C-362-96<\/p>\n
Sentencia C-362\/96 <\/p>\n
CODIGO EN LA CONSTITUCION POLITICA VIGENTE <\/p>\n
Puede afirmarse que el constituyente de 1991 no se detuvo a tratar en profundidad el tema de los c\u00f3digos. En efecto, la discusi\u00f3n en torno a la expedici\u00f3n de los c\u00f3digos se di\u00f3 apenas como d\u00e9bil prolongaci\u00f3n de la generada alrededor del tema de las leyes org\u00e1nicas, marco y estatutarias, lo cual signific\u00f3 que no se hicieran diferenciaciones ni reflexiones expresas sobre la naturaleza de los c\u00f3digos. <\/p>\n
CODIGOS-Requisito que debe cumplir\/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n considera que para que un cuerpo normativo pueda ser calificado como un c\u00f3digo debe cumplir por lo menos con los dos requisitos siguientes: Que el cuerpo normativo trate una materia determinada en una forma completa, integral y sistem\u00e1tica. Es decir, no cabe pensar que se est\u00e1 en presencia de un c\u00f3digo cuando el texto en an\u00e1lisis deja muchos temas sin resolver, o cuando coexisten con \u00e9l un gran n\u00famero de normas que se ocupan de la misma materia, sin que en este \u00faltimo caso dicho cuerpo legal disponga que esas normas se consideran parte integrante del mismo; Que exista una manifestaci\u00f3n de voluntad por parte del Poder Legislativo para que un cuerpo legal sea elevado a la categor\u00eda de c\u00f3digo. La Corte ha expresado que no todas las sistematizaciones normativas constituyen un c\u00f3digo. Tambi\u00e9n se han elaborado f\u00f3rmulas que contribuyen a diferenciar los c\u00f3digos de los estatutos y de las recopilaciones. Sin embargo, subsisten a\u00fan situaciones en las cuales los criterios diferenciadores no son suficientes para resolver las dudas. Esta Corporaci\u00f3n estima que en estos casos se ha de recurrir a la cl\u00e1usula general de competencia que en materia legislativa contempla la Constituci\u00f3n a favor del Congreso. Esta competencia comprende la de que el Legislativo pueda determinar qu\u00e9 campos legales se reserva, elev\u00e1ndolos a la categor\u00eda de c\u00f3digos, de manera que \u00fanicamente \u00e9l pueda decidir sobre la aprobaci\u00f3n, derogaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de leyes determinadas. Dado que los c\u00f3digos constituyen “una t\u00e9cnica legislativa”, como es de aceptaci\u00f3n general, es l\u00f3gico que sea el \u00f3rgano encargado de dictar las leyes el que precise cu\u00e1l de \u00e9stas configura un c\u00f3digo, concluy\u00e9ndose entonces que en los casos en los que el Congreso no resuelve darle esta calidad a un cuerpo normativo se ha de respetar su voluntad de no hacerlo. <\/p>\n
CODIGO-Competencia del Congreso para determinar materias a codificar <\/p>\n
La Constituci\u00f3n se\u00f1ala que s\u00f3lo al Congreso compete la expedici\u00f3n de los c\u00f3digos. Esta norma ha sido interpretada por la Corte en el sentido de que la restricci\u00f3n se aplica tambi\u00e9n a la adici\u00f3n o modificaci\u00f3n de los c\u00f3digos. Pues bien, atendiendo a estos postulados y a la aseveraci\u00f3n de que el Congreso es el que debe determinar si una materia ha de ser codificada, reserv\u00e1ndose la facultad de tratar sobre ella, la \u00fanica respuesta l\u00f3gica es que tambi\u00e9n el Congreso es el \u00fanico autorizado para decidir acerca de la descodificaci\u00f3n de un \u00e1rea. Queda por resolver si la facultad del Congreso de determinar si un cuerpo legal es y contin\u00faa siendo un c\u00f3digo debe tener algunos l\u00edmites. La Corte considera que s\u00ed y que esas restricciones deben referirse a la tradici\u00f3n jur\u00eddica y al objetivo garantista que anim\u00f3 el surgimiento de la codificaci\u00f3n. Como se vio atr\u00e1s, el movimiento codificador naci\u00f3 tambi\u00e9n en el marco de la lucha por asegurar las libertades y derechos de los ciudadanos ante el Estado, para lo cual se procedi\u00f3 a separar el derecho privado del p\u00fablico y dentro de \u00e9ste algunas ramas especiales, tales como el derecho penal y los derechos procesales. <\/p>\n
LEY CODIGO-Competencia del legislador para determinarlas <\/p>\n
De acuerdo con la nueva Constituci\u00f3n, las leyes-c\u00f3digo constituyen un tipo especial de ley que se distingue porque su expedici\u00f3n, reforma o derogatoria puede ser decidida exclusivamente por el Poder Legislativo. Con ello, a las leyes-c\u00f3digo se les concede una garant\u00eda especial de estabilidad e intangibilidad de la que no gozan las leyes comunes. As\u00ed las cosas, y puesto que la Constituci\u00f3n no estableci\u00f3 cu\u00e1les son las leyes-c\u00f3digo, raz\u00f3n por la cual esta facultad ha quedado atribuida al Legislador, lo menos que puede esperarse es que \u00e9ste declare expresamente para cada caso concreto su voluntad irrefutable de que un cuerpo legal adquiera esa calidad. <\/p>\n
CERTIFICADO DE MOVILIZACION-Objeto <\/p>\n
El objeto del certificado de movilizaci\u00f3n es el de garantizar que los veh\u00edculos se encuentren en un buen estado t\u00e9cnico-mec\u00e1nico, de manera que no se conviertan en un peligro para la vida de las personas ni afecten el medio ambiente. La pregunta que ha de formularse en el examen de constitucionalidad no es si el certificado cumple un fin deseable, sino m\u00e1s bien si, en atenci\u00f3n a los peligros potenciales que conlleva el uso de los autom\u00f3viles, el organismo competente del Estado para regular sobre la materia estaba obligado a exigir el certificado de movilizaci\u00f3n. La respuesta constitucional es obvia: ese \u00f3rgano del Estado no tiene ning\u00fan deber de establecer el mencionado certificado, pues \u00e9l goza de discrecionalidad para determinar cu\u00e1l medida debe elegir, entre la gama de disposiciones posibles de expedir, para prevenir las amenazas derivadas de la movilizaci\u00f3n de los veh\u00edculos. <\/p>\n
TRANSITO AUTOMOTOR-Competencia del legislador para regularlo <\/p>\n
El Congreso es el \u00f3rgano del Estado competente para regular lo referido al tr\u00e1nsito automotor y, por consiguiente, para dictar la norma bajo an\u00e1lisis, de acuerdo con la cl\u00e1usula general de competencia contenida en el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. Ello significa que a \u00e9l le corresponde determinar cu\u00e1l es la medida m\u00e1s apropiada para garantizar el buen estado de los veh\u00edculos. <\/p>\n
CERTIFICADO DE MOVILIZACION-Eliminaci\u00f3n\/TRAMITOMANIA <\/p>\n
No es competencia del juez constitucional establecer si la decisi\u00f3n del gobierno de suprimir los referidos tr\u00e1mites es acertada o no. Al Congreso le corresponder\u00e1, en el futuro, evaluar si las medidas ahora adoptadas son eficaces para garantizar un transporte libre de peligros y, en caso de considerar que no es as\u00ed, est\u00e1 plenamente facultado para tomar otras disposiciones para el efecto. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1176 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 140 del Decreto-Ley 2150 de 1995 \u201cPor el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o tr\u00e1mites innecesarios, existentes en la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., Agosto catorce (14) de mil novecientos noventa y seis (1996) <\/p>\n
Aprobado por Acta N\u00ba 40 <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria D\u00edaz y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa y Julio C\u00e9sar Ort\u00edz Guti\u00e9rrez <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
En el proceso de constitucionalidad del art\u00edculo 140 del Decreto – Ley 2150 de 1995 \u201cPor el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o tr\u00e1mites innecesarios, existentes en la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d. <\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA <\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia <\/p>\n
En ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el art\u00edculo 83 de la Ley 190 de 1995, o\u00edda la opini\u00f3n de la Comisi\u00f3n prevista en dicho art\u00edculo y, <\/p>\n
CONSIDERANDO… <\/p>\n
Decreta… <\/p>\n
Art\u00edculo 140. Eliminaci\u00f3n del certificado de movilizaci\u00f3n. Elim\u00ednese en todo el territorio nacional el tr\u00e1mite de la revisi\u00f3n t\u00e9cnico mec\u00e1nica y la expedici\u00f3n del certificado de movilizaci\u00f3n para todos los veh\u00edculos automotores, con excepci\u00f3n de aquellos que cumplen el servicio p\u00fablico de transporte de pasajeros, carga o mixto. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. En todo caso es obligaci\u00f3n del propietario de cada veh\u00edculo mantenerlo en \u00f3ptimas condiciones mec\u00e1nicas y de seguridad y pagar los impuestos de timbre y rodamiento previstos en la Ley. Las autoridades de tr\u00e1nsito impondr\u00e1n las sanciones previstas en la Ley por el incumplimiento de las normas de tr\u00e1nsito y transporte. <\/p>\n
Los veh\u00edculos que cumplen el servicio p\u00fablico de pasajeros deber\u00e1n someterse anualmente a una revisi\u00f3n t\u00e9cnico mec\u00e1nica para que les sea verificado su estado general. Los veh\u00edculos nuevos de servicio p\u00fablico s\u00f3lo empezar\u00e1n a someterse a la revisi\u00f3n t\u00e9cnico- mec\u00e1nica transcurrido un a\u00f1o desde su matr\u00edcula. <\/p>\n
II. ANTECEDENTES <\/p>\n
Preliminares <\/p>\n
1. El Presidente en uso de las facultades extraordinarias conferidas mediante el art\u00edculo 83 de la Ley 190 de 1995, expidi\u00f3 el Decreto 2150 de 1995, publicado en el Diario Oficial N\u00b0 42137 de 1995. <\/p>\n
2. La ciudadana Gloria Amparo Rico, demand\u00f3 la inconstitucionalidad del art\u00edculo 140 del Decreto 2150 de 1995, por considerarlo violatorio de los art\u00edculos 150, numerales 2 y 10, y 121 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
3. Mediante escrito fechado el 26 de marzo de 1996 el Procurador General de la naci\u00f3n rindi\u00f3 concepto, de acuerdo a lo dispuesto en el art\u00edculo 242- 2 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
4. Cargos e intervenciones <\/p>\n
Para una mayor claridad expositiva se se\u00f1alar\u00e1n, en primer lugar, los cargos formulados contra la norma acusada. En segundo t\u00e9rmino, se sintetizar\u00e1n los argumentos de los intervinientes y del Ministerio P\u00fablico concernientes a dichos cargos. <\/p>\n
4.1 A juicio de la actora, el art\u00edculo 73 del Decreto-Ley 2150 de 1995, modific\u00f3 el C\u00f3digo de Transporte, al eliminar la revisi\u00f3n t\u00e9cnico mec\u00e1nica y el certificado de movilizaci\u00f3n para todos los automotores, con excepci\u00f3n de los de servicio p\u00fablico. As\u00ed mismo, se expresa que al disponer el art\u00edculo 140 acusado la revisi\u00f3n anual de los veh\u00edculos de transporte de pasajeros, salvo los nuevos, que deber\u00e1n someterse a la revisi\u00f3n el a\u00f1o siguiente a su matr\u00edcula, se introdujo otra modificaci\u00f3n al Decreto 1344 de 1970 (C\u00f3digo Nacional de Tr\u00e1nsito Terrestre). En lugar de las obligaciones anteriores, a\u00f1ade, la norma demandada estableci\u00f3 la obligaci\u00f3n de mantener en buenas condiciones los veh\u00edculos y pagar los impuestos. <\/p>\n
La demandante afirma que al efectuar las referidas reformas, el Gobierno desbord\u00f3 la habilitaci\u00f3n que le fue atribuida en el art\u00edculo 83 de la Ley 190 de 1995. En efecto, se\u00f1ala, la ley de facultades extraordinarias facultaba al Presidente para suprimir o reformar tr\u00e1mites y procedimientos innecesarios en la Administraci\u00f3n P\u00fablica, pero en forma alguna – como se establec\u00eda de manera expresa – autorizaba su uso para modificar c\u00f3digos. Tal limitaci\u00f3n, consagrada en la ley, agrega, se encuentra en consonancia con la prohibici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n, sobre la interdicci\u00f3n del empleo de las facultades extraordinarias por parte del ejecutivo para expedir c\u00f3digos. <\/p>\n
En su concepto, la extralimitaci\u00f3n en que incurri\u00f3 el Gobierno en el ejercicio de las facultades conferidas por el legislativo, vulnera el art\u00edculo 150-2 y 10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, toda vez que es facultad privativa del Congreso expedir c\u00f3digos en todos los ramos de la legislaci\u00f3n y reformar sus disposiciones. Igualmente, concluye, el gobierno realiz\u00f3 funciones distintas a las que le atribuye la Constituci\u00f3n y la ley y, por tanto, contrari\u00f3 lo precept\u00faado en el art\u00edculo 121 de la Carta. <\/p>\n
4.2 Intervenci\u00f3n del apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho <\/p>\n
En su escrito de intervenci\u00f3n, presentado el d\u00eda 26 de febrero de 1996, el doctor Alvaro Namen Vargas, defiende la constitucionalidad de la norma. Sostiene que el Decreto 1344 de 1970 no posee la naturaleza de c\u00f3digo. En efecto, precisa el mencionado decreto fue expedido por el gobierno en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el literal f) del art\u00edculo 1 de la Ley 8\u00aa de 1969, disposici\u00f3n que habilitaba al gobierno para reglamentar lo relativo a la polic\u00eda vial y de circulaci\u00f3n y expedir el reglamento unificado de tr\u00e1nsito. Por lo tanto, enfatiza, la facultad fue otorgada para expedir un reglamento y no un c\u00f3digo, caso contrario al que se dio, por ejemplo, cuando el Congreso mediante la Ley 4\u00aa de 1969, facult\u00f3 al ejecutivo para expedir el C\u00f3digo de Procedimiento Civil. <\/p>\n
