00edculo 31 del decreto – ley 0717 de abril 20 de 1978 y se dictan otras disposiciones\u201d <\/p>\n
Actor: Jorge Enrique Palacio Z\u00fa\u00f1iga <\/p>\n
Magistrado ponente: <\/p>\n
Dr. JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., seg\u00fan consta en acta n\u00famero veintiocho (28), a los veinte (20) d\u00edas del mes de junio de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Jorge Enrique Palacio Z\u00fa\u00f1iga, en uso del derecho consagrado en los art\u00edculos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n, present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 1o. de la Ley 54 de 1983. <\/p>\n
Por auto del 28 de septiembre de 1995, el Magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda, orden\u00f3 la fijaci\u00f3n del negocio en lista, para asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana dispuesta por los art\u00edculos 242, numeral 1, de la Constituci\u00f3n, y 7, inciso 2o., del decreto 2067 de 1991. Orden\u00f3 comunicar la presentaci\u00f3n de esta demanda al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, al se\u00f1or Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al se\u00f1or Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y al Director General de la Cooperativa de la Rama Judicial “Coojurisdiccional”. As\u00ed mismo, dio traslado de la demanda al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, para que rindiera el concepto de rigor. <\/p>\n
Cumplidos los requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del se\u00f1or Viceprocurador General de la Naci\u00f3n, dado el impedimento manifestado por el titular de la Procuradur\u00eda, entra la Corte a decidir. <\/p>\n
a) Norma acusada. <\/p>\n
El siguiente es el texto del art\u00edculo 1o., de la Ley 54 de 1983: <\/p>\n
“Art\u00edculo 1o. El inciso segundo del art\u00edculo 31 del decreto-ley No.0717 de abril 20 de 1978, quedar\u00e1 as\u00ed: <\/p>\n
“El valor de tres (3) de los quince (15) d\u00edas de la prima vacacional, o la parte proporcional de dicho valor conforme al inciso primero (1o.), ser\u00e1n depositados por los respectivos pagadores, en favor de la Cooperativa de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio P\u00fablico para que \u00e9sta ejecute proyectos especiales de vacaciones y de recreaci\u00f3n para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio P\u00fablico, pensionados y cooperados”. <\/p>\n
b) La demanda. <\/p>\n
Para el demandante la disposici\u00f3n acusada infringe los art\u00edculos 16, 58 y 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El concepto de la violaci\u00f3n puede resumirse as\u00ed: <\/p>\n
El art\u00edculo demandado establece un aporte obligatorio por parte de los funcionarios y empleados de la rama judicial y del ministerio p\u00fablico, en favor de Coojurisdiccional Ltda., destinado a la ejecuci\u00f3n de proyectos especiales de vacaciones y de recreaci\u00f3n, para los mismos funcionarios, sus pensionados y cooperados. Dicho recaudo contrar\u00eda los principios constitucionales. <\/p>\n
Al analizar la naturaleza jur\u00eddica de la cuota, estima el demandante que si se tratase de una donaci\u00f3n, tal como lo entiende Coojurisdiccional en los considerandos del acuerdo No. 06 de julio 28 de 1991, violar\u00eda la norma que garantiza la propiedad privada, por cuanto la ley estar\u00eda imponiendo a una persona la obligaci\u00f3n de donar una suma de dinero a otra, con lo cual “se crear\u00eda una forma de extinci\u00f3n del dominio no contemplada por la Constituci\u00f3n”. <\/p>\n
Se\u00f1ala que, aunque aparentemente se podr\u00eda considerar que se trata de una contribuci\u00f3n parafiscal, al reunir los elementos materiales que la caracterizan, como son la obligatoriedad, singularidad y destinaci\u00f3n sectorial; sin embargo, este descuento no cumple otra de las caracter\u00edsticas teleol\u00f3gicas que debe contener una contribuci\u00f3n de esta naturaleza,como es su capacidad interventora para racionalizar la econom\u00eda del pa\u00eds. <\/p>\n
Finalmente, considera el actor que la norma demandada viola el art\u00edculo 16 de la Carta, que consagra la libre autodeterminaci\u00f3n de las personas para decidir la manera como quieren disfrutar sus vacaciones. Se trata de una intervenci\u00f3n inconstitucional en el \u00e1mbito reservado de las personas, pues para algunos el descanso puede consistir en quedarse leyendo un libro, sin tener que acudir a los programas que desarrolla la Cooperativa, con parte de su prima de vacaciones. <\/p>\n
c) Intervenci\u00f3n ciudadana. <\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino fijado por el decreto 2067 de 1991, present\u00f3 escrito de impugnaci\u00f3n de la demanda, la ciudadana Amalia Pastrana Naranjo, designada por Coojurisdiccional. <\/p>\n
La interviniente defiende la constitucionalidad de la norma. Sostiene que la prima de vacaciones fue una concesi\u00f3n del decreto ley 542 de 1977. El legislador extraordinario dispuso este beneficio econ\u00f3mico en favor de los empleados de la rama judicial, pero bajo una clara condici\u00f3n: tres de los quince d\u00edas de al prima deb\u00edan destinarse al Fondo Nacional de Bienestar Social, para ejecutar programas de vacaciones. <\/p>\n
