\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-142-15 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-142\/15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Bogot\u00e1 D.C., 6 de abril de \u00a0 2015) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0art\u00edculos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, Por la cual se decreta el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0vigencia fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Carlos Augusto \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Saavedra Cabrera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Textos normativos demandados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Carlos Augusto Saavedra Cabrera, en \u00a0 ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad prevista en los art\u00edculos \u00a0 40.6, 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 la declaratoria de \u00a0 inconstitucionalidad de los\u00a0 art\u00edculos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, cuyo texto es el siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY 1687 DE 2013 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 11) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 49.001 de 11 de diciembre de 2013 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de \u00a0 Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1 de enero al 31 de diciembre de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DISPOSICIONES GENERALES. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAP\u00cdTULO V. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DISPOSICIONES VARIAS. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 81.\u00a0El \u00a0 art\u00edculo\u00a012\u00a0de la Ley 179 de \u00a0 1994 quedar\u00e1 as\u00ed: Son contribuciones parafiscales los grav\u00e1menes establecidos \u00a0 con car\u00e1cter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y \u00fanico grupo \u00a0 social o econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, \u00a0 administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en la forma \u00a0 dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en \u00a0 ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al \u00a0 cierre del ejercicio contable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las \u00a0 contribuciones parafiscales administradas por los \u00f3rganos que forman parte del \u00a0 Presupuesto General de la Naci\u00f3n se incorporar\u00e1n al presupuesto solamente para \u00a0 registrar la estimaci\u00f3n de su cuant\u00eda y en cap\u00edtulo separado de las rentas \u00a0 fiscales y su recaudo ser\u00e1 efectuado por los \u00f3rganos encargados de su \u00a0 administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las \u00a0 contribuciones parafiscales administradas por los \u00f3rganos que no forman parte \u00a0 del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, independientemente de su naturaleza \u00a0 jur\u00eddica, se incorporar\u00e1n en un presupuesto independiente que requerir\u00e1 la \u00a0 aprobaci\u00f3n del Consejo Superior de Pol\u00edtica Fiscal (Confis), salvo aquellas \u00a0 destinadas al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO.\u00a0El Ministro de \u00a0 Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico presentar\u00e1 al Congreso de la Rep\u00fablica un informe \u00a0 anual con el detalle de los presupuestos aprobados por el Confis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 82.\u00a0El \u00a0 art\u00edculo 23 de la Ley 38 de 1989 quedar\u00e1 as\u00ed: El Presupuesto de Gastos se \u00a0 compondr\u00e1 de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda p\u00fablica y de \u00a0 los gastos de inversi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cada uno de estos \u00a0 gastos se presentar\u00e1 clasificado en diferentes secciones que corresponder\u00e1n a: \u00a0 la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, la \u00a0 Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Defensor\u00eda del Pueblo, la Contralor\u00eda \u00a0 General de la Rep\u00fablica, la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil que incluye \u00a0 el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada ministerio, departamento \u00a0 administrativo y establecimientos p\u00fablicos, una (1) para la Polic\u00eda Nacional y \u00a0 una (1) para el servicio de la deuda p\u00fablica. En el Proyecto de Presupuesto de \u00a0 Inversi\u00f3n se indicar\u00e1n los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de \u00a0 Inversi\u00f3n, clasificado seg\u00fan lo determine el Gobierno Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los \u00a0 presupuestos de gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n no se podr\u00e1n incluir gastos \u00a0 con destino al servicio de la deuda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO.\u00a0A m\u00e1s tardar \u00a0 para la vigencia fiscal de 2016, el Proyecto de Presupuesto General de la Naci\u00f3n \u00a0 que se presente para discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, deber\u00e1 \u00a0 elaborarse en armon\u00eda con los est\u00e1ndares internacionales contenidos en el manual \u00a0 de estad\u00edsticas fiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Pretensi\u00f3n y cargos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. Pretensi\u00f3n. Se solicita a este tribunal que declare la \u00a0 inexequibilidad de los art\u00edculos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, por vulnerar los art\u00edculos 151 y 158 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. La demanda cuestiona que en una ley anual de presupuesto: Ley 1687 \u00a0 de 2013, dictada para una vigencia fiscal concreta: 1 de enero de 2014 a 31 de \u00a0 diciembre de 2014, se incluya, tanto para repetir como para modificar, el \u00a0 contenido de art\u00edculos que hacen parte de leyes org\u00e1nicas de presupuesto y que, \u00a0 por tanto, tienen vigencia permanente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. Cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 151 \u00a0 de la Constituci\u00f3n, por desconocerse la reserva de ley org\u00e1nica. Si \u00a0 bien una ley org\u00e1nica puede ser modificada por otra ley, siempre y cuando se \u00a0 cumpla con los requisitos previstos para el proceso de formaci\u00f3n de las leyes \u00a0 org\u00e1nicas en el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n, en especial el de ser aprobada \u00a0 por la mayor\u00eda absoluta de los votos de los miembros de ambas c\u00e1maras, en todo \u00a0 caso se requiere que la ley que contiene la modificaci\u00f3n tenga una vigencia \u00a0 permanente, as\u00ed se califique como ordinaria. La Ley 1687 de 2013, aun si fue \u00a0 aprobada por la mayor\u00eda prevista en el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n, por sus \u00a0 limitaciones materiales y temporales, dado que por medio de ella \u201cse decreta \u00a0 el Presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la \u00a0 vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2014\u201d, no puede \u00a0 modificar o repetir el contenido de normas que tienen una vigencia permanente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. Cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 \u00a0 de la Constituci\u00f3n, por quebrantarse la unidad de materia. Se \u00a0 quebranta la unidad de materia, prevista en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, \u00a0 porque los art\u00edculos demandados no se relacionan con la Ley 1687 de 2013, en la \u00a0 medida en que, por ser normas destinadas a tener vigencia permanente, dado que \u00a0 su contenido est\u00e1 previsto en varias leyes org\u00e1nicas, no pueden tener relaci\u00f3n \u00a0 con una ley que s\u00f3lo est\u00e1 llamada a regir durante la vigencia fiscal que va del \u00a0 1 de enero de 2014 al 31 de enero de 2014.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 Intervenciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. Intervenci\u00f3n \u00a0 del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico: inhibici\u00f3n y, en subsidio, \u00a0 exequibilidad. Afirma que la demanda carece de aptitud sustancial, \u00a0 pues se limita a plantear generalidades, sin aludir a las normas acusadas y sin \u00a0 mostrar c\u00f3mo \u00e9stas vulneran la Constituci\u00f3n. Considera que la demanda no \u00a0 satisface los m\u00ednimos argumentativos de claridad, especificidad, pertinencia y \u00a0 suficiencia. Si, a pesar de todo, se hace un an\u00e1lisis de fondo, sostiene que \u00a0 \u201cla ley org\u00e1nica formalmente ha sido objeto de modificaci\u00f3n pero en absoluto \u00a0 sustancialmente\u201d. As\u00ed, pues, que si bien \u201cel actuar del legislador podr\u00e1 \u00a0 calificarse a lo sumo de antit\u00e9cnico en tanto no es lo m\u00e1s ideal que el \u00a0 legislador busque sofisticar su propia voluntad a partir de enunciados \u00a0 normativos m\u00e1s precisos incorporados en el articulado de una Ley Org\u00e1nica\u201d, \u00a0 en todo caso no se puede \u201ctachar tal proceder de inconstitucional, pues tal \u00a0 como se muestra el mandato del legislador org\u00e1nico en ninguno de los casos ha \u00a0 sido objeto de contradicci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. Intervenci\u00f3n \u00a0 del Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social: exequibilidad. \u00a0 Reitera los argumentos dados en la intervenci\u00f3n que hiciera en el Expediente \u00a0 D-10125, para se\u00f1alar que las normas demandadas, en rigor, no modifican las \u00a0 normas org\u00e1nicas, sino que se limitan a adicionarlas. Considera que la sujeta \u00a0 materia de la adici\u00f3n no es de aquellas reservadas a una ley org\u00e1nica, por lo \u00a0 cual es viable su inclusi\u00f3n en una ley ordinaria. En todo caso, pese a que se \u00a0 pod\u00eda tramitar como ley ordinaria, el Congreso tramit\u00f3 los art\u00edculos demandados \u00a0 con arreglo al procedimiento previsto para leyes org\u00e1nicas. A partir de la \u00a0 Sentencia C-1246 de 2001, destaca los siguientes elementos: (i) el fin de la ley \u00a0 es dar cuenta con la m\u00e1xima transparencia cu\u00e1nto se recauda por concepto de \u00a0 rentas parafiscales, c\u00f3mo se asignan estos recursos, a qu\u00e9 prop\u00f3sitos y con qu\u00e9 \u00a0 resultado; (ii) su contenido se refiere a la definici\u00f3n, manejo, administraci\u00f3n \u00a0 y ejecuci\u00f3n de recursos parafiscales por \u00f3rganos que est\u00e1n dentro del \u00a0 presupuesto general de la Naci\u00f3n y por \u00f3rganos que no est\u00e1n dentro de \u00e9l; (iii) \u00a0 el proyecto fue aprobado por la mayor\u00eda absoluta de ambas c\u00e1maras; (iv) el \u00a0 prop\u00f3sito expl\u00edcito del legislador fue el de incorporar las normas demandadas \u00a0 dentro de las normas org\u00e1nicas de presupuesto. Por lo tanto, considera que las \u00a0 normas demandadas, seg\u00fan lo previsto en la referida sentencia, adquieren la \u00a0 condici\u00f3n de normas org\u00e1nicas y, en consecuencia, no habr\u00eda vulneraci\u00f3n de la \u00a0 Carta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. Intervenci\u00f3n \u00a0 de la Universidad del Rosario: inexequibilidad. Sobre \u00a0 la base de considerar que las leyes org\u00e1nicas tienen superioridad jer\u00e1rquica \u00a0 frente a las leyes ordinarias, en tanto las primeras regulan el proceso de \u00a0 formaci\u00f3n de las segundas y sirven como par\u00e1metro para su control, afirma que \u00a0 \u201cninguna ley ordinaria puede estar en condiciones de modificar o abrogar lo que \u00a0 disponga la ley org\u00e1nica, porque tal pretensi\u00f3n indefectiblemente conlleva la \u00a0 vulneraci\u00f3n de la Constituci\u00f3n \u2013art\u00edculos 151 y 352-, los cuales disponen lo que \u00a0 ha de ser materia de ley org\u00e1nica y lo que en particular ata\u00f1e a la ley org\u00e1nica \u00a0 del presupuesto p\u00fablico\u201d. Agrega que si bien alg\u00fan sector de la doctrina \u00a0 defiende la posibilidad de que la ley anual de presupuesto pueda incluir \u00a0 disposiciones con vocaci\u00f3n de permanencia, que deroguen, modifiquen o adicionen \u00a0 normas sobre finanzas p\u00fablicas, siempre que se demuestre la relaci\u00f3n de \u00e9stas \u00a0 con el presupuesto, \u201cesta situaci\u00f3n solo es viable, siempre y cuando no \u00a0 modifiquen ni adicionen el ordenamiento propio de la reserva de ley org\u00e1nica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4. Intervenci\u00f3n \u00a0 de la Universidad Externado de Colombia: exequibilidad. \u00a0 Reitera lo dicho en el Expediente D-10125, respecto de la demanda de \u00a0 inconstitucionalidad contra una expresi\u00f3n contenida en el art\u00edculo 81 de la Ley \u00a0 1687 de 2013, en el sentido de que las normas demandadas est\u00e1n dentro del margen \u00a0 de configuraci\u00f3n del legislador. Su an\u00e1lisis, que se basa en la Sentencia C-006 \u00a0 de 2012, se\u00f1ala que en este caso, pese a la circunstancia de haberse rebasado \u00a0 los l\u00edmites temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley \u00a0 de car\u00e1cter permanente, no se alter\u00f3 \u201cel contenido sustancial de la figura \u00a0 del aporte parafiscal\u201d. Las normas demandadas se limitan a hacer \u201cuna \u00a0 reorganizaci\u00f3n sem\u00e1ntica de las caracter\u00edsticas de este instituto jur\u00eddico y a \u00a0 hacer expl\u00edcita una circunstancia contable de \u00edndole mec\u00e1nico, como es la \u00a0 contabilizaci\u00f3n anual del monto de los recursos aplicados por este concepto\u201d. \u00a0 Agrega, a partir de la Sentencia C-1124 de 2008, que las normas demandadas no \u00a0 crean ninguna competencia nueva, pues aunque \u201cse hiciera uso de la ex\u00e9gesis \u00a0 m\u00e1s r\u00edgida, el Consejo Superior de Pol\u00edtica Fiscal \u2013CONFIS- tiene entre sus \u00a0 funciones legales el estudio de todos los presupuestos de ingresos y gastos que \u00a0 componen la actividad econ\u00f3mica del estado\u201d. Por \u00faltimo, destaca que la ley \u00a0 de presupuesto no es \u201cun simple acto condici\u00f3n de \u00edndole administrativo \u00a0 (sic.) sino un instrumento activo y din\u00e1mico por medio del cual alcanzar los \u00a0 fines del Estado\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5. Intervenci\u00f3n \u00a0 de la Academia Colombiana de Jurisprudencia: inexequibilidad. Aclara \u00a0 que la demanda no cuestiona el contenido material de las normas demandadas, sino \u00a0 la circunstancia de haber sido incluidas en una ley anual de presupuesto. En \u00a0 este contexto, trae a cuento las Sentencias C-177 de 2002 y C-1124 de 2008, para \u00a0 advertir que este tribunal tiene una \u201cposici\u00f3n ponderada\u201d frente a la \u00a0 unidad de materia. Esta posici\u00f3n, cuando se trata de una ley anual de \u00a0 presupuesto, implica que, adem\u00e1s de la \u201cnecesidad de una conexidad estrecha o \u00a0 directa\u201d, la norma cuestionada debe contribuir a la \u201cjusta ejecuci\u00f3n del \u00a0 presupuesto\u201d y no puede superar \u201clas limitaciones de tiempo de tales \u00a0 normas\u201d. A partir de estos elementos de juicio, concluye que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) si \u00a0 bien puede afirmarse que las normas objeto de la discusi\u00f3n conservan una m\u00ednima \u00a0 conexi\u00f3n tem\u00e1tica con el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, ya que se refieren a \u00a0 contribuciones parafiscales y a la composici\u00f3n del Presupuesto de Gastos, \u00a0 conceptos que por su naturaleza tienen una relaci\u00f3n indiscutible con el \u00a0 Presupuesto General de la Naci\u00f3n, y que al establecer definiciones y estar \u00a0 contenidas dentro de las \u201cdisposiciones generales\u201d, su prop\u00f3sito es garantizar \u00a0 la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto general, al pretender superar la vigencia \u00a0 que por su naturaleza tienen las leyes anuales de presupuesto, no conservan la \u00a0 m\u00ednima conexi\u00f3n temporal exigida. Por tanto, considero que le asiste raz\u00f3n al \u00a0 demandante al establecer que dichas disposiciones violan el principio de unidad \u00a0 de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al \u00a0 cargo sobre reserva de ley org\u00e1nica, a partir de las Sentencias C-039 de 1994 y \u00a0 C- 557 de 2009, concluye que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 asiste raz\u00f3n al demandante al afirmar que la Ley 1687 de 2013, contentiva de \u00a0 limitaciones temporales y materiales, no puede modificar o repetir el contenido \u00a0 de normas que tienen una vigencia permanente, como la Ley Org\u00e1nica de \u00a0 Presupuesto, dado que por medio de aquella \u201cse decreta el Presupuesto de rentas \u00a0 y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de \u00a0 enero al 31 de diciembre de 2014\u201d. (\u2026) Permitir que una Ley a la cual la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ha dado el car\u00e1cter de Org\u00e1nica, sea modificada en su \u00a0 contenido por una Ley de car\u00e1cter ordinario y cuya vigencia es temporal, ser\u00eda \u00a0 desconocer el car\u00e1cter instrumental que cumple la Ley Org\u00e1nica en tanto es \u00a0 reguladora de la actividad legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.6. Intervenci\u00f3n \u00a0 del Instituto Colombiano de Derecho Tributario: inexequibilidad. \u00a0 Destaca que las normas demandadas incurren en una ostensible violaci\u00f3n de la \u00a0 Carta, en tanto y en cuanto, \u201cninguna ley ordinaria puede estar en \u00a0 condiciones de modificar o abrogar lo que disponga una ley org\u00e1nica\u201d. Agrega \u00a0 que si bien en la doctrina hay dos posiciones en controversia: (i) la de que la \u00a0 ley de presupuesto \u201ctiene como \u00fanico y exclusivo \u00e1mbito tem\u00e1tico tal \u00a0 presupuesto y no puede, por tanto, regular otras materias as\u00ed tengan estrecha \u00a0 relaci\u00f3n con las finanzas p\u00fablicas y con la prospectaci\u00f3n de ingresos y la \u00a0 autorizaci\u00f3n de gastos de que se trate\u201d; y (ii) la de que \u201cla ley anual \u00a0 de presupuesto no puede limitarse al presupuesto sino incluir, en forma \u00a0 adicional, disposiciones con vocaci\u00f3n de permanencia que deroguen, modifiquen o \u00a0 adicionen la normativa precedente en materia de finanzas p\u00fablicas y, por tanto, \u00a0 tengan clara relaci\u00f3n con el presupuesto\u201d; en todo caso, ninguna de ellas \u00a0 sostiene, como no puede sostener, que la ley anual de presupuesto puede \u00a0 modificar o adicionar \u201cel ordenamiento propio de la reserva de ley org\u00e1nica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Concepto del \u00a0 Procurador General de la Naci\u00f3n: inexequibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. El Ministerio \u00a0 P\u00fablico, por medio del Concepto 5839, solicita a este \u00a0 tribunal que declare inexequibles los art\u00edculos demandados, por vulnerar la \u00a0 unidad de materia de una ley anual de presupuesto, dadas las restricciones \u00a0 tem\u00e1ticas, temporales y teleol\u00f3gicas que le corresponden a este tipo de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Para fundar su solicitud de \u00a0 declaraci\u00f3n de inexequibilidad, analiza la unidad de materia en cuanto ata\u00f1e a \u00a0 la ley anual de presupuesto. En este an\u00e1lisis precisa que el presupuesto anual y \u00a0 sus correspondientes apropiaciones se aprueban por una ley ordinaria (art. \u00a0 150.11 CP), que tiene vigencia de una a\u00f1o (art. 346, 347 y 348 CP) y que tanto \u00a0 el presupuesto como la ley de apropiaciones se elaboran sobre la base de rentas \u00a0 previamente establecidas por la ley (art. 338 y 346 CP). En este contexto \u00a0 advierte que las leyes org\u00e1nicas regulan y limitan la actividad legislativa, de \u00a0 tal suerte que el tr\u00e1mite de las leyes ordinarias debe sujetarse a lo previsto \u00a0 en aquellas (art. 151 CP). