\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-499-15 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-499\/15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Bogot\u00e1 D.C., 5 de \u00a0 agosto de 2015) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DISPOSICIONES PARA PREVENIR Y COMBATIR LA CORRUPCION EN LA CONTRATACION PUBLICA-Imposici\u00f3n \u00a0 de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento\/DISPOSICIONES PARA \u00a0 PREVENIR Y COMBATIR LA CORRUPCION EN LA CONTRATACION PUBLICA-Facultad \u00a0 conferida a las entidades p\u00fablicas, para cuantificar los perjuicios que se \u00a0 derivan del incumplimiento del contratista \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FACULTAD CONFERIDA A LAS ENTIDADES PUBLICAS, PARA CUANTIFICAR LOS PERJUICIOS QUE \u00a0 SE DERIVAN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA-No desconoce el \u00a0 derecho de igualdad, ni el debido proceso, ni el principio de buena fe, as\u00ed como \u00a0 tampoco, la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicaci\u00f3n del principio pro actione \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE CONTRATACION ESTATAL-Jurisprudencia \u00a0 constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IGUALDAD-Triple \u00a0 papel en el ordenamiento constitucional\/IGUALDAD COMO VALOR, PRINCIPIO Y \u00a0 DERECHO-Reiteraci\u00f3n de Jurisprudencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Contenido y alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Cargo por supuesta mala \u00a0 fe del legislador \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE LAS FORMALIDADES-Contenido \u00a0 y alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad \u00a0 \u00a0contra una expresi\u00f3n del art\u00edculo 86 de la Ley 1474 de 2011 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-10626 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Flavio Efr\u00e9n Granados Mora \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Texto normativo demandado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY 1474 DE 2011 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(julio 12) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos \u00a0 de prevenci\u00f3n, investigaci\u00f3n y sanci\u00f3n de los actos de corrupci\u00f3n y la \u00a0 efectividad del control de la gesti\u00f3n p\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAP\u00cdTULO VII. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DISPOSICIONES PARA PREVENIR Y COMBATIR LA CORRUPCI\u00d3N EN LA \u00a0 CONTRATACI\u00d3N P\u00daBLICA. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 86. IMPOSICI\u00d3N DE MULTAS, SANCIONES Y DECLARATORIAS DE INCUMPLIMIENTO.\u00a0Las \u00a0 entidades sometidas al Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n \u00a0 P\u00fablica podr\u00e1n declarar el incumplimiento, cuantificando los perjuicios del \u00a0 mismo, imponer las multas y sanciones pactadas en el contrato, y hacer \u00a0 efectiva la cl\u00e1usula penal. Para tal efecto observar\u00e1n el siguiente \u00a0 procedimiento: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) \u00a0 Evidenciado un posible incumplimiento de las obligaciones a cargo del \u00a0 contratista, la entidad p\u00fablica lo citar\u00e1 a audiencia para debatir lo ocurrido. \u00a0 En la citaci\u00f3n, har\u00e1 menci\u00f3n expresa y detallada de los hechos que la soportan, \u00a0 acompa\u00f1ando el informe de interventor\u00eda o de supervisi\u00f3n en el que se sustente \u00a0 la actuaci\u00f3n y enunciar\u00e1 las normas o cl\u00e1usulas posiblemente violadas y las \u00a0 consecuencias que podr\u00edan derivarse para el contratista en desarrollo de la \u00a0 actuaci\u00f3n. En la misma se establecer\u00e1 el lugar, fecha y hora para la realizaci\u00f3n \u00a0 de la audiencia, la que podr\u00e1 tener lugar a la mayor brevedad posible, atendida \u00a0 la naturaleza del contrato y la periodicidad establecida para el cumplimiento de \u00a0 las obligaciones contractuales. En el evento en que la garant\u00eda de cumplimiento \u00a0 consista en p\u00f3liza de seguros, el garante ser\u00e1 citado de la misma manera; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) En \u00a0 desarrollo de la audiencia, el jefe de la entidad o su delegado, presentar\u00e1 las \u00a0 circunstancias de hecho que motivan la actuaci\u00f3n, enunciar\u00e1 las posibles normas \u00a0 o cl\u00e1usulas posiblemente violadas y las consecuencias que podr\u00edan derivarse para \u00a0 el contratista en desarrollo de la actuaci\u00f3n. Acto seguido se conceder\u00e1 el uso \u00a0 de la palabra al representante legal del contratista o a quien lo represente, y \u00a0 al garante, para que presenten sus descargos, en desarrollo de lo cual podr\u00e1 \u00a0 rendir las explicaciones del caso, aportar pruebas y controvertir las \u00a0 presentadas por la entidad; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) \u00a0 Hecho lo precedente, mediante resoluci\u00f3n motivada en la que se consigne lo \u00a0 ocurrido en desarrollo de la audiencia y la cual se entender\u00e1 notificada en \u00a0 dicho acto p\u00fablico, la entidad proceder\u00e1 a decidir sobre la imposici\u00f3n o no de \u00a0 la multa, sanci\u00f3n o declaratoria de incumplimiento. Contra la decisi\u00f3n as\u00ed \u00a0 proferida s\u00f3lo procede el recurso de reposici\u00f3n que se interpondr\u00e1, sustentar\u00e1 y \u00a0 decidir\u00e1 en la misma audiencia. La decisi\u00f3n sobre el recurso se entender\u00e1 \u00a0 notificada en la misma audiencia; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) En \u00a0 cualquier momento del desarrollo de la audiencia, el jefe de la entidad o su \u00a0 delegado, podr\u00e1 suspender la audiencia cuando de oficio o a petici\u00f3n de parte, \u00a0 ello resulte en su criterio necesario para allegar o practicar pruebas que \u00a0 estime conducentes y pertinentes, o cuando por cualquier otra raz\u00f3n debidamente \u00a0 sustentada, ello resulte necesario para el correcto desarrollo de la actuaci\u00f3n \u00a0 administrativa. En todo caso, al adoptar la decisi\u00f3n, se se\u00f1alar\u00e1 fecha y hora \u00a0 para reanudar la audiencia. La entidad podr\u00e1 dar por terminado el procedimiento \u00a0 en cualquier momento, si por alg\u00fan medio tiene conocimiento de la cesaci\u00f3n de \u00a0 situaci\u00f3n de incumplimiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Pretensi\u00f3n y cargos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. Pretensi\u00f3n. Se solicita a este tribunal que declare la inexequibilidad de la expresi\u00f3n subrayada, por considerarse que vulnera el \u00a0 pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 13, 29, 83 y 228 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. Cargos. La demanda presenta tres cargos, a saber: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.1. El primer cargo \u00a0 plantea la violaci\u00f3n del pre\u00e1mbulo y del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, por \u00a0 cuanto la expresi\u00f3n acusada establece un trato contrario a la justicia y a la \u00a0 igualdad, al prever la posibilidad de que la administraci\u00f3n cuantifique los \u00a0 perjuicios del incumplimiento del contrato, valga decir, al reconocerle a la \u00a0 administraci\u00f3n la condici\u00f3n de juez y de parte. As\u00ed, pues, ser\u00eda suficiente que \u00a0 la administraci\u00f3n afirme que existen perjuicios para que ellos puedan exigirse a \u00a0 los contratistas, pese a que dichos perjuicios pueden ser inciertos y carecer de \u00a0 apoyo f\u00e1ctico y jur\u00eddico. De esta manera, adem\u00e1s de contar con la facultad de \u00a0 declarar incumplimientos e imponer sanciones, la administraci\u00f3n queda tambi\u00e9n \u00a0 habilitada para cuantificar, por la v\u00eda administrativa, la existencia de \u00a0 perjuicios. Por el contrario, si quien pretende la indemnizaci\u00f3n de perjuicios \u00a0 es el contratista deber\u00e1 acudir a la jurisdicci\u00f3n a efectos de que sean all\u00ed \u00a0 declarados y cuantificados. Si bien las entidades del Estado tienen determinados \u00a0 privilegios, atribuir la competencia para cuantificar los perjuicios desborda el \u00a0 margen de configuraci\u00f3n del legislador, pues se introduce una diferencia de \u00a0 trata injustificada, al permitir a una parte del contrato cuantificar los \u00a0 perjuicios y al exigir a la otra que acuda ante la jurisdicci\u00f3n para tal \u00a0 prop\u00f3sito. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.2. El segundo cargo \u00a0 se\u00f1ala que la expresi\u00f3n demandada vulnera el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, en \u00a0 tanto se otorga una competencia a la administraci\u00f3n pero no se reglamenta su \u00a0 ejercicio ni se alude a la necesidad de hacer una ponderaci\u00f3n de la prueba. No \u00a0 es admisible que los perjuicios se presuman, cuando deben probarse, para \u00a0 proceder a cuantificarlos por parte de la administraci\u00f3n. La existencia de \u00a0 perjuicios y su cuantificaci\u00f3n son asuntos que corresponden a una decisi\u00f3n \u00a0 judicial y obedecen a un ejercicio probatorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.3. El tercer cargo \u00a0 advierte que la expresi\u00f3n demandada desconoce la presunci\u00f3n de buena fe y el \u00a0 principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, \u00a0 previstos en los art\u00edculos 83 y 228 de la Constituci\u00f3n, al asumir, sin que \u00a0 exista prueba que lo soporte, que de la declaraci\u00f3n de incumplimiento de un \u00a0 contrato se sigue de manera necesaria la causaci\u00f3n de perjuicios, aunque no \u00a0 ocurra as\u00ed en la realidad, para proceder a cuantificarlos. De esta forma \u201cal \u00a0 concederse a la administraci\u00f3n p\u00fablica la facultad de establecerse como ciertos \u00a0 unos perjuicios a trav\u00e9s de su propio o simple dicho, se impone la formalidad \u00a0 sobre la realidad f\u00e1ctica (\u2026)\u201d. \u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 Intervenciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. \u00a0 Intervenci\u00f3n del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica: inhibici\u00f3n \u00a0 y, en subsidio, exequibilidad. Precisa que en la \u00a0 exposici\u00f3n de motivos del proyecto[1] que a la postre ser\u00eda la ley que \u00a0 contiene la expresi\u00f3n demandada, se destac\u00f3 la necesidad de dotar a la \u00a0 administraci\u00f3n de un procedimiento expedito, con respeto del debido proceso, \u00a0 para imponer multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento. Considera que \u00a0 el concepto de la violaci\u00f3n de la demanda no cumple con los m\u00ednimos \u00a0 argumentativos de certeza y pertinencia, pues pretende equiparar situaciones que \u00a0 no son equiparables. En este contexto, si se llega a decidir de fondo el caso, \u00a0 trae a cuento las Sentencias C-618 de 2012 de la Corte Constitucional y las del \u00a0 4 de junio de 1998 (Rad. 13988) y del 13 de noviembre de 2008 (Rad. \u00a0 68001-23-31-000-1996-02081-01(17009)), de la Secci\u00f3n Tercera de la Sala de lo \u00a0 Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para destacar el margen de \u00a0 configuraci\u00f3n del legislador en materia de contrataci\u00f3n estatal y afirmar que \u00a0 esta medida se enmarca dentro de dicho margen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. \u00a0 Intervenci\u00f3n de la Universidad Libre de Bogot\u00e1: inhibici\u00f3n y exequibilidad. Aclara que la administraci\u00f3n goza de una serie de prerrogativas o \u00a0 potestades excepcionales en materia contractual, que est\u00e1n justificadas por los \u00a0 fines esenciales del Estado. Considera que la demanda no desarrolla de manera \u00a0 adecuada el concepto de la violaci\u00f3n del pre\u00e1mbulo, pues no muestra de qu\u00e9 \u00a0 manera ser\u00eda vulnerado por la expresi\u00f3n demandada. En cuanto a los cargos \u00a0 restantes, advierte que la administraci\u00f3n no puede equipararse al contratista, \u00a0 justamente porque tiene unas prerrogativas; que la cuantificaci\u00f3n del perjuicio \u00a0 no resulta del capricho de la administraci\u00f3n, sino de un procedimiento \u00a0 administrativo especial; y que la