C-339-96<\/p>\n
Sentencia C-339\/96 <\/p>\n
PRINCIPIO DE IGUALDAD\/PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACION <\/p>\n
El principio de igualdad no le impide al legislador reconocer entre las personas, distinciones leg\u00edtimas, sino que inadmite tratos desiguales que sean irracionales, esto es, que no contengan una justificaci\u00f3n objetiva y razonable, o que no guarden proporcionalidad entre los hechos que le sirven de causa a la norma y los fines que \u00e9sta persigue. <\/p>\n
DERECHO DE PETICION-Alcance <\/p>\n
En torno al derecho de petici\u00f3n, es un derecho de todas las personas, y una obligaci\u00f3n de la administraci\u00f3n resolver sobre los recursos interpuestos por los gobernados en la v\u00eda gubernativa, ello en virtud de los principios de eficacia administrativa y respeto por los derechos ciudadanos. <\/p>\n
DEBIDO PROCESO-Concepto <\/p>\n
El derecho al debido proceso es el conjunto de garant\u00edas que buscan asegurar a los interesados que han acudido a la administraci\u00f3n p\u00fablica o ante los jueces, una recta y cumplida decisi\u00f3n sobre sus derechos. El incumplimiento de las normas legales que rigen cada proceso administrativo o judicial genera una violaci\u00f3n y un desconocimiento del mismo. <\/p>\n
DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Vulneraci\u00f3n <\/p>\n
Se configura una vulneraci\u00f3n de este derecho cuando a la persona se le impide, de forma arbitraria, alcanzar a perseguir aspiraciones leg\u00edtimas de vida, y de escoger libremente las circunstancias que dan sentido a su existencia. <\/p>\n
ACTO DE TRAMITE-Finalidad\/ACTO DE TRAMITE-Improcedencia de recursos <\/p>\n
No se conceder\u00e1n recursos administrativos contra las providencias preparatorias o de ejecuci\u00f3n; as\u00ed, pretende el legislador agilizar la toma de las decisiones de las autoridades, lo cual hace entender que los actos de tr\u00e1mite y preparatorios, que son aquellas actuaciones preliminares que produce la administraci\u00f3n para una posterior decisi\u00f3n definitiva sobre el fondo de un asunto, generalmente, no producen efectos jur\u00eddicos, en relaci\u00f3n con los administrados, ni crean, extinguen o modifican sus derechos subjetivos personales, reales o de cr\u00e9dito, ni afectan sus intereses jur\u00eddicos. En consecuencia es razonable entender que contra los mismos no proceden los recursos. En consecuencia, no encuentra la Corte que los apartes demandados de la norma que se revisa sean inconstitucionales, ya que los fundamentos o supuestos de derecho que tuvo el legislador en cuenta para establecer la improcedencia de recursos de v\u00eda gubernativa contra los actos de car\u00e1cter general, de tr\u00e1mite, preparatorios o de ejecuci\u00f3n, y para limitar la procedencia de aquellos recursos, atienden a la necesidad de evitar la par\u00e1lisis o el retardo, la inoportunidad y la demora en la actividad administrativa, que debe estar, salvo excepciones se\u00f1aladas en la ley, en condiciones de decidir en la mayor parte de los asuntos previamente a la intervenci\u00f3n del administrado o interesado. <\/p>\n
SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO\/DERECHO DE PETICION <\/p>\n
Con el silencio administrativo negativo se pone fin a las situaciones de indecisi\u00f3n por parte de la administraci\u00f3n, permitiendo al afectado con las conductas omisivas de las autoridades, acudir a la v\u00eda judicial contencioso administrativa para efectos, entre otros, de poder garantizar la integridad del ordenamiento y los derechos de los interesados. El silencio administrativo negativo no es respuesta adecuada para el Derecho de Petici\u00f3n y en consecuencia, no se excusa a la Administraci\u00f3n de resolver las peticiones presentadas con fundamento en dicho derecho constitucional, ni se la exime de responsabilidad frente a los ciudadanos para garantizar que la actividad de la Administraci\u00f3n P\u00fablica se desarrolle con los postulados de eficiencia, eficacia, publicidad, econom\u00eda y celeridad. <\/p>\n
Sin expresa definici\u00f3n legal, ni la petici\u00f3n de revocaci\u00f3n ni la decisi\u00f3n que sobre ella recaiga, pueden revivir los t\u00e9rminos para iniciar las acciones ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. La revocatoria directa asegura un instrumento gubernativo para obtener en cualquier tiempo el restablecimiento del derecho conculcado y que la Administraci\u00f3n mantenga la vigencia y el vigor el ordenamiento jur\u00eddico; en consecuencia, no es una opci\u00f3n de agotamiento de la v\u00eda gubernativa en el sentido procesal del t\u00e9rmino y su utilizaci\u00f3n no comporta la posibilidad de acudir a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, puesto que mediante esta v\u00eda el particular no pueden retrotraer los efectos de los actos administrativos ni de la v\u00eda gubernativa. Por lo anterior, es claro que con su reconocimiento en la ley y en sus alcances limitados en el \u00e1mbito procedimental, no se concreta una violaci\u00f3n del r\u00e9gimen constitucional del debido proceso. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1237 <\/p>\n
Acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra <\/p>\n
los art\u00edculos 49 (parcial), 60, 72 y 136 (parcial) del Decreto 01 de 1984. <\/p>\n
Actor: Luis Antonio Vargas Alvarez <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., agosto primero (1o.) de mil novecientos noventa y seis (1996) <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano LUIS ANTONIO VARGAS ALVAREZ, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el numeral 5o. del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, present\u00f3 el 19 de febrero del a\u00f1o en curso, un escrito de demanda en el que pide que se declare la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 49 (parcial), 60, 72 del Decreto 01 de 1984 o C\u00f3digo Contencioso Administrativo, y 136 (parcial), este \u00faltimo subrogado por art\u00edculo 23 del Decreto 2304 de 1989. <\/p>\n
Una vez admitida la demanda, se orden\u00f3 practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal, se fij\u00f3 en lista el negocio y simult\u00e1neamente se le di\u00f3 traslado al Despacho del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n y cumplidos como est\u00e1n los tr\u00e1mites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, esta Corporaci\u00f3n procede a resolver sobre la demanda. <\/p>\n
II. LAS DISPOSICIONES ACUSADAS <\/p>\n
El texto de las disposiciones acusadas es del siguiente tenor: <\/p>\n
\u201cDECRETO NUMERO 01 DE 1984 <\/p>\n
Por el cual se reforma el C\u00f3digo Contencioso Administrativo. <\/p>\n
“…. <\/p>\n
ARTICULO 49. No habr\u00e1 recurso contra los actos de car\u00e1cter general, ni contra los de tr\u00e1mite, preparatorios, o de ejecuci\u00f3n, excepto en los casos previstos en norma expresa. <\/p>\n
(En este art\u00edculo se demanda lo subrayado) <\/p>\n
….. <\/p>\n
ARTICULO 60. Transcurrido un plazo de dos (2) meses contado a partir de la interposici\u00f3n de los recursos de reposici\u00f3n o apelaci\u00f3n sin que se haya notificado decisi\u00f3n expresa sobre ellos, se entender\u00e1 que la decisi\u00f3n es negativa. <\/p>\n
El plazo mencionado se interrumpir\u00e1 mientras dure la pr\u00e1ctica de pruebas. <\/p>\n
La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1o. no exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicci\u00f3n en lo contencioso administrativo. <\/p>\n
ARTICULO 136. Subrogado. D.E. 2304\/89, ART. 23. Caducidad de las acciones. La de nulidad absoluta podr\u00e1 ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedici\u00f3n del acto. <\/p>\n
La de restablecimiento del derecho caducar\u00e1 al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del d\u00eda de la publicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n o ejecuci\u00f3n del acto, seg\u00fan el caso. Si el demandante es una entidad p\u00fablica la caducidad ser\u00e1 de dos (2) a\u00f1os. Si se demanda un acto presunto, el t\u00e9rmino de caducidad ser\u00e1 de cuatro (4) meses contados a partir del d\u00eda siguiente a aquel en que se configure el silencio negativo. <\/p>\n
Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones peri\u00f3dicas podr\u00e1n demandarse en cualquier tiempo, pero no habr\u00e1 lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. <\/p>\n
