C-338-96<\/p>\n
Sentencia C-338\/96 <\/p>\n
CONSULTA-T\u00e9rmino m\u00e1ximo para decidir <\/p>\n
El t\u00e9rmino m\u00e1ximo para decidir la consulta, seis (6) meses, a partir del recibo del expediente por el superior, es razonable y se ajusta a la Constituci\u00f3n en la medida en que garantiza que el proceso disciplinario se desarrolla dentro de precisos t\u00e9rminos procesales que deben ser cumplidos estrictamente (art. 29). La modalidad del silencio administrativo que la norma contiene, cuando dispone que si transcurrido el aludido t\u00e9rmino “no se hubiere proferido la respectiva providencia quedar\u00e1 en firme el fallo materia de la consulta y el funcionario moroso ser\u00e1 investigado disciplinariamente” resulta beneficiosa para el disciplinado, en cuanto le exige al funcionario que conoce de la consulta la emisi\u00f3n de un pronunciamiento dentro de un plazo perentorio, y si no lo hace se produce una decisi\u00f3n ficta o presunta, consistente en la confirmaci\u00f3n de la respectiva providencia, que agota la v\u00eda gubernativa y abre por consiguiente la v\u00eda contenciosa administrativa. El no se\u00f1alamiento de plazo, podr\u00eda interpretarse en el sentido de que la autoridad correspondiente puede ilegalmente dilatar indefinidamente la resoluci\u00f3n del tr\u00e1mite de la consulta, con lo cual se atentar\u00eda contra el inter\u00e9s p\u00fablico y contra los derechos del disciplinado, quien naturalmente tiene inter\u00e9s en que se defina su situaci\u00f3n jur\u00eddica desde el punto de vista disciplinario. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1149 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 109 de la Ley 200 de 1995. <\/p>\n
Actor: Carmen Veloza Monteira y Otro. <\/p>\n
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., agosto primero (1\u00ba) de mil novecientos noventa y seis (1996) <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la decisi\u00f3n correspondiente, en relaci\u00f3n con la demanda presentada por los ciudadanos Carmen Luc\u00eda Veloza Monteira y Jorge Fernando Ram\u00edrez Escobar, contra el art\u00edculo 109 de la Ley 200 de 1995, afirmando su competencia de conformidad con lo dispuesto por el art. 241-4 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA. <\/p>\n
Se transcribe a continuaci\u00f3n el texto de la norma demandada: <\/p>\n
LEY 200 DE 1995 <\/p>\n
POR LA CUAL SE ADOPTA EL CODIGO DISCIPLINARIO UNICO <\/p>\n
El Congreso de Colombia , <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
Art\u00edculo 109. CONSULTA. Se establece el grado jurisdiccional de consulta en defensa del inter\u00e9s p\u00fablico, del ordenamiento jur\u00eddico y de los derechos y garant\u00edas fundamentales. <\/p>\n
Si transcurridos seis (6) meses de recibido el expediente por el superior no se hubiere proferido la respectiva providencia quedar\u00e1 en firme el fallo materia de la consulta y el funcionario moroso ser\u00e1 investigado disciplinariamente. <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
Consideran los actores que la norma acusada viola los art\u00edculos 4, 13 y 29 de la Constituci\u00f3n, con fundamento en las consideraciones que textualmente expone en su demanda, as\u00ed: <\/p>\n
“….La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica consagra que el DEBIDO PROCESO debe aplicarse a toda clase de actuaci\u00f3n judicial y administrativa, es as\u00ed que en nuestro concepto se viola este mandato constitucional, por cuanto la administraci\u00f3n ya le sigui\u00f3 un proceso al investigado, para concluir si debe o no ser sancionado el respectivo funcionario. Es mas, si no se tiene certeza de que determinada conducta es constitutiva de falta disciplinaria pues debe abrirse una indagaci\u00f3n preliminar”. <\/p>\n
“Lo cual significa que la administraci\u00f3n cuenta con todos los medios posibles para investigar y sancionar, en cambio el investigado a pesar de contar con garant\u00edas procesales la potestad investigativa la tiene la administrativa”. <\/p>\n
“No es equitativo ni justo que despu\u00e9s de haber iniciado una indagaci\u00f3n preliminar, posteriormente una investigaci\u00f3n disciplinaria formal en donde se profiere una decisi\u00f3n, \u00e9sta quede en suspenso por seis (6) meses m\u00e1s”. <\/p>\n
