\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-103-15 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-103\/15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMAS SOBRE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA \u00a0 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Funci\u00f3n \u00a0 de advertencia sobre operaciones o procesos en ejecuci\u00f3n para prever graves \u00a0 riesgos que comprometan el patrimonio p\u00fablico y ejercer control posterior sobre \u00a0 los hechos as\u00ed identificados resulta inconstitucional\/CONTRALORIA \u00a0 GENERAL DE LA REPUBLICA-Control posterior\/MODALIDAD DE CONTROL FISCAL PREVIO \u00a0 REPRESENTADA EN LA FUNCION DE ADVERTENCIA-Constituye una afectaci\u00f3n innecesaria de los principios \u00a0 constitucionales que establecen el car\u00e1cter posterior del control fiscal y la \u00a0 prohibici\u00f3n de coadministraci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala concluye que la \u00a0 funci\u00f3n de advertencia que dicha norma atribuye a la Contralor\u00eda General de la \u00a0 Rep\u00fablica, si bien apunta al logro de objetivos constitucionalmente leg\u00edtimos, \u00a0 relacionados con la eficacia y eficiencia de la vigilancia fiscal encomendada a \u00a0 esta entidad, desconoce el marco de actuaci\u00f3n trazado en el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n, el \u00a0 cual encuentra dos l\u00edmites claros en (i) el car\u00e1cter posterior y no previo que \u00a0 debe tener la labor fiscalizadora de la Contralor\u00eda y, de otro lado, (ii) en la \u00a0 prohibici\u00f3n de que sus actuaciones supongan una suerte de coadministraci\u00f3n o injerencia indebida en \u00a0 el ejercicio de las funciones de las entidades sometidas a control. (\u2026) Finalmente, tal mecanismo encuentra un adecuado complemento \u00a0 en los controles preventivos y la formulaci\u00f3n de advertencias que la propia \u00a0 Administraci\u00f3n, a trav\u00e9s de las facultades atribuidas a las Superintendencias, \u00a0 puede implementar respecto de aquellas actividades sometidas a inspecci\u00f3n, \u00a0 vigilancia y control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos m\u00ednimos\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos \u00a0 de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL EN LA CONSTITUCION DE 1991-Jurisprudencia constitucional\/SISTEMA DE CONTROL \u00a0 FISCAL PREVIO QUE OPERABA BAJO EL MARCO CONSTITUCIONAL ANTERIOR Y RAZONES DEL \u00a0 CONSTITUYENTE PARA DECANTARSE POR UN CONTROL DE CARACTER POSTERIOR, SELECTIVO, \u00a0 AMPLIO E INTEGRAL-Diferencias\/CONTROL FISCAL-Transformaciones en el \u00a0 modelo constitucional\/CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA \u00a0 REPUBLICA-Posterior, selectivo e integral \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Car\u00e1cter amplio\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Comprende un control \u00a0 financiero, de legalidad, de gesti\u00f3n, de resultados, de revisi\u00f3n de cuentas y la \u00a0 evaluaci\u00f3n del control interno \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Naturaleza \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL \u00a0 FISCAL-Alcance seg\u00fan el principio de interpretaci\u00f3n \u00a0 conforme con la Constituci\u00f3n\/CONTROL FISCAL-Contemplar supuestos de exclusi\u00f3n \u00a0 cuando est\u00e1 acreditada la presencia de recursos estatales en las distintas \u00a0 etapas de recaudo o \u00a0 adquisici\u00f3n, conservaci\u00f3n, enajenaci\u00f3n, gasto, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n, es \u00a0 inadmisible \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contemplar supuestos de exclusi\u00f3n \u00a0 del control fiscal cuando est\u00e1 acreditada la presencia de recursos estatales en \u00a0 las distintas etapas de recaudo o adquisici\u00f3n, conservaci\u00f3n, enajenaci\u00f3n, \u00a0 gasto, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n, es inadmisible. Ello en la medida que tal \u00a0 postura facilitar\u00eda la desviaci\u00f3n de los recursos fiscales a fines distintos a \u00a0 los constitucionalmente permitidos, en detrimento de la integridad de las \u00a0 finanzas del Estado y la confianza de los ciudadanos en el uso adecuado de sus \u00a0 tributos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL EXTERNO Y MECANISMOS DE CONTROL INTERNO-Diferencias y el car\u00e1cter complementario \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARACTER POSTERIOR DE CONTROL FISCAL ATRIBUIDO A LA \u00a0 CONTRALORIA-Jurisprudencia \u00a0 constitucional\/CARACTER POSTERIOR DE CONTROL FISCAL ATRIBUIDO A LA \u00a0 CONTRALORIA-Significado y alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARACTER POSTERIOR DE CONTROL FISCAL ATRIBUIDO A LA \u00a0 CONTRALORIA-Momentos diferenciados que \u00a0 comprende \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-557 de 2009, este \u00a0 Tribunal precis\u00f3 que el control posterior de la gesti\u00f3n fiscal comprende dos \u00a0 actividades o momentos diferenciados: (i) la labor de vigilancia propiamente \u00a0 dicha, a trav\u00e9s de la pr\u00e1ctica de auditor\u00edas; (ii) el inicio de procesos de \u00a0 responsabilidad fiscal: \u201cEn cuanto \u00a0 a los momentos del control fiscal la jurisprudencia constitucional ha \u00a0 expuesto que el control fiscal, el cual es posterior y selectivo, se desarrolla \u00a0 en dos momentos diferenciados que sin embargo se encuentran entre s\u00ed claramente \u00a0 vinculados, el primero de los cuales resulta necesario y obligado, mientras que \u00a0 el segundo tiene un car\u00e1cter derivado. As\u00ed, en un primer momento, las \u00a0 contralor\u00edas de todos los \u00f3rdenes llevan a cabo la labor de vigilancia \u00a0 propiamente dicha, dentro del \u00e1mbito de sus respectivas competencias, de \u00a0 conformidad con la ley. Esta primera labor se desarrolla mediante la pr\u00e1ctica de \u00a0 auditor\u00edas sobre los sujetos sometidos al control fiscal selectivo. A partir de \u00a0 este seguimiento se produce la formulaci\u00f3n de las correspondientes \u00a0 observaciones, conclusiones, recomendaciones, e incluso, las glosas que se \u00a0 deriven del estudio de los actos de gesti\u00f3n fiscal controlados. En un segundo \u00a0 momento, y si de la labor de vigilancia primeramente practicada surgen elementos \u00a0 de juicio a partir de los cuales se pueden inferir posibles acciones u omisiones \u00a0 eventualmente constitutivas de un da\u00f1o al patrimonio econ\u00f3mico del Estado, se \u00a0 inicia el proceso de responsabilidad fiscal, orientado a \u2018obtener una \u00a0 declaraci\u00f3n jur\u00eddica, en la cual se precisa con certeza que un determinado \u00a0 servidor p\u00fablico o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan \u00a0 por sus actuaciones irregulares en la gesti\u00f3n fiscal que ha realizado y que est\u00e1 \u00a0 obligado a reparar el da\u00f1o causado al erario p\u00fablico, por su conducta dolosa o \u00a0 culposa\u2019\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Necesidad \u00a0 de armonizar el car\u00e1cter posterior y selectivo con la integralidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIAS-Prohibici\u00f3n \u00a0 de atribuir funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia \u00a0 organizaci\u00f3n\/ATRIBUCION DE AUTONOMIA ORGANICA Y FUNCIONAL A LA CONTRALORIA-Doble \u00a0 prop\u00f3sito \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El sentido de esta prohibici\u00f3n fue \u00a0 analizado por la Corte Constitucional en la sentencia C-189 de 1998, al destacar que la atribuci\u00f3n de autonom\u00eda org\u00e1nica y \u00a0 funcional a la Contralor\u00eda tiene el doble prop\u00f3sito de garantizar la efectividad \u00a0 del control fiscal, y a la vez evitar que dicha entidad se inmiscuya en las \u00a0 actividades administrativas de las entidades sometidas a control. Al respecto se \u00a0 afirma que: \u201cEsta autonom\u00eda funcional y org\u00e1nica de las contralor\u00edas no s\u00f3lo \u00a0 tiene como finalidad fortalecer el control fiscal sino tambi\u00e9n hacer frente a \u00a0 las disfuncionalidades que dicho control puede generar, por lo cual la Carta \u00a0 pretende evitar que la actividad de control se traduzca en una coadministraci\u00f3n. \u00a0 Por ello la Constituci\u00f3n no s\u00f3lo \u201ctermina con la coadministraci\u00f3n que se ejerc\u00eda \u00a0 mediante el control fiscal previo\u201d sino que dispone que la Contralor\u00eda no \u00a0 “tendr\u00e1 funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia\u00a0 \u00a0 organizaci\u00f3n” (CP art. 267, inciso 4\u00ba), precepto que, como bien lo se\u00f1al\u00f3 \u00a0 durante la vigencia de la anterior Constituci\u00f3n la jurisprudencia del Consejo de \u00a0 Estado y de la Corte Suprema,\u00a0 y tambi\u00e9n lo ha establecido esta Corte \u00a0 Constitucional, es una limitaci\u00f3n m\u00e1s que otra cosa. El significado de esa norma \u00a0 es entonces que la \u00fanica funci\u00f3n propiamente de actuaci\u00f3n administrativa que \u00a0 ejercen los contralores es la relativa a la organizaci\u00f3n interna de la entidad, \u00a0 como puede ser la ejecuci\u00f3n del presupuesto y el nombramiento de funcionarios, \u00a0 por lo cual, al desarrollar la actividad de fiscalizaci\u00f3n, estos \u00f3rganos de \u00a0 control deben evitar convertirse en coadministradores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-10404 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad \u00a0 contra el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 5 del Decreto Ley 267 de 2000, \u201cPor el \u00a0 cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda \u00a0 General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se fijan las \u00a0 funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Marcela Monroy Torres \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada sustanciadora: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., once (11) de \u00a0 marzo de dos mil quince (2015). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en \u00a0 cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de tr\u00e1mite \u00a0 establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La ciudadana Marcela Monroy Torres instaur\u00f3 acci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el numeral 7\u00ba del \u00a0 art\u00edculo 5 del Decreto Ley 267 de 2000, \u201cPor el \u00a0 cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda \u00a0 General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se fijan las \u00a0 funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones\u201d. Argumenta que el \u00a0 contenido normativo expresado en esta disposici\u00f3n vulnera el art\u00edculo 267 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, en particular lo establecido en sus incisos 2\u00ba, 3\u00ba y 4\u00ba. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 Mediante auto del veinticinco \u00a0(25) de agosto de dos mil catorce (2014) se admiti\u00f3 la demanda y se dispuso \u00a0 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, a los \u00a0 Ministerios de Justicia y del Derecho, del Interior, a la Contralor\u00eda General de \u00a0 la Rep\u00fablica, y a las Facultades de Derecho de la Universidad Externado de \u00a0 Colombia, Universidad Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana y \u00a0 Universidad de Antioquia. Asimismo, se orden\u00f3 correr traslado al Procurador \u00a0 General de la Naci\u00f3n y fijar en lista la norma acusada para efectos de la \u00a0 intervenci\u00f3n ciudadana, seg\u00fan lo \u00a0 estipulado en el art\u00edculo 7o del Decreto 2067 de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales, propios de los procesos de \u00a0 constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la \u00a0 demanda en referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0NORMA \u00a0 DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El texto demandado se \u00a0 transcribe a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETO 267 DE 2000 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Febrero 22) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y \u00a0 funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su \u00a0 estructura org\u00e1nica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan \u00a0 otras disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le \u00a0 confiere el art\u00edculo 1\u00b0 de la ley 573 del 7 de Febrero del 2000 y previo \u00a0 concepto del Contralor General de la Rep\u00fablica, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 5. Funciones. Para el cumplimiento de su misi\u00f3n y de sus objetivos, \u00a0 en desarrollo de las disposiciones consagradas en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, le \u00a0 corresponde a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica:<\/p>\n
7. \u00a0 Advertir sobre operaciones o procesos en ejecuci\u00f3n para prever graves riesgos \u00a0 que comprometan el patrimonio p\u00fablico y ejercer el control posterior sobre los \u00a0 hechos as\u00ed identificados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. La ciudadana Monroy \u00a0 Torres formula dos cargos contra la norma acusada: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. Cargo por vulneraci\u00f3n de los incisos segundo y \u00a0 tercero del art\u00edculo 267 Constitucional. Considera que la norma \u00a0 demandada al establecer en cabeza de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica el \u00a0 denominado control de advertencia o funci\u00f3n de advertencia, la faculta para \u00a0 intervenir de manera preventiva en la ejecuci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0 Para la demandante \u201cel control fiscal en Colombia, por disposici\u00f3n expresa de \u00a0 la constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es posterior, y se ejerce respecto de la gesti\u00f3n los \u00a0 resultados del gasto p\u00fablico, lo que significa que el ordenamiento jur\u00eddico \u00a0 nacional no puede permitir que la Contralor\u00eda General ejerza sus funciones de \u00a0 manera preventiva, como funcionario de advertencia, ante supuestos graves \u00a0 riesgos para el patrimonio p\u00fablico\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 su concepto, la Constituci\u00f3n de 1991 excluy\u00f3 la figura del control previo, \u00a0 existente en la Constituci\u00f3n de 1886 por considerarla ineficaz para la \u00a0 preservaci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico y nociva, en la medida en que se convirti\u00f3 \u00a0 en un sistema de\u00a0 co-administraci\u00f3n arbitraria \u201cque ha redundado en un \u00a0 gran poder unipersonal del control y se ha prestado tambi\u00e9n, para una engorrosa \u00a0 tramitolog\u00eda que degenera en corruptelas (Gaceta Constitucional NQ 53 p\u00e1g.19)\u201d, \u00a0 tal y como lo cita la accionante, al traer como argumento las discusiones \u00a0 presentadas al interior de la Asamblea Nacional Constituyente frente a la figura \u00a0 del control fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cita adem\u00e1s varias sentencias[1] \u00a0de esta Corporaci\u00f3n con el fin de soportar su punto sobre la inexistencia de un \u00a0 control previo por parte de los entes de control y argumentar, en cambio, que \u00a0 desde la Constituci\u00f3n de 1991 se estableci\u00f3 el control posterior y selectivo. \u00a0 Adiciona que \u201c[r]ep\u00e1rese que la Corte delimita esa frontera a la que nos \u00a0 referimos previamente. La Contralor\u00eda empieza su funci\u00f3n all\u00ed donde culmina la \u00a0 de la Administraci\u00f3n, por lo menos en lo que tiene que ver con el compromiso de \u00a0 los recursos p\u00fablicos. Es cuando la Administraci\u00f3n ejecuta el gasto que la \u00a0 Contralor\u00eda puede intervenir [\u2026]\u201d. Este control posterior opera entonces una \u00a0 vez ejecutadas las operaciones, actividades y procesos que ser\u00e1n objeto del \u00a0 mismo y, por tanto, recae sobre los resultados de la gesti\u00f3n fiscal llevada a \u00a0 cabo por la administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 ese orden de ideas, sostiene que la funci\u00f3n de advertencia que la norma \u00a0 demandada atribuye a la Contralor\u00eda resulta inconstitucional en tanto introduce \u00a0 una modalidad de control que es previa a la ejecuci\u00f3n del gasto. Explica que la \u00a0 propia disposici\u00f3n acusada distingue dos momentos del control: (i) una primera \u00a0 etapa donde se advierte sobre las operaciones o procesos en ejecuci\u00f3n que puedan \u00a0 implicar grave riesgo al patrimonio p\u00fablico; (ii) un control posterior sobre las \u00a0 operaciones o procesos previamente examinados en ejercicio de la funci\u00f3n de \u00a0 advertencia. A juicio de la accionante, el primera de estas etapas tiene un \u00a0 car\u00e1cter cautelar que se opone al art\u00edculo 267 constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. \u00a0Cargo por vulneraci\u00f3n del inciso cuarto del art\u00edculo 267 Constitucional. \u00a0La demandante plantea que existe una expresa prohibici\u00f3n constitucional de que \u00a0 la Contralor\u00eda tenga funciones administrativas distintas a aquellas propias de \u00a0 su organizaci\u00f3n. Esta prohibici\u00f3n es infringida cuando la norma acusada \u201cautoriza \u00a0 a dicho organismo para que intervenga en la toma de las decisiones \u00a0 administrativas de las entidades sometidas a control\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aclara que el control de advertencia o funci\u00f3n de advertencia, no es una forma \u00a0 directa de toma de decisiones administrativas por parte de la Contralor\u00eda pero \u00a0 si, una forma de intervenci\u00f3n en las mismas. Agrega que \u201c[l]a descalificaci\u00f3n \u00a0 previa de opciones administrativas es, sin m\u00e1s, actividad administrativa\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye que, \u201c[e]l control previo es coadministraci\u00f3n porque, aunque no \u00a0 implica la adopci\u00f3n de decisiones positivas, si anula, descalifica, delimita y \u00a0 canaliza las posibles decisiones administrativas que deben adoptar las \u00a0 autoridades competentes\u201d. Considera que \u201c[n]o es, pues una presencia \u00a0 neutra la que la Contralor\u00eda ejerce en las etapas previas a la ejecuci\u00f3n del \u00a0 gasto. Su imagen constante en las etapas previas condiciona la libertad de los \u00a0 entes administrativos y constituye, por esta v\u00eda, un ejercicio negativo de la \u00a0 administraci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3. La demandante finaliza planteando que la supresi\u00f3n de esta facultad de la \u00a0 Contralor\u00eda no implica desprotecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, pues para tal \u00a0 efecto el constituyente en el art\u00edculo 269 de la Carta atribuy\u00f3 a las entidades \u00a0 p\u00fablicas la obligaci\u00f3n de dise\u00f1ar y aplicar mecanismos de control interno. As\u00ed \u00a0 las cosas, \u201c[d]ado que el sistema jur\u00eddico tiene mecanismos cautelares que \u00a0 permiten proteger el patrimonio p\u00fablico dentro de las propias entidades, no es \u00a0 v\u00e1lido el argumento que sugiere que la inexistencia de un control de advertencia \u00a0 desguarnecer\u00eda el patrimonio del Estado\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. La \u00a0 Directora de la Oficina Jur\u00eddica de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica[2] solicita a la Corte \u00a0 inhibirse de proferir fallo de fondo debido a la ineptitud sustantiva de la \u00a0 demanda; de manera subsidiaria, pide que se declare la exequibilidad de la norma \u00a0 acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. A \u00a0 juicio de la interviniente, la acusaci\u00f3n no fue sustentada en debida forma, por \u00a0 cuanto: (i) falta claridad en la exposici\u00f3n de los argumentos; (ii) los motivos \u00a0 de inconstitucionalidad responden m\u00e1s al propio criterio de la accionante, que a \u00a0 razonamientos v\u00e1lidos y fundados en la existencia de una contraposici\u00f3n entre la \u00a0 norma demandada y la Constituci\u00f3n; (iii) las razones de la demanda resultan \u00a0 vagas y abstractas; (iv) los reproches \u201cno est\u00e1n afincados en la \u00a0 inconstitucionalidad de la norma, sino en el desarrollo jurisprudencial a partir \u00a0 del cambio normativo tra\u00eddo por la Constituci\u00f3n de 1991\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. \u00a0 Entretanto, para sustentar la constitucionalidad de la norma acusada, la \u00a0 apoderada de la Contralor\u00eda introduce algunos elementos hist\u00f3ricos y de derecho \u00a0 comparado sobre los distintos modelos de control fiscal, con el prop\u00f3sito de \u00a0 caracterizar el que, luego de un amplio debate, fue finalmente adoptado en la \u00a0 Constituci\u00f3n de 1991. Sobre esta base, la interviniente ofrece los siguientes \u00a0 argumentos para defender la compatibilidad de la funci\u00f3n de advertencia con las \u00a0 caracter\u00edsticas del control fiscal que el constituyente encomend\u00f3 a la \u00a0 Contralor\u00eda: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.1.\u00a0 \u00a0 Asevera que la funci\u00f3n de advertencia constituye \u201cuna funci\u00f3n excepcional que \u00a0 deviene de la atribuci\u00f3n marco de la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal\u201d \u00a0establecida en el art\u00edculo 119 Superior. Difiere, por tanto, del sistema de \u00a0 control fiscal propio del ejercicio posterior y selectivo establecido en el \u00a0 art\u00edculo 267 de la Carta, siendo este \u00faltimo \u201cen donde se concreta y \u00a0 materializan en estricto rigor constitucional y legal nuestros pronunciamientos \u00a0 y dict\u00e1menes\u201d. El car\u00e1cter excepcional de la funci\u00f3n de advertencia, y su \u00a0 aplicaci\u00f3n \u00fanicamente en casos especiales, se corrobora al advertir que tal \u00a0 competencia est\u00e1 radicada exclusivamente en el Contralor General de la Rep\u00fablica \u00a0 y en los Contralores Delegados para la Vigilancia Fiscal Sectorial, en aquellos \u00a0 casos que por su relevancia o impacto fiscal as\u00ed lo requieran. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.2. La \u00a0 funci\u00f3n de advertencia no implica un ejercicio de control previo sobre el manejo \u00a0 de los recursos p\u00fablicos, pues aquella se limita a indicar los posibles riesgos \u00a0 que pueden derivarse de una operaci\u00f3n en curso. Con ella no se interfiere en las \u00a0 decisiones de la entidad administrativa a quien se dirige la advertencia, en \u00a0 tanto esta \u00faltima es libre de atenderla; esto \u00faltimo sin perjuicio del control \u00a0 posterior que corresponde llevar a cabo sobre las operaciones que han sido \u00a0 objeto de advertencia, el cual puede dar como resultado una investigaci\u00f3n \u00a0 fiscal, la formulaci\u00f3n de un plan de mejoramiento para posteriores ejercicios \u00a0 auditores, o bien la conclusi\u00f3n de que los hechos que fueron objeto de \u00a0 advertencia no ten\u00edan incidencia jur\u00eddico fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.3. La \u00a0 funci\u00f3n de advertencia no supone un ejercicio de coadministraci\u00f3n, en tanto los \u00a0 pronunciamientos efectuados en ejercicio de la misma deben \u201cestar \u00a0 desprovistos de alocuciones indicadoras de acciones que debe o deber\u00eda tomar la \u00a0 administraci\u00f3n o el gestor fiscal para superar o minimizar el riesgo o amenaza\u201d.\u00a0 \u00a0 Asimismo, los llamados a trav\u00e9s de los cuales se materializa la funci\u00f3n de \u00a0 advertencia no constituyen actos administrativos susceptibles de control \u00a0 constitucional, sino \u201csencillamente una alerta para que la administraci\u00f3n \u00a0 eval\u00fae en forma precisa y detallada el impacto econ\u00f3mico que pudiese devenir de \u00a0 las actuaciones que realiza\u201d.[3] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.4. A \u00a0 manera de ejemplo, la apoderada de la Contralor\u00eda ilustra la importancia de la \u00a0 funci\u00f3n de advertencia a prop\u00f3sito de algunos hechos conocidos por la opini\u00f3n \u00a0 p\u00fablica, como el llamado \u201cCarrusel de las Pensiones\u201d, algunas advertencias \u00a0 efectuadas en el sector salud, las Industrias Licoreras de los Departamentos, el \u00a0 Sistema General de Regal\u00edas y la venta de Telecom. Sostiene que en estos casos \u00a0 la Contralor\u00eda, a trav\u00e9s de las funciones de advertencia, no hizo cosa distinta \u00a0 a la de advertir una situaci\u00f3n que consider\u00f3 irregular y asumir una actitud \u00a0 preventiva, en aras de la protecci\u00f3n del erario. \u00a0Asimismo, destaca la \u00a0 importancia creciente que ha cobrado el ejercicio de esta funci\u00f3n, para lo cual \u00a0 compara el monto de las funciones de advertencia ejercidas por los dos \u00faltimos \u00a0 Contralores. Seg\u00fan los datos que ofrece, el ejercicio de la funci\u00f3n de \u00a0 advertencia se increment\u00f3 en un 490% en el per\u00edodo 2010 \u2013 2014, en relaci\u00f3n con \u00a0 lo reportado en el cuatrienio 2006 – 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.5. Por \u00a0 lo anterior, concluye que la funci\u00f3n de advertencia prevista en la norma acusada \u00a0 es una herramienta de gran importancia para realizar los fines constitucionales \u00a0 del control fiscal, erradicar la corrupci\u00f3n y contribuir al buen manejo de los \u00a0 recursos p\u00fablicos. Asimismo, se trata de una funci\u00f3n necesaria para hacer \u00a0 efectivas otros instrumentos de control, como el previsto en el art\u00edculo 127 de \u00a0 la Ley 1474 de 2011[4], donde se impone a la Auditor\u00eda General de la \u00a0 Rep\u00fablica tener en cuenta, entre otros elementos, las advertencias efectuadas \u00a0 por la Contralor\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.6. Por \u00a0 \u00faltimo, precisa que la disposici\u00f3n demandada no infringe la prohibici\u00f3n de \u00a0 asignar a la Contralor\u00eda funciones distintas a las que son inherentes a su \u00a0 propia organizaci\u00f3n, por cuanto esta \u00faltima no debe ser interpretada en el \u00a0 sentido de impedir al legislador disponer para aquella entidad funciones \u00a0 adicionales a las previstas en la Constituci\u00f3n, siempre que estas no ri\u00f1an con \u00a0 el esquema de control posterior y selectivo. En tanto la norma acusada no es \u00a0 incompatible con este modelo de control fiscal, y por el contrario lo facilita y \u00a0 optimiza, no vulnera lo dispuesto en el inciso 4\u00ba del art\u00edculo 267 de la Carta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Universidad Libre \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. El \u00a0 Director del Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional de la \u00a0 Universidad Libre y uno de los profesores de la Facultad de Derecho de la misma \u00a0 instituci\u00f3n, presentaron un escrito en el que solicitan a la Corte declarar \u00a0 inexequible la disposici\u00f3n acusada.[5] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. \u00a0 Argumentan que, de la simple confrontaci\u00f3n entre la disposici\u00f3n acusada y la \u00a0 norma superior, se advierte la inconstitucionalidad, por cuanto se establece una \u00a0 funci\u00f3n de advertencia que \u201cso pretexto de prevenir graves riesgos [\u2026] \u00a0 descontextualiza la actividad de la Contralor\u00eda, al establecerle una labor no \u00a0 prevista en la Constituci\u00f3n\u201d y que adem\u00e1s puede implicar la interferencia \u00a0 con el quehacer propio de la administraci\u00f3n y el desconocimiento de los \u00a0 principios que orientan la funci\u00f3n administrativa, en particular los de \u00a0 eficacia, econom\u00eda e imparcialidad, as\u00ed como el principio establecido en el \u00a0 art\u00edculo 121 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. El \u00a0 Grupo de Investigaci\u00f3n en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de \u00a0 Colombia intervino para solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad de \u00a0 la norma demandada.