\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-147-15 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-147\/15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS Y DISPOSICIONES PARA LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Obligaciones \u00a0 de la Naci\u00f3n como socia en entidades p\u00fablicas o mixtas que financien \u00a0 infraestructura\/ADQUISICION DE OBLIGACIONES DE LA NACION COMO SOCIA EN \u00a0 ENTIDADES PUBLICAS O MIXTAS QUE FINANCIEN INFRAESTRUCTURA-Existencia de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica y \u00a0 sist\u00e9mica con la ley que adopta medidas y disposiciones en \u00a0 infraestructura de transporte \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TITULO DE LAS \u00a0 LEYES-Debe corresponder al contenido \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FUNCION LEGISLATIVA-Racionalizaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD \u00a0 DE MATERIA-Finalidades \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte ha se\u00f1alado que \u201cla unidad de materia \u00a0 persigue dos finalidades: la coherencia y la transparencia del proceso \u00a0 legislativo\u201d. En cuanto a la coherencia, busca que \u201cel proceso legislativo siga \u00a0 un hilo conductor que le d\u00e9 sentido, dentro del contexto espec\u00edfico definido por \u00a0 el propio legislador, de tal suerte que no se distorsione al extenderse a \u00a0 materias aisladas o inconexas\u201d, manteniendo \u201cun orden tem\u00e1tico en el proceso de \u00a0 deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica, que es propio del Congreso, que permita un debate \u00a0 informado o serio\u201d. Trat\u00e1ndose de la transparencia, \u201cla unidad de materia busca \u00a0 impedir que en el proceso legislativo se introduzcan, de manera s\u00fabita, \u00a0 sorpresiva, inopinada o subrepticia, e incluso an\u00f3nima, iniciativas oportunistas \u00a0 que no guarden relaci\u00f3n con \u00e9l y sobre las cuales no se ha dado un verdadero \u00a0 debate\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD \u00a0 DE MATERIA-Condiciones para el ejercicio de la funci\u00f3n \u00a0 legislativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo ha interpretado esta Corte, \u201cel \u00a0 principio de unidad de materia opera como un l\u00edmite expreso al ejercicio del \u00a0 poder de configuraci\u00f3n normativa de que es titular el Congreso de la Rep\u00fablica\u201d \u00a0 y, por lo tanto, su observancia le impone al legislador \u201cel cumplimiento de dos \u00a0 condiciones b\u00e1sicas\u201d: (i) definir con precisi\u00f3n desde el mismo t\u00edtulo del \u00a0 proyecto cu\u00e1les ser\u00e1n las materias centrales que se van a desarrollar a lo largo \u00a0 del articulado, y (ii) mantener una estricta relaci\u00f3n interna entre las normas \u00a0 que har\u00e1n parte del texto de la ley, de manera que exista coherencia tem\u00e1tica \u00a0 entre ellas y una clara correspondencia con la materia general de misma\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INTERPRETACION \u00a0 DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No \u00a0 puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democr\u00e1tico \u00a0 significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-No puede instituirse en una restricci\u00f3n absoluta hasta \u00a0 el punto de convertirla en un obst\u00e1culo a dicho proceso\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD \u00a0 DE MATERIA-Acepci\u00f3n amplia y no r\u00edgida \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Diversidad de \u00a0 contenidos tem\u00e1ticos con relaci\u00f3n de conexidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corporaci\u00f3n ha explicado que \u201cla unidad de \u00a0 materia no significa simplicidad tem\u00e1tica, de tal manera que un proyecto solo \u00a0 pudiese referirse a un \u00fanico tema\u201d, sino que, por el contrario, \u201cun proyecto \u00a0 puede tener diversidad de contenidos tem\u00e1ticos, siempre y cuando entre los \u00a0 mismos exista una relaci\u00f3n de conexidad objetiva y razonable\u201d, lo que significa \u00a0 que solo se desconoce el mencionado principio cuando \u201centre los distintos temas \u00a0 que hagan parte de un proyecto no sea posible encontrar una relaci\u00f3n de \u00a0 conexidad, de manera que cada uno constituya una materia separada\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y \u00a0 razonable \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de unidad de materia impone la \u00a0 existencia \u201cde un n\u00facleo rector de los diversos contenidos de una ley y que \u00a0 entre ese n\u00facleo tem\u00e1tico y los otros diversos contenidos se presente una \u00a0 relaci\u00f3n de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable\u201d y esto \u00a0 \u201csobre la base de considerar que lo que proh\u00edbe la Constituci\u00f3n es que no se \u00a0 relacionen los temas de un art\u00edculo y la materia de una ley\u201d, de donde se \u00a0 desprende que la predicada relaci\u00f3n, aunque debe existir, \u201cno tiene que ser \u00a0 directa, ni estrecha\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 UNIDAD DE MATERIA-No interpretaci\u00f3n r\u00edgida, estricta o absoluta \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ha puntualizado la Corporaci\u00f3n que \u201cel sistema \u00a0 jur\u00eddico no est\u00e1 compuesto por un conjunto de compartimentos estancos \u00a0 predeterminados que le imponen al Congreso la forma como debe ser concebido el \u00a0 derecho, que es funcionalmente cambiante para responder a las necesidades, \u00a0 prioridades, expectativas, y aspiraciones de la sociedad\u201d, raz\u00f3n que ha \u00a0 conducido a sentar en la jurisprudencia que no cabe la interpretaci\u00f3n r\u00edgida, \u00a0 estricta o absoluta del principio de unidad de materia, \u201cal punto que se \u00a0 desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas \u00a0 que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, \u00a0 razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el dise\u00f1o \u00a0 de la cuesti\u00f3n de fondo del proyecto legal\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Potestad legislativa contempla facultad de decidir \u00a0 contenido espec\u00edfico, c\u00f3mo organizarlas y relacionar las normas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El esclarecimiento de lo que debe entenderse por \u00a0 \u201cmateria\u201d tiene notable repercusi\u00f3n en la manera como el Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica cumple la funci\u00f3n legislativa que le es propia, pues, conforme lo ha \u00a0 reiterado la Corte, \u201cla potestad de configuraci\u00f3n del legislador contempla tanto \u00a0 la facultad de decidir el contenido espec\u00edfico de las normas, como la facultad \u00a0 de decidir c\u00f3mo organizarlas o relacionarlas\u201d. En cuanto a lo primero, se tiene \u00a0 por bien sabido que \u201cla materia inicial de un proyecto de ley no constituye una \u00a0 camisa de fuerza para el Congreso y que es posible que dicho contenido sea \u00a0 ampliado o restringido en el curso del debate\u201d y tambi\u00e9n que \u201clos contenidos \u00a0 tem\u00e1ticos de un proyecto pueden adicionarse con otros nuevos, que no estaban en \u00a0 la iniciativa original, pero que guarden una relaci\u00f3n de conexidad con los \u00a0 contenidos de esta\u201d. As\u00ed lo impone \u201cla din\u00e1mica propia del debate parlamentario, \u00a0 cuya esencia est\u00e1 precisamente en que la discusi\u00f3n de los asuntos, la \u00a0 intervenci\u00f3n ciudadana en el debate p\u00fablico y el examen de las iniciativas, \u00a0 pueden llegar a generar modificaciones, supresiones, adiciones o reformulaciones \u00a0 que dentro del margen de valoraci\u00f3n propio del legislador, resultan pertinentes \u00a0 y exigen la ampliaci\u00f3n del respectivo n\u00facleo tem\u00e1tico\u201d. En cuanto a lo segundo, \u00a0 se ha reconocido que los legisladores \u201cpueden reorganizar la normatividad como \u00a0 consideren conveniente y m\u00e1s acorde con los objetivos de pol\u00edtica p\u00fablica que \u00a0 los gu\u00edan, relacionando y uniendo materias que antes se trataban por aparte, o \u00a0 separando aquellos temas que tradicionalmente se consideraban inescindibles\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 UNIDAD DE MATERIA-Car\u00e1cter flexible \u00a0 del control constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 UNIDAD DE MATERIA-Para su cumplimiento \u00a0 debe acudirse a una interpretaci\u00f3n razonable y proporcional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 UNIDAD DE MATERIA-Criterios de \u00a0 conexidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD \u00a0 POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carga \u00a0 argumentativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos que se \u00a0 deben cumplir cuando se invoca la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE \u00a0 CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodolog\u00eda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corporaci\u00f3n \u201cha dise\u00f1ado una metodolog\u00eda para \u00a0 examinar la posible vulneraci\u00f3n de la unidad de materia, que tiene dos etapas de \u00a0 an\u00e1lisis. En la primera es menester determinar el \u2018alcance material o contenido \u00a0 tem\u00e1tico\u2019 de la ley que contiene la disposici\u00f3n demandada\u201d, mientras que \u201cen la \u00a0 segunda se debe verificar, de manera objetiva y razonable, si la disposici\u00f3n \u00a0 demandada tiene una relaci\u00f3n de conexidad causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o \u00a0 teleol\u00f3gica con la materia de la ley, de tal suerte que su incorporaci\u00f3n en el \u00a0 texto de esta \u00faltima est\u00e9 justificada\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Violaci\u00f3n constituye un vicio de car\u00e1cter material\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vicio \u00a0 material no es de una sola especie \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS Y DISPOSICIONES PARA PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Objetivo \u00a0 general\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONEXIDAD TEMATICA-Concepto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONEXIDAD CAUSAL-Concepto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONEXIDAD TELEOLOGICA-Concepto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONEXIDAD SISTEMATICA-Concepto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE \u00a0 CONFIGURACION LEGISLATIVA-Permite ordenar distintos art\u00edculos de una ley con \u00a0 base en criterios no tan estrictos y abordar distintas tem\u00e1ticas que tengan \u00a0 v\u00ednculo con la materia de la ley \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-10.432 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 70 de la \u00a0 Ley 1682 de 2013, \u201cpor la cual se adoptan medidas y disposiciones para los \u00a0 proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades \u00a0 extraordinarias\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Francisco Gnecco Estrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., siete (7) de abril de dos mil quince \u00a0 (2015) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en \u00a0 cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el \u00a0 tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de \u00a0 inconstitucionalidad, establecida en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica, el ciudadano Francisco Gnecco Estrada demand\u00f3 el art\u00edculo 70 de la Ley \u00a0 1682 de 2013, \u201cpor la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos \u00a0 de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante Auto de quince (15) de septiembre de dos \u00a0 mil catorce (2014), el Magistrado Sustanciador decidi\u00f3 admitir la demanda, \u00a0 dispuso su fijaci\u00f3n en lista y, simult\u00e1neamente, corri\u00f3 traslado al se\u00f1or \u00a0 Procurador General de la Naci\u00f3n para los efectos de su competencia. En la misma \u00a0 providencia orden\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y \u00a0 Cr\u00e9dito P\u00fablico, al Ministerio de Minas y Energ\u00eda, al Ministerio de Ambiente y \u00a0 Desarrollo Sostenible, al Ministerio de Transporte y a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de \u00a0 la Presidencia de la Rep\u00fablica para que, si lo estimaban conveniente, \u00a0 intervinieran dentro del proceso, con el prop\u00f3sito de impugnar o defender la \u00a0 exequibilidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, invit\u00f3 al Presidente de la Academia \u00a0 Colombiana de Jurisprudencia y a los decanos de las Facultades de Derecho de las \u00a0 Universidades de Antioquia, del Atl\u00e1ntico, del Rosario, Externado de Colombia, \u00a0 del Norte, Pontificia Javeriana, del Sin\u00fa, Industrial de Santander, San \u00a0 Buenaventura, Andes, Libre, Gran Colombia, EAFIT, Pontificia Bolivariana, Santo \u00a0 Tomas, Sergio Arboleda, del Valle y Aut\u00f3noma de Bucaramanga, para que \u00a0 intervinieran dentro del proceso, con la finalidad de rendir concepto sobre la \u00a0 constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el \u00a0 art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte \u00a0 Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. EL \u00a0 TEXTO DEMANDADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe \u00a0 el texto del art\u00edculo 70 de la Ley 1682 de 2013, seg\u00fan su publicaci\u00f3n en el \u00a0 Diario Oficial No. 48.982 de 27 de noviembre de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1682 DE 2013 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se \u00a0 adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de \u00a0 transporte y se conceden facultades extraordinarias \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REPUBLICA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TITULO V. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DISPOSICIONES \u00a0 FINALES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 70. OBLIGACIONES DE LA NACION COMO SOCIA EN ENTIDADES PUBLICAS O MIXTAS \u00a0 QUE FINANCIEN INFRAESTRUCTURA. Con el fin \u00a0 de promover la participaci\u00f3n de socios estrat\u00e9gicos en entidades financieras \u00a0 p\u00fablicas o mixtas que promuevan el desarrollo y la financiaci\u00f3n de \u00a0 infraestructura, tales como la Financiera de Desarrollo Nacional, la Naci\u00f3n \u00a0 podr\u00e1 adquirir obligaciones condicionales en el marco de acuerdos de accionistas \u00a0 de dichas entidades, que impliquen la adquisici\u00f3n parcial o total de la \u00a0 participaci\u00f3n accionaria de los socios estrat\u00e9gicos. En el evento que se active \u00a0 la condici\u00f3n, el respectivo pago se deber\u00e1 presupuestar en la siguiente Ley de \u00a0 Presupuesto General de la Naci\u00f3n.