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. A partir de las Sentencias C-177 de \u00a0 2002, C-668 de 2006 y C-1124 de 2008, precisa los criterios tem\u00e1tico, temporal y \u00a0 teleol\u00f3gico, que sirven para verificar si una ley anual de presupuesto cumple o \u00a0 no con la unidad de materia, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 criterio tem\u00e1tico circunscribe la relaci\u00f3n de conexidad de la materia legal \u00a0 \u00fanicamente a los presupuestos de ingresos y gastos de la respectiva vigencia \u00a0 fiscal, raz\u00f3n por la cual no resultan de aceptaci\u00f3n constitucional conexidades \u00a0 presupuestales causales, teleol\u00f3gicas, tem\u00e1ticas o sist\u00e9micas de orden gen\u00e9rico[1]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 criterio temporal, por su parte, implica que el presupuesto general de la Naci\u00f3n \u00a0 se aprueba para que rija \u00fanicamente en la vigencia fiscal respectiva, que pare \u00a0 el caso colombiano es anual, lo que incluye expresamente las disposiciones \u00a0 generales de cada uno de los presupuestos. Por tanto, las normas que se aprueben \u00a0 en los presupuestos anuales con car\u00e1cter permanente no tienen asidero \u00a0 constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 \u00faltimo, el criterio teleol\u00f3gico circunscribe las disposiciones generales para \u00a0 cada uno de los presupuestos anuales entendi\u00e9ndolas expresamente como normas \u00a0 tendientes a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n \u00a0 de la vigencia fiscal respectiva, por lo que no resultan de recibo en el campo \u00a0 de control constitucional las normas que no tengan esta finalidad espec\u00edfica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4. Al estudiar las normas demandadas a \u00a0 la luz de los antedichos criterios, encuentra que: (i) en lo tem\u00e1tico, no hay \u00a0 conexidad con la materia dominante de la Ley 1687 de 2013, en la medida en que \u00a0 su prop\u00f3sito y su contenido son inequ\u00edvocos en el sentido de modificar leyes \u00a0 org\u00e1nicas, como normas gen\u00e9ricas para preparar y aprobar presupuestos, al punto \u00a0 de no aparecer en el proyecto original, sino haber sido \u201cpresentados para \u00a0 primer debate conjunto en las comisiones econ\u00f3micas del Senado y de la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes por iniciativa de los parlamentarios ponentes[2]\u201d; \u00a0(ii) en lo temporal, no hay \u201clegitimidad constitucional porque el origen y el \u00a0 contenido de tales normas son de car\u00e1cter permanente en el tiempo, mientras que \u00a0 la vigencia de la ley referida, por su propia naturaleza y finalidad, tiene \u00a0 solamente vigencia anual\u201d; y (iii) en lo teleol\u00f3gico, se vislumbra que tales \u00a0 art\u00edculos no est\u00e1n encaminados a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto \u00a0 general de la Naci\u00f3n de la vigencia fiscal de 2014, \u201cya que el primero \u00a0 responde a una regulaci\u00f3n general org\u00e1nica sobre contribuciones parafiscales y \u00a0 el segundo tiene el mismo nivel regulatorio legal que el primero con la \u00a0 finalidad de armonizar la preparaci\u00f3n de los presupuestos anuales a est\u00e1ndares \u00a0 internacionales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. FUNDAMENTOS.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este tribunal es competente para \u00a0 pronunciarse sobre la constitucionalidad de los \u00a0 art\u00edculos \u00a0 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, conforme a lo \u00a0 dispuesto en el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En vista \u00a0 de que la Ley 1687 de 2013 se public\u00f3 el 11 de diciembre de 2013 y de que la \u00a0 demanda se present\u00f3 el 23 de julio de 2014, es decir, siete meses y doce d\u00edas \u00a0 despu\u00e9s, no es relevante en este caso considerar el fen\u00f3meno de la caducidad de \u00a0 la acci\u00f3n, conforme a lo previsto en el art\u00edculo 242.3 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Cuestiones previas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. La existencia de cosa juzgada \u00a0 constitucional respecto del art\u00edculo 81 de la Ley 1687 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.1. En reiteradas oportunidades este tribunal[3] \u00a0ha definido a la cosa juzgada constitucional como \u201cel car\u00e1cter inmutable de \u00a0 las sentencias de la Corte Constitucional\u201d[4], \u00a0valga decir, cuando se configura la cosa juzgada constitucional, porque ha \u00a0 habido un pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad o la inexequibilidad \u00a0 de determinado precepto legal, no es posible volver a ocuparse del tema[5]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.2. \u00a0 En la \u00a0 Sentencia C-052 de 2015, este tribunal se pronunci\u00f3 sobre la constitucionalidad \u00a0 del art\u00edculo 81 de la Ley 1687 de 2013, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero.- \u00a0 \u00a0Declarar \u00a0INEXEQUIBLE el art\u00edculo 81 de la Ley 1687 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo.- \u00a0 \u00a0Conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, los efectos de la \u00a0 anterior declaraci\u00f3n de INEXEQUIBILIDAD quedan diferidos hasta el 31 de \u00a0 diciembre de 2015, a fin de que el Congreso, le d\u00e9 el tr\u00e1mite correspondiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.3. \u00a0 La declaraci\u00f3n de inexequibilidad se fund\u00f3 en la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 158 de \u00a0 la Constituci\u00f3n, sobre unidad de materia. Si bien este tribunal admiti\u00f3 que era \u00a0 posible examinar tambi\u00e9n el cargo relativo a la reserva de ley org\u00e1nica, \u00a0 consider\u00f3 innecesario hacerlo, porque el cargo sobre unidad de materia conduc\u00eda, \u00a0 por s\u00ed solo, a la declaratoria de inexequibilidad. En efecto, al examinar la \u00a0 unidad de materia en la ley anual de presupuesto, destac\u00f3 que sus contenidos no \u00a0 pueden tener vocaci\u00f3n de permanencia ni modificar reglas contenidas en leyes \u00a0 permanentes. Al examinar el art\u00edculo 81 de la Ley 1687 de 2013, encontr\u00f3 que \u00a0 \u00e9ste busca complementar una disposici\u00f3n normativa que dista de contener una \u00a0 estimaci\u00f3n de ingresos, una autorizaci\u00f3n de gastos o una norma para la ejecuci\u00f3n \u00a0 del presupuesto, sino que, por el contrario, pretende establecer una regla \u00a0 general y permanente sobre la manera de estimar las contribuciones parafiscales \u00a0 de los \u00f3rganos que no son parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.4. \u00a0 La decisi\u00f3n de modular los efectos de la inexequibilidad en el tiempo, para \u00a0 diferirlos hasta el 31 de diciembre de 2015, se bas\u00f3 importantes razones \u00a0 constitucionales, como la protecci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos y la seguridad \u00a0 jur\u00eddica en torno a la administraci\u00f3n de dichos recursos parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.5. \u00a0 En vista de la existencia de cosa juzgada constitucional respecto del art\u00edculo \u00a0 81 de la Ley 1687 de 2013, corresponde a este tribunal estarse a lo resuelto en \u00a0 la Sentencia C-052 de 2015 y limitar su an\u00e1lisis a la constitucionalidad del \u00a0 art\u00edculo 82 de la Ley 1687 de 2013, que tambi\u00e9n es objeto de demanda en este \u00a0 caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. \u00a0 La \u00a0 aptitud sustancial de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.1. Dado que un interviniente asume \u00a0 que la demanda no es apta[6], \u00a0 porque se basa en una apreciaci\u00f3n subjetiva del actor, que plantea meras \u00a0 generalidades, de tal suerte que su concepto de la violaci\u00f3n no satisface los \u00a0 m\u00ednimos argumentativos exigibles, ha de estudiarse, como cuesti\u00f3n previa, la \u00a0 aptitud de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.2. Corresponde destacar que, en un \u00a0 primer momento, la demanda fue inadmitida porque su concepto de la violaci\u00f3n \u00a0 carec\u00eda de claridad, certeza y especificidad, por Auto del 22 de agosto de 2014. \u00a0 En su oportunidad, el actor corrigi\u00f3 su demanda, para precisar que \u00e9sta se \u00a0 dirige contra la totalidad del art\u00edculo 82 de la Ley 1687 de 2013, en la medida \u00a0 en \u00e9ste intenta sustituir el art\u00edculo 23 de la Ley 38 de 1989, que es una ley \u00a0 org\u00e1nica de vigencia permanente, con una norma que tiene vigencia temporal, en \u00a0 tanto y en cuanto hace parte de la ley anual de presupuesto. A partir de esta \u00a0 circunstancia, se\u00f1ala que sustituir o modificar leyes org\u00e1nicas no se enmarca \u00a0 dentro de la materia propia de las leyes anuales de presupuesto, y que, siendo \u00a0 la materia de las leyes org\u00e1nicas el fijar reglas para la producci\u00f3n de otras \u00a0 normas, \u00e9sta no puede desarrollarse en leyes anuales de presupuesto, cuya \u00a0 materia y vigencia, no son compatibles con aquella. Al analizar esta correcci\u00f3n, \u00a0 se determin\u00f3, por Auto del 3 de septiembre de 2014, que las deficiencias hab\u00edan \u00a0 sido subsanadas y se procedi\u00f3 a admitir la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.3. Como se acaba de ver, la demanda \u00a0 parte de una base cierta. En efecto, el art\u00edculo 82 de la Ley 1687 de 2013[7] \u00a0dice expl\u00edcitamente: el art\u00edculo 23 de la Ley 38 de 1989 \u201cquedar\u00e1 as\u00ed\u201d; \u00a0 enseguida, repite el contenido original del art\u00edculo 23 de la Ley 38 de 1989, \u00a0 conforme a la modificaci\u00f3n introducida por el art\u00edculo 16 de la Ley 179 de 1994[8], \u00a0 y agrega un par\u00e1grafo[9]. \u00a0 Ante esta evidencia, algunos intervinientes[10] hablan de una \u00a0 modificaci\u00f3n formal, sin contenido sustancial. Sea cual fuere la calificaci\u00f3n \u00a0 que se haga, lo cierto es que la norma demandada s\u00ed cambia el texto del art\u00edculo \u00a0 23 de la Ley 38 de 1989, modificado por el art\u00edculo 16 de la Ley 179 de 1994, al \u00a0 que adiciona contenido nuevo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.4. Sobre esta base cierta, sin entrar \u00a0 a discutir en concreto la inconstitucionalidad del contenido del art\u00edculo \u00a0 demandado, el actor advierte que modificar normas contenidas en leyes org\u00e1nicas \u00a0 por medio de una ley anual de presupuesto, desconoce la unidad de materia y la \u00a0 reserva de ley org\u00e1nica, en la medida en que la materia y la vigencia de la ley \u00a0 anual de presupuesto no corresponde a la materia y a la vigencia de la norma \u00a0 modificada. Como se ve, esta argumentaci\u00f3n sigue un hilo comprensible, a tal \u00a0 punto que sobre \u00e9l se pronuncian los dem\u00e1s intervinientes y el Ministerio \u00a0 P\u00fablico, y muestra, al menos prima facie una posible contradicci\u00f3n entre \u00a0 las normas demandas y los art\u00edculos 151 y 158 de la Constituci\u00f3n, a partir de \u00a0 argumentos estrictamente constitucionales. En estas condiciones genera una duda \u00a0 m\u00ednima sobre la exequibilidad de las normas demandadas. Por lo tanto, la demanda \u00a0 tiene aptitud sustancial y es menester que este tribunal se pronuncie de fondo \u00a0 sobre ella. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.5. No sobra agregar que, al analizar \u00a0 cargos semejantes, planteados contra el art\u00edculo 81 de la Ley 1687 de 2013, en \u00a0 la Sentencia C-052 de 2015, este tribunal encontr\u00f3 que las acusaciones sobre \u00a0 unidad de materia y sobre reserva de ley org\u00e1nica cumplen con la carga \u00a0 argumentativa necesaria, aunque a la postre su an\u00e1lisis s\u00f3lo se centrara en la \u00a0 unidad de materia[11]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Problema jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Corresponde establecer si el art\u00edculo 82 de la Ley 1687 de 2013, que replica y \u00a0 adiciona el art\u00edculo 23 de la Ley 38 de 1989, para establecer que, a m\u00e1s tardar \u00a0 para la vigencia fiscal de 2016, el proyecto de Presupuesto General de la Naci\u00f3n \u00a0 deber\u00e1 elaborarse en armon\u00eda con los est\u00e1ndares internacionales contenidos en el \u00a0 manual de estad\u00edsticas fiscales, \u00a0\u00bfvulnera la unidad de materia (art. 158 CP) y \u00a0 la reserva de ley org\u00e1nica (art. 151 CP), en raz\u00f3n de las limitaciones que tiene \u00a0 la materia y la vigencia de las leyes anuales de presupuesto? \u00a0 Por razones metodol\u00f3gicas, dado que ambos cargos guardan una estrecha relaci\u00f3n, \u00a0 su an\u00e1lisis se har\u00e1 de manera conjunta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Cargos: vulneraci\u00f3n de la unidad de materia\u00a0(art. \u00a0 158 CP) y de la reserva de ley org\u00e1nica (art. 151 CP). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Alcance de los cargos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Convine reiterar que la demanda\u00a0sub examine\u00a0no cuestiona en modo alguno \u00a0 el contenido del art\u00edculo demandado. Se cuestiona que un art\u00edculo de una ley \u00a0 anual de presupuesto reproduzca y adicione contenido a un art\u00edculo que est\u00e1 \u00a0 incluido en una ley org\u00e1nica y que fue modificado por otra ley org\u00e1nica. Sobre \u00a0 esta base se plantea dos cargos de inconstitucionalidad: (i) reproducir o \u00a0 adicionar contenidos a art\u00edculos de leyes org\u00e1nicas no se enmarca dentro de la \u00a0 materia propia de una ley anual de presupuesto, sino que es un asunto ajeno a \u00a0 ella; (ii) al tener reserva de ley org\u00e1nica, las normas sobre preparaci\u00f3n del \u00a0 presupuesto de rentas, \u00e9stas s\u00f3lo pueden ser reproducidas o adicionadas por \u00a0 leyes org\u00e1nicas[12]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. La unidad de materia, sus mandatos, finalidades \u00a0 y las formas de relaci\u00f3n de conexidad. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.1. El T\u00edtulo VI de la Constituci\u00f3n, relativo a la Rama \u00a0 Legislativa, trae en su Cap\u00edtulo 3, sobre las leyes, una serie de preceptos que \u00a0 regulan su proceso de formaci\u00f3n. Entre estos preceptos, en el art\u00edculo 158[13], se destaca el relacionado con la \u00a0 unidad de materia, del cual derivan tres mandatos para el legislador, a saber: \u00a0 (i) \u00a0 \u201ctodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles \u00a0 las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d; (ii) si \u00a0 una iniciativa no se aviene con el mandato anterior, el presidente de la \u00a0 respectiva comisi\u00f3n la rechazar\u00e1, siendo esta decisi\u00f3n apelable ante la misma \u00a0 comisi\u00f3n; y (iii) cuando se reforme de manera parcial una ley, se debe publicar \u00a0 en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas. El primero de estos \u00a0 mandatos se reitera y complementa en el art\u00edculo 169 de la Constituci\u00f3n, que \u00a0 dispone: \u201cel t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su \u00a0 contenido\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.2. \u00a0 Del primero de los mandatos antedichos surge la necesidad de que haya \u00a0 correspondencia l\u00f3gica entre el t\u00edtulo y el contenido de una ley, y de que las \u00a0 normas que la integran tengan entre s\u00ed una conexidad interna. A partir de estas \u00a0 necesidades, al interpretar los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n[14], \u00a0 este tribunal ha destacado dos condiciones espec\u00edficas para el ejercicio de la \u00a0 funci\u00f3n legislativa, a saber: (i) debe definir de manera precisa, desde el mismo \u00a0 t\u00edtulo del proyecto, cu\u00e1les son las materias de las que se va a ocupar; (ii) \u00a0 debe mantener una relaci\u00f3n de conexidad interna entre las normas que conforman \u00a0 la ley, de manera tal que haya entre ellas una coherencia tem\u00e1tica y una \u00a0 correspondencia l\u00f3gica con su materia general. A partir de estas condiciones \u00a0 espec\u00edficas, que se emplean a modo de par\u00e1metro del juicio, la unidad de materia \u00a0 se desconocer\u00eda cuando se incluye en la ley normas que (i) o \u201cno encajan \u00a0 dentro el t\u00edtulo que delimita la materia objeto de la legislaci\u00f3n\u201d, o (ii) \u00a0 \u201cno guardan relaci\u00f3n interna con el contenido global del articulado\u201d[15]. As\u00ed, \u00a0 pues, la unidad de materia \u201cNo es un l\u00edmite \u00a0 competencial al poder legislativo de las c\u00e1maras respecto de un contenido \u00a0 material determinado: es una restricci\u00f3n a la iniciativa de hacerlo en un \u00a0 contexto tem\u00e1tico predeterminado\u201d[16]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.3. La unidad de materia persigue dos finalidades: la coherencia y la \u00a0 transparencia del proceso legislativo[17]. \u00a0 Frente a la coherencia, la unidad de materia propende porque el proceso \u00a0 legislativo siga un hilo conductor que le d\u00e9 sentido, dentro del contexto \u00a0 espec\u00edfico definido por el propio legislador, de tal suerte que no se \u00a0 distorsione al extenderse a materias aisladas e inconexas. Se busca mantener un \u00a0 orden tem\u00e1tico en el proceso de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica, que es propio del \u00a0 Congreso, que permita un debate informado y serio[18]. \u00a0 \u00a0Frente a la transparencia, la unidad de materia busca impedir que en el proceso \u00a0 legislativo se introduzcan, de manera s\u00fabita, sorpresiva, inopinada o \u00a0 subrepticia, e incluso an\u00f3nima, iniciativas oportunistas que no guardan relaci\u00f3n \u00a0 con \u00e9l y sobre las cuales no se ha dado un verdadero debate[19]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.4. En el contexto del proceso \u00a0 legislativo, que se caracteriza por el debate, las propuestas, las \u00a0 modificaciones y los ajustes a los textos normativos, no se puede asumir a la \u00a0 unidad de materia como una exigencia inflexible o r\u00edgida, al punto de \u00a0 convertirla en un obst\u00e1culo a dicho proceso[20]. \u00a0 Tampoco se puede confundir la unidad de materia, que plantea una exigencia de \u00a0 orden y de coherencia, con la simplicidad tem\u00e1tica del proyecto[21]. \u00a0 Al interpretar el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, este tribunal ha puesto de \u00a0 presente que la expresi\u00f3n \u201cmateria\u201d debe entenderse desde una perspectiva \u00a0 amplia y global, de tal suerte que \u201cpermita comprender diversos temas cuyo \u00a0 l\u00edmite es la coherencia que la l\u00f3gica y la t\u00e9cnica jur\u00eddica suponen para valorar \u00a0 el proceso de formaci\u00f3n de la ley\u201d[22]. As\u00ed, \u00a0 pues, una misma ley puede tener varios contenidos tem\u00e1ticos, \u201csiempre y cuando \u00a0 los mismos se relacionen entre s\u00ed y \u00e9stos a su vez con la materia de la ley\u201d[23]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.5. Para establecer si una ley vulnera \u00a0 o no la unidad de materia es necesario verificar si hay una relaci\u00f3n de \u00a0 conexidad entre la parte y el todo, valga decir, un v\u00ednculo objetivo entre cada \u00a0 parte y el tema general o materia dominante de la ley[24]. \u00a0 Esta relaci\u00f3n de conexidad puede manifestarse de diversas formas, como la \u00a0 causal, la tem\u00e1tica, la sistem\u00e1tica o la teleol\u00f3gica[25]. \u00a0 Por lo tanto, este tribunal ha concluido que solo \u201caquellos apartes, \u00a0 segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y \u00a0 objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, \u00a0 teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica con la materia dominante de la misma, deben \u00a0 rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse \u00a0 inexequibles si integran el cuerpo de la ley\u201d[26].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.6. Las diversas formas de relaci\u00f3n de \u00a0 conexidad se describen y precisan por este tribunal[27] \u00a0as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) La conexidad causal se refiere \u00a0 a la identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus disposiciones, \u00a0 vista a partir de los motivos que dieron lugar a su expedici\u00f3n, valga decir, \u00a0 \u201chace relaci\u00f3n a que las razones de la expedici\u00f3n de la ley sean las \u00a0 mismas que dan lugar a la consagraci\u00f3n de cada uno de sus art\u00edculos en \u00a0 particular, dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la ley\u201d; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) La conexidad tem\u00e1tica alude a \u00a0 la vinculaci\u00f3n objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto \u00a0 general sobre el que versa una ley y la materia o asunto que corresponde a una \u00a0 de sus disposiciones en particular, sin que ello implique que una misma ley no \u00a0 pueda referirse a varios asuntos; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) La conexidad sistem\u00e1tica se \u00a0 entiende como \u201cla relaci\u00f3n que debe haber entre todas y cada una de las \u00a0 disposiciones de una ley\u201d, de tal suerte que ellas puedan constituir un \u00a0 cuerpo organizado que responde a una racionalidad interna; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) La conexidad teleol\u00f3gica \u00a0 tiene que ver con la identidad en los fines u objetivos que persigue la ley \u00a0 tanto en su conjunto general como en cada una de sus disposiciones en \u00a0 particular, es decir, \u201cla ley como unidad y cada una de sus disposiciones en \u00a0 particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente \u00a0 dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la ley\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. Metodolog\u00eda para examinar la posible vulneraci\u00f3n de la unidad \u00a0 de materia. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.1. A partir de los anteriores criterios, este tribunal ha dise\u00f1ado una \u00a0 metodolog\u00eda para examinar la posible vulneraci\u00f3n de la unidad de materia, que \u00a0 tiene dos etapas sucesivas de an\u00e1lisis. En la primera es menester determinar el \u00a0 \u201calcance material o contenido tem\u00e1tico\u201d de la ley que contiene la \u00a0 disposici\u00f3n demandada. En la segunda se debe verificar, de manera objetiva y \u00a0 razonable, si la disposici\u00f3n demandada tiene una relaci\u00f3n de conexidad causal, \u00a0 tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica con la materia de la ley, de tal suerte que \u00a0 su incorporaci\u00f3n en el texto de esta \u00faltima est\u00e9 justificada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.2. Para determinar el alcance material o contenido tem\u00e1tico de una ley, hay \u00a0 tres herramientas \u00fatiles, a saber: (i) los antecedentes de la ley, valga decir, \u00a0 la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley, los informes de ponencia, las \u00a0 actas de los debates en comisiones y en plenarias y sus textos originales, \u00a0 modificados y definitivos; (ii) el t\u00edtulo o ep\u00edgrafe de la ley, que precisa y \u00a0 defina la materia a tratar; y (iii) el contexto o contenido b\u00e1sico de la ley que \u00a0 se examina. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.3. Luego de fijar el alcance material o contenido tem\u00e1tico de la ley, a \u00a0 partir del uso conjunto o independiente de las antedichas herramientas, seg\u00fan lo \u00a0 requiera cada caso, se puede emprender el juicio de control de \u00a0 constitucionalidad de la norma demandada, a fin de verificar si existe la \u00a0 referida relaci\u00f3n de conexidad y, por tanto, \u201cdefinir si una determinada \u00a0 disposici\u00f3n desarrolla o no la materia de la ley a la cual pertenece y, por \u00a0 tanto, si la misma respeta el principio de unidad de materia previsto en los \u00a0 art\u00edculos 158 y 169 de la Carta Pol\u00edtica\u201d[28]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4. La materia de las leyes org\u00e1nicas. Reiteraci\u00f3n \u00a0 de jurisprudencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.1. Este tribunal, al estudiar las leyes org\u00e1nicas (art. 15 CP)[29], \u00a0 ha identificado unas caracter\u00edsticas especiales[30], \u00a0 a saber: (i) reglamentan plenamente materias que gozan de una cl\u00e1usula de \u00a0 reserva estricta; (ii) han sido dotadas de una gran estabilidad, que se refleja \u00a0 en los requisitos particulares para su expedici\u00f3n; y (iii) tienen una \u00a0 prevalencia y un estatus superior respecto a las leyes ordinarias. Como se \u00a0 advierte en la Sentencia C-1246 de 2001, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.- Sintetizando la jurisprudencia sobre la materia puede concluirse que las \u00a0 leyes org\u00e1nicas, dada su propia naturaleza, guardan rango superior frente a las \u00a0 dem\u00e1s leyes e imponen sujeciones a la actividad del Congreso, pero no alcanzan \u00a0 la categor\u00eda de normas constitucionales (CP art. 151), pues solamente organizan \u00a0 aquello previamente constituido en la Carta Fundamental[31]. Su \u00a0 importancia est\u00e1 reflejada en la posibilidad de condicionar la expedici\u00f3n de \u00a0 otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios[32], a tal \u00a0 punto que llegan a convertirse en verdaderos l\u00edmites al procedimiento \u00a0 legislativo ordinario y a la regla de mayor\u00eda simple, que usualmente gobierna la \u00a0 actividad legislativa[33].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.2. En cuanto a su proceso de formaci\u00f3n, las leyes org\u00e1nicas se destacan por \u00a0 su fin, su contenido, su votaci\u00f3n y la expresi\u00f3n de voluntad del legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.2.1. Su fin es sujetar el ejercicio de la actividad legislativa[34], \u00a0 valga decir, regular la actividad legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica sobre \u00a0 determinadas materias o contenidos preestablecidos de manera taxativa por la \u00a0 Carta Pol\u00edtica[35]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.2.2. Su contenido busca proteger procesos de especial importancia \u00a0 constitucional, como los de planeaci\u00f3n, presupuesto, ordenamiento territorial y \u00a0 funcionamiento del Congreso, es decir, desarrolla la Constituci\u00f3n en temas \u00a0 espec\u00edficos[36], \u00a0 de tal suerte que entre las leyes org\u00e1nicas y las dem\u00e1s leyes existe una \u00a0 relaci\u00f3n jer\u00e1rquica y competencial. En lo jer\u00e1rquico las dem\u00e1s leyes deben \u00a0 ajustarse, en lo que corresponda, a lo previsto en las leyes org\u00e1nicas, al punto \u00a0 de que no ser\u00eda aceptable en t\u00e9rminos constitucionales que una ley ordinaria \u00a0 pueda modificar o derogar alg\u00fan contenido de leyes org\u00e1nicas, en tanto y en \u00a0 cuanto \u201cse estar\u00eda oponiendo o contrariando los dictados de una norma \u00a0 jur\u00eddica ubicada en un plano superior\u201d[37]. \u00a0 Si bien las leyes org\u00e1nicas, por razones de conexidad, pueden referirse a temas \u00a0 ordinarios y, a su vez, las leyes ordinarias, pueden referirse a las org\u00e1nicas, \u00a0 en ning\u00fan caso estas \u00faltimas pueden regular temas de reserva de ley org\u00e1nica[38]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.2.3. Para aprobarse, un proyecto de ley org\u00e1nica requiere de la mayor\u00eda \u00a0 absoluta de los miembros de una y de otra c\u00e1mara[39]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.2.4. La expresi\u00f3n de voluntad del legislador de aprobar o modificar una ley \u00a0 org\u00e1nica, debe aparecer clara, expresa y positivamente en el tr\u00e1mite legislativo[40]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.3. Dados su especial rango y jerarqu\u00eda, las leyes org\u00e1nicas son par\u00e1metros \u00a0 del an\u00e1lisis de constitucionalidad en sentido lato, en tanto y en cuanto se \u00a0 trata de normas de naturaleza supralegal que implican un l\u00edmite a la actuaci\u00f3n \u00a0 de las autoridades y al margen de configuraci\u00f3n del Congreso[41]. \u00a0 As\u00ed las ha empleado este tribunal en repetidas oportunidades[42], \u00a0 para determinar que, si una ley ordinaria vulnera normas org\u00e1nicas a las cuales \u00a0 debe sujetarse, quebranta la Constituci\u00f3n[43]. La doctrina \u00a0 pac\u00edfica y reiterada de este tribunal, para emplear las leyes org\u00e1nicas como \u00a0 par\u00e1metro de constitucionalidad se funda en los siguientes argumentos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i) la interpretaci\u00f3n literal de los art\u00edculos 151 a 153 de la \u00a0 Constituci\u00f3n muestran con claridad que las leyes org\u00e1nicas y estatutarias se \u00a0 ubican en una \u201cposici\u00f3n organizadora en un sistema legal que depende de ellas\u201d[44], \u00a0 ii) la interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica de esos art\u00edculos demuestra que el Constituyente \u00a0 defini\u00f3 las leyes org\u00e1nicas como normas \u201cde superior jerarqu\u00eda, casi \u00a0 constitucional, de naturaleza ordenadora y autolimitante, y sin despojar a las \u00a0 c\u00e1maras de su potestad legislativa\u2026 imponen un mandamiento al Congreso en orden \u00a0 a regular su funci\u00f3n legislativa, se\u00f1al\u00e1ndoles l\u00edmites y condicionamientos\u201d[45], \u00a0 y iii) la hermen\u00e9utica teleol\u00f3gica de las normas superiores permite deducir que \u00a0 estas leyes especiales regulan temas trascendentales para la democracia y \u00a0 concretan valores y principios fundamentales para el Estado Social de Derecho, \u00a0 los cuales deben entenderse como una prolongaci\u00f3n de los intereses superiores \u00a0 que no pod\u00edan ser regulados en forma detallada en la Constituci\u00f3n[46].\u201d[47] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5. La unidad de materia en las leyes anuales de \u00a0 presupuesto. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.1. En varias oportunidades este tribunal ha examinado la unidad de materia \u00a0 en las leyes anuales de presupuesto[48], \u00a0 de tal suerte que sobre esta cuesti\u00f3n es posible advertir la existencia de una \u00a0 doctrina reiterada y pac\u00edfica, afincada en varios precedentes relevantes, como \u00a0 pasa a verse enseguida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.2. En la Sentencia C-039 de 1994 se declara inexequible el art\u00edculo 14 de la \u00a0 Ley 17 de 1992, por la cual se modificaba el presupuesto de rentas y recursos de \u00a0 capital para la vigencia fiscal del a\u00f1o 1992, por considerar que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del an\u00e1lisis objetivo del contenido de \u00a0 las disposiciones de la ley 17 de 1992, se colige que lo regulado en el art\u00edculo \u00a0 14 acusado, respecto a la fijaci\u00f3n de precisas y concretas condiciones para la \u00a0 liquidaci\u00f3n de derechos prestacionales y salariales de los Senadores y \u00a0 Representantes, indudablemente constituye una materia que por su naturaleza \u00a0 resulta ser distinta y extra\u00f1a a la que debe predominar y caracterizar en una \u00a0 ley de presupuesto. De esta manera, con la expedici\u00f3n de la norma acusada, se \u00a0 desconoci\u00f3 la unidad material de la ley, que se predica en el art\u00edculo 158 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A la anterior consideraci\u00f3n, debe adem\u00e1s \u00a0 agregarse, que la ley de presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal virtud, \u00a0 no le era dable al legislador establecer normas que tienen una vocaci\u00f3n de \u00a0 permanencia en el tiempo, como es el caso del art\u00edculo 14 de la ley 17 de 1992, \u00a0 que ten\u00eda limitada su vida jur\u00eddica a la vigencia fiscal de 1992. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.3. En la Sentencia C-201 de 1998 se declara exequible el art\u00edculo 48 de la \u00a0 Ley 331 de 1996, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de \u00a0 capital para la vigencia fiscal del a\u00f1o 1997, \u201cen el entendido de que se \u00a0 trata de una norma de car\u00e1cter temporal\u201d e inexequible el par\u00e1grafo de este \u00a0 art\u00edculo. Para llegar a esta conclusi\u00f3n, la Corte reitera su doctrina sobre la \u00a0 vigencia temporal de las leyes de presupuesto y sobre la distinci\u00f3n entre la ley \u00a0 anual y la ley org\u00e1nica de presupuesto, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n ha dicho la Corte, que ese tipo \u00a0 de leyes tienen una vigencia temporal y en consecuencia, tienen limitada su vida \u00a0 jur\u00eddica a la vigencia fiscal respectiva.[49] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ha distinguido entonces \u00a0 n\u00edtidamente entre la ley org\u00e1nica de presupuesto y la ley anual de presupuesto o \u00a0 ley de apropiaciones, al se\u00f1alar que \u201c…mientras que la ley org\u00e1nica regula el \u00a0 proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, \u00a0 aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (C.P. art. 352), el contenido propio \u00a0 de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a \u00e9stas corresponde estimar \u00a0 los ingresos y autorizar los gastos del per\u00edodo fiscal respectivo (C.P. art 346 \u00a0 y ss.).