\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-623-15 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia \u00a0 C-623\/15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMA QUE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE REFORMA AGRARIA Y \u00a0 DESARROLLO RURAL CAMPESINO, ESTABLECE SUBSIDIO PARA ADQUISICION DE TIERRAS Y \u00a0 REFORMA EL INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA-Procedencia de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n en proceso \u00a0 de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n \u00a0 de dominio\/PROCESOS DE \u00a0 CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL \u00a0 DOMINIO-Procedencia de la acci\u00f3n \u00a0 de revisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, \u00a0 resulta desproporcionado que el \u00f3rgano legislativo invada la \u00f3rbita del \u00a0 competencia propia del juez. A su juicio, aunque es cierto que la medida de \u00a0 suspensi\u00f3n autom\u00e1tica tiene una finalidad leg\u00edtima desde la perspectiva \u00a0 constitucional, en cuanto busca garantizar el debido proceso, tambi\u00e9n lo es, que \u00a0 el modo en que opera resulta desproporcionado y vulnera la reserva judicial y \u00a0 sin permitir que la decisi\u00f3n se adopte por los jueces previa consideraci\u00f3n con \u00a0 el momento de la solicitud, suspender la ejecuci\u00f3n de las resoluciones que \u00a0 culminan procesos agrarios de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, \u00a0 recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio, cuando se formula demanda de \u00a0 revisi\u00f3n o la demanda es rechazada, o el Consejo de Estado niega las \u00a0 pretensiones de la demanda, sin tener en cuenta si tal accionar es pertinente y \u00a0 sobre todo necesario. En criterio de la Corte, la facultad otorgada a los jueces \u00a0 de la Rep\u00fablica para suspender de manera provisional actos administrativos que \u00a0 puedan ocasionar un perjuicio irremediable prevista en el art\u00edculo 238 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, as\u00ed como en el art\u00edculo 238 del C\u00f3digo de Procedimiento \u00a0 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es una herramienta suficiente \u00a0 para garantizar el debido proceso en la clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, \u00a0 recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio. De otra parte, el Tribunal \u00a0 Constitucional estableci\u00f3 que la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de los mencionados actos \u00a0 administrativos configura una vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 58 y 64 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, toda vez que limita de forma significativa la funci\u00f3n \u00a0 social de la propiedad, en concreto, la posibilidad de que el Estado luego de \u00a0 haber surtido el respectivo proceso administrativo, disponga de bienes para \u00a0 contribuir a la dignificaci\u00f3n de la vida de trabajadores del campo, en \u00a0 desarrollo de la pol\u00edtica agraria dirigida a distribuir los bienes afectados \u00a0 entre la poblaci\u00f3n rural y otros grupos sociales en situaci\u00f3n de vulnerabilidad. \u00a0 Consider\u00f3 desproporcionado someter a las personas a una espera en ocasiones \u00a0 injustificada, que sacrifica el acceso program\u00e1tico de la propiedad, la \u00a0 presunci\u00f3n de legalidad de los actos que culminan los procesos de clarificaci\u00f3n \u00a0 de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio y el \u00a0 principio constitucional de buena fe. Las anteriores razones llevaron a la Corte \u00a0 a excluir del ordenamiento jur\u00eddico los apartes normativos acusados, por \u00a0 vulnerar los art\u00edculos 64 y 238 de la Constituci\u00f3n. Al mismo tiempo, la \u00a0 Corporaci\u00f3n aclar\u00f3, que el interesado puede interponer la acci\u00f3n de revisi\u00f3n o \u00a0 la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho y solicitar la suspensi\u00f3n \u00a0 del acto administrativo que resuelva de fondo los procedimientos agrarios de \u00a0 clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del \u00a0 dominio, de conformidad con lo preceptuado en los art\u00edculos 229 y siguientes del \u00a0 C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En \u00a0 todo caso, es facultativo del juez, decretar la suspensi\u00f3n de los efectos de \u00a0 tales actos administrativos, cuando determine que a ello hubiere lugar. \u00a0 Finalmente, la corporaci\u00f3n integr\u00f3 la unidad normativa con el vocablo s\u00f3lo que \u00a0 hac\u00eda parte de los incisos primero del art\u00edculo 50 y el numeral 3 del art\u00edculo \u00a0 53 de la Ley 160 de 1994, por considerar que ten\u00eda una incidencia directa, en el \u00a0 ejercicio del derecho al debido proceso y a la propiedad de las personas que se \u00a0 ve\u00edan afectadas por los procesos agrarios enunciados, disposici\u00f3n que resulta de \u00a0 igual manera desproporcionada, por no tener una finalidad leg\u00edtima a la luz de \u00a0 la Constituci\u00f3n. Por consiguiente, si la regla general es que la acci\u00f3n de \u00a0 nulidad y restablecimiento se interpone contra los actos administrativos por los \u00a0 cuales una persona ha afectado su derecho, debe entenderse que tambi\u00e9n procede \u00a0 contra aquellos que deciden de fondo los descritos en las disposiciones \u00a0 demandadas y por ende, declar\u00f3 su inexequibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes \u00a0 y suficientes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE RESERVA \u00a0 JUDICIAL CONTENCIOSA PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Requisito de certeza y pertinencia\/RESERVA \u00a0 JUDICIAL CONTENCIOSA PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Interpretaci\u00f3n \u00a0 razonable \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS \u00a0 ADMINISTRATIVOS-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS \u00a0 ADMINISTRATIVOS-Caracter\u00edsticas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS \u00a0 ADMINISTRATIVOS-Competencia de \u00a0 la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-L\u00edmites \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS \u00a0 ADMINISTRATIVOS-Medida cautelar\/SUSPENSION \u00a0 PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Excepci\u00f3n al \u00a0 principio de legalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS \u00a0 ADMINISTRATIVOS-Amplia libertad \u00a0 de configuraci\u00f3n legislativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS \u00a0 ADMINISTRATIVOS-No se proh\u00edbe \u00a0 cuando es necesario para evitar o poner fin a la vulneraci\u00f3n de derechos de las \u00a0 partes o terceros implicados en un proceso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS \u00a0 ADMINISTRATIVOS-Competencia de \u00a0 autoridades judiciales diferentes al juez del contencioso cuando se pretenda \u00a0 proteger derechos fundamentales o colectivos y para evitar un perjuicio \u00a0 irremediable \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE RESERVA \u00a0 JUDICIAL CONTENCIOSA PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE ACTOS ADMINISTRATIVOS-L\u00edmites de proporcionalidad y razonabilidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA \u00a0 PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA \u00a0 PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Reconocimiento \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA \u00a0 PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Contenido\/DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO \u00a0 PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Jurisprudencia \u00a0 constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TIERRA Y TERRITORIO-Concepto\/DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO \u00a0 PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Debe \u00a0 garantizar el derecho al territorio, bienes y servicios complementarios para \u00a0 mejoramiento de calidad de vida social, econ\u00f3mico y cultural\/DERECHO AL \u00a0 TERRITORIO DE PUEBLOS INDIGENAS Y TRIBALES-Fundamental\/DERECHO AL \u00a0 TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Fundamental \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO AL TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Naturaleza iusfundamental \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA \u00a0 PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Realizaci\u00f3n de la dignidad humana\/DERECHO A LA \u00a0 DIGNIDAD HUMANA Y A LA ALIMENTACION-Relaci\u00f3n\/DERECHO AL TERRITORIO DE \u00a0 POBLACION RURAL-Realizaci\u00f3n de la dignidad humana \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A UN NIVEL DE VIDA ADECUADO Y A LA ALIMENTACION-Consagraci\u00f3n internacional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA \u00a0 PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Relaci\u00f3n con el derecho a la vivienda y al trabajo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
POBLACION CAMPESINA-Especial condici\u00f3n de vulnerabilidad por razones sociales, \u00a0 econ\u00f3micas y culturales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