La de reparaci\u00f3n directa caducar\u00e1 al vencimiento del plazo de dos (2) a\u00f1os contados a partir del acaecimiento del hecho, omisi\u00f3n u operaci\u00f3n administrativa o de ocurrida la ocupaci\u00f3n temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos p\u00fablicos. <\/p>\n
La de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agrario, Incora, caducar\u00e1n en dos (2) a\u00f1os contados desde la publicaci\u00f3n, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los dem\u00e1s casos. <\/p>\n
Las relativas a contratos caducar\u00e1n en dos (2) a\u00f1os de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento\u201d <\/p>\n
(De este art\u00edculo lo subrayado es lo demandado) <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
a) Normas constitucionales que se consideran Infringidas. <\/p>\n
En su escrito, el demandante considera que las normas acusadas violan lo dispuesto en el pre\u00e1mbulo y en los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 13, 16, 23 y 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
b) Fundamentos de la Demanda <\/p>\n
En concepto del demandante no puede concebirse en un estado social de derecho como el que surge de la Carta Pol\u00edtica de 1991, que la administraci\u00f3n p\u00fablica est\u00e9 habilitada por la ley para desconocer, en su favor, normas cuyo cumplimiento se exige a los particulares. En este sentido advierte que el silencio administrativo negativo derivado del art\u00edculo 52 del C\u00f3digo Contencioso administrativo, constituye una flagrante violaci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n consagrado en el art\u00edculo 23 de la Carta, pues si se exigen requisitos al interesado para la interposici\u00f3n de recursos en la v\u00eda gubernativa, y estos pueden o no ser atendidos por la administraci\u00f3n, tal exigencia se convierte en inocua; en su concepto, con la disposici\u00f3n acusada se viola el derecho constitucional al debido proceso administrativo. <\/p>\n
Por otra parte, advierte la demanda que los preceptos que se\u00f1alan la improcedencia de recursos para determinados actos administrativos o actuaciones de la administraci\u00f3n, conllevan arbitrariedad, se oponen al debido proceso, y no permiten el cabal cumplimiento de los fines esenciales del Estado. As\u00ed, en opini\u00f3n del actor, con los actos de tr\u00e1mite, preparatorios y de ejecuci\u00f3n se pueden violar los derechos fundamentales de las personas, como ocurre, verbigracia, con los actos discrecionales, que se encuentran dentro del conjunto de los actos de ejecuci\u00f3n. Presenta como caso evidente que probar\u00eda su concepto, la declaratoria de insubsistencia de personas al servicio de la administraci\u00f3n, cuando no est\u00e1n vinculadas a la carrera administrativa. <\/p>\n
En cuanto a los actos administrativos expedidos con ocasi\u00f3n de una solicitud de revocatoria directa, el demandante sostiene que no existe raz\u00f3n v\u00e1lida para que no sean susceptibles de acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando violen los derechos de los interesados. <\/p>\n
Igualmente, estima el demandante que el t\u00e9rmino de caducidad establecido para la acci\u00f3n de restablecimiento del derecho es, en su criterio, discriminatorio en favor de la administraci\u00f3n y no guarda asomo alguno de equidad con respecto al administrado. <\/p>\n
Por todo lo expuesto, considera que las normas transcritas se oponen a la Carta fundamental y, por ende, as\u00ed debe declararlo esta Corporaci\u00f3n. <\/p>\n
IV. LA INTERVENCION OFICIAL <\/p>\n
En cumplimiento del numeral 1o. del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Nacional, el apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, radic\u00f3 un escrito de fecha 26 de marzo de 1996, en el que dice justificar la constitucionalidad de las normas acusadas. <\/p>\n
Los argumentos en los que sustenta su defensa son, en resumen, los siguientes: <\/p>\n
Los t\u00e9rminos de caducidad y la inexistencia de recursos en la v\u00eda gubernativa, trat\u00e1ndose de actos preparatorios, de tr\u00e1mite o de ejecuci\u00f3n, afectan a todos los administrados, por lo cual no se configura violaci\u00f3n alguna a los derechos de igualdad, debido proceso y petici\u00f3n; adem\u00e1s, la extensi\u00f3n del t\u00e9rmino para iniciar la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho otorgado a la administraci\u00f3n, que es mayor que el fijado para los particulares, no atenta contra el derecho a la igualdad, pues tal diferencia se justifica en raz\u00f3n del inter\u00e9s general y del principio de seguridad jur\u00eddica que representa la administraci\u00f3n. <\/p>\n
Sostiene, con base en reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, que la igualdad no significa tratar por igual a todos, sino la obligaci\u00f3n hacerla efectiva, real y material en cada caso concreto, tratando en forma similar a los iguales y en forma desigual a quienes no lo son. <\/p>\n
En su concepto, los apartes demandados de las normas transcritas no generan violaci\u00f3n alguna al derecho de igualdad, toda vez que los administrados y la administraci\u00f3n no se encuentran sobre un mismo plano de condiciones e intereses. Sostiene que no existe violaci\u00f3n del principio de igualdad en las normas que establecen t\u00e9rminos dis\u00edmiles para ejercer la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, ni en la que niega la posibilidad de recursos dentro de la v\u00eda gubernativa para los actos preparatorios, de ejecuci\u00f3n y de tr\u00e1mite. <\/p>\n
De otro lado, afirma que no es v\u00e1lido sostener que los recursos de la v\u00eda gubernativa son peticiones en inter\u00e9s particular, pues aceptar tal argumento, esgrimido por el demandante, equivale a decir que la decisi\u00f3n negativa a un recurso de reposici\u00f3n puede recurrirse por conducto del derecho de petici\u00f3n; adem\u00e1s, los recursos reciben un tratamiento distinto e independiente en el cuerpo del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, en raz\u00f3n de lo cual no puede asimilarse a derechos de petici\u00f3n, y por tanto, la no contestaci\u00f3n a los mismos no constituye quebrantamiento del art\u00edculo 23 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
En su criterio, el art\u00edculo 60 del Decreto 01 de 1984, que establece el silencio administrativo negativo frente a la no resoluci\u00f3n de los recursos de la v\u00eda gubernativa, constituye una garant\u00eda de justicia y cumplimiento cabal del debido proceso administrativo, pues impide que se mantenga en vilo al particular hasta que la administraci\u00f3n decida los recursos interpuestos y le permite acudir ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso para demandar el acto ficto o presunto. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, rindi\u00f3 el concepto de su competencia y en \u00e9l solicita a esta Corporaci\u00f3n declarar exequibles las normas acusadas, con base en los argumentos que se resumen, as\u00ed: <\/p>\n
El administrado cuenta con medios de control para hacer valer el principio de legalidad y el de responsabilidad de la administraci\u00f3n en relaci\u00f3n con los actos que lo afecten, bien sea frente a la misma administraci\u00f3n para que los aclare, modifique o revoque, mediante la v\u00eda gubernativa, o ante el juez de lo contencioso administrativo y a trav\u00e9s de las acciones pertinentes. <\/p>\n
Adem\u00e1s, los actos de tr\u00e1mite o preparatorios hacen parte de las etapas previas que deben agotarse para la expedici\u00f3n de un acto administrativo; por tal raz\u00f3n, no resuelven definitivamente sobre una actuaci\u00f3n, salvo contadas excepciones, y, por ende, no tienen recursos en la v\u00eda gubernativa como s\u00ed los tiene el acto administrativo definitivo. <\/p>\n
Los actos de ejecuci\u00f3n, por su parte, son aquellos que buscan hacer realidad una decisi\u00f3n administrativa y tampoco son susceptibles, por decisi\u00f3n del legislador, de recursos en la v\u00eda gubernativa, no obstante, ambos tipos de actos pueden ser discutidos en sede judicial y en consideraci\u00f3n a ello no se encuentran, como lo afirma el demandante, exentos de control. <\/p>\n
