C-343-96<\/p>\n
Sentencia C-343\/96 <\/p>\n
CONTRATO DE COMPRAVENTA DE ACCIONES ESTATALES\/NULIDAD ABSOLUTA DE CONTRATO-Legitimidad de alegarla <\/p>\n
S\u00ed aparece violada la Carta cuando la norma limita la facultad de invocar las causas de la nulidad absoluta de manera \u00fanica y exclusiva a las partes contratantes y al Ministerio P\u00fablico, olvidando que, pese a la ya resaltada naturaleza bilateral de los contratos, en el proceso de enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n estatal en empresas existen unos intereses leg\u00edtimos espec\u00edficos que pueden ser afectados y que quedar\u00edan desprotegidos ante la efectiva violaci\u00f3n de las normas constitucionales y legales de orden p\u00fablico que en dicho procesos son aplicables -la primera y m\u00e1s importante causal de nulidad, en cuanto hace il\u00edcito el objeto de cualquier convenio-, si no se les permite atacar la validez de los contratos que se celebren. Esos intereses son, de conformidad con el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n los de los trabajadores, las organizaciones solidarias y de trabajadores -titulares de condiciones especiales para adquirir tales acciones- que hayan participado en el proceso de enajenaci\u00f3n o que puedan probar que dentro del mismo se les ha causado lesi\u00f3n o perjuicio por desconocimiento del correspondiente sistema normativo. <\/p>\n
NULIDAD RELATIVA DE CONTRATO-Legitimidad para alegarla <\/p>\n
Por lo que hace a las nulidades relativas, les es propio, de acuerdo con conocidos principios del Derecho, que se las establezca en inter\u00e9s de determinadas personas o para la guarda de objetivos espec\u00edficos queridos por el legislador, de lo cual resulta que ning\u00fan sentido tiene extender a quienes no son objeto de la protecci\u00f3n legal en ellas impl\u00edcita la legitimidad para alegarlas. <\/p>\n
CONTRATO DE COMPRAVENTA DE ACCIONES ESTATALES-Restituci\u00f3n de acciones\/CONTRATO DE COMPRAVENTA DE ACCIONES ESTATALES-Nulidad o ineficacia <\/p>\n
Si el ordenamiento jur\u00eddico ha establecido que en ciertos casos los contratos de compraventa de acciones estatales presentan vicios que ocasionan su ineficacia -es decir, que lo pactado no puede producir efectos, sin necesidad de declaraci\u00f3n judicial- o su nulidad -esto es, la absoluta o relativa invalidez de lo actuado porque as\u00ed lo ha deducido el juez competente, con la necesaria consecuencia de hacer que las cosas vuelvan a su estado anterior-, cuando parte del patrimonio p\u00fablico -no otra cosa son las acciones de las que se trata- ha pasado a manos particulares en virtud de la enajenaci\u00f3n ineficaz o nula, su posesi\u00f3n por los beneficiarios, a no ser que se trate de terceros de buena fe, es contraria a la Constituci\u00f3n, pues lesiona el inter\u00e9s colectivo y, en consecuencia, el Estado tendr\u00e1 siempre la obligaci\u00f3n de recobrarla, a la espera de que se surtan de nuevo, con arreglo a las disposiciones constitucionales y legales, los tr\u00e1mites relativos a la venta. Surge de lo anterior la consecuencia de que esta Corte declare la inexequibilidad de las expresiones “s\u00f3lo” y “cuando el \u00f3rgano p\u00fablico vendedor as\u00ed lo solicite”, pertenecientes al inciso 2 del art\u00edculo 15 de la Ley 226 de 1995. <\/p>\n
NORMA DE PROCEDIMIENTO-Vigencia inmediata no proviene del car\u00e1cter procedimental\/PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL <\/p>\n
Pero la vigencia inmediata all\u00ed prevista no proviene del car\u00e1cter procedimental de las disposiciones enjuiciadas, que no lo tienen, pues en ellas se regulan derechos sustanciales de los contratantes y de quienes participan en los procesos de enajenaci\u00f3n de acciones, sino del poder del que goza el legislador para resolver que sus mandatos comenzar\u00e1n a aplicarse de inmediato a las situaciones que surgen en adelante, a partir de la promulgaci\u00f3n de la norma, o en otro momento que el propio legislador juzgue apropiado para ello. La referencia contenida en la disposici\u00f3n resulta inconstitucional por cuanto sacrifica el concepto de Derecho sustancial y hace prevalecer las formas procesales, contra lo dispuesto en el art\u00edculo 228 C.P., dando a entender que los derechos de or\u00edgen constitucional, plasmados en el art\u00edculo 60 de la Carta son apenas instrumentales, es decir, subalternos de otros derechos, lo cual no corresponde al sentido participativo de sus postulados. <\/p>\n
CONTRATO DE COMPRAVENTA DE ACCIONES ESTATALES-Efectos de la nulidad <\/p>\n