POBLACION RURAL-Vulnerabilidad por razones \u00a0 sociales, econ\u00f3micas y culturales tiene ra\u00edces profundas en el conflicto armado \u00a0 interno \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO AL ACCESO A LA TIERRA-Contenidos protegidos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROPIEDAD PRIVADA-Alcance\/PROPIEDAD PRIVADA-L\u00edmites\/PROPIEDAD \u00a0 PRIVADA-Principios que delimitan el contenido \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Naturaleza \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROPIEDAD PRIVADA-Derecho subjetivo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-No es absoluto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIMITES DEL DERECHO DE PROPIEDAD EN VIRTUD DE SUS \u00a0 FINALIDADES DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Requisitos de autoridades p\u00fablicas\/PRIVACION DE LA \u00a0 TITULARIDAD DEL DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA CONTRA LA VOLUNTAD DE SU TITULAR-Requisitos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA Y PROCESOS ADELANTADOS POR LA ADMINISTRACION-Respeto \u00a0 por los valores fundamentales del Estado Social de Derecho \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD Y EXTINCION DE DOMINIO-Procedimientos cumplen con finalidades del \u00a0 derecho a la propiedad privada y garant\u00edas procesales propias de la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCEDIMIENTOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, \u00a0 DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DE DOMINIO AGRARIO-Caracterizaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD-Objeto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
BALDIOS-Noci\u00f3n\/RECUPERACION \u00a0 DE BALDIOS-Naturaleza de los bienes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMAS SOBRE APROPIACION O ADJUDICACION Y RECUPERACION DE \u00a0 TIERRAS BALDIAS-Competencia del \u00a0 Congreso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADJUDICACION DE BALDIOS-Potenciales beneficiarios \u00a0 \u00a0<\/p>\n
BALDIOS-Terrenos \u00a0 transferibles por naturaleza mediante la enajenaci\u00f3n por titulaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADJUDICACION DE BALDIOS-Objetivo primordial\/DESTINACION DE LOS BIENES BALDIOS-Debe \u00a0 contribuir a la dignificaci\u00f3n de la vida de trabajadores del campo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Finalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RECUPERACION DE BALDIOS-Existencia de obras de edificaci\u00f3n o cultivos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RECUPERACION DE BALDIOS-Reconocimiento de mejoras a favor de terceros \u00a0 ocupantes de buena fe \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO AGRARIO-Finalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Competencia del Incoder \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Estructura \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCEDIMIENTOS DE EXTINCION DE DOMINIO-Carga de la prueba corresponde al propietario \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE CLARIFICACION-Acreditaci\u00f3n de la propiedad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Contenido de la resoluci\u00f3n final \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Medios de control \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Caracter\u00edsticas de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE REVISION-Actos administrativos contra los cuales procede \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCEDIMIENTO AGRARIO DE CLARIFICACION-Materializaci\u00f3n del acto administrativo con que \u00a0 culmina \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE REVISION ANTES DEL CODIGO DE PROCEDIMIENTO \u00a0 ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Caracter\u00edsticas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE REVISION CONTRA ACTOS DE EXTINCION DEL DOMINIO AGRARIO, \u00a0 CLARIFICACION, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS-Competencia del Consejo de \u00a0 Estado para decidir en \u00fanica instancia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE REVISION-Objeto seg\u00fan el Consejo de Estado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE REVISION-Caracter\u00edsticas seg\u00fan el Consejo de Estado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE REVISION-Entrada en vigencia del C\u00f3digo de Procedimiento \u00a0 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE REVISION EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO \u00a0 ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Unificaci\u00f3n de procesos y redefinici\u00f3n de los medios de \u00a0 control judicial\/ACCION DE REVISION EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO \u00a0 ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Fortalecimiento de los \u00a0 poderes del juez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RECURSOS LEGALES FRENTE A ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECIDEN \u00a0 PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE \u00a0 BALDIOS-Contenido \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESO ADMINISTRATIVO DE EXTINCION DEL DOMINIO-Contenido \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS AGRARIOS-Puede derivarse de la expresi\u00f3n \u201cEjecutoriada la resoluci\u00f3n \u00a0 que define el procedimiento\u201d que son \u00a0abarcados por los efectos de la ejecutoria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCEDIMIENTO AGRARIO-Interpretaciones frente a la suspensi\u00f3n del acto de \u00a0 inscripci\u00f3n de la resoluci\u00f3n con que finaliza \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Integraci\u00f3n normativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RECURSOS LEGALES FRENTE A ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECIDEN \u00a0 PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE \u00a0 BALDIOS Y DE EXTINCION DEL \u00a0 DOMINIO-Integraci\u00f3n normativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FALTA DE UNIDAD NORMATIVA Y PROPOSICION JURIDICA INCOMPLETA-Diferencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RECURSOS LEGALES FRENTE A ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECIDEN \u00a0 PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE \u00a0 BALDIOS Y DE EXTINCION DEL \u00a0 DOMINIO-Exclusi\u00f3n de la interposici\u00f3n del medio de control de nulidad y \u00a0 restablecimiento del derecho \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE REVISION EN PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACION DE LA \u00a0 PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Suspende de manera \u00a0 autom\u00e1tica los efectos de los actos administrativos que los culminan \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y DE \u00a0 EXTINCION DEL DOMINIO-Institutos procesales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y DE \u00a0 EXTINCION DEL DOMINIO-Integraci\u00f3n de la palabra \u201cs\u00f3lo\u201d toda vez que no \u00a0 tendr\u00edan medio de control para resarcir da\u00f1os causados ante eventual \u00a0 equivocaci\u00f3n de la administraci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INSCRIPCION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE \u00a0 CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN OFICINA DE \u00a0 REGISTRO E INSTRUMENTOS PUBLICOS-Suspensi\u00f3n autom\u00e1tica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Concepto\/JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Examen\/JUICIO \u00a0 DE PROPORCIONALIDAD-Dimensiones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE \u00a0 Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Garant\u00eda ius fundamental \u00a0 del debido proceso se materializa en posibilidad de presentar recurso de \u00a0 Revisi\u00f3n frente a resoluciones que los culminan \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION AUTOMATICA DE INSCRIPCION DE ACTOS \u00a0 ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y DE \u00a0 EXTINCION DEL DOMINIO EN OFICINA DE REGISTRO E INSTRUMENTOS PUBLICOS-Finalidad \u00a0 leg\u00edtima de la medida\/ACTOS ADMINISTRATIVOS-Suspensi\u00f3n provisional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES-Requisitos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Finalidad leg\u00edtima y constitucional cuando pueda \u00a0 configurarse un perjuicio irremediable \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-No es obligaci\u00f3n y obedece a criterios de \u00a0 razonabilidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y DE \u00a0 EXTINCION DEL DOMINIO-Se desplaza la potestad de la administraci\u00f3n de \u00a0 suspender provisionalmente un acto administrativo por una obligaci\u00f3n de hacer \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y DE \u00a0 EXTINCION DEL DOMINIO-Reproche de inconstitucionalidad recae sobre \u00a0 suspensi\u00f3n provisional sin que se analice si es pertinente o necesaria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION AUTOMATICA DE INSCRIPCION DE ACTOS \u00a0 ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y DE \u00a0 EXTINCION DEL DOMINIO-Medida leg\u00edtima mas no necesaria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE TENENCIA Y POSESION Y PROTECCION DE TERCEROS \u00a0 AFECTADOS POR DECISION ILEGAL EN PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE LA \u00a0 PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Protecci\u00f3n a trav\u00e9s de \u00a0 otros medios de control\/DERECHO DE TENENCIA Y POSESION Y PROTECCION DE \u00a0 TERCEROS AFECTADOS POR DECISION ILEGAL EN PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE \u00a0 LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL \u00a0 DOMINIO-Procedencia de la acci\u00f3n de tutela por acreditarse un perjuicio \u00a0 irremediable \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE REVISION CONTRA ACTOS DE EXTINCION DEL DOMINIO AGRARIO, \u00a0 CLARIFICACION, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS-No opera la acci\u00f3n de \u00a0 reparaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION AUTOMATICA DE INSCRIPCION DE ACTOS \u00a0 ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y DE \u00a0 EXTINCION DEL DOMINIO-Medida desproporcionada en raz\u00f3n de garantizar el \u00a0 acceso a la tierra y territorio de poblaci\u00f3n rural \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION DE INSCRIPCION EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA \u00a0 PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN OFICINA DE REGISTRO E \u00a0 INSTRUMENTOS PUBLICOS-Protecci\u00f3n marginal y eventual de la propiedad \u00a0 privada, posesi\u00f3n, tenencia