cuantificaci\u00f3n del perjuicio no es autom\u00e1tica \u00a0 ni obedece a una presunci\u00f3n, sino que resulta del referido procedimiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. \u00a0 Intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Procesal: inexequibilidad. Considera que es una exigencia del debido proceso la de que los \u00a0 conflictos entre la administraci\u00f3n y el contratista sean resueltos por la \u00a0 jurisdicci\u00f3n. De manera excepci\u00f3n, por raz\u00f3n de garantizar la continua ejecuci\u00f3n \u00a0 del contrato estatal, que persigue finalidades de inter\u00e9s p\u00fablico, se autoriza a \u00a0 la administraci\u00f3n para ejercer funciones propias del juez del contrato, como las \u00a0 de interpretarlo, declarar su caducidad o imponer multas. No obstante, la \u00a0 administraci\u00f3n no puede fijar los perjuicios causados por el incumplimiento, \u00a0 diferentes a los previstos en la cl\u00e1usula penal, ni siquiera en el acto de \u00a0 liquidaci\u00f3n del contrato. Si la administraci\u00f3n pretende reclamar por otro tipo \u00a0 de perjuicios debe acudir ante el juez del contrato y demostrar su existencia y \u00a0 su cuant\u00eda. En este contexto, la expresi\u00f3n demandada le permite a la \u00a0 administraci\u00f3n de fijar por medio de un acto administrativo, que goza de \u00a0 presunci\u00f3n de legalidad y tiene car\u00e1cter de t\u00edtulo ejecutivo, tanto la \u00a0 existencia como la cuantificaci\u00f3n de los perjuicios, lo cual \u201ccarece de \u00a0 justificaci\u00f3n porque [esta facultad] no persigue la ejecuci\u00f3n del \u00a0 contrato ni la construcci\u00f3n de la obra ni la prestaci\u00f3n del servicio\u201d, de \u00a0 tal suerte que se vulnera el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, al no permitir que \u00a0 el conflicto sea conocido y juzgado por el juez del contrato, que es el \u00a0 competente para ello. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5. \u00a0 Intervenci\u00f3n de la Academia Colombiana de Jurisprudencia: exequibilidad. Destaca las prerrogativas de la administraci\u00f3n en materia \u00a0 contractual y su fundamento, para advertir que ellas, sean cl\u00e1usulas \u00a0 exorbitantes en estricto sentido (interpretaci\u00f3n unilateral, modificaci\u00f3n \u00a0 unilateral, terminaci\u00f3n unilateral, caducidad o reversi\u00f3n) o sean otro tipo de \u00a0 prerrogativas, est\u00e1n justificadas constitucionalmente por el inter\u00e9s p\u00fablico que \u00a0 est\u00e1 impl\u00edcito en la contrataci\u00f3n estatal. A partir del art\u00edculo 14 de la Ley 80 \u00a0 de 1990 y 17 de la Ley 1150 de 2007, se\u00f1ala que la administraci\u00f3n puede pactar \u00a0 multas y cl\u00e1usulas penales con el contratista y tiene la facultad para hacerlas \u00a0 efectivas. En este contexto, considera que el art\u00edculo 86 de la Ley 1474 de 2007 \u00a0 complementa el art\u00edculo 17 de la Ley 1150 de 2007, al fijar un procedimiento \u00a0 expedito que no es desconoce el debido proceso[2] \u00a0y en el cual se le reconoce a la administraci\u00f3n una facultad que es necesaria \u00a0 para preservar dicho inter\u00e9s p\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.7. \u00a0 Intervenci\u00f3n del Colegio Mayor de Nuestra Se\u00f1ora del Rosario: inhibici\u00f3n y, en \u00a0 subsidio, exequibilidad. Coinciden con otros \u00a0 intervinientes en se\u00f1alar que el concepto de la violaci\u00f3n de la demanda carece \u00a0 de certeza y de pertinencia, pues parte de una interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 86 de \u00a0 la Ley 1474 de 2011 que no corresponde a su contenido y sus argumentos son de \u00a0 conveniencia. En el evento de que se estudiara de fondo el asunto, reitera los \u00a0 argumentos sobre las potestades exorbitantes y, al analizar el referido \u00a0 art\u00edculo, precisa que la cuantificaci\u00f3n de los perjuicios es inherente a la \u00a0 efectividad de la sanci\u00f3n que se sigue de haberse declarado el incumplimiento y \u00a0 que, al hacerse en el marco de un procedimiento administrativo, no es contraria \u00a0 a las normas que se se\u00f1ala en la demanda como vulneradas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.8. \u00a0 Intervenci\u00f3n de los ciudadanos Daniel Orduz, Natalia Neira; Felipe Nova y Juan \u00a0 Velasco: inhibici\u00f3n y, en subsidio, exequibilidad. \u00a0 Afirman que el concepto de la violaci\u00f3n de la demanda carece de suficiencia, \u00a0 pues no alcanza a generar siquiera una duda m\u00ednima sobre la exequibilidad de la \u00a0 expresi\u00f3n demandada. En cuanto al fondo, advierten que no hay obligaci\u00f3n de \u00a0 tratar igual al contratista y a la administraci\u00f3n, porque en el caso de la \u00a0 segunda est\u00e1 de por medio el inter\u00e9s p\u00fablico; que la norma demandada s\u00ed \u00a0 garantiza el debido proceso, al prever un procedimiento en el cual los \u00a0 interesados pueden hacer parte y defender sus derechos; que en modo alguno se \u00a0 presume la mala fe del contratista, pues su declaraci\u00f3n de incumplimiento \u00a0 resulta del procedimiento administrativo y debe fundarse en el derecho \u00a0 sustancial y en los medios de prueba existentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.9. \u00a0 Intervenci\u00f3n de la Universidad de la Sabana: exequibilidad. Aclara que la norma demandada se aplica a las entidades sometidas \u00a0 al Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, lo que implica \u00a0 que no puede aplicarse a otro tipo de entidades. As\u00ed decantado el \u00e1mbito de \u00a0 aplicaci\u00f3n, considera que la diferencia de trato est\u00e1 justificada en este caso, \u00a0 por los fines que persigue la administraci\u00f3n. De otra parte, no es posible \u00a0 asumir, como al parecer lo hace la demanda, la mala fe de la administraci\u00f3n, \u00a0 pues la cuantificaci\u00f3n de perjuicios resulta de un procedimiento administrativo \u00a0 y se funda en referentes f\u00e1cticos y jur\u00eddicos objetivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.10. \u00a0 Intervenci\u00f3n de la Universidad de Caldas: inhibici\u00f3n y exequibilidad. \u00a0Dice que el concepto de la violaci\u00f3n no cumple con los m\u00ednimos \u00a0 argumentativos. La violaci\u00f3n del pre\u00e1mbulo carece de claridad, pertinencia y \u00a0 suficiencia, pues se incurre en repetidas contradicciones, se emplea argumentos \u00a0 hist\u00f3ricos y no se genera dudas sobre la exequibilidad de la expresi\u00f3n \u00a0 demandada. La violaci\u00f3n del art\u00edculo 13 carece de especificidad, porque no se \u00a0 concreta la acusaci\u00f3n en el sentido de mostrar una oposici\u00f3n objetiva y \u00a0 verificable. La violaci\u00f3n del art\u00edculo 83 y del art\u00edculo 228 carece de claridad, \u00a0 certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, porque en realidad no se \u00a0 refieren a estos art\u00edculos sino al debido proceso. El \u00fanico cargo que se tiene \u00a0 por apto y, por ende, se estudia de fondo es el del debido proceso. En este \u00a0 estudio se reiteran los argumentos planteados por otros intervinientes y se \u00a0 destaca que al contratista se le garantizan sus derechos tanto en el \u00a0 procedimiento administrativo como en el eventual proceso judicial posterior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.11. \u00a0 Intervenci\u00f3n de la Universidad Externado de Colombia: exequibilidad. Se\u00f1ala que la existencia de un r\u00e9gimen jur\u00eddico diferenciado para \u00a0 la administraci\u00f3n tiene justificaci\u00f3n constitucional, por lo que no se debe \u00a0 tratar igual a la administraci\u00f3n y al contratista; que las dem\u00e1s vulneraciones \u00a0 que se\u00f1ala la demanda obedecen a una lectura incompleta de la norma demandada, \u00a0 pues en ella se prev\u00e9 un procedimiento para establecer la existencia de los \u00a0 perjuicios y para cuantificarlos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n: inhibici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. El Ministerio P\u00fablico, por medio del Concepto 5892, solicita a este tribunal que \u00a0 se inhiba de pronunciarse de fondo sobre la disposici\u00f3n demandada, dada la \u00a0 ineptitud sustancial de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Para fundar su \u00a0 solicitud, el concepto advierte que el concepto de la violaci\u00f3n de la demanda no \u00a0 satisface las cargas m\u00ednimas de argumentaci\u00f3n que le son exigibles. Se\u00f1ala que \u00a0 los ataques del actor corresponden a proposiciones normativas inexistentes, como \u00a0 las de que \u201cla disposici\u00f3n implica una presunci\u00f3n de perjuicios, una \u00a0 presunci\u00f3n de mala fe, una facultad de enriquecimiento sin causa a favor de la \u00a0 administraci\u00f3n y la capacidad para tasar injustificadamente los perjuicios\u201d, \u00a0 pues el incumplimiento puede o no declararse y, solo s\u00ed se declara, se puede \u00a0 llegar a cuantificar los perjuicios, lo que implica que en modo alguno se \u00a0 presume el incumplimiento o los perjuicios y, en caso de haberlos, el \u00a0 resarcirlos no puede calificarse como un enriquecimiento sin causa. Al \u00a0 requerirse de un procedimiento administrativo, no se puede afirmar que se \u00a0 presuma la mala fe del contratista o su incumplimiento, sino que es menester \u00a0 probar tanto lo uno como lo otro, con plena garant\u00eda del debido proceso. En \u00a0 cuanto al argumento de que los perjuicios en el \u00e1mbito del contrato s\u00f3lo pueden \u00a0 ser tasados por el juez, \u201cno se sustenta un verdadero par\u00e1metro de \u00a0 constitucionalidad, pues la Constituci\u00f3n no proh\u00edbe a la administraci\u00f3n expedir \u00a0 actos administrativos de car\u00e1cter particular en los cuales imponga obligaciones \u00a0 a los particulares\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. FUNDAMENTOS.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este tribunal es competente \u00a0 para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la \u00a0 expresi\u00f3n \u201ccuantificando los perjuicios del mismo,\u201d contenida en el \u00a0 art\u00edculo 86 de la Ley 1474 de 2011, conforme a lo \u00a0 dispuesto en el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Cuesti\u00f3n previa: la \u00a0 aptitud sustancial de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. Dado que la mayor\u00eda de \u00a0 los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico consideran que el concepto de la \u00a0 violaci\u00f3n de la demanda no satisface los m\u00ednimos argumentativos de certeza, \u00a0 especificidad, pertinencia y suficiencia, es menester estudiar, como cuesti\u00f3n \u00a0 previa, la aptitud de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. Las anteriores \u00a0 exigencias argumentativas son m\u00ednimas, pues el ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de \u00a0 inconstitucionalidad es una de las maneras que tiene el ciudadano de hacer \u00a0 efectivo su derecho fundamental a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y \u00a0 control del poder pol\u00edtico, conforme a lo previsto en el art\u00edculo 40.7 de la \u00a0 Constituci\u00f3n y su acceso a la administraci\u00f3n de justicia, seg\u00fan lo dispuesto en \u00a0 el art\u00edculo 229 ib\u00eddem. As\u00ed, pues, al momento de verificar dichos m\u00ednimos \u00a0 argumentativos, el rigor de este tribunal no puede llegar a ser tal que haga \u00a0 nugatorio este derecho fundamental. Por ello, el an\u00e1lisis de los requisitos de \u00a0 la demandada debe hacerse conforme al principio pro actione, de \u00a0 tal suerte que, incluso si existe una duda sobre la admisibilidad de la demanda, \u00a0 \u00e9sta debe resolverse a favor de su admisibilidad, de tal manera que este \u00a0 tribunal pueda pronunciarse de fondo sobre el asunto y no tenga que inhibirse de \u00a0 hacerlo[3]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. En el primer cargo parte \u00a0 de la base de que la expresi\u00f3n demandada introduce una diferencia de trato entre \u00a0 la entidad estatal y el contratista. Se argumenta que al tratarse de dos partes \u00a0 en un contrato, ambas deber\u00edan tener los mismos derechos y obligaciones. No \u00a0 obstante, la norma demandada