C-316-96<\/p>\n
Sentencia C-316\/96 <\/p>\n
MUNICIPIO-Categor\u00edas\/CONCEJAL-Igualdad de honorarios <\/p>\n
Establecida la categorizaci\u00f3n de los municipios, con fundamento en el art. 320 de la Constituci\u00f3n, en raz\u00f3n con la poblaci\u00f3n, recursos fiscales, importancia econ\u00f3mica y situaci\u00f3n geogr\u00e1fica, lo cual determina un distinto r\u00e9gimen para su organizaci\u00f3n, gobierno y administraci\u00f3n, es decir, establecido el trato diferenciado entre los distintos municipios, debidamente justificado, no resulta ajustado a la normatividad superior que espec\u00edficamente dentro de ciertas categor\u00edas de municipios se establezcan diferenciaciones que resultan evidentemente irrazonables; por lo tanto, no encuentra la Corte una raz\u00f3n valedera para que los honorarios de los concejales para ciertas categor\u00edas sea equivalente al ciento por ciento (100%) del salario b\u00e1sico que corresponde al alcalde respectivo, por sesi\u00f3n, y en cambio para otras categor\u00edas no se aplique la misma regla. <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 136 de 1994 art\u00edculos 23 y 66. <\/p>\n
Actor: William Calderon Vargas. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL. <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., julio diez y ocho (18) de mil novecientos noventa y seis (1996) <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la decisi\u00f3n correspondiente, en relaci\u00f3n con la demanda presentada por el ciudadano William Hernando Calder\u00f3n Vargas contra los art\u00edculos 23 y 66 de la Ley 142 de 1994, afirmando su competencia en lo dispuesto por el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
II. TEXTOS DE LAS NORMAS ACUSADAS. <\/p>\n
Se transcriben a continuaci\u00f3n los textos de las normas demandadas, as\u00ed: <\/p>\n
LEY 136 DE 1994 <\/p>\n
“POR LA CUAL SE DICTAN NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACI\u00d3N Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS” <\/p>\n
El Congreso de Colombia , <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
“Art\u00edculo 23. Per\u00edodo de sesiones. Los Concejos de los municipios clasificados en categor\u00edas Especial, Primera y Segunda, sesionar\u00e1n ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto se\u00f1alado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y m\u00e1ximo una vez por d\u00eda, seis meses al a\u00f1o, en sesiones ordinarias as\u00ed: <\/p>\n
a) El primer per\u00edodo ser\u00e1 en el primer a\u00f1o de sesiones, del dos de enero posterior a su elecci\u00f3n, al \u00faltimo d\u00eda del mes de febrero del respectivo a\u00f1o. <\/p>\n
El segundo y tercer a\u00f1o de sesiones tendr\u00e1 como primer per\u00edodo el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril; <\/p>\n
b) El segundo per\u00edodo ser\u00e1 del primero de junio al \u00faltimo d\u00eda de julio; <\/p>\n
c) El tercer per\u00edodo ser\u00e1 del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal. <\/p>\n
Los concejos de los municipios clasificados en las dem\u00e1s categor\u00edas, sesionar\u00e1n ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto se\u00f1alado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al a\u00f1o y m\u00e1ximo una vez (1) por d\u00eda as\u00ed: febrero, mayo, agosto y noviembre. <\/p>\n
Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo har\u00e1n tan pronto como fuere posible, dentro del per\u00edodo correspondiente. <\/p>\n
PARAGRAFO 1. Cada per\u00edodo ordinario podr\u00e1 ser prorrogado por diez d\u00edas calendario m\u00e1s, a voluntad del respectivo Concejo. <\/p>\n
PARAGRAFO 2. Los alcaldes podr\u00e1n convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideraci\u00f3n. <\/p>\n
Art\u00edculo 66. Causaci\u00f3n de honorarios: El pago de honorarios a concejales se causar\u00e1 durante los per\u00edodos de sesiones ordinarias y extraordinarias que celebren estas corporaciones, y no tendr\u00e1n efecto legal alguno con car\u00e1cter de remuneraci\u00f3n laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales. <\/p>\n