\u201d[50] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0ratio de la declaraci\u00f3n de inexequibilidad es la siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se constata que la imposici\u00f3n de los \u00a0 porcentajes que contiene el par\u00e1grafo de la norma impugnada, implica la creaci\u00f3n \u00a0 de una norma de contenido material, que modifica y deroga disposiciones legales \u00a0 previas de car\u00e1cter sustantivo, para lo cual el legislador carec\u00eda de \u00a0 competencia, pues le est\u00e1 vedado, a trav\u00e9s de la ley anual de presupuesto y \u00a0 especialmente de las disposiciones generales de la misma, derogar o modificar \u00a0 legislaci\u00f3n sustantiva. Hay pues un evidente desbordamiento de las facultades \u00a0 que le correspond\u00eda desarrollar al Congreso a trav\u00e9s de la ley de apropiaciones \u00a0 que expidi\u00f3 para la vigencia fiscal de 1997, que acarrea la inconstitucionalidad \u00a0 del par\u00e1grafo en menci\u00f3n, por violaci\u00f3n, entre otros, de los art\u00edculos 346, 347, \u00a0 349 y 351 de la C.P. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.4. La circunstancia de la vigencia temporal de las leyes anuales de \u00a0 presupuesto, que es un elemento relevante para examinar la unidad de materia, se \u00a0 analiza en detalle en la Sentencia C-177 de 2002, en la cual se declara \u00a0 inexequible el art\u00edculo 10 de la Ley 626 de 2000, por la cual se efectuaban unas \u00a0 modificaciones al presupuesto de rentas y recursos de capital y a la ley de \u00a0 apropiaciones para la vigencia fiscal del a\u00f1o 2000. En el an\u00e1lisis de la \u00a0 vigencia de la norma demandada se fundan dos decisiones de este tribunal: la de \u00a0 pronunciarse de fondo sobre la demanda y la de declarar inexequible el art\u00edculo \u00a0 demandado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.4.1. En este caso la demanda se present\u00f3 el 6 de agosto de 2001, es decir, \u00a0 despu\u00e9s de que la Ley 626 de 2000 hubiera perdido vigencia. El razonamiento que \u00a0 lleva a este tribunal a afirmar su competencia y a plantear los problemas \u00a0 jur\u00eddicos a resolver es el siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, esta circunstancia deber\u00eda conducir a un pronunciamiento \u00a0 inhibitorio por parte de la Corte Constitucional, toda vez que su competencia se \u00a0 circunscribe al conocimiento de las demandas que recaigan sobre normas que se \u00a0 encuentren vigentes en el ordenamiento.[51] No obstante, teni\u00e9ndose \u00a0 en cuenta que uno de los cargos de inexequibilidad formulados en la presente \u00a0 oportunidad, aduce justamente que la disposici\u00f3n acusada, a pesar de pertenecer \u00a0 a la ley anual de presupuesto tiene vigencia indefinida pues determina una \u00a0 modificaci\u00f3n permanente del art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992, la Corte entrar\u00e1 a \u00a0 hacer el examen de constitucionalidad respectivo, toda vez que la jurisprudencia \u00a0 constitucional tiene definido que en el caso de que \u00a0 la ley anual de presupuesto contin\u00fae produciendo efectos m\u00e1s all\u00e1 del per\u00edodo \u00a0 fiscal, debe la Corte examinar de fondo los cargos propuestos en la demanda.[52] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente al cargo de violaci\u00f3n constitucional por desconocimiento del \u00a0 car\u00e1cter transitorio de las normas de la ley anual de presupuesto, la Corte \u00a0 deber\u00e1 estudiar si, como lo dice la actora, el inciso acusado desconoce la \u00a0 naturaleza propia de las disposiciones presupuestales, en cuanto no se limita a \u00a0 hacer una estimaci\u00f3n de ingresos o autorizaci\u00f3n de gastos, ni es una disposici\u00f3n \u00a0 instrumental necesaria para la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto aprobado, sino \u00a0 que lo que pretende es modificar permanentemente otra disposici\u00f3n legal cual es \u00a0 el art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992, que\u00a0 garantiza a todas las \u00a0 universidades estatales u oficiales que los aportes que reciban de los \u00a0 presupuestos nacional o de las entidades territoriales se incrementar\u00e1n \u00a0 anualmente en pesos constantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, deber\u00e1 examinarse la acusaci\u00f3n seg\u00fan la cual la modificaci\u00f3n del \u00a0 art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992 que seg\u00fan la demandante se produce, significa \u00a0 un desconocimiento del principio de unidad de materia legislativa, y de la \u00a0 autonom\u00eda universitaria, pues tal modificaci\u00f3n no pod\u00eda adoptarse mediante una \u00a0 disposici\u00f3n incrustada en la ley anual de presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.4.2. Al examinar la vulneraci\u00f3n de la unidad de materia en el caso, este \u00a0 tribunal pone de presente que la ley de presupuesto debe circunscribirse a su \u00a0 objeto y no prever \u201cregulaciones que sobrepasen temporal, tem\u00e1ticamente o \u00a0 final\u00edsticamente su materia propia\u201d. En este contexto, destaca que la \u00a0 vigencia temporal de la ley anual de presupuesto est\u00e1 prevista expresamente en \u00a0 el art\u00edculo 11 del Decreto 111 de 1996 \u2013compilatorio de las normas que contienen \u00a0 el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto-, al decir que este tipo de leyes \u00a0 \u201cregir\u00e1n \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para el cual se expidan\u201d. De ah\u00ed que, \u00a0 al aplicar la metodolog\u00eda para examinar la \u00a0 posible vulneraci\u00f3n de la unidad de materia, se concluya: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la \u00a0 medida en que es una norma que se orienta a la definici\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico \u00a0 de la partida presupuestal apropiada en el primer inciso de la misma \u00a0 disposici\u00f3n, tiene una evidente relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica y sistem\u00e1tica con \u00a0 ella y en tal virtud no desconoce, por este aspecto, el principio de unidad de \u00a0 materia. A pesar de lo anterior, es decir, a pesar que desde el punto de vista \u00a0 de la coherencia tem\u00e1tica y sistem\u00e1tica interna de la Ley en la cual se inserta, \u00a0 la disposici\u00f3n no desconoce el principio de unidad de materia, en cambio s\u00ed lo \u00a0 desconoce en cuanto rebasa la materia tem\u00e1tica propia de las leyes anuales de \u00a0 presupuesto al modificar, como antes qued\u00f3 demostrado, otra ley vigente y de \u00a0 contenido permanente, como lo es la Ley 30 de 1992, espec\u00edficamente su art\u00edculo \u00a0 86. No obstante que la unidad de materia es asunto que, como lo ha hecho ver la \u00a0 jurisprudencia constitucional, debe ser examinado dentro criterios de laxitud a \u00a0 fin de no anular el principio democr\u00e1tico, en el tema presupuestal el alcance \u00a0 normativo que pueden tener las disposiciones se circunscribe espec\u00edficamente a \u00a0 su objeto propio, por lo cual las normas generales de la ley anual solamente \u00a0 pueden referirse a la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto al que pertenecen, sin \u00a0 tener efectos sobre otros asuntos, ni menos aun llegando a modificar la \u00a0 legislaci\u00f3n vigente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, a juicio de la Corte el inciso sub \u00a0 examine rebasa los l\u00edmites temporales propios de las disposiciones generales \u00a0 de la ley anual de presupuesto, pues su alcance en el tiempo se proyecta m\u00e1s \u00a0 all\u00e1 de la vigencia presupuestal del a\u00f1o 2000. Ciertamente, al prohibir la \u00a0 contabilizaci\u00f3n de las partidas aprobadas en el inciso anterior para efectos del \u00a0 c\u00e1lculo de los nuevos aportes de la Naci\u00f3n a las universidades p\u00fablicas, tiene \u00a0 un efecto econ\u00f3mico acumulativo en los a\u00f1os siguientes. Por la naturaleza del \u00a0 asunto que regula, sus efectos afectan vigencias futuras. En tal virtud, \u00a0 desconoce espec\u00edficamente lo dispuesto en el art\u00edculo 11 del decreto 11 de 1996[53] \u00a0\u2013Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto -, norma que por su naturaleza org\u00e1nica se \u00a0 impon\u00eda al legislador al momento de expedir la Ley 626 de 2002. Por lo anterior, \u00a0 prospera el cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de \u00a0 anualidad tributaria.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.5. La anterior ratio es reiterada en la Sentencia C-803 de 2003, en \u00a0 la cual se declara exequible el art\u00edculo 11 de la Ley 779 de 2002, por la cual \u00a0 se modific\u00f3 el presupuesto de la vigencia fiscal del a\u00f1o 2002, salvo la \u00a0 expresi\u00f3n \u201cen raz\u00f3n a que dicho control es ejercido por la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes en su Comisi\u00f3n Legal de Cuentas\u201d, que se declara inexequible. \u00a0 Para llegar a esta conclusi\u00f3n, se se\u00f1ala que en las leyes anuales de presupuesto \u00a0 y en las que las modifican, hay dos tipos de disposiciones: (i) \u201clas que \u00a0 adicionan o disminuyen rentas y gastos, esto es, aquellas disposiciones por \u00a0 medio de las cuales se hace una estimaci\u00f3n de los ingresos y se autorizan los \u00a0 gastos para la respectiva vigencia fiscal\u201d, y (ii) \u201clas que se conocen \u00a0 como disposiciones generales y que tienen un car\u00e1cter meramente instrumental con \u00a0 miras a la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto aprobado\u201d. As\u00ed, pues, este \u00a0 tribunal precisa el alcance de la materia de la ley anual de presupuesto y sus \u00a0 l\u00edmites en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, la \u00a0 materia propia de una ley anual de presupuesto es la fijaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de \u00a0 las partidas de ingresos y de gastos y en ella quedan comprendidas las \u00a0 disposiciones necesarias para que los presupuestos aprobados puedan hacerse \u00a0 efectivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esta \u00a0 perspectiva, las disposiciones generales de una ley anual de presupuesto solo \u00a0 pueden estar destinadas a permitir la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto en la \u00a0 respectiva vigencia fiscal y, conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 11 del \u00a0 Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto \u201c… regir\u00e1n \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para \u00a0 el cual se expidan\u201d. Tales normas, por consiguiente, ha dicho la Corte, no \u00a0 pueden contener regulaciones con vocaci\u00f3n de permanencia, porque ello \u00a0 desbordar\u00eda el \u00e1mbito propio de la ley que es el de modificar el presupuesto de \u00a0 la respectiva vigencia fiscal.[54] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tampoco pueden \u00a0 las leyes anuales de presupuesto modificar normas sustantivas[55], porque \u00a0 en tal caso, sus disposiciones generales dejar\u00edan de ser meras herramientas para \u00a0 la ejecuci\u00f3n del presupuesto aprobado y se convertir\u00edan en portadoras de \u00a0 decisiones aut\u00f3nomas modificatorias del ordenamiento jur\u00eddico.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En uno y en otro \u00a0 caso ser\u00eda necesaria la aprobaci\u00f3n de una ley distinta, cuyo tr\u00e1mite se hubiese \u00a0 centrado en esas modificaciones de la ley sustantiva o en la regulaci\u00f3n, con \u00a0 car\u00e1cter permanente, de determinadas materias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.6. En la Sentencia C-1124 de 2008, la mayor\u00eda de este tribunal decanta la \u00a0 doctrina \u00a0sub examine, para declarar exequible el art\u00edculo 61 de la Ley 1169 de \u00a0 2007, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital para \u00a0 la vigencia fiscal del a\u00f1o 2008. En esta sentencia se destaca que el prop\u00f3sito \u00a0 de la ley anual de presupuesto no se limita a \u201cestimar y determinar los \u00a0 ingresos fiscales, autorizar los gastos p\u00fablicos para una determinada vigencia \u00a0 fiscal y ser la condici\u00f3n de la ejecuci\u00f3n presupuestal durante esa vigencia\u201d, \u00a0 sino que \u201cel presupuesto est\u00e1 dotado de un contenido material con un alcance \u00a0 normativo orientado al logro de finalidades macroecon\u00f3micas, a hacer efectivo el \u00a0 control del poder ejecutivo y a expresar el poder del Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0 en asuntos econ\u00f3micos\u201d. Esta consideraci\u00f3n sobre la materia de la ley anual \u00a0 de presupuesto implica que \u201clas condiciones de su cumplimiento y ejecuci\u00f3n \u00a0 precisan de un \u00e1mbito m\u00e1s expandido y, por lo tanto, ser\u00e1 mayor la cantidad de \u00a0 materias susceptibles de tener una efectiva conexidad material y final\u00edstica con \u00a0 el tema presupuestal\u201d. En este contexto, la ratio para declarar \u00a0 exequible la norma demandada, es la siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su \u00a0 parte, la Corte Constitucional ha reiterado que en raz\u00f3n de la funci\u00f3n que \u00a0 cumplen las disposiciones generales, en cuanto \u201cdestinadas a permitir la \u00a0 correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal\u201d, \u201cno pueden \u00a0 contener regulaciones con vocaci\u00f3n de permanencia\u201d y tampoco \u201cmodificar normas \u00a0 sustantivas\u201d, porque en tal caso las disposiciones generales \u201cdejar\u00edan de ser \u00a0 meras herramientas para la ejecuci\u00f3n del presupuesto aprobado y se convertir\u00edan \u00a0 en portadoras de decisiones aut\u00f3nomas modificatorias del ordenamiento jur\u00eddico\u201d[56]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo \u00a0 atinente a la vocaci\u00f3n de permanencia que el actor le atribuye al art\u00edculo 61 de \u00a0 la Ley 1169 de 2007 conviene recordar que el presupuesto no solamente se ocupa \u00a0 de la fijaci\u00f3n de los ingresos y de los gastos, sino tambi\u00e9n de la eventual y \u00a0 previsible \u201cmodificaci\u00f3n de las partidas de ingresos y de gastos\u201d y que, por lo \u00a0 tanto, \u201clas disposiciones necesarias para que los presupuestos puedan hacerse \u00a0 efectivos\u201d[57] \u00a0no se requieren \u00fanicamente para asegurar la efectividad de las partidas fijadas, \u00a0 ya que la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto anual tambi\u00e9n puede requerir de \u00a0 disposiciones generales que tornen factible el tratamiento adecuado de las \u00a0 modificaciones en las partidas que se presenten durante la respectiva vigencia \u00a0 fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 art\u00edculo 61 de la Ley 1169 de 2007 aborda, precisamente, la modificaci\u00f3n de los \u00a0 aportes, de los ingresos esperados y la ampliaci\u00f3n del plazo trat\u00e1ndose de los \u00a0 contratos de concesi\u00f3n, luego es claro que su incorporaci\u00f3n como disposici\u00f3n \u00a0 general no tiene prop\u00f3sito distinto a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del \u00a0 presupuesto en lo referente a las modificaciones de los contratos de concesi\u00f3n \u00a0 que puedan tener lugar durante la vigencia fiscal de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.7.1. En cuanto al sentido de la \u00a0 unidad de materia de las leyes anuales de presupuesto, este tribunal: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) ha reconocido que \u201cla \u00a0 ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias \u00a0 para su correcta ejecuci\u00f3n, que en cuanto indicaciones que debe acoger el \u00a0 Gobierno como ejecutor del gasto p\u00fablico y recaudador de los ingresos fiscales, \u00a0 se revisten tambi\u00e9n de claro contenido normativo.\u201d[58] \u00a0En tal sentido, ha precisado que en virtud del principio de unidad de materia, \u00a0 el alcance normativo de la disposiciones generales de una ley de presupuesto \u201cdebe \u00a0 circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, \u00a0 estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, tem\u00e1ticamente o \u00a0 final\u00edsticamente su materia propia\u201d.[59] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en la medida en que el tema, la finalidad y el tiempo de las leyes \u00a0 anuales de presupuesto est\u00e1 previamente establecido por la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica, el an\u00e1lisis de la conexidad que ha de tener toda norma con el resto de \u00a0 la ley de la cual haga parte, en virtud del principio de unidad de materia, se \u00a0 ha de valorar de forma espec\u00edfica y cuidadosa. Los tiempos y la \u00a0 velocidad con los que se aprueban las leyes presupuestarias, permite que normas \u00a0 que no tengan relaci\u00f3n con la materia de la ley se oculten m\u00e1s f\u00e1cilmente y \u00a0 puedan pasar inadvertidas.