le permite a la entidad estatal seguir un \u00a0 procedimiento, en el cual obra como juez y como parte, que el actor califica de \u00a0 privilegio, sin reconocer al contratista una facultad semejante. Considera que \u00a0 esta diferencia de trato es injustificada, pues tanto la administraci\u00f3n como el \u00a0 contratista deber\u00edan acudir ante el juez del contrato para probar en un proceso \u00a0 judicial la existencia de perjuicios derivados del incumplimiento y obtener su \u00a0 cuantificaci\u00f3n. Este cargo sigue un hilo conductor que lo hace comprensible; \u00a0 recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente, pues, en efecto, la \u00a0 expresi\u00f3n demanda brinda un trato diferente a las partes del contrato estatal \u00a0 cuando se trata de cuantificar los perjuicios causados por el incumplimiento del \u00a0 mismo; advierte que esta diferencia de trato es contraria al pre\u00e1mbulo y al \u00a0 principio de igualdad, pues las partes del contrato deber\u00edan ser tratadas igual \u00a0 y la diferencia de trato de la expresi\u00f3n demandada es desmedida e inequitativa. \u00a0 En estas condiciones, al analizar el cargo conforme al principio pro actione, \u00a0 se aprecia que al menos \u00a0prima facie surge una duda m\u00ednima sobre la exequibilidad de la expresi\u00f3n \u00a0 demandada. La argumentaci\u00f3n del actor sobre la necesidad de que la diferencia de \u00a0 trato a las partes del contrato estatal debe estar justificada, se enmarca \u00a0 dentro de la doctrina reiterada de este tribunal, pues la peculiar personalidad \u00a0 del Estado o el inter\u00e9s p\u00fablico no son, ab initio, suficientes para \u00a0 asumir que es viable una diferencia de trato a su favor, sin examinar si \u00e9sta \u00a0 est\u00e1 o no justificada[4]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4. Los cargos restantes parten de la base de que la cuantificaci\u00f3n de los perjuicios, seg\u00fan \u00a0 la norma demandada, se sigue de manera necesaria de la declaraci\u00f3n del \u00a0 incumplimiento del contrato, de tal suerte que no podr\u00eda declararse el \u00a0 incumplimiento sin cuantificar los perjuicios. Esta previsi\u00f3n pasa por alto dos \u00a0 importantes circunstancias: (i) que no todo incumplimiento del contrato genera \u00a0 perjuicios y (ii) que no todos los perjuicios que se siguen del incumplimiento \u00a0 del contrato son imputables al contratista, pues en algunos de ellos puede haber \u00a0 circunstancias como las previstas en el r\u00e9gimen de exoneraci\u00f3n de \u00a0 responsabilidad. En estas circunstancias, al menos prima facie, la \u00a0 expresi\u00f3n demandada parece facultar a la entidad estatal a cuantificar los \u00a0 perjuicios, sea que los haya o no y sin que importe la existencia de posibles \u00a0 circunstancias de exoneraci\u00f3n de responsabilidad, lo cual, adem\u00e1s de presumir la \u00a0 existencia de hechos y responsabilidades inciertas, atribuidas a la mala fe del \u00a0 contratista, por un mero celo formal, que puede no corresponder a la realidad, \u00a0 acaba en la pr\u00e1ctica presumiendo la responsabilidad patrimonial del contratista, \u00a0 sin que exista una decisi\u00f3n judicial que sobre el asunto y declare, con \u00a0 fundamento en el material probatorio, dicha responsabilidad. En estas \u00a0 condiciones, examinado el segundo y el tercer cargo, se vislumbra que el \u00a0 entendimiento que del asunto se forma el actor es razonable, pues si bien puede \u00a0 existir duda respecto a la contradicci\u00f3n entre la expresi\u00f3n demandada y las \u00a0 normas constitucionales que se\u00f1ala como vulneradas[5], esta duda, conforme al principio pro \u00a0 actione, debe resolverse en favor de la admisibilidad de la demanda[6]. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0 Problema jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Corresponde determinar si la expresi\u00f3n: la \u00a0 expresi\u00f3n: \u201ccuantificando los perjuicios del mismo,\u201d, contenida en el \u00a0 art\u00edculo 86 de la Ley 1474 de 2011, al atribuir esta competencia a la entidad \u00a0 estatal, en el contexto de un procedimiento administrativo en el \u00e1mbito de los \u00a0 contratos estatales, \u00bfvulnera el principio de \u00a0 igualdad de trato (art. 13 CP), el derecho a un debido proceso (art. 29 CP), el \u00a0 principio de buena fe (art. 83 CP) y el principio de prevalencia del derecho \u00a0 sustancial sobre las formalidades (art. 228 CP)? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dada la estrecha relaci\u00f3n que existe entre el segundo y el tercer \u00a0 cargo de la demanda, su estudio se har\u00e1 de manera conjunta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Primer Cargo: vulneraci\u00f3n del \u00a0 pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n y del principio de igualdad de trato (art. 13 CP). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Alcance del cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda\u00a0sub examine\u00a0plantea que a pesar de tener la misma \u00a0 condici\u00f3n: la de parte en un contrato estatal, la expresi\u00f3n demandada prev\u00e9 un \u00a0 trato distinto para la entidad estatal, a la que otorga competencia para \u00a0 cuantificar, por s\u00ed misma, los perjuicios del incumplimiento del contrato, \u00a0 mientras que su contraparte no puede hacerlo. A su juicio, esta diferencia de \u00a0 trato, que califica de desmedida y de inequitativa, carece de justificaci\u00f3n \u00a0 constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. El margen de configuraci\u00f3n del legislador en materia de \u00a0 contrataci\u00f3n estatal. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.1. En un Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho la contrataci\u00f3n \u00a0 estatal, en tanto modalidad de la gesti\u00f3n p\u00fablica, est\u00e1 regida por los \u00a0 principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, econom\u00eda, imparcialidad \u00a0 y publicidad, previstos en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n[7]. En la contrataci\u00f3n estatal est\u00e1 \u00a0 comprometido el inter\u00e9s general, ya que el contrato estatal es un instrumento \u00a0 para cumplir las finalidades del Estado, hacer efectivos los deberes p\u00fablicos y \u00a0 prestar los servicios p\u00fablicos, con la colaboraci\u00f3n de los particulares[8]. La prevalencia del inter\u00e9s general, que \u00a0 es uno de los fundamentos del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho de \u00a0 Colombia, conforme a lo previsto en el art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n, implica \u00a0 que la defensa de este inter\u00e9s es una finalidad primordial en materia de \u00a0 contrataci\u00f3n estatal y, adem\u00e1s, un elemento relevante para su fundamento y \u00a0 estructura[9]. Por ello, la entidad estatal debe \u00a0 cumplir con los antedichos principios y garantizar que los contratistas tambi\u00e9n \u00a0 los cumplan[10], tanto en planeaci\u00f3n como en la \u00a0 celebraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del contrato estatal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. La igualdad como valor, principio y derecho. Reiteraci\u00f3n de \u00a0 jurisprudencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.1. La igualdad tiene un tripe rol en el ordenamiento \u00a0 constitucional: el de valor, el de principio y el de derecho[14]. \u00a0 En tanto valor, la igualdad es una norma que establece fines, dirigidos a todas \u00a0 las autoridades creadoras del derecho y en especial al Legislador; en tanto \u00a0 principio, la igualdad es una norma que establece un deber ser espec\u00edfico y, por \u00a0 tanto, se trata de una norma de mayor eficacia que debe ser aplicada de manera \u00a0 directa e inmediata por el Legislador o por el juez[15]; \u00a0 en tanto derecho, la igualdad es un derecho subjetivo que \u201cse concreta en \u00a0 deberes de abstenci\u00f3n como la prohibici\u00f3n de la discriminaci\u00f3n y en obligaciones \u00a0 de acci\u00f3n como la consagraci\u00f3n de tratos favorables para los grupos que se \u00a0 encuentran en debilidad manifiesta. La correcta aplicaci\u00f3n del derecho a la \u00a0 igualdad no s\u00f3lo supone la igualdad de trato respecto de los privilegios, \u00a0 oportunidades y cargas entre los iguales, sino tambi\u00e9n el tratamiento desigual \u00a0 entre supuestos dis\u00edmiles\u201d[16]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.2. La igualdad se reconoce y regula en varios textos \u00a0 constitucionales, como en el pre\u00e1mbulo, en los art\u00edculos 13, 42, 53, 70, 75 y \u00a0 209. Esta m\u00faltiple presencia, como lo ha puesto de presente este tribunal[17], indica que la igualdad \u201ccarece de \u00a0 un contenido material espec\u00edfico, es decir, a diferencia de otros principios \u00a0 constitucionales o derechos fundamentales, no protege ning\u00fan \u00e1mbito concreto de \u00a0 la esfera de la actividad humana sino que puede ser alegado ante cualquier trato \u00a0 diferenciado injustificado. De la ausencia de un contenido material espec\u00edfico \u00a0 se desprende la caracter\u00edstica m\u00e1s importante de la igualdad: su car\u00e1cter \u00a0 relacional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.3. Dado su car\u00e1cter relacional, en el contexto de la acci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica de inconstitucionalidad la igualdad requiere de una comparaci\u00f3n entre \u00a0 dos reg\u00edmenes jur\u00eddicos. Esta comparaci\u00f3n no se extiende a todo el contenido del \u00a0 r\u00e9gimen, sino que se centra en los aspectos que son relevantes para analizar el \u00a0 trato diferente y su finalidad. El an\u00e1lisis de la igualdad da lugar a un juicio \u00a0 tripartito, pues involucra el examen del precepto demandado, la revisi\u00f3n del \u00a0 precepto respecto del cual se alega el trato diferenciado injustificado y la \u00a0 consideraci\u00f3n del propio principio de igualdad. La complejidad de este juicio no \u00a0 puede reducirse a revisar la mera adecuaci\u00f3n de la norma demandada y el precepto \u00a0 constitucional que sirve de par\u00e1metro, sino que requiere incluir tambi\u00e9n al otro \u00a0 r\u00e9gimen jur\u00eddico que hace las veces de t\u00e9rmino de la comparaci\u00f3n. Ante tal \u00a0 dificultad este tribunal suele emplear herramientas metodol\u00f3gicas como el test \u00a0 de igualdad[18]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.4. En tanto principio, la igualdad es una norma que establece \u00a0 un deber ser espec\u00edfico, aunque su contenido puede aplicarse a m\u00faltiples \u00e1mbitos \u00a0 del quehacer humano, y no s\u00f3lo a uno o a algunos de ellos. Este deber ser \u00a0 espec\u00edfico, en su acepci\u00f3n de igualdad de trato, que es la relevante para el \u00a0 asunto sub examine, comporta dos mandatos: (i) el de dar un mismo trato a \u00a0 supuestos de hecho equivalentes, siempre que no haya razones suficientes para \u00a0 darles un trato diferente; y (ii) el de dar un trato desigual a supuestos de \u00a0 hecho diferentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.5. A partir del grado de semejanza o de identidad, es posible \u00a0 precisar los dos mandatos antedichos en cuatro mandatos m\u00e1s espec\u00edficos a\u00fan, a \u00a0 saber: (i) el de dar el mismo trato a situaciones de hecho id\u00e9nticas; (ii) el de \u00a0 dar un trato diferente a situaciones de hecho que no tienen ning\u00fan elemento en \u00a0 com\u00fan; (iii) el de dar un trato paritario o semejante a situaciones de hecho que \u00a0 presenten similitudes y diferencias, cuando las primeras sean\u00a0 m\u00e1s \u00a0 relevantes que las segundas; y (iv) el de dar un trato diferente a situaciones \u00a0 de hecho que presentes similitudes y diferencias, cuando las segundas m\u00e1s \u00a0 relevantes que las primeras.