y principio de buena fe \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION DE INSCRIPCION EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA \u00a0 PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN OFICINA DE REGISTRO E \u00a0 INSTRUMENTOS PUBLICOS-Conlleva una restricci\u00f3n de gran impacto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TRABAJADOR DEL CAMPO-Tratamiento preferente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCESO A LA TIERRA Y AL TERRITORIO DE POBLACION AGRARIA-Derecho a recursos y \u00a0 servicios econ\u00f3micos, sociales y culturales que permitan su desarrollo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y DE \u00a0 EXTINCION DEL DOMINIO-Mecanismo jur\u00eddico que desarrolla el acceso a la \u00a0 tierra y territorio de poblaci\u00f3n rural \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y DE \u00a0 EXTINCION DEL DOMINIO-Materializaci\u00f3n de pol\u00edticas agrarias y de protecci\u00f3n \u00a0 de poblaci\u00f3n campesina \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y DE \u00a0 EXTINCION DEL DOMINIO Y ACCION DE REVISION EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO \u00a0 ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No contemplan t\u00e9rmino en \u00a0 de decisi\u00f3n por el Consejo de Estado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE \u00a0 Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Procedencia del recurso de \u00a0 reposici\u00f3n en sede administrativa y control de revisi\u00f3n ante Consejo de Estado \u00a0 en proceso de \u00fanica instancia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y DE \u00a0 EXTINCION DEL DOMINIO-Potestativo del juez decretar la suspensi\u00f3n de los \u00a0 efectos de actos administrativos que los culminen \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y DE \u00a0 EXTINCION DEL DOMINIO-Vulneraci\u00f3n de la propiedad privada y debido proceso \u00a0 por exclusi\u00f3n de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS AGRARIOS DE CLARIFICACION, DESLINDE, RECUPERACION \u00a0 DE BALDIOS Y EXTINCION DEL DOMINIO-Limitaci\u00f3n de interponer la nulidad y restablecimiento del \u00a0 derecho no tiene una finalidad leg\u00edtima \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y DE \u00a0 EXTINCION DEL DOMINIO-Procedencia de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento \u00a0 del derecho \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Retroactividad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RETROACTIVIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia \u00a0 constitucional\/ SENTENCIA DE \u00a0 CONSTITUCIONALIDAD-Modulaci\u00f3n de efectos\/EFECTOS RETROACTIVOS DE SENTENCIAS DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance\/DECLARACION DE \u00a0 INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos\/CORTE \u00a0 CONSTITUCIONAL-Competencia para modular los efectos de sus sentencias \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Personas que resulten perjudicadas por levantamiento de \u00a0 suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de actos administrativos que los culminaron podr\u00e1n \u00a0 solicitar se decrete la medida cautelar ante el juez administrativo y despu\u00e9s de \u00a0 la decisi\u00f3n adoptada por el Consejo de Estado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-9344 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de \u00a0 inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley \u00a0 160 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: H\u00e9ctor Santaella Quintero \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., treinta (30) de \u00a0 septiembre de dos mil quince (2015) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de \u00a0 la Corte Constitucional, conformada por los magistrados, Luis Guillermo Guerrero \u00a0 P\u00e9rez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iv\u00e1n \u00a0 Palacio Palacio, Alberto Rojas R\u00edos, y los conjueces Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, Enrique Gil Botero y Diego \u00a0 Eduardo L\u00f3pez Medina, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en \u00a0 cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de \u00a0 1991, profiere la siguiente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de \u00a0 inconstitucionalidad, el ciudadano H\u00e9ctor Santaella Quintero demand\u00f3 los \u00a0 art\u00edculos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994 \u201cPor la \u00a0 cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural \u00a0 Campesino, se establece un subsidio para la adquisici\u00f3n de tierras, se reforma \u00a0 el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante auto \u00a0 del veintid\u00f3s (22) de octubre de dos mil doce (2012), el Despacho del Magistrado \u00a0 Sustanciador admiti\u00f3 la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En atenci\u00f3n a \u00a0 lo anterior, comunic\u00f3 el inicio del presente proceso al Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica, al Congreso de la Rep\u00fablica, al Ministerio del Interior, al \u00a0 Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo \u00a0 Territorial, y al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-, e invit\u00f3 a \u00a0 participar en el debate al Presidente del Consejo de Estado, a las universidades \u00a0 del Rosario, Sergio Arboleda, de C\u00f3rdoba, del Sin\u00fa, Pontificia Bolivariana \u00a0 (Seccional Monter\u00eda), al Centro de Investigaci\u00f3n y Educaci\u00f3n Popular \u2013 Programa \u00a0 por la Paz (CINEP-PPP), y al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad \u00a0 (Dejusticia). Finalmente orden\u00f3, en el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, correr \u00a0 traslado del expediente al Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el \u00a0 concepto de rigor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 NORMAS DEMANDADAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n \u00a0 se transcribe el texto de las disposiciones demandadas; se subrayan los apartes \u00a0 acusados: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 160 \u00a0 DE 1994 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Agosto 3) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 41.479, de 5 de agosto de 1994 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma \u00a0 Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la \u00a0 adquisici\u00f3n de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria \u00a0 y se dictan otras disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO \u00a0 50. Contra las resoluciones del Gerente General del INCORA que decidan de fondo \u00a0 los procedimientos que se regulan en este Cap\u00edtulo, s\u00f3lo procede el recurso de \u00a0 reposici\u00f3n en los t\u00e9rminos del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, dentro de los \u00a0 cinco (5) d\u00edas siguientes a la notificaci\u00f3n, y la acci\u00f3n de revisi\u00f3n ante el \u00a0 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en \u00fanica instancia, \u00a0 conforme a lo establecido en el numeral 9o. del art\u00edculo 128 del C\u00f3digo \u00a0 Contencioso Administrativo. La demanda de revisi\u00f3n deber\u00e1 presentarse dentro de \u00a0 los quince (15) d\u00edas siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo \u00a0 correspondiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La resoluci\u00f3n que \u00a0 culmine el procedimiento de clarificaci\u00f3n de la propiedad s\u00f3lo podr\u00e1 declarar \u00a0 que en relaci\u00f3n con el inmueble objeto de las diligencias no existe t\u00edtulo \u00a0 originario del Estado, o que posee t\u00edtulo de adjudicaci\u00f3n que no ha perdido su \u00a0 eficacia legal, o que se acredit\u00f3 propiedad privada por la exhibici\u00f3n de una \u00a0 cadena de t\u00edtulos debidamente inscritos otorgados por un lapso no menor del \u00a0 t\u00e9rmino que se\u00f1alan las leyes para la prescripci\u00f3n extraordinaria, seg\u00fan lo \u00a0 previsto en esta Ley, o que los t\u00edtulos aportados son insuficientes, bien porque \u00a0 no acreditan dominio sino tradici\u00f3n de mejoras sobre el inmueble, o se refiere a \u00a0 bienes no adjudicables, o que se hallen reservados, destinados a un uso p\u00fablico, \u00a0 o porque se incurre en exceso sobre la extensi\u00f3n legalmente adjudicable. Cuando \u00a0 se declare que en relaci\u00f3n con el inmueble existe propiedad privada, o que sali\u00f3 \u00a0 del patrimonio del Estado, en todo caso quedar\u00e1n a salvo los derechos de los \u00a0 poseedores materiales, conforme a la ley civil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ejecutoriada la \u00a0 resoluci\u00f3n que define el procedimiento y si no se hubiere formulado \u00a0 demanda de revisi\u00f3n, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare \u00a0 las pretensiones de la demanda, se ordenar\u00e1 su inscripci\u00f3n en el \u00a0 correspondiente folio de matr\u00edcula inmobiliaria para efectos de publicidad ante \u00a0 terceros. (\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO \u00a0 53. En el estatuto que regule el procedimiento administrativo de extinci\u00f3n de \u00a0 dominio, adem\u00e1s de las disposiciones que se consideren necesarias, se incluir\u00e1n \u00a0 las siguientes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La resoluci\u00f3n que \u00a0 inicie el procedimiento ser\u00e1 inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos \u00a0 P\u00fablicos correspondiente. Quien adquiera derechos reales a partir de este \u00a0 registro, asumir\u00e1 desde entonces las diligencias en el estado en que se \u00a0 encuentren. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Los t\u00e9rminos \u00a0 probatorios no podr\u00e1n exceder de treinta (30) d\u00edas, distribuidos como indique el \u00a0 reglamento. La resoluci\u00f3n sobre extinci\u00f3n de dominio deber\u00e1 dictarse dentro de \u00a0 los quince (15) d\u00edas siguientes al vencimiento del t\u00e9rmino probatorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Contra la resoluci\u00f3n \u00a0 que declare que sobre un fundo o parte de \u00e9l se ha extinguido el derecho de \u00a0 dominio privado s\u00f3lo proceden el recurso de reposici\u00f3n, dentro de los cinco (5) \u00a0 d\u00edas siguientes a su notificaci\u00f3n, y la acci\u00f3n de revisi\u00f3n ante el Consejo de \u00a0 Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en \u00fanica instancia, seg\u00fan lo \u00a0 previsto en el numeral 8o. del art\u00edculo 128 del C\u00f3digo \u00a0 Contencioso Administrativo. Durante los quince (15) d\u00edas siguientes a su \u00a0 ejecutoria permanecer\u00e1 en suspenso la ejecuci\u00f3n de la resoluci\u00f3n que dicte \u00a0 el Instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho t\u00e9rmino la \u00a0 revisi\u00f3n de la providencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si no se presenta \u00a0 la demanda de revisi\u00f3n en el t\u00e9rmino indicado, o si aquella fuere rechazada, o \u00a0 la sentencia del Consejo de Estado negare la revisi\u00f3n demandada, el Instituto proceder\u00e1 a remitir a la Oficina de \u00a0 Registro de Instrumentos P\u00fablicos correspondiente copia de las resoluciones que \u00a0 decretaron la extinci\u00f3n del dominio privado, para su inscripci\u00f3n y la \u00a0 consecuente cancelaci\u00f3n de los derechos reales constituidos sobre el fundo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Tanto en las \u00a0 diligencias administrativas de extinci\u00f3n del derecho de dominio como en los \u00a0 procesos judiciales de revisi\u00f3n, la carga de la prueba corresponde al \u00a0 propietario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando la causa que \u00a0 origine el adelantamiento del proceso administrativo de extinci\u00f3n del dominio \u00a0 est\u00e9 relacionada con la violaci\u00f3n de las disposiciones sobre conservaci\u00f3n, \u00a0 mejoramiento y utilizaci\u00f3n racional de los recursos naturales renovables y las \u00a0 de preservaci\u00f3n del ambiente, o las aplicables a las zonas de reserva agr\u00edcola o \u00a0 forestal establecidas en los planes de desarrollo de los municipios, los \u00a0 experticios se rendir\u00e1n por dos funcionarios calificados del Ministerio del \u00a0 Medio Ambiente o de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional con jurisdicci\u00f3n en el \u00a0 municipio de ubicaci\u00f3n del inmueble, conforme a las reglas y metodolog\u00eda que \u00a0 para tal efecto se\u00f1ale el reglamento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Cuando se trate de \u00a0 probar explotaci\u00f3n de la tierra con ganados, en superficies cubiertas de pastos \u00a0 naturales, ser\u00e1 indispensable demostrar de manera suficiente la explotaci\u00f3n \u00a0 econ\u00f3mica o la realizaci\u00f3n de inversiones durante el t\u00e9rmino fijado para la \u00a0 extinci\u00f3n del dominio\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante \u00a0 formula los siguientes cargos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0 Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 238 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano considera que las expresiones \u00a0 acusadas vulneran el art\u00edculo 238 Superior, en raz\u00f3n a que disponen que para la \u00a0 inscripci\u00f3n de los actos que ponen fin a los procedimientos administrativos \u00a0 agrarios de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos \u00a0 indebidamente ocupados y extinci\u00f3n del dominio, ante las respectivas Oficinas de \u00a0 Instrumentos P\u00fablicos, se requiere, adem\u00e1s de la resoluci\u00f3n ejecutoriada, el \u00a0 cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) que no se haya interpuesto \u00a0 demanda de revisi\u00f3n contra el acto que define el procedimiento, (ii) que la \u00a0 demanda haya sido rechazada o (iii) que se hayan denegado las pretensiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su criterio, ello implica la suspensi\u00f3n \u00a0 del acto administrativo expedido por el INCODER cuando no se presentan esas \u00a0 hip\u00f3tesis, es decir, cuando efectivamente se formula la acci\u00f3n de revisi\u00f3n y \u00a0 \u00e9sta no es rechazada. En tal evento, su ejecuci\u00f3n se suspende hasta que el \u00a0 Consejo de Estado decida sobre la admisi\u00f3n de la demanda y, en caso positivo, \u00a0 hasta que emita un fallo definitivo, vulnerando el art\u00edculo 238 de la Carta \u00a0 Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En palabras del ciudadano: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026dentro del r\u00e9gimen \u00a0 especial de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n previsto por la ley 160 de 1994\u2026 las \u00a0 disposiciones que ahora se atacan fijan las reglas que debe atender el INCODER \u00a0 al surtir ante las Oficinas de Registro de Instrumentos P\u00fablicos el tr\u00e1mite \u00a0 correspondiente para ejecutar las resoluciones expedidas en los supuestos \u00a0 se\u00f1alados y, de manera t\u00e1cita para el caso de la clarificaci\u00f3n de la propiedad y \u00a0 expresa para el de la extinci\u00f3n del dominio, otorgan efectos suspensivos del \u00a0 correspondiente acto administrativo al simple acto procesal de interponer la \u00a0 demanda…\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto implicar\u00eda que, en \u00a0 caso de ser presentada una demanda de revisi\u00f3n y que la misma sea admitida, las \u00a0 resoluciones que deciden de fondo los procedimientos se\u00f1alados no gozar\u00edan del \u00a0 car\u00e1cter ejecutorio propio de los actos administrativos. El resultado de esta \u00a0 situaci\u00f3n no es solo una notable excepci\u00f3n a la regla general sentada por los \u00a0 art\u00edculos 89 y 92 de la ley 1437 de 2011 (anteriores art\u00edculos 64 y 66 CCA), \u00a0 cuesti\u00f3n de \u00edndole legal ajena a las preocupaciones del juez constitucional; es \u00a0 tambi\u00e9n una ostensible vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica\u2026\u201d[1] \u00a0(negrilla fuera del texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que de conformidad con el \u00a0 art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n la competencia para decidir sobre la suspensi\u00f3n \u00a0 provisional de un acto administrativo ejecutoriado, reside \u00fanicamente en la \u00a0 jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa, toda vez que tal medida cautelar no \u00a0 opera por decisi\u00f3n del juez, sino del ciudadano que decide ejercer la acci\u00f3n de \u00a0 revisi\u00f3n, con lo cual usurpar\u00edan las competencias definidas en la Carta \u00a0 Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 1, 58 y 64 de la Carta Superior \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que de conformidad con el art\u00edculo \u00a0 1\u00b0 de la Constituci\u00f3n, el inter\u00e9s general es un principio determinante tanto de \u00a0 los derechos de contenido econ\u00f3mico de los particulares, como de la potestad de \u00a0 las autoridades para intervenir en el \u00e1mbito de aquellos, de modo que puede \u00a0 justificar medidas que limiten derechos como la libertad de empresa o la \u00a0 propiedad privada. Expone que la Corte Constitucional ha avalado medidas \u00a0 restrictivas de esos derechos en atenci\u00f3n al inter\u00e9s general, en las sentencias \u00a0 C-654 de 2003 y C-189 de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que las normas impugnadas se oponen \u00a0 al inter\u00e9s general, porque restringen la efectividad de las decisiones adoptadas \u00a0 por el INCODER en el marco de los procesos agrarios de clarificaci\u00f3n de la \u00a0 propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos indebidamente ocupados y extinci\u00f3n \u00a0 del dominio. Explica que si la decisi\u00f3n adoptada por el INCODER no cobra \u00a0 ejecutoria, se resta capacidad al Estado para cumplir las finalidades de ese \u00a0 tipo de procedimientos, como promover el acceso progresivo a la tierra de los \u00a0 trabajadores agrarios para mejorar su calidad de vida (art\u00edculo 64 C. Pol). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aduce que las expresiones acusadas \u00a0 conducen a que prime el inter\u00e9s particular sobre el inter\u00e9s general. Sobre este \u00a0 aspecto, expone: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026no hay duda que la \u00a0 restricci\u00f3n que imponen las normas impugnadas a la efectividad de las decisiones \u00a0 adoptadas por el INCODER\u2026 constituye una clara vulneraci\u00f3n del principio de \u00a0 prevalencia del inter\u00e9s general, concretado en la posibilidad de disponer de \u00a0 forma inmediata a la ejecutoria de las correspondientes resoluciones, de tierras \u00a0 que permitan al Estado dar cumplimiento al deber que la Constituci\u00f3n le impone \u00a0 de promover el acceso progresivo a la tierra por los trabajadores agrarios \u00a0 (art\u00edculo 64 CP). Al disponer que con la simple presentaci\u00f3n de la demanda de \u00a0 revisi\u00f3n -y luego su posterior admisi\u00f3n por parte del Consejo de Estado- se \u00a0 suspende la ejecutoriedad de los actos administrativos que resolvieron que unas \u00a0 determinadas tierras nunca salieron del patrimonio del Estado o que como \u00a0 consecuencia de su estado de inexplotaci\u00f3n o utilizaci\u00f3n irracional se estaba \u00a0 violando la funci\u00f3n social inherente al derecho de propiedad, las disposiciones \u00a0 demandadas privan al INCODER, por todo el tiempo de duraci\u00f3n del proceso \u00a0 judicial, de la posibilidad de incorporar estos terrenos a sus programas de \u00a0 reforma agraria y de entregarlos a personas que carecen de tierras y precisan \u00a0 del apoyo estatal para mejorar sus condiciones de vida. Por esta v\u00eda los \u00a0 enunciados impugnados se erigen en una barrera para el acatamiento del mandato \u00a0 del art\u00edculo 64 CP y en el camino para que el inter\u00e9s particular termine \u00a0 primando, sin necesidad alguna, sobre el inter\u00e9s de la colectividad.