C-366-96<\/p>\n
Sentencia C-366\/96 <\/p>\n
PODER DE POLICIA <\/p>\n
El poder de polic\u00eda es una de las manifestaciones asociadas al vocablo polic\u00eda, que se caracteriza por su naturaleza puramente normativa, y por la facultad leg\u00edtima de regulaci\u00f3n de la libertad con actos de car\u00e1cter general e impersonal, y con fines de convivencia social, en \u00e1mbitos ordinarios y dentro de los t\u00e9rminos de la salubridad, moralidad, seguridad y tranquilidad p\u00fablicas que lo componen. En el ejercicio del poder de polic\u00eda y a trav\u00e9s de la ley y del reglamento superior se delimitan derechos constitucionales de manera general y abstracta y se establecen las reglas legales que permiten su espec\u00edfica y concreta limitaci\u00f3n para garantizar los elementos que componen la noci\u00f3n de orden p\u00fablico policivo, mientras que a trav\u00e9s de la funci\u00f3n de polic\u00eda se hacen cumplir jur\u00eddicamente y a trav\u00e9s de actos administrativos concretos, las disposiciones establecidas en las hip\u00f3tesis legales, en virtud del ejercicio del poder de polic\u00eda. <\/p>\n
FUNCION DE POLICIA <\/p>\n
La funci\u00f3n de polic\u00eda implica la atribuci\u00f3n y el ejercicio de competencias concretas asignadas de ordinario y mediante el ejercicio del poder de polic\u00eda a las autoridades administrativas de polic\u00eda; en \u00faltimas, esta es la gesti\u00f3n administrativa en la que se concreta el poder de polic\u00eda y debe ser ejercida dentro de los marcos generales impuestos por la ley en el orden nacional. Su ejercicio compete exclusivamente al Presidente de la Rep\u00fablica, a nivel nacional, seg\u00fan el art\u00edculo 189-4 de la Carta, y en las entidades territoriales a los gobernadores y los alcaldes quienes ejercen la funci\u00f3n de polic\u00eda, dentro del marco constitucional, legal y reglamentario. <\/p>\n
REGLAMENTO DE POLICIA LOCAL-Fijaci\u00f3n de zonas y horarios para expendio de bebidas alcoh\u00f3licas <\/p>\n
La normatividad que se autoriza expedir al Alcalde Municipal en virtud de la disposici\u00f3n acusada, no comporta la generalidad y abstracci\u00f3n caracter\u00edsticas del ejercicio del poder de polic\u00eda, pues se trata de la prescripci\u00f3n de unas determinadas norma de conducta, predicados de un tipo espec\u00edfico de actividad y dentro de un \u00e1mbito local de vigencia, como es el horario de funcionamiento de unos establecimientos abiertos al p\u00fablico, aplicable a un concreto sector geogr\u00e1fico local; estas disposiciones son aplicables, adem\u00e1s, a los usuarios de aquellos establecimientos, ubicados en el municipio respectivo, en los cuales se expenden bebidas alcoh\u00f3licas en raz\u00f3n de la limitaci\u00f3n de los mencionados elementos. <\/p>\n
FUNCION DE POLICIA-Alcance <\/p>\n
<\/p>\n
La funci\u00f3n de polic\u00eda tambi\u00e9n comprende la facultad de expedir actos normativos reglamentarios que fijen normas de conducta en el orden local y que se expresen como actuaciones administrativas de naturaleza restringida, con un \u00e1mbito de normaci\u00f3n m\u00ednimo que parte de la relaci\u00f3n de validez formal y material que debe existir entre la Constituci\u00f3n, la ley y los reglamentos superiores de polic\u00eda; as\u00ed mismo, teniendo en consideraci\u00f3n la discrecionalidad que involucra la atenci\u00f3n preceptiva de algunos casos en ejercicio de la funci\u00f3n de polic\u00eda se tiene un cierto margen de apreciaci\u00f3n para adoptar una decisi\u00f3n determinada. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1263 <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 111 del Decreto Ley No. 1355 de 1970. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., agosto catorce (14) de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
<\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano CARLOS EDUARDO PARDO CASALLAS, haciendo uso de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad prevista en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, solicita a esta Corporaci\u00f3n declarar inexequible el art\u00edculo 111 del Decreto Ley No. 1355 de 1970. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites que ordena la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley para esta clase de acciones, y o\u00eddo el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, procede la Corporaci\u00f3n a dictar sentencia. <\/p>\n
II. EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS <\/p>\n
El texto de la disposici\u00f3n acusada en las demanda es del siguiente tenor: <\/p>\n
“DECRETO LEY 1355 DE 1970 <\/p>\n
“(junio 2) <\/p>\n
“Por la cual se dictan normas <\/p>\n
“ARTICULO 111. Los reglamentos de polic\u00eda local podr\u00e1n se\u00f1alar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcoh\u00f3licas. <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
1. Disposiciones constitucionales que se consideran infringidas. <\/p>\n
Para el actor en esta demanda, el art\u00edculo 111 del Decreto Ley No. 1355 de 1970 es contraria a lo dispuesto por los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 25, 26, 84, 113, 150-8, 150-10, 152-a, 189-3, 189-4, 189-11, 300-8, 313-7, 313-9, 315-1, 315-2 y 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
2. Fundamentos de la Demanda. <\/p>\n
As\u00ed, seg\u00fan el actor, el ejecutivo nacional y local carecen del \u201cpoder de polic\u00eda\u201d, al paso que detentan de manera exclusiva y excluyente la \u201cfunci\u00f3n de polic\u00eda\u201d que lo reviste de las competencias espec\u00edficas de autoridad de polic\u00eda en condiciones y circunstancias espec\u00edficas. <\/p>\n
El demandante manifiesta que el art\u00edculo 315 C.P. consagra en favor del alcalde, como m\u00e1xima autoridad de polic\u00eda en el municipio, todas las facultades propias de la funci\u00f3n de polic\u00eda, y desde luego, las competencias propias de toda actividad de polic\u00eda local, pero no las facultades de un inexistente poder de polic\u00eda local, como lo hace de forma inconstitucional el art\u00edculo 111 del Decreto Ley No. 1355 de 1970. <\/p>\n
Por otro lado, el demandante indica el art\u00edculo acusado es del art\u00edculo 333 constitucional ya que la libertad de empresa s\u00f3lo puede tener las limitaciones que disponga la ley y, por tanto nunca podr\u00eda ser objeto de restricci\u00f3n por reglamentos locales; en su concepto, existe reserva legal para limitar esa libertad y por ello, la disposici\u00f3n demandada adem\u00e1s viola los art\u00edculos 25, 26 y 84 de la Carta. <\/p>\n
IV. INTERVENCION OFICIAL <\/p>\n
El Doctor Horacio Serpa Uribe, en su calidad de Ministro del Interior, mediante escrito enviado a esta Corporaci\u00f3n interviene en el proceso de la referencia, y solicita que se declare la constitucionalidad del art\u00edculo 111 del Decreto Ley No. 1355 de 1970. Las consideraciones expuestas en su intervenci\u00f3n se resumen as\u00ed: <\/p>\n
– Cuando se trata de la libertad personal, no existe facultad de las entidades territoriales para expedir reglamentos de polic\u00eda, pues la materia goza de reserva legal, sin embargo, si se trata de un derecho o de un tema diferente relacionado con el orden p\u00fablico, nace la competencia del reglamento de polic\u00eda local. <\/p>\n
– El actor confunde el reglamento de polic\u00eda que expiden los alcaldes municipales -funci\u00f3n de polic\u00eda- con la facultad de hacer las leyes o de limitar derechos fundamentales -poder de polic\u00eda-. <\/p>\n
– De otra parte, advierte que el legislador colombiano siempre ha permitido que los alcaldes pueden dictar normas de polic\u00eda generales y abstractas en su jurisdicci\u00f3n sobre determinadas materias, con las siguientes limitantes: <\/p>\n
a) Que no se limite la libertad personal, pues tal regulaci\u00f3n es monopolio de legislador (art. 29 y 6\u00ba C.P.) <\/p>\n
b) El reglamento s\u00f3lo debe ser para precisar una norma superior, sea la ley, la ordenanza o el acuerdo. <\/p>\n
c) Cuando se trate de requisitos regulados por la ley por v\u00eda general, siempre que no se consagren nuevos requerimientos en el reglamento (art. 84 C.P.). <\/p>\n