[60] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.7.2. La recapitulaci\u00f3n en comento, \u00a0 tambi\u00e9n presenta una casu\u00edstica de eventos en los cuales se encontr\u00f3 vulnerada \u00a0 la unidad de materia y de eventos en los cuales no ocurri\u00f3 as\u00ed. Por su \u00a0 pertinencia, conviene traerla a cuento in extenso, como se hace \u00a0 enseguida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.7.2.1. Los casos en los cuales \u00a0 este tribunal ha encontrado que la ley anual de presupuesto viola la unidad de \u00a0 materia, son los siguientes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) cuando introduce una norma que rebasa los l\u00edmites temporales, al modificar \u00a0 una regla legal que hace parte de una ley de car\u00e1cter permanente, incluso si \u00a0 est\u00e1 relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de \u00a0 1994;[61] \u00a0C-177 de 2002);[62]\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a \u00a0 instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control \u00a0 estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003);[63] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) cuando prorroga la vigencia de normas \u201ccuya naturaleza es extra\u00f1a a la \u00a0 ley anual de presupuesto\u201d, incluidas en una ley aut\u00f3noma e independiente, \u00a0 que ya hab\u00edan sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006[64]);\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) cuando se fijan derechos y garant\u00edas de car\u00e1cter sustantivo con vocaci\u00f3n de \u00a0 permanencia \u2013por ejemplo, en el \u00e1mbito de la seguridad social\u2013 mediante normas \u00a0 que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a \u00a0 asegurar o facilitar la ejecuci\u00f3n del presupuesto nacional (C-039 de 1994[65], \u00a0 C-668 de 2006[66]); \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos \u00a0 relacionados con la financiaci\u00f3n de las campa\u00f1as pol\u00edticas (C-515 de 2004[67]); \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.7.2.2. Los casos en los cuales \u00a0 este tribunal ha encontrado que la ley anual de presupuesto no viola la unidad \u00a0 de materia, son los siguientes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) una norma que ordena un tr\u00e1mite a los funcionarios que reciban una \u00a0 orden de embargo de recursos presupuestales (C-402 de 1997);[68] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) una norma que reitera los l\u00edmites de las entidades p\u00fablicas en manejo de \u00a0 personal, para impedir que se aumenten unilateralmente gastos como aumentar la \u00a0 planta de personal o incrementar los salarios o prestaciones sociales (C-053 de \u00a0 1998[69]); \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) una norma que buscaba que el presupuesto de funcionamiento de una \u00a0 entidad aut\u00f3noma (en esa oportunidad, la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n) no \u00a0 superara su presupuesto de inversi\u00f3n (C-560 de 2001[70]); \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) una norma que establece el deber de evaluar \u00a0 fiscalmente, de forma previa, acciones administrativa que pueden tener un \u00a0 impacto presupuestal considerable (modificaciones a contratos estatales que \u00a0 impliquen mayores aportes estatales y\/o mayores ingresos esperados y\/o \u00a0 ampliaci\u00f3n del plazo; C-1124 de 2008[71]); \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.7.3. Tanto el \u00a0 an\u00e1lisis del sentido de la unidad de materia como el de su casu\u00edstica, le \u00a0 permite plantear a este tribunal, a modo de s\u00edntesis, que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En resumen, \u00a0 de acuerdo con la jurisprudencia constitucional una norma incluida dentro de la \u00a0 ley anual de presupuesto puede guardar una relaci\u00f3n de \u00a0 conexidad (i) causal,\u00a0 (ii) teleol\u00f3gica,\u00a0 (iii) tem\u00e1tica o (iv) \u00a0 sist\u00e9mica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. En \u00a0 el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, \u00a0 (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad \u00a0 (presupuestal).[72]\u00a0 \u00a0 Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del \u00a0 presupuesto no pueden tener vocaci\u00f3n de permanencia, no pueden modificar reglas \u00a0 generales, incluidas en leyes permanentes[73].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.7.4. Al evaluar en el caso \u00a0 concreto los anteriores criterios, frente al art\u00edculo 6 de la Ley 1420 de 2010, \u00a0 y esta es la ratio de la sentencia sub examine, este tribunal \u00a0 encontr\u00f3 que:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) el art\u00edculo 6\u00b0 acusado no desconoce el principio de unidad de materia. La \u00a0 norma contempla una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica y tem\u00e1tica con \u00a0 la materia general propia de una ley anual de presupuesto, en la medida en que \u00a0 (i) consagra una regla con un contenido directa y espec\u00edficamente referido al \u00a0 tema presupuestal, al disponer que cierto tipo de movimientos de los recursos de \u00a0 capital del Estado efectuados por el Gobierno \u2013las sustituciones en los \u00a0 portafolios de inversi\u00f3n con entidades descentralizadas- se realizar\u00e1n \u201csin \u00a0 hacer operaci\u00f3n presupuestal alguna\u201d, es decir, no tendr\u00e1n consecuencias de \u00a0 \u00edndole presupuestal, para los efectos contables, financieros o econ\u00f3micos a los \u00a0 que haya lugar; (ii) constituye una disposici\u00f3n de alcance general, en la que se \u00a0 autoriza al Gobierno a realizar cierto tipo de operaciones directamente \u00a0 referidas a las fuentes de financiaci\u00f3n del presupuesto; y (iii) es una norma \u00a0 cuya vigencia es de un a\u00f1o y su estructura no tiene vocaci\u00f3n de permanencia, es \u00a0 decir, es temporal. No se refiere, en conclusi\u00f3n, a materias distintas al \u00a0 presupuesto, o a cuestiones diferentes a garantizar la adecuada ejecuci\u00f3n del \u00a0 presupuesto general de la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.8. Por \u00a0 \u00faltimo, como ya se dio cuenta al estudiar la cuesti\u00f3n previa de existencia de \u00a0 cosa juzgada constitucional respecto del art\u00edculo 81 de la Ley 1687 de 2013, en \u00a0 la Sentencia \u00a0 C-052 de 2015 se declar\u00f3 la inexequibilidad de esta norma por vulnerar la unidad \u00a0 de materia, ya que sus contenidos no pueden tener vocaci\u00f3n de permanencia ni \u00a0 modificar reglas contenidas en leyes permanentes[74].\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6. La reserva de ley org\u00e1nica. Reiteraci\u00f3n de \u00a0 jurisprudencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6.1. Si bien las leyes org\u00e1nicas pueden ser objeto de modificaciones, para \u00a0 ello se requiere seguir el tr\u00e1mite previsto por la Constituci\u00f3n y por el \u00a0 reglamento del Congreso para tal menester[75], \u00a0 de tal suerte que \u201cuna ley ordinaria no puede introducir una excepci\u00f3n a una \u00a0 regulaci\u00f3n org\u00e1nica pues esa excepci\u00f3n implica una modificaci\u00f3n a la ley \u00a0 org\u00e1nica\u201d[76]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6.2. Cuando se trata de examinar la constitucionalidad de una ley anual de \u00a0 presupuesto, adem\u00e1s de la Constituci\u00f3n y del reglamento del Congreso, es \u00a0 necesario confrontar dicha ley con el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto[77]. \u00a0 As\u00ed lo hizo este tribunal en la Sentencia C-1379 de 2000, en la cual declar\u00f3 \u00a0 inexequible el art\u00edculo 61 de la Ley 547 de 1999, por la cual se decreta el \u00a0 presupuesto de rentas y recursos de capital para la vigencia fiscal del a\u00f1o \u00a0 2000, por considerar que este art\u00edculo \u201cno deb[e] hacer parte de una ley \u00a0 ordinaria, y menos todav\u00eda de la anual de presupuesto\u201d. La ratio de \u00a0 esta decisi\u00f3n es la siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) la Corte se ve precisada a reafirmar, a prop\u00f3sito de este \u00a0 proceso, que mientras las normas de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto son de \u00a0 car\u00e1cter permanente, en cuanto han sido previstas por la Constituci\u00f3n justamente \u00a0 para regir todo el tr\u00e1mite de preparaci\u00f3n, discusi\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de \u00a0 los presupuestos anuales, las leyes que se expiden cada a\u00f1o por el Congreso en \u00a0 desarrollo de lo previsto por los art\u00edculos 150-11, 346, 347 y 349 de la \u00a0 Constituci\u00f3n tienen una duraci\u00f3n precaria -el a\u00f1o fiscal correspondiente, a \u00a0 menos que se configure la hip\u00f3tesis contemplada en el art\u00edculo 348 de la Carta \u00a0 cuando el Gobierno no haya presentado el respectivo proyecto dentro del plazo \u00a0 constitucional-, lo cual significa que sus normas no est\u00e1n llamadas a regir de \u00a0 modo indefinido, menos todav\u00eda a trazar normas generales de conducta de las \u00a0 ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico. La funci\u00f3n de la ley anual de presupuesto no \u00a0 es otra que contemplar el c\u00f3mputo de rentas, recursos tributarios y de cr\u00e9dito, \u00a0 gastos e inversiones dentro del respectivo per\u00edodo fiscal, y jam\u00e1s consiste en \u00a0 sustituir y menos en modificar las reglas permanentes trazadas por la Ley \u00a0 Org\u00e1nica de Presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte encuentra que la norma demandada se apoya en lo previsto \u00a0 en la disposici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 76 del Estatuto Org\u00e1nico del \u00a0 Presupuesto, pero va mucho m\u00e1s all\u00e1, al determinar que las juntas o consejos \u00a0 directivos de los \u00f3rganos que manejan recursos parafiscales reflejen en sus \u00a0 respectivos presupuestos las reducciones o aplazamientos de apropiaciones \u00a0 presupuestales que haga el Gobierno Nacional. Y, como ya se ha visto, ha debido \u00a0 consagrar \u00fanicamente reglas llamadas a imperar durante el a\u00f1o fiscal de 2000. No \u00a0 pod\u00eda esa ley establecer disposiciones de vigencia indefinida y permanente como \u00a0 la que se ha querido implantar en el art\u00edculo acusado. Este se inmiscuye en el \u00a0 manejo y ejecuci\u00f3n del presupuesto, y, precisamente por su contenido, debe ser \u00a0 objeto de regulaci\u00f3n en la Ley Org\u00e1nica y no en una ley ordinaria cuya vigencia \u00a0 expira con el a\u00f1o calendario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6.3. Dado que en las intervenciones se se\u00f1al\u00f3 la Sentencia C-421 de 2012, al \u00a0 momento de se\u00f1alar un precedente relevante para el caso, conviene precisar que \u00a0 en esta sentencia se declar\u00f3 exequible un aparte del art\u00edculo 16 del Decreto Ley \u00a0 785 de 2005, que cambiaba la denominaci\u00f3n del empleo de gerente, por considerar \u00a0 que la definici\u00f3n de empleo no estaba indicada dentro de las materias propias de \u00a0 la reserva de ley org\u00e1nica. Por ello, y porque en una ley org\u00e1nica puede haber \u00a0 tanto normas org\u00e1nicas como normas ordinarias, la ratio de la decisi\u00f3n \u00a0 fue la de que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No \u00a0 existe reserva de ley org\u00e1nica para materias relativas a la nomenclatura y \u00a0 clasificaci\u00f3n de cargos de las instituciones del Estado de cualquier orden. Y \u00a0 espec\u00edficamente, la regulaci\u00f3n relativa al \u201cr\u00e9gimen administrativo\u2026 especial \u00a0 de las \u00e1reas metropolitanas\u201d -que constituye una de las materias de reserva \u00a0 org\u00e1nica por expreso mandato constitucional-, no se extiende a la mera \u00a0 denominaci\u00f3n de los cargos de direcci\u00f3n o administraci\u00f3n de dichas \u00c1reas, reglas \u00a0 no esenciales que bien pueden ser modificadas por el legislador ordinario o por \u00a0 el Gobierno Nacional habilitado como extraordinario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7. El caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.1. Como se precis\u00f3 al analizar la aptitud sustancial de la demanda[78]: \u00a0 el art\u00edculo 82 de la Ley 1687 de 2013 repite el contenido original del art\u00edculo \u00a0 23 de la Ley 38 de 1989, conforme a la modificaci\u00f3n introducida por el art\u00edculo \u00a0 16 de la Ley 179 de 1994, y le agrega un par\u00e1grafo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.2. El art\u00edculo 82 de la Ley 1687, tanto en lo que repite como en lo que \u00a0 agrega, regula el presupuesto de gastos. En lo que repite, el art\u00edculo (i) \u00a0 define que el presupuesto de gastos se compondr\u00e1 de los de funcionamiento, del \u00a0 servicio de la deuda p\u00fablica y de los gastos de inversi\u00f3n; (ii) prev\u00e9 su \u00a0 clasificaci\u00f3n en secciones; (iii) ordena indicar, en el proyecto de presupuesto \u00a0 de inversi\u00f3n, los proyectos establecidos en el plan operativo anual de \u00a0 inversi\u00f3n, clasificado seg\u00fan lo determine el Gobierno Nacional; (iv) proh\u00edbe \u00a0 incluir los gastos con destino al servicio de la deuda en los presupuestos de \u00a0 gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n. En lo que agrega o adiciona, el art\u00edculo \u00a0 (v) dispone que, a m\u00e1s tardar para la vigencia fiscal de 2016, el proyecto de \u00a0 Presupuesto General de la Naci\u00f3n deber\u00e1 elaborarse en armon\u00eda con los est\u00e1ndares \u00a0 internacionales contenidos en el manual de estad\u00edsticas fiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.3. Para aplicar al caso sub examine la metodolog\u00eda para examinar la \u00a0 posible vulneraci\u00f3n de la unidad de materia[79], \u00a0 con los criterios comunes de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica, \u00a0 sistem\u00e1tica[80], \u00a0 y con los criterios especiales de conexidad, propios de las leyes anuales de \u00a0 presupuesto, de temporalidad, tema y finalidad, es menester determinar el \u00a0 alcance material o contenido tem\u00e1tico de la ley y de los art\u00edculos demandados, \u00a0 conforme a las tres herramientas que ha empleado este tribunal en su metodolog\u00eda \u00a0 de an\u00e1lisis[81], \u00a0 lo que se hace enseguida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.4. Una revisi\u00f3n a los antecedentes de la ley, revela que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.4.1. En el Proyecto de ley 035 de 2013, C\u00e1mara, publicado en la Gaceta del \u00a0 Congreso 571 de 2013, no aparece el art\u00edculo demandado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.4.2. La inclusi\u00f3n de dicho art\u00edculo en el tr\u00e1mite legislativo ocurre en el \u00a0 informe de ponencia para primer debate en las comisiones conjuntas de las \u00a0 c\u00e1maras, publicado en la Gaceta del Congreso 755 de 2013, en el cual se dice: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, en el curso de las \u00a0 discusiones sobre el PGN para 2014, hemos observado la necesidad de complementar \u00a0 las disposiciones generales presentadas por el Gobierno Nacional. Con este fin, \u00a0 los ponentes hemos expresado al se\u00f1or Ministro de Hacienda nuestra determinaci\u00f3n \u00a0 de modificar e incorporar los art\u00edculos al texto del proyecto de ley presentado \u00a0 por el Gobierno Nacional, para que sean considerados por las comisiones, los \u00a0 cuales se incluyen en el pliego anexo a esta ponencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, queremos llamar la atenci\u00f3n \u00a0 de los honorables Congresistas sobre dos art\u00edculos que se proponen en esta \u00a0 ponencia, para los cuales solicitamos votaci\u00f3n calificada con objeto de \u00a0 incorporarlos como parte de las normas org\u00e1nicas del presupuesto. El primero \u00a0 refleja las inquietudes del Congreso de\u00a0la Rep\u00fablica\u00a0respecto a la falta de \u00a0 transparencia que existe en el manejo de recursos parafiscales por parte de \u00a0 organismos de car\u00e1cter privado, muy importantes, cuyo proceso de rendici\u00f3n de \u00a0 cuentas a la sociedad y a los directos beneficiarios deja mucho que desear. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El segundo, corresponde a una solicitud \u00a0 formulada por el Ministro C\u00e1rdenas y que ser\u00e1 una contribuci\u00f3n del Congreso \u00a0 de\u00a0la Rep\u00fablica al proceso de modernizaci\u00f3n de nuestra institucionalidad fiscal \u00a0 y presupuestal que consideramos, adem\u00e1s de importante, urgente de realizar, \u00a0 considerando que\u00a0la Organizaci\u00f3n\u00a0para\u00a0la Cooperaci\u00f3n Econ\u00f3mica\u00a0y el Desarrollo \u00a0 (OCDE) ha invitado al pa\u00eds a iniciar el proceso de adhesi\u00f3n a la misma y acaba \u00a0 de entregarle\u00a0la Hoja\u00a0de Ruta que debe cumplirse para materializar esta \u00a0 adhesi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.4.3. La argumentaci\u00f3n correspondiente a la inclusi\u00f3n del art\u00edculo en \u00a0 comento, es la siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto al segundo punto, queremos \u00a0 destacar la invitaci\u00f3n que se le hizo al pa\u00eds el pasado mes de mayo para que \u00a0 inicie el proceso de adhesi\u00f3n a\u00a0la Organizaci\u00f3n\u00a0para\u00a0la Cooperaci\u00f3n Econ\u00f3mica\u00a0y \u00a0 el Desarrollo (OCDE). El pasado 19 de septiembre, los miembros de\u00a0la \u00a0 OCDE\u00a0aprobaron una hoja de ruta para la adhesi\u00f3n de Colombia. En ella se \u00a0 establece el proceso y se fijan los t\u00e9rminos para su futura membres\u00eda. Todo esto \u00a0 demuestra que la administraci\u00f3n ha realizado un manejo serio y responsable de \u00a0 las pol\u00edticas p\u00fablicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) Una muy importante actividad tiene \u00a0 que ver con la institucionalidad fiscal. Hemos avanzado mucho, como se expuso en \u00a0 el Mensaje Presidencial y del Ministro de Hacienda que acompa\u00f1\u00f3 la presentaci\u00f3n \u00a0 de este proyecto de ley, pero se requiere hacer m\u00e1s y un elemento muy importante \u00a0 se relaciona con la presentaci\u00f3n de las cuentas presupuestales. Por esta raz\u00f3n, \u00a0 se est\u00e1 incluyendo un art\u00edculo nuevo, tambi\u00e9n con car\u00e1cter de ley org\u00e1nica, que \u00a0 tambi\u00e9n requiere de votaci\u00f3n calificada, donde se dispone que el proceso de \u00a0 programaci\u00f3n y presentaci\u00f3n del proyecto de ley de Presupuesto General de\u00a0la \u00a0 Naci\u00f3n, a m\u00e1s tardar en la vigencia fiscal de 2016, deber\u00e1 elaborarse siguiendo \u00a0 en su clasificaci\u00f3n metodolog\u00edas y est\u00e1ndares internacionales, adaptados a las \u00a0 condiciones propias del presupuesto colombiano. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.6. La Ley 1687 de 2013, en cuanto a su contexto o contenido b\u00e1sico, tiene \u00a0 tres partes. En la primera fija los c\u00f3mputos del presupuesto de rentas y \u00a0 recursos de capital para la vigencia fiscal de 2014 y estima la cuant\u00eda de los \u00a0 recursos de la Subcuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda \u00a0 (Fosyga). En la segunda apropia recursos para atender los gastos de \u00a0 funcionamiento, inversi\u00f3n y servicio de la deuda durante la vigencia fiscal de \u00a0 2014 y se\u00f1ala el monto de los gastos que se financiar\u00e1n con los recursos que se \u00a0 someter\u00e1n a consideraci\u00f3n del Congreso, en virtud de un proyecto de ley de \u00a0 financiamiento. En la tercera prev\u00e9 una serie de disposiciones generales, que \u00a0 califica como \u201ccomplementarias\u201d a las leyes org\u00e1nicas de presupuesto y que deben \u00a0 aplicarse en armon\u00eda con \u00e9stas, en cuyo Cap\u00edtulo V, sobre disposiciones varias, \u00a0 aparece el art\u00edculo demandado, en el cual de manera expl\u00edcita se modifica el \u00a0 contenido del art\u00edculo 23 de la Ley 38 de 1989, que hab\u00eda sido modificado por el \u00a0 art\u00edculo 16 de la Ley 179 de 1994.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.7. Como se puede ver, existe una manifestaci\u00f3n de voluntad expl\u00edcita por \u00a0 parte del Congreso de la Rep\u00fablica, en el sentido de incorporar el art\u00edculo \u00a0 demandado como parte de las normas org\u00e1nicas del presupuesto. As\u00ed lo dice el \u00a0 propio informe de ponencia, que llega incluso a proponer una votaci\u00f3n calificada \u00a0 del mismo, como corresponder\u00eda a un proyecto de ley org\u00e1nica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.8. El an\u00e1lisis del contenido normativo del art\u00edculo demandado[82] \u00a0revela con claridad que en \u00e9l se fijan diversas reglas para (i) definir la \u00a0 composici\u00f3n del presupuesto de gastos y su clasificaci\u00f3n, (ii) la forma de hacer \u00a0 el presupuesto de inversi\u00f3n, (iii) la prohibici\u00f3n de incluir el servicio de la \u00a0 deuda en los presupuestos de funcionamiento o de inversi\u00f3n y (iv) la obligaci\u00f3n \u00a0 de elaborar los proyectos de presupuesto conforme a est\u00e1ndares internacionales[83]. \u00a0 Dado su contenido, no es casualidad que esta norma est\u00e9 incluida en leyes \u00a0 org\u00e1nicas de presupuesto, ni que el Congreso, al momento de modificarlas tuviere \u00a0 claridad sobre esta circunstancia, al punto de proponerlo as\u00ed de manera \u00a0 expl\u00edcita[84]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.9. Para proseguir con el an\u00e1lisis sobre la vulneraci\u00f3n de la unidad de \u00a0 materia, es necesario proceder a examinar la relaci\u00f3n de conexidad existente \u00a0 entre la ley y el art\u00edculo demandado. Este an\u00e1lisis debe comenzar por los \u00a0 criterios especiales de conexidad[85], \u00a0 propios de las leyes anuales de presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.9.1. En cuanto al criterio de la temporalidad se tiene que el art\u00edculo \u00a0 demandado pretende reproducir y modificar contenidos que tienen una vigencia \u00a0 permanente. En el contenido que se reproduce, el art\u00edculo demandado se limita a \u00a0 copiar lo que ya dispon\u00eda una norma contenida en una ley org\u00e1nica, que es \u00a0 aplicable a la preparaci\u00f3n de cualquier proyecto de presupuesto. En el contenido \u00a0 que agrega, se fija una obligaci\u00f3n para la preparaci\u00f3n futura del proyecto del \u00a0 Presupuesto General de la Naci\u00f3n, que deber\u00e1 cumplirse \u201cA m\u00e1s tardar para la \u00a0 vigencia fiscal de 2016\u201d. Es evidente que este art\u00edculo, ni en lo que \u00a0 reproduce ni en lo que agrega, puede aplicarse en modo alguno en la vigencia \u00a0 fiscal del a\u00f1o 2014. Y esto es as\u00ed porque no se refiere a la ejecuci\u00f3n del \u00a0 presupuesto, ni a una medida que guarde relaci\u00f3n con este prop\u00f3sito, sino que \u00a0 versa sobre la preparaci\u00f3n de proyectos futuros de presupuestos, sea cual fuere \u00a0 la vigencia fiscal a la que correspondan. Esto es tan claro que en su par\u00e1grafo \u00a0 incluso fija un l\u00edmite en el tiempo futuro, referido a la vigencia fiscal de \u00a0 2016, lo cual no puede enmarcarse de ninguna manera dentro de la vigencia fiscal \u00a0 de 2014. No hay, por tanto, relaci\u00f3n de conexidad temporal entre el art\u00edculo \u00a0 demandado y la Ley 1687 de 2013, \u201cPor la cual se decreta el Presupuesto de \u00a0 Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del \u00a0 1 de enero al 31 de diciembre de 2014\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.9.2. En cuanto al criterio del tema, el art\u00edculo demandado, como se ha dicho \u00a0 ya varias veces, fija diversas reglas para la preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y \u00a0 ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas, y no guarda relaci\u00f3n con la modificaci\u00f3n de \u00a0 las partidas de ingresos o de gastos de la vigencia fiscal del a\u00f1o 2014, ni \u00a0 tiene que ver con disposiciones necesarias para hacer efectivo el presupuesto de \u00a0 este a\u00f1o, que es la hip\u00f3tesis en las que se funda el precedente contenido en la \u00a0 Sentencia C-1124 de 2008[86]. \u00a0 De manera expl\u00edcita e inequ\u00edvoca se refiere a la preparaci\u00f3n de proyectos de \u00a0 presupuesto que se presentar\u00e1n, aprobar\u00e1n y ejecutar\u00e1n en otras vigencias \u00a0 fiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.9.3. En cuanto al criterio de la finalidad, el art\u00edculo demandado no se \u00a0 enmarca en el prop\u00f3sito de decretar el presupuesto de rentas y recursos de \u00a0 capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 2014, ni en el \u00a0 prop\u00f3sito de prever medidas necesarias para hacer efectivo este presupuesto o \u00a0 para su ejecuci\u00f3n, sino que busca establecer normas org\u00e1nicas de presupuesto \u00a0 aplicables a los proyectos que se elaboren para vigencias fiscales futuras, \u00a0 diferentes a la del 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.10. Al constatarse que el art\u00edculo demandado no cumple ninguno de los \u00a0 criterios especiales aplicables a las leyes anuales de presupuesto, el an\u00e1lisis \u00a0 puede concluir, pues con esto es suficiente para afirmar que tal art\u00edculo \u00a0 vulnera la unidad de materia y, por tanto, debe ser declarado inexequible por \u00a0 esta causa. Al aplicar el precedente contenido en las Sentencias C-039 de 1994[87], \u00a0 C-201 de 1998[88], \u00a0 C-177 de 2002[89], \u00a0 C-803 de 2003[90], \u00a0 este caso parece enmarcarse dentro de la primera hip\u00f3tesis en la cual este \u00a0 tribunal considera que se vulnera la unidad de materia[91]. \u00a0 No obstante, si bien en este caso el art\u00edculo demandado rebasa los l\u00edmites \u00a0 temporales de la ley anual de presupuesto, este no es lo \u00fanico ni lo m\u00e1s grave \u00a0 que hace, pues, como se ver\u00e1 enseguida, tambi\u00e9n vulnera la reserva de ley \u00a0 org\u00e1nica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.11. En efecto, luego de determinar el alcance material tanto de la ley como \u00a0 del art\u00edculo demandado, se advierte que este \u00faltimo, tanto en el contenido \u00a0 normativo que repite como en el contenido que agrega, fija reglas para la \u00a0 preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto, materia que es propia de la \u00a0 ley org\u00e1nica de presupuesto. No se trata, pues, de que la norma modificada por \u00a0 el art\u00edculo 82 de la Ley 1687 de 2013 hiciere parte de una ley org\u00e1nica por mera \u00a0 casualidad, o que en realidad sea norma ordinaria. Por su contenido, es una \u00a0 norma org\u00e1nica[92]. \u00a0 Por lo tanto, esta norma org\u00e1nica de presupuesto goza de una estricta reserva, \u00a0 al punto de que no puede ser modificada por una ley anual de presupuesto, que \u00a0 est\u00e1 sometida en su proceso de formaci\u00f3n a lo previsto en dicha norma org\u00e1nica. \u00a0 Si bien una ley ordinaria podr\u00eda excepcionalmente modificar el contenido de \u00a0 normas que, a pesar de estar en una ley org\u00e1nica no tienen reserva de ley \u00a0 org\u00e1nica[93], \u00a0 dicha modificaci\u00f3n no puede hacerse por medio de una ley que, como la anual de \u00a0 presupuesto, tiene una vigencia temporal limitada y, adem\u00e1s, est\u00e1 sometida en su \u00a0 formaci\u00f3n a lo previsto en la ley org\u00e1nica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.12. Como lo precisa el constituyente Alfonso Palacio Rudas en su obra El \u00a0 Congreso en la Constituci\u00f3n de 1991[94], \u00a0al aludir a un texto del Expresidente Alberto Lleras Camargo, \u201cel \u00a0 concepto de ley org\u00e1nica, [se] hizo operativo a partir de la reforma de 1945. El \u00a0 art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n dispuso que el Congreso, en relaci\u00f3n con el \u00a0 presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, debe actuar con sujeci\u00f3n a la ley \u00a0 org\u00e1nica\u201d[95]. \u00a0El texto aludido es el siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al Congreso le corresponde hacer las leyes. Pero \u00bfson \u00a0 todas las leyes iguales, de la misma categor\u00eda? No. La Constituci\u00f3n distingue \u00a0 entre ellas. Para algunas excepcionalmente establece requisitos especiales. Unas \u00a0 son para que las cumplan todos los ciudadanos, pero hay otras que no afectan \u00a0 sino a un cuerpo determinado de personas. El Congreso, por ejemplo, da leyes \u00a0 para que las cumplan los legisladores y s\u00f3lo ellos. Fija normas para expedir \u00a0 ciertas leyes. Se traza asimismo derroteros, l\u00edmites, pautas. Tienen estas \u00a0 leyes, notoriamente, una categor\u00eda superior. Pero no est\u00e1n defendidas ni \u00a0 garantizadas. Si el mismo Congreso que se ha trazado esos derroteros, esos \u00a0 l\u00edmites, las atropella, no pasa nada. Hay otras leyes que son como una \u00a0 prolongaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, que organizan la Rep\u00fablica, que dan normas \u00a0 estables que no debieran cambiarse caprichosamente, como no se cambia la \u00a0 Constituci\u00f3n. Hay, pues, evidentemente leyes org\u00e1nicas o normativas y leyes \u00a0 comunes. Pero en la Constituci\u00f3n s\u00f3lo hay leyes de una clase. Y el legislador \u00a0 puede ir deshaciendo su propio trabajo sin ninguna valla. El legislador, por \u00a0 ejemplo, dice c\u00f3mo se ha de elaborar el presupuesto. Pero si en el momento de \u00a0 elaborarlo se encuentra un tropiezo, agrega un art\u00edculo al propio presupuesto, \u00a0 modificando una ley normativa. El legislador dice sabiamente que ha de haber una \u00a0 prelaci\u00f3n determinada de gastos, o un plan de inversiones, pero surge un gasto \u00a0 ocasional que no cabe dentro del programa y al dictar la ley deroga la sabia \u00a0 norma ordenadora[96]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.13. En el contexto de la Constituci\u00f3n de 1991, como se ha podido ver[97], \u00a0 no s\u00f3lo se reconoce que no todas las leyes son de la misma categor\u00eda, sino que, \u00a0 adem\u00e1s, se prev\u00e9 la reserva de ley org\u00e1nica, sin que haya lugar a la confusi\u00f3n \u00a0 que motiva la antedicha cr\u00edtica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.14. Conforme al precedente contenido en la Sentencia C-1379 de 2000[98], \u00a0 este tipo de contenidos, que son de naturaleza org\u00e1nica, \u201cno deben hacer \u00a0 parte de una ley ordinaria, y menos todav\u00eda de la anual de presupuesto\u201d. \u00a0As\u00ed, pues, se constata tambi\u00e9n la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 151 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. CONCLUSI\u00d3N. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La \u00a0 demanda. El \u00a0 ciudadano Carlos Augusto Saavedra Cabrera, \u00a0 en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad solicita que se \u00a0 declaren inexequibles los art\u00edculos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, por la \u00a0 vulnerar (i) la reserva de ley org\u00e1nica (CP, 151), dado que \u00e9stos \u00a0 reproducen y adicionan normas de contenido org\u00e1nico; y (ii) la unidad de \u00a0 materia (CP, 158), dado que una ley anual de presupuesto no puede reproducir \u00a0 y adicionar normas de vigencia permanente, sobre preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y \u00a0 ejecuci\u00f3n de los presupuestos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Cuestiones previas. (i) La existencia de cosa juzgada respecto del art\u00edculo 81 de la \u00a0 Ley 1687 de 2013. Se constat\u00f3 que este art\u00edculo fue declarado inexequible en la \u00a0 Sentencia C-052 de 2015, con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2015, \u00a0 por lo que se decidi\u00f3 estarse a lo resuelto en ella. (ii) La aptitud \u00a0 sustancial de la demanda. La demanda parte de la base cierta de que \u00a0 el art\u00edculo 82 de la Ley 1687 de 2013 modifica el art\u00edculo 23 de la Ley 38 de \u00a0 1989. Sobre esta base advierte que la antedicha modificaci\u00f3n vulnera la reserva \u00a0 de ley org\u00e1nica y la unidad de materia, pues el contenido del art\u00edculo demandado \u00a0 no corresponde ni a la materia ni a la vigencia de la norma modificada, lo que \u00a0 ilustra a partir de los art\u00edculos 151 y 158 de la Constituci\u00f3n, con argumentos \u00a0 estrictamente constitucionales, al punto de generar una duda sobre su \u00a0 exequibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Problema jur\u00eddico-constitucional. El \u00a0 art\u00edculo 82 de la Ley 1687 de 2013, que modifica el art\u00edculo 23 de la Ley 38 de \u00a0 1989, para establecer que, a m\u00e1s tardar para la vigencia fiscal de 2016, el \u00a0 proyecto de Presupuesto General de la Naci\u00f3n deber\u00e1 elaborarse en armon\u00eda con \u00a0 los est\u00e1ndares internacionales contenidos en el manual de estad\u00edsticas fiscales,\u00a0 \u00a0 \u00bfvulnera la unidad de materia (art. 158 CP) y la reserva de ley org\u00e1nica (art. \u00a0 151 CP), en raz\u00f3n de las limitaciones que tiene la materia y la vigencia de las \u00a0 leyes anuales de presupuesto? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 Cargos: vulneraci\u00f3n de la unidad de materia (art. 158 CP) y de la reserva de ley \u00a0 org\u00e1nica (art. 151 CP). Por razones metodol\u00f3gicas se hizo un \u00a0 an\u00e1lisis conjunto de los dos cargos planteados. En este an\u00e1lisis se estudi\u00f3 la \u00a0 unidad de materia, sus mandatos, finalidades y las formas de relaci\u00f3n de \u00a0 conexidad; la metodolog\u00eda para examinar la posible vulneraci\u00f3n de la unidad de \u00a0 materia; la materia de las leyes org\u00e1nicas; la unidad de materia en las leyes \u00a0 anuales de presupuesto; y la reserva de ley org\u00e1nica. A partir de estos \u00a0 par\u00e1metros, se descendi\u00f3 al caso concreto para, conforme a dicha metodolog\u00eda: \u00a0 (i) establecer que el art\u00edculo demandado, al tener un contenido de reserva de \u00a0 ley org\u00e1nica, no puede hacer parte de una ley anual de presupuesto, la cual est\u00e1 \u00a0 regida en su proceso de formaci\u00f3n por la ley org\u00e1nica que pretende modificar; y \u00a0 (ii) al no haber conexidad, conforme a los criterios especiales de temporalidad, \u00a0 tema y finalidad, entre el alcance \u00a0 material o contenido tem\u00e1tico de la ley y del art\u00edculo demandado, se vulnera \u00a0 tambi\u00e9n la unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. La unidad de materia de las leyes anuales \u00a0 de presupuesto se vulnera cuando en ellas se modifican o adicionan leyes de \u00a0 vigencia permanente, que no est\u00e1 limitada a una determinada vigencia fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Las reglas para la preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y \u00a0 ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas es una materia propia y exclusiva de la ley \u00a0 org\u00e1nica y gozan, por tanto, de una estricta reserva de ley org\u00e1nica, lo que \u00a0 implica que este tipo de contenidos \u201cno deben hacer parte de una ley \u00a0 ordinaria, y menos todav\u00eda de la anual de presupuesto\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. DECISI\u00d3N. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en \u00a0 nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRIMERO: ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-052 de 2015 que declar\u00f3 la inexequibilidad con \u00a0 efectos diferidos del art\u00edculo 81 de la Ley 1687 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO. \u00a0 Declarar \u00a0INEXEQUIBLE el art\u00edculo 82 de la Ley 1687 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, \u00a0 comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y \u00a0 arch\u00edvese el expediente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente (E) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ \u00a0 CUERVO\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 LUIS GUILLERMO \u00a0 GUERRERO PEREZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Magistrado\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausente con permiso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada (E) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ANDR\u00c9S MUTIS VANEGAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretario General (E) \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] En el art\u00edculo 61 de la Ley 1169 de 2007, contentiva del presupuesto \u00a0 anual de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal 2008, se le asign\u00f3 al Consejo \u00a0 Superior de Pol\u00edtica Fiscal la funci\u00f3n de hacer la evaluaci\u00f3n fiscal previa de \u00a0 las modificaciones a pactar en los contratos de concesi\u00f3n que implicaran mayores \u00a0 aportes estatales, mayores ingresos o ampliaci\u00f3n de plazos. Al respecto, la \u00a0 Corte Constitucional, en la sentencia C-1124 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), \u00a0 declar\u00f3 exequible dicha norma a partir de que el numeral 5\u00ba del art\u00edculo 26 del \u00a0 Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto expresamente permite que las leyes anuales de \u00a0 presupuesto le asignen funciones a ese consejo pero no en forma gen\u00e9rica y con \u00a0 vigencia indefinida, sino \u00fanicamente en relaci\u00f3n con la ejecuci\u00f3n presupuestal \u00a0 de la vigencia correspondiente: \u201cEl art\u00edculo 61 de la Ley 1169 de 2007 \u00a0 aborda, precisamente, la modificaci\u00f3n de los aportes, de los ingresos esperados \u00a0 y la ampliaci\u00f3n del plazo trat\u00e1ndose de los contratos de concesi\u00f3n, luego es \u00a0 claro que su incorporaci\u00f3n como disposici\u00f3n general no tiene prop\u00f3sito distinto \u00a0 a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto en lo referente a las \u00a0 modificaciones de los contratos de concesi\u00f3n que puedan tener lugar durante la \u00a0 vigencia fiscal de 2008\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] Cfr. Gacetas del Congreso n\u00fameros 753 y 755 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] Ver, entre otras, las siguientes Sentencias C-028 de 2006, C-061 de \u00a0 2010, C-079, C-220 y C-393 de 2011, C-241, C-254 A de 2012 y C-323 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] Cfr. Sentencia C-028 de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] Cfr. Sentencia C-079 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] Supra I, 3.3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] Supra I, 1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] ART\u00cdCULO 16.\u00a0El art\u00edculo 23 de la Ley 38 de 1989, quedar\u00e1 \u00a0 as\u00ed y modificar\u00e1 las correspondientes enumeraciones que haya en la Ley Org\u00e1nica \u00a0 del Presupuesto: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“El Presupuesto de Gastos se compondr\u00e1 de \u00a0 los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda p\u00fablica y de los gastos \u00a0 de inversi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cada uno de estos gastos se presentar\u00e1 \u00a0 clasificado en diferentes secciones que corresponder\u00e1n a: La Rama Judicial, la \u00a0 Rama Legislativa, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Procuradur\u00eda General de \u00a0 la Naci\u00f3n, la Defensor\u00eda del Pueblo, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la \u00a0 Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional \u00a0 Electoral, una (1) para la Polic\u00eda Nacional y una (1) para el Servicio de la \u00a0 Deuda P\u00fablica. En el proyecto de presupuesto de inversi\u00f3n se indicar\u00e1n los \u00a0 proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversi\u00f3n, clasificado \u00a0 seg\u00fan lo determine el Gobierno Nacional.” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los presupuestos de gastos de \u00a0 funcionamiento e inversi\u00f3n no se podr\u00e1n incluir gastos con destino al servicio \u00a0 de la deuda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] PAR\u00c1GRAFO.\u00a0A m\u00e1s tardar \u00a0 para la vigencia fiscal de 2016, el Proyecto de Presupuesto General de la Naci\u00f3n \u00a0 que se presente para discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, deber\u00e1 \u00a0 elaborarse en armon\u00eda con los est\u00e1ndares internacionales contenidos en el manual \u00a0 de estad\u00edsticas fiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Supra I, 3.3. y 3.4. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] Supra II, 2.1.3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] Supra I, 2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] Esta norma se replica, aunque de manera sintetizada, en el art\u00edculo \u00a0 148 de la Ley 5 de 1992. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] Cfr. Sentencias C-390 de 1996, C-830 de 2013 y C-386 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] Cfr. Sentencias C-390 de 1996, C-570 de 2003, C-188 de 2006, C-812 \u00a0 de 2009 y C-133 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] Sentencia C-077 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] Cfr. Sentencias C-501 de 2001 y C-714 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] Cfr. Sentencias C-886 de 2002, C-230 de 2008, C-077 y C-133 de 2012. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] Cfr. Sentencias C-523 de 1995, C-657 de 2000, C-501 de 2001, C-570 \u00a0 de 2003, C-230 de 2008, C-802 de 2009 y C-077 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] Cfr. Sentencias C-796 de 2004, C-188 y C-832 de 2006, C-400 de 2010\u00a0 \u00a0 y C-277 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] Cfr. Sentencias C-523 de 1995, C-992 de 2001, C-188 de 2006, C-400 \u00a0 de 2010\u00a0 y C-077 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] Sentencia C-523 de 1995. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] Sentencia C-188 de 2006 y C-432 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] Cfr. Sentencia C-812 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] Cfr. Sentencias C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-1185 de 2000, C-714 \u00a0 de 2001, C-104 de 2004, C-188 de 2006, C-230 de 2008, C-486 de 2009, C-400 de \u00a0 2010, C-077 y C-133 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] Cfr. Sentencias C-025 de 1993, C-778 de 2001, C-812 de 2009, C-432 \u00a0 de 2010 y C-077 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] Cfr. Sentencias C-188 de 2006 y C-133 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] Cfr. Sentencias C-337 de 1993, C-023 de 1996, C-220 de 1997, C-275 \u00a0 de 1998, C-540 de 2001, C-579 de 2001, C-1246 de 2001, C-892 de 2002, C-935 de \u00a0 2004, C-1042 de 2007 y C-557 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] Cfr. Sentencia C-557 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] Cfr. entre otras, las Sentencias C-337 de 1993, C-478\/92, C-546\/94, \u00a0 C-538\/95, C-442 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] Corte Constitucional, Sentencias C-446 de 1996 y C-432 de 2000. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-423\/95 y C-894\/99. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] Cfr. Sentencias C-540 y C-1246 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] Cfr. Sentencia C-557 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] Cfr. Sentencia C-1042 de 2007. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] Cfr. Sentencias C-1042 de 2007 y C-557 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] Cfr. Sentencias C-1042 de 2007 y C-557 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] Cfr. Sentencia C-540 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] Cfr. Sentencias C-795 de 2000 y C-1246 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] Cfr. Sentencia C-557 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42] Cfr. Sentencias C-1175 de 2001, C-072 de 2006, C-856 de 2006, C-985 \u00a0 de 2006, C-315 de 2008, C-482 de 2008 y C-380 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] Cfr. Sentencias C-283 de 1997 y C-557 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44] Sentencia C-337 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45] Referencia a la Gaceta Constitucional n\u00famero 79 del 22 de mayo de \u00a0 1991, contenida en la sentencia C-022 de 2004. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46] Al respecto, ver sentencias C-025 de 1993 y C-473 de 2004. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47] Sentencia C-034 del 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48] Cfr. Sentencias C-039 de 1994, C-685 de 1996, C-201 de 1998, C-177 \u00a0 de 2002, C-803 de 2003, C-1124 de 2008 y C-006 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49] Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[50] Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51] Reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha definido que en \u00a0 ejercicio de su funci\u00f3n de guardar la supremac\u00eda e integridad de la \u00a0 Constituci\u00f3n, debe conocer solamente de disposiciones que est\u00e9n vigentes en el \u00a0 ordenamiento, salvo que, si no lo est\u00e1n, contin\u00faen produciendo efectos. En \u00a0 cambio, respecto de las normas demandas que han perdido vigencia y no contin\u00faan \u00a0 surtiendo efectos, o nunca los surtieron, el pronunciamiento de la Corte debe \u00a0 ser inhibitorio por carencia de objeto. Al respecto pueden verse, entre otras, \u00a0 las sentencias C-454 de 1993, C-457 de 1993, C-467 de 1993, C-541 de 1993, C-103 \u00a0 de 1993, C-377 de 1993, C -047 de 1994, C-104 de 1994, C-505 de 1995, C-471 de \u00a0 1997, C-480 de 1998, C-520 de 1999, y C-521 de 1999. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52] En este sentido se ha pronunciado la Corporaci\u00f3n, entre otras en las \u00a0 sentencias C-454\/93, C-457\/93, C-541\/93, C-047\/94, C-104\/94 y\u00a0 C-1320 \/96. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[53] El texto del art\u00edculo 11 del Decreto 111 de 1996, en lo pertinente, \u00a0 es el siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArticulo 11. El \u00a0 Presupuesto General de la Naci\u00f3n se compone de las siguientes partes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Disposiciones generales. Corresponde a \u00a0 las normas tendientes a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del Presupuesto General \u00a0 de la Naci\u00f3n, las cuales regir\u00e1n \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para el cual \u00a0 se expidan (Ley 38 de 1989, art. 7\u00b0, Ley 179 de 1994, arts. 3\u00b0,16 y \u00a0 71, Ley 225 de 1995 art. 1\u00b0)\u201d (Resalta la Corte). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[54] La \u00a0 Corte, en Sentencia C-039 de 1994, sobre este particular expres\u00f3: \u201cLa ley de \u00a0 presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al \u00a0 legislador establecer normas que tienen una vocaci\u00f3n de permanencia en el \u00a0 tiempo, como es el caso del art\u00edculo 14 de la ley 17 de 1992, que ten\u00eda limitada \u00a0 su vida jur\u00eddica a la vigencia fiscal de 1992.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[55] En la \u00a0 Sentencia C-201 de 1998, al analizar las disposiciones de una ley anual de \u00a0 presupuesto que conten\u00eda la modificaci\u00f3n de porcentajes de participaci\u00f3n de las \u00a0 entidades territoriales en financiaci\u00f3n de proyectos se\u00f1al\u00f3 que constituye un \u00a0 evidente desbordamiento de las facultades que le corresponde desarrollar al \u00a0 Congreso a trav\u00e9s de la Ley de Apropiaciones \u00a0la expedici\u00f3n de una norma de \u00a0 contenido material, que modifica y deroga disposiciones legales previas de \u00a0 car\u00e1cter sustantivo. Puso de presente la Corte que el legislador\u00a0 carec\u00eda \u00a0 de competencia para ese efecto,\u201d…\u00a0 pues le est\u00e1 vedado, a trav\u00e9s de la \u00a0 ley anual de presupuesto y especialmente de las disposiciones generales de la \u00a0 misma, derogar o modificar legislaci\u00f3n sustantiva\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[56] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-803 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[57] Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[58] Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002. La sentencia retoma \u00a0 la jurisprudencia constitucional en la materia. Ha sido reiterada en diversas \u00a0 ocasiones; por ejemplo, en la sentencia C-668 de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[59] Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[60] Corte Constitucional, sentencia C-515 de 2004. En este caso se \u00a0 consider\u00f3 \u201c[\u2026] importante precisar que las leyes de presupuesto tienen por \u00a0 mandato constitucional un objeto propio y un proceso de formaci\u00f3n particular. A \u00a0 diferencia de lo que sucede en los Estados Unidos, donde las leyes de \u00a0 presupuesto son utilizadas para regular m\u00faltiples materias que de una u otra \u00a0 manera tengan incidencia fiscal, raz\u00f3n por la cual han sido llamadas en \u00a0 ocasiones leyes \u00f3mnibus, en Colombia las leyes de presupuesto no pueden contener \u00a0 normas de car\u00e1cter estatutario as\u00ed estas tengan alguna incidencia fiscal. No \u00a0 solo el proceso de formaci\u00f3n de las leyes de presupuesto es muy diferente al de \u00a0 las leyes estatutarias, sino que los plazos fijados por la Constituci\u00f3n para la \u00a0 expedici\u00f3n de la ley anual-o los que imponen las necesidades reales en el caso \u00a0 de las leyes de modificaci\u00f3n o adici\u00f3n del presupuesto-, dificultan que dichas \u00a0 leyes sean objetadas por el Presidente cuando se incluyen materias extra\u00f1as a la \u00a0 misma, y propias de leyes estatutarias. De esta manera, la pr\u00e1ctica de incluir \u00a0 normas estatutarias en leyes de presupuesto o de modificaci\u00f3n del mismo \u00a0 afectar\u00eda uno de los mecanismos m\u00e1s importantes del sistema de pesos y \u00a0 contrapesos establecido en la Constituci\u00f3n.\u201d La Corte declar\u00f3 la \u00a0 inconstitucionalidad del art\u00edculo 13 de la Ley 844 de 2003, por cuanto no fue \u00a0 expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes \u00a0 estatutarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[61] Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994. En este caso se \u00a0 estudi\u00f3 una norma que modificaba el \u00e1mbito de protecci\u00f3n del derecho de \u00a0 seguridad social de los congresistas, mediante una Ley que modificaba el \u00a0 presupuesto de rentas y recursos de capital. La norma dec\u00eda: \u201cArt\u00edculo 14. En ejercicio de la \u00a0 facultad conferida por el Art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al Congreso \u00a0 Nacional, interpr\u00e9tase con autoridad el Art\u00edculo 17 de la Ley 04 de 1992 para \u00a0 los efectos de lo previsto en los Decretos 801, 802, 1076, 1303 de 1992 y de los \u00a0 que los modifiquen o sustituyan en el sentido de que para la liquidaci\u00f3n de \u00a0 pensiones, reajustes, sustituciones, cesant\u00edas y derechos salariales, deben \u00a0 tenerse en cuenta dietas, gastos de representaci\u00f3n, prima de localizaci\u00f3n y \u00a0 vivienda, prima de salud y dem\u00e1s primas que constituyan el \u00faltimo ingreso \u00a0 mensual promedio del Senador o Representante en los \u00faltimos seis (6) meses de \u00a0 servicio al Congreso Nacional y surten efectos fiscales a partir del 1o. de \u00a0 enero de 1992.\u201d\u00a0 Al \u00a0 respecto la sentencia dijo, entre otras cosas: \u201c[\u2026] la \u00a0 ley de presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable \u00a0 al legislador establecer normas que tienen una vocaci\u00f3n de permanencia en el \u00a0 tiempo, como es el caso del art\u00edculo 14 de la Ley 17 de 1992, que ten\u00eda limitada \u00a0 su vida jur\u00eddica a la vigencia fiscal de 1992.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[62] Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002. Dijo la sentencia al \u00a0 respecto: \u201cEn la medida en que es una norma que se \u00a0 orienta a la definici\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico de la partida presupuestal \u00a0 apropiada en el primer inciso de la misma disposici\u00f3n, tiene una evidente \u00a0 relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica y sistem\u00e1tica con ella y en tal virtud no \u00a0 desconoce, por este aspecto, el principio de unidad de materia.\u00a0 A pesar de \u00a0 lo anterior, es decir, a pesar que desde el punto de vista de la coherencia \u00a0 tem\u00e1tica y sistem\u00e1tica interna de la Ley en la cual se inserta, la disposici\u00f3n \u00a0 no desconoce el principio de unidad de materia,\u00a0 en cambio s\u00ed lo desconoce \u00a0 en cuanto rebasa la materia tem\u00e1tica propia de las leyes anuales de presupuesto \u00a0 al modificar, como antes qued\u00f3 demostrado, otra ley vigente y de contenido \u00a0 permanente, como lo es la Ley 30 de 1992, espec\u00edficamente su art\u00edculo 86. No \u00a0 obstante que la unidad de materia es asunto que, como lo ha hecho ver la \u00a0 jurisprudencia constitucional, debe ser examinado dentro criterios de laxitud a \u00a0 fin de no anular el principio democr\u00e1tico, en el tema presupuestal el alcance \u00a0 normativo que pueden tener las disposiciones se circunscribe espec\u00edficamente a \u00a0 su objeto propio, por lo cual las normas generales de la ley anual solamente \u00a0 pueden referirse a la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto al que pertenecen, sin \u00a0 tener efectos sobre otros asuntos, ni menos aun llegando a modificar la \u00a0 legislaci\u00f3n vigente.\u00a0 ||\u00a0 Adicionalmente, a juicio de la Corte el \u00a0 inciso sub examine\u00a0 rebasa los l\u00edmites temporales propios de las \u00a0 disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, pues su alcance en el \u00a0 tiempo se proyecta m\u00e1s all\u00e1 de la vigencia presupuestal del a\u00f1o 2000. \u00a0 Ciertamente, al prohibir la contabilizaci\u00f3n de las partidas aprobadas en el \u00a0 inciso anterior para efectos del c\u00e1lculo de los nuevos aportes de la Naci\u00f3n a \u00a0 las universidades p\u00fablicas, tiene un efecto econ\u00f3mico acumulativo en los a\u00f1os \u00a0 siguientes. Por la naturaleza del asunto que regula, sus efectos afectan \u00a0 vigencias futuras. En tal virtud, desconoce espec\u00edficamente lo dispuesto en el \u00a0 art\u00edculo 11 del decreto 11 de 1996[62] \u2013Estatuto \u00a0 Org\u00e1nico del Presupuesto -, norma que por su naturaleza org\u00e1nica se impon\u00eda al \u00a0 legislador al momento de expedir la Ley 626 de 2002. Por lo anterior, prospera \u00a0 el cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de anualidad \u00a0 tributaria.