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante considera que la \u00a0 preceptiva objeto de censura constitucional, contenida en el art\u00edculo 70 de la \u00a0 Ley 1682 de 2013, contraviene los principios de unidad de materia y de \u00a0 consecutividad consagrados en el pre\u00e1mbulo y en los art\u00edculos 4, 157, 158 y 169 \u00a0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que la disposici\u00f3n acusada \u00a0 no tiene un v\u00ednculo estrecho con el n\u00facleo normativo de la Ley 1682 de 2013, \u00a0 pues mientras dicha legislaci\u00f3n regula materias propias de los contratos de \u00a0 infraestructura de transporte, el art\u00edculo 70 se refiere a la adquisici\u00f3n de \u00a0 obligaciones condicionales de inversionistas privados a trav\u00e9s de sus acciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Refiere que la Corte \u00a0 Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha se\u00f1alado, en relaci\u00f3n con el \u00a0 principio de unidad de materia, que aquellos apartes, segmentos o proposiciones \u00a0 de una ley, respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible \u00a0 establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica \u00a0 con la materia dominante de la misma deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n \u00a0 incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de \u00a0 la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, indica que aun \u00a0 cuando la norma demandada limita su campo de regulaci\u00f3n a los proyectos de \u00a0 infraestructura de transporte esto no es una justificaci\u00f3n para que haya sido \u00a0 incluida en la misma, pues la capitalizaci\u00f3n de sociedades privadas por parte \u00a0 del Estado es un tema muy diferente al regulado en la Ley 1682 de 2013, que \u00a0 requiere de debates en derecho administrativo y de presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que el prop\u00f3sito del \u00a0 principio de unidad de materia, seg\u00fan la Corte Constitucional, es evitar \u00a0 incongruencias legislativas que aparecen en forma s\u00fabita, a veces inadvertida e \u00a0 incluso an\u00f3nima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relaci\u00f3n directa \u00a0 con la materia especifica de dichos proyectos. En consecuencia, la remisi\u00f3n que \u00a0 hace el art\u00edculo 70 al tema de que trata la Ley 1682 de 2013 no implica por s\u00ed \u00a0 sola una relaci\u00f3n directa con la materia especifica de dicho cuerpo \u00a0 normativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que el art\u00edculo 70 tampoco \u00a0 tiene conexidad teleol\u00f3gica con la Ley 1682 de 2013, pues de su lectura no se \u00a0 infiere de qu\u00e9 forma va ayudar al pa\u00eds a (i) escalar posiciones en los informes \u00a0 internacionales sobre conectividad y a (ii) modernizar el sector de \u00a0 infraestructura de transporte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Refiere que aunque el prop\u00f3sito de \u00a0 la norma demandada sea el de financiar proyectos de infraestructura de \u00a0 transporte dicha disposici\u00f3n no hizo parte del debate central, pues la discusi\u00f3n \u00a0 siempre se dio respecto de los problemas que ten\u00edan los contratistas para \u00a0 terminar las obras como los largos periodos que deben esperar para la gesti\u00f3n \u00a0 predial o ambiental o los litigios que deben emprender por redes o t\u00edtulos \u00a0 mineros. Sostiene que el tema de los problemas financieros de los proyectos de \u00a0 infraestructura de transporte solo se mencion\u00f3 en el primer y cuarto debate. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que, seg\u00fan la Corte \u00a0 Constitucional, el principio de consecutividad debe entenderse como \u201c(i) la \u00a0 obligaci\u00f3n de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y \u00a0 debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el tr\u00e1mite \u00a0 legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un \u00a0 determinado asunto planteado en la comisi\u00f3n o en plenaria y (iii) que la \u00a0 totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que \u00a0 las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, \u00a0 aprobarse o improbarse en la instancia legislativa en la que son sometidas a \u00a0 consideraci\u00f3n\u201d[1]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que el art\u00edculo 70 de la Ley \u00a0 1682 de 2013, desconoce el principio de consecutividad, pues se incluy\u00f3 dentro \u00a0 del cuerpo normativo sin que se discutiera previamente en el primer y segundo \u00a0 debate del Senado de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De \u00a0 conformidad con lo expuesto, el ciudadano Francisco Gnecco Estrada solicita a \u00a0 esta Corporaci\u00f3n declarar inexequible la disposici\u00f3n acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Vencido el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, y en \u00a0 cumplimiento de lo ordenado en Auto de 15 de septiembre de 2014, el Secretario \u00a0 General de esta Corporaci\u00f3n inform\u00f3 que, de acuerdo con las comunicaciones \u00a0 libradas, se recibieron los escritos de intervenci\u00f3n que a continuaci\u00f3n se \u00a0 relacionan, junto con el resumen de sus principales argumentos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Grupo de Investigaci\u00f3n en Derecho Administrativo \u00a0 de la Universidad Externado de Colombia interviene en el proceso de la \u00a0 referencia para solicitar a la Corporaci\u00f3n que declare exequible el aparte \u00a0 acusado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indican que no es cierto que exista incongruencia \u00a0 tem\u00e1tica entre la Ley 1682 de 2013 y su art\u00edculo 70, pues las transacciones \u00a0 financieras de entidades p\u00fablicas o mixtas que tal disposici\u00f3n habilita se dan \u00a0 en el mismo marco de las facultades excepcionales otorgadas al Presidente por el \u00a0 art\u00edculo 66 de la misma ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consideran que existe conexidad causal y teleol\u00f3gica \u00a0 entre el art\u00edculo 70 y la Ley 1682, pues su origen radica en la situaci\u00f3n \u00a0 cr\u00edtica que tiene el pa\u00eds, en materia de infraestructura de transporte y, por \u00a0 ello, dota de herramientas financieras a la Naci\u00f3n para que pueda solucionarlo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Refieren que la conexidad sistem\u00e1tica de una ley, \u00a0 seg\u00fan la Corte Constitucional, es la relativa a la racionalidad interna que debe \u00a0 vincular a todas las disposiciones en ellas contenidas y en ese orden de ideas, \u00a0 afirman que la racionalidad de la Ley 1682 de 2013 es facilitar el \u00a0 robustecimiento de la infraestructura de transporte en el pa\u00eds. Por \u00a0 consiguiente, el art\u00edculo 70, \u00a0al dotar de instrumentos financieros a la Naci\u00f3n \u00a0 para dicho sector, tiene conexi\u00f3n sistem\u00e1tica con la mencionada ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, refieren que el principio de \u00a0 consecutividad, seg\u00fan la Corte Constitucional, consiste en que no pueden \u00a0 a\u00f1adirse a un proyecto de ley, con posterioridad al primer y segundo debate, \u00a0 disposiciones cuyo contenido tem\u00e1tico no tenga relaci\u00f3n estrecha con los temas \u00a0 sometidos a deliberaci\u00f3n en esas primeras dos instancias del procedimiento, de \u00a0 tal suerte que se neutralice toda incidencia del azar en el proceso de formaci\u00f3n \u00a0 de las leyes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, indican que s\u00ed existe conexidad \u00a0 tem\u00e1tica entre la Ley 1682 de 2013 y el art\u00edculo 70, pues el tema principal que \u00a0 se discuti\u00f3, tanto en el primer como en el segundo debate, fue la falta de \u00a0 infraestructura de transporte en el pa\u00eds y c\u00f3mo esto ha perjudicado su econom\u00eda. \u00a0 Dicho tema est\u00e1 relacionado con el art\u00edculo enjuiciado, en la medida en que el \u00a0 legislador otorg\u00f3 a la Naci\u00f3n instrumentos para tratar de solucionar el \u00a0 problema. Finalmente, concluyen que los cargos dirigidos contra el \u00a0 art\u00edculo 70 de la Ley 1682 de 2013 no deben prosperar, pues se cimentan en un \u00a0 entendimiento err\u00f3neo de los principios constitucionales que se invocan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Juli\u00e1n Aguilar Ariza, actuando como apoderado del \u00a0 Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico solicita declarar exequible el art\u00edculo \u00a0 70 de la Ley 1682 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que, de conformidad con la exposici\u00f3n de \u00a0 motivos de la Ley 1682 de 2013, los objetivos de dicha normatividad son (i) \u00a0 remover los obst\u00e1culos o \u201ccuellos de botella\u201d existentes, (ii) desincentivar la \u00a0 litigiosidad en los contratos, (iii) promover la inversi\u00f3n en los proyectos, \u00a0 (iv) incentivar su pronta ejecuci\u00f3n e, (v) incrementar el direccionamiento y \u00a0 control de las entidades para asegurar la primac\u00eda del inter\u00e9s general. De \u00a0 conformidad con lo anterior, advierte que la norma demandada desarrolla uno de \u00a0 dichos objetivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que la disposici\u00f3n acusada se relaciona \u00a0 con el t\u00edtulo de la Ley 1682 de 2013, \u201cpor la cual se \u00a0 adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de \u00a0 transporte y se conceden facultades extraordinarias\u201d, porque su prop\u00f3sito es \u00a0 promover la financiaci\u00f3n de dichos proyectos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que los art\u00edculos 7, 12, 15 y los t\u00edtulos \u00a0 tercero y quinto de la Ley 1682 de 2013 hacen referencia a diferentes aspectos \u00a0 financieros del sector de infraestructura de transporte y, por lo tanto, \u00a0 considera que la ley no establece una sola medida para el desarrollo de dicho \u00a0 sector. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asevera que la norma demandada promueve la \u00a0 financiaci\u00f3n para el desarrollo del sector de infraestructura de transporte en \u00a0 el pa\u00eds, a trav\u00e9s de una medida que incentiva la participaci\u00f3n de socios \u00a0 estrat\u00e9gicos en entidades p\u00fablicas o mixtas, pues permite que la Naci\u00f3n adquiera \u00a0 obligaciones condicionales, en el marco de acuerdos con accionistas de dichas \u00a0 entidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que el art\u00edculo 70 de la Ley 1682 de 2013, \u00a0 tiene en cuenta que los proyectos de infraestructura de transporte son \u00a0 desarrollados por empresas de gran envergadura, lo que genera altos costos y la \u00a0 exposici\u00f3n a riesgos de todo tipo. Por consiguiente, considera que si este tipo \u00a0 de iniciativas no son financiadas de forma adecuada, es casi imposible que el \u00a0 resto de disposiciones consagradas en la ley se materialicen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un ejemplo de lo anterior, es el Documento CONPES \u00a0 3760 de 2013, seg\u00fan el cual \u201cel programa de cuarta generaci\u00f3n de concesiones \u00a0 viales (4G), contempla una inversi\u00f3n aproximada de $47 billones de pesos \u00a0 constantes de 2012 (CAPEX) a ser ejecutada en un periodo de 8 a\u00f1os a partir de \u00a0 su contrataci\u00f3n\u2026\u201d \u201cla magnitud de las obras que se derivan de este programa, \u00a0 requieren de un esfuerzo fiscal sin precedentes, puesto que los ingresos por \u00a0 peajes alcanzan a cubrir tan solo la operaci\u00f3n y mantenimiento de la \u00a0 infraestructura.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Naci\u00f3n tendr\u00e1 que realizar aportes a trav\u00e9s de \u00a0 vigencias futuras, por el 60% del monto total de retribuciones, a la fecha el \u00a0 CONFIS ha aprobado un cupo para el total del programa de $64 billones de pesos y \u00a0 se estiman que se requerir\u00e1n aportes al fondo de contingencias por un valor \u00a0 aproximado de $ 7 billones de pesos.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, deber\u00e1 \u00a0 buscar mecanismos para capitalizar a la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN), \u00a0 en conjunto con aportes de entidades multilaterales, con el fin de permitirle \u00a0 financiar estudios y ofrecer a los concesionarios operaciones financieras, que \u00a0 mejoren el perfil de riesgo y la viabilidad en general de los proyectos viales \u00a0 identificados en este documento y constituir fondos fiduciarios, administrados \u00a0 por la FDN, para estructurar proyectos y realizar aportes a las concesiones para \u00a0 hacerlas bancables. Dichos aportes podr\u00e1n hacerse, entre otros, en forma de \u00a0 predios adquiridos con los recursos de este fondo, de acuerdo con los \u00a0 lineamientos que determine el Gobierno Nacional.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera que la norma demandada faculta a la Naci\u00f3n \u00a0 para adquirir compromisos contractuales de recompra de acciones, lo que facilita \u00a0 la vinculaci\u00f3n de socios estrat\u00e9gicos en proyectos de infraestructura de \u00a0 transporte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, sostiene que la disposici\u00f3n acusada \u00a0 no contraviene el principio de consecutividad, pues si bien fue incluida en el \u00a0 primer debate en la C\u00e1mara de Representantes, es decir, despu\u00e9s de que se \u00a0 agotara el tr\u00e1mite ante la comisi\u00f3n y la plenaria en el Senado de la Rep\u00fablica, \u00a0 el tema de la financiaci\u00f3n de los proyectos de infraestructura de transporte fue \u00a0 incluido desde el principio del tr\u00e1mite legislativo. As\u00ed mismo, refiere que el \u00a0 texto del proyecto de ley conciliado fue votado favorablemente en la plenaria de \u00a0 ambas C\u00e1maras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Financiera de Desarrollo Nacional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Wilhelm Adolphs Montes, representante legal de la \u00a0 Financiera de Desarrollo Nacional, interviene en el proceso de la referencia \u00a0 para solicitar a la Corporaci\u00f3n que declare exequible el art\u00edculo 70 de la Ley \u00a0 1682 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Refiere que la Ley 1682 en sus art\u00edculos 66, 67, 68, \u00a0 69 y 71 regul\u00f3 materias que son necesarias para el desarrollo del sector de \u00a0 infraestructura de transporte y que no tienen una relaci\u00f3n directa con los \u00a0 contratos de dicho sector. Lo anterior, se advierte al mirar la ubicaci\u00f3n de los \u00a0 mencionados preceptos, en el cuerpo normativo, pues fueron incluidos en el \u00a0 T\u00edtulo V de \u201cdisposiciones finales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que la inclusi\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada \u00a0 en la Ley 1682 de 2013 no fue fruto del azar ni un capricho del legislador, pues \u00a0 una de las intenciones de esta norma es la de estimular la competitividad del \u00a0 sector de transporte, para lo cual se requiere de esquemas de financiaci\u00f3n que \u00a0 promuevan el uso de mercados de capitales del sector privado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, \u00a0 en el Documento Sectorial de Infraestructura de la Agencia Interna para la \u00a0 Productividad y la Competitividad, sostiene que la inserci\u00f3n de Colombia en \u00a0 nuevos acuerdos comerciales abre un horizonte de oportunidades para que el pa\u00eds \u00a0 mejore su competitividad, acelere el crecimiento econ\u00f3mico y aumente el \u00a0 bienestar de la poblaci\u00f3n. Se\u00f1ala que para ello se requiere que la \u00a0 infraestructura de transporte del territorio sea eficiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En raz\u00f3n de lo anterior, la Comisi\u00f3n de \u00a0 Infraestructura, en el a\u00f1o 2012, se\u00f1al\u00f3 que \u201c\u2026teniendo en cuenta la intenci\u00f3n \u00a0 del Gobierno Nacional de aprovechar las capacidades de la antigua FEN para \u00a0 transformarla en una nueva entidad con vocaci\u00f3n de banco de desarrollo e \u00a0 injerencia ya no solo en el sector energ\u00e9tico sino en cualquier sector de la \u00a0 econom\u00eda, la Comisi\u00f3n plantea las siguientes recomendaciones relativas al papel \u00a0 que esta entidad podr\u00eda jugar en el sector de infraestructura de transporte\u2026\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cFinanciera de Desarrollo Nacional: Debe ser un \u00a0 veh\u00edculo estructurador de proyectos de infraestructura de servicio p\u00fablico que \u00a0 ofrezca complementos crediticios y servicios de titularizaci\u00f3n. Ser\u00eda deseable \u00a0 que su capital cuente con participaci\u00f3n privada (o de una organizaci\u00f3n \u00a0 multilateral como la CAF o el IFC) para mejorar su gobierno corporativo.