\u201d[2] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expone que las disposiciones demandadas no \u00a0 guardan proporcionalidad con el fin que persiguen, ni son necesarias, porque el \u00a0 orden jur\u00eddico ya tiene previsto la suspensi\u00f3n provisional de los actos \u00a0 administrativos. Al respecto, manifiesta: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLo anterior permite \u00a0 evidenciar que a la luz del principio de proporcionalidad y de los subprincipios \u00a0 que lo conforman, las disposiciones impugnadas no podr\u00edan valorarse como \u00a0 ajustadas a la Constituci\u00f3n. Esto, por cuanto si bien pueden ser adecuadas para \u00a0 lograr un fin constitucionalmente admisible, cual es el de amparar la garant\u00eda \u00a0 de la propiedad privada establecida en el art\u00edculo 58 CP, no resultan \u00a0 necesarias ni proporcionadas en estricto sentido. Lo primero, por cuanto \u00a0 est\u00e1 claro que dicha garant\u00eda se puede obtener tambi\u00e9n, y de manera menos lesiva \u00a0 para la realizaci\u00f3n del principio de prevalencia del inter\u00e9s general y del \u00a0 mandato de promoci\u00f3n del acceso progresivo a la tierra por parte de los \u00a0 trabajadores agrarios, por medio de la suspensi\u00f3n provisional de los actos \u00a0 administrativos contrarios a Derecho. Lo segundo, puesto que, como se \u00a0 desprende de los se\u00f1alado en las l\u00edneas precedentes, el beneficio que puede \u00a0 reportar la preservaci\u00f3n de este sistema de tutela de la propiedad privada no \u00a0 logra compensar los graves perjuicios infligidos al inter\u00e9s general concretado \u00a0 en la realizaci\u00f3n permanente de programas de reforma agraria\u2026\u201d [3] \u00a0(negrilla fuera del texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III.\u00a0 \u00a0 INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicit\u00f3 a la Corte la declaratoria de \u00a0 inconstitucionalidad \u00a0de las expresiones demandadas, argumentando que las \u00a0 normas acusadas rompen con la presunci\u00f3n de legalidad del acto, pues de acuerdo \u00a0 con el ordenamiento constitucional, la suspensi\u00f3n del car\u00e1cter ejecutorio de un \u00a0 acto administrativo se debe sustentar en la existencia de una violaci\u00f3n \u00a0 manifiesta, ostensible, flagrante o protuberante, que a simple vista surge de la \u00a0 confrontaci\u00f3n del texto de las disposiciones invocadas con el contenido y los \u00a0 efectos del acto. Al contrario, en el caso sub judice, por el simple hecho de la \u00a0 presentaci\u00f3n de la demanda, las expresiones acusadas permiten que se suspenda el \u00a0 acto, siendo contrario al principio de buena fe a favor de las actuaciones de la \u00a0 administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que la presentaci\u00f3n \u00a0 de la demanda ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo no puede ser \u00a0 suficiente para suspender la fuerza ejecutoria de un acto administrativo, \u00a0 dictado en beneficio de la colectividad, \u00a0pues tal medida est\u00e1 prevista cuando \u00a0 se ha iniciado un juicio y se cumplen los requisitos establecidos en la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que las expresiones \u00a0 acusadas de los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, no pueden justificarse \u00a0 bajo el supuesto de la prevenci\u00f3n del da\u00f1o antijur\u00eddico a terceros, pues el \u00a0 objetivo de los procedimientos administrativos agrarios establecidos en dichos \u00a0 art\u00edculos, es darle ejecutividad a las pol\u00edticas agrarias, hecho que debe primar \u00a0 sobre los eventuales perjuicios que puedan causarse a particulares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que la suspensi\u00f3n \u00a0 provisional de los efectos de un acto administrativo debe ser solicitada por el \u00a0 actor, quien tiene que justificar su petici\u00f3n, probando, as\u00ed sea sumariamente, \u00a0 el perjuicio que la ejecuci\u00f3n del acto le causa o podr\u00eda causarle. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye precisando que el \u00a0 an\u00e1lisis de constitucionalidad debe efectuarse teniendo en cuenta el perjuicio \u00a0 que causa a la Naci\u00f3n la suspensi\u00f3n del acto administrativo, por el simple hecho \u00a0 de presentarse la demanda, dentro de los referidos procesos agrarios, pues tal y \u00a0 como lo demostr\u00f3 un estudio de la Agencia de Cooperaci\u00f3n Alemana GTZ, un proceso \u00a0 contencioso administrativo estad\u00edsticamente tiene una duraci\u00f3n de trece a\u00f1os, lo \u00a0 cual impide la puesta en marcha de la pol\u00edtica agraria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER- \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Instituto Colombiano de \u00a0 Desarrollo Rural -INCODER- solicit\u00f3 la declaratoria de inexequibilidad \u00a0de los art\u00edculos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994, con base en \u00a0 los siguientes fundamentos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que en virtud de los apartes \u00a0 demandados, la suspensi\u00f3n provisional de los efectos de los actos de \u00a0 clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del \u00a0 dominio se vuelve la regla general, mientras que seg\u00fan lo establece la Carta \u00a0 Superior, la suspensi\u00f3n constituye una excepci\u00f3n a la regla de car\u00e1cter \u00a0 obligatorio y ejecutorio de los actos administrativos; excepci\u00f3n que \u00a0 exclusivamente compete ordenar a la jurisdicci\u00f3n y cuyo decreto presupone un \u00a0 adecuado an\u00e1lisis jur\u00eddico de los cargos por el juez administrativo en el marco \u00a0 de la separaci\u00f3n de poderes que la misma Carta consagra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aduce que es totalmente excesiva, \u00a0 desproporcionada y contraria a la igualdad la consecuencia de que la simple \u00a0 presentaci\u00f3n y\/o admisi\u00f3n formal de la demanda, suspenda de manera general, \u00a0 autom\u00e1tica y sin que medie pronunciamiento judicial expreso, los efectos de los \u00a0 procesos agrarios ya referidos. Agrega que sin justificaci\u00f3n razonable alguna, \u00a0 no s\u00f3lo se desconoce la regla constitucional que exige pronunciamiento del \u00a0 Contencioso Administrativo para obtener del juez la suspensi\u00f3n pretendida, sino \u00a0 que tambi\u00e9n se desatiende la presunci\u00f3n de legalidad y el car\u00e1cter ejecutivo y \u00a0 ejecutorio que acompa\u00f1a todo acto administrativo en aras de asegurar la \u00a0 prevalencia del inter\u00e9s general (art\u00edculos 1, 58 y 209 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En definitiva, considera que los \u00a0 apartes normativos impugnados deben ser declarados inexequibles, pues la \u00a0 transgresi\u00f3n del mandato constitucional es evidente y, adem\u00e1s, van en detrimento \u00a0 del inter\u00e9s general, del principio de legalidad y de la funci\u00f3n social de la \u00a0 propiedad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a03.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Consejo de Estado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Consejo de \u00a0 Estado, a trav\u00e9s de su Presidente, intervino para solicitarle a esta Corporaci\u00f3n \u00a0 que se inhiba de pronunciarse de fondo dentro del proceso de la \u00a0 referencia, por las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene no es \u00a0 posible concluir que los apartes acusados desconocen el contenido de mandatos \u00a0 superiores, por el contrario, lo que evidencian es una mera inconformidad del \u00a0 ciudadano frente al mecanismo previsto en la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que con \u00a0 base en lo dispuesto en el art\u00edculo 238 Superior, los jueces de la Jurisdicci\u00f3n \u00a0 de lo Contencioso Administrativo pueden, antes de que se profiera una decisi\u00f3n \u00a0 de fondo dentro de un litigio y como medida cautelar, suspender los efectos de \u00a0 un acto administrativo. Sin embargo, considera que los argumentos esgrimidos por \u00a0 el ciudadano para sustentar la afirmaci\u00f3n de que las expresiones acusadas \u00a0 vulneran la reserva judicial en materia de suspensi\u00f3n de los efectos de los \u00a0 actos administrativos, carecen de certeza, puesto que con las disposiciones \u00a0 censuradas no se le priva a la jurisdicci\u00f3n contenciosa de ejercer dicha \u00a0 potestad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que lo \u00a0 \u00fanico que el actor evidencia es que el mecanismo contemplado en las expresiones \u00a0 acusadas y la suspensi\u00f3n provisional tienen efectos similares porque postergan \u00a0 la materializaci\u00f3n de una decisi\u00f3n adoptada por las autoridades administrativas. \u00a0 A su parecer, el hecho de que los efectos de una norma sean similares a aqu\u00e9llos \u00a0 que contempla la figura constitucional y legal de la suspensi\u00f3n provisional, no \u00a0 significa que se desconozca la Constituci\u00f3n de 1991, pues en ning\u00fan caso se le \u00a0 est\u00e1 prohibiendo a las autoridades administrativas que ejerzan la facultad \u00a0 establecida en el art\u00edculo 238 Superior.