“Se vulnera el principio de COSA JUZGADA ya que nadie puede ser investigado dos veces por un mismo hecho”. <\/p>\n
“Se vulnera el principio de la REFORMATIO IN PEJUS pues si la decisi\u00f3n consiste en no sancionar al funcionario, no podr\u00eda la administraci\u00f3n entrar a hacer m\u00e1s gravosa la situaci\u00f3n del investigado, en contrario, si este resulta sancionado cuenta con los elementos procesales para tratar de cambiar la decisi\u00f3n, como ser\u00eda el caso de la interposici\u00f3n de el recurso de apelaci\u00f3n”: <\/p>\n
“Si se llegare a admitir este recurso de CONSULTA contemplado en el CODIGO DISCIPLINARIO UNICO, d\u00f3nde quedar\u00eda el principio de INDUBIO PRO REO? mediante el cual toda duda debe resolverse en favor del investigado, en tal situaci\u00f3n se desconoce completamente este principio universal de derecho”: <\/p>\n
“Adem\u00e1s la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica nos dice que todos somos iguales ante la ley, esta igualdad consiste; en que las partes dentro del proceso tienen los mismos derechos y oportunidades”. <\/p>\n
IV. CONCEPTO DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
Por impedimento del Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, que fue aceptado por la Corte, rindi\u00f3 el correspondiente concepto el se\u00f1or Viceprocurador, quien solicit\u00f3 a la Corte declarar la exequibilidad del art\u00edculo 109, con fundamento en los siguientes argumentos: <\/p>\n
– Los actores parten de una base equivocada con respecto al tr\u00e1mite procedimental que rigen las actuaciones disciplinarias, al considerar irregular no dar por terminado el proceso cuando deba operar la consulta prevista en la disposici\u00f3n acusada. Es decir, que seg\u00fan los demandantes la consulta es una instancia que tiene lugar despu\u00e9s de haberse surtido las etapas propias de todo proceso sancionatorio; de ah\u00ed que aludan a un doble proceso por una misma causa que ser\u00eda violatorio del principio al debido proceso. <\/p>\n
– Hecha la precisi\u00f3n anotada, dice el Viceprocurador: <\/p>\n
“Para desatar la cuesti\u00f3n planteada por los actores se impone recordar en primer lugar que el art\u00edculo 31 constitucional, que para este colaborador integra con el art\u00edculo 29 y otros de la Carta el plexo de las garant\u00edas fundamentales del proceso judicial y administrativo, consagra la opci\u00f3n de la apelaci\u00f3n o de la consulta, salvo las excepciones que determine la ley, respecto de toda sentencia. No obstante en la norma superior no se avanza noci\u00f3n de la apelaci\u00f3n ni de la consulta, por lo cual el legislador utiliza sus nociones generadas por la cultura jur\u00eddica, al punto. La apelaci\u00f3n -que no es tema de este proceso- tiene su referencia en el art\u00edculo 29 ib\u00eddem en cuanto otorga como derecho fundamental el impugnar la sentencia condenatoria y para el superior, la limitaci\u00f3n de la no reformaci\u00f3n gravosa frente al condenado apelante \u00fanico (art. 31 C.P.). La consulta est\u00e1 reconocida como grado jurisdiccional, es decir, como expresi\u00f3n de la potestad p\u00fablica y no resortada de la impugnaci\u00f3n del afectado, y, as\u00ed, entonces, opera como expresi\u00f3n de la soberan\u00eda (art. 3o.), de la funci\u00f3n p\u00fablica jurisdiccional o administrativa (art. 228, 116 id.) propia del Estado, a punto tal que la providencia sometida a consulta en los t\u00e9rminos y con las excepciones legales, no adquiere la eficacia constitucional por efecto del derecho -principio- efecto consagrado en el art\u00edculo 29 superior de la cosa juzgada o “a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”, o de no repetici\u00f3n del juicio, a menos que la ley admita recursos extraordinarios contra el fallo ejecutoriado formalmente”. <\/p>\n
– La norma acusada, agrega el Viceprocurador, no viola la Constituci\u00f3n, por la circunstancia de que se consagre un lapso de seis meses al superior jer\u00e1rquico para proveer “porque la decisi\u00f3n del inferior no est\u00e1 ejecutoriada sino se desata la consulta, por lo que la mora en decidirla implica la clausura del grado jurisdiccional sobre la sentencia y la investigaci\u00f3n disciplinaria al responsable moroso”, de modo que se opera una especie de silencio administrativo positivo, en virtud del cual la providencia consultada adquiere firmeza. <\/p>\n