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo expuesto, concluye que la \u00a0 disposici\u00f3n acusada cumple con el principio de unidad de materia, pues la \u00a0 Financiera de Desarrollo Nacional jugar\u00e1 un rol fundamental en la financiaci\u00f3n \u00a0 de proyectos de infraestructura de transporte en el pa\u00eds, en el programa de \u00a0 cuarta generaci\u00f3n de concesiones viales (4G). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Pontificia Universidad Javeriana \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Vanessa Suelt Cock, Directora del Centro de Estudios \u00a0 en Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Javeriana, solicita a la \u00a0 Corporaci\u00f3n, en primer lugar, declarar inexequible la norma demandada por violar \u00a0 el principio de unidad de materia y, en segundo lugar, inhibirse \u00a0de emitir pronunciamiento de fondo en relaci\u00f3n con el cargo de violaci\u00f3n al \u00a0 principio de consecutividad, por ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que el precepto acusado no persigue el mismo \u00a0 objeto de la Ley 1682 de 2013 en su conjunto y no guarda una relaci\u00f3n de \u00a0 conexidad con la misma, pues mientras que la ley atiende a disposiciones en \u00a0 materia de proyectos de infraestructura, el art\u00edculo versa sobre transacciones \u00a0 financieras de entidades estatales y sociedades de econom\u00eda mixta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, frente al cargo por violaci\u00f3n al \u00a0 principio de consecutividad, indica que el demandante hace un juicio de valor \u00a0 apresurado, pues solo examina dos de los cuatros debates que se dieron en el \u00a0 Congreso de la Rep\u00fablica respecto de la Ley 1682 de 2013, por lo cual solicita a \u00a0 la Corte que, en relaci\u00f3n con est4e cargo, se inhiba de emitir pronunciamiento \u00a0 de fondo, mientras que trat\u00e1ndose de la acusaci\u00f3n por la presunta violaci\u00f3n del \u00a0 principio de unidad de materia propone la inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Universidad Santo Tom\u00e1s \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Jhon Jairo Morales Alzate, Decano de la Facultad de \u00a0 Derecho de la Universidad Santo Tom\u00e1s y Carlos Rodr\u00edguez Mej\u00eda, Coordinador del \u00a0 Grupo de Acciones Constitucionales del Consultorio Jur\u00eddico de la Universidad, \u00a0 solicitan a la Corporaci\u00f3n declarar inexequible el art\u00edculo 70 de la Ley 1682 de \u00a0 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirman que la norma demandada viola el principio de \u00a0 consecutividad porque fue incluida en el tercer debate, en el Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica, es decir, en el primer debate en la C\u00e1mara de Representantes y luego \u00a0 de que se surtieran dos debates en el Senado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Agencia Nacional de Infraestructura \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alexandra Lozano Vergara, Gerente de Defensa \u00a0 Judicial de la Agencia Nacional de Infraestructura, solicita a la Corporaci\u00f3n \u00a0 declarar exequible la norma acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que el art\u00edculo 70 demandado guarda relaci\u00f3n \u00a0 con el eje tem\u00e1tico de la Ley 1682 de 2013, pues est\u00e1 encaminado a \u201clograr la \u00a0 financiaci\u00f3n necesaria para las estructuraciones de proyectos de infraestructura \u00a0 de transporte, atendiendo a las recomendaciones de la Comisi\u00f3n de Expertos de \u00a0 Infraestructura\u201d[2] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que la disposici\u00f3n acusada tiene conexidad \u00a0 teleol\u00f3gica y sistem\u00e1tica con la Ley 1682 de 2013, pues los objetivos de dicho \u00a0 cuerpo normativo est\u00e1n encaminados a otorgar al sector transporte las \u00a0 herramientas que colaboren con el mejoramiento y desarrollo de la \u00a0 infraestructura del pa\u00eds, herramientas que no solo son de naturaleza legal e \u00a0 institucional, sino tambi\u00e9n aquellas que promuevan el desarrollo, la \u00a0 financiaci\u00f3n de dichos proyectos de infraestructura y, de igual modo, que est\u00e9n \u00a0 dirigidas a establecer mecanismos para atraer la inversi\u00f3n de capitales privados \u00a0 y la participaci\u00f3n accionaria de socios estrat\u00e9gicos que beneficien, en gran \u00a0 medida, el desarrollo efectivo de proyectos de infraestructura vial del pa\u00eds, \u00a0 como es el caso de la norma acusada, la cual contempla la posibilidad de \u00a0 promover la participaci\u00f3n de socios estrat\u00e9gicos en entidades financieras \u00a0 p\u00fablicas o mixtas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que el art\u00edculo demandado no desconoce el \u00a0 principio de consecutividad, pues el art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0 contempla la posibilidad de que las plenarias de cada c\u00e1mara puedan introducir a \u00a0 los proyectos de ley las modificaciones, adiciones, y supresiones que consideren \u00a0 necesarias. Sostiene que dicha modificaci\u00f3n fue debatida y aprobada por la \u00a0 Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes y posteriormente, fue objeto de tr\u00e1mite \u00a0 de conciliaci\u00f3n por Comisiones de Mediaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
|7. Ministerio de Transporte \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Jennifer Suaza S\u00e1enz, actuando como apoderada del \u00a0 Ministerio de Transporte, solicita que se declare exequible el art\u00edculo 70 de la \u00a0 Ley 1682 de 2013, teniendo en cuenta que su objeto siempre fue la adopci\u00f3n de \u00a0 medidas que permitieran consolidar la infraestructura del pa\u00eds a trav\u00e9s de \u00a0 diferentes mecanismos que se establecieron desde los proyectos de ley y que se \u00a0 volvieron preceptos de orden nacional con la expedici\u00f3n de la Ley 1682. Esas \u00a0 medidas van en consonancia con el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Refiere que el pliego de modificaciones propuesto \u00a0 para el primer debate al proyecto de ley 223 de 2013 (senado), publicado en la \u00a0 Gaceta 876 de 2013, incluy\u00f3 el art\u00edculo 70 acusado, lo que desvirt\u00faa la \u00a0 afirmaci\u00f3n del demandante referente a que dicha disposici\u00f3n no surti\u00f3 los 4 \u00a0 debates necesarios en el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, sostiene que en el informe presentado \u00a0 por la Comisi\u00f3n de Expertos en Infraestructura se plasm\u00f3 la necesidad de crear \u00a0 mecanismos de financiaci\u00f3n que permitieran incentivar la inversi\u00f3n de capital en \u00a0 los proyectos de infraestructura. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante \u00a0 concepto N.\u00b0 5844 de 30 de octubre de 2014, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional, \u00a0 en primer lugar, \u201cdeclarar exequible el art\u00edculo 70 de la Ley 1682 de 2013 en \u00a0 relaci\u00f3n con el cargo de violaci\u00f3n al principio de unidad de materia \u00a0 legislativa, bajo el entendido que la posibilidad de que la Naci\u00f3n, como socia \u00a0 de entidades p\u00fablicas o mixtas que financien estructura, asuma obligaciones \u00a0 condicionales que impliquen la adquisici\u00f3n de la participaci\u00f3n accionaria de \u00a0 socios estrat\u00e9gicos como consecuencia de acuerdos de accionistas con ellos: (i) \u00a0 solo cobija las inversiones de capital de tales socios (ii) destinadas a \u00a0 financiar proyectos de infraestructura de transporte, en donde (iii) los aportes \u00a0 de los socios estrat\u00e9gicos se hagan en dinero en efectivo. En segundo lugar, \u00a0 solicita a la Corporaci\u00f3n que se declare \u201cInhibida para conocer de fondo acerca \u00a0 del cargo de vulneraci\u00f3n del principio de consecutividad en el tr\u00e1mite del \u00a0 art\u00edculo 70 de la Ley 1682 de 2013 en raz\u00f3n de la ineptitud sustancial de la \u00a0 demanda por falta de certeza\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el Procurador, \u201cel contenido \u00a0 de la norma demandada tiene la misma finalidad que el resto de la ley de la cual \u00a0 hace parte, cual es la de fomentar y desarrollar los proyectos de \u00a0 infraestructura de transporte, por lo que, en concepto de esta jefatura, el \u00a0 art\u00edculo 70 respeta el principio de unidad de materia al ser coherente con el \u00a0 objeto de la Ley 1682 de 2013\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, sostiene que \u201cdicha \u00a0 unidad material no es inc\u00f3lume, total o absoluta, debido a que la norma \u00a0 cuestionada no distingue, precisa o puntualiza que la participaci\u00f3n accionaria \u00a0 del socio estrat\u00e9gico debe estar encaminada a la promoci\u00f3n del desarrollo y \u00a0 financiaci\u00f3n de proyectos de infraestructura de transporte para efectos de \u00a0 garantizarle el reembolso de su participaci\u00f3n cuando no se cumplan las \u00a0 expectativas de su inversi\u00f3n, sino que tal garant\u00eda que asume la Naci\u00f3n cobija \u00a0 la inversi\u00f3n en cualquier clase de proyecto de infraestructura aun cuando el \u00a0 objeto de la ley materialmente se circunscribe al fomento de proyectos de \u00a0 infraestructura de transporte, como claramente lo establecen su t\u00edtulo y su \u00a0 art\u00edculo 1\u00b0\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que \u201cla norma cuestionada \u00a0 trae como referente expreso de entidad financiera que promueve el desarrollo y \u00a0 financiaci\u00f3n de infraestructura a la Financiera de Desarrollo Nacional, la cual \u00a0 tiene como objeto principal promover, financiar y apoyar empresas o proyectos de \u00a0 inversi\u00f3n en todos los sectores de la econom\u00eda y, como uno de sus principios, \u00a0 promover la participaci\u00f3n de fuentes asociativas de financiaci\u00f3n, referente que \u00a0 confirma la intenci\u00f3n de universalidad de la garant\u00eda a cargo de la Naci\u00f3n \u00a0 circunscrita \u00fanicamente a la financiaci\u00f3n de proyectos de infraestructura del \u00a0 transporte\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que \u201cante ese hecho legal y \u00a0 con el fin de salvaguardar los principios democr\u00e1tico y de conservaci\u00f3n del \u00a0 derecho (\u2026) lo pertinente es limitar la garant\u00eda a la que se refiere la norma \u00a0 demandada \u00fanicamente a las inversiones del capital de los socios estrat\u00e9gicos \u00a0 que se destinen a financiar \u00fanicamente proyectos de infraestructura de \u00a0 transporte\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Prosigue sosteniendo que \u201ccomo la \u00a0 finalidad \u00faltima de los aportes de los socios estrat\u00e9gicos es financiar \u00a0 proyectos de infraestructura de transporte y en aras de que se proteja el \u00a0 patrimonio p\u00fablico frente a los riesgos aludidos, esta jefatura considera \u00a0 necesario que se declare que la norma demandada se ajusta a la Constituci\u00f3n \u00a0 siempre y cuando se entienda que los aportes de los socios estrat\u00e9gicos solo \u00a0 deben ser en dinero en efectivo.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del cargo referente a la \u00a0 violaci\u00f3n del principio de consecutividad, el Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0 se\u00f1ala que \u201cal revisar el tr\u00e1mite del proyecto que dio origen a la Ley 1682 de \u00a0 2013 se tiene que el mismo surti\u00f3 los cuatro debates reglamentarios conservando \u00a0 su materia central o dominante, cual es la regulaci\u00f3n de los proyectos de \u00a0 infraestructura de transporte. Y en cuanto al tema espec\u00edfico contenido en el \u00a0 art\u00edculo 70 demandado, se encuentra que \u00e9ste fue incluido en la ponencia para \u00a0 primer debate en la Comisi\u00f3n Sexta de la C\u00e1mara de Representantes. Pero como ese \u00a0 art\u00edculo no fue conocido previamente por parte del Senado de la Rep\u00fablica en \u00a0 primero y en segundo debates, el proyecto de ley correspondiente fue objeto de \u00a0 un procedimiento de conciliaci\u00f3n y, finalmente, aprobado por parte de la \u00a0 plenaria en cada una de las c\u00e1maras legislativas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, concluye \u201cque el tema \u00a0 aludido fue objeto de la debida presentaci\u00f3n, debate y aprobaci\u00f3n en los \u00a0 t\u00e9rminos constitucionales requeridos para ello, sin que en ning\u00fan momento del \u00a0 tr\u00e1mite legislativo las c\u00e1maras hubieran eludido el cumplimiento de sus \u00a0 competencias y responsabilidades de considerar y aprobar el art\u00edculo \u00a0 cuestionado\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo establecido en el art\u00edculo \u00a0 241, numeral 4\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es \u00a0 competente para conocer y decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por cuanto la acusaci\u00f3n relativa a la posible \u00a0 vulneraci\u00f3n del principio de consecutividad corresponde a un vicio de forma y, \u00a0 trat\u00e1ndose de esta clase de vicios, el art\u00edculo 243-3 de la Constituci\u00f3n prev\u00e9 \u00a0 un t\u00e9rmino de caducidad de un a\u00f1o, la Corte ha constatado que la demanda fue \u00a0 presentada en su debida oportunidad, ya que la Ley 1682 de 22 de noviembre de \u00a0 2013 fue publicada en el Diario Oficial No. 48.987 de 27 de noviembre de esa \u00a0 misma anualidad y el actor radic\u00f3 su demanda el 21 de agosto de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. La aptitud de los cargos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose del principio de consecutividad, el \u00a0 demandante alega que la materia del art\u00edculo demandado corresponde a un asunto \u00a0 nuevo, con autonom\u00eda propia, que no fue discutido ni en primero ni en segundo \u00a0 debate e indica que \u201cel tema de que trata es distinto a los abordados en estas \u00a0 instancias del tr\u00e1mite legislativo\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la alegada vulneraci\u00f3n del principio \u00a0 de consecutividad, observa la Corte que tanto en la intervenci\u00f3n presentada por \u00a0 la Universidad Javeriana, como en el concepto rendido por el se\u00f1or Procurador \u00a0 General de la Naci\u00f3n se le solicita a la Corporaci\u00f3n que se inhiba de conocer el \u00a0 cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el Grupo de Acciones P\u00fablicas del \u00a0 Departamento de Derecho P\u00fablico de la Universidad Javeriana estima que el \u00a0 demandante hace un juicio apresurado, basado en la corta descripci\u00f3n de dos \u00a0 debates que se llevaron a cabo en el Congreso de la Rep\u00fablica, sin presentar \u201cun \u00a0 argumento contundente, ilustrativo y concreto que permita ultimar sin la menor \u00a0 duda que el art\u00edculo 70 de la Ley demandada no fue discutido en dichos debates\u201d, \u00a0 