Se\u00f1ala que se trata de una contribuci\u00f3n parafiscal, y, en tal condici\u00f3n, contiene todos sus elementos. <\/p>\n
Adem\u00e1s, en la Constituci\u00f3n abundan disposiciones relativas a la econom\u00eda solidaria, clase de econom\u00eda a la cual el Estado tiene la obligaci\u00f3n de fomentar, seg\u00fan se desprende del inciso tercero del art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n. Al respecto, cita lo dicho por esta Corte, en sentencia C-463\/93. <\/p>\n
Tambi\u00e9n manifiesta que el inter\u00e9s general de la colectividad debe estar por encima del simple capricho de uno de sus miembros. La Cooperativa tiene la funci\u00f3n de organizar directamente la forma como se desarrollar\u00e1n los programas de recreaci\u00f3n \u201cno s\u00f3lo para el juez o empleado individualmente considerado, sino para \u00e9l, para su familia y para su gremio.\u201d \u201cS\u00f3lo la Cooperativa, con los tres d\u00edas de prima de todos los servidores judiciales, puede brindar a los citadores y escribientes y dem\u00e1s empleados, la oportunidad de disfrutar de sus vacaciones en los centros recreativos que son de propiedad de su empresa.\u201d <\/p>\n
Concluye que la ley 54 de 1983, no viola ning\u00fan derecho adquirido, porque las cuotas parafiscales encuentran soporte en la misma Constituci\u00f3n, como consta en la doctrina y en la jurisprudencia. <\/p>\n
d) Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Por medio de oficio DP-371, de noviembre 14 de 1995, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, doctor Orlando V\u00e1squez Vel\u00e1squez, se declar\u00f3 impedido para conceptuar en el presente asunto, por haber sido miembro del Congreso de la Rep\u00fablica durante la tramitaci\u00f3n y expedici\u00f3n de la Ley 54 de 1983; el impedimento fue aceptado por esta Corporaci\u00f3n, y, por consiguiente, el concepto fue rendido por el se\u00f1or Viceprocurador General de la Naci\u00f3n, quien solicit\u00f3 se declarara la exequibilidad del art\u00edculo 1o. de la ley 54 de 1983. <\/p>\n
Considera que la disposici\u00f3n se ajusta a la preceptiva constitucional sobre la materia, pues desarrolla el principio de solidaridad. Sostiene que no se quebranta ning\u00fan derecho adquirido, porque la contribuci\u00f3n parafiscal tiene fundamento constitucional en el art\u00edculo 338, y las cooperativas son formas asociativas y solidarias de propiedad. <\/p>\n
Adem\u00e1s, no puede decirse que la norma acusada desconozca el derecho al libre desarrollo de la personalidad, por cuanto los funcionarios de esas entidades, los asociados y sus familias tienen varias opciones en materia vacacional y recreacional, sin que les sean impuestos planes y sin estar obligados a utilizar estas alternativas. <\/p>\n
Concluye el Viceprocurador que no cabe ninguna duda sobre la naturaleza parafiscal del recaudo. Adem\u00e1s, el art\u00edculo 2o. de la ley 225 de 1995, define esta clase de contribuciones, y el descuento demandado encaja en tal definici\u00f3n. <\/p>\n
II. CONSIDERACIONES <\/p>\n
Primera.- Competencia. <\/p>\n
La Corte es competente, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n, pues se demanda un art\u00edculo que es parte de una ley. <\/p>\n
Segunda.- Lo que se debate. <\/p>\n
La demanda est\u00e1 encaminada a demostrar que el art\u00edculo 1o. de la ley 54, al disponer que tres d\u00edas de los quince que corresponden a la prima de vacaciones, se consignen a favor de Coojurisdiccional Ltda., para destinarlos a programas vacacionales en beneficio de los propios empleados y funcionarios a quienes se les hace el descuento, viola los art\u00edculos 16, 58 y 334 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Para el an\u00e1lisis de inconstitucionalidad, el demandante parte de la base de que el recaudo no es una contribuci\u00f3n parafiscal. <\/p>\n
Por consiguiente, en primer lugar, se deber\u00e1 analizar la naturaleza fiscal del recaudo. <\/p>\n
Cabe decir que, aunque el actor se\u00f1ala que, en principio, el recaudo establecido podr\u00eda ser un recurso parafiscal, trata de explicar que le falta uno de sus elementos constitutivos, el cual consiste en que la contribuci\u00f3n para ser parafiscal debe tener tal importancia que permita racionalizar la econom\u00eda del pa\u00eds. Se advierte que no es muy clara la explicaci\u00f3n que el demandante suministra al respecto, pues se limita a citar dos apartes de algunas sentencias de esta Corporaci\u00f3n, y a transcribir parcialmente el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n, en su inciso primero. <\/p>\n
Tercera.- Naturaleza fiscal del descuento de la prima de vacaciones, establecido por la ley 54, art. 1o. <\/p>\n