Adicionalmente, indica que el Decreto 1344 de 1970 no re\u00fane los requisitos – unidad sistem\u00e1tica, met\u00f3dica y coordinada en torno a una rama espec\u00edfica del derecho de modo pleno e integral – establecidos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional como propios de un c\u00f3digo. <\/p>\n
Por \u00faltimo, el apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho considera que la eliminaci\u00f3n del certificado de movilizaci\u00f3n, expresa la necesidad de agilidad y eficacia de la administraci\u00f3n y busca evitar que se \u201centrabe\u201d la relaci\u00f3n individuo-Estado. <\/p>\n
4.3 El ciudadano Luis Fernando Torres Vela, apoderado del Ministerio del Transporte, intervino en el proceso de la referencia. Mediante escrito presentado el d\u00eda 21 de febrero propugna la exequibilidad de la norma. <\/p>\n
Reitera lo expresado por el apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho en torno a la naturaleza del Decreto 1344 de 1970. Sostiene que dicho conjunto normativo fue dictado por el Gobierno en desarrollo de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas mediante la Ley 8\u00aa de 1969. Acorde con el literal f) de la citada ley, contin\u00faa el interviniente, la facultad otorgada al Gobierno era la de \u201creglamentar lo relativo a la polic\u00eda vial y de circulaci\u00f3n y expedir el reglamento unificado de tr\u00e1nsito.\u201d Por esta raz\u00f3n, enfatiza, el Decreto 1344 mal puede revestir el car\u00e1cter de c\u00f3digo. <\/p>\n
4.4 Estima el Procurador General de la Naci\u00f3n que la norma demandada fue expedida por el Ejecutivo, en uso de la habilitaci\u00f3n del legislador para que el Presidente adecuara el funcionamiento del aparato administrativo a los criterios rectores de econom\u00eda, celeridad y eficiencia consagrados en la Constituci\u00f3n. Esta filosof\u00eda, mantiene, inform\u00f3 la decisi\u00f3n del Ejecutivo de suprimir los requisitos del certificado de movilizaci\u00f3n y la revisi\u00f3n tecno-mec\u00e1nica de los veh\u00edculos. Los mencionados tr\u00e1mites, concept\u00faa, no s\u00f3lo resultaban innecesarios sino que se efectuaban, en innumerables ocasiones, de manera fraudulenta. <\/p>\n
De otra parte, se\u00f1ala, esta medida posee una finalidad moralizadora que busca poner coto a los excesos cometidos por funcionarios e intermediarios en los procesos de tramitaci\u00f3n de los mencionados certificados. As\u00ed mismo, la disposici\u00f3n acusada hace real la facultad de participaci\u00f3n democr\u00e1tica de los ciudadanos, radicando en ellos el deber de vigilar el buen funcionamiento de los automotores. <\/p>\n
El representante del Ministerio P\u00fablico reitera lo dicho por los intervinientes en punto a la naturaleza del Decreto 1344. En efecto, anota, dicha normatividad fue expedida, conforme a lo dispuesto en el literal f) de la Ley 8\u00aa de 1969, con el prop\u00f3sito de regular lo concerniente al tr\u00e1fico vehicular pero sin que ello implicara la creaci\u00f3n de un nuevo c\u00f3digo. <\/p>\n
Pone de presente que si bien a la luz de la anterior Constituci\u00f3n la habilitaci\u00f3n del Congreso al Ejecutivo habr\u00eda podido abarcar la expedici\u00f3n de c\u00f3digos, esta situaci\u00f3n no se produjo toda vez que el Legislador precis\u00f3 que facultaba al Ejecutivo \u00fanicamente para reglamentar la materia. Por esta raz\u00f3n, la denominaci\u00f3n usual del Decreto 1344 de 1970 como c\u00f3digo del transporte es ajena a los designios del legislador. A\u00f1ade que, por lo dem\u00e1s, esta normatividad carece de ciertas orientaciones y principios definidos por la doctrina como caracter\u00edsticos de un c\u00f3digo, y que el Ministerio de Transporte, consciente de esta deficiencia, ha presentado un proyecto de ley, que cursa en el Congreso, con el fin de lograr la expedici\u00f3n de un C\u00f3digo Nacional de Tr\u00e1nsito Terrestre. <\/p>\n
FUNDAMENTOS <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241-5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
<\/p>\n
Problema planteado <\/p>\n
2. Corresponde a la Corte determinar si el referido art\u00edculo 140 del Decreto-Ley 2150 de 1995, modifica un c\u00f3digo – y m\u00e1s concretamente el C\u00f3digo Nacional de Transporte Terrestre – y establecer si, en caso de haberlo hecho, la norma es inconstitucional. En el camino que conduce a la resoluci\u00f3n de la cuesti\u00f3n planteada, debe ocuparse la Corte tambi\u00e9n del esclarecimiento del concepto de C\u00f3digo, lo que se torna decisivo para dirimir esta controversia. <\/p>\n
El surgimiento de los c\u00f3digos <\/p>\n
3. La noci\u00f3n moderna de c\u00f3digo tiene sus ra\u00edces en la \u00e9poca de la Ilustraci\u00f3n. Si bien antes de ella hab\u00edan existido ya diferentes c\u00f3digos, \u00e9stos no se corresponden con la visi\u00f3n actual del acto codificador. En el pasado m\u00e1s lejano se conoce la codificaci\u00f3n de Sol\u00f3n y la decenviral en Roma, el Corpus Iuris Civilis de Justiniano, el Corpus Iuris Canonici, Las Siete Partidas de Alfonso el Sabio, la Nov\u00edsima Recopilaci\u00f3n de las Leyes de Espa\u00f1a, etc., obras todas que fueron consideradas en su \u00e9poca como verdaderos c\u00f3digos, pero que difieren en sus caracter\u00edsticas centrales del concepto moderno de c\u00f3digo. En efecto, todos estos textos se distinguieron por ser una verdadera recopilaci\u00f3n de leyes – sin ning\u00fan intento de sistematizaci\u00f3n -, y por abarcar todo tipo de materias jur\u00eddicas. Ello los distingue obviamente del entendimiento contempor\u00e1neo de un c\u00f3digo, el cual presupone la elaboraci\u00f3n sistem\u00e1tica y ordenada de normas sobre una rama jur\u00eddica determinada. <\/p>\n
4. El movimiento codificador que surge desde finales del siglo XVIII con la Ilustraci\u00f3n se origin\u00f3 en diferentes causas. Entre ellas cabe destacar la necesidad de simbolizar la unidad pol\u00edtica a trav\u00e9s de una legislaci\u00f3n \u00fanica, como ocurri\u00f3 en Italia y en Alemania, a mediados del siglo XIX, una vez superado el fraccionamiento a que estuvieron sometidas esta dos naciones durante tantos siglos. En forma similar, aquellas naciones en las cuales el Estado hab\u00eda logrado consolidarse definitivamente, como en Francia, se tendi\u00f3 a documentar esa madurez del ente estatal a trav\u00e9s de la unificaci\u00f3n del derecho, paso que alcanza su mayor perfecci\u00f3n con la codificaci\u00f3n. <\/p>\n
5. Igualmente, la tendencia codificadora se insert\u00f3 dentro del movimiento constitucionalista, dirigido a lograr la garant\u00eda de las libertades y derechos de los ciudadanos ante el Estado. Este proceso conducir\u00eda a separar el derecho privado del p\u00fablico y a imprimirle autonom\u00eda a algunas ramas del mismo derecho p\u00fablico, como ocurri\u00f3 con los derechos procesales y el penal, desmembraciones que ten\u00edan por objetivo constituirse en garant\u00edas de la libertad de los ciudadanos, y con las cuales se esperaba trazar una barrera entre lo pol\u00edtico y lo jur\u00eddico. <\/p>\n
6. Por otra parte, con la codificaci\u00f3n se busc\u00f3 darle un orden, una racionalidad, a la dispersa normatividad existente, lo cual respond\u00eda tambi\u00e9n al prop\u00f3sito de brindarle seguridad jur\u00eddica a los ciudadanos. De Ruggiero afirma con respecto a Francia, pa\u00eds que traz\u00f3 la senda de la codificaci\u00f3n con el c\u00f3digo civil napole\u00f3nico, lo siguiente: <\/p>\n
“La necesidad de recoger los miembros de una legislaci\u00f3n farragosa y de unificar el Derecho de las distintas regiones, regidas unas por el derecho escrito y otras por el consuetudinario (Droit Contumier) integrado por una serie infinita de costumbres locales o generales, en las cuales aun a los juristas resultaba dif\u00edcil hallar la norma para aplicarla al caso concreto, y el gran movimiento social producido por la revoluci\u00f3n francesa con la proclamaci\u00f3n de nuevos principios y la supresi\u00f3n completa de los ordenamientos jur\u00eddicos anteriores, fue la causa compleja que impuso en Francia la codificaci\u00f3n de 1804” (de Ruggiero, Roberto: Instituciones de derecho civil. Librer\u00eda de Angel Pola, M\u00e9xico D.F., 1939, p. 73). <\/p>\n
Esta interpretaci\u00f3n es corroborada por Calamandrei, quien, adem\u00e1s, enfatiza el papel que se esperaba que desempe\u00f1aran los c\u00f3digos como limitantes de las arbitrariedades de los jueces de la \u00e9poca. Afirmaba el distinguido autor, refiri\u00e9ndose al r\u00e9gimen mon\u00e1rquico: <\/p>\n
<\/p>\n
“la necesidad de ordenar, y, sobre todo, de unificar la administraci\u00f3n de la justicia, era profundamente y urgentemente sentida por las clases burguesas y populares, que, en la falta de certeza y en la multiplicidad de las normas de derecho, en la inestabilidad y en la heterogeneidad de las interpretaciones, en la intrincada complicaci\u00f3n de los \u00f3rganos jurisdiccionales, invocaban una sola ley, una justicia simple e imparcial, un control desinteresado que con un criterio \u00fanico mantuviese a todos los jueces dentro de los l\u00edmites de su poder y les prohibiese transgredir, bajo apariencia de interpretarlo, el derecho objetivo. Hemos indicado cu\u00e1l era, en la Francia mon\u00e1rquica, la falta de certeza de las fuentes jur\u00eddicas y su heterogeneidad en las diversas regiones del Estado… para poner remedio a tal anarqu\u00eda jur\u00eddica, si por una parte se hac\u00edan cada vez m\u00e1s frecuentes en el siglo XVIII las invocaciones de una legislaci\u00f3n m\u00e1s simple y homog\u00e9nea o en absoluto de un C\u00f3digo \u00fanico para toda la Francia, se ped\u00edan, por otra, providencias eficaces contra las arbitrariedades del poder judicial, el cual invad\u00eda, poco a poco, con los arrets de reglement [con sus decisiones, trad. de la Corte] y con la casi ilimitada facultad de interpretaci\u00f3n, el campo del poder legislativo” (Calamandrei, Piero: La casaci\u00f3n civil. Editorial Bibliogr\u00e1fica Argentina. Buenos Aires, 1945, tomo I, p. 22). <\/p>\n
7. La tendencia codificadora respond\u00eda tambi\u00e9n a la concepci\u00f3n – propia de la conjunci\u00f3n del derecho natural racional y la Ilustraci\u00f3n – de que se pod\u00eda crear un cuerpo jur\u00eddico que respondiese a todas las necesidades existentes – y venideras – de la sociedad. As\u00ed, pues, el derecho no tendr\u00eda que irse adaptando continuamente a las nuevas condiciones sociales y econ\u00f3micas, sino que m\u00e1s bien podr\u00eda crear un sistema capaz de incorporar – e incluso encauzar – las transformaciones que viviera la sociedad, todo a partir de unos principios capitales deducidos por la raz\u00f3n. Calamandrei, quien en el libro citado se ocup\u00f3 detalladamente del tema, particularmente en lo que hace relaci\u00f3n con las consecuencias que ello aparejaba a las relaciones entre los poderes legislativo y judicial, dir\u00eda al respecto: <\/p>\n
“Toda la obra de los reformadores revolucionarios aparece inspirada como por un ciego fetichismo por la omnipotencia de la ley, por la ilimitada autoridad del poder legislativo; el derecho objetivo, m\u00e1s bien que un producto hist\u00f3rico en continua evoluci\u00f3n, es considerado como el resultado de algunos principios filos\u00f3ficos abstractos, buenos para todos los tiempos y para todos los lugares, fijado en modo definitivo por la voluntad del legislador que todo lo prev\u00e9. Nace as\u00ed, de tal concepci\u00f3n, la que, con una frase de Brugi, se puede llamar la ‘ilusi\u00f3n del c\u00f3digo’: considerando haber alcanzado la c\u00faspide de la civilizaci\u00f3n y confiando en la infalibilidad de la raz\u00f3n, los fil\u00f3sofos del final del siglo XVIII creyeron que hab\u00eda llegado el momento de reunir de una vez para siempre en un texto absolutamente completo todas las normas que agotasen en cada campo las posibles contingencias jur\u00eddicas; y quisieron, por consiguiente, que el C\u00f3digo, la redacci\u00f3n del cual fue, desde los momentos iniciales de la Revoluci\u00f3n, uno de los m\u00e1s tenaces prop\u00f3sitos de los reformadores, debiese bastar para todo en el dominio jur\u00eddico. El concepto dominante en la filosof\u00eda de la llamada \u00e9poca de las luces, seg\u00fan el cual el oficio del legislador no era el registrar caso por caso, en normas escritas, principios que ya la conciencia jur\u00eddica nacional hubiera elaborado a trav\u00e9s de las necesidades de la vida pr\u00e1ctica, sino el de establecer ex novo un sistema de reglas inmutables obtenidas deductivamente de pocos axiomas te\u00f3ricos, engrandeci\u00f3 excesivamente la idea de la funci\u00f3n legislativa, en detrimento absoluto de la funci\u00f3n jurisdiccional. Unica fuente del derecho fue considerada la ley; \u00fanica norma jur\u00eddica la palabra salida de la boca del legislador; y como se ten\u00eda la idea de que la ley, a trav\u00e9s de la codificaci\u00f3n, habr\u00eda sido en cada una de sus partes clara y completa, de modo que en ella habr\u00eda encontrado f\u00e1cil y r\u00e1pida regulaci\u00f3n todo hecho espec\u00edfico concreto que pudiera verificarse en el mundo jur\u00eddico, se pens\u00f3 que la funci\u00f3n del juez deb\u00eda limitarse, en cada caso, a una simple labor de busca para encontrar, entre los diversos art\u00edculos del C\u00f3digo, aquel que se adaptase al caso a decidir, y que, en un cuerpo de leyes carente de lagunas, no pod\u00eda absolutamente faltar”. (tomo I, p. 42). <\/p>\n