fuera de lo cual \u201cincurre en una confusi\u00f3n al reforzar el cargo de violaci\u00f3n al \u00a0 principio de consecutividad con argumentos propios del principio de la unidad de \u00a0 materia\u201d, mientras que el Jefe del Ministerio P\u00fablico sostiene que el actor hizo \u00a0 una lectura de los preceptos constitucionales \u201cque rigen el principio de \u00a0 identidad legislativa en lo atinente a las modificaciones que se le pueden hacer \u00a0 a los proyectos de ley durante su tr\u00e1mite\u201d y a\u00f1ade que tal lectura carece de \u00a0 certeza \u201cdesde el punto de vista constitucional\u201d, as\u00ed como \u201cdesde el punto de \u00a0 vista de la situaci\u00f3n f\u00e1ctica sobre la manera en que se present\u00f3, debati\u00f3 y \u00a0 aprob\u00f3 el art\u00edculo 70 de la Ley 1682 de 2013\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para analizar la cuesti\u00f3n que as\u00ed se plantea, la \u00a0 Corte recuerda que el Decreto 2067 de 1991, \u201cPor el cual se dicta el r\u00e9gimen \u00a0 procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte \u00a0 Constitucional\u201d, indica, en el numeral 4\u00ba de su art\u00edculo 2\u00ba, que las demandas en \u00a0 las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad deber\u00e1n contener, cuando fuere del \u00a0 caso, \u201cel se\u00f1alamiento del tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para la \u00a0 expedici\u00f3n del acto demandado y la forma en que fue quebrantado\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a lo primero, raz\u00f3n le asiste al se\u00f1or \u00a0 Procurador General de la Naci\u00f3n al indicar que el libelista consider\u00f3 como \u00a0 violadas las disposiciones superiores referentes a la identidad flexible y a las \u00a0 modificaciones de los proyectos de ley a lo largo de su tr\u00e1mite, como que invoc\u00f3 \u00a0 el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n, en cuanto se\u00f1ala que ning\u00fan proyecto ser\u00e1 \u00a0 ley \u201csin haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n \u00a0 permanente de cada c\u00e1mara\u201d y \u201csin haber sido aprobado en cada c\u00e1mara en segundo \u00a0 debate\u201d, lo que significa que, por regla general, el proyecto deber\u00e1 tener \u00a0 cuatro debates, salvo que se imponga alguna excepci\u00f3n, como la expresamente \u00a0 establecida en el mismo art\u00edculo 157 superior, al indicar que \u201cel reglamento del \u00a0 Congreso determinar\u00e1 los casos en los cuales el primer debate se surtir\u00e1 en \u00a0 sesi\u00f3n conjunta de las comisiones permanentes de ambas c\u00e1maras\u201d. Adem\u00e1s, el \u00a0 demandante hace cita del art\u00edculo 169 de la Carta, de conformidad con el cual \u00a0 \u201cel t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, con fundamento en los textos \u00a0 transcritos, en la jurisprudencia constitucional se ha formulado el principio de \u00a0 consecutividad, por cuya virtud el proyecto que aspire en convertirse en ley de \u00a0 la Rep\u00fablica debe de surtir los cuatro debates incorporados como etapas del \u00a0 procedimiento para la formaci\u00f3n de las leyes[3], \u00a0 habiendo aclarado la Corte que \u201cel principio de consecutividad no se predica de \u00a0 los contenidos exactos de los art\u00edculos, sino de los asuntos o temas regulados \u00a0 en la ley que los contiene\u201d, por lo cual lo exigido es \u201cque se surtan los cuatro \u00a0 debates en su integridad en relaci\u00f3n con la totalidad de los temas de un \u00a0 determinado proyecto de ley\u201d[4]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, conforme se encuentra establecido en el \u00a0 citado art\u00edculo 2\u00ba, numeral 4\u00ba, del Decreto 2067 de 1991, para demostrar la \u00a0 vulneraci\u00f3n del principio de consecutividad, no le basta al demandante citar los \u00a0 preceptos superiores en los que encuentra sustento, puesto que, adicionalmente, \u00a0 se le exige indicar el tr\u00e1mite constitucionalmente impuesto para la expedici\u00f3n \u00a0 de la ley y exponer la forma como fue quebrantado, aspectos estos a los que \u00a0 apunta el cuestionamiento de la aptitud de la acusaci\u00f3n, formulado en la \u00a0 intervenci\u00f3n mencionada y en la vista fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diciente es el argumento de la Universidad Javeriana \u00a0 en el sentido de que el actor circunscribi\u00f3 su alegato a enfatizar en que el \u00a0 art\u00edculo\u00a0 demandado solo fue incluido en el tercer debate surtido en la \u00a0 Comisi\u00f3n Sexta de la C\u00e1mara de Representantes, lo que implica que no fue \u00a0 considerado en los dos debates iniciales que, respectivamente, tuvieron lugar en \u00a0 la Comisi\u00f3n Sexta y en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La anterior conclusi\u00f3n es evidente y a ella agrega \u00a0 el actor que tampoco en la C\u00e1mara de Representantes el referido art\u00edculo fue \u00a0 objeto de debate, ni en comisi\u00f3n, ni en plenaria, afirmaci\u00f3n esta \u00faltima \u00a0 sustentada en apreciaciones de tal generalidad que impiden afirmar que en el \u00a0 libelo demandatorio se haya cumplido la exigencia de exponer la forma como el \u00a0 tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n fue quebrantado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esa exposici\u00f3n constituye una carga que se le impone \u00a0 a quien demanda y result\u00f3 incumplida en el libelo puesto a consideraci\u00f3n de la \u00a0 Corte en esta oportunidad, pues, como se afirma en la intervenci\u00f3n presentada \u00a0 por la Universidad Javeriana, \u201cel demandante, si bien expone brevemente el curso \u00a0 de los debates celebrados en el Congreso, no fue prudente y diligente en hacer \u00a0 un estudio detallado y profundo que aborde todos y cada uno de los puntos \u00a0 tratados en dichos debates\u201d y que \u201cpermita concluir sin lugar a la menor duda \u00a0 que el art\u00edculo 70 de la Ley demandada nunca fue discutido en el Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Correspondi\u00e9ndole al actor la carga referida en el \u00a0 p\u00e1rrafo precedente, no puede la Corte asumirla y proceder a verificar si le \u00a0 asiste o no la raz\u00f3n al libelista, por cuanto ello comportar\u00eda suplantarlo en lo \u00a0 que a \u00e9l le tocaba y entrar a completar un cargo apenas esbozado en sus \u00a0 caracter\u00edsticas m\u00e1s generales para luego pronunciarse, indebidamente, sobre la \u00a0 censura as\u00ed construida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de la demostraci\u00f3n de vicios formales \u00a0 como el invocado, no valen, entonces, las afirmaciones vagas, hu\u00e9rfanas de todo \u00a0 intento de consciente y laborioso de verificaci\u00f3n en las distintas etapas \u00a0 integrantes del tr\u00e1mite dispuesto para la expedici\u00f3n de las leyes y en este \u00a0 evento, seg\u00fan se consigna en la intervenci\u00f3n citada, \u201cel demandante hace un \u00a0 juicio de valor apresurado\u201d y no llega a elaborar \u201cun argumento contundente, \u00a0 ilustrativo y concreto que permita ultimar sin la menor duda que el art\u00edculo 70 \u00a0 de la Ley demandada no fue discutido en dichos debates\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones le falta claridad al cargo, \u00a0 porque la ausencia de mayores datos no permite apreciarlo con nitidez y tambi\u00e9n \u00a0 carece de suficiencia en la medida en que se requer\u00eda un esfuerzo m\u00e1s \u00a0 significativo del demandante que, precisamente, le aportara al juez de la \u00a0 constitucionalidad los elementos que se echan de menos y le movieran a la duda \u00a0 sobre la posible configuraci\u00f3n del vicio denunciado[5]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lugar de presentar los argumentos en la forma \u00a0 exigida, el demandante se refugia en el eventual desconocimiento del principio \u00a0 de unidad de materia, pretendiendo que los argumentos esgrimidos respecto de \u00a0 este cargo, conducir\u00edan tambi\u00e9n a la comprobaci\u00f3n de la quiebra del principio de \u00a0 consecutividad, con lo que ignor\u00f3 las especificidades de cada uno de los \u00a0 principios, sin lograr convencer acerca de que su alegato en contra del precepto \u00a0 cuestionado \u201cpor no tener una relaci\u00f3n necesaria, evidente, clara o espec\u00edfica \u00a0 con el eje tem\u00e1tico de la ley\u201d sirve, por s\u00ed solo, para dar por establecido el \u00a0 desconocimiento del principio de consecutividad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, resulta que el cargo por la presunta \u00a0 vulneraci\u00f3n del principio de consecutividad no cumple los requisitos \u00a0 indispensables para que la Corte entre a considerarlo y, por lo tanto, la \u00a0 Corporaci\u00f3n se limitara al an\u00e1lisis de la acusaci\u00f3n por posible desconocimiento \u00a0 del principio de unidad de materia, cuya formulaci\u00f3n, a juicio de la Corte, est\u00e1 \u00a0 dotada de las condiciones para llevar a cabo el juicio de inconstitucionalidad \u00a0 solicitado en la demanda.\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Planteamiento de la cuesti\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica adopt\u00f3 \u201cmedidas y \u00a0 disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte\u201d e igualmente \u00a0 concedi\u00f3 facultades extraordinarias, mediante la Ley 1682 de 2013, dentro de la \u00a0 que incluy\u00f3 el art\u00edculo 70, relativo a las \u201cobligaciones de la Naci\u00f3n como socia \u00a0 en entidades p\u00fablicas o mixtas que financien infraestructura\u201d, para lo cual \u00a0 estableci\u00f3 como finalidad la de \u201cpromover la participaci\u00f3n de socios \u00a0 estrat\u00e9gicos en entidades financieras p\u00fablicas o mixtas que promuevan el \u00a0 desarrollo y la financiaci\u00f3n de infraestructura\u201d y, como medio, la posibilidad \u00a0 de \u201cadquirir obligaciones condicionales en el marco de acuerdos de accionistas \u00a0 de dichas entidades, que impliquen la adquisici\u00f3n parcial o total de la \u00a0 participaci\u00f3n accionaria de los socios estrat\u00e9gicos\u201d, precis\u00e1ndose que, en caso \u00a0 de activarse la condici\u00f3n, \u201cel respectivo pago se deber\u00e1 presupuestar en la \u00a0 siguiente Ley de Presupuesto General de la Naci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor alega que no existe relaci\u00f3n entre el \u00a0 t\u00edtulo de la ley y el precepto demandado, ni v\u00ednculo tem\u00e1tico suficiente entre \u00a0 el art\u00edculo y la ley que lo incorpora, ya que \u201cmientras\u00a0 que la ley versa \u00a0 sobre disposiciones y facultades excepcionales al Presidente, en proyectos de \u00a0 infraestructura de transporte, el art\u00edculo demandado versa sobre transacciones \u00a0 financieras de entidades estatales y sociedades de econom\u00eda mixta\u201d, de tal modo \u00a0 que \u201cla capitalizaci\u00f3n de sociedades privadas por parte del Estado es un tema \u00a0 distinto al que la norma trata\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante sostiene que tampoco existe v\u00ednculo \u00a0 causal, dado que, a fin de superar el rezago del pa\u00eds en lo concerniente a la \u00a0 infraestructura de transporte, \u201cse identificaron cuatro situaciones que merec\u00edan \u00a0 una regulaci\u00f3n especial, a saber: la disponibilidad predial, el tr\u00e1mite de \u00a0 licencias ambientales, la no incorporaci\u00f3n del componente de redes de servicios \u00a0 p\u00fablicos en el dise\u00f1o y estructuraci\u00f3n de los proyectos y la falta de \u00a0 coordinaci\u00f3n con el sector minero cuando los proyectos de infraestructura de \u00a0 transporte se superponen con los t\u00edtulos mineros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor estima que las mencionadas necesidades no \u00a0 parecen ser la causa de la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo cuestionado y a\u00f1ade que \u201cno \u00a0 es claro que la adquisici\u00f3n de participaciones accionarias de sociedades \u00a0 privadas por parte de la Naci\u00f3n, sea la culpable de los \u2018cuellos de botella\u2019 de \u00a0 los proyectos de infraestructura de transporte, ni mucho menos de ese rezago \u00a0 hist\u00f3rico en la materia del que se trata en la exposici\u00f3n de motivos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la demanda se afirma que tampoco existe conexidad \u00a0 teleol\u00f3gica, porque el prop\u00f3sito es sacar al pa\u00eds del rezago hist\u00f3rico en \u00a0 infraestructura de transporte, y \u201cno existe un debate, un estudio, ni siquiera \u00a0 una menci\u00f3n de la forma como el art\u00edculo demandado ayudar\u00e1 al pa\u00eds a subir \u00a0 posiciones en los informes internacionales sobre conectividad, ni como ayudar\u00e1 \u00a0 al sector de la infraestructura de transporte a ser m\u00e1s moderno para adaptarse a \u00a0 las necesidades competitivas del mundo actual\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente afirma que no existe conexidad \u00a0 sistem\u00e1tica, por cuanto el art\u00edculo censurado \u201cno hace parte del eje central del \u00a0 debate\u201d y aunque \u201cse debatieron los problemas de financiaci\u00f3n de los proyectos, \u00a0 nunca se discuti\u00f3 directamente el art\u00edculo, a\u00a0 lo que agrega que, habiendo \u00a0 girado el debate alrededor de los cuatro \u201ccuellos de botella\u201d, \u201capenas se \u00a0 mencionan en el primero y cuarto debate los problemas de desfinanciaci\u00f3n de los \u00a0 proyectos\u201d, sin que se hubiese deliberado en forma profunda sobre esta materia o \u00a0 se discutiera acerca del precepto demandado, cuya \u00edndole es de car\u00e1cter \u00a0 financiero y compromete la autonom\u00eda de entidades p\u00fablicas, sin que se logre \u00a0 apreciar \u201cc\u00f3mo se articula con la esencia del resto de las normas aprobadas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo precedente se deduce que que en contra de la \u00a0 constitucionalidad del art\u00edculo 70 de la Ley 1682 de 2013, el demandante dirige \u00a0 un cargo apto y referente a la vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia, \u00a0 cuyo an\u00e1lisis iniciar\u00e1 la Corte con una breve exposici\u00f3n del tratamiento que le \u00a0 ha dado en su jurisprudencia al referido principio y, a continuaci\u00f3n, \u00a0 determinar\u00e1 si el precepto demandado lo respeta o lo desatiende, lo que \u00a0 comportar\u00e1 una aproximaci\u00f3n al contenido de la Ley 1682 de 2013, para el solo \u00a0 efecto de establecer si su art\u00edculo 70 corresponde o no a la tem\u00e1tica all\u00ed \u00a0 regulada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El principio de unidad de materia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La base constitucional del referido principio se \u00a0 encuentra en el art\u00edculo 158 de la Carta, de acuerdo con cuyas voces \u201ctodo \u00a0 proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las \u00a0 disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d, enunciado que la \u00a0 Corte ha le\u00eddo conjuntamente con el art\u00edculo 169 superior, de conformidad con el \u00a0 cual \u201cel t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido\u201d[6]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corporaci\u00f3n ha situado la g\u00e9nesis del principio \u00a0 de unidad de materia en el art\u00edculo 77 de la Constituci\u00f3n de 1886, cuya \u00a0 finalidad \u201cfue la de buscar una sistematizaci\u00f3n racional en la tarea \u00a0 legislativa, a fin de impedir que mediante inserciones, muchas veces repentinas, \u00a0 an\u00f3nimas o inoportunas, se establecieran sorpresas legislativas, \u00a0 reglamentaciones inconsultas o normas que no hab\u00edan sufrido el tr\u00e1mite regular \u00a0 del proyecto original, conforme lo plante\u00f3 la Corte Suprema de Justicia en la \u00a0 Sentencia No. 23 del 17 de mayo de 1976, de la que este Tribunal tom\u00f3 el aparte \u00a0 transcrito\u201d[7]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se advierte, entonces, en el establecimiento de este \u00a0 principio un evidente prop\u00f3sito de racionalizaci\u00f3n y tecnificaci\u00f3n del proceso \u00a0 conducente a la expedici\u00f3n de la ley que, por lo tanto, debe contar con un eje \u00a0 tem\u00e1tico definido capaz de permitir la identificaci\u00f3n de las distintas \u00a0 disposiciones como pertenecientes a la regulaci\u00f3n espec\u00edfica abordada en cada \u00a0 caso, de forma tal que, fuera de introducir un criterio de orden en la actividad \u00a0 legislativa, genere transparencia y redunde en la coherencia de la producci\u00f3n \u00a0 normativa, facilitadora de su interpretaci\u00f3n y, por consiguiente, de la \u00a0 seguridad jur\u00eddica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En acertada s\u00edntesis, la Corte ha se\u00f1alado que \u201cla \u00a0 unidad de materia persigue dos finalidades: la coherencia y la transparencia del \u00a0 proceso legislativo\u201d. En cuanto a la coherencia, busca que \u201cel proceso \u00a0 legislativo siga un hilo conductor que le d\u00e9 sentido, dentro del contexto \u00a0 espec\u00edfico definido por el propio legislador, de tal suerte que no se \u00a0 distorsione al extenderse a materias aisladas o inconexas\u201d, manteniendo \u201cun \u00a0 orden tem\u00e1tico en el proceso de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica, que es propio del \u00a0 Congreso, que permita un debate informado o serio\u201d. Trat\u00e1ndose de la \u00a0 transparencia, \u201cla unidad de materia busca impedir que en el proceso legislativo \u00a0 se introduzcan, de manera s\u00fabita, sorpresiva, inopinada o subrepticia, e incluso \u00a0 an\u00f3nima, iniciativas oportunistas que no guarden relaci\u00f3n con \u00e9l y sobre las \u00a0 cuales no se ha dado un verdadero debate\u201d[8].