Observa que la instituci\u00f3n del silencio administrativo negativo por la no resoluci\u00f3n oportuna de los recursos en la v\u00eda gubernativa, permite acabar con el estado de indecisi\u00f3n que vive el particular, quien en tal evento puede demandar, directamente, y en la sede judicial definida en la ley, el acto presunto pero sin eximir a la administraci\u00f3n, en manera alguna, de la obligaci\u00f3n de pronunciarse. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 72, del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, afirma que no puede entenderse y aplicarse sino en concordancia con los art\u00edculos 69 y 74 del mismo estatuto, pues de esta forma se establece una opci\u00f3n para que el interesado busque en cualquier tiempo el restablecimiento del derecho que considera conculcado, pero no es una modalidad, un agotamiento de la v\u00eda gubernativa y menos configura causal alguna que haga imposible acudir a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. <\/p>\n
No se pronuncia con respecto a la parte demandada del art\u00edculo 136 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, aduciendo que esta Corporaci\u00f3n ya la declar\u00f3 exequible, mediante sentencia C-351 de 1994, por lo cual solicita estarse a lo resuelto en esa providencia judicial. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
1. La Primera. La Competencia. <\/p>\n
Es competente la Corte Constitucional para conocer del presente asunto en virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241-5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica porque las normas acusadas hacen parte de un decreto con fuerza de ley, dictado en ejercicio de facultades extraordinarias. <\/p>\n
2. La Materia de la Demanda <\/p>\n
La demanda que se examina en esta oportunidad se refiere a que la parte acusada del art\u00edculo 49 y los art\u00edculos 60, 72, as\u00ed como la parte acusada del art\u00edculo 136 del decreto 01 de 1984, desconocen el derecho a la igualdad dentro de un marco jur\u00eddico que garantice un orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social justo, toda vez que, en su concepto, estas disposiciones establecen una modalidad de discriminaci\u00f3n en contra de los ciudadanos, al disponer, en un caso, la inexistencia de recursos para determinados actos administrativos, y en otros, la posibilidad de que las autoridades ignoren las peticiones formuladas por los ciudadanos a trav\u00e9s de los recursos de ley. Adem\u00e1s, considera que se produce igual violaci\u00f3n por la diferente regulaci\u00f3n establecida en materia de t\u00e9rminos de caducidad para los ciudadanos y para la administraci\u00f3n p\u00fablica. La discriminaci\u00f3n que parte de la diferencia de los t\u00e9rminos de caducidad de la acci\u00f3n de restablecimiento del derecho para la administraci\u00f3n y los particulares contradice el principio de igualdad frente a la ley. <\/p>\n
Por otra parte, el actor sostiene que las normas demandadas contradicen los supuestos doctrinarios del estado de derecho, al existir un desequilibrio total en el cumplimiento de la ley, en el sentido de que la administraci\u00f3n p\u00fablica pueda desconocer la existencia de normas jur\u00eddicas o tener prelaci\u00f3n, en tanto que los administrados se someten a la plenitud de las exigencias legales. <\/p>\n
Como se ha visto, el demandante considera que el silencio administrativo negativo establecido en el art\u00edculo 60 del decreto 01 de 1984, favorece a la administraci\u00f3n al permitirle no resolver los recursos interpuestos en la v\u00eda gubernativa por los actos administrativos, lo que conlleva al desconocimiento del derecho de petici\u00f3n del art\u00edculo 23 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
Para el demandante, los art\u00edculos 49 (parcial), 60, 72 y 136 (parcial) del Decreto 01 de 1984, desconocen el debido proceso, al establecer casos en los cuales las actuaciones administrativas carecen de recursos de impugnaci\u00f3n; para justificar su postura, el ciudadano demandante ejemplifica lo que sucede con los actos de insubsistencia frente a los que no se puede interponer recurso alguno en la v\u00eda gubernativa y por \u201cmanera que resulta il\u00f3gico que, dentro de la v\u00eda gubernativa el afectado con ese acto de ejecuci\u00f3n no pueda ser atendido en su reclamaci\u00f3n, y no tenga opci\u00f3n de demostrar la improcedencia del acto de ejecuci\u00f3n.\u201d <\/p>\n
El actor tambi\u00e9n considera que las normas cuestionadas establecen una modalidad ileg\u00edtima de desigualdad, ya que impiden a los ciudadanos la obtenci\u00f3n de lo que pretenden. <\/p>\n
2.2 El Derecho a la Igualdad, el Derecho de Petici\u00f3n, el Debido Proceso y el Derecho al Libre Desarrollo de la Personalidad <\/p>\n
Previamente al an\u00e1lisis de los cargos, la Corte considera necesario reiterar algunos de sus pronunciamientos jurisprudenciales relacionados con la materia objeto de la demanda, con el fin de precisar conceptos e interpretaciones sobre los derechos a la igualdad, el de petici\u00f3n, el debido proceso y al libre desarrollo de la personalidad. <\/p>\n
a. El Derecho a la Igualdad <\/p>\n
El derecho a la igualdad fue elevado a canon constitucional en el art\u00edculo 13 de la Carta, como valor supremo y fundante de la nacionalidad colombiana y pilar b\u00e1sico del Estado. <\/p>\n
Con relaci\u00f3n a este derecho fundamental, esta Corte Constitucional ha sostenido en la sentencia T-230\/94, lo siguiente: <\/p>\n
\u201c3). La igualdad en el Estado social de derecho <\/p>\n
1. La superaci\u00f3n plena de la igualdad formal fue posible con la adopci\u00f3n de los postulados del estado social de derecho, plasmados en constituciones dotadas de los procedimientos judiciales para el control y adecuaci\u00f3n del contenido de las leyes a los valores y principios constitucionales. As\u00ed, dentro del marco constitucional se ha pretendido extender el principio de igualdad hasta cubrir aquellos casos en los cuales no existe fundamento razonable derivado de la naturaleza de las cosas u otra raz\u00f3n capaz de justificar la diferencia introducida por el legislador. <\/p>\n
1.1. El Estado social de derecho presupone el control constitucional de las leyes y la efectividad de los valores, principios y derechos fundamentales del ordenamiento jur\u00eddico. En esta perspectiva, la ley pierde la posici\u00f3n de criterio \u00faltimo y definitivo de interpretaci\u00f3n, para dar lugar a la preponderancia del texto constitucional. <\/p>\n
1.2. La textura abierta de los textos constitucionales que consagran principios y valores, determina un margen amplio de apreciaci\u00f3n judicial. Esta libertad en la interpretaci\u00f3n es considerada una de las condiciones para el logro de la efectividad de los derechos fundamentales. Se parte aqu\u00ed del postulado – ya previsto por Arist\u00f3teles en su Etica a Nic\u00f3maco – seg\u00fan el cual, los meros conceptos legales, en ocasiones, resultan insuficientes para el logro de la justicia real y efectiva. <\/p>\n
2. La transformaci\u00f3n del sistema jur\u00eddico permite hablar – en relaci\u00f3n con el principio de igualdad – de un cambio en el par\u00e1metro valorativo o “patr\u00f3n de igualdad”. La voluntad legislativa queda subsumida dentro de un referente superior: la constituci\u00f3n. La ley se convierte as\u00ed en un medio normativo a trav\u00e9s del cual los postulados esenciales del Estado se realizan. <\/p>\n
B. El principio de la no discriminaci\u00f3n <\/p>\n
1. Se discrimina cuando se hace una distinci\u00f3n infundada de casos semejantes. Por lo general, cada ordenamiento jur\u00eddico enumera una serie de razones para establecer diferencias consideradas discriminatorias. La norma pionera en esta materia se encuentra en el art\u00edculo primero de la Declaraci\u00f3n de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789, seg\u00fan la cual, “las distinciones sociales s\u00f3lo pueden fundarse en la utilidad com\u00fan”. <\/p>\n
<\/p>\n
2. Los instrumentos internacionales de protecci\u00f3n de los derechos humanos han ampliado y desarrollado la idea de la Revoluci\u00f3n Francesa. La Declaraci\u00f3n Universal dice en su art\u00edculo 2-1 que “toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta Declaraci\u00f3n, sin distinci\u00f3n alguna de raza, color sexo, idioma, religi\u00f3n opini\u00f3n pol\u00edtica o de cualquier otra \u00edndole, origen nacional o social, posici\u00f3n econ\u00f3mica, nacimiento o cualquier otra condici\u00f3n”. <\/p>\n