8. Pero el choque con la realidad no habr\u00eda de esperar demasiado tiempo: si inicialmente se pens\u00f3 que el juez no deber\u00eda en ning\u00fan momento interpretar la ley y que en caso de tener dudas acerca de su aplicaci\u00f3n al caso concreto hab\u00eda de solicitar al Parlamento que hiciera claridad sobre el problema – a trav\u00e9s del llamado r\u00e9f\u00e9re l\u00e9gislatif -, con el tiempo fueron tantas las solicitudes elevadas por los jueces que en el mismo c\u00f3digo de Napole\u00f3n se elimin\u00f3 la figura del r\u00e9f\u00e9re legislatif y se autoriz\u00f3 a los jueces a practicar una interpretaci\u00f3n jurisprudencial de la ley, reserv\u00e1ndose todav\u00eda la interpretaci\u00f3n al Congreso. Igualmente, si en un comienzo se cre\u00f3 el tribunal de casaci\u00f3n para impedir que los jueces a trav\u00e9s de sus sentencias interpretaran la ley, con el tiempo este tribunal pasar\u00eda a cumplir la funci\u00f3n de unificar la jurisprudencia. En palabras de Calamandrei: <\/p>\n
“Hemos visto que, en los primeros tiempos de la Revoluci\u00f3n, se cre\u00eda que la codificaci\u00f3n hubiese definitivamente suprimido la interpretaci\u00f3n jurisprudencial (…) pero en seguida se comprendi\u00f3 que esta creencia era una utop\u00eda, y que en la pr\u00e1ctica era absolutamente imposible recurrir para aclaraciones al legislador cada vez que en un proceso surg\u00edan dudas acerca de la interpretaci\u00f3n de una norma. Se comprendi\u00f3 entonces que la jurisprudencia, en lugar de enemiga del derecho objetivo, era su mejor colaboradora; y en la interpretaci\u00f3n jurisprudencial, m\u00e1s bien que un peligro para la codificaci\u00f3n, se vio la m\u00e1s natural continuaci\u00f3n, el m\u00e1s oportuno desarrollo del derecho codificado. La Corte de casaci\u00f3n, por consecuencia, no fue ya llamada a destruir la jurisprudencia, sino a disciplinarla y a unificarla; no ya a impedir a los jueces interpretar la ley, sino a regular y a hacer homog\u00e9nea su interpretaci\u00f3n” (tomo I, p. 136). <\/p>\n
9. La creencia en la potencialidad ordenadora de la sociedad por parte de los c\u00f3digos entrar\u00eda a\u00fan m\u00e1s en colisi\u00f3n con la realidad a causa de los cambios producidos en este siglo. En efecto, con la aparici\u00f3n del Estado de bienestar, la actividad estatal se extendi\u00f3 a un gran n\u00famero de actividades, las cuales requieren ser reguladas mediante leyes especiales, que se escapan al estrecho y, en cierta forma, petrificado mundo de los c\u00f3digos. Asimismo, las transformaciones producidas en la sociedad – bien sea en lo atinente a la esfera econ\u00f3mica, a los adelantos tecnol\u00f3gicos, a la estructura social, etc. -, han ido creando o abriendo nuevos campos para la actividad humana que van mucho m\u00e1s all\u00e1 de las prescripciones consignadas en los c\u00f3digos, situaci\u00f3n que ha requerido, a su vez, la expedici\u00f3n de reglamentaciones propias. Este hecho ha conducido a algunos a afirmar que la \u00e9poca actual es descodificadora y que se ha vuelto al esquema de la dispersi\u00f3n jur\u00eddica, con sus consecuencias de incertidumbre e inseguridad para el ciudadano com\u00fan. <\/p>\n
10. Con todo, lo cierto es que a pesar de la aparici\u00f3n permanente de nuevas \u00e1reas de la actividad humana que han de ser reguladas jur\u00eddicamente y a pesar de la proliferaci\u00f3n de normas especiales, la tendencia a codificar o a mantener codificadas determinadas esferas contin\u00faa, como forma de garantizar, en un texto jur\u00eddico, un cierto tratamiento sistem\u00e1tico y comprensivo de una materia dada. Y ello no obstante que c\u00f3digos como el de Napole\u00f3n o el civil colombiano han sido objeto de innumerables reformas, lo cual atentar\u00eda contra el prop\u00f3sito inicial de sistematicidad y ordenaci\u00f3n. Lo anterior delata un cambio en el entendimiento de lo que es un c\u00f3digo, en el sentido de negar la pretensi\u00f3n primera de que fuera un texto completo e inmejorable, para pasar a afirmar que es una tarea en permanente proceso de revisi\u00f3n y adecuaci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
Los c\u00f3digos en la historia jur\u00eddica colombiana <\/p>\n
11. En la Constituci\u00f3n de 1886 aparece ya consignado el vocablo “c\u00f3digo”, cuando en el literal “H” de las disposiciones transitorias se estableci\u00f3 que una vez que el Consejo Nacional Constituyente asumiera el car\u00e1cter de cuerpo legislativo hab\u00eda de ocuparse preferentemente “en expedir una ley sobre adopci\u00f3n de C\u00f3digos y unificaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n nacional”. Con todo, en el cuerpo permanente de esa Constituci\u00f3n se incluy\u00f3 a los c\u00f3digos dentro de la acepci\u00f3n general de ley, sin hacer ninguna distinci\u00f3n. Al respecto, rezaba el art\u00edculo 76: <\/p>\n
“Corresponde al Congreso hacer las leyes. <\/p>\n
1. Interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes…” <\/p>\n
12. El t\u00e9rmino fue de corriente uso para denominar determinados cuerpos jur\u00eddicos. Es as\u00ed como en el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 57 de 1887, sobre adopci\u00f3n de c\u00f3digos y unificaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n nacional, se estatu\u00eda lo siguiente: <\/p>\n
“Regir\u00e1n en la Rep\u00fablica, noventa d\u00edas despu\u00e9s de la publicaci\u00f3n de esta ley, con las adiciones y reformas de que ella trata, los C\u00f3digos siguientes: <\/p>\n
<\/p>\n
El Civil de la Naci\u00f3n, sancionado el 26 de Mayo de 1873; <\/p>\n
El de Comercio del extinguido Estado de Panam\u00e1, sancionado el 12 de Octubre de 1869; y el Nacional sobre la misma materia, edici\u00f3n de 1884, que versa \u00fanicamente sobre comercio mar\u00edtimo; <\/p>\n
El Penal del extinguido Estado de Cundinamarca, sancionado el 16 de Octubre de 1858; <\/p>\n
El Judicial de la Naci\u00f3n, sancionado en 1872, y reformado por la Ley 76 de 1873, edici\u00f3n de 1874; <\/p>\n
El Fiscal de la Naci\u00f3n, y las leyes y decretos con fuerza de ley relativos a la organizaci\u00f3n y administraci\u00f3n de las rentas nacionales; y <\/p>\n
El Militar nacional y las leyes que lo adicionan o reforman”. <\/p>\n
De la misma manera, el C\u00f3digo de R\u00e9gimen Pol\u00edtico y Municipal, Ley 4\u00aa de 1913, prescrib\u00eda al respecto: <\/p>\n
“Art\u00edculo 41: Desde el punto de vista de la codificaci\u00f3n actual, se dividen las leyes en tres grupos: C\u00f3digos nacionales, leyes de car\u00e1cter general y leyes de car\u00e1cter especial. Al primer grupo corresponden los siguientes C\u00f3digos: el Civil, el de Comercio Terrestre, el de Comercio Mar\u00edtimo, el de Minas, el Fiscal, el Penal, el Militar y el Judicial. <\/p>\n
“Art\u00edculo 42: Los proyectos de ley presentados por los Ministros del Despacho o por los miembros de las C\u00e1maras que tiendan a reformar o adicionar los C\u00f3digos y leyes generales, se amoldar\u00e1n a la clasificaci\u00f3n legal, de suerte que un mismo proyecto no debe tener disposiciones pertenecientes a materias que deben ser objeto de distintos C\u00f3digos o leyes…”. <\/p>\n
13. La reforma constitucional de 1945 modific\u00f3 el referido art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n. En la enmienda de este art\u00edculo se contempl\u00f3 expresamente a los c\u00f3digos como una ley especial. En la parte que interesa a esta sentencia dec\u00eda la reforma: <\/p>\n
“Art. 76: Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: <\/p>\n
1. Interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes. <\/p>\n
2. Expedir c\u00f3digos en todos los ramos de la legislaci\u00f3n y reformar sus disposiciones….” <\/p>\n
La reforma constitucional estableci\u00f3, adem\u00e1s, un procedimiento especial para la expedici\u00f3n o reforma de los c\u00f3digos, al disponer que las leyes referidas a los c\u00f3digos – y a algunas otras materias – no ser\u00edan adoptadas ni modificadas por el procedimiento ordinario, sino que ellas tendr\u00edan que tener origen en “proyectos adoptados por las respectivas Comisiones Permanentes de una u otra C\u00e1mara, o presentados por los ministros del despacho…”. De esta manera, se le dio a los c\u00f3digos el mismo tratamiento que se le hab\u00eda dado en el art\u00edculo 80 del texto original de la Constituci\u00f3n de 1886 a las leyes sobre materia civil y procedimiento judicial, las cuales no podr\u00edan “ser modificadas sino en virtud de proyectos presentados por las Comisiones permanentes especiales de una y otra C\u00e1mara o por los Ministros del Despacho”. <\/p>\n
M\u00e1s a\u00fan, la enmienda constitucional de 1945 estableci\u00f3 una mayor\u00eda especial para la aprobaci\u00f3n de los proyectos de ley sobre c\u00f3digos, al incorporar dentro del art\u00edculo 81 un par\u00e1grafo que se\u00f1alaba que “para la expedici\u00f3n de las leyes que modifiquen, reformen o deroguen las mencionadas en los numerales 2, 3, 4 y 5 del art\u00edculo 76, se requiere la mayor\u00eda absoluta de votos de los miembros que forman la Comisi\u00f3n Permanente y, asimismo, la mayor\u00eda absoluta de votos de los miembros que componen cada C\u00e1mara”. <\/p>\n
Finalmente, en la reforma se consagr\u00f3 una mayor\u00eda especial para que el Congreso rechazara las objeciones elevadas por el Presidente contra los proyectos de ley-c\u00f3digo aprobados por el Congreso. As\u00ed, mientras que las objeciones para los proyectos comunes pod\u00edan ser rechazados por el Congreso con la mayor\u00eda absoluta de los miembros de cada C\u00e1mara, en el caso de las objeciones para los proyectos de c\u00f3digo se requer\u00eda reunir una mayor\u00eda equivalente a las dos terceras partes de los votos de los miembros de las C\u00e1maras (art. 88). <\/p>\n
14. Ahora bien, interesa destacar que el tratamiento especial que le dio la enmienda constitucional de 1945 a los c\u00f3digos fue el resultado de una propuesta del gobierno mucho m\u00e1s ambiciosa, que fracas\u00f3 en el Congreso. La proposici\u00f3n del gobierno iba enderezada a establecer dos categor\u00edas de leyes, a saber, las comunes y las org\u00e1nicas. As\u00ed, en el proyecto de reforma constitucional presentado por el entonces Ministro de Gobierno, Dr. Alberto Lleras, en 1944, se propon\u00eda que la parte inicial del art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n (69 antes de la codificaci\u00f3n de 1945) quedara as\u00ed: <\/p>\n
“Corresponde al Congreso hacer las leyes. <\/p>\n
Habr\u00e1 dos clases de leyes: org\u00e1nicas y comunes. <\/p>\n
Por medio de leyes org\u00e1nicas, el Congreso ejerce las siguientes atribuciones: <\/p>\n
2.Modificar la divisi\u00f3n general del territorio con arreglo al art\u00edculo 5 de esta Constituci\u00f3n y establecer y reformar cuando convenga las otras divisiones territoriales de que trata el art\u00edculo 6. <\/p>\n
3.Regular el servicio p\u00fablico, determinando los puntos de que tratan el art\u00edculo 56, art\u00edculo 128 y las dem\u00e1s prescripciones constitucionales. <\/p>\n
4. Fijar la ley, peso, y tipo y denominaci\u00f3n de la moneda y arreglar el sistema de pesos y medidas. <\/p>\n
5. Dictar las disposiciones para la formaci\u00f3n del presupuesto nacional, y todas aquellas que regulen la expedici\u00f3n de las leyes comunes. <\/p>\n
6. Expedir c\u00f3digos en los ramos Civil, Penal, Militar, Fiscal, Administrativo y de Polic\u00eda, o reformar las disposiciones de dichos c\u00f3digos. <\/p>\n
7. Fijar los planes y programas a que deba someterse el fomento de la econom\u00eda nacional, y los planes y programas de todas las obras p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse. <\/p>\n
8. Dictar los reglamentos del Congreso y de cada una de las C\u00e1maras. <\/p>\n
“Por leyes comunes el Congreso ejerce las siguientes atribuciones: <\/p>\n
1. Interpretar, reformar y derogar las leyes comunes preexistentes. <\/p>\n
2. Conferir atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales. <\/p>\n
3. Variar, en circunstancias extraordinarias y por graves motivos de conveniencia p\u00fablica, la actual residencia de los Poderes nacionales. <\/p>\n
4. Fijar el pie de fuerza. <\/p>\n
5. Crear todos los empleos que demande el servicio p\u00fablico y fijar sus respectivas dotaciones. <\/p>\n
6. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empr\u00e9stitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la \u00f3rbita constitucional. <\/p>\n
7. Revestir, pro tempore, al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias p\u00fablicas lo aconsejen; <\/p>\n
8. Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la Administraci\u00f3n. En cada legislatura, de acuerdo con las normas de la ley org\u00e1nica respectiva, se votar\u00e1 el presupuesto general de rentas y gastos. <\/p>\n
En el Presupuesto no podr\u00e1 apropiarse partida alguna que no haya sido propuesta por el gobierno y que no corresponda a un gasto decretado por la ley anterior o a un cr\u00e9dito judicial reconocido. <\/p>\n
9. Reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio. <\/p>\n
10. Decretar impuestos extraordinarios cuando la necesidad lo exija. <\/p>\n