El origen de la prima de vacaciones se remonta al decreto 542 de 1977, art\u00edculo 9o., que dice: <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 9o. Todos los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio P\u00fablico tendr\u00e1n derecho, por las vacaciones anuales que se causen a partir del 1o. de abril de 1977, a una prima anual equivalente a quince (15) d\u00edas de sueldo que se pagar\u00e1 en la semana anterior al inicio de su disfrute. <\/p>\n
\u201c. . . <\/p>\n
\u201cEl valor de tres de los quince d\u00edas de la prima, o la parte proporcional de dicho valor conforme al inciso anterior, ser\u00e1 depositado por los respectivos pagadores en el Fondo Nacional de Bienestar Social para que ejecute programas especiales de vacaciones y recreaci\u00f3n para los funcionarios y empleados.\u201d (se subraya) <\/p>\n
Leyes y decretos posteriores que se han referido a esta prima, no han cambiado la esencia de la misma, es decir, el descuento de tres de los quince d\u00edas de la prima y su destinaci\u00f3n a programas de vacaciones y recreaci\u00f3n. <\/p>\n
El art\u00edculo 1o. de la ley 54, es decir, la norma demandada, modific\u00f3 lo pertinente al destinatario del recaudo. Actualmente los pagadores deben depositarlo en favor de la Cooperativa de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio P\u00fablico, Coojurisdiccional Ltda. Tambi\u00e9n ampli\u00f3 el \u00e1mbito de beneficiados de los proyectos de vacaciones y recreaci\u00f3n, al inclu\u00edr a los pensionados de la rama y del ministerio p\u00fablico, y a los propios cooperados. <\/p>\n
Se examinar\u00e1, pues, si este descuento re\u00fane las caracter\u00edsticas que debe tener una contribuci\u00f3n parafiscal, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional. <\/p>\n
Ha decidido la Corte que las contribuciones parafiscales son obligatorias, afectan solamente a un grupo o sector econ\u00f3mico, y se destinan al mismo. Igualmente, ha establecido que los recursos parafiscales son p\u00fablicos, pertenecen al Estado, aunque est\u00e1n destinados a favorecer solamente al grupo o sector que los tributa. <\/p>\n
En el caso que nos ocupa, estamos en presencia de una contribuci\u00f3n que, si bien reune algunos de los elementos de la parafiscalidad, est\u00e1 destinada a una persona jur\u00eddica de derecho privado, como lo es la Cooperativa de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio P\u00fablico. Esta destinaci\u00f3n es contraria a los principios de la parafiscalidad. <\/p>\n
Los recursos parafiscales son recursos p\u00fablicos, son del Estado. Cuando su administraci\u00f3n corresponde a una persona jur\u00eddica de derecho privado, tal administraci\u00f3n se cumple en virtud de un contrato entre la Naci\u00f3n y la persona jur\u00eddica de derecho privado. Es el caso del Fondo Nacional del Caf\u00e9, cuya administraci\u00f3n corresponde a la Federaci\u00f3n Nacional de Cafeteros de Colombia, en virtud de contratos celebrados por \u00e9sta con la Naci\u00f3n, desde el mes de diciembre de 1940. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n no autoriza el que se exija una contribuci\u00f3n parafiscal para que el Estado la entregue directamente a los particulares, como acontece en el caso que se analiza. En este caso la facultad impositiva se ejerce, no en favor del Estado, sino en favor de una persona jur\u00eddica de derecho privado. <\/p>\n
Puede, en consecuencia, afirmarse que la norma acusada es contraria al numeral 12 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
De otra parte, el derecho que la Constituci\u00f3n reconoce a todas las personas, a la recreaci\u00f3n, al deporte y al aprovechamiento del tiempo libre, es contrario a que este \u00faltimo se haga por medio de una persona jur\u00eddica de derecho privado, obligatoriamente. Si puede la persona decidir c\u00f3mo aprovecha su tiempo libre, la ley no puede obligarla a entregar parte de su ingreso a un particular, para que \u00e9ste decida el empleo de ese tiempo libre. <\/p>\n
Se dir\u00e1 que la Cooperativa presta un servicio p\u00fablico. Si as\u00ed fuera, dadas las especiales caracter\u00edsticas de ese servicio, solamente aquellos que voluntariamente quisieran hacer uso de \u00e9l, deber\u00edan pagar la contribuci\u00f3n. <\/p>\n
En s\u00edntesis: la Constituci\u00f3n no permite destinar, por ley, un impuesto o una contribuci\u00f3n parafiscal, a un particular. La facultad impositiva se ejerce por el Estado en su propio beneficio. En el caso de las contribuciones parafiscales, el producto de \u00e9stas es un recurso p\u00fablico, no forma parte del patrimonio de una persona jur\u00eddica de derecho privado, como acontece con el recaudo autorizado por la norma acusada <\/p>\n
Por todo lo expuesto, se declarar\u00e1 la inexequibilidad de la norma demandada. <\/p>\n
III. DECISI\u00d3N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
<\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Decl\u00e1rase INEXEQUIBLE el art\u00edculo 1o. de la ley 54 de 1983. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JULIO CESAR ORT\u00cdZ GUTI\u00c9RREZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
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