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
1. Los cargos de la demanda. <\/p>\n
1.1. Concreci\u00f3n de los cargos. <\/p>\n
No obstante la confusa redacci\u00f3n de la demanda en punto al concepto de la violaci\u00f3n, la Corte interpreta que los demandantes consideran que la norma acusada viola el debido proceso, porque: la norma acusada prolonga la definici\u00f3n del proceso disciplinario, en raz\u00f3n de la consulta, por el t\u00e9rmino de seis (6) meses adicionales de los cuales dispone el superior de quien fall\u00f3 el proceso para decidir \u00e9sta; se viola el principio de la cosa juzgada, al instituir la consulta con respecto a una decisi\u00f3n ya adoptada; se vulnera el principio de la reformatio in pejus, dado que si la decisi\u00f3n es de no sancionar la administraci\u00f3n hace mas gravosa la situaci\u00f3n del investigado, cuando impone la sanci\u00f3n o la incrementa, pues si \u00e9ste resulta sancionado cuenta con el recurso de apelaci\u00f3n y, por \u00faltimo, de admitirse la consulta se desconoce el principio indubio pro reo que exige resolver toda duda en favor del procesado. <\/p>\n
2. La naturaleza jur\u00eddica y los fines de la consulta <\/p>\n
En la sentencia C-153\/951 la Corte precis\u00f3 la naturaleza jur\u00eddica y los fines de la consulta en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“La consulta, a diferencia del recurso de apelaci\u00f3n, es una instituci\u00f3n procesal en virtud de la cual el superior jer\u00e1rquico del juez que ha dictado un providencia, en ejercicio de la competencia funcional de que est\u00e1 dotado, se encuentra habilitado para revisar o examinar oficiosamente, esto es, sin que medie petici\u00f3n o instancia de parte, la decisi\u00f3n adoptada en primera instancia, y de este modo corregir o enmendar los errores jur\u00eddicos de que \u00e9sta adolezca, con miras a lograr la certeza jur\u00eddica y el juzgamiento justo. La competencia funcional del superior que conoce de la consulta es autom\u00e1tica, porque no requiere para que pueda conocer de la revisi\u00f3n del asunto de una petici\u00f3n o de un acto procesal de la parte en cuyo favor ha sido instituida”. <\/p>\n
“La consulta opera por ministerio de la ley y, por consiguiente, la providencia respectiva no queda ejecutoriada sin que previamente se surta aqu\u00e9lla. Por lo tanto, suple la inactividad de la parte en cuyo favor ha sido instituida cuando no se interpone por \u00e9sta el recurso de apelaci\u00f3n, aunque en materia laboral el estatuto procesal respectivo la hace obligatoria trat\u00e1ndose de entidades p\u00fablicas”. <\/p>\n
“La consulta se consagra en los estatutos procesales en favor o inter\u00e9s de una de las partes. No se se\u00f1alan en la Constituci\u00f3n los criterios que el legislador debe tener en cuenta para regularla; sin embargo, ello no quiere decir que est\u00e9 habilitado para dictar una reglamentaci\u00f3n arbitraria, es decir, utilizando una discrecionalidad sin l\u00edmites, pues los derroteros que debe observar el legislador para desarrollar la instituci\u00f3n emanan, como ya se dijo, precisamente de la observancia y desarrollo de los principios, valores y derechos consagrados en la Constituci\u00f3n”. <\/p>\n
“Del examen de los diferentes estatutos procesales que regulan la consulta, deduce la Corte que ella ha sido instituida con diferentes prop\u00f3sitos o fines de inter\u00e9s superior que consultan los valores principios y derechos fundamentales constitucionales……”. <\/p>\n
Anteriormente, en la sentencia C-055\/932 hab\u00eda afirmado la Corte, “que \u00e9sta es un mecanismo autom\u00e1tico que lleva al juez de nivel superior a establecer la legalidad de la decisi\u00f3n adoptada por el inferior, generalmente con base en motivos de inter\u00e9s p\u00fablico con el objeto de proteger a la parte m\u00e1s d\u00e9bil en la relaci\u00f3n jur\u00eddica que se trate” <\/p>\n