2.1. La igualdad relativa a la raza, al sexo, a la nacionalidad a la religi\u00f3n, entre otras, constituye un precepto aceptado universalmente que no requiere de razones o explicaciones. Se habla al respecto de presunciones, que dispensan de toda justificaci\u00f3n a quienes las asumen, pero que exigen una justificaci\u00f3n de quienes las transgreden. <\/p>\n
3. Los motivos de discriminaci\u00f3n anotados no excluyen otros posibles que puedan dar lugar a un trato infundado. Los textos internacionales, as\u00ed como la Constituci\u00f3n Colombiana en su art\u00edculo 13, tienen un prop\u00f3sito enunciativo y no taxativo. Esta interpretaci\u00f3n es, adem\u00e1s, la \u00fanica compatible con el postulado de la efectividad de los derechos consagrado en la constituci\u00f3n pol\u00edtica y con los instrumentos internacionales de protecci\u00f3n de los Derechos Humanos, en los cuales se prohibe la discriminaci\u00f3n por razones de color, raza, sexo, idioma, religi\u00f3n opini\u00f3n, (…) y por cualquier otra condici\u00f3n. <\/p>\n
4. La justificaci\u00f3n del trato jur\u00eddico distinto de una situaci\u00f3n jur\u00eddica equiparable, s\u00f3lo es posible si se demuestra que ella resulta claramente de la finalidad perseguida por la norma que establece la distinci\u00f3n. En t\u00e9rminos de la Corte Europea de Derechos Humanos, “No habr\u00e1, pues, discriminaci\u00f3n si una distinci\u00f3n de tratamiento est\u00e1 orientada leg\u00edtimamente, es decir, si no conduce a situaciones contrarias a la justicia, a la raz\u00f3n o a la naturaleza de las cosas”. En este orden de ideas, es necesario tener en consideraci\u00f3n los objetivos de la norma que establece la distinci\u00f3n, “los cuales – contin\u00faa la Corte – no pueden apartarse de la justicia y de la raz\u00f3n, vale decir no pueden perseguir fines arbitrarios, caprichosos, desp\u00f3ticos o que de alguna manera repugnen a la esencial unidad y dignidad de la naturaleza humana.”2 <\/p>\n
5. Los elementos probatorios involucrados en la aplicaci\u00f3n del principio de igualdad han sido definidos de la siguiente manera. Cuando se trata de un problema de igualdad “en” la ley o discriminaci\u00f3n “de jure”, el t\u00e9rmino de comparaci\u00f3n o “patr\u00f3n de igualdad” debe ser aportado por el accionante. El an\u00e1lisis de la desigualdad se concentra en la norma jur\u00eddica que introduce la desigualdad de trato y no en cuestiones de hecho. En los casos de igualdad por raz\u00f3n de la aplicaci\u00f3n de la ley, en cambio, corresponde al aplicador de la norma la justificaci\u00f3n del trato diferenciado. (Sentencia T-230\/94. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
De lo afirmado anteriormente, se deduce que el principio de igualdad no le impide al legislador reconocer entre las personas, distinciones leg\u00edtimas, sino que inadmite tratos desiguales que sean irracionales, esto es, que no contengan una justificaci\u00f3n objetiva y razonable, o que no guarden proporcionalidad entre los hechos que le sirven de causa a la norma y los fines que \u00e9sta persigue. <\/p>\n
b. El derecho de petici\u00f3n <\/p>\n
En torno al derecho de petici\u00f3n reconocido ahora en el art\u00edculo 23 de la Carta, esta Corporaci\u00f3n se ha pronunciado en m\u00faltiples fallos, en el sentido de entender que es un derecho de todas las personas, y una obligaci\u00f3n de la administraci\u00f3n resolver sobre los recursos interpuestos por los gobernados en la v\u00eda gubernativa, ello en virtud de los principios de eficacia administrativa y respeto por los derechos ciudadanos. En efecto en sentencia T-134 de 1995, esta Corporaci\u00f3n sostuvo que: <\/p>\n
\u201cCraso error que la Corte Constitucional no puede permitir que pase inadvertido, en cuanto por la v\u00eda de semejante argumentaci\u00f3n no s\u00f3lo se desconoce de manera flagrante el derecho fundamental plasmado en el art\u00edculo 23 de la Carta sino que se desvertebra el sistema institu\u00eddo por el Constituyente al hacer puramente te\u00f3ricos los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda y celeridad que, seg\u00fan las normas fundamentales, deben presidir el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa. <\/p>\n
Si la ley ha consagrado el silencio administrativo negativo, lo ha hecho precisamente en consideraci\u00f3n al administrado, a quien la negligencia del funcionario no solamente genera el perjuicio en que consiste la falta de respuesta, con ostensible vulneraci\u00f3n de uno de sus derechos fundamentales, sino que le impide acudir a la jurisdicci\u00f3n Contencioso Administrativa en cuanto -de no ser por la mencionada figura jur\u00eddica- no se tendr\u00eda acto alguno demandable. <\/p>\n
As\u00ed lo ha entendido esta misma Sala de la Corte al expresar en distintas ocasiones que el de petici\u00f3n es un derecho constitucional fundamental susceptible de ser tutelado, pese a la ocurrencia del silencio administrativo negativo, pues \u00e9ste ha sido consagrado para permitir el acceso a la jurisdicci\u00f3n en contra del acto ficto y en relaci\u00f3n con la materia de lo pedido, y no como un medio de defensa judicial para hacer valer el derecho de petici\u00f3n considerado en s\u00ed mismo. <\/p>\n
Sobre el particular, conviene recordar lo se\u00f1alado por la Sala: <\/p>\n
“…la obligaci\u00f3n del funcionario u organismo sobre oportuna resoluci\u00f3n de las peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo. Este tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando, por la v\u00eda de la presunci\u00f3n, la existencia de un acto demandable. Pero de ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de la obligaci\u00f3n de resolver que tiene a su cargo la autoridad, y menos todav\u00eda entender que su ocurrencia excluye la defensa judicial del derecho de petici\u00f3n…” <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“…el silencio administrativo es la mejor demostraci\u00f3n de que se ha conculcado el derecho de petici\u00f3n y el fundamento m\u00e1s claro para proceder a su tutela” (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisi\u00f3n. Sentencia N\u00ba T-242 del 23 de junio de 1993). (Sentencia T-134 de 1995. M.P. Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). <\/p>\n
C. El derecho al Debido Proceso <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n se ha pronunciado sobre este derecho (art. 29 de la C.P.), concluyendo que el incumplimiento de las normas legales que rigen cada proceso administrativo o judicial genera una violaci\u00f3n y un desconocimiento del mismo; as\u00ed, el derecho al debido proceso es el conjunto de garant\u00edas que buscan asegurar a los interesados que han acudido a la administraci\u00f3n p\u00fablica o ante los jueces, una recta y cumplida decisi\u00f3n sobre sus derechos. <\/p>\n
Sobre el debido proceso, ha dicho la Corte: <\/p>\n
“El debido proceso es el que en todo se ajusta al principio de juridicidad propio del estado de derecho y excluye, por consiguiente, cualquier acci\u00f3n contra legem o praeter legem. Como las dem\u00e1s funciones del estado, la de administrar justicia est\u00e1 sujeta al imperio de lo jur\u00eddico: s\u00f3lo puede ser ejercida dentro de los t\u00e9rminos establecidos con antelaci\u00f3n por normas generales y abstractas que vinculan positiva y negativamente a los servidores p\u00fablicos. Estos tienen prohibida cualquier acci\u00f3n que no est\u00e9 legalmente prevista, y \u00fanicamente pueden actuar apoy\u00e1ndose en una previa atribuci\u00f3n de competencia. El derecho al debido proceso es el que tiene toda persona a la recta administraci\u00f3n de justicia. <\/p>\n
“Es debido aquel proceso que satisface todos los requerimientos, condiciones y exigencias necesarios para garantizar la efectividad del derecho material.” (Sentencia No. T- 001 de 1993, Magistrado Ponente, doctor Jaime San\u00edn Greiffenste\u00edn). <\/p>\n
As\u00ed las cosas, toda actuaci\u00f3n tanto de funcionarios judiciales como de autoridades administrativas, debe observar y respetar los procedimientos previamente establecidos para preservar las garant\u00edas que buscan proteger los derechos de quienes est\u00e1n involucrados en una situaci\u00f3n o relaci\u00f3n jur\u00eddica, cuando dicha actuaci\u00f3n, en un caso concreto, podr\u00eda conducir a la creaci\u00f3n, modificaci\u00f3n o extinci\u00f3n de un derecho o la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n. <\/p>\n