\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el sentido que se acaba de indicar, la Corte \u00a0 Constitucional ha precisado que en virtud del principio de unidad de materia \u201cla \u00a0 discusi\u00f3n y la aprobaci\u00f3n del articulado que se somete a consideraci\u00f3n del \u00a0 Congreso de la Rep\u00fablica\u201d debe estar ordenada alrededor de un \u201ceje central\u201d, en \u00a0 relaci\u00f3n con el cual \u201ctodas las partes de un proyecto de ley han de guardar \u00a0 necesaria coherencia y armon\u00eda\u201d[9], \u00a0 de modo que despu\u00e9s de la expedici\u00f3n \u201cel cumplimiento de la norma, dise\u00f1ada bajo \u00a0 este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la \u00a0 identificaci\u00f3n de sus destinatarios potenciales\u201d, as\u00ed como \u201cla precisi\u00f3n de los \u00a0 comportamientos prescritos\u201d[10] \u00a0y quienes est\u00e9n llamados a cumplir las normas \u201cpuedan consultarlas acudiendo a \u00a0 su clasificaci\u00f3n por el tema a que se refieren, bajo el entendido de que normas \u00a0 aisladas no se encontrar\u00e1n recogidas dentro de leyes que regulan otros t\u00f3picos \u00a0 ajenas a su contenido particular\u201d[11]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, seg\u00fan lo ha interpretado esta Corte, \u201cel \u00a0 principio de unidad de materia opera como un l\u00edmite expreso al ejercicio del \u00a0 poder de configuraci\u00f3n normativa de que es titular el Congreso de la Rep\u00fablica\u201d \u00a0 y, por lo tanto, su observancia le impone al legislador \u201cel cumplimiento de dos \u00a0 condiciones b\u00e1sicas\u201d: (i) definir con precisi\u00f3n desde el mismo t\u00edtulo del \u00a0 proyecto cu\u00e1les ser\u00e1n las materias centrales que se van a desarrollar a lo largo \u00a0 del articulado, y (ii) mantener una estricta relaci\u00f3n interna entre las normas \u00a0 que har\u00e1n parte del texto de la ley, de manera que exista coherencia tem\u00e1tica \u00a0 entre ellas y una clara correspondencia con la materia general de misma\u201d[12]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, la aproximaci\u00f3n al alcance \u00a0 del principio de unidad de materia ser\u00eda incompleta o resultar\u00eda desvirtuada si \u00a0 se prescindiera de la incidencia que sobre \u00e9l tiene el principio democr\u00e1tico, \u00a0 cuya consideraci\u00f3n resulta indispensable, pues, como lo ha sostenido esta \u00a0 Corporaci\u00f3n, es \u201csignificativamente de mayor entidad como valor fundante del \u00a0 Estado colombiano\u201d[13] \u00a0y no puede quedar anulado a causa de un entendimiento extremado de las \u00a0 exigencias previstas en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n, dado que, \u00a0 \u201cen el marco de los procesos legislativos, caracterizados por el debate, las \u00a0 propuestas las modificaciones y los ajustes de los textos normativos, la unidad \u00a0 de materia no puede constituirse en una restricci\u00f3n absoluta hasta el punto de \u00a0 convertirla en un obst\u00e1culo a dicho proceso\u201d[14]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio democr\u00e1tico le impone significativas \u00a0 morigeraciones al de unidad tem\u00e1tica y una de ellas tiene que ver, precisamente, \u00a0 con lo que debe entenderse por \u201cmateria\u201d para los fines de su aplicaci\u00f3n. En \u00a0 efecto, la Corte ha enfatizado que la materia de un proyecto de ley o de la ley \u00a0 expedida debe entenderse \u201cdesde una perspectiva amplia, global, que permita \u00a0 comprender diversos temas cuyo l\u00edmite es la coherencia que la l\u00f3gica y la \u00a0 t\u00e9cnica jur\u00eddica suponen\u201d, dado que el t\u00e9rmino materia \u201cse toma en una acepci\u00f3n \u00a0 amplia, comprensiva de aquellos asuntos que tienen en ella necesario referente\u201d[15]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Corporaci\u00f3n ha explicado \u00a0 que \u201cla unidad de materia no significa simplicidad tem\u00e1tica, de tal manera que \u00a0 un proyecto solo pudiese referirse a un \u00fanico tema\u201d, sino que, por el contrario, \u00a0 \u201cun proyecto puede tener diversidad de contenidos tem\u00e1ticos, siempre y cuando \u00a0 entre los mismos exista una relaci\u00f3n de conexidad objetiva y razonable\u201d, lo que \u00a0 significa que solo se desconoce el mencionado principio cuando \u201centre los \u00a0 distintos temas que hagan parte de un proyecto no sea posible encontrar una \u00a0 relaci\u00f3n de conexidad, de manera que cada uno constituya una materia separada\u201d[16]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otros t\u00e9rminos, el principio de unidad de materia \u00a0 impone la existencia \u201cde un n\u00facleo rector de los diversos contenidos de una ley \u00a0 y que entre ese n\u00facleo tem\u00e1tico y los otros diversos contenidos se presente una \u00a0 relaci\u00f3n de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable\u201d[17] \u00a0y esto \u201csobre la base de considerar que lo que proh\u00edbe la Constituci\u00f3n es que no \u00a0 se relacionen los temas de un art\u00edculo y la materia de una ley\u201d[18], de donde \u00a0 se desprende que la predicada relaci\u00f3n, aunque debe existir, \u201cno tiene que ser \u00a0 directa, ni estrecha\u201d[19]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ha puntualizado la Corporaci\u00f3n que \u201cel sistema \u00a0 jur\u00eddico no est\u00e1 compuesto por un conjunto de compartimentos estancos \u00a0 predeterminados que le imponen al Congreso la forma como debe ser concebido el \u00a0 derecho, que es funcionalmente cambiante para responder a las necesidades, \u00a0 prioridades, expectativas, y aspiraciones de la sociedad\u201d[20], raz\u00f3n que \u00a0 ha conducido a sentar en la jurisprudencia que no cabe la interpretaci\u00f3n r\u00edgida, \u00a0 estricta o absoluta del principio de unidad de materia, \u201cal punto que se \u00a0 desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas \u00a0 que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, \u00a0 razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el dise\u00f1o \u00a0 de la cuesti\u00f3n de fondo del proyecto legal\u201d[21]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, el esclarecimiento de lo que debe entenderse \u00a0 por \u201cmateria\u201d tiene notable repercusi\u00f3n en la manera como el Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica cumple la funci\u00f3n legislativa que le es propia, pues, conforme lo ha \u00a0 reiterado la Corte, \u201cla potestad de configuraci\u00f3n del legislador contempla tanto \u00a0 la facultad de decidir el contenido espec\u00edfico de las normas, como la facultad \u00a0 de decidir c\u00f3mo organizarlas o relacionarlas\u201d[22]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a lo primero, se tiene por bien sabido que \u00a0 \u201cla materia inicial de un proyecto de ley no constituye una camisa de fuerza \u00a0 para el Congreso y que es posible que dicho contenido sea ampliado o restringido \u00a0 en el curso del debate\u201d y tambi\u00e9n que \u201clos contenidos tem\u00e1ticos de un proyecto \u00a0 pueden adicionarse con otros nuevos, que no estaban en la iniciativa original, \u00a0 pero que guarden una relaci\u00f3n de conexidad con los contenidos de esta\u201d[23]. \u00a0 As\u00ed lo impone \u201cla din\u00e1mica propia del debate parlamentario, cuya esencia est\u00e1 \u00a0 precisamente en que la discusi\u00f3n de los asuntos, la intervenci\u00f3n ciudadana en el \u00a0 debate p\u00fablico y el examen de las iniciativas, pueden llegar a generar \u00a0 modificaciones, supresiones, adiciones o reformulaciones que dentro del margen \u00a0 de valoraci\u00f3n propio del legislador, resultan pertinentes y exigen la ampliaci\u00f3n \u00a0 del respectivo n\u00facleo tem\u00e1tico\u201d[24].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a lo segundo, se ha reconocido que los \u00a0 legisladores \u201cpueden reorganizar la normatividad como consideren conveniente y \u00a0 m\u00e1s acorde con los objetivos de pol\u00edtica p\u00fablica que los gu\u00edan, relacionando y \u00a0 uniendo materias que antes se trataban por aparte, o separando aquellos temas \u00a0 que tradicionalmente se consideraban inescindibles\u201d[25]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En atenci\u00f3n a todo lo anterior, es claro que no \u00a0 procede la interpretaci\u00f3n r\u00edgida o estricta del principio de unidad de materia, \u00a0 de lo cual se deriva una consecuencia adicional que tiene que ver con la \u00a0 intensidad del control de constitucionalidad confiado a la Corte Constitucional. \u00a0 Al respecto ha manifestado la Corporaci\u00f3n que \u201ccuando los tribunales \u00a0 constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el \u00a0 principio de unidad de materia, deben ponderar tambi\u00e9n el principio democr\u00e1tico \u00a0 que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderaci\u00f3n pueden optar por \u00a0 ejercer un control de diversa intensidad\u201d[26]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si en relaci\u00f3n con el principio de unidad de materia \u00a0 se adelantara un control r\u00edgido, \u201cviolar\u00eda la Carta toda norma que no est\u00e9 \u00a0 directamente relacionada con la materia que es objeto de regulaci\u00f3n y, por el \u00a0 contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, solo violar\u00edan la \u00a0 Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada\u201d. En ese \u00a0 contexto la Corte ha estimado que \u201cun control r\u00edgido desconocer\u00eda la vocaci\u00f3n \u00a0 democr\u00e1tica del Congreso y ser\u00eda contrario a la cl\u00e1usula general de competencia \u00a0 que le asiste en materia legislativa\u201d, motivo por el cual ha preferido \u201cun \u00a0 control que no opte por un rigor extremo\u201d[27]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta perspectiva, la Corporaci\u00f3n ha insistido en \u00a0 que la verificaci\u00f3n del cumplimiento del principio de unidad de materia implica \u00a0 un control de constitucionalidad \u201cflexible\u201d y ha explicado que \u201cla intensidad \u00a0 con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de \u00a0 nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relaci\u00f3n entre el \u00a0 tema tratado en un art\u00edculo y la materia de la ley, entonces la disposici\u00f3n \u00a0 acusada es, por ese concepto, exequible\u201d[28]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde luego, lo anterior no significa que la \u00a0 flexibilidad que preside el control de constitucionalidad conduzca a que el \u00a0 principio de unidad de materia \u201cquede desprovisto de contenido\u201d[29], ya que \u00a0 ello \u201cllevar\u00eda a desconocer el mandato que lo consagra y que expresamente le \u00a0 impone al Congreso su estricta observancia\u201d[30], \u00a0 siendo, por eso, importante destacar que \u201csolo una interpretaci\u00f3n razonable y \u00a0 proporcionada permitir\u00e1 identificar si entre la norma acusada y la ley existe \u00a0 conexidad tem\u00e1tica\u201d[31]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, respecto de las implicaciones \u201cdel \u00a0 principio de unidad de materia en el \u00e1mbito del control de constitucionalidad, \u00a0 la Corporaci\u00f3n ha precisado que constituye un par\u00e1metro que habilita a cualquier \u00a0 ciudadano para plantear la expulsi\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico de las normas que \u00a0 lo han incumplido, que le impone la carga de identificar la materia de la ley y \u00a0 las normas que no se relacionan con ella y que le plantea al juez constitucional \u00a0 la necesidad de identificar los n\u00facleos tem\u00e1ticos de la ley y la existencia o no \u00a0 de una relaci\u00f3n de conexidad objetiva y razonable entre tales n\u00facleos y las \u00a0 disposiciones cuya expulsi\u00f3n se pretende\u201d[35].