En los municipios de Categor\u00edas Especial, Primera y Segunda los honorarios ser\u00e1n equivalentes al ciento por ciento (100%) del salario b\u00e1sico diario que corresponde al alcalde respectivo, por sesi\u00f3n, y hasta por veinte (20) sesiones en el mes. En los municipios Categor\u00edas Tercera y Cuarta, ser\u00e1n equivalentes al setenta y cinco por ciento (75%) del salario del alcalde y hasta por doce (12) sesiones en el mes. En los municipios de las dem\u00e1s categor\u00edas, ser\u00e1n equivalentes al cincuenta por ciento (50%) del salario diario del alcalde hasta por doce (12) sesiones al mes. <\/p>\n
Los reconocimientos de que trata la presente Ley se har\u00e1n con cargo a los respectivos presupuestos municipales o distritales, siempre que no se afecten partidas destinadas a inversi\u00f3n, de acuerdo con los planes correspondientes, o las de destinaci\u00f3n espec\u00edfica seg\u00fan la ley. En consecuencia, s\u00f3lo podr\u00e1n afectar gastos de funcionamiento de la administraci\u00f3n que correspondan a sus recursos ordinarios. <\/p>\n
Se autoriza a los concejos para proceder a los traslados presupuestales que sean necesarios. <\/p>\n
PARAGRAFO. Los honorarios son incompatibles con cualquier asignaci\u00f3n proveniente del Tesoro P\u00fablico, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensi\u00f3nales. <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
Considera el actor que las normas acusadas violan los siguientes preceptos constitucionales: <\/p>\n
– El art. 13 de la Constituci\u00f3n que consagra el principio de igualdad, si se tiene en cuenta que todos los concejos municipales del pa\u00eds tienen funciones y obligaciones similares, lo cual sugiere que debe existir igualdad en lo relativo a la regulaci\u00f3n legal de los per\u00edodos de sus sesiones, como en la causaci\u00f3n de los honorarios en favor de los concejales. <\/p>\n
Si bien las disposiciones demandadas acatan lo dispuesto por el art\u00edculo 312 de la Constituci\u00f3n, el legislador se excedi\u00f3 al expedirlas al variar los per\u00edodos de sesiones para los concejos de categor\u00edas menores, en la medida que coarta el ejercicio de los deberes asignados a \u00e9stos y a los concejales, con la obvia afectaci\u00f3n del monto de los honorarios que les corresponden. <\/p>\n
IV. INTERVENCION DEL MINISTERIO DEL INTERIOR. <\/p>\n
El ciudadano Horacio Serpa Uribe, en su calidad de Ministro del Interior, intervino en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de las normas acusadas, solicitando se acojan los argumentos expresados en el memorial de fecha 11 de octubre de 1995, presentado con destino al expediente radicado bajo el n\u00famero 1048, el cual se refiere a una demanda, por id\u00e9nticos motivos, instaurada por el ciudadano accionante sobre las mismas disposiciones de la Ley 136 de 1994. <\/p>\n
Se\u00f1ala que el Constituyente, a trav\u00e9s del art\u00edculo 312 determin\u00f3 que el n\u00famero de concejales debe responder a la poblaci\u00f3n que representa, y facult\u00f3 al legislador para que estableciera reg\u00edmenes distintos en atenci\u00f3n a diferentes variables, entre ellas, la poblaci\u00f3n de la correspondiente localidad. En tal virtud, en ejercicio de dicha facultad y con el fin de garantizar la vigencia de la igualdad material, la ley se vio obligada a establecer una categorizaci\u00f3n de municipios que responde, no s\u00f3lo al criterio poblacional expresamente mencionado por el Constituyente, sino tambi\u00e9n al financiero. Al respecto, aduce que “a menor poblaci\u00f3n, complejidad y capacidad financiera, la ley establece para los concejos per\u00edodos m\u00e1s breves en el tiempo, toda vez que de dichas sesiones, adem\u00e1s, surge para el erario municipal la obligaci\u00f3n de cancelar honorarios, determinaci\u00f3n que precisamente encuentra respaldo en el principio de igualdad.” <\/p>\n
Con respecto a la norma del art. 66, manifiesta lo siguiente: <\/p>\n