11. Aprobar o desaprobar los contratos o convenios que celebre el presidente de la Rep\u00fablica con particulares, compa\u00f1\u00edas o entidades pol\u00edticas, en los cuales tenga inter\u00e9s la Naci\u00f3n, si no hubiesen sido previamente autorizados o si no se hubieran llenado las formalidades prescritas por el Congreso, o si algunas estipulaciones que contengan no estuvieren ajustadas a la ley de autorizaciones. <\/p>\n
12 Organizar el cr\u00e9dito publico. <\/p>\n
13 Decretar las obras p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con estricta sujeci\u00f3n a las leyes org\u00e1nicas. <\/p>\n
14 Fomentar las empresas \u00fatiles o ben\u00e9ficas dignas de est\u00edmulo y apoyo, con estricta sujeci\u00f3n a los planes y programas correspondientes. <\/p>\n
15. Decretar honores p\u00fablicos a los ciudadanos que hayan prestado grandes servicios a la Patria, y se\u00f1alar los monumentos que deban erigirse. <\/p>\n
16. Aprobar o desaprobar los tratados que el gobierno celebre con potencias extranjeras. <\/p>\n
17. Conceder, por mayor\u00eda de dos tercios de los votos en cada C\u00e1mara, y por graves motivos de conveniencia p\u00fablica, amnist\u00edas o indultos por delitos pol\u00edticos. En el caso de que los favorecidos queden eximidos de la responsabilidad civil respecto de particulares, el Gobierno estar\u00e1 obligado a las indemnizaciones a que hubiere lugar. <\/p>\n
18. Limitar o regular la apropiaci\u00f3n o adjudicaci\u00f3n de tierras bald\u00edas”. <\/p>\n
En la exposici\u00f3n de motivos del ministro de Gobierno, se lee: <\/p>\n
“Al Congreso corresponde hacer las leyes en una rep\u00fablica democr\u00e1tica. Nada puede hacerse sin una ley. Pero \u00bfson todas las leyes iguales, de una misma categor\u00eda? No. La Constituci\u00f3n distingue entre ellas. Para algunas, excepcionalmente, establece requisitos especiales. Unas son para que las cumplan todos los ciudadanos, pero hay otras que no afectan sino a un cuerpo determinado de personas. El Congreso, por ejemplo, da leyes para que las cumplan los legisladores, y s\u00f3lo ellos. Fija normas para expedir ciertas leyes. Se traza a s\u00ed mismo derroteros, l\u00edmites, pautas. Tienen, estas leyes, notoriamente una categor\u00eda superior. Pero no est\u00e1n defendidas ni garantizadas. Si el mismo Congreso se ha trazado estos derroteros, estos l\u00edmites, los atropella, no pasa nada. Hay otras leyes que son como una prolongaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, que organizan la Rep\u00fablica, que dan normas estables, que no debieran cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constituci\u00f3n. Hay, pues, evidentemente leyes org\u00e1nicas o normativas y leyes comunes. Pero en la Constituci\u00f3n s\u00f3lo hay leyes de una sola clase. Y el legislador puede ir deshaciendo su trabajo sin ninguna valla. El legislador, por ejemplo, dice como se ha de elaborar el Presupuesto Pero si al momento de elaborarlo encuentra un tropiezo, agrega un art\u00edculo al propio Presupuesto, modificando la ley normativa. El legislador dice sabiamente que ha de haber una prelaci\u00f3n determinada de gastos o un plan de inversiones. Pero surge un gasto ocasional, que no cabe dentro del programa, y al dictar la ley, deroga la sabia norma ordenadora. <\/p>\n
“El Gobierno propondr\u00e1 la distinci\u00f3n entre unas leyes y otras. El Congreso, por medio de leyes org\u00e1nicas ejercer\u00eda ciertas atribuciones, como interpretar, reformar y derogar leyes org\u00e1nicas y preexistentes; como modificar la divisi\u00f3n general del territorio; como regular el servicio p\u00fablico, la carrera administrativa, la judicial, la militar; como dictar las normas para elaborar el Presupuesto; como expedir C\u00f3digos en los ramos Civil, Penal, Militar, Fiscal Administrativo Electoral, y de polic\u00eda o reformar sus disposiciones; como fijar los planes y programas a que deba someterse el fomento de la econom\u00eda nacional y los grandes planes y programas de las obras p\u00fablicas; como dictar los propios reglamentos del Congreso y de cada C\u00e1mara, que han de ser estables y revisados por una y la otra, para que sean arm\u00f3nicos. Y por leyes comunes el Congreso ejercer\u00eda todas las dem\u00e1s atribuciones. La ley org\u00e1nica tendr\u00eda su origen, invariablemente, en una comisi\u00f3n o en el Gobierno. Y para su aprobaci\u00f3n se exigir\u00eda el voto favorable de la mayor\u00eda absoluta de los individuos de cada C\u00e1mara. La ley com\u00fan podr\u00eda, en cambio, ser presentada por cualquier miembro de la C\u00e1mara respectiva, o por los Ministros o por la Comisi\u00f3n. Para su aprobaci\u00f3n bastar\u00eda el voto de la mayor\u00eda absoluta de los asistentes de cada C\u00e1mara…”.1 <\/p>\n
Y sobre el mismo tema, en el informe de mayor\u00eda de la comisi\u00f3n que estudi\u00f3 el proyecto para presentarlo para segundo debate ante la plenaria se advert\u00eda: <\/p>\n
“Existen leyes que por su influencia decisiva en la organizaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos o en el progreso econ\u00f3mico del pa\u00eds deben merecer por parte del Congreso un tratamiento especial, en el sentido de evitar modificaciones frecuentes en su contenido y de darles cierto car\u00e1cter de estabilidad: Son precisamente las enumeradas en los incisos segundo a quinto del art\u00edculo 69, que se refieren a la expedici\u00f3n de c\u00f3digos, a la formaci\u00f3n del Presupuesto Nacional, al r\u00e9gimen de creaci\u00f3n y supresi\u00f3n de las entidades municipales y a la fijaci\u00f3n de planes y programas para el fomento de la econom\u00eda nacional y de las obras p\u00fablicas nacionales. Para esta categor\u00eda de disposiciones, en el deseo de que tengan la preeminencia apetecida y que s\u00f3lo puedan ser modificadas en los casos en que haya una verdadera necesidad nacional que as\u00ed lo exija, se erige un sistema seg\u00fan el cual al mismo tiempo que \u00fanicamente pueden ser reformadas en virtud de proyectos adoptados por las comisiones permanentes, o mediante iniciativa del gobierno, se da a \u00e9ste la facultad de objetarlas y se proh\u00edbe al Congreso declarar infundadas las objeciones del Ejecutivo si no media una mayor\u00eda de las dos terceras partes de los votos en la respectiva C\u00e1mara” (idem). <\/p>\n
<\/p>\n
15. La enmienda constitucional de 1968 mantuvo la diferenciaci\u00f3n de las leyes y los c\u00f3digos en el art\u00edculo 76, donde se se\u00f1alan las atribuciones del Congreso. Igualmente, preserv\u00f3 el tratamiento especial de los proyectos de ley referidos a c\u00f3digos en lo que tiene que ver con la mayor\u00eda exigida para el rechazo de las objeciones presidenciales y conserv\u00f3 el tr\u00e1mite especial para esos proyectos, en tanto que asimil\u00f3 su tr\u00e1nsito por el Congreso al que deb\u00edan surtir los proyectos referidos a planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y de obras p\u00fablicas (art. 79, \u00faltimo p\u00e1rrafo de la anterior Constituci\u00f3n). Sin embargo, la reforma elimin\u00f3 la exigencia de la mayor\u00eda calificada para la expedici\u00f3n de las leyes referidas a c\u00f3digos, que hab\u00eda sido instaurada por la enmienda del 45. Sobre esta reforma vale la pena se\u00f1alar que tambi\u00e9n en el proyecto inicial presentado por el gobierno se propon\u00eda hacer una enumeraci\u00f3n taxativa de los c\u00f3digos, norma que fue rechazada finalmente. As\u00ed, en el art\u00edculo 7\u00b0 del proyecto de reforma se se\u00f1alaba que el numeral 2 del art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n quedar\u00eda as\u00ed: <\/p>\n
“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: <\/p>\n
1\u00b0 … <\/p>\n
2\u00b0 Expedir y reformar c\u00f3digos en los ramos civil, comercial, laboral, penal y de contravenciones, contencioso administrativo, procesal, militar, pol\u00edtico y municipal, y reg\u00edmenes electoral, del subsuelo y fiscal” (Presidencia de la Rep\u00fablica: Historia de la reforma constitucional de 1968. Imprenta nacional, Bogot\u00e1, 1969, p. 29). <\/p>\n
El debate en la Asamblea Nacional Constituyente acerca de los c\u00f3digos <\/p>\n
16. El tema de los c\u00f3digos fue tratado en la Asamblea Nacional Constituyente dentro del punto relacionado con el otorgamiento de facultades extraordinarias por parte del Congreso al Presidente, materia que gener\u00f3 gran pol\u00e9mica dentro de la Asamblea. <\/p>\n
En efecto, sobre este asunto se presentaron posiciones totalmente polarizadas. En uno de los extremos, los partidarios del proyecto gubernamental propugnaron un fortalecimiento del Ejecutivo y, en consecuencia, la ampliaci\u00f3n de tales facultades. <\/p>\n
<\/p>\n
En el extremo opuesto, algunos de los constituyentes propusieron la supresi\u00f3n total de las facultades extraordinarias. Para estos \u00faltimos, la pr\u00e1ctica inveterada de delegar en el legislador extraordinario la regulaci\u00f3n de materias que por su esencia correspond\u00edan al Congreso hab\u00eda dado paso a innumerables abusos, lo que hac\u00eda inaplazable poner t\u00e9rmino a esta figura. As\u00ed, se anotaba que el Ejecutivo y la Administraci\u00f3n en general hab\u00edan asumido la potestad de \u201cexpedir m\u00faltiples y contradictorias reglas abstractas, verdaderas leyes que desvirt\u00faan la racionalidad de la funci\u00f3n [Ejecutiva] y crean la confusi\u00f3n m\u00e1s absurda en la sociedad y entorpecen los mecanismos de control de legalidad y constitucionalidad2\u201d. As\u00ed mismo, los opositores a la existencia de las facultades extraordinarias aduc\u00edan que en la pr\u00e1ctica la funci\u00f3n legislativa se hab\u00eda radicado en cabeza del Ejecutivo, de tal forma que la excepci\u00f3n – el legislar con base en esas facultades – se hab\u00eda tornado norma general. <\/p>\n
Otros constituyentes adoptaron una posici\u00f3n intermedia, defendiendo la restricci\u00f3n del alcance de las facultades extraordinarias. Esta propuesta fue la acogida y sustentada por el Constituyente Palacio Rudas, quien propuso conservar la figura, pero estableciendo l\u00edmites constitucionales a su ejercicio. Dentro de los mencionados l\u00edmites, que quedaron consagrados en el texto constitucional, se destaca la restricci\u00f3n de las materias objeto de delegaci\u00f3n3. Con ello se quiso impedir que el legislador mismo se desapoderara de ciertos temas que s\u00f3lo a \u00e9l competer\u00eda regular. Esas materias son, entonces, las relacionadas con las leyes org\u00e1nicas, las estatutarias y las leyes-c\u00f3digo, con la creaci\u00f3n de servicios administrativos y t\u00e9cnicos de las C\u00e1maras Legislativas y con el establecimiento de impuestos. <\/p>\n
17. Si bien respecto al status y naturaleza de las leyes org\u00e1nicas y estatutarias las discusiones en el seno de la Asamblea son extensas y bien documentadas no sucede lo propio respecto al tema de los c\u00f3digos. En efecto, se echa de menos el debate en torno al concepto de c\u00f3digo y a la raz\u00f3n de ser del establecimiento de esta restricci\u00f3n en lo atinente a la delegaci\u00f3n de las facultades extraordinarias. <\/p>\n
Del contexto puede apenas inferirse que para el constituyente los c\u00f3digos poseen, al igual que las leyes org\u00e1nicas o estatutarias, un estatus superior al de las leyes ordinarias, situaci\u00f3n que en el caso de las leyes-c\u00f3digo genera que su expedici\u00f3n o modificaci\u00f3n se ajuste a una exigencia especial, consistente en que solamente se pueden realizar por el Legislativo. <\/p>\n
<\/p>\n
18. En s\u00edntesis, puede afirmarse que el constituyente de 1991 no se detuvo a tratar en profundidad el tema de los c\u00f3digos. En efecto, la discusi\u00f3n en torno a la expedici\u00f3n de los c\u00f3digos se di\u00f3 apenas como d\u00e9bil prolongaci\u00f3n de la generada alrededor del tema de las leyes org\u00e1nicas, marco y estatutarias, lo cual signific\u00f3 que no se hicieran diferenciaciones ni reflexiones expresas sobre la naturaleza de los c\u00f3digos. <\/p>\n
La b\u00fasqueda de la delimitaci\u00f3n del concepto de C\u00f3digo <\/p>\n
19. Con respecto a la trayectoria jur\u00eddica de los c\u00f3digos en el pa\u00eds se pueden hacer dos afirmaciones: la primera es que con la introducci\u00f3n del t\u00e9rmino c\u00f3digo se quiso conceder una calidad especial a determinados cuerpos jur\u00eddicos, conducente a garantizarles una mayor estabilidad y seguridad. En la enmienda constitucional de 1945 son prueba de ello los tr\u00e1mites y mayor\u00edas especiales que se les fij\u00f3 a los proyectos de aprobaci\u00f3n o reforma de c\u00f3digos en lo relacionado con su tr\u00e1nsito y aprobaci\u00f3n por el Congreso, y con el rechazo de las objeciones presidenciales. Adem\u00e1s, como se pudo observar anteriormente, el concepto de c\u00f3digo no naci\u00f3 aislado, sino que hac\u00eda parte de una propuesta m\u00e1s amplia de establecer dos categor\u00edas de leyes, en una de las cuales, las org\u00e1nicas, habr\u00edan de incluirse las leyes-c\u00f3digo. No obstante, la propuesta global de clasificar las leyes no fue aprobada por el Congreso de 1945 en su labor constituyente, el cual, sin embargo, s\u00ed acept\u00f3 que algunas leyes podr\u00edan ser objeto de tratamiento especial, tal como lo hizo con los c\u00f3digos. <\/p>\n
20. La segunda conclusi\u00f3n es que desde que, en 1945, se le asign\u00f3 un tratamiento constitucional especial a los c\u00f3digos se ha desatado una discusi\u00f3n ininterrumpida acerca de cu\u00e1les textos jur\u00eddicos han de ser considerados como tales. Ello explicar\u00eda, simult\u00e1neamente, que las propuestas de reforma constitucional de 1945 y 1968 hubieran querido se\u00f1alar espec\u00edficamente en la Carta cu\u00e1les eran los c\u00f3digos, y que estas enumeraciones taxativas hayan sido a la postre rechazadas. <\/p>\n