\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. An\u00e1lisis de la acusaci\u00f3n en contra del \u00a0 art\u00edculo 70 de la Ley 1682 de 2013 por la presunta vulneraci\u00f3n del principio de \u00a0 unidad de materia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en los criterios expuestos en el \u00a0 ac\u00e1pite anterior entra la Corte a examinar la acusaci\u00f3n que el actor ha \u00a0 presentado en contra del art\u00edculo 70 de la Ley 1682 de 2013, por la vulneraci\u00f3n \u00a0 del principio de unidad de materia que, a su juicio, se produce en esta \u00a0 oportunidad. En la \u00faltima parte de las consideraciones precedentes se indic\u00f3 que \u00a0 ha de existir una relaci\u00f3n entre la tem\u00e1tica regulada en las distintas \u00a0 disposiciones y la materia de la correspondiente ley y, en armon\u00eda con este \u00a0 postulado, la Corte ha puesto de presente que cuando se invoca como cargo de \u00a0 inconstitucionalidad el desconocimiento de la unidad de materia, \u201cal demandante \u00a0 le corresponde la carga de se\u00f1alar que no hay relaci\u00f3n alguna\u201d[36]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A fin de desvirtuar la existencia de la relaci\u00f3n y \u00a0 de demostrar la consecuente violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, en \u00a0 decantada jurisprudencia la Corte ha desarrollado los requisitos que deben \u00a0 cumplir las demandas fundadas en la presunta violaci\u00f3n del principio de unidad \u00a0 de materia y al efecto ha aseverado que al demandante le corresponde se\u00f1alar en \u00a0 la demanda la materia regulada por la ley de la que hace parte el precepto \u00a0 acusado, precisar las disposiciones que, seg\u00fan su criterio, no responden a la \u00a0 materia abordada en la ley y, por \u00faltimo, exponer los motivos por los que \u00a0 considera que tales preceptos son extra\u00f1os a la materia de la respectiva ley[37]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de la causa que ahora ocupa su atenci\u00f3n, \u00a0 la Corte observa que el actor hace hincapi\u00e9 en la materia respecto de la cual el \u00a0 Congreso de la Rep\u00fablica ha legislado mediante la Ley 1682 de 2013 e igualmente \u00a0 ha acusado al art\u00edculo 70 de esa ley de no corresponder a la materia de la que \u00a0 se ocupa la fuente legislativa de la que hace parte y, adicionalmente, ha \u00a0 puntualizado que no hay relaci\u00f3n de ninguna \u00edndole entre el art\u00edculo censurado y \u00a0 el cuerpo normativo en el que aparece insertado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Empero, antes de entrar a analizar las razones \u00a0 vertidas en la demanda, conviene mencionar que la Corporaci\u00f3n \u201cha dise\u00f1ado una \u00a0 metodolog\u00eda para examinar la posible vulneraci\u00f3n de la unidad de materia, que \u00a0 tiene dos etapas de an\u00e1lisis. En la primera es menester determinar el \u2018alcance \u00a0 material o contenido tem\u00e1tico\u2019 de la ley que contiene la disposici\u00f3n demandada\u201d, \u00a0 mientras que \u201cen la segunda se debe verificar, de manera objetiva y razonable, \u00a0 si la disposici\u00f3n demandada tiene una relaci\u00f3n de conexidad causal, tem\u00e1tica, \u00a0 sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica con la materia de la ley, de tal suerte que su \u00a0 incorporaci\u00f3n en el texto de esta \u00faltima est\u00e9 justificada\u201d[38]. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, el juez constitucional debe entrar a \u00a0 determinar cu\u00e1l o cu\u00e1les son los n\u00facleos tem\u00e1ticos de una ley, \u201cya que es \u00e9ste \u00a0 el mecanismo id\u00f3neo para definir si sus disposiciones est\u00e1n vinculadas objetiva \u00a0 y razonablemente a tales n\u00facleos o si las mismas -una o varias- conforman una \u00a0 especie de isla al interior del ordenamiento, de manera que pueda concluirse la \u00a0 inexistencia total de v\u00ednculo causal con las materias que han inspirado la \u00a0 regulaci\u00f3n legal a la que pertenecen\u201d[39].\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para establecer los n\u00facleos tem\u00e1ticos de una ley es \u00a0 relevante tener en cuenta los antecedentes legislativos, el ep\u00edgrafe de la \u00a0 respectiva ley, as\u00ed como el contexto o contenido b\u00e1sico del ordenamiento legal \u00a0 que incorpora el precepto acusado de desconocer la unidad tem\u00e1tica, ya que la \u00a0 valoraci\u00f3n separada o conjunta de estos elementos \u201cle permite al \u00f3rgano \u00a0 constitucional entrar a definir si una determinada disposici\u00f3n desarrolla o no \u00a0 la materia de la ley a la cual pertenece\u201d[40]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo relativo a los antecedentes de la ley, \u00a0 especial significaci\u00f3n tienen \u201clos informes de ponencia, las actas de los \u00a0 debates en comisiones y en plenarias, y los textos originales modificados y \u00a0 definitivos\u201d y, en cuanto hace al t\u00edtulo o ep\u00edgrafe, la Corte ha manifestado \u00a0 \u201cque precisa y define la materia a tratar\u201d, pudi\u00e9ndose \u201cfijar el alcance \u00a0 material o contenido tem\u00e1tico de la ley a partir del uso conjunto o \u00a0 independiente de las antedichas herramientas, seg\u00fan lo requiera cada caso\u201d[41]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte ha explicado que entre los elementos \u00a0 integrados en los antecedentes legislativos adquiere especial relevancia la \u00a0 exposici\u00f3n de motivos, de donde \u201cresultan valiosos elementos\u201d, porque \u201call\u00ed se \u00a0 exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la funci\u00f3n \u00a0 legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se \u00a0 pretenden interferir\u201d[42], \u00a0 debi\u00e9ndose puntualizar que en el caso ahora examinado el actor le otorga a esa \u00a0 exposici\u00f3n una gran relevancia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Importa, entonces, recordar que el proyecto en el \u00a0 que tuvo su origen la Ley 1682 de 2013 fue de iniciativa gubernamental, conforme \u00a0 lo hizo constar el Secretario General del Senado de la Rep\u00fablica, mediante nota \u00a0 calendada el 22 de marzo de 2013, en la cual se lee que la iniciativa \u201cfue \u00a0 presentada en el d\u00eda de hoy ante la Secretar\u00eda General por la Ministra de \u00a0 Transporte, doctora Cecilia \u00c1lvarez Correa-Glen\u201d, siendo la materia \u201cde que \u00a0 trata el mencionado proyecto de ley\u201d de \u201ccompetencia de la Comisi\u00f3n Sexta \u00a0 Constitucional Permanente, de conformidad con las disposiciones reglamentarias y \u00a0 de ley\u201d[43]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El t\u00edtulo del proyecto, tal como fue presentado, \u00a0 hace referencia a la adopci\u00f3n \u201cde medidas y disposiciones para los proyectos de \u00a0 infraestructura de transporte\u201d y, tras desarrollar la propuesta en 65 art\u00edculos, \u00a0 en la exposici\u00f3n de motivos el Gobierno destaca que la comentada estructura \u201ces \u00a0 una prioridad en la agenda estrat\u00e9gica del Estado\u201d, requiri\u00e9ndose que sea \u00a0 \u00f3ptima, dada su incidencia \u201cen los dem\u00e1s sectores de la econom\u00eda\u201d y, \u00a0 particularmente, en lo relacionado con el crecimiento y la competitividad, la \u00a0 convergencia regional y la consolidaci\u00f3n de la paz\u201d[44]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una de las medidas de promoci\u00f3n de la competitividad \u00a0 que aparece se\u00f1alada en la exposici\u00f3n de motivos es el desarrollo \u201cde proyectos \u00a0 que permitan la participaci\u00f3n privada en la oferta de bienes p\u00fablicos, mediante \u00a0 esquemas de asociaci\u00f3n p\u00fablico privadas (APP), as\u00ed como mediante una mejor \u00a0 estructuraci\u00f3n de los proyectos y el establecimiento de criterios de selecci\u00f3n \u00a0 de alternativas de provisi\u00f3n de infraestructura, profundizando en el dise\u00f1o de \u00a0 esquemas de financiaci\u00f3n que promuevan el uso del mercado de capitales por el \u00a0 sector privado\u201d[45]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n se menciona que el pa\u00eds \u201cpresenta un rezago \u00a0 considerable en el desarrollo de infraestructura para el servicio p\u00fablico de \u00a0 transporte, y est\u00e1 bajamente posicionado en materia de infraestructura de \u00a0 transporte\u201d, lo que dificulta el logro \u201cde las metas propuestas en el Plan \u00a0 Nacional de desarrollo\u201d y torna imperiosa la adopci\u00f3n de \u201cmedidas legislativas \u00a0 al respecto\u201d, a lo cual se a\u00f1ade que \u201clas causas del rezago podr\u00e1n rastrearse en \u00a0 la historia de las \u00faltimas d\u00e9cadas\u201d y que el \u201cGobierno considera que lo \u00a0 importante no es detenerse en las causas, sino avanzar mediante acciones \u00a0 efectivas encaminadas a solucionar el atraso\u201d[46]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n la exposici\u00f3n de motivos se refiere a \u00a0 la Comisi\u00f3n de Expertos en Infraestructura, convocada antes de elaborar el \u00a0 proyecto y cuyos autores \u201cidentificaron los principales motivos generadores del \u00a0 atraso en infraestructura, as\u00ed como tambi\u00e9n sugirieron acciones concretas para \u00a0 enfrentarlos\u201d, algunas de las cuales \u201cfueron propuestas como medidas urgentes, \u00a0 mientras que otras se deber\u00e1n ir implementando mediante acciones \u00a0 administrativas\u201d, de manera que la normatividad propuesta contemple \u201calgunas \u00a0 acciones inmediatas\u201d orientadas a desincentivar \u201cla litigiosidad en los \u00a0 contratos\u201d, a promover \u201cla inversi\u00f3n en los proyectos\u201d o a lograr \u201csu ejecuci\u00f3n \u00a0 pronta\u201d[47]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la materia del proyecto, el gobierno \u00a0 precis\u00f3 que lo propuesto \u201cno era una ley que regule la infraestructura en \u00a0 general, sino la infraestructura de transporte\u201d, por lo que \u201cno es aplicable a \u00a0 la provisi\u00f3n de infraestructura en otros sectores, como tampoco al r\u00e9gimen de \u00a0 competencias del sector de infraestructura de transporte\u201d[48] y, sobre \u00a0 esta base, en el informe de ponencia para primer debate en la Comisi\u00f3n Sexta del \u00a0 Senado de la Rep\u00fablica se consign\u00f3 que el objetivo general del proyecto era el \u00a0 de \u201cconstruir un marco normativo que brinde algunas herramientas al sector para \u00a0 superar el notorio atraso que el pa\u00eds presenta en infraestructura de \u00a0 transporte\u201d, lo que \u201csignifica adoptar medidas que faciliten y viabilicen \u00a0 construir y mantener, o continuar con mayor eficiencia la construcci\u00f3n de una \u00a0 red de transporte moderna para el pa\u00eds\u201d[49]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de las herramientas, la ponencia hace \u00a0 \u00e9nfasis en \u201ctodas aquellas (\u2026) que faciliten una mejor estructuraci\u00f3n de los \u00a0 proyectos de infraestructura y otorguen agilidad en el desarrollo y en la \u00a0 ejecuci\u00f3n de los mismos\u201d y haciendo eco de lo se\u00f1alado por el Gobierno en la \u00a0 exposici\u00f3n de motivos, se hace hincapi\u00e9 en la necesidad de \u201cun marco normativo \u00a0 que remueva los obst\u00e1culos y cuellos de botella existentes, que desincentive la \u00a0 litigiosidad en los contratos, que promuevan la inversi\u00f3n en los proyectos, que \u00a0 incentive su ejecuci\u00f3n pronta y que incremente el direccionamiento y control de \u00a0 las entidades para asegurar la primac\u00eda del inter\u00e9s general\u201d, despu\u00e9s de lo cual \u00a0 se propone un pliego de modificaciones que inicia por la variaci\u00f3n del t\u00edtulo, \u00a0 proponi\u00e9ndose que mediante la ley respectiva \u201cse adoptan medidas y disposiciones \u00a0 para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades \u00a0 extraordinarias\u201d \u00a0 [50]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con los datos anotados, cuya reiteraci\u00f3n es evidente \u00a0 en las sucesivas ponencias, conviene indicar que, conforme se ha apuntado desde \u00a0 el principio de estas consideraciones, el actor finca su acusaci\u00f3n en que el \u00a0 tema tratado en el art\u00edculo 70 de Ley 1682 de 2013 \u201cno guarda una conexidad lo \u00a0 suficientemente estrecha con el n\u00facleo de la ley\u201d, eje central que el actor hace \u00a0 consistir en los denominados \u201ccuellos de botella\u201d causantes del atraso en la \u00a0 infraestructura de transporte, bajo la convicci\u00f3n de que, siendo el objetivo \u00a0 fundamental de la ley remover esos obst\u00e1culos, \u201cla capitalizaci\u00f3n de sociedades \u00a0 privadas por parte del Estado es un tema distinto al que la norma trata\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la mayor\u00eda de las intervenciones presentadas \u00a0 durante el tr\u00e1mite del proceso se insiste en que el n\u00facleo tem\u00e1tico no es el \u00a0 sugerido por el actor y en que, a diferencia de lo sostenido en la demanda, lo \u00a0 preceptuado en el art\u00edculo demandado tiene relaci\u00f3n con la materia de la ley. \u00a0 As\u00ed, por ejemplo, en la intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito \u00a0 P\u00fablico se reconoce que los cuellos de botella hacen parte del eje orientador de \u00a0 la ley, pero se considera que, de ese n\u00facleo tambi\u00e9n hacen parte la \u00a0 incentivaci\u00f3n de la ejecuci\u00f3n \u00e1gil de los proyectos, la desaparici\u00f3n de la \u00a0 litigiosidad de los contratos y el control sobre las entidades destinado a \u00a0 asegurar la primac\u00eda del inter\u00e9s general. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En id\u00e9nticos t\u00e9rminos se pronuncian la Financiera de \u00a0 Desarrollo Nacional y la Agencia Nacional de Infraestructura en sus \u00a0 correspondientes intervenciones, en las que, adem\u00e1s, coinciden con el Ministerio \u00a0 en que la disposici\u00f3n de recursos y lo atinente a la financiaci\u00f3n son cuestiones \u00a0 de inevitable consideraci\u00f3n en una ley que se ocupa de la infraestructura de \u00a0 transportes, a tal punto que dif\u00edcilmente podr\u00edan quedar fuera de su eje \u00a0 tem\u00e1tico o ser radical y definitivamente ajenas a su regulaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La relaci\u00f3n entre el art\u00edculo 70 y la materia de la \u00a0 Ley 1682 de 2013 que lo contiene se establece en el \u00e1mbito de este aspecto \u00a0 financiero, tal como lo se\u00f1ala la Universidad Externado de Colombia en escrito \u00a0 incorporado al expediente, de conformidad con el cual es \u201cen la medida en que el \u00a0 verdadero origen circunstancias (de la ley) radica en la situaci\u00f3n cr\u00edtica en \u00a0 materia de infraestructura de transporte, que la disposici\u00f3n demandada busca \u00a0 afrontar dotando de herramientas financieras a la Naci\u00f3n\u201d, para permitirle \u00a0 \u201ccostear los proyectos necesarios para la satisfacci\u00f3n de su cometido \u00faltimo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la misma direcci\u00f3n se pronuncia el Ministerio de \u00a0 Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al poner de manifiesto que el art\u00edculo 70 de la Ley \u00a0 1682 de 2013 alude a \u201cla financiaci\u00f3n de proyectos de infraestructura, a trav\u00e9s \u00a0 de un mecanismo especial, como es la facultad de la Naci\u00f3n de pactar \u00a0 obligaciones condicionales en el marco de acuerdo de accionistas\u201d, siendo de tal \u00a0 forma un instrumento concebido \u201cpara vigorizar las posibilidades con las cuales \u00a0 tanto el Estado, como los inversionistas y participantes privados, podr\u00e1n contar \u00a0 para financiar los proyectos de infraestructura\u201d, que \u201crequieren de una base \u00a0 econ\u00f3mica sumamente s\u00f3lida, en consideraci\u00f3n con los costos y riesgos\u201d, cuesti\u00f3n \u00a0 que, por lo tanto, es \u201ctransversal a los t\u00edtulos y art\u00edculos de la ley, en el \u00a0 sentido en que sin el adecuado soporte econ\u00f3mico y financiero de los objetivos \u00a0 de la misma, las dem\u00e1s disposiciones que buscan estimular el desarrollo de la \u00a0 infraestructura de transportes ser\u00e1n inanes\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte comparte estas conclusiones y observa que \u00a0 tienen soporte en la exposici\u00f3n de motivos del respectivo proyecto y en las \u00a0 distintas ponencias publicadas durante el tr\u00e1mite legislativo, del cual se \u00a0 infiere que, aun cuando se estim\u00f3 el impacto de los llamados \u201ccuellos de \u00a0 botella\u201d en el atraso de la infraestructura de transporte, no son el \u00fanico \u00a0 motivo