Razones id\u00e9nticas a las que fundamentan la inconstitucionalidad parcial del inciso 2 del art\u00edculo 15 conducen a la inexequibilidad de las expresiones “vendida y podr\u00e1 propiciar la continuidad de la participaci\u00f3n privada en las mismas”, que hacen parte del art\u00edculo 24 demandado, ya que, si se parte del supuesto normativo, cual es el de que se ha declarado judicialmente la nulidad de contratos de compraventa de acciones enajenadas a particulares, la correspondiente determinaci\u00f3n judicial debe tener consecuencias reales y efectivas, en guarda de los principios y mandatos de cuya vulneraci\u00f3n se trata, y, por tanto, aunque las causas de la nulidad no provengan de hechos atribuibles a los compradores de las acciones, quienes podr\u00e1n buscar resarcimiento con arreglo a la normatividad aplicable, lo cierto es que la empresa en la cual exist\u00eda participaci\u00f3n accionaria en cabeza del Estado no puede considerarse vendida por \u00e9ste, pues la nulidad ser\u00eda in\u00f3cua, ni tiene sentido que el Gobierno, contra la providencia judicial correspondiente, pueda propiciar la continuidad de la participaci\u00f3n privada. <\/p>\n
ENAJENACION DE ACCIONES\/PRIVATIZACION <\/p>\n
Para que dicha participaci\u00f3n privada pueda tener lugar en el futuro, si el Estado insiste en la enajenaci\u00f3n de su inter\u00e9s, habr\u00e1 que iniciar de nuevo y cumplir en su totalidad el correspondiente proceso de privatizaci\u00f3n, con estricta observancia del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n y de las normas legales que la desarrollen. A esos nuevos tr\u00e1mites de enajenaci\u00f3n habr\u00e1 de entenderse que alude la norma cuando autoriza al Ejecutivo para tomar medidas tendientes a brindar confianza y seguridad a los adquirentes, y para prevenir los perjuicios derivados de la acci\u00f3n del Estado si se presentan los eventos de nulidad y de ineficacia de los contratos que se celebren. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1184 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 15 y 24 de la Ley 226 de 1995. <\/p>\n
Actor: Maximiliano Echeverry <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., seg\u00fan consta en acta del cinco (5) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano MAXIMILIANO ECHEVERRY, haciendo uso del derecho consagrado en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00ba, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ha presentado ante la Corte una demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 15 y 24 de la Ley 226 de 1995. <\/p>\n
Cumplidos como est\u00e1n los tr\u00e1mites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a resolver. <\/p>\n
II. TEXTO <\/p>\n
Los textos acusados son del siguiente tenor literal: <\/p>\n
“LEY 226 DE 1995 <\/p>\n
(diciembre 20) <\/p>\n
‘por la cual se desarrolla el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en cuanto a la enajenaci\u00f3n de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su democratizaci\u00f3n y se dictan otras disposiciones’ <\/p>\n
El Congreso de Colombia, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
ARTICULO 15.- La nulidad absoluta de los contratos de compraventa de acciones de entidades estatales s\u00f3lo podr\u00e1 ser alegada por las partes contratantes o por el Ministerio P\u00fablico. La nulidad relativa s\u00f3lo la podr\u00e1 alegar aquel en cuyo favor est\u00e1 establecida. <\/p>\n
En caso de ineficacia o de declaratoria de nulidad de los contratos de compraventa de acciones, s\u00f3lo habr\u00e1 lugar a la restituci\u00f3n de las acciones cuando el \u00f3rgano p\u00fablico vendedor as\u00ed lo solicite. En todo caso, no habr\u00e1 lugar a obtener la restituci\u00f3n de acciones que se encuentran en poder de terceros de buena fe. Cuando no haya lugar a la restituci\u00f3n s\u00f3lo podr\u00e1 haber lugar a las reparaciones pecuniarias correspondientes. <\/p>\n
Estas disposiciones, por ser de car\u00e1cter procedimental, son de aplicaci\u00f3n inmediata”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“ARTICULO 24.- Cuando se produzcan decisiones judiciales que declaren la nulidad de los contratos de compraventa de acciones enajenadas a particulares por hechos no atribuibles a los compradores, el Gobierno podr\u00e1 adoptar las medidas que considere convenientes destinadas a mantener la estabilidad de la empresa vendida, y podr\u00e1 propiciar la continuidad de la participaci\u00f3n privada en las mismas. <\/p>\n
El Gobierno podr\u00e1 tomar medidas tendientes a brindarles confianza y seguridad a los adquirentes y que prevengan perjuicios derivados de la acci\u00f3n del Estado por los eventos previstos en el inciso anterior”. <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino dice que la Constituci\u00f3n de 1991 estableci\u00f3 que toda persona puede interponer acciones p\u00fablicas en defensa de la Constituci\u00f3n y de la ley, por lo que tiene origen constitucional la posibilidad de que, con tal objeto, todo ciudadano interponga acciones p\u00fablicas contra los actos administrativos, sin que pueda reservarse esa posibilidad \u00fanicamente a las partes contratantes o al Ministerio P\u00fablico. <\/p>\n