21. Como se advirti\u00f3 antes, en la propuesta gubernamental de reforma constitucional de 1945 se dispon\u00eda que los c\u00f3digos ser\u00edan el Civil, el Penal, el Militar, el Fiscal, el Administrativo y el de Polic\u00eda. Esta proposici\u00f3n fue en su tiempo rechazada. Las palabras de Rosales al respecto nos ilustran sobre el por qu\u00e9: <\/p>\n
“Quiz\u00e1s ser\u00eda mejor hablar, en general, de c\u00f3digos. Porque \u00bfc\u00f3mo no comprender entre \u00e9stos, que la reforma deja por fuera, el de Trabajo y el Comercial, por ejemplo? Si as\u00ed no es, habr\u00eda leyes diversas para adoptar, derogar o modificar los c\u00f3digos: org\u00e1nicas para los enumerados en la atribuci\u00f3n que se estudia, y comunes, para los no enumerados en ella”. (Rosales, Ram\u00f3n: “Comentarios al proyecto sobre reformas constitucionales presentado por el gobierno al Congreso de 1944” . Imprenta Nacional, Bogot\u00e1, sin fecha, p. 41). <\/p>\n
22. El tratadista Copete Lizarralde tambi\u00e9n se introdujo en la discusi\u00f3n, para concluir criticando la manera en que se constitucionaliz\u00f3 el t\u00e9rmino, de la siguiente manera: <\/p>\n
“El constituyente de 1945 adopt\u00f3 la denominaci\u00f3n de C\u00f3digos, sin haberlos definido. La palabra C\u00f3digo parece estar reservada a una ley que reglamenta \u00edntegramente una materia (…) Estimamos perfectamente antit\u00e9cnico el haber acogido la denominaci\u00f3n adoptada, pues a nuestro juicio, no hay por qu\u00e9 diferenciar la atribuci\u00f3n de reglamentar \u00edntegramente una materia y la de dictar disposiciones particulares. Por otra parte, la creciente complejidad de la vida social, hace que asuntos que no formaban antes una rama aut\u00f3noma dentro de las ciencias jur\u00eddicas, haya (sic) venido a tener tanto desenvolvimiento que, separ\u00e1ndose de su rama original, formen una especial. Tal es el caso del derecho comercial, que antiguamente estaba incrustado dentro del civil. Un ejemplo m\u00e1s cercano lo tenemos en el Derecho del Trabajo, que desprendido del Civil, ha tomado rumbos diversos a \u00e9ste, que dif\u00edcilmente hoy puede comprenderse que pudiera haber existido un tiempo en el que un mismo criterio sirviera para resolver problemas tan dis\u00edmiles” (Alvaro Copete Lizarralde: Lecciones de Derecho Constitucional Colombiano. Universidad Nacional de Colombia, Bogot\u00e1, 1951, p. 161). <\/p>\n
Pues bien, en el marco de la indefinici\u00f3n constitucional y legal acerca de cu\u00e1les textos jur\u00eddicos eran c\u00f3digos y cu\u00e1les no, Copete se enfrent\u00f3 con la opini\u00f3n de los tratadistas que consideraban que la enumeraci\u00f3n contemplada en el C\u00f3digo de R\u00e9gimen Pol\u00edtico y Municipal era taxativa. Para fundamentar su opini\u00f3n de que la lista referida no era excluyente, manifest\u00f3 que si as\u00ed lo fuera el mismo C\u00f3digo de R\u00e9gimen Pol\u00edtico y Municipal no era un c\u00f3digo, pues no se encontraba incluido en la enumeraci\u00f3n, punto que consideraba absurdo, en tanto que se estar\u00eda declarando como ley com\u00fan a aqu\u00e9lla que fijaba cu\u00e1les eran las materias susceptibles de ser codificadas y se estar\u00eda admitiendo que esa ley fuera reformada sin los tr\u00e1mites especiales requeridos para reformar los c\u00f3digos. <\/p>\n
Adem\u00e1s, Copete se apoyaba en la expresi\u00f3n “desde el punto de vista de la codificaci\u00f3n actual”, contenida en el art\u00edculo 41 transcrito, para aseverar que la enumeraci\u00f3n hecha s\u00f3lo pod\u00eda aplicarse a la \u00e9poca en que hab\u00eda sido expedida la ley. <\/p>\n
Finalmente, el jurista citado conclu\u00eda lo siguiente: <\/p>\n
“Todo lo que aqu\u00ed llevamos dicho demuestra que la denominaci\u00f3n de C\u00f3digo carece de contenido propio, y que puede ser C\u00f3digo toda ley que reglamente \u00edntegramente una materia cualquiera. Tenemos entre los C\u00f3digos no enumerados en el art\u00edculo 41 del C\u00f3digo Pol\u00edtico y Municipal, los siguientes, que llenan en nuestra opini\u00f3n, tanto los requisitos materiales como los puramente formales (estar divididos en Libros, T\u00edtulos o Cap\u00edtulos): <\/p>\n
a) El C\u00f3digo de R\u00e9gimen Pol\u00edtico y Municipal (Ley 4\u00aa de 1913). <\/p>\n
b) El de elecciones (Ley 85 de 1916). <\/p>\n
c) El C\u00f3digo de lo Contencioso-Administrativo (Ley 167 de 1941). <\/p>\n
d) El C\u00f3digo de Justicia Penal Militar (Ley 3\u00aa de 1945. <\/p>\n
e) El C\u00f3digo Procesal del Trabajo (Decreto-Ley 2158 de 1948). <\/p>\n
f) El C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo. <\/p>\n
Fuera de \u00e9stos, ser\u00e1n tambi\u00e9n C\u00f3digos toda ley que reglamente \u00edntegramente una materia” (pp. 162-163). <\/p>\n
23. Pero quiz\u00e1s la discusi\u00f3n m\u00e1s \u00e1lgida acerca de qu\u00e9 cuerpos jur\u00eddicos habr\u00edan de catalogarse como c\u00f3digos fue la referente a la Ley 89 de 1948, sobre organizaci\u00f3n electoral, por las circunstancias pol\u00edticas que la rodearon. En el a\u00f1o de 1949, la mayor\u00eda liberal en el Congreso aprob\u00f3 un proyecto de ley que modificaba la Ley 89 de 1948, en el sentido de adelantar las elecciones presidenciales de julio de 1950 para el \u00faltimo domingo de noviembre de 1949. El proyecto fue rechazado por el Partido Conservador, el cual consider\u00f3 que con \u00e9l se ver\u00edan afectadas sus posibilidades de triunfo. Por ello, el Presidente Mariano Ospina vet\u00f3 el proyecto, por razones de inconstitucionalidad, argumentando que la Ley 89 de 1948 se entend\u00eda como parte del C\u00f3digo Electoral, representado por la Ley 85 de 1916 y sus reformas, y que ello implicaba que el tr\u00e1mite de la ley reformadora deber\u00eda haber seguido el procedimiento reservado constitucionalmente a la aprobaci\u00f3n o reforma de los c\u00f3digos, cosa que no se hab\u00eda hecho. Adem\u00e1s, afirmaba que anteriormente el mismo Congreso, al momento de reformar la Ley 85 de 1916 a trav\u00e9s de las Leyes 31 de 1929 y 60 de 1930, hab\u00eda aludido expresamente a la existencia del C\u00f3digo Electoral. <\/p>\n
El veto fue rechazado por el Congreso, el cual consider\u00f3 que no exist\u00eda un C\u00f3digo Electoral, sino simplemente leyes electorales, y en consecuencia el Presidente demand\u00f3 la ley ante la Corte Suprema de Justicia. Esta, mediante fallo del 22 de septiembre de 1949, decidi\u00f3 que la ley era exequible, decisi\u00f3n que en ese momento, lamentablemente, no contribuy\u00f3 a apaciguar los ya caldeados \u00e1nimos pol\u00edticos en el pa\u00eds, y a la que seguir\u00edan repetidos actos de violencia pol\u00edtica y el retiro del Partido Liberal de la contienda electoral. <\/p>\n
En su sentencia – consignada en la Gaceta Judicial, Tomo LXVI, N\u00fameros 2.073 -2.074, de mayo y junio de 1949, pp. 5ss.-, la Corte comparte la posici\u00f3n expresada por el Senado en el sentido de que: <\/p>\n
“La palabra c\u00f3digo ven\u00eda emple\u00e1ndose en la legislaci\u00f3n colombiana tradicional y consuetudinariamente sin criterio t\u00e9cnico ni clasificaci\u00f3n ni definici\u00f3n legales, m\u00e1s bien en raz\u00f3n de su importancia, como ‘conjunto de reglas o preceptos sobre cualquier materia’, que es el corriente significado que da a esa palabra el Diccionario de la Real Academia Espa\u00f1ola. S\u00f3lo de 1945 en adelante se ha planteado la necesidad de saber ciertamente qu\u00e9 acepci\u00f3n, naturalmente dentro de la t\u00e9cnica legislativa, corresponde a la palabra referida, porque s\u00f3lo desde entonces ha sido preciso distinguir, en el lenguaje de los legisladores, c\u00f3digo y ley com\u00fan, a pesar de su identidad intr\u00ednseca, por la diferencia de tr\u00e1mites que la Comisi\u00f3n constitucional de ese a\u00f1o, trunca porque no prosper\u00f3 la iniciativa gubernamental sobre leyes org\u00e1nicas o privilegiadas, introdujo en el procedimiento parlamentario para la expedici\u00f3n de las leyes. No existe ninguna definici\u00f3n legal que sirva, por la menci\u00f3n de sus caracter\u00edsticas y atributos esenciales, para diferenciarla espec\u00edficamente dentro del g\u00e9nero ley”. <\/p>\n
La sentencia conclu\u00eda atribuyendo al Poder Legislativo la facultad de decidir, en ausencia de definiciones constitucionales o legales m\u00e1s precisas, qu\u00e9 leyes hab\u00edan de ser consideradas y tramitadas como C\u00f3digos, as\u00ed: <\/p>\n
“No habiendo imperativa definici\u00f3n legal que force el criterio jur\u00eddico para distinguir las leyes-c\u00f3digos, y no habiendo merecido esa clasificaci\u00f3n jer\u00e1rquica para las leyes electorales que expresamente clasific\u00f3 dentro de las leyes generales, no encuentra la Corte raz\u00f3n valedera para no inclinarse en favor de la tesis del Congreso, que es la fuente soberana de donde emanan todas las leyes, las comunes y las que \u00e9l quiera clasificar como c\u00f3digos, para limitarse a s\u00ed mismo en relaci\u00f3n con \u00e9stos el mecanismo de la expedici\u00f3n con la imposici\u00f3n de tr\u00e1mites extraordinarios, no esenciales, sino simplemente destinados a crear una pausa de reflexi\u00f3n en la labor legislativa para estabilizar relativamente las leyes que por haber llegado a ser cuerpos org\u00e1nicos y completos sobre una materia han merecido la clasificaci\u00f3n jur\u00eddica de c\u00f3digos. En esa situaci\u00f3n de desacuerdo en que han proliferado las opiniones y conceptos m\u00e1s contradictorios y no exclusivamente jur\u00eddicos en que se ha desarrollado el conflicto de autoridad que hoy dirime la Corte, el juego normal y democr\u00e1tico de las instituciones nacionales aconseja dar la prevalencia al Congreso que tiene la atribuci\u00f3n radical de hacer las leyes, que a todos nos obligan y que en funci\u00f3n de constituyente de acuerdo con el art\u00edculo 218 de la Carta tiene poder para decidir sobre la organizaci\u00f3n pol\u00edtica del Estado y determinar la \u00f3rbita funcional de los poderes p\u00fablicos. Dif\u00edcil ser\u00eda no hallar en la soluci\u00f3n contraria una interferencia arbitrariamente paralizante de la funci\u00f3n legislativa”. <\/p>\n
24. La Corte Suprema de Justicia hubo de enfrentarse repetidamente con la delimitaci\u00f3n del concepto de c\u00f3digo. En sus fallos recalc\u00f3 como caracter\u00edstico del concepto el tratamiento sistem\u00e1tico y completo de una materia determinada y fij\u00f3 algunas pautas para establecer sus diferencias con las nociones de compilaci\u00f3n y de estatuto. A manera de ejemplo, en la sentencia de Sala Plena N\u00b0 102 de 1986 (nov. 13), M.P. Dr. Hern\u00e1n G\u00f3mez Ot\u00e1lora, se defin\u00eda la actividad codificadora de la siguiente manera: <\/p>\n
“La facultad de codificar consiste en establecer, sentar, definir de manera sistem\u00e1tica y ordenada las normas relativas a una determinada \u00e1rea del comportamiento social e incluye las de innovar, codificar, adicionar, refundir y derogar las normas vigentes para que todas las disposiciones queden ordenadas en un solo estatuto. Esta facultad es distinta de la de la simple compilaci\u00f3n que dado su car\u00e1cter mec\u00e1nico no requiere de facultades extraordinarias, por no ser en s\u00ed misma funci\u00f3n legislativa, como s\u00ed lo es la tarea codificadora. Seg\u00fan ha dicho la Corte en oportunidades anteriores, elaborar un c\u00f3digo implica establecer un conjunto arm\u00f3nico y completo de disposiciones, para lo cual puede ser necesaria la derogatoria de disposiciones ajenas al estatuto resultante y la modificaci\u00f3n de otras”. <\/p>\n
<\/p>\n
25. Si bien de la cita anterior se podr\u00eda pensar que los t\u00e9rminos c\u00f3digo y Estatuto se utilizaban como sin\u00f3nimos o por lo menos como en una relaci\u00f3n de especie a g\u00e9nero, respectivamente, la misma Corte Suprema se encarg\u00f3 tambi\u00e9n de precisar la diferencia ente los dos conceptos. As\u00ed, en la sentencia de Sala Plena N\u00b0 15, de marzo de 1987, M.P. Dr. Hernando G\u00f3mez Ot\u00e1lora, sobre el Decreto 2400 de 1986, se dijo: <\/p>\n
“Es claro que tales conceptos (c\u00f3digo y estatuto) no son sin\u00f3nimos ni equivalentes, pues mientras el C\u00f3digo, seg\u00fan criterio que ha venido sentando la jurisprudencia constitucional, es un conjunto arm\u00f3nico y coherente de disposiciones sobre una materia, que se ordena en un solo cuerpo, el estatuto es el r\u00e9gimen jur\u00eddico que gobierna determinada actividad o un ramo especializado, el cual puede estar integrado por normas de distintas leyes, decretos u otros textos jur\u00eddicos, sin que necesariamente deban estar comprendidas en un solo texto. Lo esencial es que todas ellas, aunque sean de distinta jerarqu\u00eda, guarden entre s\u00ed homogeneidad, no en su pertenencia a un mismo C\u00f3digo, sino en su referencia o relaci\u00f3n con el \u00e1rea de que se trata. As\u00ed pues, el concepto de ‘estatuto’ es bastante m\u00e1s amplio que el de C\u00f3digo y, por ende, no se deben confundir como evidentemente lo hace la demanda”. <\/p>\n