– Partiendo del principio de inmediatez, la primera autoridad pol\u00edtica del municipio tiene tanto el conocimiento suficiente de las condiciones locales, como la agilidad de expedir reglamentos de polic\u00eda local, pues ser\u00eda absurdo, como lo insin\u00faa el actor, que una ley fijase los horarios de aquellos establecimientos y los dem\u00e1s aspectos de orden dom\u00e9stico de los municipios. <\/p>\n
V. EL CONCEPTO FISCAL <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n (E) rindi\u00f3 en t\u00e9rmino el concepto fiscal de su competencia, y en \u00e9l solicit\u00f3 a la Corte Constitucional que declare que el art\u00edculo 111 del Decreto Ley No. 1355 de 1970, es exequible. <\/p>\n
El Despacho del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n fundamenta su solicitud dentro de este proceso, en las consideraciones que se resumen, as\u00ed: <\/p>\n
<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico se\u00f1ala que el legislador, atendiendo la restricci\u00f3n establecida en el art\u00edculo 333 superior, determina el marco dentro del cual las autoridades administrativas, seg\u00fan lo requieran las localidades sujetas a su competencia, expedir\u00e1n normas de car\u00e1cter reglamentario para restringir el ejercicio de la actividad econ\u00f3mica y la iniciativa privada, como la venta de bebidas alcoh\u00f3licas. <\/p>\n
El Procurador advierte que el Congreso de la Rep\u00fablica es el \u00f3rgano constitucional que puede fijar las disposiciones generales que permiten limitar los derechos mencionados pues puede establecer cu\u00e1l es la actividad a la que se le aplica la restricci\u00f3n policiva y la forma como puede operar \u00e9sta. <\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico expresa que si bien es cierto que la regulaci\u00f3n de las libertades p\u00fablicas es del resorte exclusivo de la ley, la Carta no establece reserva legislativa para la reglamentaci\u00f3n de todas las libertades y de otra parte, no le prohibe a las autoridades administrativas que ejerzan un poder de polic\u00eda subsidiario. <\/p>\n
Finalmente el Procurador manifiesta que la atribuci\u00f3n deferida a las alcaldes municipales en la norma acusada est\u00e1 ampliamente justificada al responder a los objetivos del poder de polic\u00eda administrativa general, la cual pretende garantizar la seguridad, tranquilidad y salubridad p\u00fablicas de la colectividad, a trav\u00e9s de la regulaci\u00f3n de las conductas espec\u00edficas que pueden tener repercusi\u00f3n en el orden p\u00fablico. <\/p>\n
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
Primera. La Competencia <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n es competente para conocer de la acci\u00f3n de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4o. del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, dado que el precepto demandado forma parte de una Ley. <\/p>\n
Segunda. La materia de la demanda <\/p>\n
El actor demanda la inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada por considerar que la funci\u00f3n de fijar los horarios de funcionamiento de los establecimientos donde se venden bebidas alcoh\u00f3licas, dada al Alcalde Municipal por la norma acusada, comporta la restricci\u00f3n de las principales libertades y derechos fundamentales de las personas, sin que el funcionario aludido tenga competencia constitucional para ello, pues no detenta las competencias normativas propias del poder de polic\u00eda sino solamente, el deber de atender las responsabilidades de la funci\u00f3n de polic\u00eda. As\u00ed las cosas, la Corte abordar\u00e1 el tema de la diferencia entre poder y funci\u00f3n de polic\u00eda, para luego determinar si el Alcalde Municipal, en ejercicio de la funci\u00f3n de polic\u00eda, puede ser habilitado por la ley para regular el horario de funcionamiento de los establecimientos en menci\u00f3n. <\/p>\n
Tercera. Diferencias entre el poder y la funci\u00f3n de polic\u00eda. <\/p>\n
En l\u00edneas muy generales, seg\u00fan la doctrina nacional, el poder de polic\u00eda es una de las manifestaciones asociadas al vocablo polic\u00eda, que se caracteriza por su naturaleza puramente normativa, y por la facultad leg\u00edtima de regulaci\u00f3n de la libertad con actos de car\u00e1cter general e impersonal1, y con fines de convivencia social, en \u00e1mbitos ordinarios y dentro de los t\u00e9rminos de la salubridad, moralidad, seguridad y tranquilidad p\u00fablicas que lo componen. <\/p>\n