[6]\u00a0 Explica que la eliminaci\u00f3n del control \u00a0 previo en la Constituci\u00f3n de 1991, \u201cno signific\u00f3 una completa prohibici\u00f3n \u00a0 para realizar controles de advertencia, a pesar de los efectos \u2018psicol\u00f3gicos\u2019 \u00a0 que ello pudiere tener sobre los funcionarios ordenadores del gasto\u201d.\u00a0 \u00a0 Esto \u00faltimo por cuanto a trav\u00e9s de la funci\u00f3n de advertencia se materializa el \u00a0 principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, sin que ello degenere en una \u00a0 coadministraci\u00f3n, como lo sostiene la demandante. Finalmente, sostiene que la \u00a0 Corte Constitucional, en sentencia C-967 de 2012[7], a manera de obiter aval\u00f3 la \u00a0 constitucionalidad de la funci\u00f3n de advertencia que lleva a cabo la Contralor\u00eda, \u00a0 al entenderlo como una forma de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre los poderes \u00a0 p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n ciudadana \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. Dentro \u00a0 del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, los ciudadanos Jeyson Andr\u00e9s Z\u00e1rate Casta\u00f1eda, \u00a0 Fabi\u00e1n Andr\u00e9s Alfonso Granados, Susana Carolina P\u00e9rez Correa y Mar\u00eda Fernanda \u00a0 Romero Bello, solicitaron a la Corte declarar constitucional la disposici\u00f3n \u00a0 acusada.[8] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostienen \u00a0 que la funci\u00f3n de advertencia no constituye una modalidad de control previo, \u00a0 puesto que aquella \u201cno es vinculante pero es necesaria para prever grandes \u00a0 riesgos que comprometan el patrimonio p\u00fablico\u201d. Luego de citar diversos \u00a0 conceptos sobre la naturaleza de la funci\u00f3n de advertencia, concluyen que dicha \u00a0 atribuci\u00f3n \u201ces de car\u00e1cter excepcional y se aplica solo cuando las \u00a0 circunstancias as\u00ed lo ameriten bajo par\u00e1metros estrictos\u201d y \u201cse encuentra \u00a0 en concordancia con la funci\u00f3n de vigilancia que ejerce la Contralor\u00eda General \u00a0 de la Rep\u00fablica\u201d. Con fundamento en lo anterior, desestiman los cargos \u00a0 formulados en la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. El \u00a0 Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto No 5833,[9] solicit\u00f3 a la Corte \u00a0 Constitucional declarar exequible la norma acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera \u00a0 la Vista Fiscal que la funci\u00f3n de advertencia prevista en la norma demandada no \u00a0 constituye una modalidad de control ni, por tanto, de control previo, sino el \u00a0 cumplimiento de una obligaci\u00f3n que\u00a0 recae no s\u00f3lo sobre la Contralor\u00eda, \u00a0 sino sobre cualquier otro ente de control cuando tenga noticia o detecte que en \u00a0 los procesos y operaciones administrativas que se est\u00e9n ejecutando existan \u00a0 inconsistencia, desviaciones o fallas que comprometan de manera grave el \u00a0 patrimonio p\u00fablico. M\u00e1s a\u00fan, se trata de un deber moral que ejercen incluso los \u00a0 propios ciudadanos cuando utilizan el derecho fundamental de petici\u00f3n para \u00a0 acceder a la informaci\u00f3n p\u00fablica, solicitar a las entidades el eficiente y \u00a0 eficaz cumplimiento de sus funciones, o acudir a los organismos de control para \u00a0 el mismo prop\u00f3sito. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que \u00a0 la funci\u00f3n de advertencia consiste solamente en un llamado de atenci\u00f3n que \u00a0 carece de todo efecto vinculante para la entidad p\u00fablica, raz\u00f3n por la cual no \u00a0 se enmarca dentro de ning\u00fan tipo de control fiscal. No obstante, a\u00f1ade el \u00a0 Ministerio P\u00fablico, \u201c[e]n el caso que los servidores p\u00fablicos no tengan en \u00a0 cuenta las advertencias que les presenten los organismos de control siendo \u00a0 conscientes de sus errores, las mismas se constituyen en elementos que agravan \u00a0 sus responsabilidades en los casos de las actuaciones posteriores que tales \u00a0 organismos tengan que ejercer por las conductas de los funcionarios contrarias a \u00a0 la preservaci\u00f3n del orden jur\u00eddico o del patrimonio p\u00fablico\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene \u00a0 que el ejercicio de dicha funci\u00f3n constituye una manifestaci\u00f3n del principio de \u00a0 colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre los poderes p\u00fablicos y en modo alguno puede \u00a0 considerarse como el desempe\u00f1o de una funci\u00f3n administrativa diferente a las que \u00a0 son inherentes a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, en tanto las \u00a0 advertencias formuladas por esta entidad no suponen una forma de \u00a0 coadministraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye \u00a0 que el problema que plantea la demanda, m\u00e1s que un reproche de \u00a0 inconstitucionalidad, plantea un asunto de conveniencia pol\u00edtica que ha de ser \u00a0 abordado a trav\u00e9s de soluciones del mismo orden, m\u00e1s no por la v\u00eda del control \u00a0 de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad \u00a0 con lo dispuesto en el art\u00edculo 241 numeral 5\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la \u00a0 Corte es competente para conocer de la presente demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuesti\u00f3n preliminar. Aptitud sustantiva de la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El art\u00edculo 2\u00ba \u00a0 del Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas que presenten los ciudadanos \u00a0 en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad deber\u00e1n contener: (i) \u00a0 el se\u00f1alamiento y transcripci\u00f3n de las normas acusadas; (ii) la indicaci\u00f3n de \u00a0 las normas constitucionales que se consideran infringidas y de (iii) las razones \u00a0 por las cuales se estiman violadas. Adicionalmente, deber\u00e1 indicarse (iv) la \u00a0 raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda y, cuando la \u00a0 norma se impugne por vicios de forma (iv) el se\u00f1alamiento del tr\u00e1mite impuesto \u00a0 por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n del acto demandado y la forma en que fue \u00a0 quebrantado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El tercero de los requisitos antes \u00a0 indicados, conocido como concepto de violaci\u00f3n, requiere que el \u00a0 demandante despliegue una labor argumentativa que permita a la Corte fijar de \u00a0 manera adecuada los cargos respecto de los cuales debe pronunciarse para, de \u00a0 este modo, respetar el car\u00e1cter rogado del control de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0 A partir de la sentencia C-1052 de 2001[10], \u00a0 este Tribunal ha consolidado una doctrina seg\u00fan la cual toda demanda debe \u00a0 satisfacer unos m\u00ednimos argumentativos en t\u00e9rminos de claridad, certeza, \u00a0 especificidad, pertinencia y suficiencia. En este orden de ideas, se cumple con \u00a0 la exigencia de claridad cuando existe un hilo conductor de la \u00a0 argumentaci\u00f3n que permite comprender el contenido de la demanda y las \u00a0 justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la demanda \u00a0 recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente y no en una que el actor \u00a0 deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera \u00a0 confrontaci\u00f3n entre la norma legal y la norma constitucional; hay \u00a0 especificidad \u00a0cuando se define o se muestra c\u00f3mo la norma demandada vulnera la Carta Pol\u00edtica; \u00a0 hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente \u00a0 constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y hay \u00a0 suficiencia cuando la demanda es capaz de despertar siquiera una duda m\u00ednima \u00a0 sobre la exequibilidad de la norma demandada.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. En la \u00a0 presente controversia la apoderada de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u00a0 solicit\u00f3 a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo ante la \u00a0 ineptitud sustantiva de la demanda. En su criterio, los argumentos presentados \u00a0 en la demanda (i) no son claros; (ii) no se fundan en la existencia de una \u00a0 contraposici\u00f3n entre la norma demandada y la Constituci\u00f3n, sino que responden al \u00a0 propio criterio de la accionante; (iii) son vagos y abstractos; (iv) no est\u00e1n \u00a0 afincados en la inconstitucionalidad de la norma, sino en el desarrollo \u00a0 jurisprudencial posterior a la Constituci\u00f3n de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. La \u00a0 Corporaci\u00f3n no comparte los argumentos de la interviniente y, por el contrario, \u00a0 encuentra que el escrito de acusaci\u00f3n satisface los m\u00ednimos argumentativos que \u00a0 habilitan a este Tribunal para conocer del fondo de la controversia planteada.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 primer lugar, la demanda formula dos acusaciones claras y discernibles en \u00a0 contra del precepto impugnado, al se\u00f1alar, de una parte, que la funci\u00f3n de \u00a0 advertencia all\u00ed prevista se opone a dos de los atributos que, seg\u00fan el art\u00edculo \u00a0 267 de la Carta, ha de tener el control fiscal: ser de car\u00e1cter posterior y \u00a0 ejercitarse sobre los resultados de la gesti\u00f3n administrativa; de otro lado, al \u00a0 sostener que la norma acusada atribuye a la Contralor\u00eda una funci\u00f3n \u00a0 administrativa que contrar\u00eda la prohibici\u00f3n prevista en el inciso 4\u00ba del \u00a0 art\u00edculo 267. En segundo lugar, los cargos son ciertos por cuanto el \u00a0 contenido normativo acusado corresponde a una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y \u00a0 existente, que responde a una interpretaci\u00f3n razonable de la disposici\u00f3n objeto \u00a0 de controversia, y no a un entendimiento particular y subjetivo del actor. En \u00a0 tercer lugar, se satisfacen las exigencias de especificidad y \u00a0 pertinencia,\u00a0 toda vez que la actora emplea argumentos de \u00edndole \u00a0 constitucional orientados a mostrar de qu\u00e9 manera la funci\u00f3n de advertencia, en \u00a0 tanto se ejercita antes de la ejecuci\u00f3n del gasto p\u00fablico, en su criterio \u00a0 resulta contraria al car\u00e1cter posterior del control fiscal y puede entra\u00f1ar una \u00a0 suerte de coadministraci\u00f3n por v\u00eda negativa; cabe se\u00f1alar a este respecto que el \u00a0 recurso a la jurisprudencia constitucional dentro de la argumentaci\u00f3n no \u00a0 desvirt\u00faa el cumplimiento de estas exigencias, como lo sugiere la apoderada de \u00a0 la Contralor\u00eda, por cuanto la interpretaci\u00f3n de los preceptos constitucionales \u00a0 efectuado por este Tribunal, en ejercicio de la funci\u00f3n establecida en el \u00a0 art\u00edculo 241 Superior, constituye un criterio ya no s\u00f3lo pertinente sino adem\u00e1s \u00a0 necesario para determinar el significado de las disposiciones de la Carta \u00a0 Pol\u00edtica. Por \u00faltimo, se cumple el requisito de suficiencia, por cuanto \u00a0 la argumentaci\u00f3n de la demandante orientada a mostrar la aparente contrariedad \u00a0 entre el ejercicio de la funci\u00f3n de advertencia previa a la ejecuci\u00f3n del gasto \u00a0 p\u00fablico y el car\u00e1cter posterior y de resultados del control fiscal, suscita una \u00a0 duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 consecuencia, la Corte no atender\u00e1 la solicitud de proferir fallo inhibitorio \u00a0 formulado por la interviniente y se pronunciar\u00e1 sobre los cargos formulados en \u00a0 el escrito de acusaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presentaci\u00f3n \u00a0 del caso, formulaci\u00f3n de los problemas jur\u00eddicos y metodolog\u00eda de decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. La demandante sostiene que \u00a0 la funci\u00f3n atribuida a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en el numeral 7\u00ba \u00a0 del art\u00edculo 5 del Decreto 267 de 2000 contrar\u00eda lo dispuesto en el art\u00edculo 267 \u00a0 de la Constituci\u00f3n. Basa su reproche en dos consideraciones: en primer lugar, \u00a0 sostiene que la funci\u00f3n de advertencia se opone al car\u00e1cter posterior \u00a0y de resultados propio del modelo de control fiscal dise\u00f1ado en la Carta \u00a0 Pol\u00edtica, en tanto la norma acusada faculta a la Contralor\u00eda para ejercitar un \u00a0 control previo a la ejecuci\u00f3n del gasto que deviene en una modalidad de \u00a0 coadministraci\u00f3n; en segundo lugar, argumenta que, al atribuir dicha funci\u00f3n, la \u00a0 norma acusada vulnera la prohibici\u00f3n establecida en el inciso 4\u00ba del art\u00edculo \u00a0 267 Superior, conforme a la cual la Contralor\u00eda no tendr\u00e1 funciones \u00a0 administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n. \u00a0El punto de vista de la actora es respaldado en la \u00a0 intervenci\u00f3n presentada por la Universidad Libre, donde tambi\u00e9n se pide a la \u00a0 Corte declarar la inexequibilidad de la norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 su parte, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, el Grupo de Investigaci\u00f3n en \u00a0 Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia y los ciudadanos \u00a0 intervinientes,[11] \u00a0defienden la constitucionalidad del precepto \u00a0 impugnado, para lo cual presentan los siguientes argumentos: (i) la funci\u00f3n de \u00a0 advertencia prevista en la norma acusada tiene car\u00e1cter excepcional y se enmarca \u00a0 dentro de la competencia general de vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal atribuida a \u00a0 la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica; (ii) no constituye una modalidad de \u00a0 control ni, por tanto, de control previo, toda vez que la entidad a quien se \u00a0 dirige la advertencia es libre de atenderla; (iii) no se trata de una modalidad \u00a0 de coadministraci\u00f3n, por cuanto la Contralor\u00eda no efect\u00faa indicaciones sobre la \u00a0 manera en que debe ejecutarse el gasto p\u00fablico, raz\u00f3n por la cual no se infringe \u00a0 la prohibici\u00f3n prevista en el inciso 4\u00ba del art\u00edculo 267 CP; (iv) se trata, en \u00a0 cambio, de una concreci\u00f3n del principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre las ramas \u00a0 del poder p\u00fablico y de una importante herramienta para efectuar vigilancia de la \u00a0 gesti\u00f3n fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido se pronuncia el representante del \u00a0 Ministerio P\u00fablico, quien solicita a la Corte declarar la exequibilidad del \u00a0 precepto demandado, por entender que: (i) el mismo no establece una modalidad de \u00a0 control ni, por tanto, de control previo, sino que se refiere al cumplimiento de \u00a0 una obligaci\u00f3n que en general recae sobre los entes de control, referida a la \u00a0 defensa del patrimonio p\u00fablico; (ii) la funci\u00f3n de advertencia consiste en un \u00a0 llamado de atenci\u00f3n sin efectos vinculantes para la entidad p\u00fablica, sin \u00a0 perjuicio de que pueda agravarse la responsabilidad del funcionario que \u00a0 desatienda las advertencias formuladas por los organismos de control; (iii) \u00a0 dicha funci\u00f3n se fundamenta en el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre los \u00a0 poderes p\u00fablicos y en modo alguno representa una forma de coadministraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Definido as\u00ed el \u00a0 objeto de esta controversia, corresponde a la Corte determinar si la funci\u00f3n \u00a0 atribuida a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, \u00a0 consistente en advertir sobre operaciones o procesos en ejecuci\u00f3n para prever \u00a0 graves riesgos que comprometan el patrimonio p\u00fablico y ejercer el control \u00a0 posterior al respecto, se opone: (i) al dise\u00f1o constitucional del control fiscal \u00a0 (art. 267 C.P.), en especial a su car\u00e1cter posterior y de resultados, as\u00ed como \u00a0 (ii) a la prohibici\u00f3n impuesta a la Contralor\u00eda de desempe\u00f1ar funciones \u00a0 administrativas distintas de aquellas inherentes a su propia organizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Para dar \u00a0 respuesta a este problema jur\u00eddico, (i) se examinar\u00e1n las caracter\u00edsticas \u00a0 generales del modelo de control fiscal establecido en la Constituci\u00f3n de 1991, \u00a0 con particular atenci\u00f3n a aquellas que resultan relevantes para el presente \u00a0 an\u00e1lisis; (ii) se expondr\u00e1n los elementos principales de la funci\u00f3n de \u00a0 advertencia otorgada a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en la norma \u00a0 demandada y, con fundamento en las anteriores consideraciones, (iii) se \u00a0 examinar\u00e1 la constitucionalidad de la norma demandada a la luz de los cargos \u00a0 propuestos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El control fiscal \u00a0 en la Constituci\u00f3n de 1991. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. El control fiscal \u00a0 constituye una funci\u00f3n p\u00fablica especializada, que tiene por objeto vigilar la \u00a0 gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que tienen \u00a0 a su cargo el manejo de fondos o bienes de la Naci\u00f3n, con el prop\u00f3sito de velar \u00a0 por la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En numerosos \u00a0 pronunciamientos esta Corte se ha ocupado de examinar los elementos principales \u00a0 del modelo de control fiscal establecido en la Constituci\u00f3n de 1991.[12] Para efectos del presente an\u00e1lisis \u00a0 resulta pertinente destacar: (i) las diferencias entre el sistema de control \u00a0 previo que operaba bajo el marco constitucional anterior y las razones del \u00a0 constituyente para decantarse por un control de car\u00e1cter posterior, selectivo, \u00a0 amplio e integral; (ii) la diferencia y complementariedad entre los mecanismos \u00a0 de control fiscal externo y el control interno que est\u00e1n obligadas a implementar \u00a0 las entidades p\u00fablicas; (iii) las implicaciones del car\u00e1cter posterior del \u00a0 control fiscal y de (iv) la prohibici\u00f3n de atribuir a la Contralor\u00eda funciones \u00a0 administrativas inherentes a su propia organizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las \u00a0 transformaciones en el modelo constitucional de control fiscal \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Una de las \u00a0 caracter\u00edsticas sobresalientes del actual modelo de control fiscal es el cambio \u00a0 de un sistema de control previo, que operaba bajo la vigencia del \u00a0 anterior marco constitucional, para adoptar en su lugar un modelo de control \u00a0 posterior. \u00a0En la sentencia C-716 de 2002[13] \u00a0esta Corporaci\u00f3n efectu\u00f3 un detallado recuento hist\u00f3rico sobre el desarrollo de los m\u00e9todos de control fiscal en \u00a0 Colombia, del que se destacan los siguientes elementos para el presente \u00a0 an\u00e1lisis: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. Solo hasta la \u00a0 expedici\u00f3n de la Ley 42 de 1923[14], \u00a0 y como resultado de las recomendaciones de la Misi\u00f3n Kemmerer, se dispuso la \u00a0 creaci\u00f3n de una instituci\u00f3n aut\u00f3noma, denominada Departamento de Contralor\u00eda, \u00a0 encargada de fiscalizar el manejo de los recursos p\u00fablicos. Mediante el Decreto \u00a0 911 de 1932[15] \u00a0el Gobierno Nacional decidi\u00f3 reorganizar la instituci\u00f3n otorg\u00e1ndole el car\u00e1cter \u00a0 de oficina de contabilidad y control fiscal e incluyendo, dentro de sus \u00a0 funciones, la de control previo de la gesti\u00f3n administrativa; para ello se \u00a0 establec\u00eda que los contratos o erogaciones de fondos que excedieran cierto monto \u00a0 deb\u00edan contar con la certificaci\u00f3n de disponibilidad de la partida \u00a0 correspondiente, emitida por el Contralor General, y se dispon\u00eda el registro de \u00a0 los respectivos contratos en el Departamento de Contralor\u00eda.[16] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Este modelo de control \u00a0 adquiri\u00f3 consagraci\u00f3n constitucional en el Acto Legislativo No. 01 de 1945, que \u00a0 en su art\u00edculo 93 atribuy\u00f3 a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica la \u00a0 vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Administraci\u00f3n. Luego de esto, la Ley 20 \u00a0 de 1975[17] \u00a0en su art\u00edculo 3 autoriz\u00f3 a dicha entidad para aplicar los sistemas de control fiscal que hab\u00eda venido \u00a0 empleando dentro de sus etapas integradas de \u201ccontrol previo\u201d, \u201ccontrol \u00a0 preceptivo\u201d y \u201ccontrol posterior\u201d. La consolidaci\u00f3n del control previo y \u00a0 preceptivo -unido a un control posterior de car\u00e1cter restringido- constituir\u00eda \u00a0 una de las reformas m\u00e1s importantes al control fiscal en Colombia, pues \u00a0 aumentar\u00eda la facultad del organismo para fiscalizar a entes p\u00fablicos y privados \u00a0 garantizando la correcta ejecuci\u00f3n de los gastos del tesoro Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Decreto 925 de 1976[18], \u00a0 expedido con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas al \u00a0 Presidente por la Ley 20 de 1975, defini\u00f3 cada una de estas modalidades de \u00a0 fiscalizaci\u00f3n.[19] \u00a0En relaci\u00f3n con el control previo dispuso: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt. 2\u00ba.-\u00a0 El control previo que corresponde ejercer a la Contralor\u00eda \u00a0 General de la Rep\u00fablica en las entidades bajo su fiscalizaci\u00f3n, consiste en \u00a0 examinar con antelaci\u00f3n a la ejecuci\u00f3n de las transacciones u operaciones, los \u00a0 actos y documentos que las originan o respaldan, para comprobar el cumplimiento \u00a0 de las normas, leyes, reglamentaciones y procedimientos establecidos.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entre las facultades \u00a0 espec\u00edficas que materializaban este esquema de control, el art\u00edculo 9\u00ba de la Ley \u00a0 20 de 1975 establec\u00eda que el Contralor no autorizar\u00eda pagos por contratos \u00a0 administrativos si no se allegaba copia aut\u00e9ntica del Diario Oficial o de un \u00a0 diario de amplia circulaci\u00f3n, en el que apareciera publicado el extracto que \u00a0 para cada caso visara el Auditor o Revisor Fiscal correspondiente. El art\u00edculo \u00a0 20 de la misma ley autorizaba a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica para \u00a0 efectuar controles previos a las empresas industriales y \u00a0 comerciales del Estado cuya junta directiva lo solicitara, o de oficio, con \u00a0 car\u00e1cter temporal o permanente, cuando advirtiera frecuentes o repetidas \u00a0 irregularidades en el examen posterior de cuentas o en visitas practicadas por \u00a0 dicha entidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su vez, el art\u00edculo 5\u00ba \u00a0 del Decreto 925 de 1976 otorgaba la siguiente potestad a la Contralor\u00eda General \u00a0 en el tr\u00e1mite previo a la celebraci\u00f3n del contrato: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt. 5\u00ba.- A todas las Juntas o Comit\u00e9s de licitaciones o adquisiciones y de \u00a0 compras, de los organismos de la administraci\u00f3n y sus entidades descentralizadas \u00a0 y dem\u00e1s entidades sujetas a fiscalizaci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la \u00a0 Rep\u00fablica, asistir\u00e1 un representante del Contralor General de la Rep\u00fablica \u00a0 designado por \u00e9ste o el respectivo Auditor, quien intervendr\u00e1 en las \u00a0 deliberaciones de dichas juntas o Comit\u00e9s, con voz pero sin voto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 1\u00ba.- Cuando el criterio del representante del Contralor \u00a0 General de la Rep\u00fablica o del respectivo Auditor se adverso a una licitaci\u00f3n, \u00a0 adquisici\u00f3n y compra, por considerar que en tales actos se violan normas legales \u00a0 o que de realizarse se menoscaban los intereses de la Naci\u00f3n, deber\u00e1 expresar \u00a0 sus observaciones en forma motivada por escrito y las har\u00e1 conocer oportunamente \u00a0 a la entidad interesada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 2\u00ba.- El representante del Contralor General de la Rep\u00fablica o el \u00a0 respectivo Auditor enviar\u00e1 inmediatamente un informe sobre el particular al \u00a0 Contralor para que \u00e9ste en el t\u00e9rmino de seis d\u00edas, determine el criterio de la \u00a0 Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, al respecto. En tanto la entidad deber\u00e1 \u00a0 abstenerse de perfeccionar los actos respecto a los cuales se hayan hecho las \u00a0 observaciones. Si el concepto de la Contralor\u00eda General fuese igualmente \u00a0 desfavorable a la entidad, la Junta o Comit\u00e9 lo analizar\u00e1 ampliamente, \u00a0 reestudiar\u00e1 su decisi\u00f3n y la rectificar\u00e1 o conformar\u00e1 seg\u00fan lo estime \u00a0 conveniente.\u201d (Subraya la Corte) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Con todo, ya el \u00a0 art\u00edculo 59 de la Constituci\u00f3n de 1886 establec\u00eda un l\u00edmite claro al se\u00f1alar que \u00a0 \u201c(l)a Contralor\u00eda no \u00a0 ejercer\u00e1 funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia \u00a0 organizaci\u00f3n\u201d. Bajo la vigencia de este marco constitucional y legal, \u00a0 el Consejo de Estado se ocup\u00f3 de precisar el alcance del control previo, \u00a0 se\u00f1alando que si bien tal modalidad de fiscalizaci\u00f3n faculta a la Contralor\u00eda \u00a0 para verificar el cumplimiento de las normas fiscales antes de la realizaci\u00f3n \u00a0 del gasto, en modo alguno pod\u00eda llegar hasta la intromisi\u00f3n en las actividades \u00a0 propias de la Administraci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“A la Contralor\u00eda le compete ejercer la vigilancia de \u00a0 la gesti\u00f3n fiscal de la Administraci\u00f3n, exclusivamente, y le est\u00e1 vedado el \u00a0 ejercicio de funciones propias de la Administraci\u00f3n activa (art. 59 de la C. \u00a0 N.). Una de las modalidades que ofrece esa vigilancia es el llamado ‘control \u00a0 previo’, que le permite a la Contralor\u00eda verificar el cumplimiento de las normas \u00a0 fiscales antes de la realizaci\u00f3n del gasto. … \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“El control num\u00e9rico legal, previo al gasto, surge frente a una orden de pago, \u00a0 para verificar su legalidad por el aspecto puramente fiscal y no habilita al \u00a0 \u00f3rgano que lo ejerce para discutir o controvertir el Acto administrativo que \u00a0 pretende ejecutarse a trav\u00e9s de la orden de pago, pues esto equivaldr\u00eda a una \u00a0 intromisi\u00f3n en la actividad propia de la\u00a0 Administraci\u00f3n.\u201d[20] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. Como lo examin\u00f3 esta \u00a0 Corte en la sentencia C-716 de 2002[21], \u00a0 antes citada, la implementaci\u00f3n del sistema previo de control fiscal buscaba \u00a0 precaver la comisi\u00f3n de irregularidades en el manejo de los bienes p\u00fablicos, \u00a0 pues con el mismo se aspiraba a que \u201cla \u00a0 liquidaci\u00f3n y la comprobaci\u00f3n de las erogaciones p\u00fablicas fueran revisadas y \u00a0 aprobadas por el fiscalizador antes de que salgan los dineros de las cajas \u00a0 p\u00fablicas.