de la expedici\u00f3n de la Ley 1682 de 2013 ni acaso el m\u00e1s importante, pues \u00a0 como ya se record\u00f3, en la exposici\u00f3n de motivos el propio Gobierno, en cuanto \u00a0 impulsor del proyecto, asever\u00f3 \u201cque lo importante no es detenerse en las causas, \u00a0 sino avanzar mediante acciones efectivas encaminadas a solucionar el atraso\u201d[51]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esas acciones efectivas implican tener en cuenta los \u00a0 aspectos financieros que aparecen enunciados en distintos apartes de la \u00a0 comentada exposici\u00f3n de motivos y de las ponencias, en las que hace menci\u00f3n, por \u00a0 ejemplo, \u201cde proyectos que permitan la participaci\u00f3n privada en la oferta de \u00a0 bienes p\u00fablicos, mediante esquemas de asociaci\u00f3n p\u00fablico privadas (APP)\u201d, de la \u00a0 necesidad de profundizar \u201cen el dise\u00f1o de esquemas de financiaci\u00f3n que promuevan \u00a0 el uso del mercado de capitales por el sector privado\u201d o a la Comisi\u00f3n de \u00a0 Expertos en Infraestructura que precedi\u00f3 a la elaboraci\u00f3n del proyecto, entre \u00a0 cuyas recomendaciones se cuenta la adopci\u00f3n de medidas para promover \u201cla \u00a0 inversi\u00f3n en los proyectos\u201d o lograr \u201csu ejecuci\u00f3n pronta\u201d[52]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los prop\u00f3sitos que se acaban de destacar presidieron \u00a0 el tr\u00e1mite que surti\u00f3 el proyecto, conforme se evidencia en la ya resumida \u00a0 ponencia para primer debate en el Senado y en el informe de ponencia para el \u00a0 primer debate en la C\u00e1mara de Representantes, en el que, fuera de hacer una \u00a0 especial referencia a las asociaciones p\u00fablico privadas como instrumentos \u201cde \u00a0 vinculaci\u00f3n del capital privado\u201d, al aludir a las obligaciones de la Naci\u00f3n como \u00a0 socia en entidades p\u00fablicas o mixtas que financien infraestructura, se explic\u00f3 \u00a0 que lo pretendido mediante la propuesta que luego se convirti\u00f3 en el art\u00edculo 70 \u00a0 de la Ley 1682 de 2013 es \u201clograr la financiaci\u00f3n necesaria para las \u00a0 estructuraciones de proyectos de infraestructura de transporte, atendiendo a las \u00a0 recomendaciones de la Comisi\u00f3n de Expertos en Infraestructura\u201d[53]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resulta de singular inter\u00e9s se\u00f1alar que el precepto \u00a0 acusado menciona como ejemplo de las entidades p\u00fablicas o mixtas que financien \u00a0 infraestructura a la Financiera de Desarrollo Nacional, pues esta circunstancia \u00a0 ha sido puesta de relieve en algunas intervenciones para demostrar la \u00a0 importancia de la financiaci\u00f3n en el contexto de la Ley 1682 de 2013 y el \u00a0 v\u00ednculo de su art\u00edculo 70 con ese eje tem\u00e1tico. En efecto, adem\u00e1s del Ministerio \u00a0 de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de la propia Financiera de Desarrollo Nacional, \u00a0 el argumento ha sido esgrimido tambi\u00e9n por la Agencia Nacional de \u00a0 Infraestructura que, a su turno, hace referencia a las recomendaciones del \u00a0 Comit\u00e9 de Infraestructura, favorables al aprovechamiento de \u201clas capacidades de \u00a0 la antigua FEN para transformarla en una entidad de desarrollo e injerencia ya \u00a0 no solo en el sector energ\u00e9tico sino en cualquier sector de la econom\u00eda\u201d, \u00a0 incluido el de infraestructura de transporte, lo que condujo a aconsejar que la \u00a0 Financiera de Desarrollo Nacional \u201cdebe ser un veh\u00edculo estructurador de \u00a0 proyectos de infraestructura de proyectos de infraestructura de servicio p\u00fablico \u00a0 que ofrezca complementos crediticios y servicios de titularizaci\u00f3n\u201d, siendo \u00a0 \u201cdeseable que su capital cuente con participaci\u00f3n privada (o de una organizaci\u00f3n \u00a0 multilateral como la CAF o el IFC) para mejorar su gobierno corporativo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En las condiciones anotadas, la Corporaci\u00f3n \u00a0 considera que al demandante no le asiste raz\u00f3n en su censura contra el art\u00edculo \u00a0 70 de la Ley 1682 de 201, porque existe v\u00ednculo suficiente, -tem\u00e1tico, causal, \u00a0 teleol\u00f3gico y sistem\u00e1tico-, entre \u00e9l y la materia de la ley a la que pertenece. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, \u00a0 \u201cla conexidad tem\u00e1tica puede definirse como la vinculaci\u00f3n objetiva y razonable \u00a0 entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o \u00a0 el asunto sobre el que versa concretamente una disposici\u00f3n suya particular\u201d[54]. El actor \u00a0 busca desvirtuar esta clase de relaci\u00f3n afirmando que \u201cmientras la ley versa \u00a0 sobre disposiciones y facultades excepcionales al presidente, en proyectos de \u00a0 infraestructura de transporte\u201d, su art\u00edculo 70 \u201cversa sobre transacciones \u00a0 financieras de entidades estatales y sociedades de econom\u00eda mixta\u201d, tema que le \u00a0 parece, no encaja en la preceptiva legal, porque \u201cdebe incluir debates sobre \u00a0 derecho administrativo\u201d y presupuesto \u201cpara evaluar su conveniencia\u201d, con lo \u00a0 cual ofrece un entendimiento tan amplio del concepto de \u201cmateria\u201d que, de \u00a0 haberse observado, habr\u00eda llevado a una estricta separaci\u00f3n entre ramas del \u00a0 derecho y entre temas jur\u00eddicos de casi imposible superaci\u00f3n que se impondr\u00eda \u00a0 siempre el tratamiento de los distintos aspectos del proyecto en m\u00e1s de una ley \u00a0 para que pudiera predicarse la unidad en la propuesta y en del documento \u00a0 legislativo final. Ya se ha visto que el principio de unidad de materia no tiene \u00a0 estas implicaciones, pues el mentado principio no equivale a simplicidad \u00a0 tem\u00e1tica y cabe, entonces, el tratamiento de variados asuntos en un mismo texto \u00a0 normativo, siempre y cuando exista una relaci\u00f3n objetiva y razonable, que, se \u00a0 repite, se percibe con claridad entre el art\u00edculo 70 y la Ley 1682 de 2013 que \u00a0 lo contiene. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No est\u00e1 de m\u00e1s advertir que la Ley 1682 de 2013 \u00a0 consta de 73 art\u00edculos distribuidos en cinco t\u00edtulos, cada uno de los cuales se \u00a0 desenvuelve en el tratamiento de un nutrido conjunto de facetas, como que, \u00a0 respectivamente, se refieren (i) a las disposiciones generales, principios y \u00a0 pol\u00edticas de la infraestructura de transporte, (ii) a las definiciones, (iii) a \u00a0 las disposiciones especiales en materia de contrataci\u00f3n de infraestructura de \u00a0 transporte, (iv) a la gesti\u00f3n y adquisici\u00f3n de predios, gesti\u00f3n ambiental, \u00a0 activos y redes de servicios p\u00fablicos, de TIC y de la industria del petr\u00f3leo, \u00a0 entre otros permisos y servidumbres y (v) a las disposiciones finales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La relaci\u00f3n causal comporta identidad entre una ley \u00a0 y cada una de sus disposiciones en lo referente a los motivos que dieron lugar a \u00a0 su expedici\u00f3n, de manera que \u201clas razones de la expedici\u00f3n de la ley sean las \u00a0 mismas que dan lugar a la consagraci\u00f3n de cada uno de sus art\u00edculos en \u00a0 particular, dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la ley\u201d[55]. El \u00a0 demandante estima que no hay el v\u00ednculo causal indispensable en el caso que \u00e9l \u00a0 puso en conocimiento de esta Corte, ya que los cuellos de botella no son la \u00a0 causa de la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo cuestionado y que tampoco la adquisici\u00f3n de \u00a0 participaciones accionarias de sociedades privadas por la Naci\u00f3n es \u201cculpable\u201d \u00a0 de los referidos cuellos de botella o del rezago hist\u00f3rico de la infraestructura \u00a0 de transporte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme se ha apuntado, los motivos que llevaron a \u00a0 la expedici\u00f3n de la Ley 1682 de 2013 tienen que ver con la urgencia de superar \u00a0 el atraso en la infraestructura de transporte, pero tambi\u00e9n con la necesidad de \u00a0 dotar a esa finalidad de una nueva normatividad facilitadora del cumplimiento de \u00a0 metas previstas, incluso en el Plan de Desarrollo. A prop\u00f3sito de las medidas \u00a0 para enfrentar el atraso se ha expuesto que el Gobierno las consider\u00f3 m\u00e1s \u00a0 importantes que las causas hist\u00f3ricas del rezago, que los cuellos de botella no \u00a0 son el \u00fanico motivo que condujo a la expedici\u00f3n de la ley y que en el nuevo \u00a0 marco normativo es transversal el tema de la financiaci\u00f3n de obras y proyectos \u00a0 de infraestructura, puesto que de poco servir\u00edan los prop\u00f3sitos y el resto de \u00a0 herramientas e instrumentos contemplados, si no se prev\u00e9n soluciones financieras \u00a0 respecto de proyectos de tanta envergadura y de tan alto riesgo, contexto en el \u00a0 cual aparece n\u00edtida la relaci\u00f3n causal que el actor echa de menos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La conexidad teleol\u00f3gica \u201cconsiste en la identidad \u00a0 de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general y cada una de \u00a0 sus disposiciones en particular\u201d, de donde se desprende que \u201cla ley como unidad \u00a0 y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un \u00a0 mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible \u00a0 complejidad tem\u00e1tica de la ley\u201d[56]. \u00a0 El libelista insiste en que hay ruptura entre el objetivo de la ley y el \u00a0 art\u00edculo demandado, a tal punto que \u201cno existe un debate, un estudio, ni \u00a0 siquiera una menci\u00f3n de la forma como el art\u00edculo ayudar\u00e1 al pa\u00eds a subir \u00a0 posiciones en los informes internacionales sobre conectividad, ni a c\u00f3mo ayudar\u00e1 \u00a0 al sector de la infraestructura de transporte a ser m\u00e1s moderno para adaptarse a \u00a0 las necesidades competitivas del mundo actual\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como ha sido puesto de presente, en el informe \u00a0 ponencia para primer debate en la C\u00e1mara de Representantes qued\u00f3 claro que el \u00a0 texto que despu\u00e9s se convirti\u00f3 el art\u00edculo 70 de la Ley 1682 de 2013 fue fruto \u00a0 de las recomendaciones de la Comisi\u00f3n de Expertos en Infraestructura[57], lo que \u00a0 resulta corroborado en varias intervenciones ya referidas, en las cuales se \u00a0 advierte que la menci\u00f3n hecha en el art\u00edculo demandado a la Financiera de \u00a0 Desarrollo Nacional tiene su origen en esa Comisi\u00f3n, previa a la presentaci\u00f3n \u00a0 del proyecto de ley, cuyo objetivo de desarrollar y modernizar la \u00a0 infraestructura encuentra un medio de realizaci\u00f3n en f\u00f3rmulas de financiaci\u00f3n \u00a0 como la prevista en el art\u00edculo censurado, que, adicionalmente, constituye un \u00a0 elemento de una normatividad renovada, precisamente para agilizar la puesta al \u00a0 d\u00eda en este rengl\u00f3n que, se repite, necesita recursos y financiaci\u00f3n, de modo \u00a0 que la conexidad teleol\u00f3gica es f\u00e1cilmente comprobable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con los criterios vertidos en su \u00a0 jurisprudencia, la Corporaci\u00f3n reitera que la conexidad sistem\u00e1tica \u201cpuede ser \u00a0 entendida como la relaci\u00f3n existente entre todas y cada una de las disposiciones \u00a0 de la ley, que hace que todas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una \u00a0 racionalidad interna\u201d[58]. \u00a0 Expone el actor que el art\u00edculo no fue deliberado \u201cen forma profunda\u201d, lo que \u00a0 impide \u201cvincularlo como parte de una estructura encaminada a solucionar \u00a0 problemas de proyectos de infraestructura de transporte\u201d y esto quedar\u00eda \u00a0 demostrado si se atiende a que la disposici\u00f3n es \u201cde car\u00e1cter financiero y \u00a0 compromete la autonom\u00eda de las entidades p\u00fablicas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte estima que el alegato referente a la \u00a0 intensidad de la deliberaci\u00f3n y al n\u00famero de las oportunidades en que \u00e9sta pudo \u00a0 tener lugar no prueba por s\u00ed mismo que haya o no conexidad sistem\u00e1tica. Puede \u00a0 acontecer que un precepto intensamente deliberado en todos los debates, \u00a0 finalmente no corresponda a la materia de la ley en la que se inserta y que un \u00a0 art\u00edculo que no haya generado tanta discusi\u00f3n ni se haya ventilado \u00a0 frecuentemente responda al eje tem\u00e1tico de la ley que lo incorpora. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el hecho de que la unidad de materia no \u00a0 pueda ser asimilada a simplicidad tem\u00e1tica abre las posibilidades de abordar en \u00a0 un solo texto legislativo temas de variada \u00edndole cuya regulaci\u00f3n no busca \u00a0 desplazar la de car\u00e1cter general, sino introducir alg\u00fan matiz especial sugerido \u00a0 por el tratamiento de la materia en el contexto de la ley de que se trate y en \u00a0 este sentido ya se ha indicado, con suficiencia que, trat\u00e1ndose de la \u00a0 infraestructura de transporte, la financiaci\u00f3n adquiere especial relevancia, al \u00a0 grado de constituir un tema transversal en la Ley 1682 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A este efecto no importa que el art\u00edculo70 haga \u00a0 parte del t\u00edtulo final de disposiciones varias, pues la facultad de \u00a0 configuraci\u00f3n legislativa le permite al Congreso de la Rep\u00fablica ordenar los \u00a0 distintos art\u00edculos de una ley con base en criterios no tan estrictos y abordar \u00a0 las distintas tem\u00e1ticas que tengan v\u00ednculo con la materia de la ley, bajo la \u00a0 convicci\u00f3n de que el derecho no es un sistema de compartimentos estancos r\u00edgidos \u00a0 y definitivamente aislados. Tampoco por este aspecto prospera el cargo formulado[59]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la Corte recuerda que el demandante se \u00a0 queja de la falta de correspondencia entre el t\u00edtulo de la Ley 1682 de 2013 y el \u00a0 art\u00edculo 70[60], \u00a0 argumento que, en atenci\u00f3n a todo cuanto se ha consignado en esta sentencia, \u00a0 carece de consistencia, motivo por el cual basta recordar que el t\u00edtulo \u00a0 propuesto por el gobierno en el proyecto inicialmente radicado en la Secretar\u00eda \u00a0 General del Senado de la Rep\u00fablica fue variado en la ponencia para el primer \u00a0 debate que se surti\u00f3 en la Comisi\u00f3n Sexta de esa Corporaci\u00f3n, a fin de darle \u00a0 mayor realce a la solicitud de facultades extraordinarias[61], a lo cual \u00a0 se debe agregar que tampoco cabe exigir que la totalidad de temas abordados en \u00a0 una ley sean anticipadas en su t\u00edtulo, so pena de inconstitucionalidad por \u00a0 quebrantamiento del principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con este primer cargo procede concluir, \u00a0 entonces, que la consideraci\u00f3n del principio de unidad de materia, contemplado \u00a0 en los art\u00edculos 158 y 169 superiores, junto con el principio democr\u00e1tico y la \u00a0 potestad de configuraci\u00f3n legislativa reconocida al Congreso de la Rep\u00fablica, \u00a0 permite sostener que en este caso existe v\u00ednculo suficiente entre lo regulado en \u00a0 