3. La situaci\u00f3n concreta. <\/p>\n
3.1. Los procesos disciplinarios, cuando se trate de falta leve, son de \u00fanica instancia. En el evento de la comisi\u00f3n de falta calificada como grave o grav\u00edsima “el jefe de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente fallar\u00e1 el proceso en primera instancia en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador” (art. 61 Ley 200\/95). <\/p>\n
3.2. En los t\u00e9rminos y condiciones previstos en los arts. 96 a 108 de la ley 200\/95, contra las decisiones disciplinarias proceden los recursos de reposici\u00f3n, apelaci\u00f3n y queja. <\/p>\n
3.3. En cuanto al grado jurisdiccional de consulta dicha ley establece lo siguiente: <\/p>\n
– Seg\u00fan la norma acusada la consulta se establece “en defensa del inter\u00e9s p\u00fablico, del ordenamiento jur\u00eddico y de los derechos y garant\u00edas fundamentales. <\/p>\n
Si transcurridos seis (6) meses de recibido el expediente por el superior no se hubiere proferido decisi\u00f3n que desate la consulta quedar\u00e1 en firme la respectiva providencia “y el funcionario moroso ser\u00e1 investigado disciplinariamente”. <\/p>\n
– “Son consultables los fallos absolutorios de primera instancia y los que impongan como sanci\u00f3n amonestaci\u00f3n escrita”. <\/p>\n
“En relaci\u00f3n con la consulta dentro de la ejecutoria del fallo absolutorio el disciplinado podr\u00e1 solicitar mediante petici\u00f3n debidamente fundamentada, su confirmaci\u00f3n” (art. 110). <\/p>\n
3.4. La Corte estima que la norma acusada es exequible, por las siguientes razones: <\/p>\n
3.4.1. En relaci\u00f3n con el principio de la doble instancia la Corte, en la citada sentencia C-153\/95, expres\u00f3 lo siguiente: <\/p>\n
“El principio de la doble instancia como regla general, reconocido antes a nivel legal, tiene en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica una consagraci\u00f3n expresa en los arts. 29, 31 y 86. La segunda de estas disposiciones de modo general regula el principio y prohibe adem\u00e1s la reformatio in pejus en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“Toda sentencia judicial podr\u00e1 ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. <\/p>\n
El superior no podr\u00e1 agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante \u00fanico”. <\/p>\n
“Se desprende del anterior contenido normativo que el principio de la doble instancia, soportado en el mecanismo de impugnaci\u00f3n a trav\u00e9s de la apelaci\u00f3n y en la instituci\u00f3n de la consulta, no tiene un car\u00e1cter absoluto, en el sentido de que necesariamente toda sentencia o cualquier otra providencia judicial sea susceptible de ser apelada o consultada, pues su aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica queda supeditada a las regulaciones que expida el legislador dentro de su competencia discrecional, pero sin rebasar el l\u00edmite impuesto por los principios, valores y derechos fundamentales constitucionales, espec\u00edficamente en lo que ata\u00f1e con el principio de igualdad. En tal virtud, so pretexto de ejercer la competencia que emana de la referida disposici\u00f3n, no le es dable al legislador al regular la procedencia de la apelaci\u00f3n o de la consulta establecer tratos diferenciados que carezcan de una legitimaci\u00f3n objetiva, en cuanto a los fundamentos de hecho y de derecho que los justifican, su finalidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad”. <\/p>\n
Conforme a las anteriores consideraciones estima la Corte que la instituci\u00f3n y regulaci\u00f3n de la consulta en la norma acusada, en principio, no viola la Constituci\u00f3n, porque tiene su fundamento en el art. 31. <\/p>\n
3.4.2. En cuanto al cargo formulado por la prolongaci\u00f3n del proceso disciplinario, con motivo de la consulta, considera la Corte que corresponde al legislador en desarrollo del principio del debido proceso se\u00f1alar las etapas procesales y los tr\u00e1mites que corresponden a las actuaciones judiciales y administrativas; por lo tanto, es del resorte de aqu\u00e9l tanto la institucionalizaci\u00f3n de la consulta en dicho proceso como el se\u00f1alamiento del t\u00e9rmino dentro del cual ella debe surtirse. <\/p>\n