\u201d[22] \u00a0Sin embargo, se formularon objeciones a este modelo por cuanto: (i) propiciaba \u00a0 la intrusi\u00f3n directa del organismo de vigilancia en la toma de decisiones \u00a0 ejecutivas, intromisi\u00f3n que frecuentemente obstaculizaba, cuando no vetaba, el \u00a0 normal desenvolvimiento de la Administraci\u00f3n; (ii) el ejercicio del control \u00a0 previo, pese a sus connotaciones administrativas, no implicaba responsabilidad \u00a0 administrativa alguna para la Contralor\u00eda y adem\u00e1s compromet\u00eda la necesaria \u00a0 independencia y autonom\u00eda del ente fiscalizador; (iii) parad\u00f3jicamente, se \u00a0 consideraba que dicho sistema constitu\u00eda un foco de corrupci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas cr\u00edticas formaron parte medular del debate sobre la reforma al r\u00e9gimen \u00a0 fiscal que tuvo lugar en la Asamblea Nacional Constituyente. Es as\u00ed como se en \u00a0 uno de los informes de ponencia sobre el tema se admiti\u00f3 que “[e]l control \u00a0 previo, generalizado en Colombia, ha sido funesto para la administraci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica, pues ha desvirtuado el objetivo de la Contralor\u00eda al permitirle ejercer \u00a0 abusivamente una cierta coadministraci\u00f3n, que ha redundado en un gran poder \u00a0 unipersonal del control y se ha prestado tambi\u00e9n, para una engorrosa \u00a0 tramitolog\u00eda que degenera en corruptelas”[23]. \u00a0 Asimismo, fue clara la intenci\u00f3n del constituyente de evitar la interferencia de \u00a0 los organismos de control fiscal en la actividad administrativa de las entidades \u00a0 sometidas a control. En tal sentido, en uno de los informes de ponencia sobre la \u00a0 estructura del Estado se advert\u00eda que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(E)n ning\u00fan caso las agencias de \u00a0 control de la gesti\u00f3n puramente fiscal de la administraci\u00f3n, pueden llegar a \u00a0 constituir paralelamente a \u00e9sta un aparato de coadministraci\u00f3n, pues en tal caso \u00a0 el poder de decisi\u00f3n administrativa, l\u00f3gicamente se desplazar\u00eda\u00a0 \u00a0 irremediablemente hacia el coadministrador-contralor, el cual reunir\u00eda en sus \u00a0 manos no s\u00f3lo la llave de la supervigilancia de gastos, sino tambi\u00e9n los poderes \u00a0 de ordenador del gasto, que al fin de cuentas no podr\u00eda hacerse sin su voluntad \u00a0 y benepl\u00e1cito. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello, y para evitar la llamada \u00a0 dictadura de los contralores, supervisores y auditores, mucho m\u00e1s grave que el \u00a0 de los administradores o gobernantes, es por lo que todos los ordenamientos \u00a0 civilizados trazan una determinaci\u00f3n tajante entre la capacidad ordenadora del \u00a0 gasto y la competencia supervisora del mismo. Se aspira que \u00e9sta, en ning\u00fan \u00a0 caso, pueda invadir la \u00f3rbita de aquella, ideal que apenas corresponde al orden \u00a0 natural de las cosas y que no siempre, infortunadamente, es logrado en la \u00a0 realidad. Ni aun los sistemas de mayor rigidez, ya bastante escasos, como el \u00a0 colombiano, que establecen el llamado control preventivo, pueden favorecer un \u00a0 esquema de supervisi\u00f3n que vaya a implicar veto a la capacidad decisoria y \u00a0 dispositiva de los administradores. Semejante disposici\u00f3n desplazar\u00eda los \u00a0 poderes plenos de la administraci\u00f3n hacia el organismo contralor, dando origen a \u00a0 una confusi\u00f3n de funciones verdaderamente ins\u00f3lita en que los entes jur\u00eddica y \u00a0 pol\u00edticamente responsables de administrar, se ver\u00edan detenidos en su actividad \u00a0 administrativa por una agencia de simple vigilancia a la cual el ordenamiento no \u00a0 le confiere ni poder ni responsabilidad alguna sobre la funci\u00f3n administrativa, \u00a0 y que en consecuencia, careciendo de aptitud legal para acometerla, es por ello, \u00a0 al mismo tiempo, jur\u00eddica y pol\u00edticamente irresponsable de los actos u omisiones \u00a0 propios de la administraci\u00f3n. La Constituci\u00f3n adopta el principio de la no \u00a0 intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda en las actividades de la administraci\u00f3n [\u2026]\u201d[24]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. \u00a0 Resultado de estos debates fue la abolici\u00f3n definitiva del sistema de control \u00a0 previo y la adopci\u00f3n del control posterior y selectivo, seg\u00fan se expresa en el \u00a0 art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n de 1991, en el cual se estableci\u00f3 la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal sobre \u00a0 todas las entidades p\u00fablicas, y los particulares y entidades que manejen bienes \u00a0 o fondos de la Naci\u00f3n y se suprimi\u00f3 el control previo y perceptivo que fue \u00a0 reemplazado por el posterior y selectivo, que comprende: un control financiero, \u00a0 de gesti\u00f3n y de resultados, basado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y \u00a0 la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. Asimismo, para salvaguardar la \u00a0 autonom\u00eda del m\u00e1ximo ente de control fiscal, esta disposici\u00f3n mantuvo la \u00a0 prohibici\u00f3n de atribuir a la Contralor\u00eda funciones administrativas inherentes a \u00a0 su propia organizaci\u00f3n, ya contenida en el art\u00edculo 59 inciso 2\u00ba de la anterior \u00a0 Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. \u00a0 Asimismo, el car\u00e1cter integral del control fiscal, al que se ha hecho \u00a0 referencia, supone que este no se limita a un mero control num\u00e9rico y de \u00a0 legalidad, como ocurr\u00eda bajo el anterior marco constitucional. Seg\u00fan lo \u00a0 establecido en los art\u00edculos 267 de la Constituci\u00f3n y 9\u00ba de la Ley 42 de 1993[32], la vigilancia fiscal comprende un control financiero[33], de \u00a0 legalidad[34], \u00a0 de gesti\u00f3n[35], \u00a0 de resultados[36], \u00a0la revisi\u00f3n de cuentas[37] y la evaluaci\u00f3n del control interno.\u00a0 \u00a0 Tales controles, de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 8\u00ba de la citada ley, \u00a0 se efect\u00faan con base en \u00a0 criterios de \u201ceficiencia, \u00a0 econom\u00eda, equidad y valoraci\u00f3n de los costos ambientales, de tal manera que permita determinar en \u00a0 la administraci\u00f3n, en un per\u00edodo determinado, que la asignaci\u00f3n de recursos sea \u00a0 la m\u00e1s conveniente para maximizar sus resultados; que en igualdad de condiciones \u00a0 de calidad los bienes y servicios se obtengan al menor costo; que sus resultados \u00a0 se logren de manera oportuna y guarden relaci\u00f3n con sus objetivos y metas. As\u00ed \u00a0 mismo, que permita identificar los receptores de la acci\u00f3n econ\u00f3mica y analizar \u00a0 la distribuci\u00f3n de costos y beneficios entre sectores econ\u00f3micos y sociales y \u00a0 entre entidades territoriales y cuantificar el impacto por el uso o deterioro de \u00a0 los recursos naturales y el medio ambiente y evaluar la gesti\u00f3n de protecci\u00f3n, \u00a0 conservaci\u00f3n, uso y explotaci\u00f3n de los mismos.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. Por \u00faltimo, la naturaleza del control fiscal \u00a0 comporta que este tenga lugar en todos los sectores y actividades relacionadas \u00a0 con el manejo de recursos oficiales. En tal sentido, esta Corporaci\u00f3n\u00a0 \u00a0 ha se\u00f1alado que \u00a0 \u201ccontemplar supuestos \u00a0 de exclusi\u00f3n del control fiscal cuando est\u00e1 acreditada la presencia de recursos \u00a0 estatales en las distintas etapas de recaudo o adquisici\u00f3n, conservaci\u00f3n, enajenaci\u00f3n, \u00a0 gasto, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n, es inadmisible. Ello en la medida que tal \u00a0 postura facilitar\u00eda la desviaci\u00f3n de los recursos fiscales a fines distintos a \u00a0 los constitucionalmente permitidos, en detrimento de la integridad de las \u00a0 finanzas del Estado y la confianza de los ciudadanos en el uso adecuado de sus \u00a0 tributos.\u201d[38] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. No obstante, esta amplitud del control fiscal, que \u00a0 se proyecta tanto en el \u00e1mbito de los sujetos sometidos al mismo, en los \u00a0 aspectos y criterios tenidos en cuenta, as\u00ed como en los momentos y actividades \u00a0 en los que tiene lugar dicha fiscalizaci\u00f3n, ha de interpretarse en consonancia \u00a0 con la decidida apuesta del constituyente por eliminar el sistema previo e \u00a0 instaurar en cambio un sistema posterior de control fiscal, al igual que con la \u00a0 prohibici\u00f3n de atribuir a la Contralor\u00eda funciones administrativas distintas de \u00a0 las inherentes a su propia organizaci\u00f3n. A continuaci\u00f3n se examinar\u00e1n los \u00a0 elementos que ofrece la propia Constituci\u00f3n y que ha desarrollado la \u00a0 jurisprudencia constitucional para armonizar la potencial tensi\u00f3n que existe \u00a0 entre la vis expansiva del control fiscal, derivada de su car\u00e1cter amplio \u00a0 e integral, y la vis restrictiva que acompa\u00f1a la opci\u00f3n por un modelo de \u00a0 control posterior en el que adem\u00e1s se proscribe toda forma de coadministraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con tal prop\u00f3sito, (i) se examinar\u00e1n las diferencias y \u00a0 el car\u00e1cter complementario que existe entre el control fiscal externo atribuido \u00a0 a las contralor\u00edas y los mecanismos de control interno. Sobre esta base, el \u00a0 an\u00e1lisis se concentrar\u00e1 en el alcance del primero de estos sistemas de control, \u00a0 a fin de establecer (ii) las implicaciones derivadas del car\u00e1cter posterior del \u00a0 control fiscal, as\u00ed como de (iii) la prohibici\u00f3n de atribuir a la Contralor\u00eda \u00a0 funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El control fiscal externo y los mecanismos de control interno \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. Uno de los \u00a0 mecanismos para hacer compatible el car\u00e1cter amplio e integral de la vigilancia \u00a0 fiscal con el car\u00e1cter posterior y externo del control que lleva a cabo la \u00a0 Contralor\u00eda, consiste en la previsi\u00f3n de dos modalidades de control del manejo \u00a0 de los recursos p\u00fablicos, que si bien presentan caracter\u00edsticas distintas han de \u00a0 operar de modo complementario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El primero de estos \u00a0 mecanismos es el control fiscal externo, que se encomienda a la \u00a0 Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica (arts. 117, 119, 267 y 268 CP), a las \u00a0 contralor\u00edas municipales, distritales y municipales, encargadas de la vigilancia \u00a0 de la gesti\u00f3n fiscal de las entidades territoriales (art. 272 CP) y a la \u00a0 Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, entidad encargada de vigilar la gesti\u00f3n \u00a0 fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica (art. 274 CP). El segundo, \u00a0 destinado a complementar el anterior, es el control interno que las \u00a0 propias entidades p\u00fablicas est\u00e1n obligadas a dise\u00f1ar e implementar, conforme a \u00a0 lo establecido en los art\u00edculos 209 inciso 2\u00ba y 269 Superior.\u00a0 La adopci\u00f3n \u00a0 de este segundo mecanismo tuvo el prop\u00f3sito de garantizar la eficacia e \u00a0 integralidad del control fiscal, y hacerlo compatible con la opci\u00f3n del \u00a0 constituyente por un modelo posterior de control externo y con la autonom\u00eda del \u00a0 \u00f3rgano encargado de llevarlo a cabo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20. En reiteradas ocasiones este \u00a0 Tribunal ha llamado la atenci\u00f3n sobre las diferencias y la necesaria \u00a0 complementariedad entre el control interno \u00a0 y el control fiscal externo. En la sentencia C-534 de 1993[39] \u00a0la Corte delimit\u00f3 el \u00e1mbito de ejercicio del control fiscal externo que \u00a0 corresponde a la Contralor\u00eda y los controles internos que adelantan las propias \u00a0 entidades a trav\u00e9s de las auditor\u00edas.\u00a0 En tal sentido, sostuvo que estas \u00a0 \u00faltimas no estaban facultadas para realizar control externo, pero a su vez \u00a0 destac\u00f3 que la facultad que el art. 268 num. 12 CP atribuye al Contralor General \u00a0 para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades p\u00fablicas \u00a0 del orden nacional, \u201cno puede interpretarse como extendida a la posibilidad \u00a0 de intervenir en los mecanismos de control interno que adopte la administraci\u00f3n \u00a0 para el logro de sus objetivos, por cuanto, estar\u00eda de este modo interviniendo \u00a0 indirectamente en funciones de coadministraci\u00f3n que le est\u00e1n prohibidas (art. \u00a0 268 numeral 12 C.N.), sino como un poder de armonizaci\u00f3n y dise\u00f1o de los \u00a0 sistemas de control atribuido a las instituciones, a cuyo cargo se encuentra el \u00a0 control fiscal y de resultado externo consagrado en\u00a0 la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, se\u00f1al\u00f3 que con la diferencia entre control externo \u00a0 y los mecanismos de control interno se hac\u00eda efectiva la distinci\u00f3n, enfatizada \u00a0 por el constituyente, entre las tareas administrativas y las de control fiscal: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al colocarse en cabeza de la administraci\u00f3n la \u00a0 obligaci\u00f3n de conceptuar la calidad y eficiencia del control fiscal interno de \u00a0 las entidades y organismos del Estado, como lo prev\u00e9 la propia Constituci\u00f3n \u00a0 (art. 268 numeral 6o.), se logra una distinci\u00f3n esencial entre los contenidos, \u00a0 fines y responsabilidades propios del control interno, que debe organizarse en \u00a0 las entidades p\u00fablicas y las del control fiscal externo ejercido por la \u00a0 Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y las contralor\u00edas departamentales, \u00a0 distritales y municipales a nivel territorial. Se confiere as\u00ed forma real a la \u00a0 diferenciaci\u00f3n entre las tareas administrativas y las de control fiscal, de \u00a0 donde el control interno se entiende como parte del proceso administrativo y \u00a0 corresponde adelantarlo a los administradores; teniendo\u00a0 oportunidades \u00a0 propias en todos los momentos del cumplimiento de la funci\u00f3n administrativa, \u00a0 pudiendo serlo previo, concomitante o posterior, lo que permite que el \u00a0 funcionario cumpla su funci\u00f3n, asumiendo la responsabilidad por sus actuaciones \u00a0 y resultados; sin perjuicio de la\u00a0 independencia de los organismos de \u00a0 control fiscal, no coadministradores, que cumplir\u00e1n sus funciones de manera \u00a0 posterior y selectiva, sin ocuparse de funciones administrativas distintas de \u00a0 las inherentes a su propia organizaci\u00f3n (art\u00edculo 267 C.N.).\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21. Tal criterio ha \u00a0 sido reiterado, entre otras, en las sentencias C-374 de 1995[40], donde se enfatiz\u00f3 la diferencia entre el control fiscal externo y la \u00a0 implementaci\u00f3n de controles internos por parte de las entidades, se\u00f1alando que \u00a0 si bien en ambos casos es posible contratar a entidades privadas para efectuar \u00a0 dichos controles, no por ello hay lugar a confundirlos, por cuanto la delegaci\u00f3n \u00a0 del control fiscal externo a empresas privadas s\u00f3lo puede ser autorizada por \u00a0 dichos entes de control, mientras que las entidades vigiladas s\u00ed pueden decidir \u00a0 la contrataci\u00f3n con particulares del control interno que les corresponde \u00a0 implementar dentro de las mismas.\u00a0 A su vez, en la sentencia C-506 de 1999[41], \u00a0 al examinar la constitucionalidad de las normas que clasifican el cargo de Jefe \u00a0 de la Oficina de Control Interno dentro de los de libre nombramiento y remoci\u00f3n, \u00a0 este Tribunal reiter\u00f3 la importancia del sistema de control interno y su \u00a0 necesaria articulaci\u00f3n con el control de segundo grado que corresponde adelantar \u00a0 a las contralor\u00edas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn la visi\u00f3n del Constituyente de 1991, el\u00a0 \u00a0 eficaz y efectivo funcionamiento del control interno, tambi\u00e9n denominado de \u00a0 primer grado, se articula estrechamente con el que, en forma posterior y \u00a0 selectiva, ejercen las Contralor\u00edas en el \u00e1mbito de su competencia. De ah\u00ed que \u00a0 la eficacia de este \u00faltimo, como control de segundo grado que es, est\u00e9 \u00a0 condicionada por el grado de eficacia con que se ejerza el control de primer \u00a0 grado al interior de las entidades del Estado por los componentes del Sistema de \u00a0 control interno.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, a manera de \u00a0 obiter, \u00a0en la sentencia C-1176 de 2004[42] \u00a0reiter\u00f3 la diferencia y complementariedad entre el control fiscal externo y los \u00a0 controles internos, esta vez para enfatizar interpretar el alcance de la \u00a0 autonom\u00eda conferida a los organismos encargados del control externo, mientras \u00a0 que en la sentencia C-557 de 2009[43] lo hizo para interpretar las \u00a0 competencias atribuidas a la Contralor\u00eda en lo atinente a la consolidaci\u00f3n del \u00a0 presupuesto general del sector p\u00fablico.\u00a0 Reiterando lo expuesto en \u00a0 anteriores decisiones, en esta \u00faltima sostuvo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCabe recordar aqu\u00ed, que la \u00a0 Carta Pol\u00edtica dispone en el art\u00edculo 269, la obligaci\u00f3n de las autoridades \u00a0 p\u00fablicas de dise\u00f1ar y aplicar, seg\u00fan la naturaleza de sus funciones, m\u00e9todos y \u00a0 procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley, de \u00a0 cuya calidad y eficiencia le corresponde conceptuar al Contralor General de la \u00a0 Rep\u00fablica (C.P., art 268-6), lo cual permite una distinci\u00f3n entre los fines y \u00a0 alcances del control interno propio de las entidades p\u00fablicas y el control \u00a0 fiscal externo ejercido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y las \u00a0 contralor\u00edas departamentales, distritales y municipales a nivel territorial. Por \u00a0 esta raz\u00f3n, la jurisprudencia de la Corte ha hecho \u00e9nfasis en la diferenciaci\u00f3n \u00a0 ente el control interno y el control fiscal externo, que es una atribuci\u00f3n \u00a0 exclusiva e insustituible de los organismos de control fiscal.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. M\u00e1s \u00a0 recientemente, en la sentencia C-967 de \u00a0 2012[44], \u00a0 este Tribunal se refiri\u00f3 a la \u00a0 necesaria complementariedad que debe darse entre el control previo administrativo de los contratos \u00a0 estatales, a cargo de las oficinas de control interno, con la vigilancia externa \u00a0 de la contrataci\u00f3n, que corresponde efectuar a las contralor\u00edas. Luego de \u00a0 examinar la regulaci\u00f3n contenida en el art\u00edculo 65 de la Ley 80 de 1993[45] \u00a0a la luz del modelo de control fiscal posterior, la Corte concluy\u00f3 que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCoherente con ese modelo, el \u00a0 art\u00edculo 65 del estatuto de contrataci\u00f3n asign\u00f3 el control previo administrativo \u00a0 a las oficinas de control interno de cada entidad, mientras que la intervenci\u00f3n \u00a0 de los organismos aut\u00f3nomos a cargo de velar por la gesti\u00f3n fiscal se ejerce con \u00a0 posterioridad -sin perjuicio del control de advertencia que es expresi\u00f3n del \u00a0 principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, en la medida en que apunte al cumplimiento \u00a0 de los fines y principios constitucionales, siempre que no implique una suerte \u00a0 de coadministraci\u00f3n o injerencia indebida en el ejercicio de las funciones de \u00a0 las dem\u00e1s autoridades[..]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, la \u00a0 Corte ha insistido en que los organismos de control fiscal no est\u00e1n facultados \u00a0 para intervenir en los procesos de contrataci\u00f3n estatal ni tomar parte en las \u00a0 decisiones administrativas de cada entidad. Por ello esta corporaci\u00f3n ha \u00a0 rechazado los mecanismos que suponen una intromisi\u00f3n ileg\u00edtima en la \u00a0 contrataci\u00f3n estatal cuando implican el ejercicio de una funci\u00f3n que el \u00a0 Constituyente sustrajo de los organismos de control fiscal.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En definitiva, de acuerdo con la jurisprudencia de esta \u00a0 Corporaci\u00f3n, una de las manifestaciones del car\u00e1cter amplio e integral del \u00a0 modelo constitucional de vigilancia fiscal de los recursos p\u00fablicos la \u00a0 constituye la coexistencia de dos niveles de control: el primero, constituido \u00a0 por los mecanismos de control interno, de naturaleza previa y administrativa; el \u00a0 segundo nivel corresponde al control fiscal externo, de car\u00e1cter posterior y \u00a0 selectivo, que compete realizar a una entidad aut\u00f3noma e independiente como es \u00a0 la Contralor\u00eda, y cuya efectividad depende de su adecuada articulaci\u00f3n con el \u00a0 primer nivel de control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Significado y alcance del car\u00e1cter posterior del \u00a0 control fiscal atribuido a la Contralor\u00eda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23. El art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 42 de 1993[46] establece: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 5o. Para efecto del \u00a0 art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Nacional se entiende por control posterior la \u00a0 vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de \u00a0 control y de los \u00a0 resultados obtenidos por los mismos. Por control selectivo se entiende la elecci\u00f3n mediante \u00a0 un procedimiento t\u00e9cnico de una muestra representativa de recursos, cuentas, \u00a0 operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo \u00a0 en el desarrollo del control fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el ejercicio del control \u00a0 posterior y selectivo las contralor\u00edas podr\u00e1n realizar las diligencias que \u00a0 consideren pertinentes. (\u00e9nfasis a\u00f1adido) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24. Basada en esta \u00a0 definici\u00f3n, desde sus pronunciamientos iniciales este Tribunal se ha ocupado de \u00a0 precisar el momento a partir del cual le es dado intervenir a la Contralor\u00eda en \u00a0 la fiscalizaci\u00f3n de la actividad de la administraci\u00f3n, a fin de hacer efectivo \u00a0 el car\u00e1cter posterior del control fiscal.\u00a0 El criterio general es que la \u00a0 funci\u00f3n de aquella entidad \u201cempieza \u00a0 justamente cuando la Administraci\u00f3n culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado \u00a0 ya sus decisiones\u201d.[47] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25. Con fundamento en esta regla de decisi\u00f3n, en la \u00a0 sentencia C-529 de 1993[48] \u00a0la Corte declar\u00f3 inexequible una expresi\u00f3n del art\u00edculo 108 de la Ley 42 de 1993[49], \u00a0 que facultaba a las autoridades de control fiscal para disponer \u201ccuando lo \u00a0 considere conveniente\u201d la realizaci\u00f3n de audiencias de adjudicaci\u00f3n de las \u00a0 licitaciones p\u00fablicas. Sostuvo que dicha norma desconoc\u00eda el art\u00edculo 267 \u00a0 superior, \u201cpues instituye una modalidad de control previo y, adicionalmente, \u00a0 confiere al organismo fiscal una funci\u00f3n de naturaleza administrativa.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
26. Por su parte, en la sentencia C-113 de 1999[50] \u00a0declaro exequible un aparte de la Ley 80 de 1993[51], \u00a0 el cual dispone que los organismos de control y vigilancia no intervendr\u00e1n en \u00a0 los procesos de contrataci\u00f3n. La Corte lo encontr\u00f3 ajustado a la Constituci\u00f3n, \u00a0 en tanto garantiza la autonom\u00eda de la administraci\u00f3n, la independencia de los \u00a0 entes de control y\u00a0 hace efectivo el principio de separaci\u00f3n de funciones. \u00a0 Entre sus consideraciones, se refiri\u00f3 a la relaci\u00f3n entre el modelo de control \u00a0 posterior asignado a la Contralor\u00eda y la garant\u00eda de independencia de dicho ente \u00a0 fiscalizador, frente a lo cual advirti\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(L)a tarea de entes como las contralor\u00edas no es la de \u00a0 actuar dentro de los procesos internos de la Administraci\u00f3n cual si fueran parte \u00a0 de ella, sino precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la \u00a0 actividad estatal, a partir de su propia independencia, que supone tambi\u00e9n la \u00a0 del ente vigilado, sin que les sea permitido participar en las labores que \u00a0 cumplen los \u00f3rganos y funcionarios competentes para conducir los procesos que \u00a0 despu\u00e9s habr\u00e1n de ser examinados desde la perspectiva del control. De lo \u00a0 contrario, \u00e9l no podr\u00eda ejercerse objetivamente, pues en la medida en que los \u00a0 entes controladores resultaran involucrados en el proceso administrativo \u00a0 espec\u00edfico, objeto de su escrutinio, y en la toma de decisiones, perder\u00edan toda \u00a0 legitimidad para cumplir fiel e imparcialmente su funci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, pues, en trat\u00e1ndose de la Contralor\u00eda General de \u00a0 la Rep\u00fablica, el control a ella asignado es de car\u00e1cter posterior, por expresa \u00a0 disposici\u00f3n del art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n, motivo por el cual resulta \u00a0 evidente que a dicho \u00f3rgano le est\u00e1 vedado participar en el proceso de \u00a0 contrataci\u00f3n. Su funci\u00f3n empieza justamente cuando la Administraci\u00f3n culmina la \u00a0 suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27. En la sentencia C-623 de 1999[52], \u00a0 esta Corporaci\u00f3n se pronunci\u00f3 sobre el alcance del car\u00e1cter posterior del \u00a0 control fiscal en relaci\u00f3n con los contratos estatales, al declarar exequible un \u00a0 aparte del art\u00edculo 65 de la Ley 80 de 1993 en el que se establece que la \u00a0 vigilancia fiscal se efectuar\u00e1 \u201cuna vez liquidados o terminados los contratos\u201d. \u00a0La Corte consider\u00f3 que \u00a0 el contenido normativo demandado no se opon\u00eda a la Constituci\u00f3n, por cuanto: (i) \u00a0 el control sobre los contratos estatales liquidados o terminados no es el \u00fanico \u00a0 momento en que se lleva a cabo el control fiscal, dado que este puede efectuarse \u00a0 a partir de su legalizaci\u00f3n y durante su ejecuci\u00f3n; (ii) el control posterior no \u00a0 es en s\u00ed mismo inoportuno, pues este debe iniciarse una vez ejecutadas las \u00a0 operaciones o procesos objeto de control y antes de que prescriban las acciones \u00a0 correspondientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte precis\u00f3 que el control fiscal respecto de los \u00a0 contratos estatales \u201cse \u00a0 ejerce a partir de su perfeccionamiento, durante todo el proceso de ejecuci\u00f3n, y \u00a0 despu\u00e9s de su liquidaci\u00f3n o terminaci\u00f3n\u201d. Dentro del mismo, cabe distinguir dos momentos: \u201c1. una vez concluidos los tr\u00e1mites \u00a0 administrativos de legalizaci\u00f3n de los contratos, es decir, cuando se ha \u00a0 perfeccionado el acuerdo de voluntades, para vigilar la gesti\u00f3n fiscal de la \u00a0 administraci\u00f3n y, en general, el cumplimiento de las normas y principios que \u00a0 rigen la contrataci\u00f3n estatal. Igualmente, se deber\u00e1 ejercer control posterior \u00a0 sobre las cuentas y pagos derivados del contrato, y 2. una vez liquidados o \u00a0 terminados los contratos, para ejercer un control financiero, de gesti\u00f3n y de \u00a0 resultados, fundado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de \u00a0 los costos ambientales.