“En relaci\u00f3n con el r\u00e9gimen diferencial de honorarios, dispuesto en el art\u00edculo 66. este Despacho solicita a la H. Corte aplicar la misma doctrina enunciada en relaci\u00f3n con la inexequibilidad parcial del art. 177 de la Ley 136 (Sentencia C-223\/95), mas \u00fanicamente en lo que se refiere al porcentaje definitivo para su c\u00f3mputo, no as\u00ed con el n\u00famero m\u00e1ximo de sesiones que en \u00e9l se dispone, seg\u00fan cada categor\u00eda municipal, disposici\u00f3n respecto de la cual resultan predicables los mismos argumentos en favor de la exequibilidad del art\u00edculo 23 censurado”. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. <\/p>\n
Por impedimento del Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, que fue aceptado por la Corte, rindi\u00f3 el correspondiente concepto el se\u00f1or Viceprocurador, quien solicit\u00f3 declarar la exequibilidad del art\u00edculo 23, anotando que si al momento de adoptar la decisi\u00f3n correspondiente, ya se hubiere producido fallo dentro del expediente D-1048, deber\u00e1 estarse a lo all\u00ed resuelto. Igualmente pidi\u00f3 declarar la exequibilidad del art\u00edculo 66, salvo de las expresiones “al setenta y cinco por ciento (75%) del” y “al cincuenta por ciento (50%) del” de su inciso segundo, que considera inexequibles. Los apartes mas relevantes del referido concepto se destacan as\u00ed: <\/p>\n
No desconoce la norma acusada el principio de igualdad, pues si bien todos los municipios y concejos municipales del pa\u00eds tienen iguales funciones constitucionales, no significa que deban tener id\u00e9ntico tratamiento legal, ya que de conformidad a los hechos sociales y la realidad nacional, no se est\u00e1 ante situaciones id\u00e9nticas. <\/p>\n
Evidentemente, el municipio colombiano se caracteriza por la diversidad que presenta en sus aspectos estructurales, alusivos tanto a factores geogr\u00e1ficos, f\u00edsicos, sociales, culturales y m\u00e1s que todo, hist\u00f3ricos y pol\u00edticos, que han conducido a un desarrollo econ\u00f3mico desigual; adem\u00e1s, por encontrase incrustado dentro de una regi\u00f3n, sus relaciones son totalmente interdependientes e indisolubles; de ah\u00ed que no se lo pueda concebir aisladamente, sin hacer alusi\u00f3n a la regi\u00f3n a donde pertenece. <\/p>\n
Respecto a esa conexidad directa entre los \u00f3rganos administrativos de gobierno y la estructura socioecon\u00f3mica de la respectiva entidad territorial, el Viceprocurador invoca la exposici\u00f3n de motivos de la ley 136 de 1994, en donde al hacer alusi\u00f3n sobre el fortalecimiento institucional y la adecuaci\u00f3n de los concejos al nuevo modelo de municipio, se expres\u00f3: <\/p>\n
“El nuevo orden constitucional implica la adecuaci\u00f3n de las estructuras administrativas locales a los nov\u00edsimos preceptos orientadores del Estado Colombiano”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“En cuanto a su composici\u00f3n el nuevo concejo se adecua a la din\u00e1mica impartida por el Constituyente a otras corporaciones p\u00fablicas, el n\u00famero de miembros de los concejos municipales ser\u00e1 el que determine el legislador sujeto a un par\u00e1metro racional conforme a la poblaci\u00f3n de la entidad territorial”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“Advirtiendo al mismo tiempo que las diferencias originadas en la diversidad de circunstancias, funciones y objetivos de los distintos niveles territoriales para otorgarles el tratamiento especial que requieren.” <\/p>\n
Agrega el Viceprocurador, que los efectos de la clasificaci\u00f3n municipal se extienden a distintas esferas del nivel local, lo cual, de acuerdo a aspectos poblacionales y presupuestales crea diferentes formas de administraci\u00f3n, funcionamiento y control. De otra parte, insiste en que la categorizaci\u00f3n de los municipios y la diferenciaci\u00f3n en materia de sesiones no ri\u00f1e con el principio de la igualdad; por el contrario, se erigen en una herramienta mediante la cual el Estado realiza sus objetivos y alcanza el postulado de la eficiencia. Sobre el punto, se\u00f1ala: <\/p>\n