Esta facultad que permite limitar en general el \u00e1mbito de las libertades p\u00fablicas en su relaci\u00f3n con estos t\u00e9rminos, generalmente se encuentra en cabeza del Congreso de la Rep\u00fablica, en donde es pleno, extenso y preciso, obviamente ajustado a la Constituci\u00f3n, y, excepcionalmente, tambi\u00e9n en los t\u00e9rminos de la Carta Pol\u00edtica est\u00e1 radicado en autoridades administrativas a las cuales se les asigna un poder de polic\u00eda subsidiario2 o residual como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales para expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley. <\/p>\n
En s\u00edntesis, en el ejercicio del poder de polic\u00eda y a trav\u00e9s de la ley y del reglamento superior se delimitan derechos constitucionales de manera general y abstracta y se establecen las reglas legales que permiten su espec\u00edfica y concreta limitaci\u00f3n para garantizar los elementos que componen la noci\u00f3n de orden p\u00fablico policivo, mientras que a trav\u00e9s de la funci\u00f3n de polic\u00eda se hacen cumplir jur\u00eddicamente y a trav\u00e9s de actos administrativos concretos, las disposiciones establecidas en las hip\u00f3tesis legales, en virtud del ejercicio del poder de polic\u00eda. <\/p>\n
Tercera. La funci\u00f3n de polic\u00eda de los Alcaldes Municipales. <\/p>\n
En su demanda, el accionante califica como inconstitucional la supuesta adscripci\u00f3n de poder de polic\u00eda, que se produce, en su opini\u00f3n, con la autorizaci\u00f3n legal hecha a los alcaldes municipales para que a trav\u00e9s de los denominados \u201creglamentos de polic\u00eda local\u201d, puedan se\u00f1alar y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcoh\u00f3licas. <\/p>\n
<\/p>\n
En este sentido, entiende la Corte Constitucional, que el art\u00edculo 111 del Decreto Ley No. 1355 de 1970, no cede, traslada o delega a los alcaldes municipales las atribuciones constitucionales que hacen parte del poder de polic\u00eda que corresponde al Congreso y a las asambleas departamentales, como lo afirma el demandante. <\/p>\n
En el caso de la disposici\u00f3n acusada se trata de la atribuci\u00f3n legal de competencias jur\u00eddicas concretas que permiten el ejercicio de la funci\u00f3n de polic\u00eda, propia de esa clase de autoridad administrativa en el orden local, en circunstancias y \u00e1mbitos previamente definidos y dentro de las limitaciones y delimitaciones legales de las libertades p\u00fablicas relacionadas con los citados elementos del orden p\u00fablico policivo, que sirven a la autoridad de polic\u00eda para cumplir sus funciones en esta materia como responsable del orden p\u00fablico local. <\/p>\n
Ciertamente, la normatividad que se autoriza expedir al Alcalde Municipal en virtud de la disposici\u00f3n acusada, no comporta la generalidad y abstracci\u00f3n caracter\u00edsticas del ejercicio del poder de polic\u00eda, pues se trata de la prescripci\u00f3n de unas determinadas norma de conducta, predicados de un tipo espec\u00edfico de actividad y dentro de un \u00e1mbito local de vigencia, como es el horario de funcionamiento de unos establecimientos abiertos al p\u00fablico, aplicable a un concreto sector geogr\u00e1fico local; estas disposiciones son aplicables, adem\u00e1s, a los usuarios de aquellos establecimientos, ubicados en el municipio respectivo, en los cuales se expenden bebidas alcoh\u00f3licas en raz\u00f3n de la limitaci\u00f3n de los mencionados elementos. <\/p>\n
Por otro lado, esta competencia se establece en la ley bajo la denominaci\u00f3n de reglamentos de polic\u00eda local, y a trav\u00e9s de ellos es posible que se establezcan especificidades que den lugar al tratamiento diferenciado entre los establecimientos se\u00f1alados, como en los ejemplos que a continuaci\u00f3n se citan, pero en todo caso, exigen una definici\u00f3n general y reglamentaria en el municipio, as\u00ed: <\/p>\n
<\/p>\n