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4. Juicio integrado de igualdad: etapas de su an\u00e1lisis y \u00a0 modalidades del test de igualdad seg\u00fan su grado de intensidad. Reiteraci\u00f3n de \u00a0 jurisprudencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.1. El juicio integrado de igualdad tiene tres etapas de \u00a0 an\u00e1lisis: (i) establecer el criterio de comparaci\u00f3n: patr\u00f3n de igualdad o \u00a0 tertium comparationis, valga decir, precisar si los supuestos de hecho son \u00a0 susceptibles de compararse y si se compara sujetos de la misma naturaleza; (ii) \u00a0 definir si en el plano f\u00e1ctico y en el plano jur\u00eddico existe un trato desigual \u00a0 entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si la diferencia de \u00a0 trato est\u00e1 constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto \u00a0 de la comparaci\u00f3n ameritan un trato diferente desde la Constituci\u00f3n[19]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.2. El test de igualdad, que se aplica en el juicio integrado de \u00a0 igualdad, en su metodolog\u00eda busca analizar tres objetos: (i) el fin buscado por \u00a0 la medida, (ii) el medio empleado y (iii) la relaci\u00f3n entre el medio y el fin. \u00a0 Seg\u00fan su grado de intensidad, este test puede tener tres grados: estricto, \u00a0 intermedio y leve. Para determinar cu\u00e1l es el grado de intensidad adecuado a un \u00a0 caso sub judice, este tribunal ha fijado una regla y varios criterios[20], como se da cuenta enseguida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.2.1. La regla es la de que al ejercer el control de \u00a0 constitucionalidad se debe aplicar un test leve o d\u00e9bil, que es el ordinario. \u00a0 Este test se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo \u00a0 ser este \u00faltimo adecuado para lograr el primero, valga decir, a verificar si \u00a0 dichos fin y medio no est\u00e1n constitucionalmente prohibidos y si el segundo es \u00a0 id\u00f3neo o adecuado para conseguir el primero. Esta regla se formula a partir de \u00a0 dos importantes consideraciones: el principio democr\u00e1tico, en el que se funda el \u00a0 ejercicio de las competencias del legislador, y la \u201cpresunci\u00f3n de \u00a0 constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas\u201d. El test \u00a0 leve o d\u00e9bil busca evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del legislador, \u00a0 es decir, decisiones que no tengan un m\u00ednimo de racionalidad. El test leve ha \u00a0 sido aplicado por este tribunal en casos en los cuales se estudian materias \u00a0 econ\u00f3micas, tributarias o de pol\u00edtica internacional, o en los cuales est\u00e1 de por \u00a0 medio una competencia espec\u00edfica definida por la Constituci\u00f3n en cabeza de un \u00a0 \u00f3rgano constitucional, o en los cuales se trata de analizar una normatividad \u00a0 preconstitucional derogada que a\u00fan surte efectos en el presente, o en los \u00a0 cuales, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecie \u00a0 prima facie una amenaza para el derecho en cuesti\u00f3n.\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.2.2. Para aplicar un test estricto, que es la primera y m\u00e1s \u00a0 significativa excepci\u00f3n a la regla, este tribunal ha considerado que es menester \u00a0 que est\u00e9 de por medio una clasificaci\u00f3n sospechosa, como las previstas de manera \u00a0 no taxativa a modo de prohibiciones de discriminaci\u00f3n en el art\u00edculo 13 de la \u00a0 Constituci\u00f3n; o que la medida recaiga en personas que est\u00e9n en condiciones de \u00a0 debilidad manifiesta, o que pertenezcan a grupos marginados o discriminados o a \u00a0 sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o a minor\u00edas insulares y \u00a0 discretas; o que la diferenciaci\u00f3n afecte de manera grave, prima facie, \u00a0 el goce de un derecho constitucional fundamental; o que se constituya un \u00a0 privilegio. El test estricto es el m\u00e1s exigente, pues busca establecer si el fin \u00a0 es leg\u00edtimo, importante e imperioso y si el medio es leg\u00edtimo, adecuado y \u00a0 necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo. Este test \u00a0 incluye un cuarto objeto de an\u00e1lisis: si los beneficios de adoptar la medida \u00a0 exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores \u00a0 constitucionales.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.2.3. Entre los extremos \u00a0 del test leve y del test estricto est\u00e1 el test intermedio, que se aplica por \u00a0 este tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental o \u00a0 cuando hay un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia. \u00a0 Este test busca establecer que el fin sea leg\u00edtimo e importante, sea porque \u00a0 promueve intereses p\u00fablicos valorados por la Constituci\u00f3n o por la magnitud del \u00a0 problema que el legislador busca resolver, y que el medio sea adecuado y \u00a0 efectivamente conducente para alcanzar dicho fin.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5. Caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.1. Si bien la demanda \u00a0 plantea que entre la entidad estatal y el contratista existe un criterio de \u00a0 comparaci\u00f3n: la condici\u00f3n de parte dentro del contrato estatal, es necesario \u00a0 profundizar en esta materia, a partir de referentes normativos, para establecer \u00a0 si en realidad los dos extremos de la comparaci\u00f3n son susceptibles de \u00a0 compararse, valga decir, si existe o no un patr\u00f3n de igualdad o tertium \u00a0 comparationis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.1.1. Los contratos \u00a0 estatales, si bien son contratos, no son iguales a los contratos que celebran \u00a0 los particulares. Cuando una entidad estatal contrata est\u00e1 condicionada por el \u00a0 cumplimiento de unos fines precisos, previstos en la Constituci\u00f3n y en la Ley. \u00a0 En efecto, el art\u00edculo 2 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala los fines esenciales del \u00a0 Estado y el art\u00edculo 3 de la Ley 80 de 1993 exige a los servidores p\u00fablicos \u00a0 considerar estos fines al momento de celebrar y de ejecutar los contratos \u00a0 estatales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.1.2. La finalidad de los \u00a0 contratos estatales afecta de manera directa tanto los derechos como los deberes \u00a0 de las entidades estatales[21] y de los contratistas[22], \u00a0 que tienen una regulaci\u00f3n diferente. Dado que la entidad estatal es la principal \u00a0 responsable de cumplir con los fines esenciales del Estado y, por tanto, la que \u00a0 dispone de recursos p\u00fablicos, su tarea frente a la celebraci\u00f3n y a la ejecuci\u00f3n \u00a0 de los contratos implica una responsabilidad especial, que va mucho m\u00e1s all\u00e1 de \u00a0 la mera responsabilidad contractual, y que puede comprometer la responsabilidad \u00a0 penal, disciplinaria y fiscal de los servidores p\u00fablicos involucrados. Los \u00a0 contratistas, si bien no son ajenos a los fines de los contratos estatales, \u00a0 tienen otros intereses, como los que corresponden a su remuneraci\u00f3n, a que se \u00a0 restablezca el equilibrio de la ecuaci\u00f3n econ\u00f3mica del contrato, etc. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.1.3. La particular \u00a0 finalidad del contrato estatal no s\u00f3lo afecta los derechos y las obligaciones de \u00a0 las partes, que son diferentes, sino que tambi\u00e9n incide en la normatividad \u00a0 aplicable al mismo. Conforme a lo previsto en el art\u00edculo 13 de la Ley 80 de \u00a0 1993, las normas aplicables al contrato estatal son las comerciales y civiles, \u00a0 salvo en las materias reguladas de manera especial por la ley. Entre las \u00a0 materias que tienen una regulaci\u00f3n especial, que difieren con claridad de lo que \u00a0 suele ocurrir en las normas comerciales y civiles, se encuentran las denominadas \u00a0 potestades excepcionales de las entidades estatales, que son aplicables y se \u00a0 entienden pactadas incluso si no se consignan de manera expresa en el contrato[23]. Estas potestades excepcionales no se \u00a0 reconocen a los contratistas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.1.4. Para efectos de \u00a0 establecer el criterio de comparaci\u00f3n en el presente juicio integrado de \u00a0 igualdad es menester advertir que, en el plano legal, existen una serie de \u00a0 normas que brindan un trato distinto a las entidades estatales y a los \u00a0 contratistas, con fundamento en la especial finalidad que tiene el contrato \u00a0 estatal, que est\u00e1 determinada tanto por la Constituci\u00f3n como por la ley. Esta \u00a0 diferencia de trato es evidente en materia de las potestades excepcionales, como \u00a0 pasa a verse enseguida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.1.4.1. S\u00f3lo la entidad \u00a0 estatal puede interpretar unilateralmente el contrato, por medio de un acto \u00a0 administrativo debidamente motivado, cuando surgen discrepancias sobre su \u00a0 sentido, si de ello se puede seguir la paralizaci\u00f3n o afectaci\u00f3n grave del \u00a0 servicio p\u00fablico a satisfacer y no se llega a un acuerdo entre las partes. Al \u00a0 declarar la exequibilidad del art\u00edculo 15 de la Ley 80 de 1993, que regula esta \u00a0 potestad excepcional, en la Sentencia C-1514 de 2000, se puso presente que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 legislador cuenta con una amplia facultad para dictar el r\u00e9gimen de los \u00a0 contratos, tanto p\u00fablicos[24] como privados[25]. \u00a0 En esta materia no est\u00e1 obligado a brindar id\u00e9ntico tratamiento a cada materia \u00a0 contractual. Antes bien, la Carta le impone el deber de tener presente ciertas \u00a0 caracter\u00edsticas de cada contrato, como ocurre en materia laboral (C.P. art. 53) \u00a0 o en contrataci\u00f3n p\u00fablica (C.P. art. 2). Ello implica que la situaci\u00f3n de las \u00a0 partes frente al contrato no necesariamente se rigen por relaciones de igualdad, \u00a0 sino que, habida consideraci\u00f3n de circunstancias particulares – sujetos del \u00a0 contrato, su objeto, etc.-, resulta necesario partir del reconocimiento de que \u00a0 se est\u00e1 en presencia de una situaci\u00f3n de desigualdad, que define connotaciones \u00a0 especiales de cada contrato. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De ello se deriva que en materia de contrataci\u00f3n p\u00fablica no se est\u00e1 \u00a0 en presencia de una situaci\u00f3n ab initio de igualdad entre las partes \u00a0 contratantes, sino que una de ellas encuentra limitada su voluntad contractual, \u00a0 la cual se sujeta a severas prescripciones normativas, tanto en lo que al objeto \u00a0 del contrato respecta (cumplir los fines estatales), como al proceso de \u00a0 selecci\u00f3n de contratistas, y dem\u00e1s aspectos relativos a precios, plazos, etc. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.1.4.2. S\u00f3lo la entidad \u00a0 estatal puede modificar unilateralmente el contrato, por \u00a0 medio de un acto administrativo debidamente motivado, si es \u00a0 necesario para evitar la par\u00e1lisis o la afectaci\u00f3n grave del servicio p\u00fablico \u00a0 que deba satisfacerse con \u00e9l, si no se llega a un acuerdo entre las partes. Al \u00a0 declarar exequible la expresi\u00f3n \u201cy la entidad adoptar\u00e1 de manera inmediata \u00a0 las medidas necesarias para garantizar la terminaci\u00f3n del objeto mismo\u201d, \u00a0 contenida en el inciso segundo del art\u00edculo 16 de la Ley 80 de 1993, que regula \u00a0 esta potestad excepcional, en la Sentencia C-949 de 2001, se precis\u00f3 que su \u00a0 ejercicio est\u00e1 reglado, en la medida en que requiere de unos supuestos f\u00e1cticos \u00a0 y de un acto administrativo motivado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.1.4.3. S\u00f3lo la \u00a0 entidad estatal puede disponer la terminaci\u00f3n anticipada del contrato, por medio \u00a0 de un acto administrativo debidamente motivado, cuando las exigencias del \u00a0 servicio p\u00fablico lo requieran, la situaci\u00f3n de orden p\u00fablico lo imponga, o \u00a0 cuando sobrevengan acontecimientos relevantes respecto del \u00a0contratista, como \u00a0 cesaci\u00f3n de pagos, su quiebra o embargos judiciales que afecten de manera grave \u00a0 el cumplimiento del contrato, o su muerte si es persona natural o su disoluci\u00f3n \u00a0 si es persona jur\u00eddica[26]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.1.4.4. S\u00f3lo la \u00a0 entidad estatal puede declarar la caducidad del contrato, por medio de un acto \u00a0 administrativo debidamente motivado, cuando el incumplimiento del contratista \u00a0 afecte de manera grave y directa la ejecuci\u00f3n del contrato y evidencie que se \u00a0 puede llegar a su paralizaci\u00f3n. En la aludida Sentencia C-949 de 2001, al \u00a0 declarar la exequibilidad de las expresiones \u201cbien sea\u201d y \u201co de otro \u00a0 contratista\u201d, contenidas en el art\u00edculo 18 de la Ley 80 de 1993, que regula \u00a0 esta potestad excepcional, se se\u00f1al\u00f3 que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, t\u00e9ngase en cuenta que la declaratoria de caducidad as\u00ed \u00a0 como las restantes medios que pueden utilizar las entidades estatales para el \u00a0 cumplimiento del objeto contractual, son una herramienta de uso excepcional cuya \u00a0 finalidad es evitar la paralizaci\u00f3n o afectaci\u00f3n grave del servicio con \u00a0 prevalencia del inter\u00e9s p\u00fablico social, justificaci\u00f3n que constitucionalmente se \u00a0 considera razonable y proporcional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.1.5. Como se acaba de \u00a0 ver, el ejercicio de las potestades excepcionales no es discrecional, sino que \u00a0 requiere de un acto administrativo debidamente motivado. Estos actos \u00a0 administrativos est\u00e1n sometidos a control judicial ante la jurisdicci\u00f3n de lo \u00a0 contencioso administrativo, en los t\u00e9rminos previstos en el art\u00edculo 237 de la \u00a0 Constituci\u00f3n y en el art\u00edculo 104 del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y \u00a0 de lo Contencioso Administrativo. En la Sentencia C-1436 de 2000, este tribunal \u00a0 declar\u00f3 la exequibilidad de los art\u00edculos 70 y 71 de la Ley 80 de 1993, \u201cbajo \u00a0 el entendido que los \u00e1rbitros nombrados para resolver los conflictos suscitados \u00a0 como consecuencia de la celebraci\u00f3n, el desarrollo, la terminaci\u00f3n y la \u00a0 liquidaci\u00f3n de contratos celebrados entre el Estado y los particulares, no \u00a0 tienen competencia para pronunciarse sobre los actos administrativos dictados \u00a0 por la administraci\u00f3n en desarrollo de sus poderes excepcionales\u201d. Para \u00a0 arribar a esta conclusi\u00f3n, se afirma que si bien el Estado en materia \u00a0 contractual se rige por los principios de la contrataci\u00f3n entre particulares, \u00a0 con preminencia de la autonom\u00eda de la voluntad y de la igualdad entre las \u00a0 partes, \u201ctambi\u00e9n se rige\u00a0 por disposiciones extra\u00f1as a la contrataci\u00f3n \u00a0 particular, las cuales buscan la conservaci\u00f3n y prevalencia del inter\u00e9s general,\u00a0 \u00a0 como la satisfacci\u00f3n de las necesidades de la comunidad, impl\u00edcitas en los \u00a0 contratos estatales\u201d. Las potestades excepcionales, en tanto manifestaci\u00f3n \u00a0 del poder de la administraci\u00f3n, \u201cs\u00f3lo pueden ser objeto de examen por parte \u00a0 de la jurisdicci\u00f3n contenciosa y no por particulares investidos temporalmente de \u00a0 la facultad de administrar justicia\u201d. La competencia de los \u00e1rbitros en esta \u00a0 materia, se reduce a \u201cdiscusiones de car\u00e1cter patrimonial que tengan como \u00a0 causa un acto administrativo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.1.6. Si bien existen razones para dar un trato diferente a la \u00a0 entidad estatal, como acaba de darse cuenta, no se puede pasar por alto que este \u00a0 tribunal, al analizar las potestades excepcionales en el contrato estatal, a \u00a0 partir de la Sentencia C-539 de 1999, ha puesto de presente que \u201cla \u00a0 existencia de los privilegios p\u00fablicos no se pued[e] justificar en argumentos \u00a0 tales como la peculiar personalidad del Estado o el inter\u00e9s p\u00fablico, sino que \u00a0 era indispensable realizar un juicio de proporcionalidad (C.P. art. 5) en virtud \u00a0 del v\u00ednculo del Estado con la protecci\u00f3n de los derechos constitucionales de los \u00a0 colombianos\u201d. Esta doctrina, reiterada en la Sentencia C-1514 de 2000, tambi\u00e9n prev\u00e9 que en estos eventos se debe aplicar \u00a0 un test de igualdad leve o d\u00e9bil, dado el amplio margen de configuraci\u00f3n que en \u00a0 esta materia tiene el legislador[27]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.2. Luego de haber establecido que los supuestos de hecho son \u00a0 susceptibles de compararse[28], dada la excepcionalidad de las \u00a0 potestades exorbitantes y las particularidades que caracterizan el contrato \u00a0 estatal, corresponde establecer, para proseguir con el juicio integrado de \u00a0 igualdad, si en el plano f\u00e1ctico y en el plano jur\u00eddico existe un trato desigual \u00a0 entre iguales o igual entre desiguales. El an\u00e1lisis que se hizo de la norma \u00a0 demandada[29] mostr\u00f3 que, a pesar de que la entidad \u00a0 estatal y el contratista son iguales, en tanto partes del mismo contrato, s\u00f3lo \u00a0 la primera puede cuantificar por s\u00ed misma, luego de seguir un procedimiento \u00a0 administrativo, los perjuicios que se hubieren causado como consecuencia del \u00a0 incumplimiento del contrato por parte del contratista. El contratista puede \u00a0 estimar dichos perjuicios, cuando sea la entidad estatal la que incumpla el \u00a0 contrato y, por ello, los cause, pero no puede cuantificarlos por s\u00ed mismo, ni \u00a0 tiene a su disposici\u00f3n un procedimiento para hacerlo. Por lo tanto, hay un trato \u00a0 diferente en lo f\u00e1ctico y en lo jur\u00eddico a dos supuestos que son iguales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.3. En este contexto debe comprenderse el cargo sub examine, \u00a0seg\u00fan el cual la potestad de la entidad estatal de cuantificar los \u00a0 perjuicios causados por el incumplimiento del contratista es desmedida e \u00a0 inequitativa, pues lo que en realidad se se\u00f1ala es que \u00e9sta resulta \u00a0 desproporcionada. Para establecer si la diferencia de trato antedicha est\u00e1 \u00a0 justificada, es menester emplear la herramienta metodol\u00f3gica del test de \u00a0 igualdad que, como se precis\u00f3 atr\u00e1s, en este evento debe ser el leve o d\u00e9bil[30], \u00a0 dado el amplio margen de configuraci\u00f3n que tiene el legislador en esta materia[31], \u00a0 y en vista de que no est\u00e1 de por medio una categor\u00eda sospechosa o semi \u00a0 sospechosa de discriminaci\u00f3n. Por medio de este test se debe establecer si el \u00a0 fin y el medio no est\u00e1n constitucionalmente prohibidos y si el medio es adecuado \u00a0 para obtener el fin[32]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.3.1. El fin perseguido por la norma demandada debe examinarse a \u00a0 partir de dos referentes, de los cuales se da cuenta en el informe de ponencia \u00a0 para primer debate al proyecto de ley 142 de 2010, Senado, que a la postre se \u00a0 convertir\u00e1 en la Ley 1474 de 2011[33], como pasa a verse. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.3.1.1. El primer referente es la justificaci\u00f3n general del \u00a0 proyecto de la norma que busca \u201cfortalecer los mecanismos de prevenci\u00f3n, \u00a0 investigaci\u00f3n y sanci\u00f3n de actos de corrupci\u00f3n y la efectividad del control de \u00a0 la gesti\u00f3n p\u00fablica\u201d, que es la siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV.\u00a0Justificaci\u00f3n del proyecto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La corrupci\u00f3n es uno de los fen\u00f3menos m\u00e1s \u00a0 lesivos para los Estados modernos, pues a trav\u00e9s del mismo se vulneran los \u00a0 pilares fundamentales de la democracia y se desv\u00edan millonarios recursos en \u00a0 perjuicio de las personas menos favorecidas. Por esta raz\u00f3n, Colombia ha \u00a0 ratificado tratados y convenios internacionales en desarrollo de los cuales se \u00a0 han aprobado leyes y decretos tendientes a perseguir este flagelo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es importante resaltar que las medidas \u00a0 adoptadas en nuestro pa\u00eds para la lucha contra la corrupci\u00f3n han desarrollado \u00a0 experiencias con resultados satisfactorios, pero tambi\u00e9n que aquel es un \u00a0 fen\u00f3meno din\u00e1mico cuyas manifestaciones var\u00edan con el transcurso del tiempo, \u00a0 haci\u00e9ndose cada vez m\u00e1s sofisticadas y dif\u00edciles de descubrir. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta situaci\u00f3n ha sido reconocida por \u00a0 todos los sectores de nuestra sociedad y por ello el proyecto es fruto de un \u00a0 di\u00e1logo propositivo y de la colaboraci\u00f3n entre el Gobierno Nacional, la \u00a0 Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, la \u00a0 Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la \u00a0 academia, la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales dedicadas a la \u00a0 lucha contra la corrupci\u00f3n, lo cual ha permitido la elaboraci\u00f3n de medidas \u00a0 administrativas, disciplinarias, penales, fiscales y educativas que desarrollan \u00a0 una pol\u00edtica integral del Estado en contra de este fen\u00f3meno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.3.1.2. El segundo referente es la justificaci\u00f3n espec\u00edfica del \u00a0 Cap\u00edtulo VII del proyecto, que ser\u00e1 tambi\u00e9n el Cap\u00edtulo VII de la Ley 1474 de \u00a0 2011, relativo a las disposiciones para prevenir y combatir la corrupci\u00f3n en la \u00a0 contrataci\u00f3n p\u00fablica, y en especial de la expresi\u00f3n demandada, que es la \u00a0 siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.\u00a0S\u00e9ptimo cap\u00edtulo: disposiciones para prevenir y combatir la corrupci\u00f3n en la \u00a0 Contrataci\u00f3n P\u00fablica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Contrataci\u00f3n P\u00fablica es el sector en \u00a0 el cual se vienen presentando los casos m\u00e1s graves de corrupci\u00f3n p\u00fablica; por \u00a0 ello es necesario realizar reformas puntuales para aumentar la transparencia y \u00a0 garantizar la sanci\u00f3n, la corrupci\u00f3n y el fraude en esta actividad estatal: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
B. En segundo lugar, no existe en la \u00a0 actualidad un procedimiento expedito para premiar o castigar al contratista \u00a0 incumplido. El Estado debe poder contar con instrumentos efectivos para premiar \u00a0 el cumplimiento del contrato, como para sancionar al contratista incumplido y \u00a0 proteger el inter\u00e9s p\u00fablico de los efectos nocivos de los incumplimientos. A \u00a0 pesar del progreso hecho a ese respecto por la Ley 1150 de 2007, es necesario \u00a0 complementarla a prop\u00f3sito de dotar a la entidad estatal de un procedimiento \u00a0 expedito para adoptar esas medidas, respetando en todo momento el debido \u00a0 proceso. Para el efecto se establece un procedimiento administrativo oral, de \u00a0 una audiencia, para que previa citaci\u00f3n, el contratista ejerza su derecho a la \u00a0 defensa, y la entidad adopte la decisi\u00f3n que corresponda en relaci\u00f3n con la \u00a0 imposici\u00f3n de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.3.1.3. La expresi\u00f3n \u00a0 demandada, que en el informe de ponencia est\u00e1 contenida en el art\u00edculo 89 y que \u00a0 en la Ley 1474 de 2011 aparece en el art\u00edculo 86, como se acaba de ver, tiene la \u00a0 finalidad general de luchar contra la corrupci\u00f3n y la finalidad especifica de \u00a0 dotar al Estado de un instrumento id\u00f3neo para sancionar al contratista \u00a0 incumplido y para proteger el inter\u00e9s p\u00fablico de los efectos nocivos del \u00a0 incumplimiento. Ni la finalidad general ni la finalidad espec\u00edfica de la \u00a0 expresi\u00f3n demandada est\u00e1n prohibidas por la constituci\u00f3n. Por tanto, ambas son \u00a0 leg\u00edtimas. Como lo reconoce el informe de ponencia para primer debate, uno de \u00a0 los escenarios m\u00e1s delicados en materia de corrupci\u00f3n es el de los contratos \u00a0 estatales y, como tambi\u00e9n lo destaca este informe, la protecci\u00f3n del inter\u00e9s \u00a0 general, que prevalece sobre el particular, debe ser efectiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.3.2. El medio empleado \u00a0 para obtener las anteriores