Por lo tanto, dice, el primer inciso del art\u00edculo 15 de la Ley 226 de 1995, es inconstitucional. <\/p>\n
Ataca luego el inciso 2\u00ba de la misma norma, se\u00f1alando que los efectos propios de la declaraci\u00f3n de nulidad no pueden depender de la voluntad de una de las partes contratantes. Ser\u00eda risible -afirma el demandante- que el tribunal “supremo” de lo contencioso administrativo declarara una nulidad pero a rengl\u00f3n seguido el efecto claro y obvio de la nulidad no se produjera porque una de las partes en el contrato nulo no lo quisiera as\u00ed, a su libre juicio. <\/p>\n
Contin\u00faa aseverando que el mismo art\u00edculo 15 vulnera el debido proceso pues, en criterio del actor, intenta restringir la posibilidad que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica abre a todos los ciudadanos, de controvertir judicialmente la validez de las actuaciones de las entidades p\u00fablicas y la constitucionalidad de la ley. <\/p>\n
Afirma que la tercera parte de la norma demandada en comento, en su \u00faltimo inciso, pretende que tales asuntos “son de car\u00e1cter procedimental”. “Acto seguido -a\u00f1ade- el redactor de la norma explica para qu\u00e9 quiere tal il\u00f3gica y desproporcionada afirmaci\u00f3n: pretende su aplicaci\u00f3n inmediata. \u00bfSe tratar\u00e1 de una defensa de las privatizaciones ya hechas al amparo de una ley declarada inexequible?”. <\/p>\n
Refiri\u00e9ndose al art\u00edculo 24 acusado, manifiesta que una vez declarada la nulidad de los actos de enajenaci\u00f3n de la propiedad estatal vendida, no puede el Gobierno estar habilitado para “adoptar las medidas que estime convenientes, sino solamente las medidas que estime convenientes para lo que sea, siempre que la Constituci\u00f3n o la ley lo habiliten expresamente para adoptar unas medidas en el marco de sus capacidades y competencias como funcionario o autoridad”. <\/p>\n
As\u00ed, en su sentir, no puede la ley habilitar al Gobierno para adoptar medidas que no queden detalladas, como dice la Constituci\u00f3n, en la ley habilitante. Menos puede -contin\u00faa- facultarlo para modificar, corregir, incumplir, o variar los efectos de las sentencias judiciales que afectan sus actos administrativos. <\/p>\n
Concluye su argumentaci\u00f3n exponiendo que “el cargo de inconstitucionalidad queda ligado al art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Declarada la nulidad de la venta de la propiedad estatal, las personas mencionadas en dicha norma no por ello pierden la preferencia y los derechos que all\u00ed se garantizan. Lo que hay que propiciar es el cumplimiento de la sentencia, del mandato constitucional y de la ley, y no la garant\u00eda de unos derechos nacidos nulos y que las normas demandadas en su conjunto pretenden proteger a toda costa. <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES <\/p>\n
El ciudadano CARLOS EDUARDO SERNA BARBOSA, en nombre y representaci\u00f3n del Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico, present\u00f3 un escrito destinado a defender la constitucionalidad de las normas acusadas. <\/p>\n
A su juicio, todo lo relacionado con la enajenaci\u00f3n de la propiedad accionaria estatal no estar\u00e1 bajo la aplicaci\u00f3n de la Ley 80 de 1993, sino de la Ley 226. Para tal fin esa ley contempla los art\u00edculos 14 y 15, cuyo car\u00e1cter es procedimental. <\/p>\n
El art\u00edculo 15 acusado -se\u00f1ala- no prohibe que cualquier ciudadano interponga acciones p\u00fablicas en defensa de la Constituci\u00f3n y la ley, ni quita al Consejo de Estado el car\u00e1cter de tribunal supremo de lo Contencioso Administrativo. <\/p>\n
Adicionalmente, considera que el art\u00edculo 24 de la misma Ley no se opone a la Carta, sino que garantiza la estabilidad de la empresa con el prop\u00f3sito de brindar confianza y seguridad a los adquirentes. <\/p>\n
En el mismo sentido se pronuncia, en memorial presentado a la Corte, el apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
Por su parte, el ciudadano HUGO PALACIOS MEJIA, actuando en su propio nombre, se opone a las pretensiones del actor. <\/p>\n
Al refutar el primer cargo relativo a la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 40, numeral 6\u00ba, de la Carta, distingue entre las acciones populares y las p\u00fablicas. A las primeras las define como las que se conceden a cualquier persona, natural o jur\u00eddica, ciudadano o extranjero, y se\u00f1ala como ejemplo de ellas la tutela y la penal y disciplinaria contra las autoridades. Las segundas, dice, son las que corresponden a todo ciudadano, pero s\u00f3lo a los ciudadanos, como ocurre con la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad. <\/p>\n