La definici\u00f3n de los lugares del municipio donde est\u00e9n ubicados los mencionados establecimientos, pues puede darse un trato distinto al establecimiento que se encuentre, por ejemplo, frente a un hospital o a un colegio o en una zona residencial y aquel que est\u00e9 ubicado en la zona donde se encuentran gran cantidad de sitios similares a los de su especie; mucho m\u00e1s si se tiene en cuenta el respeto que reclaman los intereses de grupo y colectivos en el orden local. <\/p>\n
– Las actividades conexas a la venta de bebidas alcoh\u00f3licas que se presten en el establecimiento, pues es posible que s\u00f3lo se venda licor para ser consumido fuera del establecimiento o que se expenda la bebida alcoh\u00f3lica para su consumo en el mismo sitio, lo cual generar\u00eda situaciones totalmente diferentes, a las cuales razonablemente se les podr\u00eda dar tratamientos normativos distintos, pero a partir de su definici\u00f3n general de orden local, que debe estar se\u00f1alada en diversos reglamentos de polic\u00eda local. <\/p>\n
La concreci\u00f3n propia de la funci\u00f3n de polic\u00eda no solamente se presenta en aquellos eventos en los cuales la autoridad administrativa se limita a la expedici\u00f3n de una licencia y que se contraen a la relaci\u00f3n directa entre la administraci\u00f3n y el \u201cadministrado\u201d o destinatario de la actuaci\u00f3n, en atenci\u00f3n a la definici\u00f3n de una situaci\u00f3n concreta y precisa; adem\u00e1s, la funci\u00f3n de polic\u00eda tambi\u00e9n comporta la adopci\u00f3n reglamentaria de ciertas prescripciones de alcance local sobre un tema en particular dirigidas a un grupo espec\u00edfico de personas, y de los habitantes y residentes de la localidad, bajo la orientaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, de la ley y del reglamento superior, de tal manera que la autoridad de polic\u00eda local pueda actuar ante condiciones espec\u00edficas, seg\u00fan los t\u00e9rminos que componen la noci\u00f3n de orden p\u00fablico policivo y local, dictando normas que regulen aquellas materias con car\u00e1cter reglamentario y objetivo. <\/p>\n
Ahora bien, la locuci\u00f3n \u201creglamento de polic\u00eda local\u201d, utilizada en la disposici\u00f3n bajo estudio, no debe ser entendida como propia de una regulaci\u00f3n legal de car\u00e1cter general, abstracto e impersonal, sino como una manifestaci\u00f3n normativa de car\u00e1cter reglamentario en el orden local. El reglamento de polic\u00eda local comprende la facultad de expedir normas de car\u00e1cter concreto y espec\u00edfico, no obstante su car\u00e1cter igualmente general pero en todo caso limitado por el \u00e1mbito material y objetivo a regular. <\/p>\n
En resumen, la funci\u00f3n de polic\u00eda tambi\u00e9n comprende la facultad de expedir actos normativos reglamentarios que fijen normas de conducta en el orden local y que se expresen como actuaciones administrativas de naturaleza restringida, con un \u00e1mbito de normaci\u00f3n m\u00ednimo que parte de la relaci\u00f3n de validez formal y material que debe existir entre la Constituci\u00f3n, la ley y los reglamentos superiores de polic\u00eda; as\u00ed mismo, teniendo en consideraci\u00f3n la discrecionalidad que involucra la atenci\u00f3n preceptiva de algunos casos en ejercicio de la funci\u00f3n de polic\u00eda se tiene un cierto margen de apreciaci\u00f3n para adoptar una decisi\u00f3n determinada. <\/p>\n
Desde luego y sin duda alguna, el ejercicio de esta facultad debe ser proporcional a los hechos que le sirven de causa y expresarse en t\u00e9rminos razonables ante los fines de la norma que la autoriza, seg\u00fan lo advierte el art\u00edculo (art. 36 C.C.A.). <\/p>\n
En ese orden de ideas, se declarar\u00e1 ajustado a la Constituci\u00f3n el art\u00edculo 111 del Decreto Ley No. 1355 de 1970. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, actuando en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE : <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, notif\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia de abril 21 de 1982. M.P: Dr. Manuel Gaona Cruz. <\/p>\n
2 Corte Constitucional. Sentencia No. C-024\/94. M.P.: Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
3Ib\u00eddem. <\/p>\n
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