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, subray\u00f3 que la oportunidad es un elemento \u00a0 consustancial al control fiscal, que no ha de oponerse a su car\u00e1cter posterior, \u00a0 al se\u00f1alar que: \u201c(e)l control fiscal posterior no es per se inoportuno; la \u00a0 oportunidad no se relaciona con la etapa o momento en que seg\u00fan la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00e9ste debe realizarse, sino con el t\u00e9rmino en el que las autoridades respectivas \u00a0 deben ejercerlo, que necesariamente, ha de ser despu\u00e9s de ejecutados los \u00a0 procesos u operaciones objeto de control y antes de que prescriban las acciones \u00a0 fiscales, administrativas, disciplinarias o penales, procedentes seg\u00fan la \u00a0 Constituci\u00f3n y la ley.\u201d\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28. En la sentencia C-648 de 2002[53] \u00a0la Corte reafirm\u00f3 la competencia de las \u00a0 contralor\u00edas para ejercer control fiscal respecto de contratos estatales en \u00a0 ejecuci\u00f3n, se\u00f1alando que ello no se opone al car\u00e1cter previo de dicho control. \u00a0 Reiterando la regla establecida en la sentencia C-623 de 1999, en esta \u00a0 oportunidad sostuvo que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(L)as Contralor\u00edas no pueden participar en el proceso \u00a0 de contrataci\u00f3n, puesto que su funci\u00f3n empieza justamente cuando la \u00a0 Administraci\u00f3n culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones. \u00a0 Tampoco pueden interferir ni invadir la \u00f3rbita de competencias propiamente \u00a0 administrativas ni asumir una responsabilidad coadministradora, lo cual est\u00e1 \u00a0 prohibido expresamente por la Carta Pol\u00edtica al se\u00f1alar en el art\u00edculo 267 que \u00a0 la Contralor\u00eda no tendr\u00e1 funciones administrativas distintas de las inherentes a \u00a0 su propia organizaci\u00f3n. De esta forma, al excluir la intervenci\u00f3n de las \u00a0 autoridades fiscales antes del perfeccionamiento del contrato, se evita que se \u00a0 incurra en el mismo vicio que el constituyente quiso acabar: la \u00a0 coadministraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, esta circunstancia no sirve de argumento \u00a0 para alegar la improcedencia del control fiscal sobre los contratos estatales, \u00a0 el cual, por el contrario, bien podr\u00e1 ejercerse cuando la administraci\u00f3n culmina \u00a0 todos los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n del contrato, sin que esta \u00a0 actuaci\u00f3n desnaturalice la funci\u00f3n a cargo de las contralor\u00edas ni vulnere los \u00a0 par\u00e1metros constitucionales sobre estos t\u00f3picos. Por consiguiente, el \u00a0 perfeccionamiento del contrato es el momento a partir del cual tales actos nacen \u00a0 a la vida jur\u00eddica y pueden ser objeto del control posterior, como lo ordena la \u00a0 Constituci\u00f3n (art. 267) y lo ha reconocido esta Corporaci\u00f3n.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29. Por su parte, en la sentencia C-716 de 2002[54] \u00a0este Tribunal consider\u00f3 que la atribuci\u00f3n a la Contralor\u00eda de la competencia para administrar los \u00a0 sistemas de informaci\u00f3n de la contrataci\u00f3n estatal previstos en la Ley 598 de \u00a0 2000[55] \u00a0no desconoce el car\u00e1cter posterior y selectivo del control fiscal, en tanto \u00a0 aquella brinda herramientas para el an\u00e1lisis de informaci\u00f3n relevante para el \u00a0 ejercicio de vigilancia de la contrataci\u00f3n, pero no la faculta para inmiscuirse \u00a0 en las decisiones relativas a la misma. Al respecto sostuvo que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante el cumplimiento de las reglas de consulta del SICE el Contralor General \u00a0 no interviene en el proceso contractual, toda vez que la entidad p\u00fablica o el \u00a0 particular que administra bienes p\u00fablicos conservan plena autonom\u00eda para decidir \u00a0 cu\u00e1les de las propuestas, ofrecidas p\u00fablica y democr\u00e1ticamente a trav\u00e9s de la \u00a0 Internet por todos los aspirantes a contratistas, resulta m\u00e1s convenientes al \u00a0 contrato que pretende ser celebrado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Contralor\u00eda, en consecuencia, no est\u00e1 habilitada para analizar o calificar, \u00a0 desde el punto de vista econ\u00f3mico, las ofertas formuladas por los aspirantes a \u00a0 contratistas del Estado, ya que de hacerlo condicionar\u00eda la escogencia de los \u00a0 elementos constitutivos de los eventuales contratos p\u00fablicos, incurriendo con \u00a0 ello en una de las pr\u00e1cticas prohibidas por el art\u00edculo 267 de la Carta \u00a0 Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n que, por virtud del manejo del SICE, realiza la Contralor\u00eda General \u00a0 de la Rep\u00fablica es de naturaleza preventiva y va encaminada a facilitar el \u00a0 ejercicio del control posterior y selectivo mediante el suministro de una \u00a0 informaci\u00f3n crucial para las entidades p\u00fablicas y los particulares que \u00a0 administra bienes p\u00fablicos, que les permite conocer el estado de los precios y \u00a0 las condiciones de oferta de los mismos. Como lo dice la propia Contralor\u00eda, el \u00a0 SICE permite focalizar el ejercicio del control fiscal mediante la \u00a0 identificaci\u00f3n de los sectores en donde la contrataci\u00f3n p\u00fablica se realiza por \u00a0 fuera de los par\u00e1metros del mercado. Esta es la principal herramienta con que \u00a0 cuenta la Contralor\u00eda para definir las pol\u00edticas de control selectivo, que \u00a0 tienen que ver, como se adelant\u00f3, no con la verificaci\u00f3n particular e individual \u00a0 de las transacciones realizadas por la Administraci\u00f3n, sino con la verificaci\u00f3n \u00a0 global de las tendencias contractuales de la Administraci\u00f3n.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
30. En la sentencia \u00a0 C-557 de 2009[56], \u00a0 este Tribunal precis\u00f3 que el control posterior de la gesti\u00f3n fiscal comprende \u00a0 dos actividades o momentos diferenciados: (i) la labor de vigilancia propiamente \u00a0 dicha, a trav\u00e9s de la pr\u00e1ctica de auditor\u00edas; (ii) el inicio de procesos de \u00a0 responsabilidad fiscal: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cuanto a los momentos del control fiscal la \u00a0 jurisprudencia constitucional ha expuesto que el control fiscal, el cual es \u00a0 posterior y selectivo, se desarrolla en dos momentos diferenciados que sin \u00a0 embargo se encuentran entre s\u00ed claramente vinculados, el primero de los cuales \u00a0 resulta necesario y obligado, mientras que el segundo tiene un car\u00e1cter \u00a0 derivado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en un primer momento, las contralor\u00edas de todos \u00a0 los \u00f3rdenes llevan a cabo la labor de vigilancia propiamente dicha, dentro del \u00a0 \u00e1mbito de sus respectivas competencias, de conformidad con la ley. Esta primera \u00a0 labor se desarrolla mediante la pr\u00e1ctica de auditor\u00edas sobre los sujetos \u00a0 sometidos al control fiscal selectivo. A partir de este seguimiento se produce \u00a0 la formulaci\u00f3n de las correspondientes observaciones, conclusiones, \u00a0 recomendaciones, e incluso, las glosas que se deriven del estudio de los actos \u00a0 de gesti\u00f3n fiscal controlados. En un segundo momento, y si de la labor de \u00a0 vigilancia primeramente practicada surgen elementos de juicio a partir de los \u00a0 cuales se pueden inferir posibles acciones u omisiones eventualmente \u00a0 constitutivas de un da\u00f1o al patrimonio econ\u00f3mico del Estado, se inicia el \u00a0 proceso de responsabilidad fiscal, orientado a \u2018obtener una declaraci\u00f3n \u00a0 jur\u00eddica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor p\u00fablico \u00a0 o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus \u00a0 actuaciones irregulares en la gesti\u00f3n fiscal que ha realizado y que est\u00e1 \u00a0 obligado a reparar el da\u00f1o causado al erario p\u00fablico, por su conducta dolosa o \u00a0 culposa\u2019\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
31. Por \u00faltimo, en la sentencia C-967 de 2012[57], \u00a0 este Tribunal destac\u00f3 la necesidad de armonizar el car\u00e1cter posterior y \u00a0 selectivo con la integralidad del control fiscal, al se\u00f1alar que \u201cel hecho de que el control a la gesti\u00f3n \u00a0 fiscal haya sido previsto como posterior y selectivo de ninguna forma implica \u00a0 que deje de ser integral, puesto que comprende tanto el control financiero, como \u00a0 el de legalidad, de gesti\u00f3n y de resultados\u201d. En ese orden de ideas sostuvo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(E)s necesario hacer una lectura \u00a0 arm\u00f3nica de la Constituci\u00f3n, y especialmente de los art\u00edculos 119 y 267, con el \u00a0 prop\u00f3sito de fortalecer la capacidad institucional de las autoridades a las \u00a0 cuales se ha encomendado esa funci\u00f3n, procurando que su actividad no implique \u00a0 una interferencia indebida en las competencias de las autoridades para la \u00a0 administraci\u00f3n y manejo de los fondos oficiales, pero velando siempre porque el \u00a0 control fiscal se cumpla de manera integral. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La naturaleza amplia de esta funci\u00f3n \u00a0 significa que no es de recibo una hermen\u00e9utica de las normas legales encaminada \u00a0 a restringir o excluir el control fiscal cuando est\u00e1n comprometidos recursos \u00a0 p\u00fablicos, en concreto en los procesos de contrataci\u00f3n estatal. Por el contrario, \u00a0 a la luz del principio de interpretaci\u00f3n conforme, debe entenderse que el \u00a0 control fiscal comienza desde el momento mismo en que una entidad o un \u00a0 particular disponen de fondos oficiales; incluye el proceso de manejo e \u00a0 inversi\u00f3n; y se proyecta tambi\u00e9n en la evaluaci\u00f3n de los resultados obtenidos \u00a0 con la utilizaci\u00f3n de esos recursos de acuerdo con el grado de realizaci\u00f3n de \u00a0 los objetivos trazados, es decir, con posterioridad \u00a0 a la finalizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de los contratos estatales.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
32. En definitiva, \u00a0 de los pronunciamientos analizados se infiere que la naturaleza posterior \u00a0 del control fiscal externo que lleva a cabo la Contralor\u00eda no desdice su \u00a0 car\u00e1cter amplio e integral, ni ri\u00f1e con que el mismo se realice de manera \u00a0 oportuna (C-623 de 1999, C-967 de 2012). \u00a0Dicho control comprende dos \u00a0 actividades o momentos diferenciados: (i) la labor de vigilancia propiamente \u00a0 dicha, a trav\u00e9s de la pr\u00e1ctica de auditor\u00edas; (ii) el inicio de procesos de \u00a0 responsabilidad fiscal (C-577 de 2009). En relaci\u00f3n con la primera, el momento \u00a0 que marca el inicio de la intervenci\u00f3n leg\u00edtima del ente de control es una \u00a0 vez la entidad sujeta a control ha adoptado las decisiones relativas a la \u00a0 disposici\u00f3n de recursos p\u00fablicos y ejecutado los procesos que ser\u00e1n objeto de \u00a0 fiscalizaci\u00f3n posterior (C-119 de 1999, C-623 de 1999, C-648 de 2002). Esto \u00a0 quiere decir que, la Contralor\u00eda no debe anticiparse ni inmiscuirse en la \u00a0 ejecuci\u00f3n de procesos o la adopci\u00f3n de decisiones, sino que debe honrar el \u00a0 car\u00e1cter posterior de su intervenci\u00f3n y salvaguardar la necesaria autonom\u00eda del \u00a0 quehacer administrativo, y la del propio ente de control, ejerciendo sus \u00a0 atribuciones en forma posterior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Prohibici\u00f3n de \u00a0 atribuir a la Contralor\u00eda funciones administrativas distintas de las inherentes \u00a0 a su propia organizaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33. Uno de los \u00a0 prop\u00f3sitos del Constituyente de 1991 fue separar entre el ejercicio de funciones \u00a0 administrativas y de control fiscal, encargando a la Contralor\u00eda s\u00f3lo de estas \u00a0 \u00faltimas, a fin de evitar la coadministraci\u00f3n y, a la vez, garantizar la \u00a0 autonom\u00eda, independencia e imparcialidad del \u00f3rgano de control fiscal. De ah\u00ed \u00a0 que el art\u00edculo 267 de la Carta vigente reproduzca la prohibici\u00f3n ya consagrada \u00a0 en el art\u00edculo 59 de la anterior Constituci\u00f3n, de atribuir a la Contralor\u00eda \u201cfunciones \u00a0 administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34. El sentido de esta \u00a0 prohibici\u00f3n fue analizado por la Corte Constitucional en la sentencia C-189 de \u00a0 1998[58], al destacar que la atribuci\u00f3n de autonom\u00eda org\u00e1nica y funcional a la \u00a0 Contralor\u00eda tiene el doble prop\u00f3sito de garantizar la efectividad del control \u00a0 fiscal, y a la vez evitar que dicha entidad se inmiscuya en las actividades \u00a0 administrativas de las entidades sometidas a control. Al respecto se afirma que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta autonom\u00eda funcional y org\u00e1nica de las \u00a0 contralor\u00edas no s\u00f3lo tiene como finalidad fortalecer el control fiscal sino \u00a0 tambi\u00e9n hacer frente a las disfuncionalidades que dicho control puede generar, \u00a0 por lo cual la Carta pretende evitar que la actividad de control se traduzca en \u00a0 una coadministraci\u00f3n. Por ello la Constituci\u00f3n no s\u00f3lo \u201ctermina con la \u00a0 coadministraci\u00f3n que se ejerc\u00eda mediante el control fiscal previo\u201d[59] \u00a0sino que dispone que la Contralor\u00eda no “tendr\u00e1 funciones administrativas \u00a0 distintas a las inherentes a su propia\u00a0 organizaci\u00f3n” (CP art. 267, inciso \u00a0 4\u00ba), precepto que, como bien lo se\u00f1al\u00f3 durante la vigencia de la anterior \u00a0 Constituci\u00f3n la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema,\u00a0 \u00a0 y tambi\u00e9n lo ha establecido esta Corte Constitucional, es una limitaci\u00f3n m\u00e1s que \u00a0 otra cosa[60]. \u00a0 El significado de esa norma es entonces que la \u00fanica funci\u00f3n propiamente de \u00a0 actuaci\u00f3n administrativa que ejercen los contralores es la relativa a la \u00a0 organizaci\u00f3n interna de la entidad, como puede ser la ejecuci\u00f3n del presupuesto \u00a0 y el nombramiento de funcionarios, por lo cual, al desarrollar la actividad de \u00a0 fiscalizaci\u00f3n, estos \u00f3rganos de control deben evitar convertirse en \u00a0 coadministradores.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(P)ara la Corte es claro que cuando el art\u00edculo 267 de \u00a0 la Constituci\u00f3n establece que las contralor\u00edas s\u00f3lo ejercen aquellas funciones \u00a0 administrativas inherentes a su organizaci\u00f3n, la norma constitucional se refiere \u00a0 a la administraci\u00f3n activa, esto es al desarrollo de labores de ejecuci\u00f3n \u00a0 propias para el cumplimiento de los fines de la entidad. En efecto, un an\u00e1lisis \u00a0 sistem\u00e1tico de las disposiciones constitucionales y de los propios debates en la \u00a0 Asamblea muestra que la voluntad del Constituyente fue evitar ante todo la \u00a0 coadministraci\u00f3n por los \u00f3rganos de control, por lo cual quiso distinguir, sobre \u00a0 todo en materia de gasto, la funci\u00f3n ejecutiva administrativa (ordenaci\u00f3n del \u00a0 gasto) de la funci\u00f3n de control (verificaci\u00f3n de su legalidad y eficacia y \u00a0 eficiencia de gesti\u00f3n). […]\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
35. A su vez, en la sentencia C-113 de 1999[61], \u00a0 sobre las razones del constituyente para \u00a0 eliminar los modelos de coadministraci\u00f3n, se indic\u00f3 que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(L) as posibilidades de co-gesti\u00f3n \u00a0 por parte de delegados de los entes fiscalizadores, tal como se daba con \u00a0 anterioridad a la Carta Pol\u00edtica de 1991, no solamente resultaba ineficaz para \u00a0 lograr una verdadera transparencia de los procesos administrativos, en especial \u00a0 los de contrataci\u00f3n, sino que se hab\u00eda constituido en oportunidad y motivo de \u00a0 corrupci\u00f3n, en cuanto se prestaba para il\u00edcitos pactos entre funcionarios \u00a0 administrativos y los encargados de su vigilancia. Eso, adem\u00e1s de la \u00a0 injustificada dilaci\u00f3n que en los tr\u00e1mites correspondientes implicaba la \u00a0 permanente consulta de las decisiones con los \u00f3rganos de control, especialmente \u00a0 las auditor\u00edas, cuyos titulares cre\u00edan gozar de autoridad suficiente para \u00a0 obstaculizar y para desviar las actuaciones previas a la contrataci\u00f3n, \u00a0 imponiendo no pocas veces sus criterios a las autoridades competentes, con \u00a0 ostensible vulneraci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n funcional y distorsionando el \u00a0 verdadero papel que se atribuye a quienes ejercen el control fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
36. Adicionalmente, \u00a0 el alcance de la prohibici\u00f3n de atribuir a la Contralor\u00eda funciones \u00a0 administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n ha sido \u00a0 examinado de tiempo atr\u00e1s en la jurisprudencia del Consejo de Estado. Como qued\u00f3 \u00a0 expuesto al analizar las transformaciones en el modelo constitucional de control \u00a0 fiscal, bajo el sistema que operaba antes de la reforma constitucional de 1991, \u00a0 el Consejo de Estado declar\u00f3 la nulidad de algunos conceptos emitidos por la \u00a0 Contralor\u00eda, en ejercicio de control previo, en los cuales, por ejemplo, instaba \u00a0 a una entidad a abstenerse de refrendar reajustes sobre el valor de unos \u00a0 contratos[62]; advert\u00eda sobre la improcedencia de \u00a0 extender a determinados empleados p\u00fablicos los beneficios pactados en \u00a0 convenciones colectivas[63] \u00a0o la no viabilidad de suscribir ciertas cl\u00e1usulas contractuales[64]. El Alto Tribunal consider\u00f3 que, no \u00a0 obstante la autorizaci\u00f3n legal del control fiscal previo, a trav\u00e9s de algunos de \u00a0 estos conceptos la Contralor\u00eda exced\u00eda el \u00e1mbito de su competencia para \u00a0 inmiscuirse en funciones propias de la Administraci\u00f3n. El criterio expuesto en \u00a0 estos pronunciamientos cobra relevancia para el presente an\u00e1lisis, toda vez que \u00a0 se\u00f1ala algunas modalidades de intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda que, incluso bajo \u00a0 un marco constitucional y legal en el que resultaba admisible el control fiscal \u00a0 previo, desconoc\u00edan la prohibici\u00f3n de coadministraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
37. Teniendo en \u00a0 cuenta estas consideraciones, la Sala examinar\u00e1 las caracter\u00edsticas de la \u00a0 funci\u00f3n de advertencia establecida en la norma demandada, para luego determinar \u00a0 si la misma resulta compatible con la mencionada prohibici\u00f3n y con la naturaleza \u00a0 posterior del control fiscal, consagradas en el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n de \u00a0 advertencia en cabeza de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
38. La denominada \u00a0 funci\u00f3n de advertencia fue incorporada al ordenamiento jur\u00eddico por el Decreto \u00a0 Ley 267 de 2000, expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica con fundamento en la \u00a0 facultad que le fuera conferida por el art\u00edculo 1.1. de la Ley 573 de 2000[65] para modificar la estructura y el \u00a0 r\u00e9gimen de personal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.[66] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 5\u00ba del mencionado Decreto \u00a0 atribuye una serie de funciones a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, entre \u00a0 ellas la contemplada en el numeral 7\u00ba, objeto de esta controversia, donde se \u00a0 faculta a esta entidad para \u201cadvertir sobre operaciones o procesos en \u00a0 ejecuci\u00f3n para prever graves riesgos que comprometan el patrimonio p\u00fablico y \u00a0 ejercer el control posterior sobre los hechos as\u00ed identificados\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
39. Ante la ausencia de normas legales o \u00a0 reglamentarias que disciplinen el ejercicio de esta funci\u00f3n, ha sido la propia \u00a0 Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, a trav\u00e9s de circulares, quien ha fijado \u00a0 algunos lineamientos para su operatividad. \u00a0 Aunque los mismos no forman parte de este juicio de constitucionalidad, su \u00a0 examen es relevante para efectos determinar el sentido que se ha dado a la norma \u00a0 legal objeto de controversia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en la Circular \u00a0 No. 005 del 21 de junio de 2007, dirigida por el entonces Contralor General de \u00a0 la Rep\u00fablica al Vicecontralor y otros altos funcionarios de dicha entidad, se \u00a0 caracteriza la funci\u00f3n de advertencia como \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(U)na funci\u00f3n \u00a0 excepcional que deviene de la atribuci\u00f3n marco de vigilancia de la gesti\u00f3n \u00a0 fiscal, sin que la misma constituya un sistema de control fiscal propio del \u00a0 ejercicio posterior y selectivo a la gesti\u00f3n fiscal, en donde se concreta y \u00a0 materializan en estricto rigor constitucional nuestros pronunciamientos o \u00a0 dict\u00e1menes; de ah\u00ed que la oportunidad que la preceptiva indica para su \u00a0 ejercicio, en momento anterior a la emisi\u00f3n de los dict\u00e1menes producto del \u00a0 ejercicio auditor. En este orden, la filosof\u00eda de la funci\u00f3n de advertencia \u00a0 radica en poner de presente al gestor fiscal, frente a procesos u operaciones en \u00a0 ejecuci\u00f3n, la evidencia de un posible riesgo futuro que pueda causar detrimento \u00a0 al patrimonio estatal, para que si lo considera adopte de inmediato las acciones \u00a0 correctivas que la situaci\u00f3n amerita, sin perjuicio del examen o revisi\u00f3n que le \u00a0 corresponde al \u00d3rgano de Vigilancia y Control Fiscal dentro de las atribuciones \u00a0 de su natural competencia, es decir, una vez concluidos los procesos u \u00a0 operaciones de la administraci\u00f3n.\u201d[67] \u00a0(negrilla fuera del \u00a0 texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40. En relaci\u00f3n con \u00a0 la oportunidad y el modo en que debe ejercitarse la funci\u00f3n de advertencia, la \u00a0 Contralor\u00eda se\u00f1ala que esta debe llevarse a cabo\u00a0 (i) \u201cen el proceso \u00a0 auditor, en el cual se detecten los posibles riesgos\u201d, momento en el cual \u00a0 \u201cel equipo auditor debe producir un informe en donde se evidencie que se puede \u00a0 presentar un da\u00f1o patrimonial al Estado\u201d. Establece adem\u00e1s que (ii) \u201cla \u00a0 funci\u00f3n de advertencia no puede ser ejercida de forma aislada, sino que debe ser \u00a0 producto del ejercicio de los sistemas t\u00e9cnicos de control fiscal, hoy \u00a0 contenidos en la Auditor\u00eda Gubernamental con Enfoque Integral\u201d; (iii) \u201cde \u00a0 tenerse conocimiento a trav\u00e9s de otros medios diferentes al proceso auditor, la \u00a0 Contralor\u00eda debe ordenar la pr\u00e1ctica de la modalidad de auditor\u00eda a que hubiere \u00a0 lugar o realizar con car\u00e1cter urgente los estudios necesarios, con el objeto de \u00a0 obtener los elementos de juicio requeridos para hacer uso de la mencionada \u00a0 funci\u00f3n\u201d; (iv) \u201cno es procedente aplicar la funci\u00f3n de advertencia en la \u00a0 etapa final del proceso auditor, en raz\u00f3n a que la misma se ejerce una vez que \u00a0 el \u00f3rgano de control detecte los posibles riesgos, sin que le sea dable esperar \u00a0 a la culminaci\u00f3n del mismo\u201d, debido al car\u00e1cter excepcional de esta funci\u00f3n, \u00a0 solo reservada a casos cuya connotaci\u00f3n as\u00ed lo amerite; (v) \u201cuna vez ejercida \u00a0 la funci\u00f3n de advertencia, y sin perjuicio de que las observaciones hayan sido \u00a0 acatadas o no, la Contralor\u00eda realizar\u00e1 […] el control posterior sobre las \u00a0 situaciones objeto de observaci\u00f3n en la funci\u00f3n de advertencia\u201d.[68] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
41. En lo atinente \u00a0 al contenido de los pronunciamientos emitidos en ejercicio de esta funci\u00f3n, la \u00a0 circular citada advierte que estos han de \u201climitarse a indicar los posibles \u00a0 riesgos detectados\u201d y\u00a0 \u201cdeben en todo momento estar desprovistos de \u00a0 alocuciones indicadoras de acciones que debe o deber\u00eda tomar la administraci\u00f3n o \u00a0 el gestor fiscal para superar o minimizar el riesgo o amenaza, toda vez, que \u00a0 tales acciones se enmarcar\u00edan dentro de la coadministraci\u00f3n, entrando en la \u00a0 \u00f3rbita de competencias propiamente administrativas\u201d.[69] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
42. Entretanto, la \u00a0 competencia para hacer uso de esta excepcional funci\u00f3n est\u00e1 reservado al \u00a0 Contralor General de la Rep\u00fablica o los Contralores Delegados para la Vigilancia \u00a0 Fiscal Sectorial, y s\u00f3lo podr\u00e1 activarse en aquellos casos que por su relevancia \u00a0 e impacto social as\u00ed lo requieran. En caso de que un Gerente Departamental \u00a0 estime la procedencia en la emisi\u00f3n de una funci\u00f3n de advertencia, su tr\u00e1mite y \u00a0 adopci\u00f3n deber\u00e1 estar coordinado con el Contralor Delegado para la Vigilancia \u00a0 Fiscal respectivo y previa informaci\u00f3n al Contralor General o al Vicecontralor.[70] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
43. En su escrito de \u00a0 intervenci\u00f3n en este juicio de constitucionalidad, la Contralor\u00eda destaca la \u00a0 creciente importancia que ha cobrado el ejercicio de la funci\u00f3n de advertencia \u00a0 en la gesti\u00f3n que realiza esta entidad, aportando cifras que indican que durante \u00a0 el \u00faltimo cuatrienio el recurso a esta herramienta de fiscalizaci\u00f3n se \u00a0 increment\u00f3 en un \u00a0 490% en el cuatrienio 2010-2014, en relaci\u00f3n con el per\u00edodo 2006 \u2013 2010.[71] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
44. Por \u00faltimo, a \u00a0 diferencia de lo que ocurre con otros elementos del modelo de control fiscal, \u00a0 que han sido objeto de un prol\u00edfico desarrollo jurisprudencial, este Tribunal \u00a0 tan s\u00f3lo se ha referido de manera tangencial a la funci\u00f3n de advertencia, en la \u00a0 sentencia C-967 de 2012[72], \u00a0 para se\u00f1alar que constituye una expresi\u00f3n del principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica \u00a0 y del car\u00e1cter integral del control fiscal. En aquella oportunidad, la Corte \u00a0 declar\u00f3 ajustada a la Constituci\u00f3n una norma que autorizaba incluir en el acta \u00a0 de liquidaci\u00f3n de los contratos estatales los acuerdos, conciliaciones y \u00a0 transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las controversias y \u00a0 declararse a paz y salvo.\u00a0 Para fundamentar su decisi\u00f3n, examin\u00f3 los \u00a0 elementos centrales del sistema de control fiscal de la contrataci\u00f3n estatal y, \u00a0 a prop\u00f3sito de esto, sostuvo que: \u201cCoherente \u00a0 con ese modelo, el art\u00edculo 65 del estatuto de contrataci\u00f3n asign\u00f3 el control \u00a0 previo administrativo a las oficinas de control interno de cada entidad, \u00a0 mientras que la intervenci\u00f3n de los organismos aut\u00f3nomos a cargo de velar por la \u00a0 gesti\u00f3n fiscal se ejerce con posterioridad -sin perjuicio del control de \u00a0 advertencia que es expresi\u00f3n del principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, en la \u00a0 medida en que apunte al cumplimiento de los fines y principios constitucionales, \u00a0 siempre que no implique una suerte de coadministraci\u00f3n o injerencia indebida en \u00a0 el ejercicio de las funciones de las dem\u00e1s autoridades\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