Igualmente, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido la procedencia de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales, en aquellos casos donde la actuaci\u00f3n de la autoridad p\u00fablica, y en particular de la autoridad judicial, carece de fundamento objetivo y s\u00f3lo obedece a actuaciones caprichosas y arbitrarias adelantadas con extralimitaci\u00f3n de funciones, generando como consecuencia la violaci\u00f3n o amenaza de derechos fundamentales de la persona, e incurriendo de esa manera en lo que se ha denominado como “v\u00edas de hecho”. <\/p>\n
Por ello, todo proceder de los servidores p\u00fablicos, que ignore ostensible y flagrantemente el ordenamiento jur\u00eddico, se constituye en verdadera v\u00eda de hecho y por tanto, susceptible de la protecci\u00f3n y el amparo que se otorga a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela. <\/p>\n
Sobre el particular, ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
“A los servidores p\u00fablicos, en el ejercicio de sus funciones, les est\u00e1 vedado actuar por fuera de las funciones atribuidas por la Constituci\u00f3n o la ley. El Estado Social de Derecho (C.P. art. 1), los fines sociales del Estado (C.P. art. 2) y el principio de igualdad ante la ley (C.P. art. 13), constituyen el marco constitucional de la doctrina de las v\u00edas de hecho, la cual tiene por objeto proscribir las actuaciones arbitrarias de la autoridad que vulneran los derechos fundamentales de las personas. <\/p>\n
“Una actuaci\u00f3n de la autoridad p\u00fablica se torna en una v\u00eda de hecho susceptible del control constitucional de la acci\u00f3n de tutela cuando la conducta del agente carece de fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como consecuencia la vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales de la persona.” (Sentencia No. T- 079 de 1993, Magistrado Ponente, doctor Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
De otra parte, en sentencia T-576 de 1992, esta Corporaci\u00f3n fij\u00f3 el alcance de los recursos de la v\u00eda gubernativa en el derecho positivo colombiano as\u00ed: <\/p>\n
Los Recursos Administrativos <\/p>\n
Esta misma Sala con ocasi\u00f3n de la revisi\u00f3n de la Tutela No. 3197, sentencia T-552, del 7 de octubre de 1992, hizo entre otras precisiones sobre el Derecho Fundamental al Debido Proceso Administrativo, la de que “es un conjunto complejo de circunstancias de la administraci\u00f3n que le impone la ley para su ordenado funcionamiento, para la seguridad jur\u00eddica de los administrados y para la validez de sus propias actuaciones”. Dentro de aquellas circunstancias, se encuentran los medios, que el conocimiento jur\u00eddico denomina “RECURSOS”, a disposici\u00f3n de los administrados para defenderse de los posibles desaciertos de la administraci\u00f3n, bien sea irregularidad formal, injusticia o inconveniencia, hip\u00f3tesis todas previstas en la ley, y que provocan con su uso la denominada “v\u00eda gubernativa”, a fin de permitir a la Administraci\u00f3n la correcci\u00f3n de sus propios actos mediante su modificaci\u00f3n, aclaraci\u00f3n o revocatoria, y, a los administrados la garant\u00eda de sus derechos por aquella, sin tener que acudir a la instancia judicial. Existe adem\u00e1s, la necesidad del agotamiento de la v\u00eda administrativa, como un requisito previo, establecido por la ley, para acudir a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, lo que implica, nada menos, que su debido agotamiento es requisito indispensable para el ejercicio, en los casos de ley, del derecho fundamental al libre acceso a la justicia. La raz\u00f3n de la exigencia legal del agotamiento se\u00f1alado, es la de que la administraci\u00f3n revise los reparos que se le formulen a su actuaci\u00f3n, antes de que conozca de ellos quien tiene la competencia para juzgarlos a fin de que pueda enmendarlos, cuando sea oportuno. (M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). <\/p>\n
d) El derecho al Libre Desarrollo de la Personalidad <\/p>\n
Este derecho elevado a canon constitucional est\u00e1 consagrado en el art\u00edculo 12 de la Carta, de la siguiente manera: <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 16. Todas las personas tienen derecho al libre desarrollo de su personalidad sin m\u00e1s limitaciones que las que imponen los derechos de los dem\u00e1s y el orden jur\u00eddico.\u201d <\/p>\n
Ha sostenido esta Corporaci\u00f3n que se configura una vulneraci\u00f3n de este derecho cuando a la persona se le impide, de forma arbitraria, alcanzar a perseguir aspiraciones leg\u00edtimas de vida, y de escoger libremente las circunstancias que dan sentido a su existencia (T-532 de 1992); ahora bien, no se entiende en qu\u00e9 medida la imposibilidad de interponer recursos contra los actos administrativos de car\u00e1cter preparatorio, de tr\u00e1mite o de ejecuci\u00f3n (art. 49 Decreto 01 de 1984), o la ocurrencia del silencio administrativo negativo (art. 60 del Decreto 01 de 1984), por la no resoluci\u00f3n de un recurso interpuesto por un ciudadano y establecer que estos no reviven reviven los t\u00e9rminos para ejercer las acciones contencioso administrativas (art. 72 del Decreto 01 de 1984), o que s\u00f3lo tengan los particulares cuatro meses y la administraci\u00f3n dos a\u00f1os para ejercer la acci\u00f3n de restablecimiento del derecho, pueda violar o desconocer el desarrollo libre de la personalidad, como lo advierte la demanda. <\/p>\n
De otra parte resulta evidente la ausencia de una relaci\u00f3n siquiera remota de este cargo con los contenidos de las disposiciones acusadas y, por ello, se descarta la posibilidad de un mayor examen del mismo. <\/p>\n
3. EL EXAMEN DE LOS CARGOS DE LA DEMANDA <\/p>\n
3.1 Solicitud de declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad de los art\u00edculos 49 parcial, 60, 72 y 136 parcial del Decreto 01 de 1984. <\/p>\n
Una vez reiteradas estas consideraciones jurisprudenciales, la Corte Constitucional examina las normas acusadas con relaci\u00f3n a la totalidad de las normas constitucionales. <\/p>\n
A. El art\u00edculo 49 del Decreto 01 de 1984. <\/p>\n
Estima la Corte que esta disposici\u00f3n en nada vulnera el ordenamiento superior, ya que el legislador se limita a se\u00f1alar la improcedencia de los recursos de reposici\u00f3n, apelaci\u00f3n y queja contra los actos administrativos de car\u00e1cter general, de tr\u00e1mite, preparatorios y de ejecuci\u00f3n, reservando los recursos en v\u00eda gubernativa, excepto en los casos previstos en norma expresa, a los actos administrativos definitivos y de efectos subjetivos y concretos. <\/p>\n
En efecto, el C\u00f3digo Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) contiene un conjunto de reglas que regulan el procedimiento que se debe seguir por los asociados ante las autoridades administrativas y por \u00e9stas para el tr\u00e1mite y decisi\u00f3n de los diferentes asuntos que sean sometidos a su consideraci\u00f3n, en el que se han previsto las garant\u00edas al debido proceso administrativo, en el caso de los procedimientos que se surten en la administraci\u00f3n, y se dispone la procedencia no s\u00f3lo de los citados recursos como regla general, sino, adem\u00e1s, se ha definido con fines de garant\u00eda constitucional la procedencia ordinaria y general de los controles judiciales de orden contencioso administrativo, y la de otros instrumentos, recursos y procedimientos judiciales de tutela de los derechos e intereses leg\u00edtimos. <\/p>\n
En consecuencia, este r\u00e9gimen legal distingue la etapa de las actuaciones administrativas y la de la v\u00eda gubernativa contra los actos administrativos, definidos estos como las conductas y abstenciones voluntarias de la administraci\u00f3n que producen efectos jur\u00eddicos. En este sentido se entiende por tales no s\u00f3lo las manifestaciones expresas y concretas de la administraci\u00f3n, sino tambi\u00e9n aquellas abstenciones a las cuales la ley les d\u00e1 car\u00e1cter de decisiones, como en el caso del silencio administrativo negativo y positivo. <\/p>\n