finalidades: facultar a la entidad estatal para \u00a0 cuantificar los perjuicios que se hubieren causado por el incumplimiento del \u00a0 contratista, previa declaraci\u00f3n del mismo, luego de haberse surtido un proceso \u00a0 administrativo, de haberse practicado pruebas y de haberse citado y o\u00eddo al \u00a0 contratista y a su garante, tampoco est\u00e1 prohibido por la Constituci\u00f3n[34]. \u00a0 Por lo tanto, es un medio leg\u00edtimo. Esta facultad est\u00e1 reglada y se ejerce \u00a0 conforme a un procedimiento administrativo, del que debe darse cuenta en un acto \u00a0 administrativo motivado, de tal suerte que la cuantificaci\u00f3n de los perjuicios \u00a0 no obedece a la mera discrecionalidad de la entidad estatal, ni es fruto de su \u00a0 capricho. Adem\u00e1s, frente a dicho acto administrativo el contratista o su garante \u00a0 pueden presentar, en la v\u00eda gubernativa, el recurso de reposici\u00f3n, y, adem\u00e1s, \u00a0 pueden someter el acto administrativo al control de la jurisdicci\u00f3n de lo \u00a0 contencioso administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.3.3. Al ser leg\u00edtimos \u00a0 tanto los fines perseguidos como el medio empleado por la expresi\u00f3n demandada, \u00a0 resta por establecer si el medio es adecuado para conseguir el dichos fines. La \u00a0 cuantificaci\u00f3n de los perjuicios por parte de la entidad estatal, que es una \u00a0 facultad que se desprende de la declaraci\u00f3n unilateral del incumplimiento del \u00a0 contrato, es una herramienta adecuada para la protecci\u00f3n efectiva del inter\u00e9s \u00a0 general, en la medida en que permite a la entidad estatal actuar de manera \u00a0 expedita, pero sometida a un procedimiento reglado y con el deber de dar cuenta \u00a0 de su decisi\u00f3n, y, en esta medida, tambi\u00e9n es adecuada para luchar contra la \u00a0 corrupci\u00f3n, en tanto representa una herramienta id\u00f3nea para la intervenci\u00f3n \u00a0 pronta y cumplida de la entidad estatal frente a pr\u00e1cticas que tienen una alta \u00a0 probabilidad de causarle perjuicios y que pueden deberse, en no pocos eventos, a \u00a0 pr\u00e1cticas corruptas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Segundo cargo: vulneraci\u00f3n del derecho \u00a0 a un debido proceso (art. 29 CP), del \u00a0 principio de buena fe (art. 83 CP) y del principio de prevalencia del derecho \u00a0 sustancial sobre las formalidades (art. 228 CP) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. Alcance del cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda\u00a0sub examine\u00a0plantea que la expresi\u00f3n demandada \u00a0 asume que del incumplimiento del contrato se siguen de manera necesaria unos \u00a0 perjuicios y que \u00e9stos son imputables al contratista. Por lo tanto, la expresi\u00f3n \u00a0 demandada parece dar por sentada la responsabilidad del contratista, lo que \u00a0 contraviene la presunci\u00f3n de buena fe que cobija sus gestiones ante la entidad \u00a0 estatal; pasa por alto lo que pueda revelar la realidad del contrato, en la cual \u00a0 puede no haber perjuicios o, de haberlos, puede ser que \u00e9stos no sean imputables \u00a0 al contratista; y desconoce el debido proceso en materia de prueba, que es este \u00a0 caso es necesaria para determinar la existencia y la cuant\u00eda de los perjuicios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. El derecho a un debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.1. El derecho fundamental \u00a0 a un debido proceso, previsto en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se \u00a0 aplica tanto en los procesos judiciales como en las actuaciones administrativas. \u00a0 Este derecho comprende una serie de garant\u00edas, conforme a las cuales las \u00a0 actuaciones ante los jueces o ante las autoridades administrativas, en su \u00a0 tr\u00e1mite, deben respetar los derechos de las personas involucradas y facilitar \u00a0 que se logre la aplicaci\u00f3n correcta de la justicia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.2. Hacen parte de las \u00a0 antedichas garant\u00edas: (i) el derecho a la jurisdicci\u00f3n, que a su vez conlleva \u00a0 los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades \u00a0 administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante \u00a0 autoridades de jerarqu\u00eda superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo; \u00a0 (ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad \u00a0 o aptitud legal para ejercer jurisdicci\u00f3n en determinado proceso o actuaci\u00f3n, de \u00a0 acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la \u00a0 divisi\u00f3n del trabajo establecida por la Constituci\u00f3n y la ley; (iii) el derecho \u00a0 a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios leg\u00edtimos y adecuados \u00a0 para ser o\u00eddo y obtener una decisi\u00f3n favorable. De este derecho hacen parte, el \u00a0 derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparaci\u00f3n de la defensa; \u00a0 los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad \u00a0 ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las dem\u00e1s personas \u00a0 que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso p\u00fablico, \u00a0 desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la \u00a0 actuaci\u00f3n no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables; (v) el \u00a0 derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores \u00a0 p\u00fablicos a los cuales conf\u00eda la Constituci\u00f3n la tarea de administrar justicia, \u00a0 ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al \u00a0 legislativo; y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o \u00a0 funcionario, quienes siempre deber\u00e1n decidir con fundamento en los hechos, \u00a0 conforme a los imperativos del orden jur\u00eddico, sin designios anticipados ni \u00a0 prevenciones, presiones o influencias il\u00edcitas[35]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.3. La rigurosidad de las \u00a0 garant\u00edas var\u00eda conforme al tipo de actuaci\u00f3n de que se trate. En efecto, este \u00a0 tribunal ha precisado que en actuaciones que puedan comprometer la libertad \u00a0 personal u otros derechos fundamentales las garant\u00edas del debido proceso deben \u00a0 observarse con el mayor rigor, mientras que en otras actuaciones, como aquellas \u00a0 que no comprometen de manera necesaria los derechos fundamentales, su aplicaci\u00f3n \u00a0 puede ser menos rigurosa[36]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.4. Por su finalidad, \u00a0 entre la actuaci\u00f3n judicial y la actuaci\u00f3n administrativa hay algunas \u00a0 diferencias. En efecto, mientras que la actuaci\u00f3n judicial busca resolver \u00a0 conflictos jur\u00eddicos, o defender la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n o el principio \u00a0 de legalidad, la actuaci\u00f3n administrativa busca cumplir la funci\u00f3n \u00a0 administrativa, en beneficio del inter\u00e9s general[37]. \u00a0 Por ello, la actuaci\u00f3n administrativa puede ser m\u00e1s \u00e1gil, r\u00e1pida y flexible que \u00a0 la actuaci\u00f3n judicial, \u201chabida cuenta de la \u00a0 necesaria intervenci\u00f3n de la Administraci\u00f3n en diversas esferas de la vida \u00a0 social que requieren de una eficaz y oportuna prestaci\u00f3n de la funci\u00f3n p\u00fablica\u201d[38]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3. El principio de buena \u00a0 fe. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.1. El art\u00edculo 83 de la \u00a0 Constituci\u00f3n prev\u00e9 un deber a cargo de los particulares y de las autoridades \u00a0 p\u00fablicas: ce\u00f1irse en sus actuaciones a los postulados de la buena fe, y una \u00a0 presunci\u00f3n: en las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades \u00a0 p\u00fablicas se presume su buena fe. Este tribunal, al precisar el sentido de este \u00a0 principio[39], ha puesto de presente su funci\u00f3n \u00a0 integradora en el ordenamiento y su funci\u00f3n reguladora de las relaciones entre \u00a0 los particulares y el Estado[40]. En este contexto, ha destacado que el \u00a0 principio de la buena fe \u201cexige a los particulares y a las autoridades \u00a0 p\u00fablicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con \u00a0 las actuaciones que podr\u00edan esperarse de una \u201cpersona correcta (vir bonus)\u201d\u201d[41], de tal suerte que se refiere a \u00a0 la \u201cconfianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada\u201d[42]. La presunci\u00f3n de buena fe es \u00a0 una presunci\u00f3n de hecho, no de derecho. Por lo tanto, admite prueba en contrario[43]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.2. Si bien la regla es la \u00a0 de que la buena fe se presume, en algunos casos excepcionales, este tribunal ha \u00a0 reconocido que la ley puede presumir la mala fe e incluso el dolo, que ser\u00eda \u00a0 tambi\u00e9n una presunci\u00f3n de hecho, que admite prueba en contrario. As\u00ed ha \u00a0 ocurrido, por ejemplo, en las Sentencias C-544 de 1994, C-540 de 1995 y C-512 de \u00a0 2013. En la primera sentencia declar\u00f3 exequible el inciso final del art\u00edculo 768 \u00a0 del C\u00f3digo Civil, conforme al cual el error en materia de derecho, constituye \u00a0 una presunci\u00f3n de mala fe, que no admite prueba en contrario. En la segunda \u00a0 sentencia declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 769 del C\u00f3digo Civil, seg\u00fan el cual la \u00a0 buena fe se presume, salvo en los casos en que la ley establece la presunci\u00f3n \u00a0 contraria. En la tercera sentencia declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 118 de la Ley \u00a0 1474 de 2011, que prev\u00e9 los supuestos en los cuales se presume el dolo y la \u00a0 culpa grave del gestor fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4. Prevalencia del derecho \u00a0 sustancial sobre las formalidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4.1. El art\u00edculo 228 de la \u00a0 Constituci\u00f3n prev\u00e9 que en las actuaciones que se adelanten ante la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia prevalecer\u00e1 el derecho sustancial. Este tribunal ha \u00a0 puesto de presente que el derecho formal o adjetivo, valga decir, el que rige el \u00a0 procedimiento tiene una funci\u00f3n instrumental, pese a que de \u00e9l depende la \u00a0 garant\u00eda del principio de igualdad ante la ley y en su aplicaci\u00f3n y el freno a \u00a0 la arbitrariedad[44], no es un fin en s\u00ed mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4.2. Al tener una funci\u00f3n \u00a0 instrumental, el derecho formal o adjetivo es un medio al servicio del derecho \u00a0 sustancial, de tal suerte que su fin es la realizaci\u00f3n de los derechos \u00a0 reconocidos por el derecho sustancial. Entre uno y otro existe una evidente \u00a0 relaci\u00f3n de medio a fin[45]. De ah\u00ed que, la conducta de sacrificar \u00a0 el derecho sustancial, por el mero culto a la forma por la forma, se enmarque \u00a0 dentro de una de las causales espec\u00edficas de procedibilidad de la acci\u00f3n de \u00a0 tutela contra providencias judiciales[46], como es el caso del exceso ritual \u00a0 manifiesto[47]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5. Caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5.1. Para una adecuada \u00a0 comprensi\u00f3n de este cargo, es menester estudiar el contenido del art\u00edculo 86 de \u00a0 la Ley 1474 de 2011, del cual hace parte la expresi\u00f3n demandada, en especial en \u00a0 cuanto ata\u00f1e al procedimiento que all\u00ed se regula para que la entidad estatal \u00a0 pueda cuantificar los perjuicios derivados el incumplimiento del contrato. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5.2. En el primer inciso de \u00a0 este art\u00edculo se faculta a las entidades sometidas al Estatuto General de \u00a0 Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica[48], \u00a0 valga decir, a las entidades estatales, seg\u00fan aparecen definidas en el numeral 1 \u00a0 del art\u00edculo 2 de la Ley 80 de 1993[49], para (i) declarar el incumplimiento \u00a0 del contrato, (ii) cuantificar los perjuicios causados por el incumplimiento, \u00a0 (iii) imponer las multas y las sanciones pactadas, y (iv) hacer efectiva la \u00a0 cl\u00e1usula penal. De las antedichas facultades, la demanda cuestiona la segunda, a \u00a0 la que analiza de manera independiente a las restantes. Una interpretaci\u00f3n no \u00a0 sistem\u00e1tica de este inciso conduce a la conclusi\u00f3n en la que se funda el cargo, \u00a0 valga decir, a que la expresi\u00f3n demandada da por sentada la existencia de \u00a0 perjuicios y la responsabilidad del contratista frente a ellos[50]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5.3. Para poder comprender \u00a0 el sentido del anterior inciso, es necesario hacer una interpretaci\u00f3n \u00a0 sistem\u00e1tica de todo el contenido del art\u00edculo 86 de la Ley 1474 de 2011. En \u00a0 efecto, para cuantificar los perjuicios, en el contexto de la responsabilidad \u00a0 contractual, como ocurre en este caso, es necesario considerar al menos dos \u00a0 circunstancias previas: la existencia o no del incumplimiento del contrato y, en \u00a0 caso de haber incumplimiento, si \u00e9ste ha generado o no perjuicios. Por ello, no \u00a0 es casual que lo primero sea determinar lo que concierne al incumplimiento, que \u00a0 debe ser declarado por la entidad estatal por medio de resoluci\u00f3n motivada, \u00a0 conforme al procedimiento previsto en los literales a), b), c) y d) del art\u00edculo \u00a0 86 de la Ley 1474 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5.4. El procedimiento \u00a0 previsto en los literales aludidos inicia cuando la entidad estatal advierta, a \u00a0 partir de unos hechos y de un informe de interventor\u00eda o de supervisi\u00f3n, la \u00a0 existencia de un posible incumplimiento del contrato. Prosigue con la citaci\u00f3n \u00a0 al contratista, al que se dar\u00e1 noticia expresa y detallada de tales hechos e \u00a0 informes, de las normas o cl\u00e1usulas que habr\u00edan sido violadas y de las \u00a0 consecuencias que podr\u00edan derivarse de ello, para debatir lo ocurrido, en una \u00a0 audiencia, a la que tambi\u00e9n se convocar\u00e1 al garante. En la audiencia se volver\u00e1 \u00a0 a dar cuenta de lo manifestado en la citaci\u00f3n y se dar\u00e1 la oportunidad al \u00a0 contratista y al garante de presentar sus descargos, de aportar pruebas y de \u00a0 controvertir las pruebas presentadas por la entidad. La audiencia se puede \u00a0 suspender para practicar otras pruebas, sea de oficio o a petici\u00f3n de parte, \u00a0 cuando se estime que ellas son conducentes y pertinentes o necesarias. El \u00a0 procedimiento concluye con una resoluci\u00f3n motivada en la cual se decide la \u00a0 declaraci\u00f3n o no del incumplimiento. Por \u00faltimo, si la entidad estatal tiene \u00a0 noticia de la \u201ccesaci\u00f3n de la situaci\u00f3n de incumplimiento\u201d, puede \u201cdar \u00a0 por terminado el procedimiento\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5.5. El antedicho \u00a0 procedimiento, que debe seguirse de manera necesaria para que la entidad estatal \u00a0 pueda ejercer las facultades previstas en el art\u00edculo 86 de la Ley 1474 de 2011[51], garantiza que el contratista y su \u00a0 garante (i) ser\u00e1n informados en detalle y con los soportes correspondientes de \u00a0 los hechos en los que se funda la consideraci\u00f3n de que el contrato se ha \u00a0 incumplido; (ii) tendr\u00e1n la oportunidad de presentar sus descargos, dar \u00a0 explicaciones, aportar y controvertir pruebas; (iii) conocer\u00e1n en la misma \u00a0 audiencia la resoluci\u00f3n motivada de la entidad estatal y podr\u00e1n presentar contra \u00a0 ella el recurso de reposici\u00f3n, que se tramitar\u00e1 y resolver\u00e1 en la audiencia. \u00a0 Incluso, es posible suspender la audiencia, por razones de pr\u00e1ctica de pruebas o \u00a0 por \u201ccualquier otra raz\u00f3n debidamente sustentada\u201d. En estas \u00a0 circunstancias, la valoraci\u00f3n probatoria, que es el fundamento de la resoluci\u00f3n \u00a0 motivada por medio de la cual se cuantifica los perjuicios, no obedece a una \u00a0 presunci\u00f3n de mala fe del contratista, ni contrar\u00eda la prevalencia del derecho \u00a0 sustancial, ni resulta de vulnerar el debido proceso en materia probatoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5.6. Como se advirti\u00f3 \u00a0 atr\u00e1s, la presunci\u00f3n de buena fe en las gestiones del contratista ante la \u00a0 entidad estatal, es una presunci\u00f3n de hecho y, por lo tanto, admite prueba en \u00a0 contrario[52]. En el ejercicio probatorio que se hace \u00a0 en la audiencia, que incluye las pruebas recaudadas y practicadas por la entidad \u00a0 estatal y las solicitadas por el contratista y practicadas en ella, y que \u00a0 permite la contradicci\u00f3n de la prueba, no se parte de una presunci\u00f3n de mala fe \u00a0 del contratista, sino que con fundamento en medios de prueba aportados de manera \u00a0 regular, conforme a lo previsto en el procedimiento administrativo, se desvirt\u00faa \u00a0 la presunci\u00f3n de buena fe que ampara a su gesti\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5.7. Al fundarse en lo que \u00a0 revelan los medios de prueba, en modo alguno la resoluci\u00f3n motivada de la \u00a0 entidad estatal resulta de dar prevalencia a las formas sobre el derecho \u00a0 sustancial. Lo que ocurre es lo contrario, pues las formas que rigen el \u00a0 procedimiento brindan amplias oportunidades a las partes, para presentar y para \u00a0 controvertir pruebas y, sobre esta base, que no es formal, sino que es emp\u00edrica, \u00a0 la entidad estatal da aplicaci\u00f3n al derecho sustancial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5.8. Por \u00faltimo, dado que \u00a0 la resoluci\u00f3n motivada en comento debe fundarse en hechos verificados por medio \u00a0 de pruebas, no en suposiciones y prejuicios de la entidad estatal, lo que \u00a0 significa que tanto la existencia de perjuicios derivados del incumplimiento del \u00a0 contrato como la responsabilidad del contratista en ellos debe estar probada, en \u00a0 el escenario de la audiencia, la actuaci\u00f3n administrativa en la que se soporta \u00a0 la cuantificaci\u00f3n de perjuicios respetan el debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. CONCLUSI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La \u00a0 demanda. El ciudadano Flavio Efr\u00e9n Granados Mora, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de \u00a0 inconstitucionalidad prevista en los art\u00edculos 40.6, 241 y 242 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demanda la declaratoria de inconstitucionalidad de la \u00a0 expresi\u00f3n \u201ccuantificando los perjuicios del mismo,\u201d contenida en el \u00a0 art\u00edculo 86 de la Ley 1474 de 2011, por vulnerar (i) el pre\u00e1mbulo y el principio \u00a0 de igualdad (CP, 13), por establecer una diferencia de trato injustificada en \u00a0 beneficio de las entidades estatales, a las que se faculta para cuantificar por \u00a0 s\u00ed mismas los perjuicios causados por el incumplimiento del contratista; (ii) el \u00a0 derecho a un debido proceso (CP, \u00a0 29), por presumir tanto la existencia de perjuicios derivados del incumplimiento \u00a0 de un contrato, como por permitir su cuantificaci\u00f3n sin un adecuado ejercicio \u00a0 probatorio; y (iii) la presunci\u00f3n de buena fe (CP, 83) y el principio de \u00a0 prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades (CP, 228), por \u00a0 presumir los antedichos perjuicios y dar prelaci\u00f3n al mero dicho de la entidad \u00a0 estatal frente a la realidad acreditada por medio de pruebas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Cuesti\u00f3n previa. La aptitud sustancial de la demanda. Luego de analizar el concepto de la \u00a0 violaci\u00f3n de los tres cargos formulados en la demanda, a la luz del principio pro actione, se pudo constatar que: (i) el \u00a0 primer cargo sigue un hilo conductor que lo hace comprensible; recae sobre una \u00a0 proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente, pues, en efecto, la expresi\u00f3n demanda \u00a0 brinda un trato diferente a las partes del contrato estatal cuando se trata de \u00a0 cuantificar los perjuicios causados por el incumplimiento del mismo; advierte \u00a0 que esta diferencia de trato es contraria al pre\u00e1mbulo y al principio de \u00a0 igualdad, pues las partes del contrato deber\u00edan ser tratadas igual y la \u00a0 diferencia de trato de la expresi\u00f3n demandada es desmedida e inequitativa; en \u00a0 estas condiciones, al menos prima facie, surge una duda m\u00ednima sobre la \u00a0 exequibilidad de la expresi\u00f3n demandada; (ii) los cargos restantes, que se \u00a0 plantean a partir de las circunstancias veros\u00edmiles de que no todo incumplimiento del contrato genera perjuicios y de que no \u00a0 todos los perjuicios que se siguen del incumplimiento del contrato son \u00a0 imputables al contratista, al menos prima facie, muestran que la \u00a0 expresi\u00f3n demandada parece facultar a la entidad estatal a cuantificar los \u00a0 perjuicios, sea que los haya o no y sin que importe la existencia de posibles \u00a0 circunstancias de exoneraci\u00f3n de responsabilidad, lo cual, adem\u00e1s de presumir la \u00a0 mala fe del contratista, por un mero celo formal, que puede no corresponder a la \u00a0 realidad, acaba en la pr\u00e1ctica presumiendo la responsabilidad patrimonial del \u00a0 contratista, sin que exista una decisi\u00f3n judicial que conozca del asunto y \u00a0 declare, con fundamento en el material probatorio, dicha responsabilidad; en \u00a0 estas condiciones, se vislumbra que el entendimiento que del asunto se forma el \u00a0 actor es razonable, que puede haber una contradicci\u00f3n entre la expresi\u00f3n \u00a0 demandada y las normas constitucionales que se\u00f1ala como vulneradas, y que los \u00a0 argumentos de su concepto de la violaci\u00f3n son estrictamente constitucionales, al \u00a0 punto de generar una duda m\u00ednima sobre la exequibilidad de la aludida expresi\u00f3n.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Problema jur\u00eddico-constitucional. \u00a0 Corresponde determinar si la expresi\u00f3n: la expresi\u00f3n: \u00a0 \u201ccuantificando los perjuicios del mismo,\u201d, contenida en el art\u00edculo 86 de la \u00a0 Ley 1474 de 2011, al atribuir esta competencia a la entidad estatal, en el \u00a0 contexto de un procedimiento administrativo en el \u00e1mbito de los contratos \u00a0 estatales, \u00bfvulnera el principio de igualdad de trato (art. 13 CP), el derecho \u00a0 a un debido proceso (art. 29 CP), el principio de buena fe (art. 83 CP) y el \u00a0 principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades (art. 228 \u00a0 CP)? Dada la estrecha relaci\u00f3n que existe entre el segundo y el tercer cargo de \u00a0 la demanda, su estudio se hizo de manera conjunta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Primer cargo: vulneraci\u00f3n del \u00a0 pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n y del principio de igualdad de trato (art. 13 CP). En el an\u00e1lisis de este cargo se estudi\u00f3 el margen de configuraci\u00f3n \u00a0 del legislador en materia de contrataci\u00f3n estatal, para destacar su amplitud, \u00a0 los principios constitucionales involucrados y se\u00f1alar los tres criterios que ha \u00a0 fijado este tribunal para determinarlo; la igualdad como valor, principio y \u00a0 derecho; el juicio integrado de igualdad, sus etapas de an\u00e1lisis y las \u00a0 modalidades del test de igualdad. A partir de estos par\u00e1metros, se descendi\u00f3 al \u00a0 caso concreto (i) para se\u00f1alar las particularidades del contrato estatal, en \u00a0 especial su finalidad y la existencia de potestades excepcionales, que implican \u00a0 una diferencia de trato entre las entidades estatales y los contratistas; (ii) \u00a0 para advertir que la diferencia de trato no puede justificarse simplemente en la \u00a0 peculiar personalidad del Estado o en el inter\u00e9s p\u00fablico, sino que debe \u00a0 revisarse por medio de un test de igualdad; (iii) para constatar que en este \u00a0 caso, en lo f\u00e1ctico y en lo jur\u00eddico, hay una diferencia en el trato dado a las \u00a0 partes del contrato; (iv) para destacar que el test a aplicar debe ser leve, \u00a0 dada la amplitud del margen de configuraci\u00f3n del legislador en esta materia y la \u00a0 inexistencia de categor\u00edas sospechosas o semi sospechosas de discriminaci\u00f3n; y \u00a0 (v) para, al aplicar el juicio integrado de igualdad y, dentro de \u00e9l, el test \u00a0 leve de igualdad, verificar que los fines perseguidos por la norma demandada: \u00a0 luchar contra la corrupci\u00f3n y garantizar la protecci\u00f3n efectiva del inter\u00e9s \u00a0 general, son leg\u00edtimos; que el medio empleado para ello: cuantificar los \u00a0 perjuicios causados por el incumplimiento del contratista, luego de haberse \u00a0 tramitado un proceso administrativo con su audiencia y con la pr\u00e1ctica de \u00a0 pruebas, es tambi\u00e9n leg\u00edtimo; y que el antedicho medio es \u00a0 adecuado para lograr tales fines. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Segundo cargo: vulneraci\u00f3n \u00a0 del derecho a un debido proceso (art. 29 CP), del principio de buena fe (art. 83 CP) y del principio de prevalencia \u00a0 del derecho sustancial sobre las formalidades (art. 228 CP). En el an\u00e1lisis de este cargo se estudi\u00f3 el derecho a un debido \u00a0 proceso, para destacar su aplicaci\u00f3n en las actuaciones judiciales y \u00a0 administrativas, con las particularidades de cada una de ellas conforme a su \u00a0 finalidad; el principio de buena fe, para precisar su sentido y se\u00f1alar que la \u00a0 presunci\u00f3n de buena fe admite prueba en contrario y que en algunos casos \u00a0 excepcionales es posible presumir la mala fe; y el principio de prevalencia del \u00a0 derecho sustancial sobre las formalidades, para poner de presente la funci\u00f3n \u00a0 instrumental que tienen \u00e9stas respecto de aqu\u00e9l. A partir de estos par\u00e1metros, \u00a0 se descendi\u00f3 al caso concreto (i) para advertir que la cuantificaci\u00f3n de los \u00a0 perjuicios derivados del incumplimiento del contrato estatal debe hacerse por \u00a0 medio de una resoluci\u00f3n motivada de la entidad estatal, luego haberse seguido un \u00a0 procedimiento administrativo, al cual el contratista y su garante son citados, \u00a0 pueden intervenir y tienen la posibilidad de presentar pruebas y controvertir \u00a0 las que se presenten en su contra; (ii) para indicar que ni la existencia de los \u00a0 perjuicios ni su cuant\u00eda se presumen, sino que resultan del ejercicio \u00a0 probatorio, que brinda los elementos emp\u00edricos necesarios para desvirtuar la \u00a0 presunci\u00f3n de buena fe; (iii) para constatar que, al fundarse en pruebas, la \u00a0 cuantificaci\u00f3n de los prejuicios obedece a la realidad de la ejecuci\u00f3n del \u00a0 contrato y, en modo alguno, comporta la prevalencia de las formas sobre el \u00a0 derecho sustancial; y (iv) para destacar que el procedimiento administrativo en \u00a0 su tr\u00e1mite y, en especial, en cuanto ata\u00f1e a la pr\u00e1ctica, controversia y \u00a0 valoraci\u00f3n de las pruebas, no desconoce el derecho a un debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Raz\u00f3n de decisi\u00f3n. Establecer, en el contexto de los contratos estatales, un trato \u00a0 especial en favor de las entidades estatales, para permitirles, en caso de \u00a0 declararse el incumplimiento del contrato por parte del contratista, cuantificar \u00a0 los perjuicios que de \u00e9l se deriven, en el marco de un procedimiento \u00a0 administrativo reglado, que prev\u00e9 su audiencia y participaci\u00f3n, y con fundamento \u00a0 en las pruebas en \u00e9l practicadas, para luchar contra la corrupci\u00f3n y para garantizar la protecci\u00f3n efectiva del \u00a0 inter\u00e9s general, tiene justificaci\u00f3n constitucional y, en consecuencia, no \u00a0 desconoce ni el pre\u00e1mbulo ni los art\u00edculos 13, 29, 83 y 228 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en \u00a0 nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados, la \u00a0 expresi\u00f3n: \u201ccuantificando los perjuicios del mismo,\u201d, contenida en el \u00a0 art\u00edculo 86 de la Ley 1474 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, \u00a0 comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y \u00a0 arch\u00edvese el expediente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente (E) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Magistrado\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS RIOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CHALJUB \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MYRIAM \u00c1VILA ROLD\u00c1N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada (E) \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] Cfr. Gaceta del Congreso 607 del 7 de septiembre de 2010, proyecto \u00a0 de ley 142, Senado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] Para ilustrar su dicho, trae a cuento la Sentencia C-434 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] Cfr. Sentencias C-480 de 2003, C-814 de 2009, C-012 y C-978 de 2010, \u00a0 C-533 de 2011, C-589 de 2012, C-511 de 2013 y C-081 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] Infra II, 4.5.1.6. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] Infra II, 5.5. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] Supra II, 2.2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] Cfr. Sentencias C-088 de 2000, C-372 de 2002 y C-618 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] Cfr. Sentencia C-932 de 2007. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] Cfr. Sentencia C-618 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Cfr. Sentencia C-713 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] Estos criterios se sistematizan en la Sentencia C-713 de 2009 y se \u00a0 reiteran en la Sentencia C-618 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] Inciso segundo del numeral 25 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] Cfr. Sentencia C-949 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] Sobre la diferencia entre valor, principio y derecho, ver las \u00a0 Sentencias T-406 de 1992, T-881 de 2002, C-818 de 2010 y C-250 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] Cfr. Sentencias C-862 de 2008, C-818 de 2010, C-250 de 2012, C-015, \u00a0 C-239, C-240, C-811 de 2014 y C-329 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] Cfr. Sentencia C-862 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] Cfr. Sentencias C-818 de 2010 y C-250 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] Cfr. Sentencia C-093 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] Cfr. Sentencias C-093 y C-673 de 2001 y C-862 de 2008.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] Cfr. Sentencia C-093 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] Art\u00edculo 4 de la Ley 80 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] Art\u00edculo 5 de la Ley 80 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] Art\u00edculo 14 de la Ley 80 de 1990. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] Ver, entre otras, sentencias C-772 de 1998 y C-897 de 1999. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25]\u00a0 Ver, entre otras, sentencias C-232 de 1997 y C-269 de 1999. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] Art\u00edculo 17 de la Ley 80 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] Supra II, 4.2.2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] Supra II, 4.1.5.6. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] Supra II, 2.2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] Supra II, 4.5.1.6. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] Supra II, 4.4.2.1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] Gaceta del Congreso 784 del 19 de octubre de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] Infra II, 5.5.3., 5.5.4. y 5.5.5. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] Cfr. Sentencia C-341 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] Cfr. Sentencias C-1189 de 2005, C-957 de 2011, C-610 de 2012, C-248 \u00a0 de 2013 y C-341 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] Cfr. Sentencias C-640 de 2002 y C-610 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] Sentencia C-640 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] Cfr. Sentencias C-1256 y C-1287 de 2001; C-007, C-009, C-012, C-040, \u00a0 C-127, C-176, C-179, C-182, C-184, C-199 y C-251 de2002; y C-1194 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] Cfr. Sentencias C-071 de 2004 y C-1194 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] Sentencia T-475 de 1992. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42] Sentencia T-475 de 1992. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] Cfr. Sentencias C-071 de 2004 y C-1194 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44] Cfr. Sentencia C-029 de 1995. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45] Cfr. Sentencia C-029 de 1995. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46] Cfr. Sentencia C-590 de 2005. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47] Cfr. Sentencias T-950 de 2011, T-363 de 2013 y SU-774 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48] Este estatuto est\u00e1 contenido en la Ley 80 de 1993 y en las leyes \u00a0 posteriores que la modifican, entre las cuales est\u00e1n las Leyes 1150 de 2007, \u00a0 1474 de 2011, 1508 de 2012, 1563 de 2012, 1682 de 2013, y el Decreto Ley 19 de \u00a0 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49] \u00a0 ART\u00cdCULO 2o. DE LA DEFINICI\u00d3N DE ENTIDADES, SERVIDORES Y SERVICIOS P\u00daBLICOS.\u00a0Para los solos \u00a0 efectos de esta ley: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1o. Se denominan entidades estatales: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) La Naci\u00f3n, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito \u00a0 capital y los distritos especiales, las \u00e1reas metropolitanas, las asociaciones \u00a0 de municipios, los territorios ind\u00edgenas y los municipios; los establecimientos \u00a0 p\u00fablicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de \u00a0 econom\u00eda mixta\u00a0en las que el Estado tenga participaci\u00f3n superior al cincuenta \u00a0 por ciento (50%), as\u00ed como las entidades descentralizadas indirectas y las dem\u00e1s \u00a0 personas jur\u00eddicas en las que exista dicha participaci\u00f3n p\u00fablica mayoritaria, \u00a0 cualquiera sea la denominaci\u00f3n que ellas adopten, en todos los \u00f3rdenes y \u00a0 niveles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) El Senado de la Rep\u00fablica, la C\u00e1mara de Representantes, el Consejo Superior \u00a0 de la Judicatura, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Contralor\u00eda General de la \u00a0 Rep\u00fablica, las contralor\u00edas departamentales, distritales y municipales, la \u00a0 Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil, \u00a0 los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las \u00a0 unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias \u00a0 del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[50] Supra II, 5.1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51] Supra II, 5.5.2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52] Supra II, 5.3.1.<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-499-15 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 Sentencia C-499\/15 \u00a0 \u00a0 (Bogot\u00e1 D.C., 5 de \u00a0 agosto de 2015) \u00a0 \u00a0 DISPOSICIONES PARA PREVENIR Y COMBATIR LA CORRUPCION EN LA CONTRATACION PUBLICA-Imposici\u00f3n \u00a0 de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento\/DISPOSICIONES PARA \u00a0 PREVENIR Y COMBATIR LA CORRUPCION EN LA CONTRATACION […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[101],"tags":[],"class_list":["post-22286","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2015"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/22286","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=22286"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/22286\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=22286"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=22286"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=22286"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}