An\u00e1lisis de \u00a0 constitucionalidad de la norma acusada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
45. \u00a0Como punto de \u00a0 partida del presente examen, la Sala retoma las consideraciones expuestas en la \u00a0 sentencia antes citada, seg\u00fan las cuales la funci\u00f3n de advertencia constituye \u00a0 una modalidad de intervenci\u00f3n de un ente aut\u00f3nomo de control que, prima facie,\u00a0 \u00a0 encuentra respaldo constitucional en el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y en \u00a0 el car\u00e1cter amplio e integral del modelo constitucional de control fiscal. \u00a0 Adem\u00e1s, dicha herramienta apunta al logro de otros fines leg\u00edtimos, relacionados \u00a0 con la eficacia y la eficiencia en el ejercicio de la vigilancia fiscal \u00a0 encomendada a la Contralor\u00eda y, con ello, en definitiva, a la salvaguarda del \u00a0 patrimonio p\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
46. No obstante, \u00a0 seg\u00fan se advirti\u00f3 en el mismo pronunciamiento, los loables prop\u00f3sitos \u00a0 constitucionales que persigue la funci\u00f3n de advertencia atribuida a la \u00a0 Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, no la autorizan a rebasar el marco de \u00a0 actuaci\u00f3n que la Constituci\u00f3n ha trazado a esta entidad, el cual encuentra dos \u00a0 l\u00edmites claros en (i) el car\u00e1cter posterior y no previo que debe tener la \u00a0 intervenci\u00f3n de esta entidad y, de otro lado, (ii) en la prohibici\u00f3n de que sus \u00a0 actuaciones supongan una suerte de \u00a0 coadministraci\u00f3n o injerencia indebida en el ejercicio de las funciones de las \u00a0 entidades sometidas a control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n \u00a0 de advertencia implica una intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda con car\u00e1cter previo a \u00a0 la adopci\u00f3n de decisiones y la culminaci\u00f3n de los procesos y operaciones \u00a0 administrativas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
47. Como lo \u00a0 dispone la literalidad de la norma acusada la funci\u00f3n de advertencia recae sobre \u00a0 \u201coperaciones o procesos en ejecuci\u00f3n\u201d. De acuerdo con los lineamientos \u00a0 fijados por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se trata de un instrumento \u00a0 de car\u00e1cter \u201cpreventivo y proactivo\u201d que le permite a esta entidad \u00a0 intervenir antes de que culminen los ejercicios de gesti\u00f3n fiscal sometidos a \u00a0 control, para as\u00ed no convertirse \u201cen mero certificador de detrimentos al \u00a0 patrimonio p\u00fablico\u201d.[74] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Queda claro \u00a0 entonces que la funci\u00f3n de advertencia supone una intervenci\u00f3n previa a \u00a0 la adopci\u00f3n de las decisiones administrativas y a la culminaci\u00f3n de los procesos \u00a0 y operaciones susceptibles de control fiscal. \u00a0Con ella se anticipa la \u00a0 intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda y se excepciona el criterio general seg\u00fan el cual \u00a0 la funci\u00f3n de aquella entidad \u201cempieza \u00a0 justamente cuando la Administraci\u00f3n culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado \u00a0 ya sus decisiones\u201d.[75] Es precisamente el car\u00e1cter previo y no \u00a0 posterior el que confiere sentido a la formulaci\u00f3n de advertencia, ya que frente \u00a0 a las decisiones ya adoptadas o los hechos consumados s\u00f3lo queda certificar la \u00a0 existencia de un da\u00f1o patrimonial y propender por su resarcimiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
48. En este punto \u00a0 es preciso considerar el argumento planteado por la Contralor\u00eda, seg\u00fan el cual \u00a0 el ejercicio de la funci\u00f3n de advertencia se enmarca dentro de la competencia \u00a0 general de vigilancia fiscal que el art\u00edculo 119 de la Carta atribuye a \u00a0 esta entidad, sin constituir propiamente una forma de control fiscal, \u00a0 siendo s\u00f3lo este \u00faltimo el que debe tener car\u00e1cter posterior. Conforme a tal \u00a0 razonamiento, la funci\u00f3n de advertencia no desconocer\u00eda el l\u00edmite impuesto por \u00a0 el art\u00edculo 267 constitucional, por cuanto este s\u00f3lo opera para las operaciones \u00a0 de control, m\u00e1s no para las que constituyan formas de vigilancia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
49. Cuando se \u00a0 indaga por el sentido en que son empleados estos t\u00e9rminos en el texto \u00a0 constitucional, la distinci\u00f3n entre las funciones de vigilancia y control \u00a0 atribuidas a la Contralor\u00eda no resulta concluyente. Si bien en algunas \u00a0 disposiciones ambos t\u00e9rminos parecen tener significados no del todo coincidentes[76], \u00a0 en otros apartes parecer\u00edan emplearse como sin\u00f3nimos.[77] Atendiendo a un criterio sem\u00e1ntico, \u00a0 se tiene que, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia, la acci\u00f3n de \u201cvigilar\u201d \u00a0 consiste en \u201cvelar \u00a0 \u00a0alguien o algo, o atender exacta y cuidadosamente a \u00e9l o a ello\u201d, esto es, implica una observaci\u00f3n atenta \u00a0 del objeto vigilado.\u00a0 Entretanto, \u201ccontrolar\u201d significa \u201cejercer \u00a0 el control\u201d, lo que en la acepci\u00f3n que resulta pertinente para este an\u00e1lisis \u00a0 implica la \u201ccomprobaci\u00f3n, inspecci\u00f3n, fiscalizaci\u00f3n, intervenci\u00f3n\u201d sobre \u00a0 el objeto controlado. De acuerdo con lo anterior, si cabe establecer alguna \u00a0 diferencia entre ambos t\u00e9rminos esta apunta a indicar que mientras quien ejerce \u00a0 vigilancia se limita a observar, quien controla, adem\u00e1s de vigilar, puede ir un \u00a0 paso m\u00e1s all\u00e1 e intervenir de alg\u00fan modo sobre el objeto controlado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la \u00a0 distinci\u00f3n sobre la que \u00a0 descansa el argumento planteado por la Contralor\u00eda debe ser examinada a la luz \u00a0 del modelo constitucional de fiscalizaci\u00f3n del manejo de los recursos p\u00fablicos \u00a0 expuesto en las consideraciones precedentes, y la manera en que este ha sido \u00a0 interpretado por la jurisprudencia constitucional. Como qued\u00f3 expresado, uno de \u00a0 los rasgos estructurales de dicho sistema consisti\u00f3 en la voluntad de superar \u00a0 las dificultades asociadas al modelo de control fiscal previo, para lo cual el \u00a0 constituyente determin\u00f3 de manera inequ\u00edvoca que la intervenci\u00f3n fiscalizadora \u00a0 de la Contralor\u00eda tendr\u00eda lugar a posteriori, esto es, una vez adoptadas \u00a0 las decisiones o culminados los procesos u operaciones objeto de fiscalizaci\u00f3n, \u00a0 con el fin de garantizar la autonom\u00eda del ente de control y evitar su injerencia \u00a0 en las actividades administrativas sometidas a su control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, \u00a0 la facultad de ejercer control fiscal implica la posibilidad de vigilar, esto \u00a0 es, observar con estricto arreglo a la Constituci\u00f3n y la ley a las entidades \u00a0 sometidas a control mientras estas ejecutan sus procesos y adoptan las \u00a0 decisiones que ata\u00f1en a la gesti\u00f3n de recursos p\u00fablicos. Sin embargo, de ello no \u00a0 se sigue que la facultad de vigilancia de la Contralor\u00eda constituya una \u00a0 competencia distinta, m\u00e1s amplia e independiente de la referida al ejercicio de \u00a0 control fiscal, que autorice a esta entidad para exceder los l\u00edmites \u00a0 constitucionales que enmarcan su facultad de control, sino que, por el \u00a0 contrario, la vigilancia apenas constituye un medio, que adquiere sentido y \u00a0 justificaci\u00f3n en cuanto resulta necesaria para el ejercicio del control y que no \u00a0 puede ir m\u00e1s all\u00e1 de lo necesario para garantizar la efectividad de este \u00faltimo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
50. Del anterior \u00a0 an\u00e1lisis se infiere que, all\u00ed donde la Constituci\u00f3n parece establecer una \u00a0 distinci\u00f3n entre las funciones de vigilancia y control atribuidas a la \u00a0 Contralor\u00eda, ella implica en todo caso que mientras la primera se limita a la \u00a0 mera observaci\u00f3n, el control supone adem\u00e1s intervenci\u00f3n, esto es, alg\u00fan tipo de \u00a0 interacci\u00f3n con los procesos y operaciones que desarrolla la entidad sometida a \u00a0 control. Intervenci\u00f3n que comprende un amplio espectro de operaciones, tales \u00a0 como la formulaci\u00f3n de observaciones, conceptos, advertencias, la declaraci\u00f3n de \u00a0 existencia de hallazgos fiscales, el inicio de e iniciando los procesos \u00a0 sancionatorios correspondientes y, en su caso, la imposici\u00f3n de las \u00a0 correspondientes sanciones. Todas estas modalidades de intervenci\u00f3n, en tanto \u00a0 implican control, s\u00f3lo pueden tener lugar con car\u00e1cter posterior. As\u00ed lo ha \u00a0 entendido la Corte Constitucional, en las decisiones previamente examinadas \u00a0 relativas al alcance de este l\u00edmite constitucional, de las cuales se infiere que \u00a0 si bien la Constituci\u00f3n faculta a la Contralor\u00eda puede observar atentamente a \u00a0 las entidades sometidas a control mientras estas ejecutan sus procesos y adoptan \u00a0 sus decisiones, aquella no debe anticiparse ni inmiscuirse en unos y otras, sino \u00a0 que ha de permanecer un paso atr\u00e1s, para vigilarlas a prudente distancia y con \u00a0 ello respetar el car\u00e1cter a posteriori de su actuaci\u00f3n y salvaguardar la \u00a0 necesaria autonom\u00eda del ente de control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
51. Ahora bien, a \u00a0 la luz de la distinci\u00f3n examinada es claro que la competencia establecida en el \u00a0 precepto demandado trasciende la mera vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal. En \u00a0 ejercicio de la funci\u00f3n de advertencia la Contralor\u00eda no se limita a observar \u00a0 las actividades que implican manejo de recursos p\u00fablicos, para efectos de \u00a0 recabar informaci\u00f3n que ser\u00e1 utilizada para controlar la gesti\u00f3n fiscal a \u00a0 posteriori, una vez adoptadas las decisiones administrativas o ejecutados \u00a0 los procesos objeto de control. La formulaci\u00f3n de advertencias supone, por \u00a0 definici\u00f3n, un llamado de atenci\u00f3n que tiene el declarado prop\u00f3sito de \u00a0 intervenir, antes de que se adopten las decisiones administrativas o concluya la \u00a0 ejecuci\u00f3n de los procesos de gesti\u00f3n fiscal, para evitar que se produzca o \u00a0 consume un da\u00f1o al patrimonio p\u00fablico. En consecuencia, se trata de una \u00a0 modalidad no de simple vigilancia sino de control fiscal, que ha de someterse, \u00a0 por tanto, a los l\u00edmites constitucionales que enmarcan el ejercicio leg\u00edtimo de \u00a0 este \u00faltimo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
52. De lo expuesto \u00a0 se concluye que la funci\u00f3n de advertencia, a la vez que un mecanismo de \u00a0 control, se realiza en un momento previo y no posterior a la toma de \u00a0 decisiones administrativas o a la culminaci\u00f3n de procesos u operaciones \u00a0 sometidas a vigilancia fiscal, con lo cual la norma que la establece contraviene \u00a0 lo dispuesto en el art\u00edculo 267 superior, en lo atinente al car\u00e1cter a \u00a0 posteriori que debe tener el control fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, una comparaci\u00f3n entre la facultad \u00a0 atribuida a la Contralor\u00eda en el precepto demandado y otros supuestos en los que \u00a0 esta Corporaci\u00f3n ha estimado que las normas entonces examinadas no infring\u00edan el \u00a0 citado l\u00edmite constitucional, permiten respaldar la conclusi\u00f3n a la que arriba \u00a0 la Sala.[78] \u00a0As\u00ed, en las sentencias \u00a0 C-623 de 1999[79] \u00a0y C-648 de 2002[80] \u00a0la Corte estableci\u00f3 que la facultad fiscalizadora de la Contralor\u00eda sobre la \u00a0 contrataci\u00f3n estatal resultaba v\u00e1lida siempre y cuando se efectuara con \u00a0 posterioridad al perfeccionamiento de los contratos. Entretanto, en la sentencia \u00a0 C-716 de 2002[81] \u00a0este Tribunal sostuvo que el car\u00e1cter posterior del control fiscal que lleva a \u00a0 cabo la Contralor\u00eda no se desconoce cuando se faculta a dicha entidad para \u00a0 administrar los sistemas de vigilancia de la contrataci\u00f3n estatal establecidos \u00a0 en la Ley 598 de 2000[82], \u00a0 pues mediante el ejercicio de esta competencia la Contralor\u00eda se limita a \u00a0 recabar informaci\u00f3n necesaria para el posterior ejercicio de control, esto es, \u00a0 realiza funciones de mera vigilancia, mas no efect\u00faa intervenci\u00f3n alguna \u00a0 orientada, por ejemplo, a verificar el cumplimiento de requisitos contractuales, \u00a0 analizar o calificar las ofertas formuladas por los aspirantes a contratar con \u00a0 el Estado. A diferencia de los supuestos analizados en aquellos \u00a0 pronunciamientos, la funci\u00f3n de advertencia faculta a la Contralor\u00eda para \u00a0 intervenir, a trav\u00e9s de la formulaci\u00f3n de llamados de atenci\u00f3n, antes de la toma \u00a0 de decisiones administrativas, entre ellas las relativas al otorgamiento y \u00a0 legalizaci\u00f3n de contratos estatales; la comunicaci\u00f3n de estas advertencias a la \u00a0 entidad incluye, por definici\u00f3n, la posibilidad de que la Contralor\u00eda advierta \u00a0 sobre el eventual incumplimiento de requisitos legales en una determinada \u00a0 gesti\u00f3n fiscal o sobre el riesgo de detrimento patrimonial advertido en el curso \u00a0 de los procesos u operaciones respecto de las cuales recae dicho control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n de advertencia representa una intervenci\u00f3n previa \u00a0 del ente de control susceptible de incidir en la toma de decisiones \u00a0 administrativas y, por tanto, constituye una modalidad de coadministraci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
53. Como lo destacan \u00a0 en sus intervenciones la Contralor\u00eda y el Ministerio P\u00fablico, y seg\u00fan se expuso \u00a0 al examinar los lineamientos definidos por aquella entidad para llevar a cabo la \u00a0 funci\u00f3n de advertencia, en ejercicio de la misma: (i) el ente de control debe \u00a0 abstenerse de emplear un tono imperativo y limitarse a formular la advertencia, \u00a0 sin indicar las acciones que el gestor fiscal deber\u00eda emprender para minimizar o \u00a0 evitar el riesgo; (ii) tales advertencias est\u00e1n desprovistas de efectos \u00a0 vinculantes, en tanto la entidad a la que se dirige es libre de atenderlas. [83] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de quienes \u00a0 intervienen en defensa de la constitucionalidad de la norma, tales \u00a0 caracter\u00edsticas excluyen que a trav\u00e9s de la funci\u00f3n de advertencia la \u00a0 Contralor\u00eda interfiera en las decisiones de la entidad administrativa y, por \u00a0 tanto, se respeta el l\u00edmite constitucional que veta a dicha entidad el ejercicio \u00a0 de funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia \u00a0 organizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
54. Ciertamente las \u00a0 cautelas que la propia Contralor\u00eda ha dispuesto para el ejercicio de esta \u00a0 funci\u00f3n marcan una diferencia con los conceptos que, bajo el anterior esquema de \u00a0 control previo, emit\u00eda dicha entidad, algunos de los cuales fueron en su momento \u00a0 declarados nulos por el Consejo de Estado, por cuanto el car\u00e1cter vinculante que \u00a0 el ente de control pretend\u00eda atribuir a sus propios conceptos representaba una \u00a0 injerencia indebida y desconoc\u00eda la prohibici\u00f3n de coadministraci\u00f3n, para \u00a0 entonces contenida en el art\u00edculo 59 de la Constituci\u00f3n de 1886.[84] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
55. Pero aun con \u00a0 estas previsiones, el ejercicio de esta modalidad de control fiscal ex ante \u00a0que representa la funci\u00f3n de advertencia conserva una efectiva capacidad de \u00a0 incidir en las decisiones y en el curso de los procesos y operaciones de las \u00a0 autoridades administrativas sometidas a vigilancia, en tanto mantiene el \u00a0 potencial de disuadir al destinatario de la advertencia de mantener el curso de \u00a0 acci\u00f3n objeto de reparos. En efecto, la formulaci\u00f3n de un llamado de atenci\u00f3n \u00a0 por parte del m\u00e1ximo ente de control externo sobre el eventual riesgo o amenaza \u00a0 de detrimento patrimonial advertido en una determinada operaci\u00f3n administrativa, \u00a0 incluso si est\u00e1 desprovista de un tono imperativo y formalmente carece de \u00a0 efectos vinculantes, conserva una efectiva capacidad disuasoria, que en la \u00a0 pr\u00e1ctica se resuelve en la suspensi\u00f3n de la decisi\u00f3n o del curso de acci\u00f3n sobre \u00a0 el cual la Contralor\u00eda ha manifestado previamente sus reservas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Analizar el lenguaje \u00a0 desde una perspectiva pragm\u00e1tica implica indagar por el tipo de acto de habla. \u00a0 En tal sentido, se ha se\u00f1alado que cuando se profiere una emisi\u00f3n ling\u00fc\u00edstica se \u00a0 realizan de manera simult\u00e1nea tres tipos de acciones: (i) el acto mismo de \u00a0 decir, de pronunciar o escribir las palabras (acto locucionario). (ii) \u00a0 Aquello que el hablante se propone hacer a trav\u00e9s del acto de habla proferido, \u00a0 por ejemplo, \u201cadvertir\u201d, \u201cpreguntar\u201d, \u201cdescribir\u201d, \u201cprometer\u201d, \u201cordenar\u201d, \u00a0 \u201csugerir\u201d, etc. (acto ilocucionario). (iii) El efecto o consecuencia que \u00a0 genera en el destinatario, por ejemplo, como consecuencia de una promesa el \u00a0 oyente podr\u00e1 albergar una expectativa, o una orden puede generar en el \u00a0 destinatario la necesidad de dirigir su acci\u00f3n en el sentido ordenado (acto \u00a0 perlocucionario).[85] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el nivel \u00a0 ilocucionario cabe distinguir entre actos de habla descriptivos, directivos, \u00a0 expresivos, etc., a partir de la finalidad implicada en el mismo. El uso \u00a0 directivo \u00a0del lenguaje es aqu\u00e9l cuyo prop\u00f3sito es influir en la conducta del \u00a0 destinatario, gener\u00e1ndole una raz\u00f3n para actuar en el sentido indicado por la \u00a0 directiva. El uso directivo comprende, a su vez, un amplio espectro de matices, \u00a0 que en general dan lugar a distinguir entre directivas fuertes (\u201corden\u201d, \u00a0 \u201cprohibici\u00f3n\u201d) y d\u00e9biles (\u201cconsejo\u201d, \u201cruego\u201d, \u201cadvertencia\u201d, \u201cs\u00faplica\u201d, \u00a0 \u201csugerencia\u201d, entre otros).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La distinci\u00f3n entre \u00a0 directivas fuertes y d\u00e9biles depende, en un primer nivel de an\u00e1lisis, de la \u00a0 manera en que se expresen, esto es, de las palabras y el tono empleado para \u00a0 comunicarlas: as\u00ed, el uso de un lenguaje y un tono imperativo es propio de las \u00a0 directivas fuertes, mientras que las directivas d\u00e9biles apelan a expresiones y a \u00a0 un tono m\u00e1s comedido. Sin embargo, esta perspectiva de an\u00e1lisis es insuficiente \u00a0 pues un elemento determinante para distinguirlas es establecer si quien profiere \u00a0 la directiva est\u00e1 en situaci\u00f3n de ejercer autoridad o coacci\u00f3n sobre el \u00a0 destinatario, de tal suerte que, por ejemplo, una directiva fuerte (una orden, o \u00a0 prohibici\u00f3n) no es tal por el solo hecho de que su emisor emplee un lenguaje \u00a0 imperativo; s\u00f3lo ser\u00e1 exitosa si quien la emite est\u00e1 en posici\u00f3n de autoridad \u00a0 respecto del destinatario. Del mismo modo, en ocasiones quien ostenta autoridad \u00a0 puede dirigirse a sus subordinados en un tono suave y con expresiones matizadas \u00a0 para requerirles un determinado curso de acci\u00f3n (\u201centrega este informe ma\u00f1ana \u00a0 temprano, te lo ruego\u201d), pero su destinatario tendr\u00e1 elementos para interpretar \u00a0 que el emisor no est\u00e1 profiriendo un ruego y podr\u00e1 entender m\u00e1s bien que le \u00a0 dirige una orden, incluso all\u00ed donde la aut\u00e9ntica intenci\u00f3n del emisor sea la de \u00a0 pedir un favor.\u00a0 As\u00ed pues, la interpretaci\u00f3n del tipo de directiva de que \u00a0 se trate, y de su efecto perlocucionario, requiere tener en cuenta no s\u00f3lo las \u00a0 palabras y el tono empleados por el hablante sino, de manera determinante, si el \u00a0 mismo ostenta una posici\u00f3n de mando respecto del destinatario. Esto \u00faltimo \u00a0 ocurre, entre otras hip\u00f3tesis, cuando quien emite la directiva est\u00e1 en posici\u00f3n \u00a0 de compeler al destinatario para acatar el contenido de la directiva o \u00a0 sancionarlo en caso de incumplimiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo \u00a0 anterior, las advertencias constituyen una modalidad de uso directivo del \u00a0 lenguaje, por cuanto este tipo de actos de habla se emiten con el prop\u00f3sito de \u00a0 suministrar al destinatario una raz\u00f3n para actuar conforme a la advertencia \u00a0 (realizando o absteni\u00e9ndose de hacer una acci\u00f3n determinada). En ese orden de \u00a0 ideas, establecer si una advertencia ha de interpretarse como una directiva \u00a0 d\u00e9bil, que no pretende tener ni tiene efectos vinculantes para su destinatario, \u00a0 o bien como una directiva fuerte, que pretende o de hecho genera un efecto \u00a0 compulsivo, no depender\u00e1 tanto del tono empleado por el emisor, sino de si el \u00a0 mismo est\u00e1 en posici\u00f3n de ejercer autoridad respecto de la persona a quien se \u00a0 dirige.\u00a0 La hip\u00f3tesis prevista en la norma demandada contempla un supuesto \u00a0 en donde quien profiere la advertencia est\u00e1 en situaci\u00f3n de ejercer autoridad \u00a0 sobre el destinatario, por cuanto se trata precisamente de la entidad que tiene \u00a0 a su cargo el control externo y el ejercicio de la potestad sancionadora en \u00a0 materia fiscal respecto de las personas y entidades sometidas a este tipo de \u00a0 controles. As\u00ed las cosas, aunque la Contralor\u00eda no formule sus advertencias en \u00a0 un tono imperativo y se cuide de imponer a la administraci\u00f3n un cierto curso de \u00a0 acci\u00f3n, la posici\u00f3n en que se halla esta entidad respecto de los destinatarios \u00a0 del control de advertencia, genera en estos \u00faltimos una disposici\u00f3n a \u00a0 interpretar tales advertencias como directivas fuertes y, en consecuencia, a \u00a0 conferirles una injerencia decisiva al momento de efectuar el balance de razones \u00a0 para acatar la advertencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta efectiva \u00a0 capacidad de la formulaci\u00f3n de advertencias para incidir, por v\u00eda negativa, en \u00a0 las decisiones en materia de gesti\u00f3n fiscal de las entidades sometidas a \u00a0 control, viene dada por dos circunstancias: (i) como lo establece la propia \u00a0 norma demandada, el ejercicio de la funci\u00f3n de advertencia trae impl\u00edcito el \u00a0 ejercicio de control posterior sobre los hechos respecto de los cuales recae la \u00a0 advertencia, de tal suerte que en estos casos el ulterior control deja de ser \u00a0 una mera posibilidad en abstracto (en virtud de su naturaleza selectiva) \u00a0 sino que el funcionario destinatario de la advertencia tiene la certeza de que \u00a0 la operaci\u00f3n objeto de controversia ser\u00e1 objeto de fiscalizaci\u00f3n posterior. Pero \u00a0 adem\u00e1s (ii) la libertad del funcionario o entidad a quien se dirige la \u00a0 advertencia \u00a0se reduce considerablemente. Si la libertad implica la opci\u00f3n de \u00a0 elegir entre cursos de acci\u00f3n diversos, cuando uno de estos ha merecido reparos \u00a0 por parte de la autoridad encargada de efectuar control fiscal externo, dotada \u00a0 de la capacidad de investigar y, eventualmente, sancionar directamente o \u00a0 solicitar la imposici\u00f3n de sanciones disciplinarias al funcionario que ha \u00a0 desatendido la advertencia, elementales consideraciones de racionalidad pr\u00e1ctica \u00a0 indican que la formulaci\u00f3n de una advertencia reduce las posibilidades \u00a0 decisorias del gestor fiscal, pues cierra o, al menos, siembra de graves riesgos \u00a0 el transitar por el camino que ha merecido la sospecha del ente de control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, \u00a0 resulta un contrasentido afirmar la plena libertad de las entidades vigiladas \u00a0 para acatar o no las advertencias emitidas por la Contralor\u00eda, y a la vez \u00a0 se\u00f1alar, como lo hace el Ministerio P\u00fablico en el concepto rendido en este \u00a0 juicio de constitucionalidad, que \u201c[e]n el caso que los servidores p\u00fablicos no tengan en \u00a0 cuenta las advertencias que les presenten los organismos de control siendo \u00a0 conscientes de sus errores, las mismas se constituyen en elementos que agravan \u00a0 sus responsabilidades en los casos de las actuaciones posteriores que tales \u00a0 organismos tengan que ejercer por las conductas de los funcionarios contrarias a \u00a0 la preservaci\u00f3n del orden jur\u00eddico o del patrimonio p\u00fablico\u201d.[86] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
56. En ese orden de \u00a0 ideas, la capacidad disuasoria implicada en la formulaci\u00f3n de advertencias por \u00a0 parte de la Contralor\u00eda, pone de manifiesto la idoneidad de esta figura para \u00a0 alcanzar los leg\u00edtimos fines constitucionales que con ella se pretenden, pero \u00a0 entra\u00f1a considerables efectos negativos tanto desde el punto de vista de la \u00a0 actividad administrativa y la propia gesti\u00f3n fiscal, como desde el punto de \u00a0 vista constitucional, por cuanto deviene en una suerte de coadministraci\u00f3n \u00a0 contraria a la prohibici\u00f3n establecida en el art\u00edculo 267 superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La modalidad \u00a0 de control fiscal previo representada en la funci\u00f3n de advertencia constituye \u00a0 una afectaci\u00f3n innecesaria de los principios constitucionales que establecen el \u00a0 car\u00e1cter posterior del control fiscal y la prohibici\u00f3n de coadministraci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
58. Sin embargo, la \u00a0 Sala no desconoce que, del mismo modo en que la Constituci\u00f3n expresa una \u00a0 decidida opci\u00f3n por establecer tales l\u00edmites al control fiscal, no es menos \u00a0 enf\u00e1tica en su apuesta por fortalecer las herramientas de control sobre la \u00a0 gesti\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, a trav\u00e9s de un sistema de fiscalizaci\u00f3n amplio \u00a0 e integral. Por tal motivo, el examen de constitucionalidad de la funci\u00f3n de \u00a0 advertencia no puede limitarse a verificar la contrariedad entre dicha figura y \u00a0 las normas constitucionales que definen el car\u00e1cter posterior del control fiscal \u00a0 externo y la prohibici\u00f3n injerencia del ente de control en las decisiones \u00a0 administrativas de las entidades sometidas a su vigilancia. Es preciso adem\u00e1s \u00a0 que la Corte resuelva la tensi\u00f3n entre principios constitucionales que se \u00a0 plantea a prop\u00f3sito de esta controversia: por un lado, la efectividad del \u00a0 control fiscal, que reclamar\u00eda una vis expansiva, una anticipaci\u00f3n, con car\u00e1cter \u00a0 preventivo y proactivo, del momento en que inicia la intervenci\u00f3n de la \u00a0 Contralor\u00eda como la que se propone con la funci\u00f3n de advertencia; de otro lado, \u00a0 los principios de orden constitucional que propenden por mantener el car\u00e1cter \u00a0 posterior del control fiscal externo que lleva a cabo dicha entidad, para as\u00ed \u00a0 salvaguardar la autonom\u00eda e independencia del ente de control, que se ven \u00a0 comprometidas cuando este incurre en alguna forma de coadministraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