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al desconocimiento del car\u00e1cter \u00a0 ejecutorio de los actos administrativos, se\u00f1ala que si bien es cierto \u00e9ste es un \u00a0 principio consagrado en el art\u00edculo 89 de la Ley 1437 de 2011, tambi\u00e9n lo es que \u00a0 esa misma disposici\u00f3n consagra la posibilidad de que en determinados eventos las \u00a0 actuaciones de la administraci\u00f3n no se encuentren amparadas por dicho principio, \u00a0 situaciones que deber\u00e1n ser definidas por el propio legislador. Expresamente \u00a0 hace referencia al contenido del art\u00edculo 89, el cual consagra: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201c\u2026CAR\u00c1CTER \u00a0 EJECUTORIO DE LOS ACTOS EXPEDIDOS POR LAS AUTORIDADES. Salvo disposici\u00f3n legal \u00a0 en contrario, los actos en firme ser\u00e1n suficientes para que las autoridades, por \u00a0 s\u00ed mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecuci\u00f3n \u00a0 material proceder\u00e1 sin mediaci\u00f3n de otra autoridad. Para tal efecto podr\u00e1 \u00a0 requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboraci\u00f3n de la Polic\u00eda \u00a0 Nacional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 consecuencia, a la luz de la excepci\u00f3n contemplada en el art\u00edculo 89 \u00a0 anteriormente transcrito, dicha Corporaci\u00f3n entiende que las reglas contenidas \u00a0 en los art\u00edculos parciales demandados constituyen una excepci\u00f3n a la regla \u00a0 general y no contrar\u00edan el art\u00edculo 238 de la Carta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que lo \u00a0 argumentos expuestos por el accionante para sustentar el cargo segundo se \u00a0 limitan a transcribir jurisprudencia constitucional y no explican \u00a0 suficientemente porqu\u00e9 las normas acusadas incurren en tales vulneraciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En definitiva, \u00a0 solicita a esta Corporaci\u00f3n se declare inhibida para producir un pronunciamiento \u00a0 de fondo en el presente asunto porque los cargos planteados no satisfacen los \u00a0 requisitos legales y jurisprudenciales exigidos por la Corte Constitucional para \u00a0 proceder a dicho an\u00e1lisis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Facultad de \u00a0 Ciencias Jur\u00eddicas, Sociales y Educaci\u00f3n de la Universidad del Sin\u00fa intervino en \u00a0 el proceso de la referencia para solicitarle a esta Corporaci\u00f3n declare la \u00a0 inexequibilidad \u00a0de las expresiones acusadas, teniendo en cuenta que la restricci\u00f3n que imponen \u00a0 le resta efectividad a las decisiones adoptadas por el INCODER en el marco de \u00a0 los procesos agrarios de clarificaci\u00f3n de la propiedad y de extinci\u00f3n del \u00a0 dominio, en particular, obstaculizan la posibilidad de cumplir con su deber de \u00a0 garantizar el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, \u00a0 considera que la existencia dentro del ordenamiento jur\u00eddico de la solicitud de \u00a0 suspensi\u00f3n provisional de los actos administrativos no justifica el que las \u00a0 disposiciones acusadas contemplen mecanismos alternos con el mismo efecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0 Amicus Curiae de la Cl\u00ednica Jur\u00eddica sobre \u00a0 Derecho y Territorio de la Universidad Javeriana. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Cl\u00ednica \u00a0 Jur\u00eddica sobre Derecho y Territorio de la Universidad Javeriana (CJDT), a trav\u00e9s \u00a0 de la figura jur\u00eddica del Amicus Curiae, present\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n su concepto \u00a0 jur\u00eddico en relaci\u00f3n con la demanda de la referencia en la cual se destacan los \u00a0 siguientes argumentos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expone que el Gobierno Nacional en \u00a0 ejecuci\u00f3n de la pol\u00edtica integral de tierras, evidenci\u00f3 que la interpretaci\u00f3n \u00a0 que le otorgaban los funcionarios p\u00fablicos a los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 \u00a0 de 1994 obstaculizaba el cumplimiento del deber del Estado de promover el acceso \u00a0 a la tierra de los campesinos consagrado en el art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica, pues la construcci\u00f3n f\u00e1ctica de la autoridad administrativa consiste \u00a0 en que el ejercicio de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n ante el Consejo de Estado, conlleva \u00a0 el efecto suspensivo del acto administrativo que pone fin a los procesos de \u00a0 extinci\u00f3n, clarificaci\u00f3n, deslinde o recuperaci\u00f3n de bald\u00edos. A la luz de esta \u00a0 interpretaci\u00f3n, sostiene, es imposible disponer de estas tierras, pues s\u00f3lo \u00a0 hasta que el Consejo de Estado revise la actuaci\u00f3n administrativa \u2013en un tiempo \u00a0 que no es inferior a 8 a\u00f1os- el ejecutivo puede disponer de estas para dar \u00a0 cumplimiento a lo dispuesto en el art\u00edculo 64 Superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para finalizar, plantea que ante las \u00a0 anteriores cuestiones la Corte se encuentra ante la posibilidad de emitir tres \u00a0 fallos en los siguientes sentidos: (i) declaratoria de exequibilidad de \u00a0 los par\u00e1grafos demandados, con el fin de reafirmar las garant\u00edas procesales a \u00a0 quienes aparecen como propietarios al interior de los procesos agrarios, en \u00a0 defensa de las posibles arbitrariedades en las que pueda incurrir la \u00a0 administraci\u00f3n (visi\u00f3n constitucionalmente indiferente frente a hecho de que \u00a0 procesos agrarios hubiesen sido iniciados por poblaci\u00f3n vulnerable); (ii) \u00a0exequibilidad condicionada de las normas acusadas, esto es, desde un an\u00e1lisis \u00a0 constitucional que no es indiferente frente a la calidad de quienes inician los \u00a0 procesos administrativos ante el INCODER, como poblaci\u00f3n v\u00edctima del \u00a0 desplazamiento forzado; y (iii) declaratoria de una inexequibilidad, \u00a0 reconociendo a los campesinos como un grupo discriminado hist\u00f3ricamente que \u00a0 requiere acciones afirmativas para cumplir con lo dispuesto en el art\u00edculo 13 y \u00a0 64 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV.\u00a0 CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador \u00a0 General de la Naci\u00f3n, Alejandro Ord\u00f3\u00f1ez Maldonado, estando dentro del t\u00e9rmino \u00a0 legalmente previsto, rindi\u00f3 concepto en relaci\u00f3n con la demanda de la referencia \u00a0 y solicit\u00f3 la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones \u00a0 parcialmente acusadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que la \u00a0 acci\u00f3n de revisi\u00f3n de los actos de extinci\u00f3n del dominio agrario o de los actos \u00a0 administrativos a trav\u00e9s de los cuales se decida de fondo acerca de la \u00a0 clarificaci\u00f3n, deslinde y recuperaci\u00f3n de bald\u00edos, es de conocimiento del \u00a0 Consejo de Estado y tiene por objeto verificar que el procedimiento \u00a0 administrativo que culmin\u00f3 con el acto que se revisa se haya adelantado conforme \u00a0 a las normas que lo regulan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, \u00a0 cita jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el objeto de la acci\u00f3n de \u00a0 revisi\u00f3n para evidenciar que \u00e9sta tiene un car\u00e1cter especial, ya que su \u00a0 finalidad es corroborar el estricto cumplimiento de todas las etapas que rigen \u00a0 este tipo de procesos. Por tanto, mientras el Consejo de Estado realiza el \u00a0 control judicial, no se opone a la Constituci\u00f3n que el legislador, atendiendo a \u00a0 la naturaleza de los derechos que se controvierten, como la propiedad privada de \u00a0 un bien agrario o la propiedad del Estado, haya considerado pertinente aplazar, \u00a0 y no suspender, la ejecuci\u00f3n del acto administrativo objeto de revisi\u00f3n. Sobre \u00a0 el punto, aclara que no pueden suspenderse los efectos de un acto administrativo \u00a0 que no se ha materializado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo \u00a0 anterior, concluye \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201c\u2026no le asiste raz\u00f3n al \u00a0 actor cuando afirma que se desconoci\u00f3 la reserva establecida por el art\u00edculo 238 \u00a0 superior, a favor de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, para declarar \u00a0 la suspensi\u00f3n provisional de actos administrativos, pues como lo ha manifestado \u00a0 el mismo Consejo de Estado se trata de un control especial que se caracteriza \u00a0 por ser previo a la ejecuci\u00f3n respectiva y, por lo tanto, lo que busca es \u00a0 impedir la materializaci\u00f3n de la decisi\u00f3n administrativa ya sea de manera \u00a0 temporal si la revisi\u00f3n se define no anulando el procedimiento y el acto \u00a0 correspondiente; o de manera absoluta, si la revisi\u00f3n se resuelve anulando \u00a0 dichas actuaciones.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme al art\u00edculo 241, ordinal 4, de la Constituci\u00f3n, la Corte es \u00a0 competente para conocer de la constitucionalidad de los art\u00edculos 50 (parcial) y \u00a0 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Examen \u00a0 de la aptitud de la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 El Consejo de Estado consider\u00f3 que los cargos planteados por el actor no cumplen \u00a0 con los requisitos exigidos por esta Corporaci\u00f3n para generar un debate \u00a0 constitucional. Con respecto al primer cargo, fundado en el desconocimiento del \u00a0 art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n, indic\u00f3 que carece de certeza y pertinencia, \u00a0 puesto que de la lectura de los apartes normativos acusados no se deduce la \u00a0 hip\u00f3tesis planteada por el actor; a su juicio, las \u00a0 expresiones censuradas no ignoran la facultad que tiene la Jurisdicci\u00f3n de lo \u00a0 Contencioso Administrativo para decidir acerca de la suspensi\u00f3n provisional de \u00a0 los efectos de los actos administrativos, pues no establecen ninguna prohibici\u00f3n \u00a0 para ejercer dicha potestad. A su parecer, lo que se evidencia de la \u00a0 argumentaci\u00f3n expuesta por el demandante es una inconformidad frente al \u00a0 mecanismo contemplado en la ley, a trav\u00e9s del cual puede obtenerse el mismo \u00a0 resultado que el perseguido a trav\u00e9s de la medida cautelar de la suspensi\u00f3n \u00a0 provisional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2\u00a0 