En su opini\u00f3n, el art\u00edculo 40, numeral 6\u00ba, de la Constituci\u00f3n quiere decir que, adem\u00e1s de las acciones p\u00fablicas que la Constituci\u00f3n contiene, el legislador debe crear otras para que toda persona pueda actuar en inter\u00e9s de la Constituci\u00f3n y la ley, sin que esto signifique que debe haber acciones p\u00fablicas para controlar cualquier clase de actos que se produzcan en desarrollo de la ley. Ser\u00eda bien extra\u00f1o, se\u00f1ala, por ejemplo, que se predicara la posibilidad de acciones p\u00fablicas para controlar la legalidad de los contratos privados, aunque estos, por supuesto, se celebran y ejecutan dentro de un contexto legal preestablecido. <\/p>\n
Dice que el legislador tiene facultad para apreciar la conveniencia de establecer acciones p\u00fablicas, seg\u00fan la naturaleza de los intereses sociales en juego. <\/p>\n
M\u00e1s adelante comenta que aunque todo ciudadano debe tener la oportunidad de actuar en defensa de la Constituci\u00f3n y la ley, el legislador puede apreciar, seg\u00fan su examen de las conveniencias sociales, los efectos que debe producir esa actuaci\u00f3n; y puede decidir que si se buscan determinados efectos, la defensa del inter\u00e9s p\u00fablico corra por cuenta de funcionarios especializados <\/p>\n
Manifiesta que la restricci\u00f3n de las personas que pueden solicitar la nulidad de un contrato no es una novedad de la Ley 226 de 1995 y no es tampoco arbitraria o irrazonable, si se tiene en cuenta que el inter\u00e9s p\u00fablico est\u00e1 amparado por la posibilidad de que el juez declare de oficio tales nulidades, y por la acci\u00f3n que se otorga al Ministerio P\u00fablico. <\/p>\n
En cuanto al inciso segundo del art\u00edculo 15, considera que lo \u00fanico que hace es consagrar uno de esos eventos de nulidad, pero sin restituci\u00f3n necesaria. La norma supone que las entidades estatales, atendiendo al inter\u00e9s p\u00fablico, a los motivos por los cuales se declar\u00f3 la nulidad, a la circunstancia de haber actuado como actores o demandados, y a las orientaciones del juez en la sentencia, ejercer\u00e1n o no, la facultad de pedir la restituci\u00f3n. <\/p>\n
Lo que la norma acusada ha hecho -contin\u00faa- no es otra cosa que eliminar cualquier ciego automatismo, y permitir a las autoridades, teniendo en cuenta toda la complejidad de las circunstancias, tomar la decisi\u00f3n que mejor convenga al inter\u00e9s p\u00fablico. Decisi\u00f3n que, por supuesto, comprometer\u00e1 su responsabilidad y estar\u00e1 sujeta a todos los controles t\u00edpicos de un Estado Social de Derecho. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a la Corte declarar inexequibles, del art\u00edculo 15 objeto de demanda, la expresi\u00f3n “SOLO” contenida en su inciso primero; la proposici\u00f3n “EN CASO DE INEFICACIA O DE DECLARATORIA DE NULIDAD DE LOS CONTRATOS DE COMPRAVENTA DE ACCIONES, SOLO HABRA LUGAR A LA RESTITUCION DE ACCIONES CUANDO EL ORGANO PUBLICO VENDEDOR ASI LO SOLICITE, del inciso segundo; y el inciso tercero en su totalidad. <\/p>\n
Tambi\u00e9n pide que se declare inexequible el inciso primero del art\u00edculo 24 demandado. <\/p>\n
Seg\u00fan el Procurador, para discernir los alcances del reproche formulado contra el contenido normativo del inciso primero del art\u00edculo 15, es necesario partir de la distinci\u00f3n entre las acciones de nulidad de los actos administrativos y la que es propia de las controversias contractuales previstas en los art\u00edculos 84 y 87 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. En segundo lugar, halla necesario determinar cu\u00e1l es el r\u00e9gimen legal aplicable y la jurisdicci\u00f3n competente para conocer de los contenciosos de nulidad de los contratos de enajenaci\u00f3n de acciones estatales, para finalmente dilucidar si la acci\u00f3n que sugiere el actor es la procedente para impugnar la validez de los contratos mencionados. <\/p>\n
Despu\u00e9s de citar autores nacionales, concluye que si la nulidad absoluta de los contratos estatales no es pasible de la acci\u00f3n de nulidad de los actos administrativos descrita en el art\u00edculo 84 del C.C.A., menos a\u00fan lo pueden ser, tal como lo pretende el actor, la de los de compraventa de acciones de entidades estatales, como quiera que no es factible enervar la validez de un negocio jur\u00eddico de Derecho Privado con un mecanismo de Derecho P\u00fablico. <\/p>\n
En efecto, se\u00f1ala, para predicar la nulidad absoluta de los contratos de enajenaci\u00f3n de la propiedad accionaria del Estado en los supuestos contemplados en los art\u00edculos 1741 del C.C. y 899 del C.Co., diferentes de las causales de anulaci\u00f3n de los actos administrativos se\u00f1alados en el art\u00edculo 84 del C.C.A., se requiere de remedios y acciones sustancialmente diferentes de los previstos para los actos administrativos regulados en el Derecho P\u00fablico, toda vez que est\u00e1n desarrollados en nuestro Derecho Privado positivo. <\/p>\n
“En consecuencia, -concluye- tal como est\u00e1 confeccionado el reparo de inconstitucionalidad en contra del primer inciso de la disposici\u00f3n acusada, no est\u00e1 llamado a prosperar”. <\/p>\n