26. Posteriormente, en sentencia N\u00ba 135 de octubre 1\u00ba de 1987, tambi\u00e9n con ponencia del Magistrado Dr. G\u00f3mez Ot\u00e1lora , la Corte Suprema de Justicia – Sala Plena – precis\u00f3 m\u00e1s la diferencia al se\u00f1alar que “…el concepto de Estatuto es m\u00e1s amplio que el de C\u00f3digo y consiste en un conjunto normativo que gobierna una determinada actividad o ramo especializado, y que puede hallarse integrado por normas de diferente naturaleza, en el presente caso por preceptos sustanciales y reglas procesales”. <\/p>\n
27. Como es conocido, la Constituci\u00f3n de 1991 estableci\u00f3 en el art\u00edculo 150, numerales 2 y 10, que la expedici\u00f3n y reforma de los c\u00f3digos le corresponde al Congreso y que las facultades extraordinarias que el Congreso confiere al Ejecutivo no pueden referirse a la expedici\u00f3n de c\u00f3digos, leyes estatutarias u org\u00e1nicas, ni a la creaci\u00f3n de servicios administrativos y t\u00e9cnicos de las C\u00e1maras Legislativas, ni a la creaci\u00f3n de impuestos. Obviamente, esta prohibici\u00f3n le ha dado gran transcendencia a la b\u00fasqueda de la definici\u00f3n m\u00e1s apropiada de lo que es un c\u00f3digo. En esta tarea, la Corte Constitucional ha tenido entonces que se\u00f1alar, como en el pasado, las diferencias entre los t\u00e9rminos c\u00f3digo, estatuto y recopilaci\u00f3n. <\/p>\n
28. En la sentencia C-252 de 1994, Magistrados Ponentes Antonio Barrera y Vladimiro Naranjo, la Corte hizo diversas precisiones acerca del tema de los c\u00f3digos a la luz de la nueva Constituci\u00f3n. Entre ellas se destacan las siguientes: <\/p>\n
a) No todo trabajo de sistematizaci\u00f3n, integraci\u00f3n y armonizaci\u00f3n de normas constituye un c\u00f3digo. A esta conclusi\u00f3n se lleg\u00f3 a partir del an\u00e1lisis del art\u00edculo 25 de la Ley 45 de 1990, que autorizaba al gobierno a dictar un estatuto org\u00e1nico del sistema financiero, el cual era acusado por el demandante de constituir un c\u00f3digo. En aquella ocasi\u00f3n expres\u00f3 la Corte: <\/p>\n
“El art\u00edculo 25 de la ley sub examine faculta al Presidente, no para expedir un C\u00f3digo, sino para que sistematice, integre y armonice en un solo cuerpo jur\u00eddico las normas existentes que regulan las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que contengan las facultades y funciones asignadas a \u00e9sta (…) Todo C\u00f3digo es una sistematizaci\u00f3n, pero no todo orden sistem\u00e1tico es un C\u00f3digo. Este es la unidad sistem\u00e1tica en torno a una rama espec\u00edfica del derecho, de modo pleno, integral y total. Con el Estatuto Org\u00e1nico no se expidi\u00f3 un orden jur\u00eddico nuevo, integral, pleno y total sobre un punto espec\u00edfico del derecho, sino que tan s\u00f3lo se compil\u00f3 la normatividad existente. No se podr\u00eda pretender que todo acto sistem\u00e1tico u ordenador fuera, por ese solo hecho, equivalente a expedir un c\u00f3digo”; <\/p>\n
b) Incluso leyes especiales dictadas por fuera de los c\u00f3digos pueden ser consideradas como partes integrantes de \u00e9stos y, por lo tanto, pueden ser objeto de la misma prohibici\u00f3n de ser reformadas o derogadas por el Ejecutivo mediante facultades extraordinarias. A esta conclusi\u00f3n se lleg\u00f3 luego del examen del art\u00edculo 36 de la Ley 35 de 1993, que autorizaba al gobierno para “adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria”. Al respecto, la Corte estableci\u00f3 que: <\/p>\n
“los procedimientos administrativos especiales no obstante que el C\u00f3digo Administrativo los excluye de su normatividad, seguramente por su proliferaci\u00f3n, no constituyen naturalmente una materia ajena a \u00e9ste. Por lo tanto, es imperioso que hagan parte integral del dicho c\u00f3digo, con el fin de facilitar su conocimiento y consulta y de salvaguardar el derecho de defensa de los administrados”. En consecuencia, con base en lo anterior se decidi\u00f3 la inconstitucionalidad de la norma sub judice, afirmando que “la normatividad creada en ejercicio de las facultades extraordinarias consagradas en el art\u00edculo 36 de la Ley 35 de 1993, aun cuando no introduce un cambio total del c\u00f3digo, contiene disposiciones que son propias del referido c\u00f3digo, por dos razones fundamentales: la primera, que los procedimientos administrativos especiales constituyen materia esencial y b\u00e1sica de la primera parte del C\u00f3digo Contencioso Administrativo que regula los procedimientos administrativos, y la segunda, que un nuevo procedimiento administrativo especial que se establezca, a partir de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, necesariamente debe hacerse por el legislador y no a trav\u00e9s de facultades extraordinarias, porque un conjunto normativo de esta naturaleza, necesariamente incorpora regulaciones espec\u00edficas que constituyen excepciones en relaci\u00f3n con el procedimiento general ordinario establecido en el mencionado c\u00f3digo. (…) En s\u00edntesis, la prohibici\u00f3n constitucional del otorgamiento de facultades extraordinarias, se predica de la expedici\u00f3n de c\u00f3digos, y se extiende a la adopci\u00f3n de reglas especiales en aspectos puntuales claramente determinados como propias de lo que hace parte de un c\u00f3digo; por consiguiente, la prohibici\u00f3n constitucional del numeral 10 del art\u00edculo 150, entendida en consonancia con el numeral 2 del mismo art\u00edculo, se extiende a la adici\u00f3n o modificaci\u00f3n de los c\u00f3digos”; <\/p>\n
c) Como se desprende de la parte final del \u00faltimo texto reproducido, la prohibici\u00f3n de expedir c\u00f3digos a trav\u00e9s de las facultades extraordinarias se entiende que abarca tambi\u00e9n la adici\u00f3n o modificaci\u00f3n de estos mismos cuerpos legales. <\/p>\n
29. Luego, se dict\u00f3 la sentencia C-129 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, con ocasi\u00f3n de la demanda presentada contra el art\u00edculo 199 de la Ley 136 de 1994, que facult\u00f3 al presidente de la Rep\u00fablica para \u201ccompilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los municipios\u201d, para lo cual se le permiti\u00f3, adem\u00e1s, \u201creordenar la numeraci\u00f3n de las diferentes normas y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas\u201d. Estas facultades fueron desarrolladas mediante el Decreto 2626 de 1994. <\/p>\n
En el fallo se reiter\u00f3 que la caracter\u00edstica principal de un c\u00f3digo era la de ser \u201cun conjunto de normas que regulan de manera completa, sistem\u00e1tica y coordinada las instituciones constitutivas de una rama del derecho\u201d, lo cual no obstaba para precisar que exist\u00edan “otras situaciones en las que se sistematizan, se integran o se armonizan unas normas jur\u00eddicas, sin que ello implique la expedici\u00f3n de un cuerpo jur\u00eddico nuevo, pleno e integral. En otras palabras, todo c\u00f3digo implica per se una sistematizaci\u00f3n, pero no todo acto ordenador o sistem\u00e1tico equivale a la expedici\u00f3n de un c\u00f3digo”. A continuaci\u00f3n, el fallo se refer\u00eda al concepto de compilar, as\u00ed: “Con todo, cabe en este punto precisar que la facultad de compilar, esto es, de agrupar en un s\u00f3lo texto normas jur\u00eddicas referentes a un determinado tema, no puede conllevar la expedici\u00f3n de un nuevo texto jur\u00eddico con una numeraci\u00f3n y una titulaci\u00f3n propia e independiente, pues ello, de conformidad con lo expuesto, equivale a expedir un c\u00f3digo”. <\/p>\n
En seguida, la sentencia se concentr\u00f3 en la respuesta a la pregunta acerca de si las facultades contenidas en la norma acusada permit\u00edan una simple compilaci\u00f3n de normas relacionadas con los municipios, o si se ajustaban m\u00e1s bien a una autorizaci\u00f3n para dictar un c\u00f3digo. All\u00ed, la Corte encontr\u00f3 que la norma acusada – y el uso hecho por ella – se correspond\u00eda con la segunda posibilidad: <\/p>\n
“pues a trav\u00e9s del Decreto 2626 de 1994 lo que [se] hizo no fue una simple compilaci\u00f3n, sino que se expidi\u00f3 un nuevo ordenamiento jur\u00eddico, agrupado en un s\u00f3lo texto formalmente promulgado, lo que constituye, por ende, un c\u00f3digo. (…) Bajo el pretexto de una autorizaci\u00f3n para expedir una \u201ccompilaci\u00f3n\u201d, en realidad se estaba permitiendo la expedici\u00f3n de un c\u00f3digo, es decir, de un ordenamiento jur\u00eddico completo y nuevo, referente a la organizaci\u00f3n y funcionamiento de los municipios”. <\/p>\n
Para llegar a esta afirmaci\u00f3n, en la sentencia se consider\u00f3 que las facultades asignadas al Ejecutivo hab\u00edan sido vagas e imprecisas – y por ende, excesivamente amplias y ambiguas -, y que en ellas se hab\u00eda autorizado al Presidente hasta para eliminar las normas repetidas o derogadas, sin colocar l\u00edmites en cuanto a su jerarqu\u00eda, lo cual, en palabras de la sentencia, podr\u00eda haber llevado hasta el absurdo de la eliminaci\u00f3n de normas constitucionales, estatutarias u org\u00e1nicas. <\/p>\n
El fallo concluye que el Decreto 2626 de 1994 corresponde en su contenido realmente a un C\u00f3digo de R\u00e9gimen Municipal, a pesar de haber sido proferido bajo el t\u00edtulo de Estatuto. Ello, por cuanto “en \u00e9l se expidi\u00f3 una diferente numeraci\u00f3n y titulaci\u00f3n y, lo que es m\u00e1s importante, se cre\u00f3 un ordenamiento jur\u00eddico nuevo”. Sobre este \u00faltimo aspecto, la sentencia precisa que en el decreto con fuerza de ley se incluyeron normas de car\u00e1cter reglamentario, lo cual implicaba que un mismo texto pod\u00eda ser impugnado ante distintos organismos judiciales de control constitucional, seg\u00fan si se demandaba la norma que se conten\u00eda en el decreto reglamentario o la incorporada en el decreto con fuerza de ley. <\/p>\n
30. Finalmente, en junio 7 de 1995, se dict\u00f3 la sentencia C-255 de 1995, M.P. Dr. Jorge Arango, que resolvi\u00f3 sobre la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra el art\u00edculo 674 del Decreto-Ley 1298 de 1994, por el cual se hab\u00eda expedido el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema General de la Seguridad Social de Salud. <\/p>\n
El fallo se apoy\u00f3 en buena medida en el dictado sobre el art\u00edculo 199 de la Ley 136 de 1994, comentado atr\u00e1s, por cuanto se consider\u00f3 que las circunstancias configuradoras de los dos casos eran similares. De este fallo se pueden deducir las siguientes conclusiones: <\/p>\n
a) La sistematizaci\u00f3n en un s\u00f3lo cuerpo de las normas vigentes en una materia equivale a la expedici\u00f3n de un c\u00f3digo. As\u00ed se se\u00f1al\u00f3 al expresar que “expedir un estatuto org\u00e1nico del sistema de salud, de numeraci\u00f3n continua, con el objeto de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo jur\u00eddico las normas vigentes en materia de salud, no es diferente a expedir un c\u00f3digo”. Igualmente, en el fallo se precisa que “no cabe duda de que el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema General de Seguridad Social en Salud es un verdadero c\u00f3digo. As\u00ed lo demuestran su extensi\u00f3n, pues consta de 723 art\u00edculos, y el hecho de enumerarse en el art\u00edculo 722 todas las leyes que ‘incorpora y sustituye’, que son ocho, expedidas entre los a\u00f1os de 1979 y 1994”. Para estas aseveraciones, la sentencia se bas\u00f3 en la definici\u00f3n de Guillermo Cabanellas, en su “Diccionario Enciclop\u00e9dico de Derecho Usual”, quien se\u00f1ala que la principal significaci\u00f3n jur\u00eddica actual de la palabra c\u00f3digo es la de “colecci\u00f3n sistem\u00e1tica de leyes” (tomo 11, p\u00e1g. 181. Editorial Heliasta S.R.L, 1986), como en la primera acepci\u00f3n del verbo codificar que trae el diccionario de la Real Academia, cual es “Hacer o formar un cuerpo de leyes met\u00f3dico y sistem\u00e1tico”. <\/p>\n
<\/p>\n
b) Cuando para efectos de expedir un estatuto o una recopilaci\u00f3n se concede al Ejecutivo facultades generales para eliminar normas repetidas o superfluas, se supera el estadio de los estatutos o de las recopilaciones y se ingresa al de los c\u00f3digos; y <\/p>\n
<\/p>\n
c) El hecho de que en las facultades conferidas al Ejecutivo se manifieste expresamente que el cuerpo legal por ser dictado es un estatuto o una recopilaci\u00f3n no implica que el resultado sea \u00e9se, pues el tenor de las facultades y las caracter\u00edsticas mismas del ordenamiento legal dictado con base en ellas pueden llevar a la conclusi\u00f3n de que \u00e9ste m\u00e1s que un estatuto o una recopilaci\u00f3n sea un c\u00f3digo. <\/p>\n
El asunto que se controvierte <\/p>\n