El t\u00e9rmino m\u00e1ximo para decidir la consulta, seis (6) meses, a partir del recibo del expediente por el superior, es razonable y se ajusta a la Constituci\u00f3n en la medida en que garantiza que el proceso disciplinario se desarrolla dentro de precisos t\u00e9rminos procesales que deben ser cumplidos estrictamente (art. 29). La modalidad del silencio administrativo que la norma contiene, cuando dispone que si transcurrido el aludido t\u00e9rmino “no se hubiere proferido la respectiva providencia quedar\u00e1 en firme el fallo materia de la consulta y el funcionario moroso ser\u00e1 investigado disciplinariamente” resulta beneficiosa para el disciplinado, en cuanto le exige al funcionario que conoce de la consulta la emisi\u00f3n de un pronunciamiento dentro de un plazo perentorio, y si no lo hace se produce una decisi\u00f3n ficta o presunta, consistente en la confirmaci\u00f3n de la respectiva providencia, que agota la v\u00eda gubernativa y abre por consiguiente la v\u00eda contenciosa administrativa. El no se\u00f1alamiento de plazo, podr\u00eda interpretarse en el sentido de que la autoridad correspondiente puede ilegalmente dilatar indefinidamente la resoluci\u00f3n del tr\u00e1mite de la consulta, con lo cual se atentar\u00eda contra el inter\u00e9s p\u00fablico y contra los derechos del disciplinado, quien naturalmente tiene inter\u00e9s en que se defina su situaci\u00f3n jur\u00eddica desde el punto de vista disciplinario. <\/p>\n
Adicionalmente, la norma prev\u00e9 sanciones disciplinarias por la mora del funcionario en resolver la consulta, lo cual se encuentra conforme con los principios constitucionales de celeridad, eficiencia y eficacia, que asegura el cumplimiento de los t\u00e9rminos procesales en las actuaciones administrativas (arts. 29 y 209 C.P.). <\/p>\n
3.4.3. Con respecto a los restantes cargos observa la Corte: <\/p>\n
a) No se viola el principio de la cosa juzgada, porque siendo procedente la consulta a\u00fan no hay decisi\u00f3n definitiva de la cual se pueda predicar dicho efecto. <\/p>\n
b) No se vulnera el principio de la prohibici\u00f3n de la reformatio in pejus, si se tiene en cuenta que corresponde al legislador determinar si la decisi\u00f3n de instancia puede ser apelada o consultada. La reformatio in pejus \u00fanicamente opera seg\u00fan el art. 31 cuando se hace mas gravosa la pena impuesta, cuando el condenado sea apelante \u00fanico; situaci\u00f3n que no se da en el caso de la consulta en que por ministerio de la ley el superior de quien dict\u00f3 la providencia objeto de \u00e9sta tiene una amplia competencia para revisarla y adoptar la decisi\u00f3n correspondiente a la respectiva instancia. En estas condiciones, en virtud de la consulta si es posible que se pueda agravar la pena impuesta al disciplinado, porque seg\u00fan la norma acusada aqu\u00e9lla ha sido establecida “en defensa del inter\u00e9s p\u00fablico, del ordenamiento jur\u00eddico y los derechos y garant\u00edas fundamentales”, es decir, con miras a tutelar no s\u00f3lo el inter\u00e9s general y la legalidad abstracta sino los derechos y garant\u00edas fundamentales de las personas disciplinadas. <\/p>\n
c) No se viola el principio indubio pro reo porque la decisi\u00f3n consultada no tiene el car\u00e1cter de definitiva; s\u00f3lo cuando se resuelve la consulta o se produce el silencio que la norma acusada regula es procedente que dicha decisi\u00f3n adquiera tal car\u00e1cter. En tal virtud, la decisi\u00f3n primaria, sujeta a posterior revisi\u00f3n en consulta, en modo alguno tiene la virtud de crear una situaci\u00f3n jur\u00eddica particular que haga aplicable en beneficio del disciplinado el aludido principio. <\/p>\n
Conforme con lo expuesto se declara exequible la norma acusada, porque ella no viola los preceptos invocados por los actores ni ninguna otra norma de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
VI. DECISI\u00d3N. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 109 de la Ley 200 de 1995. <\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 M.P. Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
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