59. En reiteradas \u00a0 ocasiones la Corte se ha valido del principio de proporcionalidad como una \u00a0 herramienta argumentativa orientada a establecer, en los casos dif\u00edciles, si una \u00a0 norma o medida enjuiciada lleva a cabo un adecuado balance entre los principios \u00a0 constitucionales en colisi\u00f3n. Para ello se examina: (i) la legitimidad del fin \u00a0 perseguido por la medida; (ii) la idoneidad o aptitud del medio elegido por el \u00a0 legislador para alcanzar dichos fines; (iii) la necesidad del medio, determinada \u00a0 por la ausencia de otras medidas alternativas para alcanzar la misma finalidad, \u00a0 con menor sacrificio para los principios constitucionales que se ven afectados \u00a0 por la medida enjuiciada; (iv) la estricta proporcionalidad del medio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
60. En las \u00a0 consideraciones precedentes ha quedado claro que la funci\u00f3n de advertencia se \u00a0 orienta al logro de fines constitucionalmente leg\u00edtimos, al procurar una \u00a0 mayor eficacia y efectividad del control fiscal a trav\u00e9s de la anticipaci\u00f3n de \u00a0 la intervenci\u00f3n del ente de control, y representa un medio id\u00f3neo para \u00a0 alcanzarlos, en tanto la formulaci\u00f3n de advertencias por parte de la Contralor\u00eda \u00a0 tiene una efectiva capacidad para evitar que la administraci\u00f3n persista en un \u00a0 curso de acci\u00f3n que merece reparos desde el punto de vista fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es preciso, por \u00a0 tanto, evaluar si la funci\u00f3n de advertencia establecida en la norma demandada \u00a0 constituye una medida necesaria para alcanzar los prop\u00f3sitos antes \u00a0 mencionados. Este examen demanda: (i) identificar si existen otros medios \u00a0 alternativos para satisfacer el mismo prop\u00f3sito; (ii) comparar dichos medios con \u00a0 la norma enjuiciada, para efectos de establecer si ellos revisten una idoneidad \u00a0 equivalente y una menor lesividad, desde la perspectiva de los principios \u00a0 constitucionales que se ven comprometidos con la funci\u00f3n de advertencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
61. Entre los medios \u00a0 alternativos dispuestos para alcanzar los fines perseguidos con el control de \u00a0 advertencia, se encuentra el control interno que, seg\u00fan lo previsto en \u00a0 los art\u00edculos 209 y 269 superiores, est\u00e1n obligadas a implementar las entidades \u00a0 p\u00fablicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como qued\u00f3 expuesto, \u00a0 atribuir car\u00e1cter posterior y selectivo al control en cabeza de la Contralor\u00eda \u00a0 no implic\u00f3 una renuncia del constituyente a la implementaci\u00f3n de formas de \u00a0 control previo de la gesti\u00f3n fiscal, sino que, para efectos de no comprometer la \u00a0 autonom\u00eda del ente de control externo, aquellos mecanismos preventivos, a los \u00a0 que se confiere naturaleza administrativa y corresponden a un primer nivel de \u00a0 control, habr\u00edan de ser implementados, con car\u00e1cter general, a trav\u00e9s de los \u00a0 sistemas de control interno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El control interno, inicialmente regulado por la Ley 87 de 1993,[87] fue objeto de reestructuraci\u00f3n y de \u00a0 un importante desarrollo normativo, tras la instauraci\u00f3n de un Sistema Nacional \u00a0 de Control Interno dispuesta por la Ley 489 de 1998[88] y reglamentado, entre otros, por los \u00a0 Decretos 2145 de 1999[89] \u00a0y 934 de 2014[90].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien esta herramienta tiene un amplio espectro de objetivos, \u00a0 contemplados en el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 87 de 1993[91], recoge dentro de estos el \u00a0 \u201c(p)roteger los recursos de la organizaci\u00f3n, buscando su adecuada administraci\u00f3n \u00a0 ante posibles riesgos que los afecten\u201d, as\u00ed como el \u00a0\u201c(d)efinir y aplicar \u00a0 medidas para prevenir errores, riesgos, desaciertos o irregularidades \u00a0 financieras o administrativas, as\u00ed como detectar y corregir las desviaciones que \u00a0 se presentan y que pueden afectar el cumplimiento de objetivos y metas \u00a0 programadas\u201d.\u00a0 Prop\u00f3sitos que coinciden, en lo sustancial, con la \u00a0 finalidad que se busca alcanzar con la funci\u00f3n de advertencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al igual que el control fiscal externo que ejercita la Contralor\u00eda, \u00a0 tambi\u00e9n el control interno debe consultar criterios de \u201cigualdad, moralidad, \u00a0 eficiencia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoraci\u00f3n de \u00a0 costos ambientales\u201d[92], \u00a0 as\u00ed como criterios de eficacia, que coinciden con los que orientan el ejercicio \u00a0 de la vigilancia fiscal atribuida a la Contralor\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, las disposiciones que regulan el control interno le \u00a0 atribuyen a los auditores internos, entre otras, la competencia para\u00a0 \u00a0 \u201c(v)erificar los procesos relacionados con el manejo de los recursos, bienes y \u00a0 los sistemas de informaci\u00f3n de la entidad y recomendar los correctivos que sean \u00a0 necesarios\u201d,[93] la cual se asemeja a la \u00a0 facultad para emitir advertencias que la norma demandada atribuye a la \u00a0 Contralor\u00eda. Inclusive, en aras de mantener la independencia del funcionario \u00a0 encargado del control interno, el par\u00e1grafo de la norma citada le proh\u00edbe \u00a0 participar en los procedimientos administrativos de la entidad a trav\u00e9s de \u00a0 autorizaciones o refrendaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, con el fin de asegurar la necesaria coordinaci\u00f3n entre \u00a0 el control fiscal que, con car\u00e1cter previo, corresponde implementar a las \u00a0 propias entidades p\u00fablicas a trav\u00e9s del sistema de control interno, y el control \u00a0 fiscal externo en cabeza de la Contralor\u00eda, la Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 268 \u00a0 numeral 6\u00ba le atribuye al Contralor General de la Rep\u00fablica la competencia para \u00a0 conceptuar y evaluar la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las \u00a0 entidades y organismos del Estado. Adem\u00e1s, se atribuye al Contralor General de \u00a0 la Rep\u00fablica la competencia para reglamentar los m\u00e9todos y procedimientos que \u00a0 regir\u00e1n esta evaluaci\u00f3n.[94] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
62. Pero adem\u00e1s, los mecanismos de control interno se complementan \u00a0 con los controles\u00a0 previos de los que dispone la propia Administraci\u00f3n, por \u00a0 conducto de las Superintendencias, en ejercicio de la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n, \u00a0 vigilancia y control sobre ciertas actividades, como la salud, los servicios \u00a0 p\u00fablicos, entre otras. En ejercicio de sus competencias, tales entidades se \u00a0 encuentran facultadas para formular advertencias all\u00ed donde se constaten \u00a0 actuaciones que puedan comprometer la adecuada realizaci\u00f3n de estas actividades \u00a0 y la adecuada gesti\u00f3n de recursos p\u00fablicos que a ellas se destinan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
63. En definitiva, el propio constituyente dispuso, a trav\u00e9s del \u00a0 control interno establecido en los art\u00edculos 209 y 269 superiores, de un \u00a0 mecanismo alternativo que permite alcanzar los prop\u00f3sitos perseguidos con la \u00a0 funci\u00f3n de advertencia, toda vez que el mismo faculta a los entes encargados de \u00a0 dicho control a intervenir de manera previa para detectar y corregir las \u00a0 desviaciones en la gesti\u00f3n de la entidad vigilada, que puedan afectar el \u00a0 cumplimiento de sus objetivos y comprometer el adecuado manejo de sus recursos. \u00a0 Asimismo, la formulaci\u00f3n de este tipo de advertencias por conducto de las \u00a0 instancias encargadas del control interno, respeta los l\u00edmites constitucionales \u00a0 que se derivan del car\u00e1cter posterior del control externo y de la prohibici\u00f3n \u00a0 dirigida a la Contralor\u00eda de ejercitar funciones administrativas distintas de \u00a0 las inherentes a su propia organizaci\u00f3n. A trav\u00e9s de este mecanismo alternativo \u00a0 no se compromete la adecuada coordinaci\u00f3n entre el ejercicio del control fiscal \u00a0 previo, a trav\u00e9s de la figura del control interno, y el control posterior \u00a0 externo, dado que el primero constituye uno de los insumos para el ejercicio de \u00a0 este \u00faltimo. Finalmente, tal mecanismo encuentra un adecuado complemento en los \u00a0 controles preventivos y la formulaci\u00f3n de advertencias que la propia \u00a0 Administraci\u00f3n, a trav\u00e9s de las facultades atribuidas a las Superintendencias, \u00a0 puede implementar respecto de aquellas actividades sometidas a inspecci\u00f3n, \u00a0 vigilancia y control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conclusiones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
65. El primero de \u00a0 estos l\u00edmites es desconocido, por cuanto, como lo dispone la literalidad de la norma acusada, la funci\u00f3n de \u00a0 advertencia recae sobre \u201coperaciones o procesos en ejecuci\u00f3n\u201d. Esto \u00a0 implica, por definici\u00f3n, que el precepto cuestionado faculta a la Contralor\u00eda \u00a0 para intervenir antes de que se adopten las decisiones y culminen los \u00a0 procesos y operaciones susceptibles de control fiscal posterior.\u00a0 Es \u00a0 precisamente el car\u00e1cter previo el que confiere sentido a la formulaci\u00f3n de \u00a0 advertencia, y a que la propia norma acusada establezca que, sobre los hechos \u00a0 as\u00ed identificados, luego se ejercitar\u00e1 el control fiscal posterior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al examinar este \u00a0 punto, la Sala concluye que la norma acusada instaura un mecanismo de control \u00a0 fiscal previo, en tanto no s\u00f3lo faculta a la Contralor\u00eda para vigilar, esto es, \u00a0 para observar atentamente la gesti\u00f3n fiscal, sino que adem\u00e1s le otorga \u00a0 competencia para intervenir a trav\u00e9s de la formulaci\u00f3n de advertencias \u00a0 destinadas a corregir el rumbo de una acci\u00f3n. Es esta posibilidad de \u00a0 intervenci\u00f3n ex ante la que permite catalogar tal facultad como un \u00a0 ejercicio no de mera vigilancia sino de control y, por tanto, entender que, la \u00a0 funci\u00f3n de advertencia desconoce el l\u00edmite en virtud del cual el control fiscal \u00a0 externo que se atribuye a la Contralor\u00eda s\u00f3lo puede operar a posteriori. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
66. Pero adem\u00e1s la \u00a0 funci\u00f3n de advertencia atribuye a la Contralor\u00eda desconoce la prohibici\u00f3n establecida en el inciso 4\u00ba del \u00a0 art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n, por cuanto otorga una competencia al m\u00e1ximo \u00a0 ente de control fiscal para incidir, por v\u00eda negativa, en la toma de decisiones \u00a0 administrativas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es cierto que las \u00a0 advertencias formuladas en ejercicio de esta funci\u00f3n formalmente carecen de \u00a0 efectos vinculantes para sus destinatarios, han de estar desprovistas de tono \u00a0 imperativo y abstenerse de indicar, en positivo, las acciones que deber\u00eda \u00a0 emprender el gestor fiscal para corregir el riesgo detectado. Sin embargo, a \u00a0 juicio de la Sala ello no les resta la capacidad de incidir en las decisiones y \u00a0 en el curso de los procesos y operaciones de las autoridades administrativas \u00a0 sometidas a vigilancia, pues la inminencia del control posterior que se cierne \u00a0 sobre los hechos respecto de los cuales se ha formulado una previa advertencia, \u00a0 sumada a la competencia de la entidad para investigar y, eventualmente, \u00a0 sancionar al destinatario de la misma, tiene capacidad para suspender la \u00a0 actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
67. Por \u00faltimo, la \u00a0 Sala considera que la modalidad de control fiscal previo representada en la \u00a0 funci\u00f3n de advertencia constituye una afectaci\u00f3n innecesaria de los principios \u00a0 constitucionales que, para salvaguardar la autonom\u00eda e independencia de la \u00a0 Contralor\u00eda, establecen el car\u00e1cter posterior del control externo y la \u00a0 prohibici\u00f3n de coadministraci\u00f3n. El propio constituyente dispuso de otros \u00a0 mecanismos que, sin comprometer los mencionados l\u00edmites, permiten alcanzar las \u00a0 finalidades constitucionales perseguidas con el control de advertencia previsto \u00a0 en la norma acusada. Se trata de los dispositivos de control fiscal interno que, \u00a0 seg\u00fan lo previsto en los art\u00edculos 209 y 269 superiores, est\u00e1n obligadas a \u00a0 implementar las entidades p\u00fablicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego de examinar \u00a0 las normas legales que disciplinan el ejercicio del control interno, la Corte \u00a0 concluy\u00f3 que dentro de sus objetivos, criterios de actuaci\u00f3n y facultades \u00a0 espec\u00edficas conferidas a las entidades encargadas de llevarlo a efecto, queda \u00a0 comprendida la facultad de intervenir de manera previa en las actuaciones de la \u00a0 administraci\u00f3n. A trav\u00e9s de este mecanismo alternativo no se compromete la \u00a0 adecuada coordinaci\u00f3n entre el ejercicio del control fiscal previo, a trav\u00e9s de \u00a0 la figura del control interno, y el control posterior externo, dado que el \u00a0 primero constituye uno de los insumos para el ejercicio de este \u00faltimo. \u00a0 Finalmente, tal mecanismo encuentra un adecuado complemento en los controles \u00a0 preventivos y la formulaci\u00f3n de advertencias que la propia Administraci\u00f3n, a \u00a0 trav\u00e9s de las facultades atribuidas a las Superintendencias, puede implementar \u00a0 respecto de aquellas actividades sometidas a inspecci\u00f3n, vigilancia y control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
68. Por lo anterior, \u00a0 la Corte declarar\u00e1 inexequible el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 5\u00ba del Decreto 267 de \u00a0 2000,\u00a0 \u201cPor el \u00a0 cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda \u00a0 General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se fijan las \u00a0 funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la \u00a0 Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato \u00a0 de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 5\u00ba del Decreto 267 de 2000,\u00a0 \u00a0 \u201cPor el cual se dictan \u00a0 normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la \u00a0 Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se fijan las funciones de sus \u00a0 dependencias y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese y arch\u00edvese el \u00a0 expediente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA \u00a0 CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ \u00a0 CUERVO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Impedimento \u00a0 aceptado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO \u00a0 MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento \u00a0 de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ \u00a0 DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO \u00a0 PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n \u00a0 de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO \u00a0 PRETELT\u00a0CHALJUB \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausente con \u00a0 excusa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA \u00a0 S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS \u00a0 SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento \u00a0 de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANDRES MUTIS \u00a0 VANEGAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretario General \u00a0 (E) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-103\/15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FUNCION DE ADVERTENCIA DE LA CONTRALORIA \u00a0 GENERAL DE LA REPUBLICA SOBRE OPERACIONES O PROCESOS EN EJECUCION-Constitucionalidad (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FUNCION DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA \u00a0 REPUBLICA DE ADVERTIR SOBRE \u00a0OPERACIONES O PROCESOS EN EJECUCION PARA PREVER GRAVES RIESGOS DEL PATRIMONIO \u00a0 PUBLICO-Control posterior y selectivo (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FUNCION DE ADVERTIR SOBRE OPERACIONES O PROCESOS EN EJECUCION PARA \u00a0 PREVER GRAVES RIESGOS DEL PATRIMONIO PUBLICO Y EJERCER EL CONTROL POSTERIOR-Debi\u00f3 \u00a0 declararse la exequibilidad al partir de un entendimiento amplio e integral de \u00a0 la funci\u00f3n de vigilancia y control fiscal de la Contralor\u00eda General de la \u00a0 Rep\u00fablica como leg\u00edtima y v\u00e1lida (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-10404 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 7\u00ba \u00a0 del art\u00edculo 5 del Decreto Ley 267 de 2000, \u201cpor el cual se dictan normas \u00a0 sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, \u00a0 se establece su estructura org\u00e1nica, se fijan las funciones de sus dependencias \u00a0 y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mar\u00eda Victoria Calle Correa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 el debido respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corte, salvo mi voto a \u00a0 la presente sentencia mediante la cual se decide \u201cdeclarar inexequible el \u00a0 numeral 7\u00ba del art\u00edculo 5\u00ba del Decreto 267 de 2000, \u201cpor el cual se dictan \u00a0 normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General literal e) \u00a0 del art\u00edculo 10 de la Ley 1264 de 2008\u201d, en raz\u00f3n a que considero que el precepto demandado que consagra la \u201cfunci\u00f3n \u00a0 de advertencia\u201d de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es constitucional, \u00a0 por las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El numeral 7 del art\u00edculo 5 del Decreto 267 de 2000 \u00a0 demandado, consagra las funciones de la Contralor\u00eda y prev\u00e9 la \u201cfunci\u00f3n de \u00a0 advertencia\u201d por parte de ese organismo de control, en cuanto lo faculta \u00a0 para \u201cadvertir sobre operaciones o procesos en ejecuci\u00f3n para prever graves \u00a0 riesgos que comprometan el patrimonio p\u00fablico y ejercer el control posterior \u00a0 sobre los hechos as\u00ed identificados\u201d. El cargo enervado se presenta por \u00a0 violaci\u00f3n del control posterior y selectivo previsto en el art\u00edculo 367 \u00a0 Superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Me aparto de la decisi\u00f3n de inexequibilidad adoptada \u00a0 respecto de este precepto, en raz\u00f3n a que considero correcta la orientaci\u00f3n \u00a0 jurisprudencial ya adoptada por la Corte en relaci\u00f3n con la funci\u00f3n de \u00a0 advertencia de la Contralor\u00eda, mediante la Sentencia C-967 de 2012 del \u00a0 Magistrado Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio, en la cual se parte de un entendimiento \u00a0 amplio e integral de la funci\u00f3n de vigilancia y control fiscal de la \u00a0 Contralor\u00eda, y se entiende la funci\u00f3n de advertencia como leg\u00edtima y v\u00e1lida \u00a0 desde el punto de vista constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, sostuvo la Corte: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCoherente con \u00a0 ese modelo, el art\u00edculo 65 del estatuto de contrataci\u00f3n asign\u00f3 el control previo \u00a0 administrativo a las oficinas de control interno de cada entidad, mientras que \u00a0 la intervenci\u00f3n de los organismos aut\u00f3nomos a cargo de velar por la gesti\u00f3n \u00a0 fiscal se ejerce con posterioridad -sin perjuicio del control \u00a0 de advertencia que es expresi\u00f3n del principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, en la \u00a0 medida en que apunte al cumplimiento de los fines y principios constitucionales, \u00a0 siempre que no implique una suerte de coadministraci\u00f3n o injerencia indebida en \u00a0 el ejercicio de las funciones de las dem\u00e1s autoridades[95]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, la Corte ha insistido en que los organismos de control \u00a0 fiscal no est\u00e1n facultados para intervenir en los procesos de contrataci\u00f3n \u00a0 estatal ni tomar parte en las decisiones administrativas de cada entidad. Por \u00a0 ello esta corporaci\u00f3n ha rechazado los mecanismos que suponen una intromisi\u00f3n \u00a0 ileg\u00edtima en la contrataci\u00f3n estatal cuando implican el ejercicio de una funci\u00f3n \u00a0 que el Constituyente sustrajo de los organismos de control fiscal.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, expres\u00f3 esta Corporaci\u00f3n en el mismo \u00a0 pronunciamiento: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa \u00a0 naturaleza amplia de esta funci\u00f3n significa que no es de recibo una hermen\u00e9utica \u00a0 de las normas legales encaminada a restringir o excluir el control fiscal cuando \u00a0 est\u00e1n comprometidos recursos p\u00fablicos, en concreto en los procesos de \u00a0 contrataci\u00f3n estatal. Por el contrario, a la luz del principio de \u00a0 interpretaci\u00f3n conforme, debe entenderse que el control fiscal comienza desde el \u00a0 momento mismo en que una entidad o un particular disponen de fondos oficiales; \u00a0 incluye el proceso de manejo e inversi\u00f3n; y se proyecta tambi\u00e9n en la evaluaci\u00f3n \u00a0 de los resultados obtenidos con la utilizaci\u00f3n de esos recursos de acuerdo con \u00a0 el grado de realizaci\u00f3n de los objetivos trazados, es decir, con posterioridad a \u00a0 la finalizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de los contratos estatales.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. En criterio del suscrito Magistrado la facultad de \u00a0 advertencia de la Contralor\u00eda sobre operaciones o procesos en ejecuci\u00f3n es \u00a0 constitucional por cuanto: (i) no constituye una modalidad de control, ni por \u00a0 tanto un control previo, toda vez que no implica una intervenci\u00f3n en la \u00a0 administraci\u00f3n, y no tiene un car\u00e1cter vinculante, de manera que no contraviene \u00a0 el modelo de control fiscal previsto por la Carta de 1991; (ii) tiene car\u00e1cter \u00a0 excepcional y se enmarca dentro de la competencia general de vigilancia de la \u00a0 gesti\u00f3n fiscal atribuida a la Contralor\u00eda \u2013art.267 CP-; (iii) se deriva del \u00a0 principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre las ramas del poder p\u00fablico \u2013art.113 \u00a0 CP-, de manera que se trata, de una importante herramienta para efectuar la \u00a0 vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal; (iv) cumple con unas finalidades \u00a0 constitucionales leg\u00edtimas y supremamente relevantes como es advertir y prevenir \u00a0 sobre el posible deterioro y afectaci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico; (v) no puede \u00a0 constituir una interferencia en la administraci\u00f3n, y por tanto no se trata \u00a0 tampoco de una modalidad de coadministraci\u00f3n, por cuanto la Contralor\u00eda no \u00a0 efect\u00faa indicaciones sobre la manera en que debe ejecutarse el gasto p\u00fablico, \u00a0 raz\u00f3n por la cual no se infringe la prohibici\u00f3n prevista en el inciso 4\u00ba del \u00a0 art\u00edculo 267 CP; (vi) es v\u00e1lida desde el punto de vista del principio de \u00a0 interpretaci\u00f3n conforme con la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual el entendimiento que \u00a0 acoja la Corte debe ser el que m\u00e1s se ajuste a los principios, valores, derechos \u00a0 y finalidades constitucionales que informan el control fiscal amplio e integral; \u00a0 y (vii) por tanto, la Corte no debi\u00f3 realizar una interpretaci\u00f3n restrictiva y \u00a0 limitadora de las facultades de la Contralor\u00eda cuya funci\u00f3n es velar por el \u00a0 patrimonio p\u00fablico, para cuyo logro es de gran importancia la funci\u00f3n de \u00a0 advertencia atribuida a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 fundamento en lo expuesto, salvo mi voto a la presente providencia judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO \u00a0 DEL MAGISTRADO JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA \u00a0 C-103\/I5 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-10404 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de \u00a0 inconstitucionalidad contra el numeral 7o del art\u00edculo 5 del Decreto \u00a0 Ley 267 de 2000, “Por el cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la \u00a0 Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se \u00a0 fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el respeto que merecen las decisiones \u00a0 de esta Corporaci\u00f3n, me permito manifestar mi aclaraci\u00f3n de voto en relaci\u00f3n con \u00a0 lo decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante la sentencia C-103 de 2005, la \u00a0 Corte declar\u00f3 inexequible el numeral 7o del art\u00edculo 5o \u00a0del Decreto 267 de 2000, por infringir lo dispuesto en el art\u00edculo 267 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. Dicha norma establec\u00eda, en cabeza de la Contralor\u00eda General de la \u00a0 Rep\u00fablica la funci\u00f3n de advertencia. De acuerdo con la demanda estudiada por el \u00a0 Tribunal, tal facultad desconoc\u00eda el car\u00e1cter previo del control fiscal la \u00a0 prohibici\u00f3n de coadministraci\u00f3n, establecidos por el Constituyente de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala concluy\u00f3 \u00a0 que dicha funci\u00f3n de advertencia establecida en la norma acusada s\u00ed era \u00a0 inexequible, ya que si bien pretend\u00eda alcanzar objetivos constitucionalmente \u00a0 leg\u00edtimos, relacionados con la eficacia y eficiencia de la vigilancia fiscal \u00a0 encomendada a la Contralor\u00eda, desconoc\u00eda el art\u00edculo 267 de la Carta, por cuanto \u00a0 (i) constitu\u00eda una modalidad de control previo, ya que por definici\u00f3n se ejerc\u00eda \u00a0 antes de que se adoptaran las decisiones administrativas y concluyeran los \u00a0 procesos que luego tambi\u00e9n ser\u00e1n objeto de control posterior; (ii) le otorgaba a \u00a0 la Contralor\u00eda un poder de coadministraci\u00f3n, porque a trav\u00e9s de las advertencias \u00a0 lograba tener incidencia en decisiones administrativas a\u00fan no concluidas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque en esta ocasi\u00f3n comparto el sentido \u00a0 de la decisi\u00f3n en cuanto a que la disposici\u00f3n acusada es contraria al art\u00edculo \u00a0 267 de la Carta porque establece una forma de control fiscal previo que no est\u00e1 \u00a0 permitida para la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, considero sin embargo \u00a0 que, tal y como se