31. Como se puede deducir de las sentencias rese\u00f1adas, la jurisprudencia ha avanzado considerablemente en la definici\u00f3n y delimitaci\u00f3n del concepto de c\u00f3digo. Con todo, permanece a\u00fan la incertidumbre acerca de cu\u00e1ndo una sistematizaci\u00f3n de normas configura un c\u00f3digo y cu\u00e1ndo una recopilaci\u00f3n o un estatuto. En las \u00faltimas sentencias de la Corte Constitucional se ha insistido en que cuando el tratamiento integral, pleno y completo de una materia constituye de por s\u00ed un ordenamiento nuevo se est\u00e1 en presencia de un c\u00f3digo. Pero esta definici\u00f3n trae consigo el problema de dilucidar cu\u00e1ndo el tratamiento es integral y completo y cu\u00e1ndo configura un ordenamiento nuevo, lo cual puede acarrear el peligro de que en la pr\u00e1ctica se extienda demasiado la aplicaci\u00f3n del concepto de c\u00f3digo, de manera que todo cuerpo legal que trate un tema en forma integral y plena podr\u00eda ser catalogado como tal. <\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, ha de a\u00f1adirse que de una ley que trate una materia en forma amplia debe esperarse que lo haga en forma coherente, sistem\u00e1tica, organizada y clara. Siendo ello as\u00ed, en todos aquellos eventos en que la ley est\u00e9 innovando sobre un tema, cosa que ocurre frecuentemente, se podr\u00eda pensar que se estar\u00eda en presencia de un c\u00f3digo, situaci\u00f3n que ser\u00eda absurda en tanto que el valor del concepto de c\u00f3digo reside precisamente en que se ha de aplicar a casos especiales. Por cierto, interesa recordar que el constituyente de 1945 expres\u00f3 claramente su voluntad de establecer los c\u00f3digos como leyes de \u00edndole especial, como bien se puede leer en los textos citados en esta sentencia acerca del proceso de reforma constitucional de ese a\u00f1o. <\/p>\n
<\/p>\n
En atenci\u00f3n a lo anterior, es necesario determinar con precisi\u00f3n los criterios que permitan identificar claramente las leyes-c\u00f3digo. Una propuesta interesante en ese sentido fue la presentada en los proyectos de reforma constitucional de 1945 y 1968, seg\u00fan la cual en la Constituci\u00f3n habr\u00edan de enumerarse taxativamente cu\u00e1les eran los c\u00f3digos. Sin embargo, esta proposici\u00f3n no fue aceptada, quiz\u00e1s previendo que no era conveniente atar el desarrollo en este campo a la rigidez de una norma constitucional. <\/p>\n
Parece obvio que los criterios por establecer deben garantizar una cierta flexibilidad en la utilizaci\u00f3n del concepto, de manera que en el futuro nuevas materias puedan ser calificadas como c\u00f3digos y que otras puedan ser, bien descodificadas en su totalidad, bien desmembradas en partes que contin\u00faan como c\u00f3digos y en partes que pasan a ser leyes comunes. Habiendo ya fenecido la “ilusi\u00f3n del c\u00f3digo” a la que hac\u00eda alusi\u00f3n Brugi, seg\u00fan relataba Calamandrei en texto reproducido en esta sentencia, lo l\u00f3gico es que el concepto sea aplicado en una forma din\u00e1mica, para que pueda ser adaptado a las nuevas realidades. <\/p>\n
La historia jur\u00eddica colombiana aporta algunos ejemplos acerca de la necesidad de darle un manejo flexible al tema de los c\u00f3digos. As\u00ed, el C\u00f3digo Fiscal, expedido mediante la Ley 106 de 1873 y al cual hac\u00edan referencia la Ley 57 de 1887 y el C\u00f3digo de R\u00e9gimen Pol\u00edtico y Municipal, ha desaparecido, pasando sus materias a ser reguladas por leyes espec\u00edficas, relacionadas con los impuestos, con el r\u00e9gimen de aduanas, con los servicios de correos, con la moneda, con la propiedad agraria, con el r\u00e9gimen y las asignaciones de los empleados p\u00fablicos, con las operaciones de cr\u00e9dito a favor de las entidades p\u00fablicas, con la contabilidad de las finanzas nacionales, etc. Asimismo, se puede observar que el C\u00f3digo Judicial, que constaba de dos libros, contentivos de los reg\u00edmenes de la organizaci\u00f3n judicial y del procedimiento civil, fue sustituido por el C\u00f3digo de Procedimiento Civil, en el cual ya no se trata el tema de la organizaci\u00f3n judicial, hoy materia propia de la ley estatutaria. <\/p>\n
En consonancia con lo expresado, esta Corporaci\u00f3n considera que para que un cuerpo normativo pueda ser calificado como un c\u00f3digo debe cumplir por lo menos con los dos requisitos siguientes: <\/p>\n
a) Que el cuerpo normativo trate una materia determinada en una forma completa, integral y sistem\u00e1tica. Es decir, no cabe pensar que se est\u00e1 en presencia de un c\u00f3digo cuando el texto en an\u00e1lisis deja muchos temas sin resolver, o cuando coexisten con \u00e9l un gran n\u00famero de normas que se ocupan de la misma materia, sin que en este \u00faltimo caso dicho cuerpo legal disponga que esas normas se consideran parte integrante del mismo; <\/p>\n
b) Que exista una manifestaci\u00f3n de voluntad por parte del Poder Legislativo para que un cuerpo legal sea elevado a la categor\u00eda de c\u00f3digo. La Corte ha expresado ya en varias ocasiones (ver supra) que no todas las sistematizaciones normativas constituyen un c\u00f3digo. Tambi\u00e9n se han elaborado f\u00f3rmulas que contribuyen a diferenciar los c\u00f3digos de los estatutos y de las recopilaciones. Sin embargo, subsisten a\u00fan situaciones en las cuales los criterios diferenciadores no son suficientes para resolver las dudas. Esta Corporaci\u00f3n estima que en estos casos se ha de recurrir a la cl\u00e1usula general de competencia que en materia legislativa contempla la Constituci\u00f3n a favor del Congreso. Esta competencia comprende la de que el Legislativo pueda determinar qu\u00e9 campos legales se reserva, elev\u00e1ndolos a la categor\u00eda de c\u00f3digos, de manera que \u00fanicamente \u00e9l pueda decidir sobre la aprobaci\u00f3n, derogaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de leyes determinadas. Dado que los c\u00f3digos constituyen “una t\u00e9cnica legislativa”, como es de aceptaci\u00f3n general, es l\u00f3gico que sea el \u00f3rgano encargado de dictar las leyes el que precise cu\u00e1l de \u00e9stas configura un c\u00f3digo, concluy\u00e9ndose entonces que en los casos en los que el Congreso no resuelve darle esta calidad a un cuerpo normativo se ha de respetar su voluntad de no hacerlo. <\/p>\n
La afirmaci\u00f3n anterior suscita el interrogante acerca de cu\u00e1l es el \u00f3rgano estatal autorizado para proceder a la descodificaci\u00f3n – total o parcial – de una materia. Como se sabe, la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que s\u00f3lo al Congreso compete la expedici\u00f3n de los c\u00f3digos. Esta norma ha sido interpretada por la Corte en el sentido de que la restricci\u00f3n se aplica tambi\u00e9n a la adici\u00f3n o modificaci\u00f3n de los c\u00f3digos. Pues bien, atendiendo a estos postulados y a la aseveraci\u00f3n de que el Congreso es el que debe determinar si una materia ha de ser codificada, reserv\u00e1ndose la facultad de tratar sobre ella, la \u00fanica respuesta l\u00f3gica es que tambi\u00e9n el Congreso es el \u00fanico autorizado para decidir acerca de la descodificaci\u00f3n de un \u00e1rea. <\/p>\n
<\/p>\n
Queda por resolver si la facultad del Congreso de determinar si un cuerpo legal es y contin\u00faa siendo un c\u00f3digo debe tener algunos l\u00edmites. La Corte considera que s\u00ed y que esas restricciones deben referirse a la tradici\u00f3n jur\u00eddica y al objetivo garantista que anim\u00f3 el surgimiento de la codificaci\u00f3n. Como se vi\u00f3 atr\u00e1s, el movimiento codificador naci\u00f3 tambi\u00e9n en el marco de la lucha por asegurar las libertades y derechos de los ciudadanos ante el Estado, para lo cual se procedi\u00f3 a separar el derecho privado del p\u00fablico y dentro de \u00e9ste algunas ramas especiales, tales como el derecho penal y los derechos procesales. Fue as\u00ed que surgieron, originalmente, c\u00f3digos como el civil, el penal, el comercial y los procesales, a los cuales se sumar\u00edan luego otros, algunos de los cuales responder\u00edan m\u00e1s bien a un \u00e1nimo sistematizador que al af\u00e1n de proteger ciertos derechos. <\/p>\n
No deja de llamar la atenci\u00f3n que, como se vio atr\u00e1s, en todos los textos legales colombianos en los que se enlistaban los c\u00f3digos y en las propuestas de se\u00f1alamiento taxativo en la Constituci\u00f3n de los mismos aparecen constantemente determinadas materias jur\u00eddicas, tales como la civil, la penal, la procesal, etc. Esta Corporaci\u00f3n estima que esa reiteraci\u00f3n obedece – entre otras cosas – al entendimiento de los c\u00f3digos como un instrumento jur\u00eddico apto para ofrecer mejores garant\u00edas para ciertos derechos de los ciudadanos, y que esta comprensi\u00f3n influy\u00f3 tambi\u00e9n en la constitucionalizaci\u00f3n del t\u00e9rmino. En consecuencia, cuando se est\u00e1 en la tarea de interpretar el concepto de c\u00f3digo prohijado por la Constituci\u00f3n se ha de respetar tambi\u00e9n al \u00e1nimo garantista que la anima. <\/p>\n
De ese respeto se deduce que la decisi\u00f3n del Congreso de pasar a descodificar los cuerpos legales relacionados directamente con la garant\u00eda de derechos fundamentales de las personas – tal como ocurre con el C\u00f3digo Civil, los C\u00f3digos Procesales, el C\u00f3digo Penal, el C\u00f3digo de Polic\u00eda, el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo y el C\u00f3digo Contencioso Administrativo – puede ser objeto de control por parte de esta Corporaci\u00f3n, dirigido a establecer si ya no es necesario para la garant\u00eda de los derechos contemplados en la materia legal que se descodifica que \u00e9sta contin\u00fae gozando de las prerrogativas inherentes a los c\u00f3digos. De esta manera, se estar\u00eda siendo fiel tanto a la finalidad garantista de los c\u00f3digos como al principio de relativa flexibilidad que ha de regir todo lo relacionado con la codificaci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
32. Al examinar el C\u00f3digo Nacional de Tr\u00e1nsito Terrestre se encuentra que \u00e9ste responde parcialmente a la primera exigencia para ser declarado como c\u00f3digo. En efecto, si bien se percibe un prop\u00f3sito sistem\u00e1tico, cabe advertir que en materia de transporte las Asambleas Departamentales gozan tambi\u00e9n de una competencia residual (C.P. art. 300-2). <\/p>\n
De otro lado, al estudiar el referido c\u00f3digo desde la \u00f3ptica del segundo requisito se observa que \u00e9ste no es satisfecho. Tal como lo afirmaron los intervinientes en representaci\u00f3n de los Ministerios de Justicia y el Derecho, y del Transporte, as\u00ed como el Procurador General de la Naci\u00f3n, el llamado C\u00f3digo Nacional de Transporte Terrestre fue expedido por el gobierno, en su forma original, mediante el Decreto 1344 de 1970, para lo cual utiliz\u00f3 las facultades que le fueron conferidas por el Congreso mediante la Ley 8\u00aa de 1969, en la cual se dispuso lo siguiente: <\/p>\n
“Art. 1o. Rev\u00edstese al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias por el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, que contar\u00e1 a partir de la vigencia de la presente ley, para que revise los sistemas de Notariado, Registro de Instrumentos P\u00fablicos y Privados, Catastro y Registro del Estado Civil de las Personas, y expida: <\/p>\n
(…) f) Reglamentar lo relativo a la Polic\u00eda Vial y de Circulaci\u00f3n y expedir el reglamento unificado de tr\u00e1nsito.” <\/p>\n
Como se puede observar f\u00e1cilmente, el Congreso no facult\u00f3 al Ejecutivo para dictar un c\u00f3digo sino para reglamentar la materia relacionada con el tr\u00e1nsito. As\u00ed, pues, la denominaci\u00f3n de c\u00f3digo que se le dio al texto naci\u00f3 de una iniciativa del Ejecutivo que no tuvo ning\u00fan respaldo en la voluntad del Legislador. <\/p>\n
Ahora bien, se podr\u00eda arg\u00fcir que el Legislador acept\u00f3 t\u00e1citamente la categorizaci\u00f3n del reglamento de tr\u00e1nsito como c\u00f3digo, puesto que en las Leyes 33 de 1986 y 53 de 1989 se refiri\u00f3 a \u00e9l llam\u00e1ndolo “C\u00f3digo Nacional de Tr\u00e1nsito Terrestre”. Sin embargo, esta posici\u00f3n no es aceptable. De acuerdo con la nueva Constituci\u00f3n, las leyes-c\u00f3digo constituyen un tipo especial de ley que se distingue porque su expedici\u00f3n, reforma o derogatoria puede ser decidida exclusivamente por el Poder Legislativo. Con ello, a las leyes-c\u00f3digo se les concede una garant\u00eda especial de estabilidad e intangibilidad de la que no gozan las leyes comunes. As\u00ed las cosas, y puesto que la Constituci\u00f3n no estableci\u00f3 cu\u00e1les son las leyes-c\u00f3digo, raz\u00f3n por la cual esta facultad ha quedado atribuida al Legislador, lo menos que puede esperarse es que \u00e9ste declare expresamente para cada caso concreto su voluntad irrefutable de que un cuerpo legal adquiera esa calidad, cosa que no se da en el caso bajo an\u00e1lisis, pues en \u00e9l simplemente utiliza una denominaci\u00f3n que la pr\u00e1ctica consuetudinaria hab\u00eda dado al reglamento de tr\u00e1nsito. <\/p>\n
33. Ahora bien, en favor de la inconstitucionalidad de la norma demandada se podr\u00eda aducir que la eliminaci\u00f3n del certificado de movilizaci\u00f3n constituye una vulneraci\u00f3n de la obligaci\u00f3n del Estado de velar por la vida de los asociados (C.P. art. 11) y por la integridad del medio ambiente (C.P. art. 79), as\u00ed como de su deber de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental (C.P. art. 80). <\/p>\n
El objeto del certificado de movilizaci\u00f3n es el de garantizar que los veh\u00edculos se encuentren en un buen estado t\u00e9cnico-mec\u00e1nico, de manera que no se conviertan en un peligro para la vida de las personas ni afecten el medio ambiente. Es por eso que en el art\u00edculo 74 del llamado C\u00f3digo de Tr\u00e1nsito se se\u00f1alaba que la revisi\u00f3n de los veh\u00edculos deb\u00eda incluir un examen de su estado general, del funcionamiento de los frenos, la direcci\u00f3n, las luces y la suspensi\u00f3n, del dispositivo ac\u00fastico, de la emanaci\u00f3n de gases y de los instrumentos de control y seguridad. <\/p>\n