Como se ha visto, el art\u00edculo 49 del CCA, define como regla general, que no se conceder\u00e1n recursos administrativos contra las providencias preparatorias o de ejecuci\u00f3n; as\u00ed, pretende el legislador agilizar la toma de las decisiones de las autoridades, lo cual hace entender que los actos de tr\u00e1mite y preparatorios, que son aquellas actuaciones preliminares que produce la administraci\u00f3n para una posterior decisi\u00f3n definitiva sobre el fondo de un asunto, generalmente, no producen efectos jur\u00eddicos, en relaci\u00f3n con los administrados, ni crean, extinguen o modifican sus derechos subjetivos personales, reales o de cr\u00e9dito, ni afectan sus intereses jur\u00eddicos. <\/p>\n
En consecuencia es razonable entender que contra los mismos no proceden los recursos, tal como lo quiere el legislador en la disposici\u00f3n acusada parcialmente y que la Corte Constitucional halla conforme con la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
En efecto, algunas de estas actuaciones de tr\u00e1mite o preparatorias a veces son actos de perfecci\u00f3n de otras actuaciones, como los conceptos que se emiten sobre la legalidad de un decreto o resoluci\u00f3n que se pretende dictar; los actos definitivos o principales son los actos administrativos que resuelven definitivamente alg\u00fan asunto o actuaci\u00f3n administrativa. <\/p>\n
En este sentido el Consejo de Estado ha dicho sobre los anteriores actos que: <\/p>\n
\u201cComo es sabido, al lado de los actos administrativos que resuelven determinado asunto o actuaci\u00f3n de esa \u00edndole (administrativo) conocidos como actos definitivos, existen los que sirven de medio para que los anteriores se pronuncien llamados actos de tr\u00e1mite. M\u00e1s, en ocasiones los \u00faltimos deciden, de manera directa o indirecta el fondo de los asuntos o actuaciones, asumiendo el car\u00e1cter de definitiva. <\/p>\n
De otro lado, es evidente que el control sobre los actos de ejecuci\u00f3n, los cuales est\u00e1n excluidos de la v\u00eda gubernativa deben ser realizados para cumplir un acto ejecutoriado y ejecutorio, es decir que por si mismo permite a la Administraci\u00f3n hacerlo efectivo conforme a los art\u00edculos 64, 65 y 68 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, ya sea porque contra el acto definitivo se interpusieron los recursos, ora porque se decidieron. En caso de que no se haya ejecutoriado el acto que se cumple el art\u00edculo 153 consagra la posibilidad de suspender provisionalmente su ejecuci\u00f3n. As\u00ed mismo, en caso de que los actos materiales de ejecuci\u00f3n causan perjuicio al administrado, \u00e9ste podr\u00e1 accionar conforme a las reglas de control de los actos administrativos contenidos en la parte segunda del C\u00f3digo Contencioso Administrativo.\u201d (Sentencia de 27 de octubre de 1972. Anales del Consejo de Estado TLXXXIII, nos. 435- 436 p\u00e1g. 429 de 1972). <\/p>\n
De lo expuesto anteriormente, estima la Corte que en el asunto sub examine no se configura una violaci\u00f3n al r\u00e9gimen constitucional del debido proceso dentro de la regulaci\u00f3n general del procedimiento administrativo, por el hecho de no consagrarse un recurso de v\u00eda gubernativa contra cierto tipo de actuaciones administrativas, como a las que se contrae la norma acusada, mientras que se reconoce como procedente contra otros, puesto que se parte del supuesto seg\u00fan el cual estos operan y deben operar por regla general contra aquellos actos que produce la administraci\u00f3n y cuyo contenido particular, subjetivo y concreto generan efectos espec\u00edficos hacia los administrados respecto de los cuales \u00e9stos pueden tener inter\u00e9s. <\/p>\n
De esta manera, la v\u00eda gubernativa en el sistema colombiano opera, salvo los casos previstos en norma expresa, s\u00f3lo contra los actos administrativos creadores de situaciones individuales o concretas, siempre a instancias de las personas afectadas con las mismas y con miras a lograr una nueva decisi\u00f3n de la administraci\u00f3n que los aclare, modifique o revoque; la nueva decisi\u00f3n que se produce en su respuesta se integra en esta concepci\u00f3n a la primera decisi\u00f3n recurrida, para formar as\u00ed una unidad que, como tal, podr\u00e1 considerarse para efectos del control judicial contencioso administrativo. <\/p>\n
En consecuencia, no encuentra la Corte que los apartes demandados de la norma que se revisa sean inconstitucionales, ya que los fundamentos o supuestos de derecho que tuvo el legislador en cuenta para establecer la improcedencia de recursos de v\u00eda gubernativa contra los actos de car\u00e1cter general, de tr\u00e1mite, preparatorios o de ejecuci\u00f3n, y para limitar la procedencia de aquellos recursos, atienden a la necesidad de evitar la par\u00e1lisis o el retardo, la inoportunidad y la demora en la actividad administrativa, que debe estar, salvo excepciones se\u00f1aladas en la ley, en condiciones de decidir en la mayor parte de los asuntos previamente a la intervenci\u00f3n del administrado o interesado. <\/p>\n
Definir el objeto material preciso de los recursos garantiza la eficacia de la actuaci\u00f3n y establece un \u00e1mbito razonable dentro del tr\u00e1mite de la decisi\u00f3n que responde a criterios de conveniencia leg\u00edtima y de efectividad de la actuaci\u00f3n; adem\u00e1s, esta medida se establece para garantizar el respeto al principio de la eficacia de la actuaci\u00f3n administrativa y para establecer un \u00e1mbito razonable dentro del tr\u00e1mite de la actuaci\u00f3n que responda a criterios de conveniencia y de efectividad de la decisi\u00f3n. <\/p>\n
Ahora bien, dentro de la nueva Carta Pol\u00edtica esta diferencia tambi\u00e9n permite que la administraci\u00f3n se ci\u00f1a a los principios constitucionales de eficiencia, eficacia y celeridad previstos en el art\u00edculo 209 del C.P. y por ello encuentra pleno fundamento normativo constitucional, salvo disposiciones expresas en las que se garantice la participaci\u00f3n concreta de los administrados en el proceso administrativo de gesti\u00f3n o en su control. <\/p>\n
De otro lado, los fines que se propuso el legislador al expedir la norma demandada y que establece la distinci\u00f3n entre los tipos de actos susceptibles de los recursos de v\u00eda gubernativa, no son irracionales, ni arbitrarios, ni caprichosos, ni desp\u00f3ticos, como lo entiende la demanda, ni la disposici\u00f3n acusada conduce a situaciones contrarias a la justicia, a la raz\u00f3n ni a la naturaleza de las cosas. <\/p>\n
Finalmente, de acuerdo a lo expuesto por la misma jurisprudencia de esta Corte, el art\u00edculo 49 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo no desconoce el derecho a la igualdad por el hecho de no establecer algunos recursos contra cierto tipo de actos administrativos, ya que las reglas razonablemente dispuestas por la ley se dirigen y aplican a todos los destinatarios por igual. <\/p>\n
El Art\u00edculo 60 del Decreto 01 de 1984. <\/p>\n
Esta disposici\u00f3n se refiere de manera clara al fen\u00f3meno del silencio administrativo negativo, es decir al hecho de que despu\u00e9s de transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposici\u00f3n de los recursos de reposici\u00f3n o apelaci\u00f3n sin que se haya notificado decisi\u00f3n expresa sobre ellos, se entender\u00e1 que la decisi\u00f3n es negativa, lo cual es perfectamente v\u00e1lido frente a la Constituci\u00f3n; en efecto, la ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso primero, no exime a la autoridad de responsabilidad frente a la ley y a los derechos de los asociados, ni le impide resolver sobre el asunto en tr\u00e1mite mientras no se haya acudido ante la jurisdicci\u00f3n en lo contencioso administrativo, y garantiza un nivel m\u00ednimo de certeza y seguridad al administrado al definir la procedencia de los recursos y de las acciones judiciales a partir de su supuesta producci\u00f3n. <\/p>\n
En efecto, el art\u00edculo 60 acusado regula la situaci\u00f3n de inactividad de la administraci\u00f3n cuando debiendo tomar una decisi\u00f3n sobre un derecho particular no lo hace, cualquiera sea la causa de su indecisi\u00f3n; la no respuesta de las autoridades produce el efecto jur\u00eddico preciso que se indica en la ley, el cual en virtud de los art\u00edculos 40 y 60 del C\u00f3digo, consiste en suponer la existencia de un acto administrativo que puede ser recurrido en v\u00eda gubernativa o atacado judicialmente. <\/p>\n
