\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-165-15 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-165\/15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL EN \u00a0 SUELO RURAL-Adaptaci\u00f3n a \u00a0 formas de vida campesinas estrechamente asociadas a procesos de producci\u00f3n de \u00a0 alimentos\/MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL EN SUELO RURAL-No \u00a0 pueden implementarse en \u00e1reas que conforman el Sistema Nacional de \u00c1reas \u00a0 protegidas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma podr\u00eda interpretarse en un sentido que \u00a0 resultar\u00eda violatorio del art\u00edculo 65 Superior, el cual ordena proteger \u00a0 especialmente la producci\u00f3n de alimentos. Tal entendimiento, ajustado al texto \u00a0 legal pero no a la Constituci\u00f3n, implica entonces que en el orden puramente legislativo \u00a0 dichos MISN pueden incluso introducir grandes y profundos cambios en el medio en \u00a0 el cual se inserten, y admite la posible transformaci\u00f3n sustantiva de los modos \u00a0 de vida campesinos vinculados a la producci\u00f3n alimentaria. Dado que hay otra \u00a0 interpretaci\u00f3n, conforme a la Carta, que imposibilita ese sentido, la Corte \u00a0 condiciona la exequibilidad de la norma en primer t\u00e9rmino a que los MISN en suelo rural deben adaptarse a las formas de vida \u00a0 campesinas que est\u00e9n estrechamente asociadas a los procesos de producci\u00f3n de \u00a0 alimentos. La Corte sostuvo conforme a la \u00a0 Constituci\u00f3n que una ley solo admite la sustracci\u00f3n de \u00e1reas del Sistema de \u00a0 Nacional de \u00c1reas Protegidas, y permite en ellas el desarrollo de actos tales \u00a0 como los necesarios para implementar Macroproyectos, cuando haya una decisi\u00f3n \u00a0 legislativa deliberada, expresa, clara y con espacios de participaci\u00f3n \u00a0 ciudadana. Lo cual no significa que cuando haya una decisi\u00f3n legislativa con \u00a0 estas caracter\u00edsticas, est\u00e9 por eso desprovista de control conforme al resto del \u00a0 ordenamiento constitucional. Por todo lo cual, en vista de que no hay una \u00a0 decisi\u00f3n expresa en la Ley 1469 de 2011, ni en los antecedentes se observa que \u00a0 hubiese sido objeto de deliberaci\u00f3n por el Congreso, sobre la inclusi\u00f3n de estas \u00a0 \u00e1reas dentro de las zonas objeto de los MISN, su interpretaci\u00f3n conforme a la \u00a0 Constituci\u00f3n indica que estos no pueden implementarse en las \u00e1reas que conforman \u00a0 el Sistema de \u00c1reas Protegidas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL EN \u00a0 SUELO RURAL-Aptitud de la \u00a0 demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Pol\u00edtica interinstitucional para \u00a0 soluci\u00f3n de vivienda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Contenido\/MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL \u00a0 NACIONAL-Jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CLASES DE SUELO-Caracterizaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUELOS URBANOS-Caracter\u00edsticas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como suelos urbanos se pueden \u00a0 considerar las \u00e1reas destinadas a uso urbano \u201cque cuenten con infraestructura \u00a0 vial y redes primarias de energ\u00eda, acueducto y alcantarillado, posibilit\u00e1ndose \u00a0 su urbanizaci\u00f3n y edificaci\u00f3n, seg\u00fan el caso\u201d (L 388 de 1997 art 31). Es posible \u00a0 clasificar en esta categor\u00eda las zonas territoriales con procesos de \u00a0 \u201curbanizaci\u00f3n incompletos\u201d, comprendidos en \u00e1reas consolidadas con edificaci\u00f3n, \u00a0 y \u201cque se definan como \u00e1reas de mejoramiento integral en los planes de \u00a0 ordenamiento territorial\u201d (\u00eddem). La Ley prev\u00e9 asimismo que el \u00e1rea urbana debe \u00a0 ser delimitada por per\u00edmetros, dentro de los cuales se pueden incluir centros \u00a0 poblados de corregimientos, pero no es admisible \u201cen ning\u00fan caso\u201d que el \u00a0 per\u00edmetro urbano sea mayor que el \u201cdenominado per\u00edmetro de servicios p\u00fablicos o \u00a0 sanitarios\u201d (\u00eddem inciso 2). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUELOS RURALES-Caracter\u00edsticas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como suelos rurales se pueden \u00a0 clasificar \u201clos terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de \u00a0 oportunidad, o por su destinaci\u00f3n a usos agr\u00edcolas, ganaderos, forestales, de \u00a0 explotaci\u00f3n de recursos naturales y actividades an\u00e1logas\u201d (L 388 de 1997 art \u00a0 33). Dentro del suelo rural hay una subcategor\u00eda, denominada en la Ley como \u00a0 suelo suburbano, el cual se caracteriza por presentar una mezcla de usos con \u00a0 formas de vida del campo y la ciudad y sin que pueda clasificarse como de \u00a0 expansi\u00f3n urbana (Ley 388 de 1997 art 35). Estos suelos rurales suburbanos \u00a0 pueden ser superficies para el desarrollo \u201ccon restricciones de uso, de \u00a0 intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios \u00a0 p\u00fablicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en la Ley 99 de 1993 y \u00a0 en la Ley 142 de 1994\u201d (\u00eddem). Pueden considerarse suburbanos los suelos \u00a0 \u201ccorrespondientes a los corredores urbanos interregionales\u201d (\u00eddem). La Ley 388 \u00a0 de 1997 establece que los municipios y distritos deben contemplar previsiones \u00a0 con el fin de evitar el desarrollo de actividades y usos urbanos en estas \u00e1reas \u00a0 sin un previo proceso institucional de incorporaci\u00f3n al per\u00edmetro urbano de \u00a0 conformidad con los par\u00e1metros legales.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EXPANSION URBANA-Caracter\u00edsticas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como de expansi\u00f3n urbana pueden \u00a0 considerarse las \u00e1reas precisamente habilitadas para futuro uso urbano durante \u00a0 la vigencia del plan de ordenamiento territorial (Ley 388 de 1997 art 32). Esta \u00a0 determinaci\u00f3n se debe ajustar a las proyecciones de crecimiento de la ciudad, y \u00a0 estar en funci\u00f3n de la posibilidad de dotarla \u201ccon infraestructura para el \u00a0 sistema vial, de transporte, de servicios p\u00fablicos domiciliarios, \u00e1reas libres, \u00a0 y parques y equipamiento colectivo de inter\u00e9s p\u00fablico o social\u201d (\u00eddem). Pueden \u00a0 incluirse en esta categor\u00eda las \u201c\u00e1reas de desarrollo concertado\u201d; es decir, \u00a0 \u00e1reas que se habilitan para la expansi\u00f3n urbana con la condici\u00f3n de que \u00a0 previamente se adelanten procesos para definir la conveniencia y condiciones de \u00a0 tal habilitaci\u00f3n, y de que se efect\u00fae la adecuaci\u00f3n y habilitaci\u00f3n urban\u00edstica a \u00a0 cargo de sus propietarios (\u00eddem). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUELOS DE PROTECCION-Caracter\u00edsticas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cualquiera de las clases de suelo \u00a0 puede incluirse una subclase constituida por los suelos de protecci\u00f3n, a la cual \u00a0 pertenecen las zonas y \u00e1reas en las que se restringida la urbanizaci\u00f3n debido a \u00a0 sus caracter\u00edsticas \u201cgeogr\u00e1ficas, paisaj\u00edsticas o ambientales, o por formar \u00a0 parte de las zonas de utilidad p\u00fablica para la ubicaci\u00f3n de infraestructuras \u00a0 para la provisi\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios o de las \u00e1reas de amenazas \u00a0 y riesgo no mitigable para la localizaci\u00f3n de asentamientos humanos\u201d (L 388 de \u00a0 1997 art 35). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Problemas que buscan enfrentar \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los Macroproyectos de Inter\u00e9s Social Nacional pretenden \u00a0 responder al problema sintetizado en el d\u00e9ficit de vivienda formal. Esta \u00a0 problem\u00e1tica tiene distintos elementos, de los cuales la Corte se limita a \u00a0 destacar los siguientes: a) los atinentes a la insuficiente disponibilidad de \u00a0 suelo habilitado para la construcci\u00f3n de vivienda formal en general; b) al \u00a0 d\u00e9ficit de suelo para la oferta de vivienda de inter\u00e9s social y prioritario; y \u00a0 c) al desequilibrio originado en el d\u00e9ficit global de unidades de vivienda \u00a0 formal para cubrir la demanda del mercado, representada en el n\u00famero de hogares \u00a0 nuevos y acumulados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Fines \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Categor\u00edas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Condiciones y contenidos m\u00ednimos \u00a0 generales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Condiciones espec\u00edficas en \u00e1rea rural \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Procedimientos legales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL EN \u00a0 SUELO RURAL-La Constituci\u00f3n \u00a0 no proh\u00edbe expresamente realizaci\u00f3n de proyectos de soluci\u00f3n de vivienda de \u00a0 amplio alcance en suelo rural\/REALIZACION DE PROYECTOS DE SOLUCION DE \u00a0 VIVIENDA DE AMPLIO ALCANCE EN SUELO RURAL-Margen de lo permitido en este \u00a0 campo es amplio pero no absoluto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ZONAS RURALES-No todas son portadoras de valores ambientales o alimentarios \u00a0 protegidos por la constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Instrumentos \u00a0 internacionales de protecci\u00f3n\/DERECHO A LA \u00a0 VIVIENDA DIGNA-Concepto seg\u00fan \u00a0 jurisprudencia constitucional\/DERECHO A LA \u00a0 VIVIENDA DIGNA-Car\u00e1cter progresivo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES CONSTITUCIONALES-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n admite que la satisfacci\u00f3n plena de los \u00a0 derechos sociales exige una inversi\u00f3n considerable de recursos p\u00fablicos con los \u00a0 cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de \u00a0 recursos, la satisfacci\u00f3n de los derechos sociales est\u00e1 sometida a una cierta \u00a0 \u2018gradualidad progresiva. El mandato de progresividad no debe ser entendido como una \u00a0 justificaci\u00f3n de la inactividad del Estado en la protecci\u00f3n de esos derechos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Obligaciones de cumplimiento inmediato o en el corto plazo y \u00a0 obligaciones que demandan un desarrollo progresivo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Antes de su adopci\u00f3n, el ordenamiento \u00a0 prev\u00e9 una serie de controles en materia ambiental \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Adaptaci\u00f3n a formas de vida rurales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SISTEMA DE AREAS PROTEGIDAS-Contenido y alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
AREAS PROTEGIDAS-Sujetas a protecci\u00f3n especial \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-10444 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Rafael Ernesto Ferrer Padr\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el \u00a0 par\u00e1grafo (parcial) del art\u00edculo 2 de la Ley 1469 de 2011 \u2018Por la cual se adoptan medidas para \u00a0 promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para \u00a0 promover el acceso a la vivienda\u2019 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., quince (15) de abril de dos mil quince (2015). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en \u00a0 cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites \u00a0 establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ejercicio de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad \u00a0 consagrada en los art\u00edculos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constituci\u00f3n, el ciudadano \u00a0 Rafael Ernesto Ferrer Padr\u00f3n demanda el par\u00e1grafo (parcial) del art\u00edculo 2 de la Ley 1469 de \u00a0 2011 \u2018Por la cual \u00a0 se adoptan medidas para promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan \u00a0 otras disposiciones para promover el acceso a la vivienda\u2019. En su concepto, la norma desconoce los art\u00edculos 8, \u00a0 65, 79 y 334 de la Carta. \u00a0 Mediante auto del 16 de septiembre de 2014 se admiti\u00f3 la acci\u00f3n, y se orden\u00f3 \u00a0 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, \u00a0 al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al Ministerio de Vivienda, al \u00a0 Ministerio de Ambiente y Desarrollo, a la C\u00e1mara Colombiana de Construcci\u00f3n, al \u00a0 Grupo de Estudios en Sostenibilidad Urbana y Regional del Departamento de \u00a0 Ingenier\u00eda Civil y Ambiental de la Universidad de Los Andes, a las Facultades de \u00a0 Derecho de las Universidades Externado y Nacional, y a la Academia Colombiana de \u00a0 Jurisprudencia. De igual modo se orden\u00f3 correr traslado al Ministerio P\u00fablico, y \u00a0 fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (CP art \u00a0 242 y Dcto 2067\/91 art 7). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales \u00a0 propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte \u00a0 Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe y resalta la norma acusada \u00a0 parcialmente, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 48116 de junio 30 de 2011: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1469 DE 2011 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(junio 30) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 48.116 de 30 de junio de 2011 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se adoptan medidas para promover la oferta \u00a0 de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para promover el acceso a \u00a0 la vivienda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Congreso de \u00a0 Colombia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 2o. MACROPROYECTOS DE INTER\u00c9S SOCIAL NACIONAL.\u00a0Los macroproyectos de \u00a0 inter\u00e9s social nacional son el conjunto de decisiones administrativas y de \u00a0 actuaciones urban\u00edsticas, definidas de com\u00fan acuerdo entre el Gobierno Nacional \u00a0 y las administraciones municipales y distritales en el \u00e1mbito de sus respectivas \u00a0 competencias, para la ejecuci\u00f3n de operaciones urbanas integrales de impacto \u00a0 municipal, metropolitano o regional que garanticen la habilitaci\u00f3n de suelo para \u00a0 la construcci\u00f3n de vivienda y otros usos asociados a la vivienda y la \u00a0 correspondiente infraestructura de soporte para el sistema vial, de transporte, \u00a0 de servicios p\u00fablicos, espacios p\u00fablicos y equipamientos colectivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los \u00a0 Macroproyectos de Inter\u00e9s Social Nacional deber\u00e1n atender de forma preferente el \u00a0 d\u00e9ficit de vivienda de la respectiva entidad territorial, y establecer \u00a0 mecanismos para asegurar que los hogares de menores ingresos y la poblaci\u00f3n \u00a0 vulnerable puedan acceder a las soluciones habitacionales que produzcan los \u00a0 Macroproyectos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO.\u00a0Los Macroproyectos de inter\u00e9s social nacional podr\u00e1n \u00a0 localizarse en suelos urbanos, de expansi\u00f3n urbana o rural, seg\u00fan \u00a0 lo previsto en el Cap\u00edtulo IV de la Ley\u00a0388\u00a0de 1997. \u00a0 En todo caso, las operaciones urbanas integrales que se adopten por medio de los \u00a0 Macroproyectos de que trata esta ley definir\u00e1n las condiciones para habilitaci\u00f3n \u00a0 urban\u00edstica de los predios a los que se les asigne el tratamiento urban\u00edstico de \u00a0 desarrollo o de renovaci\u00f3n urbana.\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. El ciudadano Rafael Ernesto Ferrer \u00a0 Padr\u00f3n solicita declarar inexequible el par\u00e1grafo (parcial) del art\u00edculo 2, de \u00a0 la Ley 1469 de 2011 \u2018Por la cual se adoptan medidas para \u00a0 promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para \u00a0 promover el acceso a la vivienda\u2019. En \u00a0 su concepto, la disposici\u00f3n citada vulnera los art\u00edculos 8, 65, 79 y 334 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, por \u00a0 los tres cargos que se sintetizan a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. En primer t\u00e9rmino, considera que la \u00a0 norma acusada vulnera los art\u00edculos 8 y 79 de la Carta Pol\u00edtica, en tanto \u00a0 permite que los Macroproyectos de inter\u00e9s social nacional se localicen en suelo \u00a0\u201crural\u201d, aun cuando este \u00faltimo tenga una vocaci\u00f3n agropecuaria y \u00a0 forestal que busca compensar los \u201cnocivos efectos ambientales que generan \u00a0 fen\u00f3menos como el de la contaminaci\u00f3n en las grandes urbes\u201d. La disposici\u00f3n \u00a0 demandada a su juicio autoriza a desarrollar\u00a0 Macroproyectos en los suelos \u00a0 rurales incluso si con ellos se llegan a afectar las riquezas naturales, la \u00a0 diversidad e integridad del ambiente, y las \u00e1reas de especial importancia \u00a0 ecol\u00f3gica, a pesar de que estos aspectos ambientales est\u00e1n expresamente \u00a0 protegidos por las normas constitucionales mencionadas. Dice que a partir de la \u00a0 expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991, la preservaci\u00f3n del suelo rural es \u00a0 fundamental para mantener un equilibrio ambiental y para reparar las \u00a0 afectaciones producidas a la naturaleza por la urbanizaci\u00f3n e industrializaci\u00f3n \u00a0 del suelo. Expl\u00edcitamente se\u00f1ala: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] Existen terrenos que se protegen de \u00a0 los procesos de urbanizaci\u00f3n estos suelos son los denominados rurales o \u00a0 r\u00fasticos. \u00c9stos son, por definici\u00f3n, terrenos no aptos para el uso urbano, por \u00a0 su destinaci\u00f3n a usos agr\u00edcolas, ganaderos, forestales, de explotaci\u00f3n de \u00a0 recursos naturales y actividades an\u00e1logas, as\u00ed como usos recreativos. En \u00a0 concordancia con lo anterior, el \u00e1rea rural excluye de esta denominaci\u00f3n las \u00a0 \u00e1reas urbanas y las de expansi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta las caracter\u00edsticas y la \u00a0 destinaci\u00f3n del suelo rural resulta claro que \u00e9l es un factor determinante en la \u00a0 preservaci\u00f3n del medio ambiente y en ese sentido es posible adecuarlo dentro del \u00a0 concepto de riqueza natural de la Naci\u00f3n que establece la Constituci\u00f3n ya que \u00a0 dentro de sus potenciales usos se encuentra el de ser reserva forestal pero \u00a0 tambi\u00e9n el agr\u00edcola y ganadero, lo que sin duda alguna permite mantener un \u00a0 equilibrio entre el \u00e1rea urbana y el \u00e1rea rural convirti\u00e9ndose en un pulm\u00f3n de \u00a0 ox\u00edgeno para las grandes urbes y otorgando una mejor calidad de vida a los \u00a0 habitantes de estas, a la par que asegurando una reserva territorial para \u00a0 garantizar la seguridad alimentaria y salvaguardando importantes porciones de \u00a0 territorio de la depredaci\u00f3n de suelo que resulta del crecimiento desordenado e \u00a0 irracional de las ciudades\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. En segundo lugar, en su criterio, al \u00a0 autorizar la realizaci\u00f3n de Macroproyectos en zonas rurales la norma cuestionada \u00a0 supone una vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n, que contempla el \u00a0 deber de proteger especialmente la producci\u00f3n de alimentos. Al habilitar los \u00a0 Macroproyectos en suelo rural, el precepto demandado \u201cimposibilita que en \u00a0 dichos terrenos\u201d, en los cuales efectivamente se desarrollen los \u00a0 Macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, \u201cse puedan realizar actividades \u00a0 agr\u00edcolas que est\u00e1n directamente relacionadas con la soberan\u00eda alimentaria del \u00a0 pa\u00eds\u201d. Sostiene que los suelos rurales est\u00e1n estrechamente relacionados con \u00a0 el desarrollo de actividades agr\u00edcolas y ganaderas, y por lo mismo que su \u00a0 preservaci\u00f3n es fundamental para mantener la producci\u00f3n de alimentos necesaria a \u00a0 efectos de abastecer a todo el pa\u00eds. La disposici\u00f3n acusada viola entonces el \u00a0 deber de proteger especialmente la producci\u00f3n de alimentos, al permitir que se \u00a0 adelanten Macroproyectos en zonas donde precisamente tiene lugar la producci\u00f3n \u00a0 alimentaria nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. Finalmente, el actor aduce que la \u00a0 norma demandada vulnera un principio previsto en el art\u00edculo 334 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual el Estado est\u00e1 a cargo de la direcci\u00f3n general de la \u00a0 econom\u00eda bajo la condici\u00f3n de preservar el ambiente sano. En su criterio, al \u00a0 admitir la realizaci\u00f3n