“En tal virtud, la b\u00fasqueda de la eficiencia exige que el concejo adem\u00e1s de ser el vocero de los intereses comunitarios, para ser realmente representativo, sea una entidad eficiente. Por lo tanto, no tiene sentido que el aparato administrativo de un municipio se encuentre desfasado frente a la realidad municipal o tenga como referente funcional el de otro esencialmente diferente. Bien porque su conformaci\u00f3n no refleja los intereses del municipio, bien porque su n\u00famero de sesiones es tan reducido que impide estudiar a fondo los problemas del municipio, o que por el contrario sean tan numerosas las sesiones que exceden las necesidades administrativas y lo vuelvan inoperante, foco de corrupci\u00f3n administrativa y generador de gastos que sobrepasan la capacidad econ\u00f3mica del municipio”. <\/p>\n
En lo que ata\u00f1e con las prescripciones del art. 66 acusado, en cuanto consagran un r\u00e9gimen distinto de honorarios, seg\u00fan la categor\u00eda del municipio, tomando como base un distinto porcentaje del correspondiente al salario diario del alcalde respectivo, dice el Viceprocurador que ante disposiciones de similar redacci\u00f3n que fueron declaradas parcialmente inexequibles, atinentes a los salarios de los personeros y contralores en la \u00f3rbita municipal, la Corte Constitucional, mediante las sentencias C-223 y 590 de 1995, se\u00f1al\u00f3 que no obstante la atribuci\u00f3n que se le da al legislador para establecer categor\u00edas de municipios con fundamento en el art. 320 constitucional, no le esta permitido establecer diferencias que no tengan una justificaci\u00f3n razonable y objetiva, “como lo es que se asignara a los personeros y contralores en los municipios y distritos de categor\u00edas especial, primera y segunda, el ciento por ciento (100%) del salario aprobado por el Concejo para el Alcalde, mientras que para los dem\u00e1s municipios se consagraba que ser\u00eda igual al setenta por ciento (70%) del salario mensual del Alcalde….” <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. <\/p>\n
1. Concreci\u00f3n de los cargos contra los art\u00edculos 23 y 66 de la ley 136 de 1994. <\/p>\n
El demandante alega que el establecimiento de reg\u00edmenes diferenciados entre los municipios -en lo que se refiere a per\u00edodos de sesiones de los concejos y honorarios de sus concejales-, seg\u00fan la categor\u00eda a la que pertenezcan, resulta discriminatorio, pues no existe para ello justificaci\u00f3n objetiva y razonable. <\/p>\n
Considera que los concejos municipales de todo el territorio colombiano tienen el mismo valor, realizan las mismas funciones, les competen responsabilidades similares, detentan iguales atribuciones, y en general, id\u00e9nticos deberes y obligaciones, raz\u00f3n por la cual \u00e9stos deben recibir el mismo trato por parte del legislador. <\/p>\n
2. Cosa juzgada en relaci\u00f3n con la demanda de inexequibilidad del art. 23 de la ley 136 de 1994. <\/p>\n
El ciudadano William Calder\u00f3n Vargas, dentro del proceso D-1048, demand\u00f3 la inexequibilidad de los arts. 23 y 66 de la ley 136 de 1994, con base en los argumentos anteriormente expuestos. Dado que la respectiva demanda fue rechazada con respecto al art. 66, la Corte en dicho proceso s\u00f3lo se pronunci\u00f3 con respecto al art. 23 de la referida ley y declar\u00f3 su exequibilidad mediante sentencia C-271\/961. Por lo tanto, en raz\u00f3n de la fuerza de cosa juzgada que tienen los fallos de la Corte en la parte resolutiva de este prove\u00eddo se ordenar\u00e1 estarse a lo resuelto en dicha sentencia. <\/p>\n
3. R\u00e9gimen diferencial de honorarios (art. 66). <\/p>\n
En lo que ata\u00f1e con las prescripciones del art\u00edculo 66 acusado, en cuanto consagran un r\u00e9gimen distinto de honorarios para los concejales de las Categor\u00edas Especial, Primera y Segunda, a quienes se les concede honorarios equivalentes al ciento por ciento (100%) del salario b\u00e1sico diario que corresponde al alcalde respectivo, por sesi\u00f3n, con respecto a los concejales de los municipios de las restantes categor\u00edas, los cuales tendr\u00e1n derecho a honorarios pero en porcentaje inferior, e igualmente en cuanto dicha norma se\u00f1ala un l\u00edmite al n\u00famero de sesiones, acorde con la respectiva categor\u00eda, la Corte aplica la misma doctrina sentada en la sentencia C-223 de 19952, mediante la cual se declar\u00f3 inexequible parcialmente el art\u00edculo 177 de la Ley 136 de 1994, posteriormente reiterada en la sentencia C-590 de 19953. En la primera de dichas sentencias, se dijo: <\/p>\n