Sin embargo, manifiesta, existe otro argumento que consiste en decir que el precepto acusado trata de restringir s\u00f3lo a las partes y al Ministerio P\u00fablico la titularidad para alegar la nulidad absoluta del contrato de compraventa de acciones estatales, aspecto \u00e9ste que no se ajusta a los lineamientos trazados por los art\u00edculos 40-6 y 60 del Estatuto Superior. <\/p>\n
En criterio del Procurador, si el Estado busca que todas las personas tengan acceso a la propiedad accionaria enajenada por \u00e9l, todos los ciudadanos tienen derecho a impugnar dicha enajenaci\u00f3n cuando se den los presupuestos para alegar la nulidad del contrato de compraventa respectivo. <\/p>\n
La propiedad accionaria estatal es, seg\u00fan el concepo del Procurador, un asunto de inter\u00e9s p\u00fablico, que compete por igual a todos y a cada uno de los asociados, y por lo tanto, a todos les asiste el derecho y la acci\u00f3n para enervarlo. <\/p>\n
“En consecuencia, para el Despacho circunscribir la acci\u00f3n de nulidad de los contratos de compraventa de acciones estatales \u00fanicamente a las partes y al Ministerio P\u00fablico, es contrario a la Carta”, por lo que la expresi\u00f3n “s\u00f3lo”, del inciso primero del precepto acusado, es inconstitucional. <\/p>\n
Al revisar el inciso 2\u00ba del mismo art\u00edculo, el Procurador hace un breve an\u00e1lisis del instituto de la nulidad absoluta y de la independencia y autonom\u00eda de la rama judicial, del cual concluye que, al concederle a la entidad p\u00fablica vendedora la facultad de solicitar, cuando lo estime conveniente, la restituci\u00f3n de las acciones con ocasi\u00f3n de la ineficacia o declaratoria de la nulidad absoluta de los contratos de compraventa, la norma relativiza los efectos del fallo de nulidad, convirti\u00e9ndola en un instituto sin significaci\u00f3n jur\u00eddica, como quiera que su ratio juris reside precisamente en la virtualidad de retrotraer las cosas a su estado inicial; efecto que es desconocido por el precepto aludido. <\/p>\n
De otro lado, concept\u00faa, se invade la \u00f3rbita de la autoridad judicial que de acuerdo al mandamiento superior est\u00e1 investida de autonom\u00eda e independencia, afectando en consecuencia, la intangibilidad de la cosa juzgada en la decisi\u00f3n judicial. <\/p>\n
En cuanto al inciso tercero, se\u00f1ala que no guarda relaci\u00f3n con lo regulado no s\u00f3lo en la norma sino en toda la Ley, como quiera que las hip\u00f3tesis normativas consagradas en el precepto se refieren exclusivamente a aspectos de estirpe puramente sustancial. <\/p>\n
Finalmente, de los cargos contra el art\u00edculo 24 acusado, dice que la habilitaci\u00f3n legal concedida al Ejecutivo para que adopte una serie de medidas discrecionales con ocasi\u00f3n del pronunciamiento de nulidad, ponen en serio peligro los derroteros trazados por el imperativo constitucional en su art\u00edculo 60, como quiera que una vez producido el fallo, no le queda otra alternativa que dar cumplimiento estricto a las previsiones de la jurisdicci\u00f3n, en este caso la de retrotraer la cosas a su estado inicial. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
1. Competencia <\/p>\n
Esta Corte es competente para resolver en definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 241-4 de la Carta Pol\u00edtica, ya que las normas acusadas hacen parte de una ley de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
2. El inter\u00e9s p\u00fablico y la funci\u00f3n del legislador en materia de enajenaci\u00f3n de acciones de empresas estatales <\/p>\n
Al legislador corresponde establecer, modificar y derogar las normas relativas a la contrataci\u00f3n entre particulares y entre \u00e9stos y la Administraci\u00f3n P\u00fablica. <\/p>\n
Ello comprende, por supuesto, la determinaci\u00f3n de las reglas aplicables a los requisitos de fondo y de forma de los contratos, las caracter\u00edsticas de cada uno, las modalidades de su celebraci\u00f3n, sus consecuencias jur\u00eddicas, las normas relativas a la validez de las cl\u00e1usulas contractuales, las relaciones entre los contratantes, sus obligaciones y derechos, el r\u00e9gimen al que se someten y la jurisdicci\u00f3n encargada de resolver sobre las controversias nacidas por causa o con ocasi\u00f3n de aquellos, entre otros asuntos. <\/p>\n
El art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n dispone, como funci\u00f3n del Congreso, que ejerce mediante leyes, la de expedir el estatuto general de contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica y en especial de la Administraci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