de Macroproyectos en suelo rural, la disposici\u00f3n acusada \u00a0 contraviene este precepto, pues a su modo de ver \u201cel suelo rural no es apto \u00a0 para uso urbano por razones de oportunidad o por su destinaci\u00f3n, entre otras, a \u00a0 usos agr\u00edcolas o forestales\u201d. Al cambiarse mediante ley la destinaci\u00f3n de \u00a0 estos suelos, se crea la posibilidad de perjudicar de forma irremediable la \u00a0 fauna y la flora de la naci\u00f3n, y el modo de vida de las comunidades campesinas \u00a0 que podr\u00edan irreparablemente perturbado su territorio y cotidianidad. Lo cual \u00a0 adquiere, por dem\u00e1s, una especial relevancia constitucional en el contexto de un \u00a0 mundo \u201cdonde el calentamiento global amenaza d\u00eda tras d\u00eda m\u00e1s con generar \u00a0 grandes crisis ambientales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0 intervenciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Por medio de apoderado, la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la \u00a0 Presidencia de la Rep\u00fablica interviene para solicitarle a la Corte un \u00a0 pronunciamiento inhibitorio. Sostiene que la demanda no es apta por cuanto no es \u00a0 en primer t\u00e9rmino espec\u00edfica. A su juicio, al actor plantea que el desarrollo de \u00a0 Macroproyectos en zonas rurales conduce inexorablemente a la vulneraci\u00f3n del \u00a0 medio ambiente, a la expoliaci\u00f3n de las riquezas naturales y a la afectaci\u00f3n de \u00a0 la diversidad e integridad ecol\u00f3gica. No obstante, aventura esa consecuencia \u00a0 \u201csin un sustento f\u00e1ctico o jur\u00eddico adecuados\u201d. La acci\u00f3n p\u00fablica se edifica \u00a0 as\u00ed, seg\u00fan esta intervenci\u00f3n, sobre \u201cun silogismo demasiado simple, rebasado \u00a0 por una realidad de mayor complejidad\u201d. Por lo mismo, el concepto de \u00a0 violaci\u00f3n que plantea el ciudadano propone una argumentaci\u00f3n insuficiente, pues \u00a0 \u201ca ojos de un lector medianamente agudo\u201d \u00a0la admisi\u00f3n de Macroproyectos en zonas rurales no implica necesariamente \u201cel \u00a0 sacrificio de los recursos naturales\u201d, a menos que \u201cdichas obras se \u00a0 ofrecieran desprovistas de los m\u00ednimos requerimientos de sostenibilidad \u00a0 ambiental\u201d, lo cual es impensable en un mundo como en el que vivimos, ya que \u00a0 desde su perspectiva la sociedad actual es \u201cconsciente de la importancia del \u00a0 cuidado de los recursos naturales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. En su intervenci\u00f3n este Ministerio solicita declarar \u00a0 exequible la disposici\u00f3n acusada. Comienza con una precisi\u00f3n detallada sobre el \u00a0 contexto normativo en el cual se inserta la norma legal. Dice que el Congreso \u00a0 instituy\u00f3 los Macroproyectos sin desconocer las competencias de las autoridades \u00a0 municipales y distritales, y sin violar las normas constitucionales que les \u00a0 atribuyen a los Concejos municipales y distritales la funci\u00f3n de reglamentar los \u00a0 usos del suelo. Aparte, los Macroproyectos se inscriben en el marco de los \u00a0 procesos de formulaci\u00f3n, adopci\u00f3n y reforma de los planes de ordenamiento \u00a0 territorial y, en consecuencia, est\u00e1n sujetos a las normas de mayor jerarqu\u00eda \u00a0 que existen por ejemplo en materia de participaci\u00f3n de las distintas autoridades \u00a0 institucionales y de protecci\u00f3n ambiental. La realizaci\u00f3n de Macroproyectos \u00a0 tampoco desconoce la regulaci\u00f3n relativa a las zonas de reserva agr\u00edcola, \u00a0 prevista en el C\u00f3digo de R\u00e9gimen Municipal, y la norma cuestionada admite pero \u00a0 s\u00f3lo excepcionalmente intervenir suelos clasificados por el Instituto Geogr\u00e1fico \u00a0 Agust\u00edn Codazzi en los niveles I, II y III cuando \u201cse requiera en raz\u00f3n de \u00a0 las necesidades de la expansi\u00f3n urbana, siempre que se hubieren agotado los \u00a0 [suelos] previstos con tal fin en el respectivo plan de desarrollo y no sea \u00a0 posible destinar al efecto, suelos de diferente calidad o condici\u00f3n\u201d. Por lo \u00a0 cual, en s\u00edntesis, el art\u00edculo 2 (parcial) de la Ley 1469 de 2011 dice a su \u00a0 juicio: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] que los suelos clases agrol\u00f3gicas I, II, y III no \u00a0 sean considerados para el desarrollo urbano, sin embargo reconociendo la \u00a0 din\u00e1mica urbana de los municipios donde se concentran las necesidades de \u00a0 vivienda del pa\u00eds, considera excepcionalmente la posibilidad de plantear \u00a0 desarrollos urbanos en estos tipos de suelos siempre y cuando se justifique que \u00a0 no existen suelos de otra condici\u00f3n que puedan ser habilitados para el \u00a0 desarrollo de actividades urbanas, de manera tal que esta situaci\u00f3n no es la \u00a0 generalidad sino la excepcionalidad y la misma se encuentra condicionada a la \u00a0 presentaci\u00f3n de los soportes respectivos, considerando que en todo caso para la \u00a0 utilizaci\u00f3n de esta clase de suelos se debe adelantar el ajuste especial del \u00a0 POT\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. El fin que tiene la disposici\u00f3n demandada, en \u00a0 concepto de este Ministerio, es por una parte planificar el crecimiento \u00a0 demogr\u00e1fico y urbano, y por otra enfrentar el d\u00e9ficit actual y porvenir en \u00a0 materia de vivienda adecuada. En cuanto al ordenamiento de la expansi\u00f3n \u00a0 demogr\u00e1fica y la densificaci\u00f3n urbana, sostiene que un estudio del Departamento \u00a0 Nacional de Planeaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 que en Colombia el 76% de la poblaci\u00f3n total \u00a0 habita actualmente en ciudades y, en un futuro, en el a\u00f1o 2050 se estima que la \u00a0 poblaci\u00f3n urbana se incrementar\u00e1 en 18 millones de personas. Asimismo, dicho \u00a0 estudio indic\u00f3 que el pa\u00eds cuenta en la actualidad con \u201c18 aglomeraciones \u00a0 urbanas conformadas por 151 municipios\u201d, que concentran al 65% de la \u00a0 poblaci\u00f3n total y al 79,4% de la urbana. La misma investigaci\u00f3n dice asimismo \u00a0 que la tasa de crecimiento habitacional tiende a disminuir en el n\u00facleo \u00a0 principal de las urbes, y que la expansi\u00f3n demogr\u00e1fica se concentrar\u00e1 \u201cen \u00a0 municipios peque\u00f1os localizados en su entorno\u201d. Por lo tanto, la realizaci\u00f3n \u00a0 de Macroproyectos en dichos municipios, aleda\u00f1os a las grandes urbes, resulta \u00a0 \u00fatil no s\u00f3lo para proveer soluciones de vivienda a la di\u00e1spora, sino adem\u00e1s para \u00a0 ordenar el con crecimiento poblacional los movimientos de expansi\u00f3n urbana. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Esta Ley se justifica en la constataci\u00f3n efectiva \u00a0 del d\u00e9ficit de suelo para soluciones de vivienda, entre otras, en las \u00a0 principales ciudades del pa\u00eds. As\u00ed, se\u00f1ala que en Bogot\u00e1, Medell\u00edn y Cali, las \u00a0 necesidades de suelo son invariablemente superiores a la actual disponibilidad \u00a0 de suelo potencial para vivienda. Esto se debe no s\u00f3lo a la insuficiencia de \u00a0 suelos, sino tambi\u00e9n a la ausencia \u201cde pol\u00edticas de vivienda a nivel local y \u00a0 la falta de articulaci\u00f3n de los diferentes niveles territoriales para promover \u00a0 estrategias, la falta de acciones e instrumentos necesarios para brindar \u00a0 cobertura al d\u00e9ficit de vivienda de inter\u00e9s social en perspectiva regional \u00a0 generando un estancamiento de la oferta de VIS en las entidades territoriales \u00a0 del pa\u00eds, lo cual favorece el desarrollo de asentamientos informales y el \u00a0 incremento del d\u00e9ficit habitacional\u201d. Los Macroproyectos regulados en esta \u00a0 Ley busca entonces no articular la actuaci\u00f3n del Estado en sus diferentes \u00a0 niveles, permitir la participaci\u00f3n del sector privado, y maximizar el uso del \u00a0 suelo para satisfacer las necesidades de vivienda, con altos est\u00e1ndares de \u00a0 calidad urban\u00edstica y ambiental. Con lo cual se logra ordenar el territorio, el \u00a0 crecimiento poblacional, el desarrollo y la expansi\u00f3n urbana. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Tras exponer entonces los cometidos y el \u00a0 procedimiento de dise\u00f1o e implementaci\u00f3n de los Macroproyectos, la intervenci\u00f3n \u00a0 del Ministerio se orienta a se\u00f1alar por qu\u00e9 la norma acusada no viola las normas \u00a0 constitucionales invocadas en los cargos. Primero se\u00f1ala que no se desconocen \u00a0 los art\u00edculos 8 y 79 de la Constituci\u00f3n, los cuales ordenan proteger las \u00a0 riquezas naturales y el ambiente sano, en tanto todas las categor\u00edas de \u00a0 Macroproyectos previstas en la Ley requieren o bien ajustarse al POT o bien \u00a0 introducirle a este un ajuste especial, y en cualquier caso esto supone una \u00a0 previa evaluaci\u00f3n de impacto ambiental y la participaci\u00f3n ciudadana. En segundo \u00a0 lugar, en lo que se refiere al cargo por supuesto desconocimiento del art\u00edculo \u00a0 65 de la Carta sobre protecci\u00f3n especial a la producci\u00f3n de alimentos, sostiene \u00a0 que esta norma constitucional no puede leerse al margen de lo previsto en el \u00a0 art\u00edculo 51 Superior, que consagra el derecho a una vivienda digna. La norma \u00a0 acusada busca satisfacer el derecho a la vivienda adecuada sin afectar la \u00a0 totalidad del suelo rural. El Decreto 1310 de 2012, que reglamenta precisamente \u00a0 esta Ley, prev\u00e9 aparte que el desarrollo de Macroproyectos en zonas rurales \u00a0 clasificadas por el IGAC en los niveles I, II o III debe justificarse en la \u00a0 imposibilidad de implementarlos en otras \u00e1reas. Finalmente indica que no se \u00a0 desconoce el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n, ya que los Macroproyectos se \u00a0 estructuran sobre el cumplimiento de las normas de protecci\u00f3n y sostenibilidad \u00a0 ambientales.[1] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Facultad de Derecho de la Universidad Externado de \u00a0 Colombia. Grupo de Investigaci\u00f3n en Derecho Administrativo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. El Grupo de Investigaci\u00f3n en Derecho Administrativo \u00a0 de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia interviene \u00a0 para ofrecer un \u201cconcepto especializado\u201d sobre la disposici\u00f3n legal \u00a0 acusada y solicitarle a la Corte declarar inexequible el precepto demandado. \u00a0 Considera que la norma acusada, al permitir el desarrollo de Macroproyectos de \u00a0 Inter\u00e9s Nacional en zonas rurales, desdibuja las fronteras entre suelos rurales, \u00a0 urbanos y de expansi\u00f3n urbana que hab\u00eda previsto la Ley 388 de 1997 para \u00a0 garantizar la sostenibilidad ambiental y un mejor ordenamiento del territorio y \u00a0 de los procesos de urbanizaci\u00f3n, y por lo mismo la disposici\u00f3n demandada resulta \u00a0 inconstitucional. Dice al respecto que \u201cla existencia de una clasificaci\u00f3n de \u00a0 los suelos se muestra adecuada a efectos de buscar la preservaci\u00f3n del medio \u00a0 ambiente\u201d, y que el proceso de urbanizaci\u00f3n de suelos rurales hace \u00a0 desaparecer las fronteras entre las distintas clases de territorios, con lo cual \u00a0 se afectan entonces no s\u00f3lo el ambiente sano sino tambi\u00e9n la vocaci\u00f3n agr\u00edcola \u00a0 de los suelos rurales. El escrito de intervenci\u00f3n se\u00f1ala en s\u00edntesis: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[s]eg\u00fan lo expuesto, se considera que la autorizaci\u00f3n \u00a0 para localizar los Megaproyectos de inter\u00e9s social nacional en suelo rural, \u00a0 implica la eliminaci\u00f3n de facto de las clases de suelo establecidas en la Ley \u00a0 388 de 1997, pues se est\u00e1 afirmando que en todos los suelos se permite la \u00a0 urbanizaci\u00f3n. Es decir, se desconoce que el suelo rural, por definici\u00f3n, no \u00a0 admite el uso urbano por razones de oportunidad, o por su destinaci\u00f3n a usos \u00a0 agr\u00edcolas, ganaderos, forestales de explotaci\u00f3n de recursos naturales y \u00a0 actividades an\u00e1logas. En otras palabras, la expresi\u00f3n demandada constituye una \u00a0 amenaza latente para la preservaci\u00f3n y garant\u00eda del medio ambiente pues, se \u00a0 autoriza el desconocimiento de los par\u00e1metros de planificaci\u00f3n del uso del \u00a0 suelo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Facultad de Derecho, Ciencias Pol\u00edticas y Sociales de \u00a0 la Universidad Nacional de Colombia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. La Facultad de Derecho, Ciencias Pol\u00edticas y \u00a0 Sociales de la Universidad Nacional de Colombia interviene para solicitar que se \u00a0 declare la inexequibilidad de la norma en lo que respecta a la posibilidad de \u00a0 desarrollar Macroproyectos en suelo rural, pues \u201cno son compatibles con los \u00a0 fines constitucionales de estas \u00e1reas\u201d. Considera que hasta la expedici\u00f3n de \u00a0 la Ley 1469 de 2011, a la cual pertenece la disposici\u00f3n acusada, la Ley 388 de \u00a0 1997 imped\u00eda que en suelos rurales y suburbanos se generaran derechos de \u00a0 edificabilidad, pues en ninguno de ellos era procedente desarrollar usos \u00a0 urbanos. Con la norma acusada se crea entonces una habilitaci\u00f3n general \u00a0 contraria, que entra en conflicto con los art\u00edculos 64, 65 y 66 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, los cuales buscan fijar l\u00edmites y principios orientadores a la \u00a0 acci\u00f3n del Estado en materia rural. Dice que estas normas le ordenan al Estado \u00a0 \u201ccrear las condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de los \u00a0 trabajadores a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educaci\u00f3n, salud, \u00a0 vivienda, seguridad social, recreaci\u00f3n y cr\u00e9dito, e igualmente para darle \u00a0 prioridad, apoyo y especial protecci\u00f3n al desarrollo de las actividades \u00a0 agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcci\u00f3n de \u00a0 obras de infraestructura f\u00edsica en el campo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Espec\u00edficamente en lo que hace referencia al \u00a0 art\u00edculo 65 de la Carta, estima que el mismo contempla una figura \u201crica y \u00a0 poli\u00e9drica\u201d, que ha sido desarrollada por la Corte por ejemplo en la \u00a0 sentencia C-644 de 2012. La norma constitucional citada busca garantizar la \u00a0 \u201cseguridad y autonom\u00eda alimentaria interna\u201d. Persigue adem\u00e1s asegurar el \u00a0 \u201cdesarrollo integral\u201d del sector rural. Por ende, la \u201ccuesti\u00f3n agraria\u201d \u00a0 debe ingresar en la agenda p\u00fablica de las autoridades estatales dentro de \u00a0 \u201cuna visi\u00f3n de conjunto\u201d en la cual se logre una \u201cmejora del proceso \u00a0 productivo y la eficiente extracci\u00f3n de los elementos de la naturaleza, sin \u00a0 descuidar la reducci\u00f3n de las extremas desigualdades y consiguiente mejora de \u00a0 las condiciones de vida de la poblaci\u00f3n campesina\u201d. El campo no puede ser \u00a0 visto entonces s\u00f3lo como un \u00e1rea geogr\u00e1fica especial, sino como un \u201cbien \u00a0 jur\u00eddico\u201d que hace posible la satisfacci\u00f3n de derechos subjetivos \u00a0 individuales, sociales y colectivos, y como \u201cherramienta b\u00e1sica de la \u00a0 pervivencia y el progreso personal, familiar y social, en particular, de las \u00a0 sociedades tradicionales \u00e9tnicas y campesinas que lo habitan y usan de unas \u00a0 determinadas maneras\u201d. En consecuencia, los programas de intervenci\u00f3n en el \u00a0 sector rural \u201cdeben tambi\u00e9n obedecer a los objetivos de fortalecimiento \u00a0 productivo del campo colombiano\u201d, lo cual es imposible en el caso de los \u00a0 Macroproyectos de vivienda regulados en la Ley 1469 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00e1mara Colombiana de la Construcci\u00f3n \u2013CAMACOL – \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. CAMACOL le solicita a la Corte declarar exequible \u00a0 el segmento normativo acusado. Adem\u00e1s de presentar el contexto legislativo \u00a0 previo a la Ley 1469 de 2011 y el contenido de la norma espec\u00edfica demandada, la \u00a0 intervenci\u00f3n centra sus argumentos de constitucionalidad en primer lugar en el \u00a0 d\u00e9ficit de vivienda que estos Macroproyectos pretenden enfrentar en zonas \u00a0 rurales. Indica que de acuerdo con un estudio del Banco Interamericano de \u00a0 Desarrollo en Colombia un 37% de la poblaci\u00f3n presentaba para el a\u00f1o 2012 \u00a0 problemas de escasez o de calidad en materia habitacional. En el sector rural, \u00a0 el DANE advirti\u00f3 a partir del Censo del a\u00f1o 2005 que un 68,25% de la poblaci\u00f3n \u00a0 presentaba necesidades habitacionales. En abril de 2013, quien para entonces era \u00a0 Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural[2] \u00a0manifest\u00f3 que seg\u00fan nuevos datos del DANE el d\u00e9ficit habitacional del sector \u00a0 rural representaba el 55% del total nacional.[3] \u00a0En este contexto deficitario de soluciones de vivienda en el sector rural se \u00a0 inscribe entonces la disposici\u00f3n demandada de Ley 1469 de 2011, que prev\u00e9 la \u00a0 posibilidad de implementar Macroproyectos en suelo clasificado como rural. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. Ahora bien, a lo anterior agrega que la \u00a0 construcci\u00f3n de Macroproyectos en zonas rurales no supone por s\u00ed misma \u00a0 desconocer los est\u00e1ndares de sostenibilidad ambiental y de protecci\u00f3n a la \u00a0 producci\u00f3n de alimentos. CAMACOL no comparte la equiparaci\u00f3n que hace el actor \u00a0 entre suelo rural e ineptitud constitucional para la implementaci\u00f3n de usos y \u00a0 actividades urbanas. El ciudadano demandante plantea \u2013seg\u00fan esta intervenci\u00f3n- \u00a0 que \u201ctoda porci\u00f3n de terreno rural tiene impl\u00edcita una inmodificable \u00a0 destinaci\u00f3n agropecuaria o la existencia de valores ambientales de forzosa \u00a0 protecci\u00f3n\u201d, premisa con la cual la C\u00e1mara Colombiana de la Construcci\u00f3n no \u00a0 est\u00e1 de acuerdo. El suelo rural colombiano est\u00e1 compuesto por partes que no \u00a0 tienen caracter\u00edsticas id\u00e9nticas entre s\u00ed, aun cuando presentan rasgos en com\u00fan \u00a0 relevantes a la luz de la ley. El art\u00edculo 33 de la Ley 388 de 1993 prev\u00e9 por \u00a0 eso que el car\u00e1cter rural de un suelo depende de \u201crazones de oportunidad\u201d \u00a0o de \u201csu destinaci\u00f3n\u201d a determinadas actividades. La clasificaci\u00f3n como \u00a0 rural de un suelo es entonces fruto de una pol\u00edtica de manejo de acuerdo con la \u00a0 legislaci\u00f3n, que puede estar orientada a controlar la oferta de un \u00e1rea \u00a0 territorial, a estimular o no ciertas actividades econ\u00f3micas y a densificar o no \u00a0 determinados centros de aglomeraci\u00f3n humana. Por lo mismo, la decisi\u00f3n de \u00a0 considerar como rural una zona no necesariamente responde a su especial valor \u00a0 ambiental o a su contribuci\u00f3n a la producci\u00f3n de alimentos, pudiendo entonces no \u00a0 estar presente ninguno de estos dos atributos. No obstante aclara que s\u00ed hay \u00a0 ciertas \u00e1reas rurales especialmente protegidas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] claro est\u00e1 que existen espacios que contienen \u00a0 elementos de alto valor ambiental o estrat\u00e9gico para la producci\u00f3n de alimentos, \u00a0 que en virtud de ello, su condici\u00f3n de ruralidad no puede ser modificada, sin \u00a0 embargo esta clase de restricciones no devienen de la sola categorizaci\u00f3n del \u00a0 suelo como rural, sino que son producto de regulaciones espec\u00edficas emanadas por \u00a0 las autoridades competentes que determinan sus alcances y limitaciones, las \u00a0 cuales pueden ser reconocidas directamente el articulado de los Planes de \u00a0 Ordenamiento Territorial o incorporadas al mismo a trav\u00e9s de la noci\u00f3n de \u00a0 determinantes\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n ciudadana \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. El ciudadano Ernesto Hurtado Montilla interviene \u00a0 para oponerse a la acci\u00f3n y solicitar que la norma sea declarada exequible. No \u00a0 obstante, en su memorial, en realidad presenta argumentos sobre la ineptitud de \u00a0 la demanda encaminados a solicitar la inhibici\u00f3n. Dice que los cuestionamientos \u00a0 por supuesta violaci\u00f3n de los art\u00edculos 8 y 79 de la Constituci\u00f3n no son aptos \u00a0 para provocar un juicio de fondo. En su criterio, en este punto la demanda \u00a0 \u201cse fundamenta en la particular