el art\u00edculo acusado y la Ley 1682 de 2013 de la cual hace parte, habida cuenta \u00a0 de que, seg\u00fan la jurisprudencia, \u201csolamente aquellos apartes, segmentos o \u00a0 proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no \u00a0 sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o \u00a0 sistem\u00e1tica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como \u00a0 inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si \u00a0 integran el cuerpo de la ley\u201d[62]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. La solicitud de condicionamiento formulada \u00a0 en la vista fiscal \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es de anotar que el se\u00f1or Procurador General de la \u00a0 Naci\u00f3n comparte la conclusi\u00f3n expuesta, pero en su concepto de rigor solicita \u00a0 condicionar la exequibilidad del art\u00edculo 70 de la Ley 1682 de 2013 a que se \u00a0 entienda \u201cque la posibilidad de que la Naci\u00f3n, como socia de entidades p\u00fablicas \u00a0 o mixtas que financien estructura (sic), asuma obligaciones condicionales que \u00a0 impliquen la adquisici\u00f3n de la participaci\u00f3n accionaria de socios estrat\u00e9gicos \u00a0 como consecuencia de acuerdos de accionistas con ellos: (i) solo cobija las \u00a0 inversiones de capital de tales socios (ii) destinadas a financiar proyectos de \u00a0 infraestructura de transporte, en donde (iii) los aportes de los socios \u00a0 estrat\u00e9gicos se hagan en dinero en efectivo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las caracter\u00edsticas del caso que ahora ocupa su \u00a0 atenci\u00f3n, le impiden a esta Corte acceder a la solicitud de condicionamiento \u00a0 planteada en la vista fiscal. Ya ha hecho tr\u00e1nsito en la Corte la tesis de \u00a0 acuerdo con la cual la violaci\u00f3n del principio de unidad tem\u00e1tica lleva a \u00a0 incurrir en un vicio de car\u00e1cter material[63]. \u00a0 \u201cLa violaci\u00f3n del principio de unidad de materia -ha sostenido este Tribunal- \u00a0 constituye un vicio de car\u00e1cter material y no formal\u201d[64], cuya \u00a0 \u201centidad sustantiva\u201d se debe \u201ca que se configura cuando el contenido material de \u00a0 la disposici\u00f3n objeto de estudio no guarda una conexi\u00f3n tem\u00e1tica teleol\u00f3gica y \u00a0 sistem\u00e1tica con el t\u00edtulo y el conjunto de art\u00edculos que componen el estatuto al \u00a0 que pertenece\u201d[65]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A tono con esa reiterada jurisprudencia, ha de \u00a0 precisarse aqu\u00ed, una vez m\u00e1s, que el vicio material no es de una sola especie, \u00a0 como que hay que distinguir entre aquel cuya verificaci\u00f3n solo requiere una \u00a0 aproximaci\u00f3n a la materia regulada en una ley a fin de establecer si alguna de \u00a0 sus disposiciones puede ser encuadrada o no en esa materia legalmente regulada y \u00a0 el vicio sustancial que tiene lugar cuando no basta esa simple aproximaci\u00f3n y \u00a0 hay que entrar de lleno a la materia mediante una interpretaci\u00f3n destinada a \u00a0 establecer su alcance y contenido que luego, al ser confrontado con el contenido \u00a0 de las disposiciones superiores, resulta contrario a ellas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del primer tipo de vicio material es ejemplo la \u00a0 aprobaci\u00f3n de materias propias de la ley estatutaria conforme al tr\u00e1mite de una \u00a0 ley ordinaria, pues sobre la base de que el competente para hacer la ley es el \u00a0 Congreso de la Rep\u00fablica, resulta que al ejercer su competencia legislativa de \u00a0 tal manera, ha desconocido el reparto de materias que entre distintos \u00a0 procedimientos trae la Constituci\u00f3n. Por cuanto lo determinante en esta \u00a0 hip\u00f3tesis no es el procedimiento sino la materia que, por establecerlo as\u00ed la \u00a0 Constituci\u00f3n, solo puede ser regulada por un tipo especial de fuente, el vicio \u00a0 es de car\u00e1cter material y su verificaci\u00f3n \u00fanicamente requiere deslindar las \u00a0 materias que pueden ser tratadas en leyes ordinarias y aquellas que deben ser \u00a0 reguladas mediante leyes estatutarias, sin que la demostraci\u00f3n del vicio exija \u00a0 penetrar en el contenido espec\u00edfico de los preceptos acusados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo mismo acontece a prop\u00f3sito del quebrantamiento de \u00a0 la unidad de materia, ya que para verificar su desconocimiento basta identificar \u00a0 la materia de la ley o sus ejes centrales e identificar el tema regulado en la \u00a0 disposici\u00f3n acusada, para saber si existe entre estos dos extremos una relaci\u00f3n \u00a0 razonable y objetiva y, en caso de encontrar que efectivamente existe, es \u00a0 suficiente esa operaci\u00f3n para concluir que por ese concepto el art\u00edculo acusado \u00a0 es constitucional, sin que se tenga que pasar a fijar su alcance cabal y todas \u00a0 las particularidades propias de una interpretaci\u00f3n a fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta aproximaci\u00f3n a la materia \u00fanicamente orientada \u00a0 a saber si, razonablemente, lo regulado en un precepto cabe dentro de los \u00a0 n\u00facleos tem\u00e1ticos de la ley en la que ha sido insertado,\u00a0 es lo que acaba \u00a0 de hacer la Corte con el art\u00edculo 70 demandado y la Ley 1682 de 2013 y para \u00a0 predicar el respeto del principio de unidad de materia y la consiguiente \u00a0 constitucionalidad, la Corporaci\u00f3n no necesita escudri\u00f1ar el art\u00edculo demandado \u00a0 ni establecer toda la extensi\u00f3n e implicaciones de su alcance, lo que se precisa \u00a0 solo cuando la confrontaci\u00f3n exigida en la demanda as\u00ed lo impone. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, para condicionar la \u00a0 exequibilidad en los sentidos en que tal condicionamiento es pedido por el se\u00f1or \u00a0 Procurador General de la Naci\u00f3n se tendr\u00eda que adelantar un juicio material que \u00a0 no es el propuesto en el libelo demandatorio, como que el actor ha circunscrito \u00a0 esta primera acusaci\u00f3n a la eventual violaci\u00f3n del principio de unidad de \u00a0 materia, vali\u00e9ndose de un cargo que ha sido desestimado en el juicio pertinente, \u00a0 que no exige nada distinto a esta aproximaci\u00f3n, dir\u00edase general, a la materia de \u00a0 la ley y al tema del art\u00edculo acusado, para determinar si este \u00faltimo puede o no \u00a0 tener su sede en el m\u00e1s amplio documento legal que lo contiene. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La indudable connotaci\u00f3n material de esa \u00a0 aproximaci\u00f3n hace que el eventual vicio de inconstitucionalidad por vulneraci\u00f3n \u00a0 del principio contemplado en los art\u00edculos 158 y 169 de la Carta sea material, \u00a0 pero ese car\u00e1cter no autoriza a emprender una interpretaci\u00f3n del art\u00edculo \u00a0 censurado, como si se tratara de efectuar una comparaci\u00f3n de sus contenidos \u00a0 concretos con contenidos superiores que podr\u00edan ser distintos a los atribuibles \u00a0 a los citados art\u00edculos 158 y 169 superiores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Condicionar de la manera pedida por el Jefe del \u00a0 Ministerio P\u00fablico comportar\u00eda variar la demanda, sustituir las bases que dieron \u00a0 origen a la controversia que suscit\u00f3 la intervenci\u00f3n ciudadana e imponerle a la \u00a0 Corte una actuaci\u00f3n oficiosa que no hace parte de sus competencias que aparecen \u00a0 tasadas en la Constituci\u00f3n, pero tambi\u00e9n limitada por los t\u00e9rminos de la \u00a0 demanda, que desencadena el tipo de juicio que encuentre sustento en las \u00a0 argumentaciones y en la pretensiones esgrimidas. Desde luego, lo anterior \u00a0 advierte que la declaraci\u00f3n de exequibilidad deber\u00e1 limitarse al cargo relativo \u00a0 al principio de unidad de materia, pues no puede ser absoluta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. S\u00edntesis de la providencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 70 de la Ley 1682 de 2013 fue demandado \u00a0 por violaci\u00f3n de los principios de unidad de materia y de consecutividad. \u00a0 Habi\u00e9ndose concluido que la acusaci\u00f3n referida a este \u00faltimo principio no cumple \u00a0 los requisitos necesarios para activar el control de constitucionalidad, la \u00a0 Corte estudi\u00f3 la primera acusaci\u00f3n relativa a la posible vulneraci\u00f3n del \u00a0 principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su examen, la Corporaci\u00f3n desestim\u00f3 el cargo por \u00a0 desconocimiento de la unidad tem\u00e1tica, porque la adquisici\u00f3n de obligaciones por \u00a0 la Naci\u00f3n como socia en entidades p\u00fablicas mixtas que financien infraestructura \u00a0 s\u00ed tiene conexidad tem\u00e1tica, causal teleol\u00f3gica y sistem\u00e1tica con una ley que \u00a0 adopta medidas y disposiciones en infraestructura de transporte y esto \u00a0 atendiendo a que la financiaci\u00f3n es transversal a esta materia y de acuerdo con \u00a0 la jurisprudencia constitucional que reiteradamente ha considerado el principio \u00a0 de unidad de materia a la luz del m\u00e1s relevante principio democr\u00e1tico, de la \u00a0 facultad de configuraci\u00f3n del legislador y de la deliberaci\u00f3n inherente al \u00a0 ejercicio de las competencias legislativas del \u00f3rgano representativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado en \u00a0 esta Sentencia, el art\u00edculo 70 de la Ley 1682 de 2013, \u201cPor la cual se \u00a0 adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de \u00a0 transporte y se conceden facultades extraordinarias\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, notif\u00edquese, ins\u00e9rtese en la \u00a0 Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausente con permiso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausente con excusa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MONCALEANO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada (e) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANDRES MUTIS VANEGAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretario General (e) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] \u00a0Sentencia C-141 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] \u00a0Gaceta del Congreso de la Republica N.\u00b0 876 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] \u00a0Cfr. Sentencia C-736 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] \u00a0Cfr. Sentencia C-648 de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] Acerca de estos requisitos se puede consultar la Sentencia C-1052 de \u00a0 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] \u00a0Sentencia C-230 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] \u00a0Cfr. Sentencia C-523 de 1995. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] \u00a0Cfr. Sentencia C-830 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] \u00a0Cfr. Sentencia C-568 de 1997. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] \u00a0Cfr. Sentencia C-025 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] \u00a0Cfr. Sentencia C-1185 de 2000. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] \u00a0Cfr. Sentencia C-188 de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] \u00a0Cfr. Sentencia C-683 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] \u00a0Cfr. Sentencia C-025 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] \u00a0Cfr. Sentencia C-992 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] \u00a0Cfr. Sentencia C-501 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] \u00a0Cfr. Sentencia C-133 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] \u00a0Cfr. Sentencia C-486 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] \u00a0Cfr. Sentencia C-618 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] \u00a0Cfr. Sentencia C-352 de 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] \u00a0Cfr. Sentencia C-618 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] \u00a0Cfr. Sentencia C-992 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] \u00a0Cfr. Sentencia C-274 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] \u00a0Cfr. Sentencia C-618 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] \u00a0Cfr. Sentencia C-501 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] \u00a0Sentencia C-1025 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] \u00a0Sentencia C-486 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] \u00a0Sentencia C-133 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] \u00a0Sentencia C-274 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] \u00a0Sentencia C-830 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] \u00a0Sentencia C-1025 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] \u00a0Sentencia C-133 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] \u00a0Sentencia C-274 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] \u00a0Sentencia C-1025 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] \u00a0Sentencia C-133 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] \u00a0Cfr. Sentencia C-830 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] \u00a0Cfr. Sentencia C-274 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] \u00a0Cfr. Sentencia C-188 de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] \u00a0Cfr. Sentencia C-830 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42] \u00a0Cfr. Sentencia C-486 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] \u00a0V\u00e9ase Gaceta del Congreso No 137 del 22 de marzo de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49] \u00a0V\u00e9ase Gaceta del Congreso No. 330 del 28 de mayo de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[50] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[53] V\u00e9ase el \u00a0 Informe de Ponencia para primer debate al proyecto de ley 345 de 2013 C\u00e1mara, \u00a0 223 de 2013 Senado en la Gaceta del Congreso No. 876 del 30 de octubre de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[54] \u00a0Cfr. Sentencia C-400 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[55] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[56] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[57] V\u00e9ase el \u00a0 Informe de Ponencia para primer debate al proyecto de ley 345 de 2013 C\u00e1mara, \u00a0 223 de 2013 Senado en la Gaceta del Congreso No. 876 del 30 de octubre de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[58] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[60] Sobre la \u00a0 correspondencia entre el t\u00edtulo de la ley y su contenido se puede consultar la \u00a0 Sentencia C-230de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[61] El informe de ponencia para el primer debate en la Comisi\u00f3n Sexta del \u00a0 Senado de la Rep\u00fablica aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 330 del \u00a0 28 de mayo de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[62] \u00a0Cfr. Sentencia C-025 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[63] Acerca del \u00a0 car\u00e1cter material del vicio derivado de la violaci\u00f3n del principio de unidad de \u00a0 materia es \u00fatil consultar la Sentencia C-486 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[64] \u00a0Cfr. Sentencia C-540 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[65] \u00a0Cfr. Sentencia C-156 de 2013.<\/p>\n
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