Aspecto fundamental del r\u00e9gimen aplicable a los contratos y a los procesos judiciales que en ellos tengan or\u00edgen es el de las nulidades, cuyas clases, efectos y reglas debe indicar el legislador. A \u00e9l corresponde fijar las causales de nulidad, la legitimidad para alegarlas, la oportunidad de hacerlo, la forma de probarlas, el alcance de la nulidad declarada y, en general, las reglas aplicables a las circunstancias en que surgen, as\u00ed como en torno a sus efectos. <\/p>\n
Puede, pues, el legislador crear nuevas causales de nulidad, suprimir o modificar las existentes, clasificarlas seg\u00fan su or\u00edgen y consecuencias y aun prever los casos y la forma en que puedan ser saneadas. <\/p>\n
La ley goza a ese respecto de la mayor discrecionalidad, siempre que, al plasmar las regulaciones pertinentes, no desconozca los principios y preceptos constitucionales, que son l\u00edmite necesario a la amplitud de sus atribuciones. <\/p>\n
En el caso sometido a an\u00e1lisis, el legislador consagra las normas aplicables a la enajenaci\u00f3n de acciones de empresas que pertenecen al Estado o en las cuales \u00e9l participa. <\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n, es “de acuerdo con la ley” que el Estado promover\u00e1 el acceso a la propiedad y, seg\u00fan la misma norma, corresponder\u00e1 a la ley reglamentar la materia atinente a las enajenaciones de la participaci\u00f3n estatal, las medidas conducentes a la democratizaci\u00f3n de la titularidad de las acciones y el se\u00f1alamiento de condiciones especiales para su adquisici\u00f3n por los trabajadores y el sector solidario de la econom\u00eda. <\/p>\n
El proceso por medio del cual se llega a la transferencia de la propiedad accionaria estatal a los particulares es complejo, como quiera que comprende varios momentos, desde la decisi\u00f3n de proceder a la venta de la participaci\u00f3n oficial hasta la celebraci\u00f3n y perfeccionamiento de los respectivos contratos, pasando por las etapas de oferta y adjudicaci\u00f3n, en los t\u00e9rminos que la ley se\u00f1ale. <\/p>\n
La preceptiva constitucional se limita a estatuir, como derroteros, los de la promoci\u00f3n del acceso a la propiedad, en cuanto forma de incrementar la democracia participativa, y las especiales condiciones del mismo para los sectores laboral y solidario, dejando todos los detalles de car\u00e1cter jur\u00eddico y administrativo del proceso a la libre definici\u00f3n legislativa. <\/p>\n
Es claro que en las operaciones de enajenaci\u00f3n de acciones de propiedad del Estado se halla impl\u00edcito un indudable y claro inter\u00e9s p\u00fablico, aunque, obviamente, su preservaci\u00f3n no est\u00e1 necesariamente atada a las posibilidades de que cualquier persona, de manera indefinida y abierta, pueda pedir la nulidad de los contratos correspondientes o de sus cl\u00e1usulas, como lo quiere el demandante. <\/p>\n
Recu\u00e9rdese que, dentro de la ya enunciada complejidad de los procesos de enajenaci\u00f3n, la fase contractual es apenas una de las varias etapas de aqu\u00e9llos y durante ella se concretan las prestaciones entre las partes, mirado el contrato como un acto jur\u00eddico bilateral . <\/p>\n
El inter\u00e9s p\u00fablico inherente a tales procesos est\u00e1 resguardado con las acciones contencioso administrativas que se pueden intentar en las distintas fases previas al contrato y, en lo que concierne a \u00e9ste, juega papel importante la atribuci\u00f3n de pedir la nulidad absoluta, en cabeza del Ministerio P\u00fablico, seg\u00fan el art\u00edculo acusado. No se olvide que es precisamente este \u00f3rgano el que, seg\u00fan la Constituci\u00f3n (art\u00edculo 277, numerales 3 y 7), tiene a su cargo la funci\u00f3n de “defender los intereses de la sociedad” y la competencia constitucional para “intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jur\u00eddico, del patrimonio p\u00fablico, o de los derechos y garant\u00edas fundamentales”, para todo lo cual “podr\u00e1 interponer las acciones que considere necesarias”. <\/p>\n
De lo dicho se desprende que no pueda accederse a la petici\u00f3n del actor en el sentido de declarar inexequible todo el art\u00edculo impugnado, pues en general de su texto no surge una vulneraci\u00f3n del Estatuto Fundamental. <\/p>\n
Sin embargo, s\u00ed aparece violada la Carta cuando la norma limita la facultad de invocar las causas de la nulidad absoluta de manera \u00fanica y exclusiva a las partes contratantes y al Ministerio P\u00fablico, olvidando que, pese a la ya resaltada naturaleza bilateral de los contratos, en el proceso de enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n estatal en empresas existen unos intereses leg\u00edtimos espec\u00edficos que pueden ser afectados y que quedar\u00edan desprotegidos ante la efectiva violaci\u00f3n de las normas constitucionales y legales de orden p\u00fablico que en dichos procesos son aplicables -la primera y m\u00e1s importante causal de nulidad, en cuanto hace il\u00edcito el objeto de cualquier convenio-, si no se les permite atacar la validez de los contratos que se celebren. Esos intereses son, de conformidad con el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n los de los trabajadores, las organizaciones solidarias y de trabajadores -titulares de condiciones especiales para adquirir tales acciones- que hayan participado en el proceso de enajenaci\u00f3n o que puedan probar que dentro del mismo se les ha causado lesi\u00f3n o perjuicio por desconocimiento del correspondiente sistema normativo. <\/p>\n