interpretaci\u00f3n que los actores hacen de las \u00a0 normas acusadas\u201d, y no presenta un argumento claro y espec\u00edfico, ni formula \u00a0 un problema de inconstitucionalidad derivado de la norma sino de su indebida \u00a0 aplicaci\u00f3n. Sostiene que la previsi\u00f3n acusada incorpora varios de los elementos \u00a0 ambientales y de protecci\u00f3n agr\u00edcola que el actor reclama. En lo que respecta al \u00a0 supuesto desconocimiento del art\u00edculo 65 de la Carta, el ciudadano dice en su \u00a0 intervenci\u00f3n que tambi\u00e9n la Corte debe inhibirse, por falta de claridad, \u00a0 certeza, pertinencia y suficiencia. Se\u00f1ala que los argumentos de la demanda no \u00a0 son coherentes, no se dirigen contra una proposici\u00f3n deducible de la norma \u00a0 acusada y no despiertan una duda acerca de su constitucionalidad. Por \u00faltimo, en \u00a0 lo atinente al cargo por supuesta infracci\u00f3n del art\u00edculo 334 Superior, dice \u00a0 esta intervenci\u00f3n que carece de aptitud, y que no se vulnera su contenido \u00a0 normativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0 CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. El Procurador General de la Naci\u00f3n, en \u00a0 su concepto 5847, le pide a la Corte declarar exequible el segmento normativo \u00a0 acusado. Considera que la disposici\u00f3n demandada permite el desarrollo de \u00a0 Macroproyectos de inter\u00e9s social nacional en zonas rurales \u00fanicamente bajo las \u00a0 previsiones del Cap\u00edtulo IV de la Ley 388 de 1997. Ahora bien, esta \u00faltima Ley \u00a0 justamente contemplan una delimitaci\u00f3n en el uso de los suelos, y dice seg\u00fan el \u00a0 Ministerio P\u00fablico que \u201cel suelo rural no es apto para el uso urbano en \u00a0 algunas ocasiones por razones de oportunidad o en otras por destinaci\u00f3n a los \u00a0 usos agr\u00edcolas, ganaderos, forestales, de explotaci\u00f3n de recursos naturales y \u00a0 actividades an\u00e1logas\u201d. Igualmente, la propia Ley 388 de 1997 dispuso que \u00a0 habr\u00eda \u00e1reas de protecci\u00f3n y desarrollo restringido en el suelo suburbano, donde \u00a0 se encuentra el suelo rural. Por lo cual, el enunciado legal que se cuestiona no \u00a0 desconoce entonces los preceptos constitucionales invocados, pues \u201cno \u00a0 establece por s\u00ed sol[o] la ejecuci\u00f3n de las operaciones en el suelo \u00a0 suburbano (dentro del suelo rural), sino que, por el contrario lo que permite la \u00a0 normatividad demandada es el desarrollo de los Macroproyectos de conformidad con \u00a0 lo dispuesto en las disposiciones del Cap\u00edtulo IV de la Ley 388 de 2007, en \u00a0 donde se establecen unas restricciones de uso sobre el suelo y la vivienda, lo \u00a0 que garantiza la adecuada interacci\u00f3n de los asentamientos rurales de los suelos \u00a0 suburbanos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente \u00a0 para conocer de la presente demanda en virtud del art\u00edculo 241 numeral 4 de la \u00a0 Carta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto previo. Las solicitudes de \u00a0 inhibici\u00f3n por ineptitud de la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. La Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia \u00a0 de la Rep\u00fablica y una intervenci\u00f3n ciudadana sostienen que la demanda no es apta \u00a0 para provocar un juicio de fondo. En su opini\u00f3n, la acci\u00f3n p\u00fablica no presenta \u00a0 argumentos que despierten una duda m\u00ednima de inconstitucionalidad sobre la norma \u00a0 acusada, sino que se edifican sobre la base de una aplicaci\u00f3n indebida de la \u00a0 misma. Los cuestionamientos no se sustentan \u2013seg\u00fan estos intervinientes- en \u00a0 razones que demuestren una afectaci\u00f3n del ambiente, de las riquezas naturales o \u00a0 de la producci\u00f3n de alimentos. Esos son, en s\u00edntesis, los motivos en los cuales \u00a0 se funda la solicitud de inhibici\u00f3n. La Corte no comparte estos planteamientos y \u00a0 considera que la demanda re\u00fane los requisitos necesarios para emitir un juicio \u00a0 de fondo. La acci\u00f3n se dirige contra una proposici\u00f3n que se deduce del texto \u00a0 legal, pues cuestiona que la norma permita de manera abierta la implementaci\u00f3n \u00a0 de MISN en suelo rural, y las razones que expone para sustentar las acusaciones \u00a0 son inteligibles, de modo que el concepto de violaci\u00f3n es cierto y claro. \u00a0 Asimismo, se propone una confrontaci\u00f3n del precepto contenido en la ley con \u00a0 normas constitucionales, por lo cual las razones son pertinentes. Los \u00a0 cuestionamientos no carecen tampoco de argumentos, y estos no son vagos, de \u00a0 manera que los cargos son suficientes y espec\u00edficos. M\u00e1s all\u00e1 de si la \u00a0 disposici\u00f3n legal acusada es inconstitucional, en concepto de la Sala Plena la \u00a0 acci\u00f3n p\u00fablica s\u00ed despierta una m\u00ednima sospecha sobre la validez de su \u00a0 configuraci\u00f3n material. Por ende, la Corte Constitucional proceder\u00e1 a estudiarla \u00a0 y resolverla de fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presentaci\u00f3n del caso y planteamiento del \u00a0 problema jur\u00eddico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. El ciudadano Rafael Ernesto Ferrer \u00a0 Padr\u00f3n considera que el art\u00edculo 2 (parcial) de la Ley 1469 de 2011, al admitir \u00a0 el desarrollo de Macroproyectos de inter\u00e9s social nacional en zonas rurales, \u00a0 desconoce la obligaci\u00f3n del Estado de proteger las riquezas naturales (CP art \u00a0 8), el deber de proteger especialmente la producci\u00f3n de alimentos (CP art 65), \u00a0 el derecho a gozar de un ambiente sano y a la preservaci\u00f3n de la diversidad y la \u00a0 integridad del ambiente (CP arts 79 y 334). Seg\u00fan el actor, el suelo rural es \u00a0 por excelencia el espacio para la producci\u00f3n de alimentos, y en \u00e9l se encuentran \u00a0 adem\u00e1s las riquezas naturales y los elementos de la diversidad y la integridad \u00a0 ambiental. Dos intervinientes -las Facultades de Derecho de las Universidades \u00a0 Externado y Nacional- coinciden en que la norma es inconstitucional, pero \u00a0 mientras la primera dice que lo es por cuanto amenaza la integridad y diversidad \u00a0 ambiental, la segunda se funda en que la realizaci\u00f3n de Macroproyectos en suelo \u00a0 rural es incompatible con los objetivos constitucionales de fortalecimiento \u00a0 productivo del campo colombiano. Las restantes intervenciones y el Concepto \u00a0 Fiscal se oponen a la acci\u00f3n, pues estiman que no todo suelo rural es portador \u00a0 de valores ambientales constitucionalmente protegidos, ni es por s\u00ed mismo \u00a0 espacio de producci\u00f3n de alimentos. Aparte, manifiestan que cuando un \u00e1rea rural \u00a0 tiene alguna de esas caracter\u00edsticas la propia Ley 1469 de 2011 prev\u00e9 medidas de \u00a0 protecci\u00f3n en materia ambiental y alimentaria, y mecanismos de interacci\u00f3n \u00a0 institucional entre entes distintos \u00f3rdenes territoriales y competenciales.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. En consecuencia, a la Corte \u00a0 Constitucional le corresponde resolver el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfVulnera \u00a0 el legislador los deberes estatales de protecci\u00f3n de las riquezas naturales (CP \u00a0 art. 8), de preservaci\u00f3n de la diversidad e integridad del ambiente (CP arts. 79 \u00a0 y 334), y de amparo especial a la producci\u00f3n de alimentos (CP art. 65), al \u00a0 admitir la implementaci\u00f3n de Macroproyectos de inter\u00e9s social nacional en suelo \u00a0 rural, lo cual supone permitir que en tales \u00e1reas se ejecuten operaciones \u00a0 urbanas integrales para la construcci\u00f3n de vivienda y otros usos asociados a la \u00a0 vivienda, de la correspondiente infraestructura de soporte para el sistema vial, \u00a0 de transporte, de servicios p\u00fablicos, espacios p\u00fablicos y equipamientos \u00a0 colectivos? Para responder esta cuesti\u00f3n la Sala Plena expondr\u00e1 en primer \u00a0 t\u00e9rmino el contenido de la norma legal, a la luz del contexto legislativo en el \u00a0 cual se inserta. Luego se referir\u00e1 a los cargos que se sintetizan en el problema \u00a0 jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El contenido de la norma acusada. Los \u00a0 Macroproyectos de inter\u00e9s social nacional como pol\u00edtica interinstitucional para \u00a0 la soluci\u00f3n de vivienda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Los Macroproyectos de inter\u00e9s social \u00a0 nacional (MISN) que actualmente se regulan en la Ley 1469 de 2011 y sus normas \u00a0 reglamentarias estaban antes previstos en el art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007 \u2018Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo \u00a0 2006-2010\u2019. Sin embargo, mediante sentencia C-149 de 2010, \u00a0 la Corte Constitucional declar\u00f3 inexequible este antecedente legislativo de los \u00a0 MISN por cuanto en su configuraci\u00f3n normativa el Congreso no hab\u00eda respetado los \u00a0 principios constitucionales de autonom\u00eda territorial (CP arts. 1\u00ba, 311 y 313 numerales 1 \u00a0 y 7) y de coordinaci\u00f3n y subsidiariedad en el ejercicio de las competencias \u00a0 atribuidas a los distintos niveles territoriales (CP art 288).[4] \u00a0Esta Corporaci\u00f3n constat\u00f3 entonces que la norma controlada en ese caso implicaba \u00a0 \u201cun vaciamiento de las competencias asignadas por el constituyente a los \u00a0 concejos, en la medida que estos no podr\u00e1n participar en las etapas de \u00a0 formulaci\u00f3n y adopci\u00f3n de los macroproyectos, quedando a expensas de las \u00a0 decisiones que el gobierno nacional incorpore en los MISN y a las cuales \u00a0 quedar\u00e1n subordinados los POTs\u201d. Por lo mismo, declar\u00f3 su \u00a0 inconstitucionalidad sin afectar proyectos en curso. Ahora bien, la Corte aclar\u00f3 \u00a0 que los MISN no eran por s\u00ed mismos incompatibles con la Constituci\u00f3n, sino que \u00a0 en su configuraci\u00f3n deb\u00edan respetarse los principios de distribuci\u00f3n de \u00a0 competencias en materia de ordenamiento territorial: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[n]o es que se impida la viabilidad \u00a0 jur\u00eddica de los MISN, sino \u00a0que estos deben observar los principios \u00a0 constitucionales, especialmente aquellos que imponen el respeto por las \u00a0 competencias asignadas a las autoridades locales.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1. \u00bfEn qu\u00e9 consisten los MISN? \u00a0 Los Macroproyectos de Inter\u00e9s Social Nacional son un conjunto de decisiones y \u00a0 actuaciones de orden administrativo y urban\u00edstico, orientadas hacia construir \u00a0 vivienda o soluciones asociadas a vivienda y, de forma complementaria, adem\u00e1s \u00a0 infraestructura de soporte para el sistema vial, de transporte, de servicios \u00a0 p\u00fablicos, espacios p\u00fablicos y equipamientos colectivos (Ley 1469 de 2011 art 2).[6] \u00a0Los MISN pueden construirse en suelo urbano, rural o de expansi\u00f3n urbana, de \u00a0 conformidad con la caracterizaci\u00f3n que se hace de cada una de estas clases en el \u00a0 Cap\u00edtulo IV de la Ley 388 de 1997 (art 2 par\u00e1grafo). Seg\u00fan el Cap\u00edtulo IV de la \u00a0 Ley 388 de 1997 hay tres grandes clases de suelo: urbano, rural y de expansi\u00f3n \u00a0 urbana. Y dentro de estos g\u00e9neros cabe establecer a su vez dos subcategor\u00edas de \u00a0 suelo: suburbano y de protecci\u00f3n, de conformidad con lo previsto en la ley. Son \u00a0 los planes de ordenamiento territorial los encargados de clasificar el \u00a0 territorio de un municipio o distrito en suelo urbano, rural y de expansi\u00f3n \u00a0 urbana, seg\u00fan los criterios legales, y de definir en estos los suelos suburbanos \u00a0 y de protecci\u00f3n. Con el fin de aclarar el alcance de estas categor\u00edas, y en \u00a0 especial la de suelo rural, enseguida se presenta en s\u00edntesis una \u00a0 caracterizaci\u00f3n de cada una: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Como suelos urbanos se \u00a0 pueden considerar las \u00e1reas destinadas a uso urbano \u201cque cuenten con \u00a0 infraestructura vial y redes primarias de energ\u00eda, acueducto y alcantarillado, \u00a0 posibilit\u00e1ndose su urbanizaci\u00f3n y edificaci\u00f3n, seg\u00fan el caso\u201d (L 388 de 1997 \u00a0 art 31). Es posible clasificar en esta categor\u00eda las zonas territoriales con \u00a0 procesos de \u201curbanizaci\u00f3n incompletos\u201d, comprendidos en \u00e1reas \u00a0 consolidadas con edificaci\u00f3n, y \u201cque se definan como \u00e1reas de mejoramiento \u00a0 integral en los planes de ordenamiento territorial\u201d (\u00eddem). La Ley prev\u00e9 \u00a0 asimismo que el \u00e1rea urbana debe ser delimitada por per\u00edmetros, dentro de los \u00a0 cuales se pueden incluir centros poblados de corregimientos, pero no es \u00a0 admisible \u201c[e]n ning\u00fan caso\u201d que el per\u00edmetro urbano sea mayor que \u00a0 el \u201cdenominado per\u00edmetro de servicios p\u00fablicos o sanitarios\u201d (\u00eddem inciso \u00a0 2). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. Como suelos rurales se \u00a0 pueden clasificar \u201clos terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de \u00a0 oportunidad, o por su destinaci\u00f3n a usos agr\u00edcolas, ganaderos, forestales, de \u00a0 explotaci\u00f3n de recursos naturales y actividades an\u00e1logas\u201d (L 388 de 1997 art \u00a0 33). Dentro del suelo rural hay una subcategor\u00eda, denominada en la Ley como \u00a0suelo suburbano, el cual se caracteriza por presentar una mezcla de usos \u00a0 con formas de vida del campo y la ciudad y sin que pueda clasificarse como de \u00a0 expansi\u00f3n urbana (Ley 388 de 1997 art 35). Estos suelos rurales suburbanos \u00a0 pueden ser superficies para el desarrollo \u201ccon restricciones de uso, de \u00a0 intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios \u00a0 p\u00fablicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en la Ley 99 de 1993 y \u00a0 en la Ley 142 de 1994\u201d (\u00eddem). Pueden considerarse suburbanos los suelos \u00a0 \u201ccorrespondientes a los corredores urbanos interregionales\u201d (\u00eddem). La Ley \u00a0 388 de 1997 establece que los municipios y distritos deben contemplar \u00a0 previsiones con el fin de evitar el desarrollo de actividades y usos urbanos en \u00a0 estas \u00e1reas sin un previo proceso institucional de incorporaci\u00f3n al per\u00edmetro \u00a0 urbano de conformidad con los par\u00e1metros legales. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. Como de expansi\u00f3n urbana \u00a0pueden considerarse las \u00e1reas precisamente habilitadas para futuro uso urbano \u00a0 durante la vigencia del plan de ordenamiento territorial (Ley 388 de 1997 art \u00a0 32). Esta determinaci\u00f3n se debe ajustar a las proyecciones de crecimiento de la \u00a0 ciudad, y estar en funci\u00f3n de la posibilidad de dotarla \u201ccon infraestructura \u00a0 para el sistema vial, de transporte, de servicios p\u00fablicos domiciliarios, \u00e1reas \u00a0 libres, y parques y equipamiento colectivo de inter\u00e9s p\u00fablico o social\u201d \u00a0 (\u00eddem). Pueden incluirse en esta categor\u00eda las \u201c\u00e1reas de desarrollo \u00a0 concertado\u201d; es decir, \u00e1reas que se habilitan para la expansi\u00f3n urbana con \u00a0 la condici\u00f3n de que previamente se adelanten procesos para definir la \u00a0 conveniencia y condiciones de tal habilitaci\u00f3n, y de que se efect\u00fae la \u00a0 adecuaci\u00f3n y habilitaci\u00f3n urban\u00edstica a cargo de sus propietarios (\u00eddem). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d. En cualquiera de estas clases puede \u00a0 incluirse una subclase constituida por los suelos de protecci\u00f3n, a \u00a0 la cual pertenecen las zonas y \u00e1reas en las que se restringida la urbanizaci\u00f3n \u00a0 debido a sus caracter\u00edsticas \u201cgeogr\u00e1ficas, paisaj\u00edsticas o ambientales, o por \u00a0 formar parte de las zonas de utilidad p\u00fablica para la ubicaci\u00f3n de \u00a0 infraestructuras para la provisi\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios o de las \u00a0 \u00e1reas de amenazas y riesgo no mitigable para la localizaci\u00f3n de asentamientos \u00a0 humanos\u201d (L 388 de 1997 art 35). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2. Los problemas que buscan enfrentar los MISN. \u00a0 Los Macroproyectos de Inter\u00e9s Social Nacional pretenden responder al problema \u00a0 sintetizado en el d\u00e9ficit de vivienda formal. Esta problem\u00e1tica tiene distintos \u00a0 elementos, de los cuales la Corte se limitar\u00e1 a destacar los siguientes: a) los \u00a0 atinentes a la insuficiente disponibilidad de suelo habilitado para la \u00a0 construcci\u00f3n de vivienda formal en general; b) al d\u00e9ficit de suelo para la \u00a0 oferta de vivienda de inter\u00e9s social y prioritario; y c) al desequilibrio \u00a0 originado en el d\u00e9ficit global de unidades de vivienda formal para cubrir la \u00a0 demanda del mercado, representada en el n\u00famero de hogares nuevos y acumulados. \u00a0 Pasa a referirse a estos puntos:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. En el tr\u00e1mite parlamentario que antecedi\u00f3 a la \u00a0 expedici\u00f3n de la Ley 1469 de 2011 se observa que una problem\u00e1tica de fondo y es \u00a0 el d\u00e9ficit de suelo disponible para desarrollar soluciones de vivienda en \u00a0 general. La exposici\u00f3n de motivos del proyecto que origin\u00f3 esta Ley mostr\u00f3 que \u00a0 seg\u00fan cifras del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio \u201c[a] \u00a0nivel nacional\u201d es necesario habilitar un n\u00famero aproximado de \u201c3.556 \u00a0 hect\u00e1reas anuales\u201d de suelo, \u201cde las cuales 2.319 atender\u00edan el \u00a0 incremento de hogares y 1.247 el d\u00e9ficit acumulado de vivienda\u201d. No \u00a0 obstante, en la pr\u00e1ctica el marco legal s\u00f3lo estaba ofreciendo \u201cun promedio \u00a0 de 95.39 hect\u00e1reas brutas al a\u00f1o, de las cuales 60.29 hect\u00e1reas corresponden a \u00a0 predios urbanos y 35.10 hect\u00e1reas a predios localizados en suelo de expansi\u00f3n \u00a0 urbana\u201d. En la ponencia para primer debate en Comisiones Conjuntas se \u00a0 mencion\u00f3 que pese a los esfuerzos institucionales para enfrentar los d\u00e9ficit de \u00a0 vivienda, representados en subsidios familiares, fortalecimiento de entes \u00a0 ejecutores de pol\u00edticas de vivienda, asistencia t\u00e9cnica a municipios y \u00a0 exenciones tributarias a oferentes de Viviendas de Inter\u00e9s Social (VIS) o a sus \u00a0 intermediarios financieros, se pod\u00eda advertir \u201cen las ciudades escasez de \u00a0 suelo apto para VIS lo cual imposibilita la atenci\u00f3n de la demanda en este \u00a0 sector poblacional\u201d. Lo cual se ejemplific\u00f3 con la situaci\u00f3n de Cartagena, \u00a0 donde se hubo una demanda aproximada de 34.000 unidades de vivienda, mientras la \u00a0 producci\u00f3n VIS fue solo de 185 unidades por a\u00f1o. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. En cuanto a la disponibilidad de suelo para la \u00a0 oferta de soluciones de vivienda de inter\u00e9s prioritario (VIP) y social (VIS), en \u00a0 el Congreso de la Rep\u00fablica se mencionaron tambi\u00e9n algunas cifras indicativas \u00a0 del d\u00e9ficit. Una encuesta realizada por el DNP en 2007 a ciudades que \u00a0 conformaran \u00e1reas metropolitanas y habitadas con poblaci\u00f3n superior a 100.000 \u00a0 habitantes, indic\u00f3 que el suelo de expansi\u00f3n urbana disponible equival\u00eda a 7.317 \u00a0 hect\u00e1reas, de las cuales solo 2.927 estaban destinadas a la construcci\u00f3n de VIS.[7] Los resultados se\u00f1alaron \u00a0 adem\u00e1s hacia la posibilidad de construir 103 viviendas de esta naturaleza por \u00a0 hect\u00e1rea bruta. Con lo cual, en el \u00e1rea total disponible se pod\u00eda construir un \u00a0 n\u00famero aproximado de 302.463 viviendas nuevas, n\u00famero insuficiente para cubrir \u00a0 la demanda global de vivienda formal pues equivaldr\u00eda \u00fanicamente al 60.5% del \u00a0 d\u00e9ficit cuantitativo de soluciones habitacionales con calidad.[8] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. Este d\u00e9ficit de zonas habilitadas para la \u00a0 construcci\u00f3n de soluciones de vivienda se suma a otros factores y da como \u00a0 resultado una insuficiente oferta cuantitativa y cualitativa de viviendas, en \u00a0 especial de inter\u00e9s social o prioritario. En la ponencia conjunta para primer \u00a0 debate en el Congreso de la Rep\u00fablica se incluyeron cifras para demostrar el \u00a0 alto nivel deficitario en materia de vivienda. Con base en los registros del \u00a0 DANE en el a\u00f1o 2005, el d\u00e9ficit habitacional total ascend\u00eda para entonces a \u00a0 3.828.055 hogares, de los cuales el 66% correspond\u00eda a un d\u00e9ficit cuantitativo \u00a0 (cantidad de viviendas faltantes para albergar a la totalidad) y el 34% restante \u00a0 a d\u00e9ficit cualitativo (viviendas que no re\u00fanen los est\u00e1ndares m\u00ednimos de \u00a0 calidad).