encontraba redactada en el numeral 7o \u00a0del art\u00edculo 5o del decreto 267 de 2000, no pod\u00eda concluirse que la \u00a0 disposici\u00f3n tambi\u00e9n comportaba la facultad de coadministraci\u00f3n en cabeza del \u00a0 \u00f3rgano de control. Ello porque el mero aviso deb\u00eda ser entendido como una alerta \u00a0 en procura de la protecci\u00f3n de los fines del estado y como expresi\u00f3n del \u00a0 principio constitucional de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica. Por lo anterior, la Corte no \u00a0 debi\u00f3 servirse del argumento de la coadministraci\u00f3n para declarar la \u00a0 inconstitucionalidad de la norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA \u00a0 C-103\/15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FUNCION DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA \u00a0 REPUBLICA DE ADVERTIR SOBRE \u00a0 OPERACIONES O PROCESOS EN EJECUCION PARA PREVER GRAVES RIESGOS DEL PATRIMONIO \u00a0 PUBLICO Y EJERCER EL CONTROL POSTERIOR-Control \u00a0 interno de entidades p\u00fablicas y funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia por \u00a0 Superintendencias permiten alcanzar finalidades perseguidas con la norma acusada \u00a0 (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FUNCION DE ADVERTIR SOBRE OPERACIONES O \u00a0 PROCESOS EN EJECUCION PARA PREVER GRAVES RIESGOS DEL PATRIMONIO PUBLICO Y \u00a0 EJERCER EL CONTROL POSTERIOR-Debi\u00f3 \u00a0 declararse la exequibilidad al partir de un entendimiento amplio e integral de \u00a0 la funci\u00f3n de vigilancia y control fiscal de la Contralor\u00eda General de la \u00a0 Rep\u00fablica como leg\u00edtima y v\u00e1lida \u00a0 (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FUNCION DE ADVERTENCIA DE LA CONTRALORIA \u00a0 GENERAL DE LA REPUBLICA SOBRE OPERACIONES O PROCESOS EN EJECUCION-Constitucionalidad (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-10404 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto: \u00a0Demanda de \u00a0 inconstitucionalidad contra el numeral 7o del art\u00edculo 5o \u00a0del Decreto Ley 267 de 2000, por el cual se dictan normas sobre \u00a0 organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se \u00a0 establece su estructura org\u00e1nica, se fijan las funciones de sus dependencias y \u00a0 se dictan otras disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por \u00a0 las decisiones de la Corte, me permito explicar la razones que me llevaron a \u00a0 salvar el voto en el asunto de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mi discrepancia con el fallo \u00a0 adoptado en este caso radica, precisamente, en que no comparto la declaratoria \u00a0 de inexequibilidad del numeral 7o del art\u00edculo 5o del \u00a0 Decreto Ley 267 de 2000, el cual le atribuye a la Contralor\u00eda General de la \u00a0 Rep\u00fablica la funci\u00f3n de “advertir sobre operaciones o procesos en ejecuci\u00f3n para \u00a0 prever graves riesgos que comprometan el patrimonio p\u00fablico y ejercer el control \u00a0 posterior sobre los hechos as\u00ed identificados”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La mayor\u00eda de la Sala aval\u00f3 la \u00a0 inconstitucionalidad de dicho precepto bajo la consideraci\u00f3n seg\u00fan la cual, la \u00a0 funci\u00f3n de advertencia prevista en la disposici\u00f3n demandada, si bien persigue el \u00a0 logro de objetivos constitucionalmente leg\u00edtimos, relacionados con la eficacia y \u00a0 eficiencia de la vigilancia fiscal encomendada a esa entidad, desconoce el \u00a0 mandato contenido en el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en cuanto \u00a0 dispone que el control fiscal asignado a la Contralor\u00eda solo puede operar a posteriori y proh\u00edbe cualquier forma de coadministraci\u00f3n o \u00a0 injerencia indebida en el ejercicio de las funciones de las entidades sometidas \u00a0 a control. Consider\u00f3, adem\u00e1s, que existen otros mecanismos que, sin comprometer \u00a0 los l\u00edmites fijados por el Constituyente, permiten alcanzar las finalidades \u00a0 perseguidas con la norma acusada, como lo es el control interno de las entidades \u00a0 p\u00fablicas y las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia a cargo de las \u00a0 Superintendencias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta oportunidad, me aparto \u00a0 de tales consideraciones, toda vez que, a mi juicio, la disposici\u00f3n demandada \u00a0 debi\u00f3 haber sido declarada exequible, atendiendo a la posici\u00f3n sentada por la \u00a0 Corte en la sentencia C-967 de 2012, en la cual se parte de un entendimiento \u00a0 amplio e integral de la funci\u00f3n de vigilancia y control fiscal de la Contralor\u00eda \u00a0 General de la Rep\u00fablica, y se entiende la funci\u00f3n de advertencia como leg\u00edtima y \u00a0 v\u00e1lida desde el punto de vista constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Puntualmente, estimo que la \u00a0 funci\u00f3n de advertencia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica sobre \u00a0 operaciones o procesos en ejecuci\u00f3n es constitucional, habida cuenta que (i) no \u00a0 constituye una modalidad de control ni, por tanto, un control previo, pues no \u00a0 implica una intervenci\u00f3n en la administraci\u00f3n y no tiene car\u00e1cter vinculante, de \u00a0 manera que no contraviene el modelo de control fiscal previsto en la Carta de \u00a0 1991; (ii) tiene car\u00e1cter excepcional y se enmarca dentro de la competencia \u00a0 general de vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal atribuida a la Contralor\u00eda [art. 267 \u00a0 CP]; (iii) se deriva del principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre las ramas del \u00a0 Poder P\u00fablico [art. 113 CP], siendo una importante herramienta para efectuar la \u00a0 vigilancia de la funci\u00f3n fiscal; (iv) cumple con unas finalidades \u00a0 constitucionales leg\u00edtimas y supremamente relevantes como es advertir y prevenir \u00a0 sobre el posible deterioro y afectaci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico; (v) no puede \u00a0 constituir una interferencia en la administraci\u00f3n y, por tanto, no se trata \u00a0 tampoco de una modalidad de coadministraci\u00f3n, como quiera que la Contralor\u00eda no \u00a0 da indicaciones sobre la manera en que debe ejecutarse el gasto p\u00fablico, raz\u00f3n \u00a0 por la cual no se infringe la prohibici\u00f3n prevista en el inciso 4o \u00a0 del art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; (vi) es v\u00e1lida desde el punto de \u00a0 vista del principio de interpretaci\u00f3n conforme con la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el \u00a0 cual, el entendimiento que acoja la Corte debe ser el que m\u00e1s se ajuste a los \u00a0 principios, valores, derechos y finalidades constitucionales que informan el \u00a0 control fiscal amplio e integral; y, por tanto, (vii) la Corte no debi\u00f3 realizar \u00a0 una interpretaci\u00f3n restrictiva y limitadora de las funciones de la Contralor\u00eda, \u00a0 cuya funci\u00f3n es velar por el patrimonio p\u00fablico, para lo cual resulta de gran \u00a0 importancia la funci\u00f3n de advertencia atribuida por la norma acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los t\u00e9rminos expuestos, dejo \u00a0 entonces sentadas las razones que me llevaron a salvar el voto en la presente \u00a0 providencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] \u00a0Cita las sentencias C-189 de 1998 (MP. Alejandro Mart\u00ednez \u00a0 Caballero), C-623de 1999 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz), C-167 de 1995 (MP. Fabio \u00a0 Mor\u00f3n D\u00edaz), C- 570 de 1997 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz), C-189 de 1998 (MP. \u00a0 Alejandro Mart\u00ednez Caballero) y C-716 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] \u00a0Abogada Lina Mar\u00eda Tamayo Berr\u00edo. La intervenci\u00f3n de esta \u00a0 entidad consta en dos escritos, radicados el 16 y 17 de septiembre de 2014 \u00a0 (folios 35 a 49 y 65 a 69, cuaderno principal), cuyos principales elementos se \u00a0 resumen a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] \u00a0El art\u00edculo 127 de la Ley 1474 de 2011 \u201cPor la \u00a0 cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevenci\u00f3n, \u00a0 investigaci\u00f3n y sanci\u00f3n de actos de corrupci\u00f3n y la efectividad del control de \u00a0 la gesti\u00f3n p\u00fablica\u201d, dispone: \u201cArt\u00edculo 127.\u00a0Verificaci\u00f3n de los beneficios del control \u00a0 fiscal.\u00a0La\u00a0Auditor\u00eda\u00a0General de la Rep\u00fablica constatar\u00e1 la \u00a0 medici\u00f3n efectuada por las Contralor\u00edas de los beneficios generados por el \u00a0 ejercicio de su funci\u00f3n, para lo cual tendr\u00e1 en cuenta que se trate de acciones \u00a0 evidenciadas debidamente comprobadas, que correspondan al seguimiento de \u00a0 acciones establecidas en planes de mejoramiento o que sean producto de \u00a0 observaciones, hallazgos, pronunciamientos o advertencias efectuados por la \u00a0 Contralor\u00eda, que sean cuantificables o\u00a0cualificables\u00a0y que \u00a0 exista una relaci\u00f3n directa entre la acci\u00f3n de mejoramiento y el beneficio.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] \u00a0La intervenci\u00f3n, suscrita por los profesores Jorge Kenneth \u00a0 Burbano Villamar\u00edn y Luis Gilberto Orteg\u00f3n Orteg\u00f3n, obra a folios 70 a 74, \u00a0 cuaderno principal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] \u00a0El escrito, firmado por el profesor Alberto Monta\u00f1a Plata, obra \u00a0 a folios 75 a 78, cuaderno principal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] \u00a0MP. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio, SV. Jorge Ignacio Pretelt \u00a0 Chaljub. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] \u00a0Folios 30 a 34, cuaderno principal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] \u00a0Folios 80 a 87, cuaderno principal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] \u00a0MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. En ella la Corte se declar\u00f3 inhibida para \u00a0 pronunciarse sobre la constitucionalidad del art\u00edculo \u00a0 51 de la Ley 617 de 2000, por ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] \u00a0Jeyson Andr\u00e9s Z\u00e1rate Casta\u00f1eda, Fabi\u00e1n \u00a0 Andr\u00e9s Alfonso Granados, Susana Carolina P\u00e9rez Correa y Mar\u00eda Fernanda Romero \u00a0 Bello. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] Al respecto pueden verse, entre \u00a0 otras, las sentencias \u00a0 C-068 de 1993 (MP. Sim\u00f3n Rodr\u00edguez, AV. Ciro Angarita Bar\u00f3n), C-132 de 1993 (MP. \u00a0 Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), C-529 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, \u00a0 AV. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), C-534 de 1993 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), C-167 de \u00a0 1995 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), C-374 de 1995 (MP. Antonio Barrera Carbonell), \u00a0 C-054 de 1997 (Antonio Barrera Carbonell), C-065 de 1997 (MP. Jorge Arango Mej\u00eda \u00a0 y Alejandro Mart\u00ednez Caballero, SV. Vladimiro Naranjo Mesa, SV. Jos\u00e9 Gregorio \u00a0 Hern\u00e1ndez Galindo), C-189 de 1998 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), C-499 de \u00a0 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), C-113 de 1999 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez \u00a0 Galindo), C-403 de 1999 (MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra), C-623 de 1999 (MP. Carlos \u00a0 Gaviria D\u00edaz), C-484 de 2000 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), C-505 de 2002 \u00a0 (MP. Rodrigo Escobar Gil, SV. Clara In\u00e9s Vargas), C-661 de 2000 (MP. \u00c1lvaro \u00a0 Tafur Galvis), C-1191 de 2000 (MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra), C-089 de 2001 (MP. \u00a0 Alejandro Mart\u00ednez Caballero), \u00a0 C-364 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett, SV. Jaime Araujo Renter\u00eda y \u00a0 Rodrigo Escobar Gil, AV. Eduardo Montealegre Lynett y \u00c1lvaro Tafur Galvis), C-127 de 2002 (MP. Alfredo Beltr\u00e1n \u00a0 Sierra, SV. Rodrigo Escobar Gil, Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda), C-290 de 2002 (MP. \u00a0 Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez), C-648 de 2002 (MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o), C-716 de 2002 (MP. Marco Gerardo \u00a0 Monroy Cabra), C-1176 \u00a0 de 2004 (MP. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, SV. Rodrigo Escobar Gil), C-529 de \u00a0 2006 (MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o), C-557 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), \u00a0 C-541 de 2011 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), C-599 de 2011 (MP. Luis \u00a0 Ernesto Vargas Silva) y C-967 de 2012 (MP. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio, SV. Jorge \u00a0 Ignacio Pretelt Chaljub). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. Esta \u00a0 sentencia declar\u00f3 exequible Ley 598 de 2000 (\u201cPor la cual se crean el Sistema de \u00a0 Informaci\u00f3n para la Vigilancia de la Contrataci\u00f3n Estatal, SICE, el Cat\u00e1logo \u00a0 \u00danico de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro \u00danico de Precios de Referencia, \u00a0 RUPR, de los bienes y servicios de uso com\u00fan en la Administraci\u00f3n P\u00fablica y se \u00a0 dictan otras disposiciones.\u201d), acusada de desconocer el car\u00e1cter posterior y \u00a0 selectivo del control fiscal previsto en el art\u00edculo 267 de la Carta debido a \u00a0 que tal normatividad atribuye a la Contralor\u00eda la competencia para administrar \u00a0 diversos sistemas de informaci\u00f3n empleados en la fiscalizaci\u00f3n de la \u00a0 contrataci\u00f3n estatal (Sistema de Informaci\u00f3n para la vigilancia y Contrataci\u00f3n \u00a0 Estatal \u2013SICE-, Cat\u00e1logo \u00danico de Bienes y Servicios \u2013CUBS- y el Registro \u00danico \u00a0 de Precios de Referencia \u2013RUPR-). La Corte declar\u00f3 que esta ley se ajustaba a la \u00a0 Constituci\u00f3n, tras concluir que sus disposiciones no establec\u00edan una modalidad \u00a0 de control fiscal previo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] \u00a0\u201cSobre reorganizaci\u00f3n de la contabilidad oficial y \u00a0 creaci\u00f3n del Departamento de Contralor\u00eda\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] \u00a0\u201cPor el cual se reforman las leyes org\u00e1nicas de la \u00a0 contabilidad oficial de la Naci\u00f3n y del Departamento de Contralor\u00eda\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] El art\u00edculo \u00a0 9\u00ba del Decreto 911 de 1932 preve\u00eda: \u201cAunque se ci\u00f1an a las leyes vigentes, \u00a0 ser\u00e1n requisitos indispensables previos a la celebraci\u00f3n de cualquier contrato u \u00a0 otra forma de compromiso que implique erogaci\u00f3n de fondos del Tesoro Nacional de \u00a0 mil pesos ($1.000) moneda legal o m\u00e1s: [\u2026] c) Que el funcionario que ha de \u00a0 celebrarlo, someta al Contralor General una copia del contrato o convenio \u00a0 proyectado para que el Contralor General certifique la partida que hubiere \u00a0 disponible en la respectiva vigencia discal. Dicho certificado del Contralor \u00a0 General debe acompa\u00f1arse al contrato proyectado, del cual formar\u00e1 parte \u00a0 integrante, y la cantidad as\u00ed afectada no estar\u00e1 disponible en lo sucesivo para \u00a0 ser gastada de distinta manera, a menos que el Gobierno quede libre de aquel \u00a0 contrato u obligaci\u00f3n. Se entiende que esta reserva es v\u00e1lida por el tiempo que \u00a0 fijan las leyes sobre la materia.\u201d\u00a0 Entretanto, el art\u00edculo 11 del \u00a0 mismo decreto establec\u00eda que: \u201cTodos \u00a0 los contratos celebrados con los requisitos previos establecidos en los \u00a0 art\u00edculos anteriores, ser\u00e1n registrados en el Departamento de Contralor\u00eda, donde \u00a0 quedar\u00e1 archivada una copia de cada uno de ellos…\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] \u00a0\u201cPor la cual se modifican las normas org\u00e1nicas de la \u00a0 Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se fijan sistemas y directrices para el \u00a0 ejercicio del control fiscal y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] \u00a0\u201cPor el cual se \u00a0 determinan los procedimientos generales de control fiscal y de auditoria, el \u00a0 alcance que deben tener el control previo y la contabilidad general de la Naci\u00f3n \u00a0 y se dictan normas sobre estad\u00edstica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] El art\u00edculo 3\u00ba del Decreto 925 de 1976 defini\u00f3 el control \u00a0 perceptivo \u00a0como \u201cla comprobaci\u00f3n de las existencias f\u00edsicas de fondos, valores y bienes \u00a0 nacionales, y en su confrontaci\u00f3n con los comprobantes, documentos, libros y \u00a0 dem\u00e1s registros\u201d, mientras que el control posterior es definido en el \u00a0 art\u00edculo 4\u00ba del mismo decreto como \u201cla comprobaci\u00f3n de las transacciones y \u00a0 operaciones ejecutadas por las entidades bajo su control y de sus respectivas \u00a0 cuentas y registro, y en determinar si se ajustan a las normas, leyes, \u00a0 reglamentaciones y procedimientos establecidos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] Consejo de \u00a0 Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Primera,\u00a0 sentencia \u00a0 del 5 de noviembre de 1979, C.P. Carlos\u00a0 Galindo Pinilla, Proceso 2896, \u00a0 Radicado 209250-357-CE-SEC1-1979-11-05. En esta decisi\u00f3n se declara \u00a0 la nulidad de los apartes de un concepto emitido por la Contralor\u00eda General de \u00a0 la Rep\u00fablica, donde se ordenaba al Ministerio de Obras P\u00fablicas y Transporte \u00a0 abstenerse de refrendar los reajustes sobre el valor de unos contratos.\u00a0 \u00a0 Reiterando el criterio sostenido en el auto que orden\u00f3 la suspensi\u00f3n provisional \u00a0 de dicho acto, el alto Tribunal consider\u00f3 que el concepto en cuesti\u00f3n era \u00a0 violatorio de los art\u00edculos 59 y 60 de la Constituci\u00f3n de 1886, por cuanto en el \u00a0 caso concreto \u201cla Contralor\u00eda \u00a0 desco\u00adnoce la competencia del Ministerio de Obras P\u00fablicas para dis\u00adponer y \u00a0 liquidar reajustes por mora en el pago de obras ya entre\u00adgadas y por tales \u00a0 razones ordena que no se refrende la erogaci\u00f3n, con lo cual se hace imposible la \u00a0 ejecuci\u00f3n del acto de la admi\u00adnistraci\u00f3n.\/\/Ello implica que la Contralor\u00eda haga \u00a0 un juicio que desborda el marco fiscal y que, con fundamento en ese juicio, \u00a0 impida la ejecuci\u00f3n de un acto que s\u00f3lo podr\u00eda controvertirse por la v\u00eda \u00a0 jurisdiccional\u201d. El mismo \u00a0 criterio de decisi\u00f3n fue reiterado por la Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado, \u00a0 entre otras, en las sentencias del 21 de julio \u00a0 21 de 1984, C.P. Samuel Buitrago Hurtado, expediente No. 4593; en la sentencia \u00a0 del 16 de septiembre de 1987, C.P. Ayd\u00e9e Anzola Linares, expediente No. 16; \u00a0 sentencia del 22 de julio de 1988, C.P. \u00a0 Guillermo Benavides Melo, expediente No. 623. En todas estas decisiones se \u00a0 declar\u00f3 la nulidad de conceptos emitidos por la Contralor\u00eda por considerar que \u00a0 en ellos se exced\u00eda el \u00e1mbito del control fiscal para inmiscuirse en \u00a0 competencias propias de la Administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] \u00a0MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] \u00a0Lascarro, Leopoldo \u201cAdministraci\u00f3n Financiera y el Control Fiscal\u201d, citado por \u00a0 Abel Cruz Santos, \u201cel presupuesto colombiano\u201d, Editorial Temis, 1963, p\u00e1g 245. \u00a0 Citado a su vez por Diego Younes Moreno, R\u00e9gimen del Control Fiscal y del \u00a0 Control Interno. Editorial Legis, tercera edici\u00f3n, Bogot\u00e1, 1998, P\u00e1g. 192 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] \u00a0Informe de Ponencia presentado por \u00c1lvaro Cala Hederich, Jes\u00fas P\u00e9rez Gonz\u00e1lez, \u00a0 Helena Herr\u00e1n de Montoya, Mariano Ospina Hern\u00e1ndez, Germ\u00e1n Rojas y Carlos Rodado \u00a0 Noriega. Gaceta Constitucional N\u00ba 53 p\u00e1g. 19, reiterado en el Informe de \u00a0 Ponencia para Primer Debate presentado por los anteriores y publicado en la \u00a0 Gaceta Constitucional No. 77, p\u00e1g. 2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] \u00a0Hernando Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Antonio Navarro Wolff, \u00a0 Jos\u00e9 Mat\u00edas Ortiz y Abel Rodr\u00edguez, “Informe Ponencia\u00a0 sobre Estructura del \u00a0 Estado”, Gaceta Constitucional No 59, p\u00e1g. 10. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] Sentencias C-374 de 1995 (MP. \u00a0 Antonio Barrera Carbonell), C-1191 de 2000 (M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra) y \u00a0C-290 de 2002 (MP. \u00a0 Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] \u00a0Sentencia C-167 de 1995 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] \u00a0 Sentencia \u00a0C-529 de 2006 (MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] \u00a0 Sentencias \u00a0C-403 de 1999 (MP. Alfredo Beltr\u00e1n \u00a0 Sierra), C-364 de 2001 (MP. \u00a0 Eduardo Montealegre Lynett, SV. Jaime Araujo Renter\u00eda y Rodrigo Escobar Gil, AV. \u00a0 Eduardo Montealegre Lynett y \u00c1lvaro Tafur Galvis) y C-127 de 2002 (MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, SV. Rodrigo \u00a0 Escobar Gil, Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] Sentencia C-541 de 2011 (MP. Nilson Pinilla \u00a0 Pinilla). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] Sentencia C-529 de 1993 (MP. \u00a0 Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, AV. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), donde la Corte, entre \u00a0 otras determinaciones, declar\u00f3 exequibles los apartes del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley \u00a0 42 de 1993 en donde se establec\u00eda como sujeto del control fiscal al Banco de la \u00a0 Rep\u00fablica. Este Tribunal sostuvo que el car\u00e1cter aut\u00f3nomo y el r\u00e9gimen especial \u00a0 dispuesto en la Constituci\u00f3n para el Banco de la Rep\u00fablica, no implican sustraer \u00a0 a dicha entidad del \u00e1mbito de control. No obstante, advirti\u00f3 que \u201cen lo que \u00a0 concierne al control fiscal, debe precisarse que \u00e9ste no es permanente como \u00a0 equivocadamente lo articula la norma acusada, sino que ha de llevarse a cabo \u00a0 cuando el Banco ejecute actos o cumpla actividades de gesti\u00f3n fiscal y en la \u00a0 medida en que lo haga\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] Sentencia C-1176 de 2004 (MP. Clara In\u00e9s Vargas \u00a0 Hern\u00e1ndez, SV. Rodrigo Escobar Gil). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] \u00a0\u201cSobre la organizaci\u00f3n de control fiscal financiero y \u00a0 los organismos que lo ejercen\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] El art\u00edculo 10 de la Ley 42 de 1993 define el control \u00a0financiero como \u201cel examen que se realiza, con \u00a0 base en las normas de auditor\u00eda de aceptaci\u00f3n general, para establecer si los \u00a0 estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus \u00a0 operaciones y los cambios en su situaci\u00f3n financiera, comprobando que en la \u00a0 elaboraci\u00f3n de los mismos y en las transacciones y operaciones que los \u00a0 originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades \u00a0 competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o \u00a0 prescritos por el Contador General.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] \u00a0Definido en el art\u00edculo 11 de la Ley 42 de 1993 como \u201cla \u00a0 comprobaci\u00f3n que se hace de las operaciones financieras, administrativas, \u00a0 econ\u00f3micas y de otra \u00edndole de una entidad para establecer que se hayan \u00a0 realizado conforme a las normas que le son aplicables.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] El art\u00edculo 12 de la Ley 42 de 1993 define el control \u00a0 de gesti\u00f3n como \u201cel examen de la eficiencia y \u00a0 eficacia de las entidades en la administraci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, \u00a0 determinada mediante la evaluaci\u00f3n de sus procesos administrativos, la \u00a0 utilizaci\u00f3n de indicadores de rentabilidad p\u00fablica y desempe\u00f1o y la \u00a0 identificaci\u00f3n de la distribuci\u00f3n del excedente que \u00e9stas producen, as\u00ed como de \u00a0 los beneficiarios de su actividad.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] \u00a0El control de resultados es definido en el art\u00edculo 13 \u00a0 de la Ley 42 de 1993 como \u201cel examen que se \u00a0 realiza para establecer en qu\u00e9 medida. los sujetos de la vigilancia logran sus \u00a0 objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la \u00a0 administraci\u00f3n, en un per\u00edodo determinado\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] \u00a0 Definida en el art\u00edculo 14 de la Ley 42 de 1993 como \u201cel estudio especializado de los documentos que soportan \u00a0 legal, t\u00e9cnica financiera y contablemente las operaciones realizadas por los \u00a0 responsables del erario durante un per\u00edodo determinado, con miras a establecer \u00a0 la econom\u00eda, la eficacia, la eficiencia y la equidad de sus actuaciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] Sentencia C-1191 de 2000 \u00a0 (MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra), reiterado en la C-967 de 2012 (MP. Jorge Iv\u00e1n \u00a0 Palacio Palacio). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. La Corte \u00a0 declar\u00f3 inexequibles algunos apartes del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 42 \u00a0 de 1993 (“Sobre organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero y los \u00a0 organismos que lo ejercen”), en los que se facultaba a \u201clos auditores\u201d y a \u00a0 \u201clas auditor\u00edas\u201d para el ejercicio de control fiscal posterior y selectivo.\u00a0 \u00a0 Este Tribunal sostuvo que resultaba inconstitucional encomendar a estas \u00a0 entidades la competencia para llevar a cabo el control fiscal externo, dado que \u00a0 este \u00faltimo s\u00f3lo se atribuye a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y a las \u00a0 contralor\u00edas departamentales y municipales, mientras que el control interno que \u00a0 llevan a cabo las entidades p\u00fablicas constituye un ejercicio de funci\u00f3n \u00a0 administrativa). Precis\u00f3 que la declaratoria de inexequibilidad no imped\u00eda la \u00a0 creaci\u00f3n de auditor\u00edas como instancias de control fiscal interno, dentro de las \u00a0 entidades p\u00fablicas, como tampoco designar con tal expresi\u00f3n a dependencias \u00a0 internas de las Contralor\u00edas, o descalificar la figura del Auditor General de la \u00a0 Naci\u00f3n establecido en la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
[40] MP. Antonio Barrera Carbonell. La \u00a0 Corte declar\u00f3 inexequible un aparte del art\u00edculo 27 de la Ley 142 de 1994, que \u00a0 facultaba a las Empresas de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios para determinar que \u00a0 el control fiscal al que est\u00e1n sometidas sea contratado con empresas privadas. \u00a0 Se estim\u00f3 que tal norma contrariaba la Constituci\u00f3n por cuanto \u201cla vigilancia \u00a0 fiscal es una atribuci\u00f3n exclusiva de los organismos de control fiscal. Por \u00a0 consiguiente, y dentro de la regulaci\u00f3n prevista en la ley, son \u00e9stos los que \u00a0 pueden habilitar a una empresa privada mediante el mecanismo de la contrataci\u00f3n \u00a0 para ejercer dicha atribuci\u00f3n, y nunca la entidad vigilada o controlada\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] MP. \u00a0 Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. En esta sentencia \u00a0 resuelve la demanda formulada contra los art\u00edculos 5\u00ba y 6\u00ba de la Ley 443 de \u00a0 1998, \u201cPor la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan \u00a0 otras disposiciones\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