La necesidad de la revisi\u00f3n del estado de funcionamiento de los automotores est\u00e1 fuera de duda. Para todos es conocido que los veh\u00edculos son un factor de riesgo tanto para la vida humana como para el medio ambiente. Por eso, en muchos pa\u00edses se han instaurado controles sobre ellos. <\/p>\n
El Congreso es el \u00f3rgano del Estado competente para regular lo referido al tr\u00e1nsito automotor y, por consiguiente, para dictar la norma bajo an\u00e1lisis, de acuerdo con la cl\u00e1usula general de competencia contenida en el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. Ello significa que a \u00e9l le corresponde determinar cu\u00e1l es la medida m\u00e1s apropiada para garantizar el buen estado de los veh\u00edculos. <\/p>\n
Ahora bien, el art\u00edculo 83 de la Ley 190 de 1995 concedi\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley con el objeto de “suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o tr\u00e1mites innecesarios, existentes en la Administraci\u00f3n P\u00fablica”. Con base en dicha autorizaci\u00f3n, el Presidente expidi\u00f3 el Decreto 2150 de 1995, mediante el cual dispuso la eliminaci\u00f3n de una serie de requerimientos y tr\u00e1mites. <\/p>\n
Dentro de los tr\u00e1mites que consider\u00f3 innecesarios se encuentran los de la revisi\u00f3n t\u00e9cnico-mec\u00e1nica en centros de diagn\u00f3stico autorizados y el certificado de movilizaci\u00f3n para todos los veh\u00edculos que no est\u00e9n destinados al servicio p\u00fablico de transporte de pasajeros, carga o mixto. Al hacerlo hizo uso de la discrecionalidad de que goza el Congreso para decidir cu\u00e1l era la medida m\u00e1s oportuna para el control de los veh\u00edculos, atribuci\u00f3n que le fue transferida por \u00e9ste en el momento de dictar la ley de facultades. Del referido art\u00edculo del decreto se puede inferir que el gobierno consider\u00f3 que las medidas que suprim\u00eda no eran necesarias o no hab\u00edan cumplido con lo que se esperaba de ellas y, en consecuencia, se inclin\u00f3 por tomar otra disposici\u00f3n para el efecto de garantizar una circulaci\u00f3n vehicular libre de peligros, cual fue la de establecer que era responsabilidad personal de los propietarios de los automotores mantenerlos en \u00f3ptimas condiciones mec\u00e1nicas y de seguridad, a lo que agreg\u00f3 que las autoridades competentes vigilar\u00edan el cumplimiento de las normas de tr\u00e1nsito y transporte. Para ello se apoy\u00f3 en la obligaci\u00f3n constitucional del Estado de presumir la buena fe de los particulares en sus actuaciones. <\/p>\n
No es competencia del juez constitucional establecer si la decisi\u00f3n del gobierno de suprimir los referidos tr\u00e1mites es acertada o no. Al Congreso le corresponder\u00e1, en el futuro, evaluar si las medidas ahora adoptadas son eficaces para garantizar un transporte libre de peligros y, en caso de considerar que no es as\u00ed, est\u00e1 plenamente facultado para tomar otras disposiciones para el efecto. <\/p>\n
D E C I S I O N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
R E S U E L V E: <\/p>\n
Primero: Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 140 del Decreto-Ley 2150 de 1995. <\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-362\/96 <\/p>\n
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Improcedencia de modificaci\u00f3n (Salvamento de voto) <\/p>\n
Consideramos, en primer t\u00e9rmino, que el contenido del art\u00edculo 140 del Decreto ley 2150 de 1995, referente a la eliminaci\u00f3n del certificado de movilizaci\u00f3n de veh\u00edculos automotores en todo el territorio nacional, con las excepciones all\u00ed se\u00f1aladas, modifica una materia que es propia de un c\u00f3digo, concretamente del C\u00f3digo Nacional de Tr\u00e1nsito. Teniendo en cuenta que el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica prohibe expresamente al Congreso conferir facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica para expedir c\u00f3digos, es obvio que, al hacer uso de tales facultades, por autorizaci\u00f3n del art\u00edculo 83 de la Ley 190 de 1995, el presidente no pod\u00eda incluir en un decreto \u201cpor el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o tr\u00e1mites innecesarios, existentes en la administraci\u00f3n p\u00fablica\u201d, normas como \u00e9sta que no pueden ser objeto de ley de facultades extraordinarias. No compartimos pues, la larga digresi\u00f3n que se hace en la sentencia, en torno al concepto de c\u00f3digo, encaminada a concluir que la norma acusada no era de esta naturaleza. <\/p>\n
CERTIFICADO DE MOVILIZACION-Eliminaci\u00f3n (Salvamento de voto) <\/p>\n
La norma eliminada en el art\u00edculo 140 del Decreto 2150 de 1995 buscaba garantizar, por parte del Estado, la seguridad ciudadana y la protecci\u00f3n a todas las personas en su vida, su salud y su integridad f\u00edsica, tal como lo precept\u00faa el art\u00edculo 2o. de la Constituci\u00f3n; no se trataba en modo alguno de un simple tr\u00e1mite, sino de un valioso instrumento legal previsto, adem\u00e1s, para la protecci\u00f3n del ambiente sano y la calidad de vida de los asociados, en plena concordancia con el esp\u00edritu que, en este aspecto, inspir\u00f3 al constituyente de 1991, y que qued\u00f3 plasmado en los art\u00edculos 49, 79, 80, 82, entre otros, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. La obligaci\u00f3n de someter a todos los veh\u00edculos automotores a una revisi\u00f3n anual de car\u00e1cter t\u00e9cnico- mec\u00e1nica ten\u00eda el prop\u00f3sito no s\u00f3lo de garantizar que aquellos estuvieran en buenas condiciones de circulaci\u00f3n, minimizando los riesgos de accidente, tanto para sus propietarios y usuarios como para los transe\u00fantes en general, sino tambi\u00e9n para evitar que la contaminaci\u00f3n ambiental que en alto grado padecen sobre todo nuestras grandes ciudades por la producci\u00f3n en grande escala de gases t\u00f3xicos por parte de los veh\u00edculos en mal estado que circulan por sus v\u00edas. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1176 <\/p>\n
Los suscritos magistrados salvamos nuestro voto en la Sentencia de la referencia, de la cual discrepamos por las razones que nos permitimos exponer a continuaci\u00f3n. <\/p>\n
Consideramos, en primer t\u00e9rmino, que el contenido del art\u00edculo 140 del Decreto-ley 2150 de 1995, referente a la eliminaci\u00f3n del certificado de movilizaci\u00f3n de veh\u00edculos automotores en todo el territorio nacional, con las excepciones all\u00ed se\u00f1aladas, modifica una materia que es propia de un c\u00f3digo, concretamente el C\u00f3digo Nacional de tr\u00e1nsito. Teniendo en cuenta que el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica prohibe expresamente al Congreso conferir facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica para expedir c\u00f3digos, es obvio que, al hacer uso de tales facultades, por autorizaci\u00f3n del art\u00edculo 83 de la Ley 190 de l995, el presidente no pod\u00eda incluir en un decreto “por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o tr\u00e1mites innecesarios, existentes en la administraci\u00f3n p\u00fablica”, normas como esta que, como se ha dicho, no pueden ser objeto de ley de facultades extraordinarias. No compartimos pues, la larga digresi\u00f3n que se hace en la Sentencia, en torno al concepto de c\u00f3digo, encaminada a concluir que la norma acusada no era de esta naturaleza. <\/p>\n
Cabe recordar que el art\u00edculo 76, numeral 24, de la Constituci\u00f3n de 1886 establec\u00eda como competencia del Congreso de la Rep\u00fablica la de unificar las normas de polic\u00eda de tr\u00e1nsito en todo el territorio de la Rep\u00fablica, para que existiera una sola normatividad vigente en el orden nacional sobre la materia. Ello es propio de un Estado unitario, como sigue siendo el colombiano, al tenor del art\u00edculo 1o. de la actual Constituci\u00f3n. Cabe se\u00f1alar, igualmente, que la disposici\u00f3n legal mencionada fue establecida bajo el anterior r\u00e9gimen constitucional, con el objeto de superar la dispersi\u00f3n y multiplicidad de incoherentes disposiciones de polic\u00eda de tr\u00e1nsito que se hab\u00edan dictado por las asambleas departamentales, en ejercicio del poder residual de polic\u00eda (Art. 187, num. 9o.). <\/p>\n
Como lo reconoce la misma Sentencia, el legislador, tanto ordinario como extraordinario, hab\u00eda incluido esta norma en las leyes 33 de 1986 y 53 de 1989 bajo la categ\u00f3rica denominaci\u00f3n de “C\u00f3digo Nacional de Tr\u00e1nsito Terrestre”; por lo tanto, resulta inaudito que se desconozca esta caracter\u00edstica, con el argumento sof\u00edstico de que a las leyes-c\u00f3digos se les concede una garant\u00eda especial de estabilidad e intangibilidad de las que no gozan las leyes comunes, y de que, al mismo tiempo, no se estableci\u00f3 cuales son las leyes c\u00f3digos. No nos cabe duda pues de que el art\u00edculo 74 del C\u00f3digo Nacional de Tr\u00e1nsito no pod\u00eda ser derogado por el Decreto 2150 de 1995, so pena de inconstitucionalidad. <\/p>\n
Sin duda, al expedirse el Decreto 1344 de 1970, fue voluntad del legislador la de establecer un c\u00f3digo de Polic\u00eda de Tr\u00e1nsito para regular este aspecto de las relaciones de las personas con el orden p\u00fablico policivo, y para delimitar la libertad de circulaci\u00f3n en aras de la salvaguarda de la seguridad y la salubridad p\u00fablicas; obs\u00e9rvese, adem\u00e1s, que el certificado de movilizaci\u00f3n es un ingrediente normativo de los tipos penales relacionados con el homicidio culposo en caso de accidente de tr\u00e1nsito, y tambi\u00e9n opera para definir los supuestos y las consecuencias civiles de la responsabilidad extracontractual en materia de la actividad peligrosa impl\u00edcita en la conducci\u00f3n de veh\u00edculo automotores. <\/p>\n
La norma eliminada en el art\u00edculo 140 del Decreto 2150 de 1995 buscaba, a todas luces, garantizar, por parte del Estado, la seguridad ciudadana y la protecci\u00f3n a todas las personas en su vida, su salud y su integridad f\u00edsica, tal como lo precept\u00faa el art\u00edculo 2o. de la Constituci\u00f3n; no se trataba en modo alguno, de un simple tr\u00e1mite, sino de un valioso instrumento legal previsto, adem\u00e1s, para la protecci\u00f3n del ambiente sano y la calidad de vida de los asociados, en plena concordancia con el esp\u00edritu que, en este aspecto, inspir\u00f3 al constituyente de 1991, y que qued\u00f3 plasmado en los art\u00edculos 49, 79, 8l, 82, entre otros, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
En efecto, la obligaci\u00f3n de someter a todos los veh\u00edculos automotores a una revisi\u00f3n anual de car\u00e1cter t\u00e9cnico-mec\u00e1nica ten\u00eda el prop\u00f3sito no solo de garantizar que aquellos estuvieran en buenas condiciones de circulaci\u00f3n, minimizando los riesgos de accidente, tanto para sus propietarios y usuarios como para los transe\u00fantes en general, sino tambi\u00e9n para evitar que la contaminaci\u00f3n ambiental que en alto grado padecen sobre todo nuestras grandes ciudades por la producci\u00f3n en gran escala de gases t\u00f3xicos por parte de los veh\u00edculos en mal estado que circulan por sus v\u00edas. <\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, no encontramos de recibo el argumento que se ha esgrimido para justificar la supresi\u00f3n de este tr\u00e1mite, consistente en que la revisi\u00f3n obligatoria de veh\u00edculos se hab\u00eda convertido en fuente de corruptela; es claro, que en estos casos, el mal no se remedia con suprimir las exigencias legales, sino en atacar la corrupci\u00f3n a que su aplicaci\u00f3n puede dar lugar. <\/p>\n
Por todo lo anterior consideramos que la exequibilidad avalada en la Sentencia C-362\/96 carec\u00eda de justificaci\u00f3n constitucional, y que la norma dejada en firme resulta lesiva para bienes y derechos constitucionalmente protegidos, como son los se\u00f1alados en este salvamento. <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., 3 de septiembre 1996. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1 Banco de la Rep\u00fablica: Centenario de la Constituci\u00f3n de 1886. Antecedentes documentales de la Constituci\u00f3n de 1886 y de cada una de sus reformas. Recopilaci\u00f3n efectuada por la Universidad Externado de Colombia. Microfichas C-045 a C-047. <\/p>\n
2 Gaceta de la Asamblea Nacional Constituyente No. 54, pag. 9 <\/p>\n
3 PALACIO RUDAS, El Congreso en la Constituci\u00f3n de 1991, Tercer Mundo Editores, Bogot\u00e1, 1994, pag. 114-120 <\/p>\n
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C-362-96 Sentencia C-362\/96 CODIGO EN LA CONSTITUCION POLITICA VIGENTE Puede afirmarse que el constituyente de 1991 no se detuvo a tratar en profundidad el tema de los c\u00f3digos. En efecto, la discusi\u00f3n en torno a la expedici\u00f3n de los c\u00f3digos se di\u00f3 apenas como d\u00e9bil prolongaci\u00f3n de la generada alrededor del […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[21],"tags":[],"class_list":["post-2219","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1996"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2219","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2219"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2219\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2219"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2219"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2219"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}