[9]\u00a0 \u00a0 Del d\u00e9ficit global, un n\u00famero 2.216.863 hogares se ubican en zona urbana, y el \u00a0 restante en \u00e1reas rurales o de expansi\u00f3n urbana. Esta insuficiencia se explica \u00a0 en parte por la falta de suelos habilitados para el desarrollo y en parte \u00a0 tambi\u00e9n por el d\u00e9ficit de construcci\u00f3n formal de vivienda: ente los a\u00f1os 2005 y \u00a0 2009 se conformaron 285.000 hogares, mientras para la misma \u00e9poca el n\u00famero de \u00a0 viviendas formales construidas fue 140.000.[10] \u00a0De nuevo seg\u00fan el informe de ponencia para primer debate, hay adem\u00e1s datos \u00a0 recientes sobre d\u00e9ficit de soluci\u00f3n a las necesidades de vivienda: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[e]l diagn\u00f3stico de la estrategia \u2018Construir Ciudades \u00a0 Amables -2019\u2019 establece que durante el \u00faltimo lustro el crecimiento anual del \u00a0 d\u00e9ficit cuantitativo de vivienda urbana a nivel nacional se estima en 91 mil \u00a0 unidades, que representa el 49% de los 185 mil nuevos hogares que se forman \u00a0 anualmente. En las cinco ciudades m\u00e1s grandes, el crecimiento del d\u00e9ficit de \u00a0 vivienda asciende a algo m\u00e1s de 47 mil unidades, o 50% de la demanda anual \u00a0 (95.600 hogares). Esta demanda insatisfecha puede optar por la cohabitaci\u00f3n \u00a0 (incrementando el nivel de hacinamiento del acervo actual) o recurrir a una \u00a0 soluci\u00f3n de vivienda en el mercado informal\u201d [11] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entre las consecuencias de la disponibilidad \u00a0 deficitaria de \u00e1reas de suelo legalmente habilitado para el desarrollo de \u00a0 soluciones de vivienda se mencion\u00f3 por ejemplo el hecho de que no fue posible \u00a0 aplicar \u201ccerca de 15.000 subsidios para V[iviendas de] I[nter\u00e9s] \u00a0P[rioritario] durante los dos \u00faltimos a\u00f1os\u201d, y que buena parte de la \u00a0 demanda de vivienda la satisface entonces el mercado informal del sector sobre \u00a0 zonas que no han sido legalmente habilitadas para el efecto.[12]\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3. Fines que se persigue alcanzar con la implementaci\u00f3n de \u00a0 los MISN. En este proceso se se\u00f1al\u00f3 que el objetivo constitucional de fondo que \u00a0 tienen los MISN es la garant\u00eda del derecho a la vivienda digna (CP arts. 51 y \u00a0 93, conc PIDESC art 11). Esto se infiere adem\u00e1s del texto de la Ley 1469 de 2011 \u00a0 y de sus antecedentes parlamentarios. En cuanto a los actos de tr\u00e1mite previos a \u00a0 la Ley 1469 de 2011 se observa en la ponencia para primer debate en Congreso que \u00a0 entre sus objetivos se incluy\u00f3 el de satisfacer el derecho a vivienda adecuada.[13] \u00a0En la Ley 1469 de 2011 el t\u00edtulo indica que tiene por objeto adoptar medidas \u00a0 para promover la oferta de suelo urbanizable y \u201cel acceso a la vivienda\u201d. \u00a0 El articulado dice tambi\u00e9n que entre sus objetivos se encuentras los de agilizar \u00a0 la habilitaci\u00f3n de suelo urbanizable e \u201cincrementar la escala de producci\u00f3n \u00a0 de vivienda\u201d (art 1 num 3). Aparte de este se observan otros prop\u00f3sitos con \u00a0 sustento expl\u00edcito en la Constituci\u00f3n o admitidos por esta. El art\u00edculo 1\u00ba de la \u00a0 Ley se\u00f1ala por ejemplo los siguientes: promover la sostenibilidad del desarrollo \u00a0 territorial y urbano, controlar la especulaci\u00f3n del suelo, velar por la defensa \u00a0 del espacio p\u00fablico, proteger el medio ambiente, promover una pol\u00edtica integral \u00a0 de gesti\u00f3n del riesgo, coordinar la acci\u00f3n de las entidades de distintos \u00f3rdenes \u00a0 territoriales y competenciales en el dise\u00f1o, ejecuci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de las \u00a0 operaciones urbanas, promover la participaci\u00f3n ciudadana y procurar medidas de \u00a0 soluci\u00f3n de vivienda \u201ccon criterios de urbanismo social\u201d (art 1). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4. Categor\u00edas de MISN, \u00a0 condiciones y procedimientos legales para materializarlos. La Ley 1469 de \u00a0 2011 contempla dos categor\u00edas de MISN y, en consunto con sus normas \u00a0 complementarias, establece una serie de condiciones y procedimientos generales \u00a0 para la implementaci\u00f3n de los MISN, y unos requisitos especiales para hacerlo en \u00a0 suelo rural. Adem\u00e1s las normas fijan tambi\u00e9n un procedimiento con el mismo fin. \u00a0 Para efectos de exponer esto con la mayor claridad, la Sala mostrar\u00e1 (a) las \u00a0 categor\u00edas, (b) las condiciones y contenidos m\u00ednimos generales de cada \u00a0 MISN, (c) las condiciones espec\u00edficas de los MISN en \u00e1rea rural y finalmente (d) \u00a0 los procedimientos legales: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Categor\u00edas- Hay dos categor\u00edas de \u00a0 MISN (art 4). La categor\u00eda 1 est\u00e1 integrada por los Macroproyectos cuyos \u00a0 t\u00e9rminos y condiciones de gesti\u00f3n y ejecuci\u00f3n se sujetan a \u201clos contenidos, \u00a0 actuaciones o normas urban\u00edsticas del plan de ordenamiento territorial vigente\u201d \u00a0(art 4 num 1). En cuanto a su forma de perfeccionamiento requiere como base \u00a0 un convenio entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el alcalde \u00a0 del respectivo municipio o distrito (\u00eddem). La Ley prev\u00e9 que \u201cen ning\u00fan caso\u201d \u00a0 pueden modificarse las disposiciones del respectivo plan de ordenamiento \u00a0 territorial vigente con la adopci\u00f3n de MISN de esta categor\u00eda (\u00eddem). La \u00a0 categor\u00eda 2 la conforman los MISN cuya implementaci\u00f3n supone, adem\u00e1s, la \u00a0 posibilidad adicional de introducir modificaciones a las normas urban\u00edsticas \u00a0 previstas en el plan de ordenamiento territorial cuando resulte necesario para \u00a0 viabilizar el Macroproyecto. Cuando se requiera modificar el plan de \u00a0 ordenamiento territorial, dentro de esta categor\u00eda de MISN, la propuesta \u00a0 convenida entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la alcald\u00eda \u00a0 municipal o distrital sobre oportunidad, conveniencia y posibilidad de \u00a0 realizarlo se supedita a la previa aprobaci\u00f3n del respectivo concejo (art 4 num \u00a0 2).[14]\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. Condiciones generales y contenidos m\u00ednimos- En \u00a0 cuanto a las condiciones legales para la adopci\u00f3n de los MISN, en t\u00e9rminos \u00a0 generales dependen esencialmente de la categor\u00eda a la que pertenezcan. No \u00a0 obstante, todo MISN debe tener unos contenidos m\u00ednimos y ejes comunes (arts. 5 y \u00a0 6). Para empezar, son titulares de la iniciativa de cualquier clase de MISN el \u00a0 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, las entidades territoriales, las \u00a0 \u00e1reas metropolitanas, las asociaciones de municipios, las entidades p\u00fablicas y \u00a0 los particulares (art 6). Los MISN deben surgir a partir de unas condiciones \u00a0 b\u00e1sicas, consistentes en: i- la identificaci\u00f3n y delimitaci\u00f3n de las \u00e1reas que \u00a0 \u201cpor sus valores ambientales, naturales y\/o paisaj\u00edsticos deben ser protegidas, \u00a0 as\u00ed como los suelos de protecci\u00f3n por amenaza y riesgo no mitigable donde no se \u00a0 pueden localizar asentamientos humanos\u201d (art 5-1); ii- asignaci\u00f3n se suelo \u00a0 con se\u00f1alamiento de \u00edndices de ocupaci\u00f3n y construcci\u00f3n admitidos (art 5-2); \u00a0 iii- definici\u00f3n del sistema de movilidad, indicando la disposici\u00f3n y trazado de \u00a0 mallas viales seg\u00fan jerarqu\u00eda y funci\u00f3n, y los modos de transporte vinculados \u00a0 (art 5-3); iv- definici\u00f3n del \u201csistema de espacio p\u00fablico\u201d en los \u00a0 par\u00e1metros previstos en la Ley (art 5-4);[15] v- la \u00a0 determinaci\u00f3n de los sistemas de servicios domiciliarios, con el \u00a0 dimensionamiento para disposici\u00f3n y trazado de redes (art 5-5); vi- cartograf\u00eda \u00a0 que integre el MISN (art 5-6); vii- estrategia de gesti\u00f3n y financiaci\u00f3n para \u00a0 estimar el cierre financiero de la operaci\u00f3n (art 5-7). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. Condiciones espec\u00edficas de MISN en suelo rural- \u00a0 Cuando los MISN deben celebrarse en suelo rural, adem\u00e1s de lo anterior deben \u00a0 cumplir con un grupo de condiciones espec\u00edficas (art 21). En efecto, la Ley 1469 \u00a0 de 2011 prev\u00e9 que, de forma adicional a lo establecido en la Ley 388 de 1997, \u00a0 cada plan de ordenamiento territorial debe se\u00f1alar los l\u00edmites f\u00edsicos y las \u00a0 condiciones generales de los suelos rurales que deban ser mantenidos y \u00a0 preservados por su destinaci\u00f3n a usos agr\u00edcolas, ganaderos, forestales o de \u00a0 explotaci\u00f3n de recursos naturales, \u201cteniendo en cuenta la necesidad de \u00a0 crecimiento urbano y la adecuada utilizaci\u00f3n agrol\u00f3gica de dichas zonas\u201d. \u00a0 Asimismo, se contempla que s\u00f3lo de forma excepcional el per\u00edmetro de los suelos \u00a0 urbanos y de expansi\u00f3n urbana se puede ampliar hacia cubrir suelos clasificados \u00a0 por el IGAC dentro de las clases I, II o III. El C\u00f3digo de R\u00e9gimen Municipal \u00a0 \u2013Dcto 1333 de 1986 art 54- prev\u00e9 que hacia estos suelos no puede extenderse el \u00a0 per\u00edmetro urbano por tratarse de zonas de reserva agrol\u00f3gica.[16] \u00a0La Ley 1469 de 2011 en su art\u00edculo 21 prev\u00e9 la posibilidad de urbanizar estas \u00a0 zonas, solo por medio de MISN, con lo cual se ha introducido una reforma apenas \u00a0 parcial a este respecto. Esta posible ampliaci\u00f3n ser\u00e1 factible cuando se \u00a0 requiera \u201cen raz\u00f3n de las necesidades de la expansi\u00f3n urbana\u201d y si no es \u00a0 viable realizar Macroproyectos en otros suelos, se cumplen las determinantes \u00a0 ambientales del art\u00edculo 10 de la Ley 388 de 1997, y se da cabal aplicaci\u00f3n al \u00a0 reglamento sobre la materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se ve, para definir si es viable desarrollar \u00a0 Macroproyectos en suelo rural de estas clases deben cumplirse \u2013entre otras- las \u00a0 determinantes ambientales del art\u00edculo 10 de la Ley 388 de 1997. Es decir: (a) las directrices, normas y reglamentos \u00a0 expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por las entidades \u00a0 del Sistema Nacional Ambiental, en los aspectos relacionados con el ordenamiento \u00a0 espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el C\u00f3digo de \u00a0 Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas del estatuto de \u00a0 zonificaci\u00f3n de uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre \u00a0 uso del suelo en lo concerniente exclusivamente a sus aspectos ambientales; (b) \u00a0 las regulaciones sobre conservaci\u00f3n, preservaci\u00f3n, uso y manejo del medio \u00a0 ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y \u00a0 costeras; las disposiciones producidas por la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional o la \u00a0 autoridad ambiental de la respectiva jurisdicci\u00f3n, en cuanto a la reserva, \u00a0 alindamiento, administraci\u00f3n o sustracci\u00f3n de los distritos de manejo integrado, \u00a0 los distritos de conservaci\u00f3n de suelos, las reservas forestales y parques \u00a0 naturales de car\u00e1cter regional; las normas y directrices para el manejo de las \u00a0 cuencas hidrogr\u00e1ficas expedidas por la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional o la \u00a0 autoridad ambiental de la respectiva jurisdicci\u00f3n; y las directrices y normas \u00a0 expedidas por las autoridades ambientales para la conservaci\u00f3n de las \u00e1reas de \u00a0 especial importancia ecosist\u00e9mica; (c) Las disposiciones que reglamentan el uso \u00a0 y funcionamiento de las \u00e1reas que integran el sistema de parques nacionales \u00a0 naturales y las reservas forestales nacionales; (d) Las pol\u00edticas, directrices y \u00a0 regulaciones sobre prevenci\u00f3n de amenazas y riesgos naturales, el se\u00f1alamiento y \u00a0 localizaci\u00f3n de las \u00e1reas de riesgo para asentamientos humanos, as\u00ed como las \u00a0 estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales.[17] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d. Procedimiento- La Ley 1469 de 2011 contempla dos \u00a0 clases de procedimientos en funci\u00f3n de la categor\u00eda de MISN (seg\u00fan si es \u00a0 categor\u00eda 1 o 2). Aparte, cada procedimiento tiene un grupo de reglas amplio. No \u00a0 obstante, estos procedimientos tienen varios puntos en com\u00fan, que en esencia son \u00a0 los siguientes (arts. 7 y 8). Primero, etapa de anuncio: cuando se presente una \u00a0 iniciativa que satisfaga los requisitos legales, el Ministerio de Vivienda, \u00a0 Ciudad y Territorio anuncia el MISN. Segundo, etapa de formulaci\u00f3n y \u00a0 concertaci\u00f3n: la formulaci\u00f3n es la presentaci\u00f3n del documento t\u00e9cnico que \u00a0 sustenta la iniciativa, y la concertaci\u00f3n es la interacci\u00f3n interinstitucional \u00a0 del Ministerio con la entidad territorial en la que se va a desarrollar el MISN. \u00a0 Esta concertaci\u00f3n, si concluye en un acuerdo, adquiere el car\u00e1cter de convenio. \u00a0 El convenio deber\u00e1 ser suscrito por el titular de la iniciativa, y debe incluir \u00a0 los compromisos de cada parte en las fases del MISN. Si no hay acuerdo, habr\u00e1 \u00a0 una nueva oportunidad para la concertaci\u00f3n y si esta falla se archiva el \u00a0 proyecto. Tercero, etapa de participaci\u00f3n democr\u00e1tica: se garantiza la \u00a0 participaci\u00f3n ciudadana mediante los mecanismos previstos en la Ley 388 de 1997 \u00a0 seg\u00fan el instrumento que se requiera, en funci\u00f3n de la categor\u00eda de MISN de que \u00a0 se trate. Cuarto, etapa de adopci\u00f3n: concluidas las anteriores fases, el MISN se \u00a0 adopta por resoluci\u00f3n dl Ministerio. En el caso de los MISN categor\u00eda 2, la \u00a0 etapa de concertaci\u00f3n y consultas comprende una interacci\u00f3n con la Corporaci\u00f3n \u00a0 Aut\u00f3noma Regional, la Junta Metropolitana \u2013si el municipio hace parte de un \u00e1rea \u00a0 metropolitana-, el Consejo Territorial de Planeaci\u00f3n, y es necesario realizar \u00a0 adem\u00e1s, con anterioridad al convenio, una audiencia p\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. En este marco se insertan los MISN en zona rural. Es \u00a0 entonces necesario definir si esta regulaci\u00f3n, en cuanto sea aplicable en los \u00a0 suelos rurales, desconoce los deberes estatales de protecci\u00f3n de las riquezas naturales \u00a0 (CP art 8), de preservaci\u00f3n de la diversidad e integridad del ambiente (CP arts. \u00a0 79 y 334), y de amparo especial a la producci\u00f3n de alimentos (CP art 65). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n no proh\u00edbe expresamente la realizaci\u00f3n \u00a0 de proyectos de soluci\u00f3n de vivienda de amplio alcance en suelo rural. El margen \u00a0 de lo permitido en este campo es amplio pero no absoluto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. El demandante considera que la Constituci\u00f3n, en las \u00a0 normas invocadas dentro de los cargos, prev\u00e9 una prohibici\u00f3n absoluta de \u00a0 desarrollar Macroproyectos de Inter\u00e9s Social Nacional en suelo rural. La Corte, \u00a0 por diversas razones, considera que la disposici\u00f3n acusada no viola los \u00a0 principios constitucionales citados en la demanda. Primero, constata que la \u00a0 Carta Pol\u00edtica no prev\u00e9 una prohibici\u00f3n expresa de desarrollar proyectos de \u00a0 vivienda en suelo rural. Segundo, advierte que el suelo rural no est\u00e1 integrado \u00a0 s\u00f3lo por \u00e1reas portadoras de \u00a0 riquezas naturales, reservas ambientales o zonas destinadas a la producci\u00f3n de \u00a0 alimentos. Tercero, considera que con los MISN el Congreso pretende solucionar \u00a0 un problema de d\u00e9ficit habitacional en zonas rurales y, por esa v\u00eda, garantizar \u00a0 el derecho constitucional de toda persona a tener vivienda digna. Cuarto, la \u00a0 adopci\u00f3n de MISN presupone la activaci\u00f3n de distintos tipos de control \u00a0 ambiental, por lo cual hay entonces mecanismos institucionales de protecci\u00f3n de \u00a0 los aspectos ambientales de la zona rural. Quinto, toma en cuenta que la Ley no \u00a0 prev\u00e9 la posibilidad abierta e indiscriminada de implementar MISN en suelo \u00a0 rural, sino que fija ciertas condiciones. La Sala Plena de la Corte \u00a0 Constitucional pasa a desarrollar cada uno de estos puntos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Para empezar, las normas constitucionales en las \u00a0 cuales se fundan los cargos contemplan deberes de protecci\u00f3n incluso especiales \u00a0 sobre las riquezas naturales (CP art 8), la diversidad e integridad del ambiente (CP \u00a0 arts. 79 y 334) y la producci\u00f3n de alimentos (CP art 65). No obstante, ninguno \u00a0 de estos preceptos proscribe de forma expl\u00edcita desarrollar proyectos de \u00a0 vivienda a nivel macro en \u00e1reas rurales. La Constituci\u00f3n emplea en pocas \u00a0 ocasiones las expresiones \u2018rural\u2019 o \u2018rurales\u2019. El art\u00edculo 318 \u00a0 dice que, para mejorar la prestaci\u00f3n de servicios y asegurar la \u00a0 participaci\u00f3n ciudadana en el manejo de los asuntos p\u00fablicos de orden local, los concejos podr\u00e1n \u00a0 dividir sus municipios en corregimientos, cuando se trate de \u201czonas rurales\u201d. \u00a0 El art\u00edculo 365 establece que uno de los criterios a ser tenidos en cuenta por \u00a0 el legislador, para poner en operaci\u00f3n el Sistema General de Participaciones, es \u00a0 el reparto de los recursos que lo conforman entre poblaci\u00f3n urbana y \u201crural\u201d \u00a0(CP art 365 lits a y b). El art\u00edculo 55 transitorio, dispuesto por el \u00a0 Constituyente de 1991, previ\u00f3 que el Congreso deb\u00eda expedir, bajo las \u00a0 condiciones all\u00ed contempladas, una ley que les reconociera a las comunidades \u00a0 negras que ven\u00edan ocupando tierras bald\u00edas en las \u201czonas rurales\u201d \u00a0ribere\u00f1as de los r\u00edos de la Cuenca del Pac\u00edfico, el derecho a la propiedad \u00a0 colectiva sobre \u00e1reas demarcadas por la misma ley. Ninguna de estas normas, como \u00a0 se ve, contempla un impedimento absoluto para implementar macro soluciones de \u00a0 vivienda en \u00e1reas de car\u00e1cter rural. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. El demandante parece \u00a0 sostener que todo suelo rural es portador de riquezas naturales, de elementos de \u00a0 los cuales dependen la diversidad e integridad del ambiente y adem\u00e1s que est\u00e1 \u00a0 conformado por \u00e1reas destinadas a la producci\u00f3n de alimentos. Sin embargo, la \u00a0 definici\u00f3n de zona rural a la cual hace referencia la norma acusada es la \u00a0 prevista en la Ley 388 de 1997. Los suelos rurales se caracterizan \u2013seg\u00fan esta- como \u201clos terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de \u00a0 oportunidad, o por su destinaci\u00f3n a usos agr\u00edcolas, ganaderos, forestales, de \u00a0 explotaci\u00f3n de recursos naturales y actividades an\u00e1logas\u201d (L 388 de 1997 art \u00a0 33). En consecuencia, en el suelo rural hay entonces un \u00e1rea que lo es \u201cpor \u00a0 razones de oportunidad\u201d, y otra que lo es por un motivo distinto, a saber, \u00a0 por su \u201cdestinaci\u00f3n a usos agr\u00edcolas, ganaderos, forestales, de explotaci\u00f3n \u00a0 de recursos naturales y actividades an\u00e1logas\u201d. No todo suelo rural es \u2013en la \u00a0 Ley 388 de 1997- incompatible con el desarrollo. Por el contrario, dicha Ley \u00a0 consagra una subcategor\u00eda de zona rural conformada por el suelo suburbano, \u00a0 en el cual hay una mezcla de usos: formas de vida del campo y de la ciudad. \u00a0 Puede haber desarrollo en suelos rurales suburbanos si bien \u201ccon \u00a0 restricciones de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el \u00a0 autoabastecimiento en servicios p\u00fablicos domiciliarios, de conformidad con lo \u00a0 establecido en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 142 de 1994\u201d (\u00eddem). Suburbanos \u00a0 son los suelos \u201ccorrespondientes a los corredores urbanos interregionales\u201d \u00a0 (\u00eddem). Municipios y distritos deben adoptar medidas para evitar el desarrollo \u00a0 de actividades y usos urbanos en estas \u00e1reas sin previo proceso de incorporaci\u00f3n \u00a0 al per\u00edmetro urbano conforme a los par\u00e1metros legales (Ley 388 de 1997). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Luego no s\u00f3lo no hay prohibici\u00f3n constitucional \u00a0 expresa de implementar proyectos a nivel macro en zonas rurales, sino que de \u00a0 hecho en el ordenamiento actual no toda zona rural es portadora de valores \u00a0 ambientales o alimentarios protegidos por la Constituci\u00f3n. En contraste, lo que \u00a0 persiguen los MISN es enfrentar un problema real, debidamente identificado, de \u00a0 d\u00e9ficit habitacional de vivienda en zonas rurales. En este proceso se aportaron \u00a0 algunas cifras relevantes. Seg\u00fan el Censo realizado por el DANE en el a\u00f1o 2005, \u00a0el d\u00e9ficit global \u00a0 (cualitativo y cuantitativo) de vivienda en zona rural afecta al 68,25% de los \u00a0 hogares. Es decir, conforme a la metodolog\u00eda empleada por el DANE, en zona rural \u00a0 el 68,25% de los hogares, a esa fecha, o bien no viv\u00edan en sitios que \u00a0 presentaran siquiera un umbral m\u00ednimo de condiciones de habitabilidad, o bien \u00a0 habitaban en viviendas inadecuadas o construidas con material precario o \u00a0 inestable, o compart\u00edan con otros la vivienda, o habitaban en viviendas con \u00a0 hacinamiento, o construidas con materiales estables pero con pisos inadecuados, \u00a0 o con servicios inadecuados, o que no contaban con un lugar adecuado para \u00a0 preparar los alimentos.[18] \u00a0Lo anterior parece razonablemente indicar, en t\u00e9rminos constitucionales, que \u00a0 para el a\u00f1o 2005 al menos el 68,25% de los n\u00facleos humanos ubicados en zona \u00a0 rural, y considerados por el DANE como hogares, carec\u00edan de las condiciones \u00a0 necesarias y suficientes para gozar efectivamente del derecho a una vivienda \u00a0 digna (CP art 51). La Ley 1469 de 2011 prev\u00e9 un grupo de medidas, entre ellas \u00a0 los MISN, orientadas a colmar esa necesidad. La disposici\u00f3n acusada busca \u00a0 entonces satisfacerla en suelo rural. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. La Ley 1469 de 2011 est\u00e1 por tanto orientada a \u00a0 ofrecer soluciones habitacionales adecuadas de amplio alcance en cuanto al \u00a0 universo de beneficiarios. Para que estas medidas alcancen a los hogares cuyo \u00a0 modo de subsistencia se sustenta en formas de vida esencialmente rurales, sin \u00a0 condicionar su otorgamiento a las personas campesinas a su desarraigo del medio \u00a0 al cual se han adaptado, el legislador introdujo la posibilidad de implementar \u00a0 estos MISN espec\u00edficamente en suelo rural. Para los campesinos, esta es en \u00a0 consecuencia una forma de garantizar su \u201cderecho a vivienda digna\u201d (CP \u00a0 art 51). El Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales \u00a0 \u2013PIDESC-, en armon\u00eda con otros instrumentos internacionales,[19] dice que \u00a0 toda persona tiene derecho a \u201cvivienda adecuados, y a una mejora continua de \u00a0 las condiciones de existencia\u201d (art 11 num 1).[20] Este instrumento es relevante para \u00a0 interpretar la Carta, pues el art\u00edculo 93 Superior prev\u00e9 \u201c[l]os \u00a0 derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretar\u00e1n de conformidad \u00a0 con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por \u00a0 Colombia\u201d. Ahora bien, esto indica entonces que el derecho a la vivienda \u00a0 digna se debe entender de conformidad, entre otros, con el PIDESC. El derecho a \u00a0 vivienda adecuada que garantiza el PIDESC comprende no s\u00f3lo el derecho a contar \u00a0 con un tejado. El Comit\u00e9 de \u00a0 Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales \u2013en adelante Comit\u00e9 DESC- en la \u00a0 Observaci\u00f3n general N\u00b0 4, dice que tener vivienda digna \u201csignifica disponer \u00a0 de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad \u00a0 adecuada, iluminaci\u00f3n y ventilaci\u00f3n adecuadas, una infraestructura b\u00e1sica \u00a0 adecuada y una situaci\u00f3n adecuada en relaci\u00f3n con el trabajo y los servicios \u00a0 b\u00e1sicos, todo ello a un costo razonable\u201d. La jurisprudencia de la Corte, en \u00a0 t\u00e9rminos coincidentes, ha sostenido que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cser \u00a0 titular del derecho a la \u2018vivienda digna\u2019 significa m\u00e1s que simplemente \u00a0 tener derecho a un tejado.[21] \u00a0M\u00e1s bien, implica el derecho a satisfacer una necesidad humana real amplia. [\u2026.] \u00a0 el derecho a la vivienda digna se satisface exhaustivamente si el sujeto puede \u00a0 contar con un lugar para pasar las noches, resguardarse de las adversidades del \u00a0 clima, y tener un espacio elemental de privacidad que a su vez le permita \u00a0 salvaguardar su dignidad, y sus dem\u00e1s derechos y libertades\u201d.[22] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. El Estado \u00a0 tiene la obligaci\u00f3n de cubrir progresivamente el derecho a la vivienda \u00a0 adecuada; es decir, a una \u00a0 vivienda en condiciones de seguridad \u00a0 jur\u00eddica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, \u00a0 adecuaci\u00f3n espacial y adecuaci\u00f3n cultural.[23] \u00a0Esto significa que el cumplimiento completo de esa obligaci\u00f3n no puede entonces \u00a0 exig\u00edrsele de inmediato, o en per\u00edodos breves. El mismo PIDESC dispone que los Estados partes se \u00a0 obligan es a lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos \u00a0 all\u00ed reconocidos, dentro de los cuales est\u00e1 el derecho a la vivienda adecuada \u00a0 (art. 2.1.).[24] \u00a0El Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales ha interpretado que el \u00a0 car\u00e1cter progresivo de esas obligaciones \u201cconstituye un reconocimiento del \u00a0 hecho de que la plena efectividad de todos los derechos econ\u00f3micos, sociales y \u00a0 culturales en general no podr\u00e1 lograrse en un breve per\u00edodo de tiempo\u201d.[25] La Corte \u00a0 Constitucional ha recogido ese entendimiento, por ejemplo en la sentencia C-507 \u00a0 de 2008, cuando dijo: \u201c[\u2026] la Constituci\u00f3n admite que la satisfacci\u00f3n \u00a0 plena de los derechos sociales exige una inversi\u00f3n considerable de recursos \u00a0 p\u00fablicos con los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello, dada \u00a0 la escasez de recursos, la satisfacci\u00f3n de los derechos sociales est\u00e1 sometida a \u00a0 una cierta \u2018gradualidad progresiva\u2019\u201d.[26] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. Que el Estado deba cubrir progresivamente \u00a0todos los \u00e1mbitos prestacionales del derecho a la vivienda digna, no puede \u00a0 interpretarse en el sentido de que cuente entonces con la autorizaci\u00f3n para \u00a0 privarlo de cualquier efecto inmediato. El Comit\u00e9 DESC,[27] \u00a0la doctrina internacional m\u00e1s autorizada en la materia[28]\u00a0 \u00a0 y la Corte Constitucional coinciden en que algunas de las obligaciones asociadas \u00a0 a los derechos sociales, econ\u00f3micos y culturales deben cumplirse en per\u00edodos \u00a0 breves. Como lo expres\u00f3 la Corte en la sentencia C-671 de 2002, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. En consecuencia, a todo derecho \u00a0 econ\u00f3mico, social y cultural \u2013y por tanto tambi\u00e9n al derecho a la vivienda \u00a0 apropiada- est\u00e1n asociadas obligaciones de cumplimiento inmediato \u2013o en el corto \u00a0 plazo-, y obligaciones que demandan un desarrollo progresivo.[30] En cuanto a \u00a0 las facetas que deben cumplirse de \u00a0 inmediato o en per\u00edodos breves de tiempo, est\u00e1n incluidas tanto las de respeto (que le exigen \u00a0 al Estado abstenerse de injerir directa o indirectamente en el disfrute del \u00a0 derecho), las de protecci\u00f3n (que le imponen al Estado adoptar medidas \u00a0 para que terceros no irrespeten el derecho), y en ciertos casos algunas \u00a0 obligaciones de garant\u00eda (que demandan del Estado la adopci\u00f3n de medidas \u00a0 apropiadas de car\u00e1cter legislativo, administrativo, presupuestario, judicial o \u00a0 de otra \u00edndole para dar plena efectividad al derecho). Cuando menos, puede decirse que son de exigibilidad \u00a0 inmediata las siguientes: (i) \u00a0garantizar unos contenidos m\u00ednimos o esenciales del respectivo derecho a \u00a0 todos sus titulares;[31] \u00a0(ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa \u00a0 realizaci\u00f3n del derecho[32] \u00a0y, como m\u00ednimo, disponer un plan[33] \u00a0trazado de modo admisible, es \u00a0 decir, que garantice los dem\u00e1s derechos, sea razonable, especifique las \u00a0 circunstancias de tiempo, modo y lugar en las cuales va a desarrollarse[34] e incluya \u00a0 en el grupo de beneficiarios a todos los afectados titulares del derecho;[35] (iii) \u00a0 asegurar la participaci\u00f3n de los involucrados en las decisiones;[36] (iv) no \u00a0 discriminar injustificadamente;[37] \u00a0(v) proteger especialmente a personas en situaci\u00f3n de debilidad manifiesta;[38] (vi) \u00a0 no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho[39] y (vii) no \u00a0 retroceder de forma injustificada en el nivel de protecci\u00f3n alcanzado.[40] La tutela \u00a0 puede proceder para exigir estas facetas.[41] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. Las restantes obligaciones necesarias \u00a0 y suficientes para asegurar la satisfacci\u00f3n plena y cabal del derecho \u00a0 fundamental a la vivienda digna son entonces de cumplimiento progresivo. Entre \u00a0 ellas se encuentra el deber estatal de adoptar una estrategia nacional de \u00a0 vivienda. El Comit\u00e9 DESC en la Observaci\u00f3n General N\u00ba 4 ha dicho que si bien los \u00a0 medios m\u00e1s apropiados para lograr la plena realizaci\u00f3n del derecho a vivienda \u00a0 digna pueden variar de un Estado a otro, \u201cel Pacto claramente requiere que \u00a0 cada Estado parte tome las medidas que sean necesarias con ese fin. Esto \u00a0 requerir\u00e1 casi invariablemente la adopci\u00f3n de una estrategia nacional de \u00a0 vivienda\u201d, dentro de la cual se incorpore una definici\u00f3n de \u201clos \u00a0 objetivos para el desarrollo de condiciones de vivienda\u201d, de \u201cde los \u00a0 recursos disponibles\u201d, y de \u201cla forma m\u00e1s efectiva\u201d de emplear dichos \u00a0 recursos disponibles. La misma Observaci\u00f3n tambi\u00e9n supone que esta estrategia \u00a0 debe garantizar la \u201ccoordinaci\u00f3n entre los ministerios y autoridades \u00a0 regionales y locales con el objeto de conciliar pol\u00edticas conexas (econom\u00eda, \u00a0 agricultura, medio ambiente, energ\u00eda, etc)\u201d. La adopci\u00f3n de una estrategia \u00a0 nacional de vivienda es una obligaci\u00f3n, de car\u00e1cter progresivo, que a la cual la \u00a0 Corte ha hecho alusi\u00f3n por ejemplo en la sentencia T-958 de 2001.[42] Puede verse \u00a0 entonces que la Ley 1469 de 2011, y espec\u00edficamente en lo referente a los MISN, \u00a0 pretende entonces contribuir al cumplimiento de este deber constitucional de \u00a0 car\u00e1cter progresivo, al prever un instrumento macro de satisfacci\u00f3n de \u00a0 necesidades habitacionales, incluso en suelo rural, que asegura la coordinaci\u00f3n \u00a0 entre diferentes niveles de ordenamiento territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. Por otra parte, antes de la etapa de adopci\u00f3n de \u00a0 los MISN el ordenamiento prev\u00e9 una serie de controles en materia ambiental. En \u00a0 efecto, como antes se mostr\u00f3, hay dos categor\u00edas de MISN. Los que pertenecen a \u00a0 la categor\u00eda 1 se sujetan a \u201clos contenidos, \u00a0 actuaciones o normas urban\u00edsticas del plan de ordenamiento territorial vigente\u201d \u00a0(art 4 num 1). Los clasificables en la categor\u00eda 2 suponen la modificaci\u00f3n a \u00a0 las normas urban\u00edsticas del plan de ordenamiento territorial cuando resulte \u00a0 necesario para viabilizar el Macroproyecto. En cualquiera de los dos casos se \u00a0 requiere activar una serie de mecanismos institucionales e interinstitucionales \u00a0 de protecci\u00f3n ambiental: (i) entre los contenidos m\u00ednimos de todo POT \u2013en lo que \u00a0 ata\u00f1e a su componente rural- y de cualquier MISN se incluye la identificaci\u00f3n y \u00a0 delimitaci\u00f3n de \u00e1reas que \u201cpor sus valores ambientales, naturales y\/o \u00a0 paisaj\u00edsticos deben ser protegidas\u201d (L 388 de 1997 art 14 num 3 y L 1469 de \u00a0 2011 art 5 num 1); (ii) los proyectos de POT o de modificaciones a los mismos \u00a0 para implementar MISN requieren la intervenci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma \u00a0 Regional competente (L 388 de 1997 art 24 num 1 y L 1469 de 2011 art 8 num 2); \u00a0 (iii) tanto los proyectos de POT como los de reforma a los mismos para \u00a0 implementar MISN, y los Macroproyectos en cuanto tales, est\u00e1n en su proceso de \u00a0 elaboraci\u00f3n conformados por etapas de participaci\u00f3n democr\u00e1tica, en las cuales \u00a0 se ejerce el control ciudadano, entre otros, sobre aspectos ambientales (L 388 \u00a0 de 1997 arts. 4 y concordantes, y L 1469 de 2011 arts. 7-3 y 8-2-d); (iv) cuando \u00a0 los MISN se proyecten sobre suelos clasificados por el IGAC dentro de las \u00a0 clases I, II o III, deben cumplir adem\u00e1s de otros los determinantes ambientales \u00a0 del art\u00edculo 10 de la Ley 388 de 1997. Entre estos hay un grupo amplio de normas \u00a0 ambientales, como por ejemplo la Ley 99 de 1993 y el C\u00f3digo de Recursos \u00a0 Naturales.[43] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. La \u00faltima raz\u00f3n para sostener que \u00a0 la disposici\u00f3n no es integralmente contraria a la Carta, es que la Ley a la cual \u00a0 pertenece contempla una serie de previsiones para proteger los suelos con valor \u00a0 alimentario. El art\u00edculo 21 de la Ley 1469 de 2011 prev\u00e9 que adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en la Ley \u00a0 388 de 1997 cada POT debe fijar los l\u00edmites f\u00edsicos y las condiciones generales \u00a0 de los suelos rurales que deban ser mantenidos y preservados por su destinaci\u00f3n \u00a0 a usos agr\u00edcolas, ganaderos, forestales o de explotaci\u00f3n de recursos naturales, \u00a0\u201cteniendo en cuenta la necesidad de crecimiento urbano y la adecuada \u00a0 utilizaci\u00f3n agrol\u00f3gica de dichas zonas\u201d (art 21). Esta norma ordena entonces \u00a0 establecer en los POT verdaderos l\u00edmites al desarrollo sobre suelos destinados \u00a0 \u2013entre otros- a usos agr\u00edcolas o ganaderos. Ciertamente, la misma Ley dice que \u00a0 s\u00f3lo de forma excepcional el per\u00edmetro de los suelos urbanos y de expansi\u00f3n \u00a0 urbana se puede ampliar hacia cubrir suelos clasificados por el IGAC dentro de \u00a0 las clases I, II o III. No obstante, esta ampliaci\u00f3n solo ser\u00e1 factible (i) \u00a0 cuando se requiera \u201cen raz\u00f3n de las necesidades de la expansi\u00f3n urbana\u201d, \u00a0 (ii) si no es viable realizar los MISN en otros suelos, (iii) se cumplen las \u00a0 determinantes ambientales del art\u00edculo 10 de la Ley 388 de 1997, y (iv) se da \u00a0 cabal aplicaci\u00f3n al reglamento sobre la materia. La Ley en la cual se inserta la \u00a0 norma acusada contempla medidas de protecci\u00f3n para suelos rurales de especial \u00a0 valor ambiental y agrol\u00f3gico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La necesaria adaptaci\u00f3n de los MISN a las \u00a0 formas de vida rurales. Las \u00e1reas protegidas como \u00e1reas sustra\u00eddas del \u00a0 desarrollo de MISN \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. Todo lo anterior indica entonces que la disposici\u00f3n \u00a0 demandada no puede ser totalmente expulsada del ordenamiento. No obstante, ello \u00a0 no significa que, en cuanto se refiere a la posibilidad de implementar los MISN \u00a0 en suelo rural, la norma no presente algunos problemas espec\u00edficos a la luz de \u00a0 los deberes constitucionales de proteger especialmente las riquezas naturales (CP art \u00a0 8), la diversidad e integridad del ambiente (CP arts. 79 y 334), y la producci\u00f3n \u00a0 de alimentos (CP art 65). En concreto, la Corte Constitucional observa en primer \u00a0 lugar que el precepto bajo control, y la ley de la cual forma parte, no \u00a0 establece de manera precisa un exigencia normativa orientada a garantizar la \u00a0 adecuaci\u00f3n de los MISN al entorno cultural y socio econ\u00f3mico de las \u00e1reas \u00a0 rurales y, m\u00e1s puntualmente, a las formas de vida campesina. Lo cual resulta \u00a0 constitucionalmente problem\u00e1tico, como adelante se mostrar\u00e1, de acuerdo con el \u00a0 art\u00edculo 65 Superior que ordena proteger especialmente la producci\u00f3n de \u00a0 alimentos. En segundo lugar, la Sala advierte que la regulaci\u00f3n contenida en la \u00a0 Ley a la cual pertenece la norma cuestionada no excluye de modo expreso y claro \u00a0 las \u00e1reas protegidas de los entornos en los cuales se pueden ejecutar MISN, lo \u00a0 cual plantea un problema relacionado con el deber de protecci\u00f3n de las riquezas \u00a0 naturales y la diversidad e integridad del ambiente. A continuaci\u00f3n se expondr\u00e1 \u00a0 cada uno de estos problemas y sus implicaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20. Lo primero es que la Ley 1469 de 2011 admite \u00a0 realizar MISN en suelo rural pero no contempla de forma precisa una orden de \u00a0 adaptarlos al entorno socio econ\u00f3mico y cultural en el cual se insertan y, en \u00a0 especial, a las formas de vida campesina que all\u00ed se desarrollan. El art\u00edculo 2 \u00a0 de Ley 1469 de 2011 simplemente prev\u00e9 que los MISN pueden implementarse en \u00e1reas \u00a0 rurales. El art\u00edculo 21 de la misma establece que cuando as\u00ed ocurra en suelos \u00a0 rurales clasificados por el IGAC en los niveles I, II y III, se deben cumplir \u00a0 los determinantes ambientales del art\u00edculo 10 de la Ley 388 de 1997. No \u00a0 obstante, ni estos art\u00edculos ni el cuerpo restante de la Ley 1469 de 2011 \u00a0 establecen expresamente reglas precisas o est\u00e1ndares suficientes orientados a \u00a0 exigir la adaptaci\u00f3n de los MISN a la ruralidad. El problema que esto acarrea es \u00a0 entonces notorio. La Ley 1469 de 2011 est\u00e1 llamada a introducir soluciones \u00a0 habitacionales a nivel macro en zona rural; es decir, construcciones de vivienda \u00a0 e infraestructura de amplia envergadura e impacto en el entorno. Adem\u00e1s de la \u00a0 edificaci\u00f3n de un grupo suficiente de viviendas, los MISN suponen implementar un \u00a0 sistema de movilidad integrado en parte por mallas viales y medios de \u00a0 transporte; asimismo, debe construirse un sistema de espacio p\u00fablico y \u00a0 equipamientos colectivos, lo cual implica la disposici\u00f3n y construcci\u00f3n, entre \u00a0 otros, de parques, plazas, alamedas u otras \u00e1reas destinadas a educaci\u00f3n, salud, \u00a0 deporte, defensa y justicia; y finalmente es necesario asegurar el trazado e \u00a0 implementaci\u00f3n de redes de servicios p\u00fablicos domiciliarios y su respectiva \u00a0 infraestructura. Sin embargo, la Ley no prev\u00e9 la obligaci\u00f3n de que estas grandes \u00a0 intervenciones se adapten a las formas de vida campesina. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21. Desde un plano constitucional, esta posible \u00a0 implantaci\u00f3n de Macroproyectos en zona rural debe estar necesariamente \u00a0 acompa\u00f1ada de una obligaci\u00f3n clara, radicada en las autoridades a cargo de \u00a0 desarrollarlos, de ajustar las condiciones, estructura y funci\u00f3n de los \u00a0 componentes de los MISN a las formas de vida propias de lo rural. En efecto, los \u00a0 d\u00e9ficits de vivienda rural \u2013debidamente identificados en el proceso de adopci\u00f3n \u00a0 de la Ley 1469 de 2011- los experimentan hogares conformados, entre otras, por \u00a0 personas cuyo sustento lo derivan principal o exclusivamente de la agricultura, \u00a0 la pesca, la peque\u00f1a o mediana ganader\u00eda, entre otras actividades productoras de \u00a0 alimentos. Las soluciones macro de vivienda en suelos rurales est\u00e1n pensadas, \u00a0 sin embargo, no solo para quienes viven en zona rural pero derivan su sustento \u00a0 de actividades desarrolladas en \u00e1reas urbanas, o tienen formas de vida eminente \u00a0 o t\u00edpicamente asociadas a la urbe, sino tambi\u00e9n para quienes viven en suelo \u00a0 rural y derivan su sustento del trabajo campesino y, en especial, de la \u00a0 producci\u00f3n de alimentos. Los MISN que se construyan en suelo rural para asegurar \u00a0 soluciones de vivienda digna a los hogares conformados por estas personas, no \u00a0 pueden entonces suponer la introducci\u00f3n de rupturas radicales e irreversibles \u00a0 con sus formas de vida, cuando estas se encuentran objetiva y estrechamente \u00a0 vinculadas a la producci\u00f3n campesina de alimentos, pues hacerlo resultar\u00eda \u00a0 incompatible con los estatuido expresamente en el art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. La norma demandada no contempla una previsi\u00f3n \u00a0 encaminada a ordenar al Estado y quienes intervienen en el proceso de adopci\u00f3n \u00a0 de los MISN tomar medidas para adaptarlos al entorno cultural y socioecon\u00f3mico \u00a0 del campo y, en especial, a las formas de vida campesina asociadas a la \u00a0 producci\u00f3n de alimentos. La disposici\u00f3n cuestionada \u2013y la Ley de la cual forma \u00a0 parte- podr\u00eda interpretarse entonces como que estuviera admitiendo, ya que no \u00a0 consagra una restricci\u00f3n precisa, la posibilidad de implantar en suelos rurales \u00a0 MISN con caracter\u00edsticas incompatibles con la vida del campo; es decir, \u00a0 Macroproyectos que supongan incluso una transformaci\u00f3n sustantiva de los modos \u00a0 de vida campesinos vinculados con la producci\u00f3n alimentaria. Este posible \u00a0 entendimiento resulta empero inconstitucional, pues tiene la potencialidad de \u00a0 afectar dr\u00e1sticamente la producci\u00f3n campesina de alimentos, al introducir un \u00a0 elemento de ruptura con la forma de vida que se desarrolla en el entorno. Una \u00a0 lectura de la norma conforme a la Constituci\u00f3n, no obstante, impide darle esa \u00a0 interpretaci\u00f3n, pues implica que en suelo rural los MISN deben adaptarse al \u00a0 entorno socio econ\u00f3mico y cultural. En estas circunstancias, dado que el texto \u00a0 legal no es inconstitucional pero s\u00ed lo es una interpretaci\u00f3n posible del mismo, \u00a0 se impone conciliar el principio de supremac\u00eda constitucional con el de \u00a0 conservaci\u00f3n del derecho legislado, y \u00a0 declarar exequible el art\u00edculo 2 (parcial) de la Ley 1469 de 2011, bajo la \u00a0 condici\u00f3n de que se entienda que la implementaci\u00f3n de MISN en suelo rural debe \u00a0 adaptarse a las formas de vida campesinas estrechamente asociadas a los procesos \u00a0 de producci\u00f3n de alimentos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23. Algo similar ocurre con el segundo aspecto \u00a0 problem\u00e1tico indicado al comienzo de este ac\u00e1pite. La Ley 1469 de 2011 es \u00a0 imprecisa al momento de definir si los MISN pueden implementarse en \u00e1reas \u00a0 protegidas. Ni la disposici\u00f3n acusada ni la Ley 1469 de 2011 prev\u00e9n esa \u00a0 posibilidad de forma clara y expresa. Tampoco excluyen estas \u00e1reas, \u00a0 expl\u00edcitamente, del universo de suelos potencialmente destinado a soportar los \u00a0 MISN. El art\u00edculo 5 de la Ley ciertamente prev\u00e9 que entre los contenidos m\u00ednimos \u00a0 de todo MISN debe estar la identificaci\u00f3n y delimitaci\u00f3n de las \u201c\u00e1reas que \u00a0 por sus valores ambientales, naturales y\/o paisaj\u00edsticos deben ser protegidas\u201d, \u00a0 pero no dice de manera tajante que sobre ellas resulte ilegal ejecutar MIISN. En \u00a0 cambio, s\u00ed establece que pueden desarrollarse MISN en suelo rural, sin \u00a0 introducir excepciones espec\u00edficas en materia de \u00e1reas protegidas. En \u00a0 consecuencia, puede decirse en principio que hay al menos una interpretaci\u00f3n de \u00a0 la norma acusada, y de la Ley de la cual forma parte, conforme a la cual estos \u00a0 Macroproyectos podr\u00edan extenderse incluso sobre suelos rurales considerados como \u00a0 \u201c\u00e1reas protegidas\u201d. Este entendimiento legal plantea un problema de \u00a0 inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24. Para dilucidarlo es importante \u00a0 precisar en primer t\u00e9rmino el sentido, fundamentos e implicaciones de las \u00a0 \u201c\u00e1reas protegidas\u201d. Colombia aprob\u00f3 el Convenio sobre Diversidad Biol\u00f3gica \u00a0 mediante Ley 165 de 1994. Este tiene por objeto \u201cla conservaci\u00f3n de la diversidad \u00a0 biol\u00f3gica, la utilizaci\u00f3n sostenible de sus componentes y la participaci\u00f3n justa \u00a0 y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilizaci\u00f3n de los recursos \u00a0 gen\u00e9ticos\u201d. Entre sus \u00a0 preceptos, el art\u00edculo 2 prev\u00e9 la definici\u00f3n de los t\u00e9rminos \u201c\u00e1reas \u00a0 protegidas\u201d, cuando es utilizada en el marco normativo de preservaci\u00f3n de la \u00a0 diversidad biol\u00f3gica. Dice que protegida es \u201cun \u00e1rea definida geogr\u00e1ficamente \u00a0 que haya sido designada o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos \u00a0 espec\u00edficos de conservaci\u00f3n\u201d. A suscribir este Convenio, los Estados \u00a0 adquieren un grupo de compromisos (CDB art 8): a) \u201cun sistema de \u00e1reas \u00a0 protegidas o \u00e1reas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la \u00a0 diversidad biol\u00f3gica\u201d; b) elaborar, cuando sea necesario, \u201cdirectrices \u00a0 para la selecci\u00f3n, el establecimiento y la ordenaci\u00f3n de \u00e1reas protegidas o \u00a0 \u00e1reas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad \u00a0 biol\u00f3gica\u201d; c) reglamentar o administrar \u201clos recursos biol\u00f3gicos \u00a0 importantes para la conservaci\u00f3n de la diversidad biol\u00f3gica, ya sea dentro o \u00a0 fuera de las \u00e1reas protegidas, para garantizar su conservaci\u00f3n y utilizaci\u00f3n \u00a0 sostenible\u201d; d) promover \u201cla protecci\u00f3n de ecosistemas y h\u00e1bitats \u00a0 naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos \u00a0 naturales\u201d; e) promover \u201cun desarrollo ambientalmente adecuado y \u00a0 sostenible en zonas adyacentes a \u00e1reas protegidas, con miras a aumentar la \u00a0 protecci\u00f3n de esas zonas\u201d. Estas previsiones informan el sentido de las \u00a0 normas constitucionales invocadas en los cargos, por las razones que se exponen \u00a0 a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25. Como antes se mostr\u00f3, el art\u00edculo 93 de la \u00a0 Constituci\u00f3n establece que \u201clos derechos y deberes consagrados en esta Carta, \u00a0 se interpretar\u00e1n de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos \u00a0 humanos ratificados por Colombia\u201d. El Convenio sobre Diversidad Biol\u00f3gica \u00a0 versa en parte sobre derechos humanos. Seg\u00fan el art\u00edculo 31 de la Convenci\u00f3n de \u00a0 Viena sobre Derecho de los Tratados, el objeto y sentido de un tratado \u00a0 internacional se definen con arreglo a su respectivo contexto, dentro del cual \u00a0 ocupa un lugar central el pre\u00e1mbulo del instrumento. El Pre\u00e1mbulo del Convenio \u00a0 sobre Diversidad Biol\u00f3gica indica que los Estados lo adoptan siendo \u00a0 \u201cconscientes de que la conservaci\u00f3n y la utilizaci\u00f3n sostenible de la diversidad \u00a0 biol\u00f3gica tienen importancia cr\u00edtica para satisfacer las necesidades \u00a0 alimentarias, de salud y de otra naturaleza de la poblaci\u00f3n mundial en \u00a0 crecimiento\u201d. Es decir, la conservaci\u00f3n y utilizaci\u00f3n sostenible de la \u00a0 diversidad biol\u00f3gica cumplen una funci\u00f3n cr\u00edtica en la satisfacci\u00f3n de derechos \u00a0 humanos fundamentales, como son los de toda persona a la salud y la \u00a0 alimentaci\u00f3n. El deber constitucional que tiene el Estado de proteger \u201cla \u00a0 diversidad e integridad del ambiente\u201d y \u201cconservar las \u00e1reas de especial \u00a0 importancia ecol\u00f3gica\u201d (CP art 79), est\u00e1 entonces estrechamente relacionado \u00a0 con estos derechos. Lo cual confirma un presupuesto b\u00e1sico del derecho \u00a0 internacional de los derechos humanos, de acuerdo con el cual estos son \u2013como \u00a0 dice la Proclamaci\u00f3n de Teher\u00e1n- \u201cindivisibles\u201d y \u2013seg\u00fan la Declaraci\u00f3n \u00a0 de Viena- \u201cinterdependientes\u201d. [44] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
26. Dado que la Constituci\u00f3n ordena interpretar el \u00a0 cat\u00e1logo de derechos y deberes que consagra \u201cde conformidad\u201d con los \u00a0 tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, el \u00a0 deber constitucional que tiene el Estado de proteger la diversidad e integridad \u00a0 del ambiente (CP art 79) debe entenderse en concordancia con el Convenio citado. \u00a0 La implicaci\u00f3n que esto tiene es entonces que la norma constitucional le impone \u00a0 al Estado cuando menos el deber de cumplir los compromisos previstos en el \u00a0 Convenio. Entre estos se encuentra el de adoptar \u201cun sistema de \u00e1reas \u00a0 protegidas o \u00e1reas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la \u00a0 diversidad biol\u00f3gica\u201d (CDB art 8). Este Sistema de \u00c1reas Protegidas se \u00a0 encuentra conformado por las \u00e1reas protegidas en el C\u00f3digo de Recursos Naturales \u00a0 \u2013Decreto ley 2811 de 1974-, la Ley 99 de 1993 y el Decreto 216 de 2003, y est\u00e1 \u00a0 reglamentado por el Decreto 2372 de 2010. Este \u00faltimo recoge y reglamenta el \u00a0 Sistema de \u00c1reas Protegidas, y como tales menciona las siguientes: a) las del Sistema de Parques Nacionales Naturales; b) las \u00a0 Reservas Forestales Protectoras; c) los Parques Naturales Regionales; d) los \u00a0 Distritos de Manejo Integrado; e) los Distritos de Conservaci\u00f3n de Suelos; f) \u00a0 las \u00c1reas de Recreaci\u00f3n; g) las Reservas Naturales de la Sociedad Civil. Una vez \u00a0 conformado este Sistema de \u00c1reas Protegidas, el Convenio exige adem\u00e1s a los \u00a0 Estados tomar \u201cmedidas especiales\u201d para conservar la diversidad biol\u00f3gica \u00a0 de que son portadoras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27. Entre las medidas especiales de \u00a0 protecci\u00f3n constitucional de la diversidad biol\u00f3gica que se encuentra en estas \u00a0 \u00e1reas, hay algunas ya previstas expresamente en la Constituci\u00f3n. En cuanto a los \u00a0 \u201cparques naturales\u201d, la Carta prev\u00e9 que son \u201cinalienables, \u00a0 imprescriptibles e inembargables\u201d. En tal virtud, la Corte ha sostenido que \u00a0 no pueden ser sustra\u00eddas de su condici\u00f3n de protegidas las \u00e1reas que integren \u00a0 los Sistemas de Parques Naturales.[45] \u00a0Como dijo la Corte en la sentencia C-598 de 2010, estas \u00e1reas no pueden ser \u00a0 sustra\u00eddas del Sistema de \u00c1reas Protegidas no s\u00f3lo en su regulaci\u00f3n \u00a0 constitucional expl\u00edcita como bienes inalienables, imprescriptibles e \u00a0 inembargables, sino asimismo por la importancia ambiental estrat\u00e9gica que tienen \u00a0 estas zonas. Sostuvo en ese caso: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSi se \u00a0 repara en el significado que tienen estas \u00e1reas para la protecci\u00f3n del medio \u00a0 ambiente sano y se considera que su existencia facilita el manejo y la \u00a0 preservaci\u00f3n de los recursos naturales \u2013de flora y fauna\u2013 que all\u00ed se \u00a0 encuentran, as\u00ed como permite proteger el agua, la generaci\u00f3n de ox\u00edgeno y hace \u00a0 factible mantener la belleza del paisaje, entonces encuentra la Sala que no \u00a0 existe motivo que, desde la \u00f3ptica constitucional, justifique que estas \u00e1reas \u00a0 protegidas de Parques Regionales puedan ser objeto de tal desafectaci\u00f3n por \u00a0 parte de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales ni por ninguna otra autoridad \u00a0 del orden nacional o local. Adem\u00e1s, la Corte Constitucional ya fij\u00f3 \u00a0 jurisprudencia al concluir en la sentencia 649\/97 que la potestad de declarar o \u00a0 reservar un \u00e1rea como parque natural -en lo nacional- no fue \u00f3bice para declarar \u00a0 inconstitucional la\u00a0 facultad de \u2018sustraerla\u2019, invalidando el argumento de \u00a0 que el poder de crearlo implica necesariamente el de desafectarlo.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28. Ahora bien, por formar parte de \u00e9l, puede decirse \u00a0 en principio que todas las \u00e1reas que componen el Sistema Nacional de \u00c1reas \u00a0 Protegidas est\u00e1n en las mismas condiciones de importancia ambiental estrat\u00e9gica, \u00a0 pues de ellas depende, en consonancia con el Convenio sobre Diversidad \u00a0 Biol\u00f3gica, la conservaci\u00f3n de la diversidad e integridad del ambiente. Por \u00a0 tanto, todas estas \u00e1reas est\u00e1n sujetas a una protecci\u00f3n especial. No obstante, \u00a0 no todas las medidas especiales deben ser iguales, pues el Sistema Nacional de \u00a0 \u00c1reas Protegidas est\u00e1 integrado por \u00e1reas de naturaleza diversa. Lo cual no \u00a0 obsta para que puedan tener en com\u00fan ciertas medidas de protecci\u00f3n. En efecto, \u00a0 m\u00e1s all\u00e1 de si en ciertos casos es posible que algunas de estas \u00e1reas, una vez \u00a0 integren el Sistema Nacional de \u00c1reas Protegidas, pueden ser sustra\u00eddas de \u00e9l y \u00a0 someterse a procesos compatibles con el desarrollo sostenible, es necesario \u00a0 hacer expl\u00edcito un principio com\u00fan universal que subyace a una Constituci\u00f3n \u00a0 democr\u00e1tica, comprometida con la participaci\u00f3n ciudadana en las decisiones que \u00a0 puedan afectar el ambiente (CP arts. 1 y 2). El art\u00edculo 79 de la Constituci\u00f3n, \u00a0 invocado dentro de los cargos, dice de manera clara y expresa que todas las \u00a0 personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano y que la \u201cley garantizar\u00e1 \u00a0 la participaci\u00f3n de la comunidad en las condiciones que puedan afectarlo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29. Para hacer efectiva esta previsi\u00f3n, la Corte \u00a0 considera de conformidad con la Constituci\u00f3n que una ley solo puede \u00a0 interpretarse en el sentido de admitir la sustracci\u00f3n de \u00e1reas del Sistema de \u00a0 Nacional de \u00c1reas Protegidas, y de permitir en ellas la realizaci\u00f3n de \u00a0 Macroproyectos, cuando haya una decisi\u00f3n legislativa deliberada (debe haberse \u00a0 planteado en el debate), expresa (debe decirse de forma expl\u00edcita que es un \u00e1rea \u00a0 protegida susceptible de intervenci\u00f3n con medidas de esa naturaleza), clara (no \u00a0 puede quedar lugar a dudas de que ese es el prop\u00f3sito y efecto del legislador) y \u00a0 con espacios de participaci\u00f3n ciudadana. En aras de promover una participaci\u00f3n \u00a0 democr\u00e1tica amplia (suficiente en t\u00e9rminos de tiempo), abierta (expresa y \u00a0 deliberada) y plural (en la cual participen la sociedad civil y las \u00a0 instituciones responsables de la conservaci\u00f3n ambiental), es necesario \u00a0 interpretar las leyes en el sentido de que no permiten la intervenci\u00f3n \u00a0 urban\u00edstica en estas \u00e1reas, a menos que exista una decisi\u00f3n con las \u00a0 caracter\u00edsticas se\u00f1aladas. Lo cual no significa que si la hay esta sea \u00a0 autom\u00e1ticamente v\u00e1lida, pues esta exigencia es fruto del art\u00edculo 79 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, en concordancia con las restantes normas de la democracia \u00a0 constitucional, y no es entonces una s\u00edntesis siquiera aproximada la totalidad \u00a0 de exigencias superiores de protecci\u00f3n en materia ambiental. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
30. Por todo lo cual, la interpretaci\u00f3n conforme a la \u00a0 Constituci\u00f3n de la norma acusada \u2013y de la Ley a la cual pertenece- indica que \u00a0 los MISN no pueden implementarse en las \u00e1reas que hagan parte del Sistema de \u00a0 \u00c1reas Protegidas. No hay una decisi\u00f3n expresa en la Ley 1469 de 2011, ni en los \u00a0 antecedentes se observa que hubiese sido objeto de deliberaci\u00f3n por el Congreso. \u00a0 En cuanto a lo primero, m\u00e1s bien el texto parece sugerir lo contrario, cuando \u00a0 dice que todo MISN debe contener como m\u00ednimo la \u00a0 identificaci\u00f3n y delimitaci\u00f3n de las \u201c\u00e1reas que por sus valores ambientales, \u00a0 naturales y\/o paisaj\u00edsticos deben ser protegidas\u201d (art 5). Aunque esta \u00a0 previsi\u00f3n no es terminante y su literalidad no zanja la discusi\u00f3n de si, luego \u00a0 de identificarlas, puede incluirse dentro de los suelos habilitados para \u00a0 desarrollar los MISN, tampoco dice de forma expl\u00edcita y afirmativa que en estas \u00a0 \u00e1reas se puedan implementar dichos Macroproyectos. En cuanto a la ausencia de \u00a0 una deliberaci\u00f3n espec\u00edfica sobre estos puntos, se puede observar en la \u00a0 exposici\u00f3n de motivos,[46] y en los informes de ponencia \u00a0 para cada uno de los tres debates que surti\u00f3 esta Ley, que ni en las Comisiones \u00a0 Permanentes conjuntas[47] \u00a0ni en Plenarias[48] \u00a0se plante\u00f3 la cuesti\u00f3n precisa de si estos MISN pod\u00edan ser ejecutados en \u00e1reas \u00a0 que integraran el Sistema de \u00c1reas Protegidas. Luego su interpretaci\u00f3n conforme \u00a0 a la Constituci\u00f3n consiste en entender que los MISN no pueden implementarse en \u00a0 \u00e1reas que conforme el Sistema Nacional de \u00c1reas Protegidas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
31. Ahora bien, como este sentido conforme a la \u00a0 Constituci\u00f3n no es el \u00fanico a que da lugar el tenor literal de la disposici\u00f3n \u00a0 acusada, pues su interpretaci\u00f3n textual y desintegrada del ordenamiento \u00a0 constitucional puede llevar a entender que incluso las \u00e1reas protegidas pueden \u00a0 ser superficies aptas para el desarrollo de MISN, se llega entonces a la \u00a0 conclusi\u00f3n de que el texto no es contrario a la Constituci\u00f3n pero una de sus \u00a0 interpretaciones s\u00ed lo es, en tanto incluye en el \u00e1mbito de desarrollo de los \u00a0 MISN las \u00e1reas protegidas pese a que no hubo decisi\u00f3n deliberada, expresa, clara \u00a0 y participativa del legislador. En un contexto de esta naturaleza se impone por \u00a0 tanto declarar exequible el precepto, con otro \u00a0 condicionamiento que garantice su conformidad a la Constituci\u00f3n.\u00a0 Los MISN, \u00a0 tal como est\u00e1n regulados en la Ley actualmente, no puedan implementarse en \u00e1reas \u00a0 que conformen el Sistema Nacional de \u00c1reas Protegidas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conclusiones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