[42] MP. \u00a0 Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, SV. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0 Declara exequible el numeral 8\u00b0 del \u00a0 art\u00edculo 4\u00b0 del Decreto Ley 267 de 2000 (“Por el cual se dictan normas sobre \u00a0 organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se \u00a0 establece su estructura org\u00e1nica, se fijan las funciones de sus dependencias y \u00a0 se dictan otras disposiciones\u201d), acusado de infringir la autonom\u00eda de los \u00a0 entes de control fiscal, en tanto faculta a la Contralor\u00eda General de la \u00a0 Rep\u00fablica para vigilar a la Auditoria General de la Rep\u00fablica, que \u00a0 constitucionalmente es el \u00f3rgano que ejerce vigilancia sobre aquella. La Corte \u00a0 consider\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada, si bien atribu\u00eda tal competencia a la \u00a0 Contralor\u00eda, no desconoc\u00eda la autonom\u00eda presupuestal, administrativa y jur\u00eddica \u00a0 de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta sentencia la Corte declar\u00f3 \u00a0 exequibles algunos apartes del art\u00edculo 37 de la Ley 42 de 1993, que asignan al Contralor General \u00a0 de la Rep\u00fablica, las funciones de consolidar la ejecuci\u00f3n del presupuesto \u00a0 general del sector p\u00fablico, incluyendo los presupuestos de los particulares o \u00a0 entidades que manejan fondos de la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44] \u00a0MP. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio. SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45] \u201cPor la cual se expide el Estatuto \u00a0 de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d. \u201cART\u00cdCULO 65. DE LA INTERVENCI\u00d3N \u00a0 DE LAS AUTORIDADES QUE EJERCEN CONTROL FISCAL. La intervenci\u00f3n de las \u00a0 autoridades de control fiscal se ejercer\u00e1 una vez agotados los tr\u00e1mites \u00a0 administrativos de legalizaci\u00f3n de los contratos. Igualmente se ejercer\u00e1 control \u00a0 posterior a las cuentas correspondientes a los pagos originados en los mismos, \u00a0 para verificar que \u00e9stos se ajustaron a las disposiciones legales.\/\/ Una vez \u00a0 liquidados o terminados los contratos, seg\u00fan el caso[45], \u00a0 la vigilancia fiscal incluir\u00e1 un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, \u00a0 fundados en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos \u00a0 ambientales.\/\/ El control previo \u00a0 administrativo de los contratos le corresponde a las oficinas de control interno.\/\/ \u00a0 Las autoridades de control fiscal pueden exigir informes sobre su gesti\u00f3n \u00a0 contractual a los servidores p\u00fablicos de cualquier orden\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46] \u00a0\u201cSobre la organizaci\u00f3n de control fiscal financiero y \u00a0 los organismos que lo ejercen\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47] \u00a0Sentencia C-113 de 1999 (MP. Jos\u00e9 Gregorio \u00a0 Hern\u00e1ndez Galindo). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48] \u00a0MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. AV. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[50] \u00a0MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51] La norma sometida a control era un aparte del art\u00edculo 25 numeral 11 de la Ley 80 de 1993, \u00a0 que establece: ARTICULO 25.- \u00a0 Del principio de Econom\u00eda. \u00a0En virtud de este principio: (…) 11. Las corporaciones de elecci\u00f3n popular \u00a0 y los organismos de control y vigilancia no intervendr\u00e1n en los procesos de \u00a0 contrataci\u00f3n, salvo en lo relacionado con la solicitud de audiencia p\u00fablica para \u00a0 la adjudicaci\u00f3n en caso de licitaci\u00f3n (…)”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52] \u00a0MP. Carlos Gaviria D\u00edaz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[53] MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. Declara exequibles los art\u00edculos 44 y 61 de la Ley 610 \u00a0 de 2000 (\u201cPor la cual se establece el tr\u00e1mite de los procesos de \u00a0 responsabilidad fiscal de competencia de las contralor\u00edas\u201d). La primera de estas \u00a0 normas dispone que en los procesos de responsabilidad fiscal se vincule en \u00a0 calidad de tercero civilmente responsable a la compa\u00f1\u00eda de seguros que haya \u00a0 suscrito la p\u00f3liza que respalda el contrato objeto de controversia. La segunda \u00a0 ordena a las contralor\u00edas solicitar a las autoridades administrativas declarar \u00a0 la caducidad de los contratos cuando el contratista haya sido declarado \u00a0 fiscalmente responsable. Entre otros cargos formulados, se acusaba a estas \u00a0 normas de desconocer el esquema constitucional sobre la gesti\u00f3n y la \u00a0 responsabilidad fiscal a cargo de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, al \u00a0 extender la intervenci\u00f3n de este organismo a los contratos estatales en \u00a0 ejecuci\u00f3n, a los contratistas y a los garantes de obligaciones meramente \u00a0 contractuales, y al facultarla para establecer todo tipo de responsabilidad \u00a0 frente a quienes no manejan fondos p\u00fablicos. La Corte concluy\u00f3 que las normas \u00a0 demandadas se ajustaban a la Constituci\u00f3n, por cuanto: \u201c1\u00aa) Las contralor\u00edas \u00a0 s\u00ed pueden ejercer control fiscal sobre los contratos estatales, en dos momentos, \u00a0 a) una vez concluidos los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los \u00a0 contratos y b) una vez liquidados o terminados los contratos; tal actuaci\u00f3n no \u00a0 constituye vulneraci\u00f3n del car\u00e1cter posterior del control asignado a estos \u00a0 organismos por los art\u00edculos 267 y 272\u00a0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica;\u00a0\u00a0 \u00a0 2\u00aa) La naturaleza y el car\u00e1cter administrativo, resarcitorio y aut\u00f3nomo del \u00a0 control fiscal permiten la determinaci\u00f3n de responsabilidad fiscal con ocasi\u00f3n \u00a0 de la gesti\u00f3n fiscal, lo cual no significa que las contralor\u00edas invadan \u00f3rbitas \u00a0 de competencia de otras autoridades que tengan a cargo la determinaci\u00f3n de otros \u00a0 tipos de responsabilidad de los servidores p\u00fablicos o de particulares, incluso \u00a0 por una misma actuaci\u00f3n; y 3\u00aa) La vinculaci\u00f3n de las compa\u00f1\u00edas de seguros en los \u00a0 procesos de responsabilidad fiscal representa una medida legislativa razonable \u00a0 en aras de la protecci\u00f3n del inter\u00e9s general y de los principios de igualdad, \u00a0 moralidad, eficiencia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad de la \u00a0 funci\u00f3n p\u00fablica.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[54] \u00a0MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[55] \u00a0\u201cPor la cual se crean el Sistema de Informaci\u00f3n para la Vigilancia de la \u00a0 Contrataci\u00f3n Estatal, SICE, el Cat\u00e1logo \u00danico de Bienes y Servicios, CUBS, y el \u00a0 Registro \u00danico de Precios de Referencia, RUPR, de los bienes y servicios de uso \u00a0 com\u00fan en la Administraci\u00f3n P\u00fablica y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[56] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta sentencia la Corte declar\u00f3 \u00a0 exequibles algunos apartes del art\u00edculo 37 de la Ley 42 de 1993, que asignan al Contralor General \u00a0 de la Rep\u00fablica, las funciones de consolidar la ejecuci\u00f3n del presupuesto \u00a0 general del sector p\u00fablico, incluyendo los presupuestos de los particulares o \u00a0 entidades que manejan fondos de la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[57] \u00a0MP. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio. SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Esta \u00a0 sentencia resolvi\u00f3 la demanda interpuesta contra el art\u00edculo 217 (parcial) del \u00a0 Decreto Ley 019 de 2012 (\u201cPor el cual se dictan normas para suprimir o \u00a0 reformar regulaciones, procedimientos y tr\u00e1mites innecesarios existentes en la \u00a0 Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[58] MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. En \u00a0 esta sentencia se declaran exequibles algunos apartes de los art\u00edculos 80 (parcial) y 81 (parcial) \u00a0 de la Ley 42 de 1993, en los cuales se establece que los actos proferidos en los \u00a0 procesos de responsabilidad fiscal son de naturaleza administrativa y, por \u00a0 tanto, est\u00e1n sometidos a control por parte de la jurisdicci\u00f3n administrativa. La \u00a0 Corte se\u00f1ala de manera enf\u00e1tica que las Contralor\u00edas no pertenecen a la rama \u00a0 ejecutiva del poder p\u00fablico ni realizan funciones administrativas distintas de \u00a0 las que son inherentes a su propia organizaci\u00f3n y funcionamiento. No obstante, \u00a0 sobre la base de la distinci\u00f3n entre funci\u00f3n administrativa activa (ejecuci\u00f3n) y \u00a0 pasiva (control de la legalidad de la ejecuci\u00f3n), precisa que no es impropio \u00a0 calificar como actos administrativos los que expiden las contralor\u00edas en \u00a0 ejercicio del control fiscal, por cuanto estos constituyen una modalidad de \u00a0 funci\u00f3n administrativa pasiva. Por tanto, se afirma que la consideraci\u00f3n de \u00a0 estos actos como administrativos, para efectos de someterlos al control ante la \u00a0 jurisdicci\u00f3n administrativa, no se opone a la Constituci\u00f3n, toda vez que \u201cla \u00a0 Contralor\u00eda, si bien es un \u00f3rgano aut\u00f3nomo, no es aut\u00e1rquico y se encuentra \u00a0 sometido a controles y, en especial, al principio de legalidad\u201d, raz\u00f3n por \u00a0 la cual \u201cla eventual revisi\u00f3n por la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso \u00a0 administrativo no puede ser entendida como un desconocimiento de la autonom\u00eda de \u00a0 ese \u00f3rgano de control, sino como una consecuencia del principio de que en un \u00a0 Estado de derecho no puede haber acto estatal sin control.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[59] \u00a0Sentencia C-167 de 1995 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[60] \u00a0Ver, entre otras, las sentencias C-527 de 1994 y C-100 de 1996. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[61] \u00a0MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[62] \u00a0En sentencia del 5 de noviembre de 1979 (C.P. Carlos\u00a0 Galindo Pinilla, \u00a0 Proceso 2896, Radicado 209250-357-CE-SEC1-1979-11-05), la Secci\u00f3n Primera del Consejo de \u00a0 Estado declar\u00f3 la nulidad de los apartes de un concepto emitido por la \u00a0 Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, donde se ordenaba al Ministerio de Obras \u00a0 P\u00fablicas y Transporte abstenerse de refrendar los reajustes sobre el valor de \u00a0 unos contratos.\u00a0 El alto Tribunal consider\u00f3 que el concepto en cuesti\u00f3n era \u00a0 violatorio de los art\u00edculos 59 y 60 de la Constituci\u00f3n de 1886, por cuanto en el \u00a0 caso concreto \u201cla Contralor\u00eda desco\u00adnoce la \u00a0 competencia del Ministerio de Obras P\u00fablicas para dis\u00adponer y liquidar reajustes \u00a0 por mora en el pago de obras ya entre\u00adgadas y por tales razones ordena que no se \u00a0 refrende la erogaci\u00f3n, con lo cual se hace imposible la ejecuci\u00f3n del acto de la \u00a0 admi\u00adnistraci\u00f3n.\/\/Ello implica que la Contralor\u00eda haga un juicio que desborda el \u00a0 marco fiscal y que, con fundamento en ese juicio, impida la ejecuci\u00f3n de un acto \u00a0 que s\u00f3lo podr\u00eda controvertirse por la v\u00eda jurisdiccional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[63] En sentencia \u00a0 del\u00a0 16 de septiembre de 1987 (C.P. Ayd\u00e9e Anzola Linares, expediente No. \u00a0 16), la Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado declar\u00f3 la nulidad del aparte de \u00a0 un concepto de la Contralor\u00eda en el que se advert\u00eda que \u201c(d)esde el punto de \u00a0 vista Fiscal, es improcedente hacer extensivos a los empleados p\u00fablicos de la \u00a0 Empresa Puertos de Colombia, los beneficios pactados en convenciones colectivas \u00a0 de trabajo”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[64] As\u00ed, en la Sentencia del 22 de julio de 1988 (C.P. Guillermo Benavides Melo, \u00a0 expediente No. 623), la Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado declar\u00f3 la nulidad \u00a0 de un acto administrativo proferido por la Contralor\u00eda en el que se conceptuaba \u00a0 que: \u201cPara aquellas entidades oficiales como los Ministerios, \u00a0 Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos P\u00fablicos \u00a0 (como lo es CORELCA de acuerdo al Decreto 963 de 1972), que obran exclusivamente \u00a0 con arreglo al Derecho P\u00fablico y celebran contratos administrativos, no es \u00a0 viable el pacto de intereses sino en casos expresamente autorizados por la ley\u201d, \u00a0 y al final del mismo se advert\u00eda que este tipo de conceptos \u201cson de obligatorio \u00a0 cumplimiento para todos los funcionarios\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[65] \u201cMediante \u00a0 la cual se reviste al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades \u00a0 extraordinarias en aplicaci\u00f3n del numeral 10 del art\u00edculo\u00a0150\u00a0de la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[66] \u00a0El art\u00edculo 1\u00ba numeral 1\u00ba de la Ley 573 de 2000 faculta al Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica para: \u201c1. Modificar la estructura de la Contralor\u00eda General \u00a0 de la Rep\u00fablica; determinar el sistema de nomenclatura y clasificaci\u00f3n de los \u00a0 empleos de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, pudiendo crear, suprimir o \u00a0 fusionar empleos y prever las normas que deben observarse para el efecto; dictar \u00a0 las normas sobre la carrera administrativa especial de que trata el ordinal 10 \u00a0 del art\u00edculo\u00a0268\u00a0de \u00a0 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u00a0y establecer \u00a0 todas las caracter\u00edsticas que sean competencia de la ley referente a su r\u00e9gimen \u00a0 de personal.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[67] \u00a0Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, Circular No. 005 del 21 de \u00a0 junio de 2007 (obra a\u00a0 folios 53 a 63, cuaderno principal. El fragmento \u00a0 citado se encuentra a fol. 60). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[68] \u00a0Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, Circular No. 005 del 21 de \u00a0 junio de 2007 (los fragmentos citados se encuentran a fols. 61 a 63). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[69] \u00a0Ib\u00edd., folio 55 y 59. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[70] \u00a0Ib\u00edd., folio 62. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[71] \u00a0Esta entidad calcula que, como consecuencia del mencionado \u00a0 incremento, mientras entre 2006-2010 a trav\u00e9s de la funci\u00f3n de advertencia se \u00a0 preven\u00edan detrimentos patrimoniales por un valor total de 3.227.886 millones de \u00a0 pesos, en el per\u00edodo 2010-2014 esta cifra se increment\u00f3 a 15.305.786 millones de \u00a0 pesos. (Folio 68, reverso). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[72] \u00a0MP. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio, SV. Jorge Ignacio Pretelt \u00a0 Chaljub. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
[73] \u00a0En la referida sentencia C-967 de 2012 (MP. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio, SV. \u00a0 Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) se resolvi\u00f3 la demanda interpuesta contra el \u00a0 art\u00edculo 217 (parcial) del Decreto Ley 019 de 2012 (\u201cPor el cual se \u00a0 dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y tr\u00e1mites \u00a0 innecesarios existentes en la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d). El problema jur\u00eddico \u00a0 implicado en esta controversia consist\u00eda en determinar si la norma acusada, al \u00a0 autorizar que en el acta de liquidaci\u00f3n de los contratos estatales consten los \u00a0 acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner \u00a0 fin a las controversias y poder declararse a paz y salvo, desconoce o restringe \u00a0 las competencias en cuanto a la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal y de resultado \u00a0 atribuida a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. La Corte concluy\u00f3 que los \u00a0 contenidos demandados no infring\u00edan las disposiciones superiores, en tanto \u201cla \u00a0 liquidaci\u00f3n de los contratos estatales y las constancias que en ellos se dejen \u00a0 respecto de los acuerdos celebrados para declararse a paz y salvo, de ninguna \u00a0 manera pueden ser oponibles para excluir la intervenci\u00f3n de los organismos de \u00a0 control, tanto en ejercicios de auditor\u00eda como en el marco de eventuales \u00a0 procesos de responsabilidad fiscal, por lo que las expresiones acusadas no \u00a0 vulneran los art\u00edculos 119 y 267 de la Constituci\u00f3n\u201d. En consecuencia, \u00a0 declar\u00f3 la exequibilidad de los apartes normativos demandados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[74] \u00a0Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, Circular No. 005 del 21 de \u00a0 junio de 2007 (los fragmentos citados se encuentran a fols. 53 a 54). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[75] \u00a0Sentencia C-113 de 1999 (MP. Jos\u00e9 Gregorio \u00a0 Hern\u00e1ndez Galindo). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[76] Como en el art\u00edculo 119 \u00a0 cuando se\u00f1ala que la Contralor\u00eda tiene a su cargo \u201cla vigilancia de la \u00a0 gesti\u00f3n fiscal y el control de resultado de la administraci\u00f3n\u201d. Tambi\u00e9n \u00a0 el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 267 cuando dispone que \u201c(d)icho control se \u00a0 ejercer\u00e1 en forma posterior y selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas \u00a0 y principios que establezca la ley. Esta podr\u00e1, sin embargo, autorizar que en \u00a0 casos especiales la vigilancia se realice por empresas privadas \u00a0 colombianas escogidas por concurso p\u00fablico de m\u00e9ritos, y contratadas previo \u00a0 concepto del Consejo de Estado\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[77] \u00a0As\u00ed ocurre en el inciso 1\u00ba del art\u00edculo 267, al \u00a0 disponer que: \u201c(e)l control fiscal es una funci\u00f3n p\u00fablica que ejercer\u00e1 la \u00a0 Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la cual vigila la gesti\u00f3n fiscal de \u00a0 la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes \u00a0 de la Naci\u00f3n\u201d, y en el inciso 3\u00ba del mismo art\u00edculo seg\u00fan el cual \u201c(l)a \u00a0 vigilancia \u00a0de la gesti\u00f3n fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control \u00a0financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la econom\u00eda, \u00a0 la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. En los casos \u00a0 excepcionales, previstos por la ley, la contralor\u00eda podr\u00e1 ejercer control \u00a0posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[78] \u00a0Las providencias citadas a continuaci\u00f3n fueron analizadas en \u00a0 los considerandos 27 a 29 de esta providencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[79] \u00a0MP. Carlos Gaviria D\u00edaz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[80] MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[81] \u00a0MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[82] \u201cPor la cual se crean el Sistema de Informaci\u00f3n \u00a0 para la Vigilancia de la Contrataci\u00f3n Estatal, SICE, el Cat\u00e1logo \u00danico de Bienes \u00a0 y Servicios, CUBS, y el Registro \u00danico de Precios de Referencia, RUPR, de los \u00a0 bienes y servicios de uso com\u00fan en la Administraci\u00f3n P\u00fablica y se dictan otras \u00a0 disposiciones.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[83]As\u00ed, en su intervenci\u00f3n la Contralor\u00eda resalta que \u00a0 \u201clos pronunciamientos por v\u00eda de la Funci\u00f3n de Advertencia, deben en todo \u00a0 momento estar desprovistos de alocuciones indicadoras de acciones que debe o \u00a0 deber\u00eda tomar la administraci\u00f3n o el gestor fiscal para superar o minimizar el \u00a0 riesgo o amenaza, toda vez, que tales acciones se enmarcar\u00edan dentro de la \u00a0 coadministraci\u00f3n, entrando en la \u00f3rbita de competencias propiamente \u00a0 administrativas\u201d (folio 45, reverso). Por su parte, la Vista Fiscal al \u00a0 se\u00f1ala que \u201cen ning\u00fan momento estos llamados de atenci\u00f3n para la revisi\u00f3n de \u00a0 sus actuaciones constituyen una obligaci\u00f3n para las entidades p\u00fablicas o sus \u00a0 funcionarios, quienes pueden hacer caso omiso de los mismos por considerar que \u00a0 sus actuaciones se ajustan al orden normativo y a los fines del mismo \u2013 o a\u00fan a \u00a0 sabiendas de las responsabilidades que deben asumir por sus conductas cuando las \u00a0 mismas no se ajustan a la Constituci\u00f3n y la ley -, ya que como representantes \u00a0 legales y ordenadores del gasto se rigen por el principio de autonom\u00eda \u00a0 administrativa, financiera y presupuestal\u201d (folio 89). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[84] \u00a0Algunos de estos pronunciamientos se examinan en los \u00a0 considerandos 12 y 37 de esta providencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[85] \u00a0Sobre esta distinci\u00f3n ver John L. Austin, How do things with \u00a0 words, Oxford, Clarendon Press, 1962. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[86] \u00a0Folio 85. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[87] \u00a0\u201cPor la cual se establecen normas para el ejercicio del \u00a0 control interno en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras \u00a0 disposiciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[88] \u00a0\u201cPor la cual se dictan normas sobre la organizaci\u00f3n y \u00a0 funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las \u00a0 disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las \u00a0 atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del art\u00edculo\u00a0189\u00a0de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras \u00a0 disposiciones\u201d. El cap\u00edtulo VI de esta ley \u00a0 (arts. 27 a 29) dispone la creaci\u00f3n del Sistema Nacional de Control Interno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[89] \u00a0\u201cPor el cual se dictan normas sobre el Sistema \u00a0 Nacional de Control Interno de las Entidades y Organismos de la Administraci\u00f3n \u00a0 P\u00fablica del Orden Nacional y Territorial y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[90] \u00a0\u201cPor el cual se actualiza el Modelo Est\u00e1ndar de \u00a0 Control Interno (MECI).\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[91] \u201cPor la cual se \u00a0 establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y \u00a0 organismos del Estado y se dictan otras disposiciones\u201d. ARTICULO 2\u00b0 Objetivos del Sistema de Control Interno. \u00a0 Atendiendo los principios constitucionales que debe caracterizar la \u00a0 administraci\u00f3n p\u00fablica, el dise\u00f1o y el desarrollo del Sistema de Control Interno \u00a0 se orientar\u00e1 al logro de los siguientes objetivos fundamentales:\u00a0a) Proteger los \u00a0 recursos de la organizaci\u00f3n, buscando su adecuada administraci\u00f3n ante posibles \u00a0 riesgos que los afecten; b) Garantizar la eficacia, la eficiencia y econom\u00eda en \u00a0 todas las operaciones promoviendo y facilitando la correcta ejecuci\u00f3n de las \u00a0 funciones y actividades definidas para el logro de la misi\u00f3n institucional; c) \u00a0 Velar porque todas las actividades y recursos de la organizaci\u00f3n est\u00e9n dirigidos \u00a0 al cumplimiento de los objetivos de la entidad; d) Garantizar la correcta \u00a0 evaluaci\u00f3n y seguimiento de la gesti\u00f3n organizacional; e) Asegurar la \u00a0 oportunidad y confiabilidad de la informaci\u00f3n y de sus registros. f) Definir y \u00a0 aplicar medidas para prevenir los riesgos, detectar y corregir las desviaciones \u00a0 que se presenten en la organizaci\u00f3n y que puedan afectar el logro de sus \u00a0 objetivos; g) Garantizar que el Sistema de Control Interno disponga de sus \u00a0 propios mecanismos de verificaci\u00f3n y evaluaci\u00f3n; h) Velar porque la entidad \u00a0 disponga de procesos de planeaci\u00f3n y mecanismos adecuados para el dise\u00f1o y \u00a0 desarrollo organizacional, de acuerdo con su naturaleza y caracter\u00edsticas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[92] \u00a0Art\u00edculo 1\u00ba Ley 87 de 1993 (\u201cPor \u00a0 la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las \u00a0 entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones\u201d). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[93] \u00a0Art\u00edculo 12, literal g), de la Ley 87 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[95] El Decreto Ley 267 de \u00a0 2000, \u201cpor el cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la \u00a0 Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se \u00a0 fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones\u201d, \u00a0dispone en su art\u00edculo 5\u00ba\u00a0 lo siguiente: \u201cArt\u00edculo\u00a0 5. Funciones. Para \u00a0 el cumplimiento de su misi\u00f3n y de sus objetivos, en desarrollo de las \u00a0 disposiciones consagradas en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, le corresponde a la \u00a0 Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica: (\u2026) 7.- Advertir sobre operaciones o \u00a0 procesos en ejecuci\u00f3n para prever graves riesgos que comprometan el patrimonio \u00a0 p\u00fablico y ejercer el control posterior sobre los hechos as\u00ed identificados\u201d. \u00a0 Cfr., Iv\u00e1n Dar\u00edo G\u00f3mez Lee, \u201cEl derecho de la contrataci\u00f3n p\u00fablica en \u00a0 Colombia\u201d. \u00a0Bogot\u00e1, Legis, 2012, p.197-284.<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-103-15 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 Sentencia C-103\/15 \u00a0 \u00a0 NORMAS SOBRE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA \u00a0 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Funci\u00f3n \u00a0 de advertencia sobre operaciones o procesos en ejecuci\u00f3n para prever graves \u00a0 riesgos que comprometan el patrimonio p\u00fablico y ejercer control posterior sobre \u00a0 los […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[101],"tags":[],"class_list":["post-22226","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2015"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/22226","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=22226"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/22226\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=22226"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=22226"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=22226"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}