Se califica al silencio administrativo de acto presunto, es decir, de una decisi\u00f3n supuesta por la misma ley y que tiene los efectos de una declaraci\u00f3n adoptada por medio de una conducta positiva, en concordancia con lo dispuesto en el art\u00edculo 51 del CCA, que dispone que contra los actos administrativos presuntos, es decir, los que se suponen como realizados con ocasi\u00f3n del silencio administrativo, pueden proponerse los recursos por la v\u00eda gubernativa en cualquier tiempo; con esta hip\u00f3tesis legal se garantiza el desarrollo de los derechos constitucionales del debido proceso y petici\u00f3n y no se produce vulneraci\u00f3n alguna a la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
Ahora bien, considera la Corte que el art\u00edculo 60 del CCA, supone como real, es decir definitivo y cierto, lo que es materialmente inexistente; as\u00ed, para los efectos legales del debido proceso se presume que existe un acto administrativo frente a la petici\u00f3n o a la actuaci\u00f3n particular del interesado, bien tenga \u00e9ste contenido negativo o positivo, acto que en s\u00ed mismo no es materialmente producido; para poder garantizar los derechos constitucionales de los administrados, hace suponer la existencia de una decisi\u00f3n y el sentido de \u00e9sta, para que se puedan ejercer las acciones legales en su contra. <\/p>\n
Se puede cuestionar la validez de los actos presuntos o ficticios respectivos, en raz\u00f3n a que la norma demandada consagra una ficci\u00f3n legal de que transcurridos dos (2) meses, contados a partir de la interposici\u00f3n de los recursos de reposici\u00f3n o apelaci\u00f3n sin que se haya notificado decisi\u00f3n expresa sobre los mismos, se entiende que la misma es negativa. <\/p>\n
Conforme a lo anterior, tambi\u00e9n se dispone que el acto ficto es igualmente controlable mediante los recursos y mediante las acciones contra de los actos administrativos; adem\u00e1s, los art\u00edculos 40 y 51, por su parte, disponen que el silencio respecto de las peticiones formuladas por los ciudadanos es objeto de recursos por la v\u00eda gubernativa, pudi\u00e9ndose recurrir en su contra con la reposici\u00f3n, la apelaci\u00f3n y la queja. <\/p>\n
En forma similar a lo anterior, los art\u00edculos 135 y 136 del mismo estatuto reconocen la procedencia de las acciones judiciales contra los actos presuntos como cualquier acto administrativo, y establecen el t\u00e9rmino de caducidad de las mismas. <\/p>\n
De lo anterior se desprende que las acciones contencioso administrativas tambi\u00e9n podr\u00e1n interponerse contra aquellos actos, pues no se considera el acto ficto como la p\u00e9rdida de la capacidad de decidir del Estado, sino como un verdadero acto que s\u00f3lo cumple sus efectos al momento en que el particular lo esgrime contra la administraci\u00f3n, bien sea ejerciendo los recursos en v\u00eda gubernativa, o proponiendo las acciones judiciales pertinentes que prev\u00e9 el r\u00e9gimen contencioso administrativo. <\/p>\n
En s\u00edntesis, no encuentra la Corporaci\u00f3n que el art\u00edculo 60 demandado sea inconstitucional, ya que con el silencio administrativo negativo se pone fin a las situaciones de indecisi\u00f3n por parte de la administraci\u00f3n, permitiendo al afectado con las conductas omisivas de las autoridades, acudir a la v\u00eda judicial contencioso administrativa para efectos, entre otros, de poder garantizar la integridad del ordenamiento y los derechos de los interesados. <\/p>\n
En igual sentido, como qued\u00f3 visto anteriormente, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha entendido que el silencio administrativo negativo no es respuesta adecuada para el Derecho de Petici\u00f3n y en consecuencia, no se excusa a la Administraci\u00f3n de resolver las peticiones presentadas con fundamento en dicho derecho constitucional, ni se la exime de responsabilidad frente a los ciudadanos para garantizar que la actividad de la Administraci\u00f3n P\u00fablica se desarrolle con los postulados de eficiencia, eficacia, publicidad, econom\u00eda y celeridad consagradas en el art\u00edculo 209 de la Carta. <\/p>\n
Finalmente, la Corte encuentra que los art\u00edculos 49, 60 y 72 del Decreto 01 de 1984, no desconocen el derecho de petici\u00f3n, en virtud de lo expuesto en la jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n sobre este derecho. <\/p>\n
El Art\u00edculo 72 del Decreto 01 de 1984. <\/p>\n
Al respecto de los cargos de la demanda, se entiende que este art\u00edculo dispone que ni la petici\u00f3n de revocaci\u00f3n de un acto, ni la decisi\u00f3n que sobre ella recaiga revivir\u00e1n los t\u00e9rminos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni dar\u00e1 lugar a la aplicaci\u00f3n del silencio administrativo. <\/p>\n
La Corte Constitucional estima que para analizar la constitucionalidad de esta disposici\u00f3n jur\u00eddica, es necesario interpretarla en consonancia con los preceptos de los art\u00edculos 69 a 74 del C.C.A., pues el C\u00f3digo Contencioso Administrativo constituye un conjunto de normas que deriva de un sistema complejo y extenso de garant\u00edas gen\u00e9ricas para los coasociados que descansa sobre pilares fundamentales de rango constitucional, como el principio de legalidad y el de libertad de los administrados, de forma que el ciudadano en virtud de tales presupuestos esenciales pueda hacer uso de los medios de control que la Constituci\u00f3n y la ley le han reconocido, para someter a la Administraci\u00f3n a las normas positivas y al derecho y, para garantizar los derechos subjetivos que se predican de los miembros de la comunidad, pol\u00edticamente organizada dentro de las instituciones el Estado. <\/p>\n
<\/p>\n
Dentro de esta perspectiva, con el r\u00e9gimen de lo contencioso administrativo en su configuraci\u00f3n actual, y aun dentro del nuevo marco constitucional, el legislador pretende dar cumplimiento a los postulados de la igualdad, moralidad, eficiencia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad, reglando el ejercicio y el control de la funci\u00f3n administrativa, al se\u00f1alar un ampl\u00edsimo conjunto de mecanismos de control y actuaci\u00f3n de los administrados y asociados dentro del cual se ubica la revocatoria directa de los actos de la Administraci\u00f3n. En este sentido es claro que la revocatoria no hace parte de la v\u00eda gubernativa ni es un recurso administrativo ordinario; se trata de un procedimiento espec\u00edfico de control de la misma administraci\u00f3n sobre sus actos, en el que puede participar el interesado y con el cual no se pueden desconocer unilateralmente derechos de terceros; en efecto, el r\u00e9gimen del C.C.A. establece el principio general de que todos los actos administrativos pueden ser revocados por la administraci\u00f3n, salvo las limitaciones que la misma les impone; adem\u00e1s, el art\u00edculo 69 del C.C.A. consagra tres casos en los cuales la administraci\u00f3n debe revocar los actos, as\u00ed, cuando el acto administrativo definitivo es manifiestamente contrario a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica o a la ley, o, cuando no est\u00e9 conforme con el inter\u00e9s p\u00fablico o social o atente contra \u00e9l, y, por \u00faltimo, cuando con \u00e9l se cause agravio injustificado a una persona. <\/p>\n
Con la limitaci\u00f3n antes expuesta, la revocatoria de un acto puede pedirse en cualquier tiempo, incluso cuando se haya acudido ante los jueces administrativos, siempre que estos no hubieran dictado el auto admisorio de la demanda, tal como lo dispone el art\u00edculo 71 del C.C.A.; de otra parte, el art\u00edculo 72 cuestionado, evita que la instituci\u00f3n de la revocatoria directa se convierta en un instrumento que permita mantener indefinidamente las posibilidades de reclamaci\u00f3n ordinarias mediante las acciones judiciales, es decir, que los t\u00e9rminos para el ejercicio de las acciones se cuenta a partir de la notificaci\u00f3n o publicaci\u00f3n del acto cuyo retiro directo se solicit\u00f3 y no a partir de la petici\u00f3n ni de la decisi\u00f3n que se tome para resolver dicha petici\u00f3n. <\/p>\n