32. En s\u00edntesis, la Corte considera que el par\u00e1grafo (parcial) del \u00a0 art\u00edculo 2, de la Ley 1469 de 2011 \u2018Por la cual se adoptan medidas para \u00a0 promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para \u00a0 promover el acceso a la vivienda\u2019, no puede ser totalmente expulsada del ordenamiento. \u00a0 Primero, porque la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no prev\u00e9 una prohibici\u00f3n expresa de \u00a0 desarrollar proyectos de vivienda en suelo rural. Segundo, por cuanto el suelo \u00a0 rural no est\u00e1 integrado s\u00f3lo por \u00e1reas portadoras de riquezas naturales, \u00a0 reservas ambientales o zonas destinadas a la producci\u00f3n de alimentos. Tercero, \u00a0 debido a que con los MISN el Congreso pretende solucionar un problema de d\u00e9ficit \u00a0 habitacional en zonas rurales y, por esa v\u00eda, garantizar el derecho fundamental \u00a0 a la vivienda digna. Cuarto, habida cuenta de que la adopci\u00f3n de MISN presupone \u00a0 la activaci\u00f3n de distintos tipos de control ambiental, por lo cual hay \u00a0 mecanismos institucionales de protecci\u00f3n de los aspectos ambientales en zona \u00a0 rural. Quinto, en vista de que la Ley no prev\u00e9 la posibilidad incondicionada de \u00a0 implementar MISN en suelo rural, sino que fija ciertos condicionamientos para \u00a0 esos casos. El texto de la disposici\u00f3n legal no puede entonces declararse \u00a0 inexequible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33. No obstante, la Corporaci\u00f3n advierte que la norma \u00a0 presenta algunos problemas espec\u00edficos, a la luz de los deberes constitucionales \u00a0 de proteger especialmente las riquezas naturales (CP art 8), la \u00a0 diversidad e integridad del ambiente (CP arts. 79 y 334), y la producci\u00f3n de \u00a0 alimentos (CP art 65). En espec\u00edfico, la Corte Constitucional observa en primer \u00a0 lugar que el precepto bajo control \u2013y la ley de la cual forma parte- no \u00a0 establece de forma precisa una garant\u00eda de adecuaci\u00f3n de los MISN al entorno \u00a0 cultural y socio econ\u00f3mico de las \u00e1reas rurales y, m\u00e1s puntualmente, a las \u00a0 formas de vida campesina. En esa medida, la norma podr\u00eda interpretarse en un \u00a0 sentido que resultar\u00eda violatorio del art\u00edculo 65 Superior, el cual ordena \u00a0 proteger especialmente la producci\u00f3n de alimentos. Tal entendimiento, ajustado \u00a0 al texto legal pero no a la Constituci\u00f3n, implica entonces que en el orden puramente legislativo \u00a0 dichos MISN pueden incluso introducir grandes y profundos cambios en el medio en \u00a0 el cual se inserten, y admite la posible transformaci\u00f3n sustantiva de los modos \u00a0 de vida campesinos vinculados a la producci\u00f3n alimentaria. Dado que hay otra \u00a0 interpretaci\u00f3n, conforme a la Carta, que imposibilita ese sentido, la Corte \u00a0 condicionar\u00e1 la exequibilidad de la norma en primer t\u00e9rmino a que los MISN en suelo rural deben adaptarse a las formas de vida \u00a0 campesinas que est\u00e9n estrechamente asociadas a los procesos de producci\u00f3n de \u00a0 alimentos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34. En segundo lugar, la Sala constat\u00f3 que \u00a0 la norma demandada no excluye de modo preciso las \u00e1reas protegidas de los \u00a0 suelos en los cuales se pueden ejecutar MISN. En virtud del art\u00edculo 79 Superior, todas las personas \u00a0 tienen derecho a gozar de un ambiente sano y en ese sentido prev\u00e9 que la \u201cley \u00a0 garantizar\u00e1 la participaci\u00f3n de la comunidad en las condiciones que puedan \u00a0 afectarlo\u201d. Para hacer efectiva esta previsi\u00f3n, la Corte sostuvo conforme a \u00a0 la Constituci\u00f3n que una ley solo admite la sustracci\u00f3n de \u00e1reas del Sistema de \u00a0 Nacional de \u00c1reas Protegidas, y permite en ellas el desarrollo de actos tales \u00a0 como los necesarios para implementar Macroproyectos, cuando haya una decisi\u00f3n \u00a0 legislativa deliberada, expresa, clara y con espacios de participaci\u00f3n \u00a0 ciudadana. Lo cual no significa que cuando haya una decisi\u00f3n legislativa con \u00a0 estas caracter\u00edsticas, est\u00e9 por eso desprovista de control conforme al resto del \u00a0 ordenamiento constitucional. Por todo lo cual, en vista de que no hay una \u00a0 decisi\u00f3n expresa en la Ley 1469 de 2011, ni en los antecedentes se observa que \u00a0 hubiese sido objeto de deliberaci\u00f3n por el Congreso, sobre la inclusi\u00f3n de estas \u00a0 \u00e1reas dentro de las zonas objeto de los MISN, su interpretaci\u00f3n conforme a la \u00a0 Constituci\u00f3n indica que estos no pueden implementarse en las \u00e1reas que conforman \u00a0 el Sistema de \u00c1reas Protegidas. Ahora bien, como este sentido no es el \u00fanico a \u00a0 que da lugar la disposici\u00f3n acusada, pues su interpretaci\u00f3n literal y \u00a0 desintegrada puede llevar a entender que incluso las \u00e1reas protegidas pueden ser \u00a0 superficies aptas para el desarrollo de MISN, se impone entonces declararla \u00a0 exequible, con otro condicionamiento que \u00a0 garantice su conformidad a la Constituci\u00f3n. \u00a0Los MISN, tal como est\u00e1n regulados \u00a0 en la Ley actualmente, no puedan implementarse en \u00e1reas que conformen el Sistema \u00a0 Nacional de \u00c1reas Protegidas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la \u00a0 Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato \u00a0 de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 2 (parcial) de la \u00a0 Ley 1469 de 2011 \u2018Por la cual se adoptan medidas para \u00a0 promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para \u00a0 promover el acceso a la vivienda\u2019, en el entendido de que los Macroproyectos de \u00a0 Vivienda Urbana en suelo rural \u00a0 deben adaptarse a las formas de vida campesinas que est\u00e9n estrechamente \u00a0 asociadas a los procesos de producci\u00f3n de alimentos, y en ning\u00fan caso pueden \u00a0 implementarse en \u00e1reas que integren el Sistema Nacional de \u00c1reas Protegidas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase y arch\u00edvese el \u00a0 expediente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 salvamento parcial de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 salvamento parcial de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA \u00a0 STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE \u00a0 IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE \u00a0 IGNACIO PRETELT\u00a0CHALJUB \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA \u00a0 VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS \u00a0 ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANDRES \u00a0 MUTIS VANEGAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretario General (E) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0A LA SENTENCIA C-165\/15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL EN \u00a0 SUELO RURAL-Deducci\u00f3n de \u00a0 l\u00edmites a los que se deben sujetar sin condicionamiento (Salvamento parcial de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 2\u00ba (parcial) de la Ley \u00a0 1469 de 2011, \u201cpor la cual se adoptan medidas para promover la oferta de suelo \u00a0 urbanizable y se adoptan otras disposiciones para promover el acceso a la \u00a0 vivienda\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los motivos que me llevan a apartarme parcialmente de \u00a0 la decisi\u00f3n mayoritaria tomada por la Sala se relacionan con el condicionamiento \u00a0 introducido en la parte resolutiva de la sentencia al art\u00edculo 2\u00ba (parcial) de \u00a0 la Ley 1469 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Considero que no era necesario declarar la exequibilidad de la norma \u00a0 acusada en el entendido de que los Macroproyectos de Vivienda Urbana en suelo rural deben adaptarse a las \u00a0 formas de vida campesinas asociadas a los procesos de producci\u00f3n de alimentos y \u00a0 que no deben implementarse en \u00e1reas que integren el Sistema Nacional de \u00c1reas \u00a0 Protegidas, pues bastaba con \u00a0 la salvedad contenida en el art\u00edculo 21 de la Ley 1469 de 2011 que dispone que \u00a0 cuando los megaproyectos se lleven a cabo en suelos rurales clasificados por el \u00a0 IGAC en los niveles I, II y III, se deben cumplir con los determinantes \u00a0 ambientales del art\u00edculo 10 de la Ley 388 de 1997. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. La Ley 1469 de 2011 no establece est\u00e1ndares expresos \u00a0 en esta materia porque se remite a otras normativas, como precisamente la Ley \u00a0 388 de 1997. La propia sentencia, de la cual me aparto parcialmente, expone las \u00a0 condiciones espec\u00edficas que la Ley 1469 de 2011 prev\u00e9 en el art\u00edculo 21 para que \u00a0 puedan desarrollarse Macroproyectos en el suelo rural y que se suman a los ya \u00a0 establecidos en la Ley 388 de 1997. Incluso se reconoce que dicha Ley regul\u00f3 los \u00a0 megaproyectos rurales espec\u00edficamente para evitar que el otorgamiento de las \u00a0 viviendas a los campesinos implique su desarraigo del medio al cual se han \u00a0 adaptado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. As\u00ed las cosas, de una comprensi\u00f3n arm\u00f3nica y general \u00a0 de todo el ordenamiento era posible deducir los l\u00edmites a los que deben \u00a0 sujetarse los Macroproyectos de Vivienda Urbana, sin que fuera necesario, desde \u00a0 mi punto de vista, condicionar el art\u00edculo 2 de la Ley 1469 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respetuosamente, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] Dice: \u201c[\u2026] dentro de la documentaci\u00f3n \u00a0 exigida para las fases de prefactibilidad y formulaci\u00f3n que deben surtir los \u00a0 MISN, correspondientes a las categor\u00edas 1 y 2, el promotor debe elaborar los \u00a0 respectivos Estudios Ambientales de Prefactibilidad (EAP) y Formulaci\u00f3n (EAF), \u00a0 los cuales deben incluir para la evaluaci\u00f3n por parte de la autoridad ambiental \u00a0 competente, entre otros temas, (i) la caracterizaci\u00f3n ambiental que permita \u00a0 evaluar la naturaleza y magnitud de los impactos en el \u00e1rea de planificaci\u00f3n y \u00a0 en el \u00e1rea de influencia; (ii) la identificaci\u00f3n de las \u00e1reas que deben ser \u00a0 excluidas del desarrollo urban\u00edstico; y (iii) la evaluaci\u00f3n de la suficiencia de \u00a0 las medidas de compensaci\u00f3n, prevenci\u00f3n, mitigaci\u00f3n y correcci\u00f3n de los impactos \u00a0 ambientales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] Doctor Juan Camilo Restrepo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] La manifestaci\u00f3n corresponde a una ponencia presentada en CAMACOL \u00a0 por el citado Ministro, llamada \u201cEl papel de la actividad edificadora en el \u00a0 ciclo econ\u00f3mico: una estrategia efectiva\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] Sentencia C-149 de 2010 (MP Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio. SV Gabriel \u00a0 Eduardo Mendoza Martelo). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] \u00a0Gaceta del Congreso 1078 del 13 de diciembre de 2010. En la exposici\u00f3n de \u00a0 motivos del proyecto de ley se puede leer: \u201cLa figura de los Macroproyectos fue \u00a0 declarada inexequible mediante Sentencia C-149 del 4 de marzo de 2010, por \u00a0 considerar la honorable Corte Constitucional que la Ley 1151 no previ\u00f3 f\u00f3rmulas \u00a0 para coordinar el ejercicio de las competencias municipales en la regulaci\u00f3n de \u00a0 los usos del suelo frente a las decisiones del Gobierno nacional. [\u2026] Por ello, \u00a0 a trav\u00e9s de esta iniciativa se propone introducir nuevamente en el ordenamiento \u00a0 jur\u00eddico la figura de los Macroproyectos de Inter\u00e9s Social Nacional, concebidos \u00a0 como operaciones integrales, con participaci\u00f3n de la Naci\u00f3n, acorde con lo \u00a0 dispuesto en el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, y con las \u00a0 cuales se asegure el cumplimiento de los est\u00e1ndares de calidad ambiental urbana \u00a0 que garanticen la habilitaci\u00f3n de suelo para la construcci\u00f3n de vivienda en \u00a0 proyectos de gran escala con impacto urbano, metropolitano o regional. Las \u00a0 operaciones urbanas correspondientes a los Macroproyectos de Inter\u00e9s Social \u00a0 Nacional se adelantar\u00e1n de com\u00fan acuerdo con los municipios y distritos, \u00a0 atendiendo a los principios constitucionales de coordinaci\u00f3n, concurrencia y \u00a0 subsidiariedad, en ejercicio de la autonom\u00eda reconocida a las entidades \u00a0 territoriales para regular los usos del suelo y dentro de los l\u00edmites impuestos \u00a0 por la jurisprudencia de la Corte Constitucional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] En lo que sigue, dentro de este ac\u00e1pite, los art\u00edculos que se \u00a0 mencionen corresponde a la Ley 1469 de 2011, a menos que se diga expresamente lo \u00a0 contrario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] Gaceta del Congreso 218 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] \u00a0Gaceta del Congreso 218 de 2011. La ponencia conjunta fue suscrita por miembros \u00a0 de distintos partidos pol\u00edticos: por el Senado la suscribieron los Senadores \u00a0 Dilian Francisca Toro Torres, Fernando Tamayo Tamayo, Teresita Garc\u00eda Romero, \u00a0 Gloria In\u00e9s Ram\u00edrez R\u00edos, Antonio Jos\u00e9 Correa Jim\u00e9nez, Guillermo Santos Mar\u00edn, \u00a0 Germ\u00e1n Bernardo Carlosama L\u00f3pez; por la C\u00e1mara de Representantes la suscribieron \u00a0 los Representantes Lina Mar\u00eda Barrera Rueda, Didier Burgos Ram\u00edrez, Pablo \u00a0 Arist\u00f3bulo Sierra L, Yolanda Duque Naranjo, Alba Luz Pinilla Pedraza, \u00c1ngela \u00a0 Mar\u00eda Robledo G\u00f3mez, Jos\u00e9 Manuel Vald\u00e9s Barcha y Carlos Alberto Escobar C\u00f3rdoba. \u00a0 El autor de la iniciativa fue el entonces Senador Juan Lozano Ram\u00edrez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Gaceta del Congreso 1078 del 13 de diciembre de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] Gaceta del Congreso 218 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] Gaceta del Congreso 1078 de 2010. Dice: \u201c[a]ctualmente en materia de \u00a0 vivienda de inter\u00e9s prioritario (VIP), el mercado formal solo est\u00e1 atendiendo el \u00a0 29% de la demanda a nivel nacional [\u2026]. Para ilustrar c\u00f3mo las restricciones a \u00a0 la oferta de suelo limitan el desarrollo de programas de vivienda, es importante \u00a0 tener en cuenta que de acuerdo con el diagn\u00f3stico de la estrategia \u2018Construir \u00a0 Ciudades Amables -2019\u2019 elaborado por el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0 (DNP), en las cinco ciudades m\u00e1s grandes, el crecimiento del d\u00e9ficit de vivienda \u00a0 asciende a m\u00e1s de 47 mil unidades, o el 50% de la demanda anual (95.600 \u00a0 hogares)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] Gaceta del Congreso 218 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] El art\u00edculo 4 de la Ley 1469 de 2011 prev\u00e9 tambi\u00e9n \u00a0 tres par\u00e1grafos. \u201cPAR\u00c1GRAFO 1o.\u00a0Con el fin de promover la articulaci\u00f3n de \u00a0 las diferentes categor\u00edas de macroproyectos de que trata este art\u00edculo, con las \u00a0 pol\u00edticas y estrategias de vivienda de inter\u00e9s social de los planes de \u00a0 ordenamiento territorial, el Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 las condiciones \u00a0 m\u00ednimas de \u00e1rea y suelo \u00fatil destinado a vivienda de inter\u00e9s social y \u00a0 prioritaria que deban cumplir los Macroproyectos, teniendo en cuenta las \u00a0 categor\u00edas de municipios de que trata la Ley\u00a0617\u00a0de 2000 y \u00a0 el d\u00e9ficit habitacional de las entidades territoriales. || PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0Para \u00a0 efectos de lo previsto en esta ley, cuando se haga referencia al Plan de \u00a0 Ordenamiento Territorial se entender\u00e1 que hace alusi\u00f3n a todos los tipos de \u00a0 planes previstos en el art\u00edculo\u00a09o de la \u00a0 Ley 388 de 1997. || PAR\u00c1GRAFO 3o.\u00a0 Con el fin de preservar la integridad \u00a0 \u00e9tnica, social econ\u00f3mica y cultural de los pueblos ind\u00edgenas y comunidades \u00a0 \u00e9tnicas afrodescendientes y garantizar su participaci\u00f3n en las decisiones que \u00a0 los afectan, cuando se adelanten Macroproyectos, total o parcialmente, en suelo \u00a0 donde se asienten dichas comunidades, se deber\u00e1 realizar la consulta previa \u00a0 espec\u00edfica, exigida en el Convenio 169 de la OIT, art\u00edculo 6o, numeral 1, \u00a0 literal a), durante la etapa de formulaci\u00f3n previa la adopci\u00f3n del respectivo \u00a0 Macroproyecto\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] Dice el art\u00edculo 5 numeral 4 que los MISN deben contener: \u201c[l]a \u00a0 definici\u00f3n del sistema de espacio p\u00fablico y equipamientos colectivos con el \u00a0 dimensionamiento general y condiciones para la disposici\u00f3n y trazado de parques, \u00a0 plazas, plazoletas, alamedas y dem\u00e1s espacios p\u00fablicos, as\u00ed como de las \u00a0 edificaciones o \u00e1reas destinadas a equipamientos p\u00fablicos de educaci\u00f3n, cultura, \u00a0 salud, bienestar social, culto, deporte, seguridad, defensa y justicia, \u00a0 abastecimiento de alimentos y administraci\u00f3n p\u00fablica, entre otros\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] El art\u00edculo 54 del C\u00f3digo de R\u00e9gimen Municipal \u2013 \u00a0 Decreto 1333 de 1985- dice al respecto: \u201cNo podr\u00e1 extenderse el per\u00edmetro urbano \u00a0 de manera tal que incorpore dentro del \u00e1rea por \u00e9l determinada, sucios que seg\u00fan \u00a0 la clasificaci\u00f3n del Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi pertenezcan a las \u00a0 clases I, II o III, ni a aquellos correspondientes a otras clases agrol\u00f3gicas, \u00a0 que sean necesarias para la conservaci\u00f3n de los recursos de aguas, control de \u00a0 procesos erosivos y zonas de protecci\u00f3n forestal\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] Adem\u00e1s de estas hay otras determinantes, aplicables en \u00a0 general a la realizaci\u00f3n de los POT seg\u00fan la Ley 388 de 1997, que establecen \u00a0 determinantes en materia de conservaci\u00f3n del patrimonio cultural, el ajuste de \u00a0 los POT a las infraestructuras b\u00e1sicas de la red vial nacional y regional, de \u00a0 puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y \u00a0 suministro de energ\u00eda. Tambi\u00e9n se exige respetar, a los mismos efectos, los \u00a0 componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo \u00a0 metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos, as\u00ed como las \u00a0 normas generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las \u00a0 \u00e1reas metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal, de \u00a0 conformidad con lo dispuesto por la Ley 128 de 1994 y la presente ley (L 388 de \u00a0 1997 art 10 nums 2, 3 y 4).\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
[18] DANE. \u201cD\u00e9ficit de vivienda\u201d. Bolet\u00edn Censo General 2005. Disponible \u00a0 en el sitio web: \u00a0 https:\/\/www.dane.gov.co\/files\/investigaciones\/boletines\/censo\/Bol_deficit_vivienda.pdf \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] De conformidad con lo dicho por el Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, \u00a0 Sociales y Culturales, en su Observaci\u00f3n General No. 4,\u00a0 los siguientes \u00a0 son, entre otros, los instrumentos internacionales que tratan el derecho a una \u00a0 vivienda adecuada: \u201cel p\u00e1rrafo 1 del art\u00edculo 25 de la Declaraci\u00f3n Universal de \u00a0 Derechos Humanos, el apartado iii) del p\u00e1rrafo e) del art\u00edculo 5 de la \u00a0 Convenci\u00f3n Internacional sobre la Eliminaci\u00f3n de todas las Formas de \u00a0 Discriminaci\u00f3n Racial, el p\u00e1rrafo 2 del art\u00edculo 14 de la Convenci\u00f3n sobre la \u00a0 Eliminaci\u00f3n de Todas las Formas de Discriminaci\u00f3n contra la Mujer, el p\u00e1rrafo 3 \u00a0 del art\u00edculo 27 de la Convenci\u00f3n sobre los Derechos del Ni\u00f1o, el art\u00edculo 10 de \u00a0 la Declaraci\u00f3n sobre el Progreso y el Desarrollo Social, el p\u00e1rrafo 8 de la \u00a0 secci\u00f3n III de la declaraci\u00f3n de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos, 1976 \u00a0 [\u2026] el p\u00e1rrafo 1 del art\u00edculo 8 de la Declaraci\u00f3n sobre el Derecho al \u00a0 Desarrollo, y la recomendaci\u00f3n No. 115 de la Organizaci\u00f3n Internacional del \u00a0 Trabajo sobre la vivienda de los trabajadores, 1961\u201d. Punto 3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] El Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales \u00a0 fue aprobado por la Ley 74 de 1968. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] Dice el Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, \u201cel \u00a0 derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o \u00a0 restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero \u00a0 hecho de tener un tejado por encima de la cabeza\u201d. Punto 7 de la Observaci\u00f3n \u00a0 general No. 4. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] Sentencia T-047 de 2011. En esa ocasi\u00f3n, la Corte Constitucional \u00a0 concedi\u00f3 la tutela del derecho a la vivienda digna de un grupo de personas \u00a0 afectado por un desastre natural. En tal contexto caracteriz\u00f3 el derecho a la \u00a0 vivienda adecuada, en concordancia con la Observaci\u00f3n general No 4 del Comit\u00e9, \u00a0 en los t\u00e9rminos indicados \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] Todas ellas aparecen expuestas en el punto 8 de la Observaci\u00f3n \u00a0 General N\u00b0 4 del Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, sobre el \u00a0 art\u00edculo 11.1 del PIDESC. Esa interpretaci\u00f3n es reconocida como v\u00e1lida, por esta \u00a0 Corte, entre otras en la sentencia T-585 de 2006 (MP Marco Gerardo Monroy \u00a0 Cabra). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] El PIDESC dice en su art\u00edculo 2.1:\u00a0 \u201c[c]ada uno de los Estados \u00a0 Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado \u00a0 como mediante la asistencia y la cooperaci\u00f3n internacionales, especialmente \u00a0 econ\u00f3micas y t\u00e9cnicas, hasta el m\u00e1ximo de los recursos de que disponga, para \u00a0 lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en \u00a0 particular la adopci\u00f3n de medidas legislativas, la plena efectividad de los \u00a0 derechos aqu\u00ed reconocidos\u201d (Subrayas a\u00f1adidas). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] Observaci\u00f3n General No. 3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] Sentencia C-507 de 2008 (MP Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. SPV Jaime Ara\u00fajo \u00a0 Renter\u00eda y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez). En esa ocasi\u00f3n, la Corte declar\u00f3 \u00a0 inexequible una norma, por violar el principio de no regresividad. El precepto \u00a0 examinado, en la pr\u00e1ctica, ten\u00eda la potencialidad de obligar a las universidades \u00a0 estatales del orden nacional, a realizar unas destinaciones de recursos que \u00a0 antes de esa norma no estaban obligadas a hacer. Dado que eso supon\u00eda una \u00a0 afectaci\u00f3n en la prestaci\u00f3n del servicio misional, la Corporaci\u00f3n juzg\u00f3 que \u00a0 exist\u00eda un retroceso. Como el retroceso no fue justificado, la norma fue \u00a0 declarada inexequible. Para decidir sostuvo: \u201cla medida reduce de manera \u00a0 sustantiva los recursos destinados a la educaci\u00f3n superior. En estos casos, las \u00a0 autoridades competentes pueden demostrar que la medida no \u201cretrocede\u201d los \u00a0 avances logrados en materia de educaci\u00f3n superior. [\u2026] Sin embargo, nada de esto \u00a0 fue demostrado en el presente proceso\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] En la Observaci\u00f3n General No. 3, se lee: \u201cel hecho de \u00a0 que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente, \u00a0 se prevea en relaci\u00f3n con el Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como \u00a0 que priva a la obligaci\u00f3n de todo contenido significativo. Por una parte, se \u00a0 requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del \u00a0 mundo real y las dificultades que implica para cada pa\u00eds el asegurar la plena \u00a0 efectividad de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales. Por otra parte, \u00a0 la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la raz\u00f3n \u00a0 de ser, del Pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes \u00a0 con respecto a la Plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone \u00a0 as\u00ed una obligaci\u00f3n de proceder lo m\u00e1s expedita y eficazmente posible con miras a \u00a0 lograr ese objetivo. Adem\u00e1s, todas las medidas de car\u00e1cter deliberadamente \u00a0 retroactivo en este aspecto requerir\u00e1n la consideraci\u00f3n m\u00e1s cuidadosa y deber\u00e1n\u00a0 \u00a0 justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos \u00a0 en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del m\u00e1ximo de los \u00a0 recursos de que se disponga\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] Esa doctrina est\u00e1 contenida en los Principios de Limburgo, \u00a0 considerada por la Corte Constitucional, justamente, como la m\u00e1s autorizada \u00a0 internacionalmente. Ver sentencia C-251 de 1997 (MP Alejandro Mart\u00ednez \u00a0 Caballero. Un\u00e1nime) \u2013Fundamento jur\u00eddico 8-. En relaci\u00f3n con el punto, pueden\u00a0 \u00a0 destacarse los siguientes tres principios: \u201c8. Aunque la realizaci\u00f3n completa de \u00a0 los derechos reconocidos en el Pacto, se logre progresivamente, la aplicaci\u00f3n de \u00a0 algunos derechos puede introducirse inmediatamente dentro del sistema legal, en \u00a0 tanto que para la de otros se deber\u00e1 esperar\u201d; \u201c21. La obligaci\u00f3n de alcanzar el \u00a0 logro progresivo de la completa aplicaci\u00f3n de los derechos exige que los Estados \u00a0 partes act\u00faan tan r\u00e1pidamente como les sea posible en esa direcci\u00f3n.\u00a0 Bajo \u00a0 ning\u00fan motivo esto se deber\u00e1 interpretar como un derecho de los Estados de \u00a0 diferir indefinidamente los esfuerzos desplegados para la completa realizaci\u00f3n \u00a0 de los derechos\u201d; \u201c22. Algunas obligaciones del Pacto requieren su aplicaci\u00f3n \u00a0 inmediata y completa por parte de los Estados Partes, tales como prohibici\u00f3n de \u00a0 discriminaci\u00f3n enunciada en el art\u00edculo 2.2 del Pacto\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] Sentencia C-671 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett. Un\u00e1nime). En \u00a0 ella, la Corporaci\u00f3n examinaba la constitucionalidad de un precepto que exclu\u00eda \u00a0 a un grupo de beneficiarios de los servicios ofrecidos por el sistema de salud \u00a0 de las fuerzas militares y de polic\u00eda, aun cuando antes lo inclu\u00eda. La Corte \u00a0 consider\u00f3 que ese retroceso, en la protecci\u00f3n del derecho a la seguridad social \u00a0 en salud del grupo excluido, resultaba injustificado. Para decidir, tuvo en \u00a0 cuenta la distinci\u00f3n entre obligaciones de cumplimiento inmediato, y \u00a0 obligaciones de cumplimiento progresivo. Dijo que el Estado hab\u00eda incumplido la \u00a0 prohibici\u00f3n \u2013la cual es de obligatorio cumplimiento en todo tiempo- de no \u00a0 retroceder injustificadamente en el nivel de protecci\u00f3n alcanzado. Esta \u00faltima \u00a0 prohibici\u00f3n la caracteriz\u00f3 de la siguiente manera: \u201cel mandato de progresividad \u00a0 implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protecci\u00f3n, la amplia \u00a0 libertad de configuraci\u00f3n del legislador en materia de derechos sociales se ve \u00a0 menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protecci\u00f3n \u00a0 alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello est\u00e1 \u00a0 sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las \u00a0 autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen \u00a0 necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social \u00a0 prestacional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] De hecho, la Corte ha extendido esa premisa como v\u00e1lida para \u00a0 explicar la estructura de todo derecho fundamental. Al respecto, en la sentencia \u00a0 T-760 de 2008 (MP Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa), al estudiar algunas de las \u00a0 obligaciones prestacionales que se derivan para el Estado del reconocimiento de \u00a0 otro derecho fundamental \u2013salud-, la Corte dijo: \u201c3.3.6. Algunas de las \u00a0 obligaciones que se derivan de un derecho fundamental y que tienen un car\u00e1cter \u00a0 prestacional, son de cumplimiento inmediato, bien sea porque se trata de una \u00a0 acci\u00f3n simple del Estado, que no requiere mayores recursos (por ejemplo, la \u00a0 obligaci\u00f3n de suministrar la informaci\u00f3n de cu\u00e1les son sus derechos a los \u00a0 pacientes, antes de ser sometidos a un tratamiento m\u00e9dico), o porque a pesar de \u00a0 la movilizaci\u00f3n de recursos que la labor implica, la gravedad y urgencia del \u00a0 asunto demandan una acci\u00f3n estatal inmediata (por ejemplo, la obligaci\u00f3n de \u00a0 adoptar las medidas adecuadas y necesarias para garantizar la atenci\u00f3n en salud \u00a0 de todo beb\u00e9 durante su primer a\u00f1o de vida \u2013art. 50, CP\u2013). Otras de las \u00a0 obligaciones de car\u00e1cter prestacional derivadas de un derecho fundamental son de \u00a0 cumplimiento progresivo, por la complejidad de las acciones y los recursos que \u00a0 se requieren para garantizar efectivamente el goce efectivo de estas facetas de \u00a0 protecci\u00f3n de un derecho\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] Sentencia C-251 de 1997 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Un\u00e1nime). \u00a0 Al examinar la constitucionalidad de la Ley 319 de 1996, aprobatoria del \u00a0 Protocolo de San Salvador, la Corte dijo: \u201cas\u00ed como existe un contenido esencial \u00a0 de los derechos civiles y pol\u00edticos, la doctrina internacional considera que \u00a0 existe un contenido esencial de los derechos econ\u00f3micos y sociales, el cual se \u00a0 materializa en los \u2018derechos m\u00ednimos de subsistencia para todos, sea cual fuere \u00a0 el nivel de desarrollo econ\u00f3mico\u2019. Por ende, se considera que existe una \u00a0 violaci\u00f3n a las obligaciones internacionales si los Estados no aseguran ese \u00a0 m\u00ednimo vital, salvo que existan poderosas razones que justifiquen la situaci\u00f3n\u201d. \u00a0 Sobre esta faceta en la jurisprudencia sobre derecho a vivienda digna, puede \u00a0 verse la sentencia T-958 de 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] El principio 16 de Limburgo, por ejemplo, dice que \u201c[t]odos los \u00a0 Estados Partes tienen la obligaci\u00f3n de comenzar de inmediato a adoptar medidas \u00a0 que persigan la plena realizaci\u00f3n de los derechos reconocidos en el Pacto\u201d. En \u00a0 sentido similar, ver la sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Mart\u00ednez \u00a0 Caballero. Un\u00e1nime). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] Sentencia T-143 de 2010 (MP Mar\u00eda Victoria Calle Correa). La Corte \u00a0 consider\u00f3 que la administraci\u00f3n p\u00fablica les hab\u00eda violado sus derechos a los \u00a0 miembros de una comunidad, porque a pesar de ver insatisfecha una de sus \u00a0 necesidades a causa de un acontecimiento de la naturaleza, y la administraci\u00f3n \u00a0 hab\u00eda adoptado un plan para conjurar esa violaci\u00f3n, ese plan no contaba con \u00a0 especificaciones de tiempo, modo y lugar. En concreto, la Corporaci\u00f3n manifest\u00f3: \u00a0 \u201cla Sala advierte al menos dos deficiencias en la forma de proteger los derechos \u00a0 fundamentales por parte de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, que se presentan en este \u00a0 caso. En primer t\u00e9rmino, no est\u00e1 clara la planeaci\u00f3n acerca de las \u00a0 circunstancias de tiempo y modo en que habr\u00e1 de adelantarse esa pol\u00edtica, lo \u00a0 cual es un indicio de que no existe un plan real debidamente concebido para \u00a0 ponerla en marcha [\u2026]\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] Sentencia T-1094 de 2002 (MP Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] [36] Sentencia T-790 \u00a0 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En esa ocasi\u00f3n, la Corte le orden\u00f3 \u00a0 a la administraci\u00f3n abrir un espacio de participaci\u00f3n para la comunidad cuyo \u00a0 derecho a la vivienda digna estaba bajo amenaza. En ese caso, constat\u00f3 que se \u00a0 requer\u00eda tutelar el derecho a la vivienda de unas personas cuyos hogares de \u00a0 habitaci\u00f3n estaban en riesgo de derrumbarse, y orden\u00f3 neutralizar las causas del \u00a0 riesgo.\u00a0 Esta misma exigencia la ha hecho la Corte al examinar la forma en \u00a0 la cual deben ser garantizadas facetas prestacionales de otros derechos, tales \u00a0 como la salud [sentencia T-760 de 2008 (MP. Manuel Jos\u00e9 cepeda Espinosa)] y el \u00a0 agua potable [ver sentencias T-143 de 2010 y T-418 de 2010 (MP. Mar\u00eda Victoria \u00a0 Calle Correa)]. Sobre el derecho a la participaci\u00f3n, en la doctrina y con \u00a0 especial referencia a los derechos de las personas damnificadas, puede verse a \u00a0 prop\u00f3sito del tsunami ocurrido en India el texto de Hope, Lewis: \u201cHuman rights \u00a0 and natural disaster. The Indian ocean tsunami\u201d, en 33 Human Rights, 12, 2006, \u00a0 p. 16. Sobre el derecho a la participaci\u00f3n para la garant\u00eda del derecho a la \u00a0 vivienda digna, puede verse la investigaci\u00f3n sobre el ordenamiento sudafricano \u00a0 de Wolf, Ralph: \u201cParticipation in the right of acces to adequate housing\u201d, en 14 \u00a0 Tulsa Journal of Comparative and International Law, 269, 2006-2007, pp. 269 y \u00a0 ss. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] Sentencia T-743 de 2006 (MP Nilson Pinilla Pinilla). La Corte \u00a0 consider\u00f3 que se hab\u00eda violado el derecho a la no discriminaci\u00f3n de las personas \u00a0 de un n\u00facleo familiar, al haberles negado infundadamente su inclusi\u00f3n en el \u00a0 censo oficial de afectados por un desastre natural, lo cual les permit\u00eda acceder \u00a0 a beneficios que proteg\u00edan su derecho a la vivienda digna. El Comit\u00e9, en su \u00a0 Observaci\u00f3n General No. 4, manifest\u00f3 que \u201cel derecho a una vivienda adecuada no \u00a0 puede considerarse aisladamente de los dem\u00e1s derechos que figuran en los dos \u00a0 Pactos Internacionales y otros instrumentos internacionales aplicables\u201d (Punto \u00a0 9). Principios de Limburgo, Punto 22. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] Sentencia T-657 de 2010 (MP Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio). La \u00a0 Corporaci\u00f3n tutel\u00f3 en ese caso el derecho a la vivienda digna de una mujer \u00a0 cabeza de familia, madre de cuatro menores de edad. Consider\u00f3 que la mujer ten\u00eda \u00a0 derecho a que se le protegiera su necesidad de vivienda digna, y a que se \u00a0 impartieran las \u00f3rdenes necesarias con el fin de satisfacerla adecuadamente: \u201cla \u00a0 Constituci\u00f3n ha recalcado la especial protecci\u00f3n que debe brindarse a quienes \u00a0 hacen parte de un grupo de personas en situaci\u00f3n de vulnerabilidad, – por su \u00a0 edad, situaci\u00f3n econ\u00f3mica o f\u00edsica etc. \u2013, haciendo necesaria la creaci\u00f3n de un \u00a0 marco m\u00e1s amplio de protecci\u00f3n, mediante el dise\u00f1o de acciones afirmativas para \u00a0 garantizar la efectividad del derecho a la igualdad y de manera colateral todos \u00a0 los dem\u00e1s derechos\u201d. Esa obligaci\u00f3n no es incompatible con la prohibici\u00f3n de \u00a0 discriminaci\u00f3n. La Corte ha sido clara en ese aspecto. Por ejemplo en la \u00a0 referida sentencia C-251 de 1997 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Un\u00e1nime) \u00a0 expres\u00f3 que aun cuando los Estados est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de garantizar a todas \u00a0 las personas los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales, \u201ceste deber estatal \u00a0 no puede ser interpretado como la prohibici\u00f3n de que las autoridades adopten \u00a0 medidas especiales en favor de poblaciones que se encuentren en situaciones de \u00a0 debilidad manifiesta, y que por ende merecen una especial protecci\u00f3n de las \u00a0 autoridades (CP art. 13)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] Sentencia T-742 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). La Corte \u00a0 consider\u00f3 entonces que se violaba el derecho a la vivienda digna de una persona, \u00a0 al haberle negado el subsidio para adquisici\u00f3n de vivienda nueva o usada con \u00a0 fundamento en una aplicaci\u00f3n distorsionada de la normatividad aplicable. En esa \u00a0 oportunidad, adem\u00e1s de otras razones, la Corte consider\u00f3 que se violaba la \u00a0 Constituci\u00f3n porque la entidad encargada de asignarlo hab\u00eda interpretado que no \u00a0 ten\u00eda derecho al subsidio una persona que contaba con un mero derecho de \u00a0 posesi\u00f3n sobre un bien inmueble, a pesar de que lo realmente excluido por la ley \u00a0 era que la persona fuera propietaria de otro bien inmueble destinado a vivienda. \u00a0 Otro caso semejante, en los aspectos que tienen relevancia, fue resuelto en la \u00a0 sentencia T-044 de 2010 (MP Mar\u00eda Victoria Calle Correa. Un\u00e1nime), pues en ella \u00a0 la Corte Constitucional tutel\u00f3 el \u201cderecho a la vivienda digna\u201d de una persona, \u00a0 porque la entidad encargada de asignar el subsidio de vivienda lo excluy\u00f3 del \u00a0 grupo de solicitantes con fundamento en un motivo contrario a la Constituci\u00f3n. \u00a0 En esa ocasi\u00f3n dijo que toda restricci\u00f3n en el derecho fundamental a la vivienda \u00a0 digna \u201cdeviene inconstitucional si supone una interferencia ileg\u00edtima en los \u00a0 derechos fundamentales de la persona\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] En la sentencia C-444 de 2009 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. \u00a0 Un\u00e1nime), la Corte Constitucional opin\u00f3 que una norma resultaba \u00a0 inconstitucional, porque era injustificadamente regresiva, en relaci\u00f3n con el \u00a0 nivel de protecci\u00f3n del derecho a la vivienda digna alcanzado previamente. Para \u00a0 decidir dijo, sobre el particular, que el precepto cuestionado conten\u00eda \u201cuna \u00a0 medida regresiva en materia de protecci\u00f3n del derecho a la vivienda digna de \u00a0 inter\u00e9s social\u201d. Tambi\u00e9n puede verse la sentencia T-068 de 2010 (MP Jorge \u00a0 Ignacio Pretelt Chaljub), en la cual la Corte concedi\u00f3 la tutela del derecho a \u00a0 la vivienda digna a una persona desplazada por la violencia a quien pretend\u00eda \u00a0 lanz\u00e1rsela de un inmueble que era su \u00fanico lugar de habitaci\u00f3n, lo cual \u2013si se \u00a0 hubiera llevado a cabo- era a juicio de la Corporaci\u00f3n regresivo, comparado con \u00a0 el nivel de protecci\u00f3n al que ten\u00eda derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] Sentencia T-047 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42] Sentencia T-958 de 2001 (MP \u201cEn [el art\u00edculo 51 de la Carta] se \u00a0 establecen obligaciones que claramente aluden a aspectos de desarrollo \u00a0 progresivo del derecho: fijar condiciones para hacer realidad el derecho; \u00a0 promoci\u00f3n de planes para atender a la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre; dise\u00f1o de sistemas de \u00a0 financiaci\u00f3n adecuados; promoci\u00f3n de ciertas formas de ejecuci\u00f3n de los planes \u00a0 de vivienda. En suma, puede sostenerse que la Constituci\u00f3n fija las bases para \u00a0 una pol\u00edtica de vivienda que, naturalmente, deben conducir a que todos los \u00a0 colombianos puedan disfrutar del derecho en cuesti\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] El art\u00edculo 21 de la Ley 1469 de 2011 remite en esto al art\u00edculo 10 \u00a0 de la Ley 388 de 1997, en lo que ata\u00f1e a las determinantes ambientales. Estas \u00a0 son las siguientes, como antes se se\u00f1al\u00f3:\u00a0 (a) las directrices, normas y \u00a0 reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por \u00a0 las entidades del Sistema Nacional Ambiental, en los aspectos relacionados con \u00a0 el ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el \u00a0 C\u00f3digo de Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas del estatuto \u00a0 de zonificaci\u00f3n de uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales \u00a0 sobre uso del suelo en lo concerniente exclusivamente a sus aspectos \u00a0 ambientales; (b) las regulaciones sobre conservaci\u00f3n, preservaci\u00f3n, uso y manejo \u00a0 del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas \u00a0 y costeras; las disposiciones producidas por la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional o \u00a0 la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicci\u00f3n, en cuanto a la reserva, \u00a0 alindamiento, administraci\u00f3n o sustracci\u00f3n de los distritos de manejo integrado, \u00a0 los distritos de conservaci\u00f3n de suelos, las reservas forestales y parques \u00a0 naturales de car\u00e1cter regional; las normas y directrices para el manejo de las \u00a0 cuencas hidrogr\u00e1ficas expedidas por la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional o la \u00a0 autoridad ambiental de la respectiva jurisdicci\u00f3n; y las directrices y normas \u00a0 expedidas por las autoridades ambientales para la conservaci\u00f3n de las \u00e1reas de \u00a0 especial importancia ecosist\u00e9mica; (c) Las disposiciones que reglamentan el uso \u00a0 y funcionamiento de las \u00e1reas que integran el sistema de parques nacionales \u00a0 naturales y las reservas forestales nacionales; (d) Las pol\u00edticas, directrices y \u00a0 regulaciones sobre prevenci\u00f3n de amenazas y riesgos naturales, el se\u00f1alamiento y \u00a0 localizaci\u00f3n de las \u00e1reas de riesgo para asentamientos humanos, as\u00ed como las \u00a0 estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44] Desde la sentencia T-414 de 1992 (MP Ciro Angarita Bar\u00f3n), la Corte \u00a0 le ha reconocido valor de criterio doctrinal a la Proclamaci\u00f3n de Teher\u00e1n. En \u00a0 esa oportunidad, la Corporaci\u00f3n us\u00f3 una de las proclamaciones para precaver a \u00a0 las libertades de las eventuales afectaciones que podr\u00edan cernirse sobre ellas a \u00a0 causa del desarrollo tecnol\u00f3gico. M\u00e1s recientemente, ese valor ha sido \u00a0 ratificado, por ejemplo, en la sentencia T-760 de 2008 \u2013anexo 2- (MP Manuel Jos\u00e9 \u00a0 Cepeda Espinosa), en la cual la Corte Constitucional indic\u00f3 que la Proclamaci\u00f3n \u00a0 de Teher\u00e1n, dictada por la Conferencia Internacional de los Derechos Humanos, \u00a0 hab\u00eda sido promulgada como un pronunciamiento \u201cacerca de los progresos logrados \u00a0 en los veinte a\u00f1os de vigencia de la Declaraci\u00f3n Universal (1948) y del programa \u00a0 que se deb[\u00eda] preparar para el futuro\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45] Sentencia C-598 de 2010 (MP. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46] Gaceta del Congreso No. 208 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47] Gaceta del Congreso No. 218 de 2011, que contiene la ponencia para \u00a0 primer debate en Comisiones S\u00e9ptimas Conjuntas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48] Gacetas del Congreso No. 301 de 2011 \u2013ponencia para segundo debate \u00a0 en Senado- y Gaceta del Congreso 327 de 2011 \u2013ponencia para segundo debate en \u00a0 C\u00e1mara-.\u00a0<\/p>\n
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