Entonces, por excluir a tales interesados e impedirles que puedan hacer efectivos sus derechos mediante la invocaci\u00f3n de la nulidad absoluta, la palabra “s\u00f3lo”, perteneciente a la primera parte del primer inciso del art\u00edculo 15 acusado, resulta inconstitucional. <\/p>\n
Por lo que hace a las nulidades relativas, les es propio, de acuerdo con conocidos principios del Derecho, que se las establezca en inter\u00e9s de determinadas personas o para la guarda de objetivos espec\u00edficos queridos por el legislador, de lo cual resulta que ning\u00fan sentido tiene extender a quienes no son objeto de la protecci\u00f3n legal en ellas impl\u00edcita la legitimidad para alegarlas. <\/p>\n
Por tanto, la palabra “s\u00f3lo”, perteneciente a la segunda parte del primer inciso del art\u00edculo atacado, no es inconstitucional. <\/p>\n
La Corte considera que, no existiendo en el inciso 1\u00ba del art\u00edculo demandado otro motivo para deducir su inconstitucionalidad, menos todav\u00eda con base en los argumentos que expone la demanda, y siendo del \u00e1mbito de competencias del legislador el de la definici\u00f3n de las reglas atinentes a las nulidades, se impone la declaraci\u00f3n de exequibilidad, excepto en lo relativo a la ya se\u00f1alada expresi\u00f3n, que ser\u00e1 declarada inexequible por los motivos dichos. <\/p>\n
3. Las nulidades y la ineficacia. Necesidad de preservar sus efectos jur\u00eddicos <\/p>\n
En cuanto al segundo inciso de la misma norma, que toca con algunos efectos patrimoniales de la ineficacia o de la declaraci\u00f3n de nulidad de los contratos de compraventa de acciones de entidades estatales, conviene precisar que, a juicio de la Corte, en relaci\u00f3n con los mismos principios que se acaban de exponer, el legislador vulner\u00f3 la Carta Pol\u00edtica al fijar una de las reglas consagradas. <\/p>\n
En efecto, dispuso la ley que “en caso de ineficacia o de declaratoria de nulidad de los contratos de compraventa de acciones, s\u00f3lo habr\u00e1 lugar a la restituci\u00f3n de las acciones cuando el \u00f3rgano p\u00fablico vendedor as\u00ed lo solicite”. <\/p>\n
Adem\u00e1s de la contradicci\u00f3n que implica el hecho de que, mientras toda ineficacia o nulidad tienen la consecuencia de privar de efectos al acto respectivo, la norma enjuiciada consagra la regla general que hace v\u00e1lida la transferencia de acciones basada en el acto nulo o ineficaz, cabe resaltar la oposici\u00f3n entre tal precepto y la prevalencia del inter\u00e9s p\u00fablico, consagrada en el art\u00edculo 1\u00ba de la Carta Pol\u00edtica como caracter\u00edstica esencial del Estado colombiano. <\/p>\n
Si el ordenamiento jur\u00eddico ha establecido que en ciertos casos los contratos de compraventa de acciones estatales presentan vicios que ocasionan su ineficacia -es decir, que lo pactado no puede producir efectos, sin necesidad de declaraci\u00f3n judicial- o su nulidad -esto es, la absoluta o relativa invalidez de lo actuado porque as\u00ed lo ha deducido el juez competente, con la necesaria consecuencia de hacer que las cosas vuelvan a su estado anterior-, cuando parte del patrimonio p\u00fablico -no otra cosa son las acciones de las que se trata- ha pasado a manos particulares en virtud de la enajenaci\u00f3n ineficaz o nula, su posesi\u00f3n por los beneficiarios, a no ser que se trate de terceros de buena fe, es contraria a la Constituci\u00f3n, pues lesiona el inter\u00e9s colectivo y, en consecuencia, el Estado tendr\u00e1 siempre la obligaci\u00f3n de recobrarla, a la espera de que se surtan de nuevo, con arreglo a las disposiciones constitucionales y legales, los tr\u00e1mites relativos a la venta. <\/p>\n
Adem\u00e1s, no resulta justo que, desapareciendo todos los otros efectos econ\u00f3micos de la negociaci\u00f3n anulada o ineficaz -entre ellos las obligaciones de los compradores-, prevalezca a favor de \u00e9stos la titularidad de acciones adquiridas en el curso de un proceso viciado. Por tanto, tambi\u00e9n atenta la norma examinada contra el valor de la justicia, proclamado desde el Pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Surge de lo anterior la consecuencia de que esta Corte declare la inexequibilidad de las expresiones “s\u00f3lo” y “cuando el \u00f3rgano p\u00fablico vendedor as\u00ed lo solicite”, pertenecientes al inciso 2 del art\u00edculo 15 de la Ley 226 de 1995. <\/p>\n