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[63] Corte Constitucional, sentencia C-803 de 2003. En este caso se \u00a0 resolvi\u00f3 declarar parcialmente exequible el art\u00edculo 11 de la Ley 779 de 2002 [\u2018Except\u00faase \u00a0 de cualquier tasa, gravamen o contribuci\u00f3n para la vigilancia fiscal a la \u00a0 Auditor\u00eda General de la Naci\u00f3n. (en raz\u00f3n a que dicho control es \u00a0 ejercido por la C\u00e1mara de Representantes en su Comisi\u00f3n Legal de Cuentas). \u00a0 Entre par\u00e9ntesis los apartes declarados inexequibles]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[64] Corte Constitucional, sentencia C-457 de 2006. En este caso se \u00a0 resolvi\u00f3 declarar inexequible el art\u00edculo 79 de la Ley 998 de 2005 porque se \u00a0 consider\u00f3 que: \u201cEl art\u00edculo acusado, pretende \u00a0 prorrogar la vigencia de normas cuya naturaleza es extra\u00f1a a la ley anual del \u00a0 presupuesto, no contiene herramientas necesarias\u00a0 para la ejecuci\u00f3n del \u00a0 presupuesto aprobado, ni est\u00e1n destinadas a permitir la correcta ejecuci\u00f3n del \u00a0 presupuesto en la respectiva vigencia fiscal, lo que desborda las facultades del \u00a0 legislador.\u00a0 ||\u00a0 Como surge de lo anteriormente expuesto se impone una \u00a0 conclusi\u00f3n en cuanto la norma acusada tiene contenido normativo propio, es decir \u00a0 su texto podr\u00eda haber sido objeto de una decisi\u00f3n del legislador en una ley que \u00a0 no contuviera ninguna otra disposici\u00f3n, o, dicho de otra manera es una norma que \u00a0 por s\u00ed sola tiene autonom\u00eda. De manera pues que resulta evidente que no guarda \u00a0 ninguna relaci\u00f3n con la ley 79 de 1998 de 2005 en la cual se incorpor\u00f3 \u00a0 finalmente, y, por ello, queda claro que vulnera el principio de unidad de \u00a0 materia expresamente establecido en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d \u00a0 La norma dec\u00eda:\u00a0 Art\u00edculo 79\u00b0. Modif\u00edquese los art\u00edculos 1 y \u00a0 11 de la Ley 901 de 2004 los cuales quedar\u00e1n as\u00ed:\u00a0 Art\u00edculo 1\u00b0. \u00a0 Prorr\u00f3guese hasta el 31 de diciembre de 2006, la vigencia de los art\u00edculos 1o, \u00a0 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10, 11 y 17 de la ley 716 de 2001.\u00a0 ||\u00a0 \u00a0 Art\u00edculo 11. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la \u00a0 fecha de su publicaci\u00f3n, su vigencia ser\u00e1 hasta el treinta y uno (31) de \u00a0 diciembre de dos mil seis (2006), con excepci\u00f3n del par\u00e1grafo 3o del art\u00edculo 4o \u00a0 y el art\u00edculo 17 de la Ley 716 de 2001 y los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 901 de \u00a0 2004 y deroga las dem\u00e1s normas que le sean contrarias.\u2019.\u201d La Ley 716 de 2001, \u00a0 que hab\u00eda introducido una serie de normas en materia contable, hab\u00eda sido \u00a0 prorrogada y modificada a su vez por la Ley 863 de 2003 y, posteriormente, por \u00a0 la Ley 901 de 2004. Ninguna de ellas Ley anual de presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[65] Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994. Al respecto dijo la \u00a0 sentencia: \u201cDel an\u00e1lisis objetivo del contenido de las \u00a0 disposiciones de la Ley 17 de 1992, se colige que lo regulado en el art\u00edculo 14 \u00a0 acusado, respecto a la fijaci\u00f3n de precisas y concretas condiciones para la \u00a0 liquidaci\u00f3n de derechos prestacionales y salariales de los Senadores y \u00a0 Representantes, indudablemente constituye una materia que por su naturaleza \u00a0 resulta ser distinta y extra\u00f1a a la que debe predominar y caracterizar en una \u00a0 ley de presupuesto. De esta manera, con la expedici\u00f3n de la norma acusada, se \u00a0 desconoci\u00f3 la unidad material de la ley, que se predica en el art\u00edculo 158 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[66] Corte Constitucional, sentencia C-668 de 2006. La Corte dijo al \u00a0 respecto: \u201cLa norma demandada est\u00e1 incluida en la Ley 998 de 2005, por la cual \u00a0 se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de \u00a0 apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de \u00a0 2006, en la Parte III, denominada \u2018Disposiciones Generales\u2019, Cap\u00edtulo V, \u00a0 denominado \u2018Disposiciones Varias\u2019, y establece que para todos los efectos \u00a0 prestacionales y de bonificaciones los Secretarios Generales, Subsecretarios \u00a0 Generales y de Comisi\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, tendr\u00e1n los mismos \u00a0 derechos y garant\u00edas que los altos funcionarios del Estado.\u00a0 ||\u00a0 La \u00a0 Corte observa que de modo manifiesto dicha disposici\u00f3n no estima un ingreso, ni \u00a0 autoriza un gasto, ni constituye un instrumento o herramienta para la debida \u00a0 ejecuci\u00f3n del presupuesto correspondiente a la citada vigencia fiscal, y, por el \u00a0 contrario, modifica o adiciona las Leyes 4\u00aa de 1992 y 332 de 1996, con un efecto \u00a0 sustantivo y permanente, por lo cual vulnera el principio de unidad de materia \u00a0 consagrado en los Arts. 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[67] Corte Constitucional, sentencia C-515 de 2004. La norma que se \u00a0 resolvi\u00f3 declarar inexequible dec\u00eda: \u201cArt\u00edculo 13. Para tener \u00a0 derecho a la reposici\u00f3n de gastos electorales, los candidatos que participen en \u00a0 las elecciones del 26 de octubre de 2003 deber\u00e1n presentar ante las Oficinas de \u00a0 la Registradur\u00eda donde se inscribieron, los informes p\u00fablicos a que se refieren \u00a0 los art\u00edculos 10 y 11 del Decreto 2207 del 5 de agosto de 2003 en la forma y con \u00a0 los requisitos que les exigi\u00f3 la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil al \u00a0 momento de la inscripci\u00f3n. Quienes aspiren a reposiciones mayores a cincuenta \u00a0 millones deber\u00e1n presentar dicho informe auditado por un Contador P\u00fablico \u00a0 juramentado, el cual deber\u00e1 ser acreditado ante la Auditor\u00eda del Partido que \u00a0 inscribi\u00f3 al candidato y ante el Fondo Nacional de Financiaci\u00f3n de Partidos y \u00a0 Campa\u00f1as Electorales del Consejo Nacional Electoral antes de la rendici\u00f3n del \u00a0 respectivo informe. Tales Contadores P\u00fablicos formar\u00e1n el sistema de Auditor\u00eda \u00a0 Interna del respectivo Partido y cada uno de ellos ser\u00e1 responsable solidario, \u00a0 junto con el candidato, de la veracidad y exactitud del informe.\u00a0 ||\u00a0 \u00a0 Tambi\u00e9n podr\u00e1 presentarse el informe por la entidad u organizaci\u00f3n que el \u00a0 candidato haya acreditado ante la Organizaci\u00f3n Electoral para el efecto.\u00a0 \u00a0 ||\u00a0 Recibido el informe la Registradur\u00eda lo remitir\u00e1 al Fondo Nacional de \u00a0 Financiaci\u00f3n de Partidos y Campa\u00f1as Electorales para los efectos del \u00a0 reconocimiento y pago de la reposici\u00f3n. Dicho pago deber\u00e1 hacerse dentro de los \u00a0 ciento veinte (120) d\u00edas siguientes a la fecha de presentaci\u00f3n del informe, \u00a0 salvo que el Fondo Nacional encuentre inconsistencias o violaciones que hagan \u00a0 necesaria la extensi\u00f3n de dicho t\u00e9rmino o la negaci\u00f3n de la reposici\u00f3n.\u00a0 ||\u00a0 \u00a0 La reposici\u00f3n de los gastos electorales se har\u00e1 a trav\u00e9s de los Partidos y \u00a0 Movimientos pol\u00edticos con Personer\u00eda Jur\u00eddica o grupos significativos de \u00a0 ciudadanos que inscribieron la respectiva lista, pero estos, sus representantes, \u00a0 Tesoreros o Auditores no tendr\u00e1n responsabilidad sobre los informes que rindan \u00a0 los candidatos.\u201d La norma hab\u00eda sido incluida en la Ley 844 de 2003, por la cual \u00a0 se efectuaron modificaciones a la vigencia fiscal de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[68] Corte Constitucional, sentencia C-402 de 1997. En este caso se \u00a0 consider\u00f3 que el segundo inciso de la norma de la ley anual de presupuesto \u00a0 acusada que contemplaba una forma de responsabilidad \u00a0 fiscal para los jueces que decreten embargos sobre recursos presupuestales no \u00a0 violaba el principio de unidad de materia, pero si la regla constitucional de la \u00a0 inembargabilidad del presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[69] Corte Constitucional, sentencia C-053 de 1998. En esta oportunidad \u00a0 la Corte consider\u00f3 lo siguiente: \u201cun mandato legal que \u00a0 restringe las facultades de los m\u00e1ximos \u00f3rganos de direcci\u00f3n de las entidades \u00a0 descentralizadas por servicios del orden nacional, y de los entes \u00a0 universitarios, de cualquier nivel, siempre y cuando ellos reciban del \u00a0 presupuesto nacional las asignaciones que requieren para cubrir sus gastos de \u00a0 funcionamiento e inversi\u00f3n, en la medida que les impide aumentar unilateralmente \u00a0 los costos de las plantas de personal e incrementar los salarios y prestaciones \u00a0 sociales de los funcionarios de la entidad que dirigen, por encima de los topes \u00a0 que fije el gobierno nacional y de las asignaciones presupuestales que el \u00a0 legislador apruebe para el efecto en la respectiva vigencia fiscal, no s\u00f3lo \u00a0 encuentra una clara relaci\u00f3n de causalidad con la materia objeto de la ley que \u00a0 la contiene, en cuanto sirve a los prop\u00f3sitos de racionalizaci\u00f3n de uno de los \u00a0 principales componentes del presupuesto p\u00fablico, el de funcionamiento, sino que \u00a0 presenta una indiscutible relaci\u00f3n teleol\u00f3gica con ella, dado que se constituye \u00a0 en un mecanismo eficaz para el cumplimiento de la funciones redistributivas que \u00a0 se le atribuyen al presupuesto en el Estado social de derecho: el presupuesto-ha \u00a0 dicho la Corte-se ha convertido \u2018… en instrumento poderoso de manejo \u00a0 macroecon\u00f3mico, … [y] al definir las metas de gasto e inversi\u00f3n, \u00a0 fijadas en el plan de desarrollo, asume el car\u00e1cter de instrumento de pol\u00edtica \u00a0 econ\u00f3mica\u2019.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[70] Corte Constitucional, sentencia C-560 de 2001. Aunque en este caso \u00a0 el principio de unidad de materia se tuvo en cuenta, el centro de la decisi\u00f3n se \u00a0 fund\u00f3 en la violaci\u00f3n o no de la autonom\u00eda de la Comisi\u00f3n. Para la Corte, \u201c[\u2026] \u00a0 el grado de injerencia que dispone la norma acusada en relaci\u00f3n con la CNTV es \u00a0 \u00ednfimo, pues se limita a ordenar el inicio de un programa de ajuste bajo unas \u00a0 pautas m\u00ednimas y perfectamente razonables, que no le impiden a dicho ente \u00a0 ordenar, planear, ejecutar y aun disponer de sus propios recursos. || \u00a0 Como puede observarse, dicho programa no afecta el n\u00facleo esencial de la \u00a0 autonom\u00eda presupuestal y patrimonial de la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n ni \u00a0 supone un ejercicio no razonable de la facultad gubernamental, tampoco afecta el \u00a0 manejo de partidas espec\u00edficas de su presupuesto ni constituye injerencia \u00a0 indebida en la administraci\u00f3n de los recursos econ\u00f3micos.\u201d \u00a0 El Magistrado Araujo Renter\u00eda salv\u00f3 su voto por considerar que s\u00ed se hab\u00eda \u00a0 desconocido dicha autonom\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[71] Corte Constitucional, sentencia C-1124 de 2008 (MP Rodrigo Escobar \u00a0 Gil; SV Humberto Antonio Sierra Porto y Jaime Araujo Renter\u00eda). La sentencia \u00a0 indic\u00f3 que trat\u00e1ndose \u201c[\u2026] de \u2018las obras de infraestructura, energ\u00eda, \u00a0 comunicaciones, aeron\u00e1utica, defensa y seguridad\u2019, as\u00ed como de \u2018las garant\u00edas a \u00a0 las concesiones\u2019, el art\u00edculo 24 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto faculta \u00a0 al CONFIS, para que \u2018en casos excepcionales autorice que se asuman obligaciones \u00a0 que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiaci\u00f3n en el a\u00f1o en que \u00a0 se concede la autorizaci\u00f3n\u2019, caso en el cual \u2018el monto m\u00e1ximo de vigencias \u00a0 futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deber\u00e1n consultar las metas \u00a0 plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo\u2019 del que trata el art\u00edculo 1\u00ba de \u00a0 la Ley 819 de 2003.\u00a0 ||\u00a0 Como se ve, la \u00a0 atribuci\u00f3n al \u00f3rgano que tiene a su cargo la coordinaci\u00f3n del sistema \u00a0 presupuestal de una facultad para realizar la evaluaci\u00f3n fiscal previa en los \u00a0 casos de modificaciones a los contratos de concesi\u00f3n no es materia extra\u00f1a a la \u00a0 ley de presupuesto y menos aun cuando el art\u00edculo 26 del Estatuto Org\u00e1nico \u00a0 expresamente prev\u00e9 que, fuera de las funciones all\u00ed enunciadas, al CONFIS le \u00a0 corresponden \u2018las dem\u00e1s que establezcan la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, sus \u00a0 reglamentos o las leyes anuales de presupuesto\u2019.\u00a0 ||\u00a0 La ley anual de \u00a0 presupuesto puede, entonces, asignarle algunas funciones al CONFIS, tal como lo \u00a0 reconoci\u00f3 la Corte al declarar la constitucionalidad de un art\u00edculo que le \u00a0 atribu\u00eda la funci\u00f3n \u2018de determinar cu\u00e1les Empresas \u00a0 Industriales y Comerciales del Estado, y Sociedades de Econom\u00eda Mixta sujetas al \u00a0 r\u00e9gimen de aqu\u00e9llas, o cu\u00e1les fondos p\u00fablicos nacionales administrados por \u00a0 entidades privadas, deber\u00e1n someter sus respectivos presupuestos a la aprobaci\u00f3n \u00a0 por decreto del Gobierno Nacional\u2019. Precisamente con base en la disposici\u00f3n \u00a0 citada, que proviene del art\u00edculo 17 de la Ley 38 de 1989, en esa oportunidad la \u00a0 Corporaci\u00f3n estim\u00f3 que \u2018es posible que la ley de presupuesto ampl\u00ede las \u00a0 funciones del Consejo\u2019 y concluy\u00f3 que, por ello, la norma estudiada no \u00a0 quebrantaba \u2018la ley org\u00e1nica de Presupuesto, ni la Constituci\u00f3n\u2019.\u201d\u00a0 Las \u00a0 posiciones disidentes consideraron que la aplicaci\u00f3n de los criterios \u00a0 jurisprudenciales hab\u00eda sido demasiado flexible. Dijo el Magistrado Sierra Porto \u00a0 en su salvamento al respecto: \u201cEncuentro esta interpretaci\u00f3n del alcance del \u00a0 principio de unidad de materia en la ley anual del presupuesto excesivamente \u00a0 laxa, pues por esta v\u00eda se podr\u00edan incorporar dentro de esta ley cualquier tipo \u00a0 de disposiciones que guarden relaci\u00f3n con el tema \u2018macroecon\u00f3mico\u2019, alusi\u00f3n tan \u00a0 amplia e imprecisa, que hace referencia a todo en general y a nada en concreto.\u00a0 \u00a0 ||\u00a0 Por esta v\u00eda la ley anual de presupuesto terminara en convertirse en \u00a0 una especie de Ley del Plan de Desarrollo, y su parte general ser\u00eda la v\u00eda para \u00a0 que el Ejecutivo \u2013haciendo un uso indebido de su prerrogativas en el tr\u00e1mite \u00a0 legislativo- regulara todos los asuntos que estimara convenientes, posibilidad \u00a0 que contrar\u00eda abiertamente el alcance del principio de unidad de materia.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[72] Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[73] Al respecto ver, por ejemplo, la sentencia C-803 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[74] Supra II, 2.1.3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[75] Cfr. Sentencias C-541 de 1995 y C-1246 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[76] Cfr. Sentencia C-1246 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[77] Cfr. Sentencias C-1379 de 2000, C-892 de 2002 y C-557 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[78] Supra II, 2.2.3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[79] Supra II, 4.3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[80] Supra II, 4.2.6. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[81] Supra II, 4.3.2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[82] Supra II, 4.7.2. y 4.7.3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[83] Supra II, 4.7.3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[84] Supra II, 4.7.4.1.1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[85] Supra II, 4.5.7.3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[86] Supra II, 4.5.6. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[87] Supra II, 4.5.2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[88] Supra II, 4.5.3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[89] Supra II, 4.5.4. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[90] Supra II, 4.5.5. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[91] Supra II, 4.5.7.2.1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[92] Supra II, 4.4. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[93] Supra II, 4.6.3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[94] Bogot\u00e1, Thomas Greg & Sons de Colombia y Tercer Mundo Editores, \u00a0 1992. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[95] P. 103. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[96] Revista de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, Nos. \u00a0 151\/152, 1944, pp.239-240. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[98] Supra II, 4.6.2.<\/p>\n
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