“No obstante, estima la Corte que si bien es procedente que el legislador establezca diferentes categor\u00edas de municipios, con fundamento en el art. 320 de la Constituci\u00f3n, el cual le permite igualmente establecer distintas categor\u00edas de personer\u00edas y de personeros en consonancia con aqu\u00e9llas, no es posible cuando se hace la categorizaci\u00f3n de los municipios, establecer diferenciaciones que no tengan una justificaci\u00f3n razonable y objetiva. As\u00ed vemos, que la asignaci\u00f3n mensual de los personeros en los municipios y distritos de las categor\u00edas especiales, primera y segunda ser\u00e1 igual al ciento por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el concejo para el alcalde. Sin embargo en los dem\u00e1s municipios ser\u00e1 igual al setenta por ciento (70%) del salario mensual del alcalde, lo cual a juicio de la Corte no tiene un sustento serio, objetivo y razonable que justifique la diferenciaci\u00f3n, pues no encuentra la raz\u00f3n para que con respecto a los municipios de las categor\u00edas especiales, primera y segunda la asignaci\u00f3n del personero sea diferente en relaci\u00f3n con el resto de los municipios.” <\/p>\n
En consecuencia, esta Sala habr\u00e1 de declarar exequible el art\u00edculo 66 de la Ley 136 de 1994, salvo las expresiones “setenta y cinco por ciento (75%) del” y “cincuenta por ciento (50%) del” de su inciso 2o, las cuales se declararan inexequibles, pues si bien el legislador est\u00e1 facultado para establecer categor\u00edas de municipios con fundamento en el art\u00edculo 320 constitucional, no se encuentra autorizado para consagrar diferencias que no tengan una justificaci\u00f3n razonable y objetiva, como lo es la asignaci\u00f3n de honorarios a los concejales de los municipios y distritos de categor\u00eda especial, primera y segunda, en un porcentaje mayor al que se previ\u00f3 para los concejales de los dem\u00e1s municipios. En efecto, establecida la categorizaci\u00f3n de los municipios, con fundamento en el art. 320 de la Constituci\u00f3n, en raz\u00f3n con la poblaci\u00f3n, recursos fiscales, importancia econ\u00f3mica y situaci\u00f3n geogr\u00e1fica, lo cual determina un distinto r\u00e9gimen para su organizaci\u00f3n, gobierno y administraci\u00f3n, es decir, establecido el trato diferenciado entre los distintos municipios, debidamente justificado, no resulta ajustado a la normatividad superior que espec\u00edficamente dentro de ciertas categor\u00edas de municipios se establezcan diferenciaciones que resultan evidentemente irrazonables; por lo tanto, no encuentra la Corte una raz\u00f3n valedera para que los honorarios de los concejales para ciertas categor\u00edas sea equivalente al ciento por ciento (100%) del salario b\u00e1sico que corresponde al alcalde respectivo, por sesi\u00f3n, y en cambio para otras categor\u00edas no se aplique la misma regla. <\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, no aprecia la Corte que sea inconstitucional la limitaci\u00f3n del n\u00famero de sesiones de los concejos, seg\u00fan la respectiva categor\u00eda, la cual obedece a un fundamento razonable, como qued\u00f3 explicado en la sentencia C-271\/96, antes citada. <\/p>\n
VIII. DECISI\u00d3N. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
PRIMERO: Est\u00e9se a lo resuelto en la sentencia C-271\/96, mediante la cual se declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 23 de la ley 136 de 1994. <\/p>\n
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 66 de la ley 136 de 1994, salvo las expresiones “setenta y cinco por ciento (75%) del” y “cincuenta por ciento (50%) del” de su inciso 2o, las cuales se declaran INEXEQUIBLES. <\/p>\n
C\u00d3PIESE, NOTIF\u00cdQUESE, COMUN\u00cdQUESE E INS\u00c9RTESE EN LA GACETA CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 M.P. Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
3 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
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