Si bien el resto de la norma no vulnera la Constituci\u00f3n y por ello habr\u00e1 de ser declarado exequible, la parte final del aludido inciso, a cuyo tenor “cuando no haya lugar a la restituci\u00f3n s\u00f3lo podr\u00e1 haber lugar a las reparaciones pecuniarias correspondientes”, debe entenderse referido \u00fanicamente a los eventos en que las acciones se hallan en posesi\u00f3n de terceros de buena fe. <\/p>\n
En cuanto al inciso 3\u00ba del art\u00edculo en estudio, se aviene a la Constituci\u00f3n, ya que es el legislador el llamado a disponer cu\u00e1ndo comienza la vigencia de las reglas por \u00e9l establecidas. <\/p>\n
Pero la vigencia inmediata all\u00ed prevista no proviene del car\u00e1cter procedimental de las disposiciones enjuiciadas, que no lo tienen, pues en ellas se regulan derechos sustanciales de los contratantes y de quienes participan en los procesos de enajenaci\u00f3n de acciones, sino del poder del que goza el legislador para resolver que sus mandatos comenzar\u00e1n a aplicarse de inmediato a las situaciones que surgen en adelante, a partir de la promulgaci\u00f3n de la norma, o en otro momento que el propio legislador juzgue apropiado para ello. <\/p>\n
La referencia contenida en la disposici\u00f3n resulta inconstitucional por cuanto sacrifica el concepto de Derecho sustancial y hace prevalecer las formas procesales, contra lo dispuesto en el art\u00edculo 228 C.P., dando a entender que los derechos de or\u00edgen constitucional, plasmados en el art\u00edculo 60 de la Carta son apenas instrumentales, es decir, subalternos de otros derechos, lo cual no corresponde al sentido participativo de sus postulados. <\/p>\n
Razones id\u00e9nticas a las que fundamentan la inconstitucionalidad parcial del inciso 2 del art\u00edculo 15 conducen a la inexequibilidad de las expresiones “vendida y podr\u00e1 propiciar la continuidad de la participaci\u00f3n privada en las mismas”, que hacen parte del art\u00edculo 24 demandado, ya que, si se parte del supuesto normativo, cual es el de que se ha declarado judicialmente la nulidad de contratos de compraventa de acciones enajenadas a particulares, la correspondiente determinaci\u00f3n judicial debe tener consecuencias reales y efectivas, en guarda de los principios y mandatos de cuya vulneraci\u00f3n se trata, y, por tanto, aunque las causas de la nulidad no provengan de hechos atribuibles a los compradores de las acciones, quienes podr\u00e1n buscar resarcimiento con arreglo a la normatividad aplicable, lo cierto es que la empresa en la cual exist\u00eda participaci\u00f3n accionaria en cabeza del Estado no puede considerarse vendida por \u00e9ste, pues la nulidad ser\u00eda in\u00f3cua, ni tiene sentido que el Gobierno, contra la providencia judicial correspondiente, pueda propiciar la continuidad de la participaci\u00f3n privada. <\/p>\n
Obviamente, para que dicha participaci\u00f3n privada pueda tener lugar en el futuro, si el Estado insiste en la enajenaci\u00f3n de su inter\u00e9s, habr\u00e1 que iniciar de nuevo y cumplir en su totalidad el correspondiente proceso de privatizaci\u00f3n, con estricta observancia del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n y de las normas legales que la desarrollen. A esos nuevos tr\u00e1mites de enajenaci\u00f3n habr\u00e1 de entenderse que alude la norma cuando autoriza al Ejecutivo para tomar medidas tendientes a brindar confianza y seguridad a los adquirentes, y para prevenir los perjuicios derivados de la acci\u00f3n del Estado si se presentan los eventos de nulidad y de ineficacia de los contratos que se celebren. <\/p>\n
DECISION <\/p>\n
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en Sala Plena, o\u00eddo el concepto del Ministerio P\u00fablico y cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero.- Decl\u00e1rase EXEQUIBLE el art\u00edculo 15 de la Ley 226 de 1995, con excepci\u00f3n de las expresiones “s\u00f3lo”, de la primera parte de su primer inciso; “s\u00f3lo” y “cuando el \u00f3rgano p\u00fablico vendedor as\u00ed lo solicite”, de la primera parte de su segundo inciso, y “por ser de car\u00e1cter procedimental”, de su inciso tercero, las cuales se declaran INEXEQUIBLES. <\/p>\n
Es entendido que la nulidad absoluta de los contratos previstos en la norma que se declara exequible tambi\u00e9n podr\u00e1 ser alegada por quien tenga un inter\u00e9s leg\u00edtimo, que hubiere participado en el proceso de enajenaci\u00f3n, o hubiere sufrido lesi\u00f3n o perjuicio dentro del mismo por violaci\u00f3n de la normatividad constitucional aplicable. <\/p>\n
En los aludidos t\u00e9rminos se condiciona la exequibilidad declarada. <\/p>\n
Segundo.- Decl\u00e1rase EXEQUIBLE el art\u00edculo 24 de la Ley 226 de 1995, salvo las expresiones “vendida, y podr\u00e1 propiciar la continuidad de la participaci\u00f3n privada en las mismas”, las cuales se declaran INEXEQUIBLES. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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