En este sentido es claro que los t\u00e9rminos para impugnar en v\u00eda gubernativa o por v\u00eda judicial las decisiones administrativas cuando han sido fijados por la ley son perentorios, dados los fines de la administraci\u00f3n en general y de la administraci\u00f3n p\u00fablica en particular y en atenci\u00f3n a los derechos constitucionales y a las garant\u00edas que merecen los asociados y los destinatarios de la actividad administrativa; por tanto, la revocatoria directa no puede servir para revivir una v\u00eda gubernativa ya surtida o agotada, so pena de atentar contra estos supuestos jur\u00eddicos. <\/p>\n
Estima la Corte que sin expresa definici\u00f3n legal, ni la petici\u00f3n de revocaci\u00f3n ni la decisi\u00f3n que sobre ella recaiga, pueden revivir los t\u00e9rminos para iniciar las acciones ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, lo contrario configurar\u00eda un posible desconocimiento a la ley que se\u00f1ala los t\u00e9rminos de caducidad de las acciones contencioso administrativas y su riguroso deber de cumplimiento; adem\u00e1s, la revocatoria directa asegura un instrumento gubernativo para obtener en cualquier tiempo el restablecimiento del derecho conculcado y que la Administraci\u00f3n mantenga la vigencia y el vigor el ordenamiento jur\u00eddico; en consecuencia, no es una opci\u00f3n de agotamiento de la v\u00eda gubernativa en el sentido procesal del t\u00e9rmino y su utilizaci\u00f3n no comporta la posibilidad de acudir a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, puesto que mediante esta v\u00eda el particular no pueden retrotraer los efectos de los actos administrativos ni de la v\u00eda gubernativa. <\/p>\n
Por lo anterior, es claro que con su reconocimiento en la ley y en sus alcances limitados en el \u00e1mbito procedimental, no se concreta una violaci\u00f3n del r\u00e9gimen constitucional del debido proceso. <\/p>\n
Art\u00edculo 136 del C.C.A. inciso segundo subrogado por el art\u00edculo 23 del decreto 2304 de 1989. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el inciso segundo del art\u00edculo 136 del C.C.A. subrogado por el art\u00edculo 23 del Decreto 2304 de 1989, esta Corporaci\u00f3n efectu\u00f3 el examen de constitucionalidad que le corresponde y adopt\u00f3 la decisi\u00f3n de declararlo exequible mediante la Sentencia C-351 de 1994, en la cual la Corte sostuvo: <\/p>\n
\u201cEsta Corte ha enfatizado que en el an\u00e1lisis de las cargas individuales, no puede perderse de vista la dimensi\u00f3n m\u00e1s amplia del beneficio en favor de la sociedad globalmente considerada pues, ciertamente el bienestar colectivo y la preeminencia del inter\u00e9s social son par\u00e1metros de ineludible consideraci\u00f3n a la hora de apreciar su justicia, razonabilidad, y proporcionalidad. <\/p>\n
Es en este contexto axiol\u00f3gico en que deben tambi\u00e9n visualizarse los t\u00e9rminos de caducidad para las acciones contencioso administrativas de restablecimiento del derecho que en el caso presente, suscitan la queja de los demandantes.\u201d <\/p>\n
Consider\u00f3 adem\u00e1s que: <\/p>\n
\u201cPara nadie es desconocido que la sociedad entera tiene inter\u00e9s en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese prop\u00f3sito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan t\u00e9rmino a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administraci\u00f3n de justicia, para que las partes act\u00faen dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garant\u00edas constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicci\u00f3n del derecho en litigio. <\/p>\n
El derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, sufrir\u00eda grave distorsi\u00f3n en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepci\u00f3n conducir\u00eda a la par\u00e1lisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Impl\u00edcitamente supondr\u00eda adem\u00e1s la exoneraci\u00f3n del individuo de toda \u00e9tica de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestaci\u00f3n recta y eficaz. Y, en f\u00edn, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el inter\u00e9s particular sobre el general. En suma, esa concepci\u00f3n impedir\u00eda su funcionamiento eficaz, y conducir\u00eda a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resoluci\u00f3n de sus conflictos. Todo lo cual s\u00ed resultar\u00eda francamente contrario a la Carta. <\/p>\n
De otra parte, al examinar este cargo es del caso tener en cuenta que, como acontece con la prescripci\u00f3n, la instituci\u00f3n jur\u00eddica de la caducidad de la acci\u00f3n se fundamenta en que, como al ciudadano se le imponen obligaciones relacionadas con el cumplimiento de los deberes de colaboraci\u00f3n con la justicia para tener acceso a su dispensaci\u00f3n, su incumplimiento, o lo que es lo mismo, su no ejercicio dentro de los t\u00e9rminos se\u00f1alados por las leyes procesales -con plena observancia de las garant\u00edas constitucionales que integran el debido proceso y que aseguran plenas y amplias posibilidades de ejercitar el derecho de defensa-, constituye omisi\u00f3n en el cumplimiento de sus obligaciones de naturaleza constitucional y, por ende, acarrea para el Estado la imposibilidad jur\u00eddica de continuar ofreci\u00e9ndole mayores recursos y oportunidades, ante la inactividad del titular del derecho en reclamar el ejercicio que le corresponde.\u201d <\/p>\n
\u201cFinalmente y a prop\u00f3sito de la supuesta vulneraci\u00f3n al principio de igualdad esta Corte advierte que la hip\u00f3tesis f\u00e1ctica de las acciones de restablecimiento del derecho no se corresponde con la de las acciones de nulidad. Pese a lo obvio que para algunos pudieren ser sus diferencias, en punto a la consideraci\u00f3n de este cargo, es pertinente recordar que en aquellas el titular del derecho tiene un inter\u00e9s subjetivo de car\u00e1cter particular, en lograr por la v\u00eda de la nulidad del acto administrativo, el restablecimiento de su derecho. <\/p>\n
Por lo expuesto, encuentra la Corte que al establecer t\u00e9rminos de caducidad para las acciones contencioso administrativas de restablecimiento del derecho, el legislador ejerci\u00f3 las competencias que le ha entregado la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, sin desconocer el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, ni ninguno otro de la Carta. As\u00ed se declarar\u00e1.\u201d (Sentencia C-351 de agosto 4 de 1994. M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara). <\/p>\n
As\u00ed las cosas, resulta procedente estarse a lo resuelto en la citada providencia, en atenci\u00f3n a los efectos de cosa juzgada que se producen con su ejecutoria. <\/p>\n
VII. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero. Declarar exequible la expresi\u00f3n “ni contra los de tr\u00e1mite, preparatorios, o de ejecuci\u00f3n excepto en los casos previstos en norma expresa”, contenida en el art\u00edculo 49 del decreto 01 de 1984 (C\u00f3digo Contencioso Administrativo). <\/p>\n
Segundo. Declarar exequibles los art\u00edculos 60 y 72 del decreto 01 de 1984. <\/p>\n
Tercero. Est\u00e9se a lo resuelto en sentencia C-351 de 1994 que declar\u00f3 exequible el inciso segundo del art\u00edculo 136 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el art\u00edculo 23 del decreto 2304 de 1989. <\/p>\n
<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese al Gobierno Nacional, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
2 CEDH. Sentencia del 23 de julio de 1968 P.34 <\/p>\n
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C-339-96 Sentencia C-339\/96 PRINCIPIO DE IGUALDAD\/PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACION El principio de igualdad no le impide al legislador reconocer entre las personas, distinciones leg\u00edtimas, sino que inadmite tratos desiguales que sean irracionales, esto es, que no contengan una justificaci\u00f3n objetiva y razonable, o que no guarden proporcionalidad entre los hechos que […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[21],"tags":[],"class_list":["post-2209","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1996"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2209","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2209"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2209\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2209"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2209"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2209"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}