En relaci\u00f3n con el segundo cargo, fundamentado en el desconocimiento \u00a0 de los art\u00edculos 1, 58 y 64 Superiores, expres\u00f3 que el actor no explica con \u00a0 suficiencia porqu\u00e9 los preceptos demandados desconocen la Constituci\u00f3n y tan \u00a0 solo se limita a transcribir jurisprudencia en este respecto. Por lo anterior, \u00a0 solicita que la Corte profiera un fallo inhibitorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Procede la Sala \u00a0 a examinar si los cargos formulados por el actor cumplen con los requisitos \u00a0 se\u00f1alados por el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Requisitos que deben reunir las \u00a0 demandas de inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 2067 de 1991 \u00a0 se\u00f1ala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de \u00a0 constitucionalidad[4]. \u00a0 Concretamente, el ciudadano que ejerce la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad \u00a0 contra una disposici\u00f3n legal debe indicar con precisi\u00f3n el \u00a0objeto demandado, el concepto de violaci\u00f3n y la raz\u00f3n por la cual \u00a0 la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos, \u00a0 desarrollados en el texto del art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte \u00a0 en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-1052 de 2001, la Corte precis\u00f3 las \u00a0 caracter\u00edsticas que debe reunir el concepto de violaci\u00f3n formulado por el \u00a0 demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas por el actor \u00a0 deben ser claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y \u00a0 suficientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La claridad \u00a0se refiere a la existencia de un hilo conductor en la \u00a0 argumentaci\u00f3n que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las \u00a0 justificaciones en las que se basa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El requisito de \u00a0 certeza \u00a0exige al actor formular cargos contra una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente, \u00a0 y no simplemente contra una deducida por \u00e9l sin conexi\u00f3n con el texto de la \u00a0 disposici\u00f3n acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 especificidad \u00a0demanda la formulaci\u00f3n de por lo menos un cargo constitucional concreto. \u00a0 Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se \u00a0 relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden \u00a0 a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La pertinencia \u00a0se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es \u00a0 decir, fundados en la confrontaci\u00f3n del contenido de una norma superior con el \u00a0 del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en \u00a0 argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista \u00a0 subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las \u00a0 disposiciones demandadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la \u00a0 suficiencia \u00a0guarda relaci\u00f3n, de un lado, con la exposici\u00f3n de todos los elementos de juicio \u00a0 -argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de \u00a0 constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, \u00a0 el empleo de argumentos que despierten una duda m\u00ednima sobre la \u00a0 constitucionalidad de la norma impugnada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Examen de la aptitud de los cargos formulados \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1\u00a0\u00a0\u00a0 El demandante \u00a0 considera que los art\u00edculos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994 \u00a0 vulneran los art\u00edculos 1, 58, 64 y 238 de la Constituci\u00f3n, porque disponen que \u00a0 la inscripci\u00f3n de los actos mediante los cuales terminan los \u00a0 procedimientos administrativos agrarios de clarificaci\u00f3n de la propiedad y \u00a0 extinci\u00f3n del dominio s\u00f3lo procede una vez la resoluci\u00f3n haya cobrado ejecutoria \u00a0 y acaezca uno de los siguientes supuestos: (i) que no se haya interpuesto \u00a0 demanda de revisi\u00f3n contra el acto que define el procedimiento; (ii) que la \u00a0 demanda haya sido rechazada o (iii) que se hayan denegado las pretensiones por \u00a0 el Consejo de Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio del actor, el hecho de que dichas \u00a0 expresiones impongan requisitos adicionales a la ejecutoria del acto para que \u00a0 proceda su inscripci\u00f3n ante la Oficina de Registro e Instrumentos P\u00fablicos, \u00a0 contrar\u00eda lo dispuesto en el art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n, el cual, en su \u00a0 criterio, \u00fanicamente faculta a la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo \u00a0 para disponer la suspensi\u00f3n provisional de los actos administrativos en firme. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, sostuvo, las normas acusadas \u00a0 desconocen esta reserva judicial, ya que si un ciudadano interpone la demanda de \u00a0 revisi\u00f3n contra el acto administrativo que pone fin al respectivo proceso \u00a0 agrario, puede suspender sus efectos sin previa orden judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2\u00a0\u00a0 Por otra parte, el \u00a0 demandante argument\u00f3 que las disposiciones censuradas desconocen los art\u00edculos \u00a0 1, 58 y 64 Superiores, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026Dejar este instrumento \u00a0 en manos de la simple voluntad de los particulares, dado el campo concreto en el \u00a0 que se operan estas previsiones, el de los procesos agrarios de clarificaci\u00f3n de \u00a0 la propiedad y extinci\u00f3n del dominio, no solo conlleva un ejercicio excesivo e \u00a0 innecesario de la potestad legislativa, que en aras de resguardar derechos \u00a0 particulares como la propiedad privada \u2013una propiedad puesta en entredicho por \u00a0 pronunciamiento administrativo (\u2026)- restringe indebida e injustificadamente el \u00a0 accionar de la administraci\u00f3n; impone, adicionalmente, un freno inconstitucional \u00a0 a las actuaciones que debe llevar a cabo el Estado para dar cumplimiento a su \u00a0 responsabilidad frente a la promoci\u00f3n del acceso progresivo a la tierra por \u00a0 parte de los trabajadores agropecuarios (art\u00edculo 64 CP). Sobre este punto en \u00a0 concreto versa el segundo cargo formulado contra los preceptos demandados\u2026\u201d[5]\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agreg\u00f3 que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201c\u2026Al disponer que con \u00a0 la simple presentaci\u00f3n de la demanda de revisi\u00f3n \u2013y luego su posterior admisi\u00f3n \u00a0 por parte del Consejo de Estado- se suspende la ejecutoriedad de los actos \u00a0 administrativos que resolvieron que unas determinadas tierras nunca salieron del \u00a0 patrimonio del Estado o que como consecuencia de su estado de inexploraci\u00f3n o \u00a0 utilizaci\u00f3n irracional se estaba violando la funci\u00f3n social inherente al derecho \u00a0 de propiedad, las disposiciones demandadas privan al INCODER, por todo el \u00a0 t\u00e9rmino de duraci\u00f3n del proceso judicial, de la posibilidad de incorporar estos \u00a0 terrenos a sus programas de reforma agraria\u2026 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior permite \u00a0 evidenciar que a la luz del principio de proporcionalidad y de los subprincipios \u00a0 que lo conforman, las disposiciones impugnadas no podr\u00edan valorarse como \u00a0 ajustadas a la Constituci\u00f3n. Esto, por cuanto si bien pueden ser adecuadas para \u00a0 lograr un fin constitucionalmente admisible, cual es el de amparar la garant\u00eda \u00a0 de la propiedad privada\u2026no resultan necesarias ni proporcionadas en estricto \u00a0 sentido\u2026 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al imponer una \u00a0 restricci\u00f3n innecesaria, ni proporcionada en estricto sentido al principio de \u00a0 prevalencia del inter\u00e9s general, las disposiciones demandadas infringen la \u00a0 Constituci\u00f3n y deben ser retiradas del ordenamiento jur\u00eddico. Consecuencia de \u00a0 este pronunciamiento no se producir\u00e1 ninguna indefensi\u00f3n por parte de los \u00a0 particulares, ni ning\u00fan vac\u00edo legal: simplemente se deber\u00e1 entender que, como \u00a0 cualquier otro acto administrativo, las resoluciones que ponen fin a los \u00a0 procedimientos administrativos de clarificaci\u00f3n de la propiedad y extinci\u00f3n del \u00a0 dominio son susceptibles de suspensi\u00f3n provisional por parte del juez\u2026\u201d[6] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Al respecto, la Sala considera que el primer cargo formulado por el actor por \u00a0 desconocimiento del art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n, logra generar una duda \u00a0 m\u00ednima sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, pues el contenido \u00a0 normativo que el demandante le adscribe a dichas expresiones constituye una \u00a0 interpretaci\u00f3n razonable prima facie, de modo que se re\u00fane el requisito \u00a0 de certeza. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 efecto, la interpretaci\u00f3n que el demandante realiza del art\u00edculo 238 de la Carta \u00a0 acerca de la reserva judicial contenciosa para suspender provisionalmente los \u00a0 actos administrativos, es razonable. Con fundamento en dicha premisa, el actor \u00a0 cuestiona que la sola presentaci\u00f3n de la demanda de revisi\u00f3n por parte de un \u00a0 ciudadano tenga la potencialidad de producir los mismos efectos que una decisi\u00f3n \u00a0 de suspensi\u00f3n de los actos administrativos adoptada por la Jurisdicci\u00f3n \u00a0 Contencioso Administrativa, pese a que \u2013en su sentir- la ley establece el \u00a0 agotamiento de una serie de requisitos previos para que dicha medida cautelar \u00a0 proceda, sumado a que existe un precepto superior que consagra una reserva \u00a0 judicial en este respecto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la \u00a0 Sala el cargo s\u00ed re\u00fane los requisitos de certeza y pertinencia, ya que (i) \u00a0se dirige contra un contenido normativo que es real y (ii) formula un \u00a0 cargo de orden constitucional basado en una interpretaci\u00f3n razonable prima \u00a0 facie del art\u00edculo 238 superior: la violaci\u00f3n de la reserva judicial que, en \u00a0 criterio del actor, existe para la suspensi\u00f3n provisional de los actos \u00a0 administrativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4\u00a0 Frente al segundo cargo \u00a0 formulado por el ciudadano por desconocimiento de los art\u00edculos 1, 58 y 64 de la \u00a0 Carta, la Sala tambi\u00e9n considera que logra generar una duda m\u00ednima sobre la \u00a0 constitucionalidad de las expresiones acusadas, por las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante sostiene que la suspensi\u00f3n \u00a0 de los efectos de los actos administrativos con que finalizan los procesos \u00a0 agrarios de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde y recuperaci\u00f3n de bald\u00edos, y \u00a0 de extinci\u00f3n del dominio, derivada de las expresiones acusadas, es \u00a0 desproporcionada, pues impone un sacrificio muy alto en t\u00e9rminos de la \u00a0 realizaci\u00f3n del deber del Estado de promover el acceso progresivo a la tierra de \u00a0 la poblaci\u00f3n rural y vulnerable (art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n), sin que tal \u00a0 sacrificio est\u00e9 compensado con un beneficio constitucional equiparable. Ese \u00a0 sacrificio se origina porque las expresiones acusadas, al impedir inscribir las \u00a0 respectivas resoluciones ante la Oficina de Registro e Instrumentos P\u00fablicos \u00a0 cuando es ejercida la acci\u00f3n de revisi\u00f3n, obstaculizan la distribuci\u00f3n por el \u00a0 Estado de los bienes respectivos entre poblaci\u00f3n rural y vulnerable. Por otra \u00a0 parte, se\u00f1ala el actor, esa restricci\u00f3n no es compensada con otro beneficio \u00a0 constitucional de la misma magnitud, pues las ventajas de los preceptos \u00a0 censurados en t\u00e9rminos de protecci\u00f3n de la propiedad privada son marginales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de esta Sala, si bien es cierto \u00a0 el demandante no explica con detalle los fundamentos de su cargo, en virtud del \u00a0 principio pro actione y de que efectivamente logra generar una duda sobre \u00a0 la constitucionalidad de las expresiones acusadas a la luz del contenido del \u00a0 art\u00edculo 64 superior, espec\u00edficamente del deber del Estado de promover el acceso \u00a0 a la tierra de la poblaci\u00f3n campesina vulnerable, esta Sala tambi\u00e9n encuentra \u00a0 posible abordar el an\u00e1lisis de la constitucionalidad de las normas acusadas \u00a0 frente a este cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Problema jur\u00eddico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 El ciudadano considera que varios apartes de los art\u00edculos 50 (parcial) y 53 \u00a0 (parcial) de la Ley 160 de 1994 vulneran el art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n, en \u00a0 raz\u00f3n a que la inscripci\u00f3n del acto en el folio de matr\u00edcula inmobiliaria con \u00a0 que culminan los procesos agrarios a los que las normas cuestionadas hacen \u00a0 referencia, puede quedar en suspenso en el evento en que sea presentada una \u00a0 demanda de revisi\u00f3n en el t\u00e9rmino contemplado en las normas acusadas y la \u00a0 demanda sea admitida. En su parecer, esta condici\u00f3n contrar\u00eda lo dispuesto en el \u00a0 art\u00edculo 238 Superior, seg\u00fan el cual el \u00fanico competente para disponer la \u00a0 suspensi\u00f3n provisional de los efectos de los actos administrativos, es el juez \u00a0 contencioso administrativo. Adem\u00e1s, el actor no encuentra justificaci\u00f3n para que \u00a0 a trav\u00e9s del s\u00f3lo ejercicio de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n, se suspenda la \u00a0 materializaci\u00f3n de los actos administrativos en comentario, teniendo en cuenta \u00a0 que existe la medida cautelar de suspensi\u00f3n provisional de los mismos y, adem\u00e1s, \u00a0 con unas pocas exigencias adicionales a su solicitud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene \u00a0 que la medida de la suspensi\u00f3n de los efectos de los actos administrativos con \u00a0 que finalizan los procesos administrativos a los que se refieren las normas \u00a0 demandadas, cuando se ejerce la acci\u00f3n de revisi\u00f3n, es desproporcionada, pues en \u00a0 aras de proteger la propiedad privada, se le impide al Estado incorporar dichos \u00a0 bienes a sus programas de reforma agraria durante el t\u00e9rmino del proceso \u00a0 judicial y, por tanto, distribuir las tierras respectivas entre poblaci\u00f3n \u00a0 campesina vulnerable. En criterio del actor, este \u00faltimo sacrificio, que afecta \u00a0 la realizaci\u00f3n de los mandatos del art\u00edculo 64 Superior, no se compadece con el \u00a0 marginal beneficio que la medida genera en t\u00e9rminos de protecci\u00f3n del derecho de \u00a0 propiedad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el INCODER y la Universidad del \u00a0 Sin\u00fa solicitaron la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de los apartes \u00a0 acusados, exponiendo que (i) las expresiones censuradas quebrantan el \u00a0 principio de legalidad del acto administrativo, pues basta con que se presente \u00a0 la demanda de revisi\u00f3n para suspender su ejecutoriedad, sin que el actor tenga \u00a0 que acreditar el perjuicio que se le causa o que se le podr\u00eda causar con su \u00a0 ejecuci\u00f3n, ni la ilegalidad del acto; (ii) la solicitud de suspensi\u00f3n de \u00a0 los efectos de un acto administrativo es una medida cautelar, cuya petici\u00f3n s\u00f3lo \u00a0 procede cuando se instaura una demanda y se acreditan los requisitos exigidos en \u00a0 la normativa, decisi\u00f3n contra la cual caben los recursos de ley; en cambio, en \u00a0 virtud de las disposiciones demandadas, ante la interposici\u00f3n de una demanda de \u00a0 revisi\u00f3n, se suspenden los efectos del acto sin las exigencias antes anotadas; \u00a0 (iii) la restricci\u00f3n contenida en las normas demandadas resta efectividad a \u00a0 las decisiones adoptadas por el INCODER en el marco de los procesos \u00a0 agrarios de clarificaci\u00f3n de la propiedad y extinci\u00f3n de dominio, y sacrifica de \u00a0 forma desproporcionada la realizaci\u00f3n del art\u00edculo 64 Superior, es decir, la \u00a0 obligaci\u00f3n del Estado de promover el acceso a la tierra de los trabajadores \u00a0 campesinos; y (iv) la posibilidad de solicitar la medida cautelar de \u00a0 suspensi\u00f3n de los actos administrativos referidos torna injustificada la \u00a0 existencia de otros mecanismos alternos con el mismo efecto, como el contemplado \u00a0 en los preceptos censurados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 La Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 la declaraci\u00f3n de exequibilidad \u00a0 de las expresiones acusadas, se\u00f1alando que el actor confunde la acci\u00f3n de \u00a0 revisi\u00f3n con la medida de la suspensi\u00f3n provisional de los actos administrativos \u00a0 decretada en el marco de un proceso contencioso administrativo. Explic\u00f3 que la \u00a0 revisi\u00f3n es un proceso especial cuya finalidad es corroborar que los procesos \u00a0 agrarios de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos, y \u00a0 extinci\u00f3n de dominio se adelanten conforme a las reglas que los regulan, para lo \u00a0 cual, atendiendo a la naturaleza de los derechos comprometidos, el legislador \u00a0 consider\u00f3 pertinente aplazar la ejecuci\u00f3n de dichos actos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4\u00a0\u00a0\u00a0 La Corte \u00a0 Constitucional resolver\u00e1 los siguientes problemas jur\u00eddicos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. \u00bfEl \u00a0 Legislador tiene la competencia para establecer un procedimiento especial de \u00a0 suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de los efectos de los actos administrativos, que culminan \u00a0 los procesos de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos \u00a0 y extinci\u00f3n del dominio, cuando contra estos se presenta la acci\u00f3n de revisi\u00f3n? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. \u00bfLa \u00a0 suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de los actos administrativos, dispuesta en los art\u00edculos \u00a0 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, desconoce la facultad, conferida en el art\u00edculo \u00a0 238 de la Constituci\u00f3n, a la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa para \u00a0 determinar si ello es pertinente y necesario? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. \u00bfA la \u00a0 luz de los art\u00edculos 58 y 64 de la Constituci\u00f3n, resulta desproporcionado que \u00a0 Legislador establezca que a partir de la interposici\u00f3n del recurso de revisi\u00f3n \u00a0 por parte de un particular, se suspendan los efectos de los actos \u00a0 administrativos que culminan los procesos agrarios establecidos en los art\u00edculos \u00a0 50 y 53 de la Ley 160 de 1994? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Para solucionar estas cuestiones, la Sala analizar\u00e1 (i) el alcance del \u00a0 art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n; (ii) el contenido del art\u00edculo 64 \u00a0 Superior; (iii) la finalidad del art\u00edculo 58 de \u00a0 la Constituci\u00f3n. La propiedad privada y sus l\u00edmites; (iv) las diversas estrategias que \u00a0 pueden garantizar el desarrollo integral de los trabajadores del campo; (v) \u00a0 la caracterizaci\u00f3n de los procedimientos agrarios de clarificaci\u00f3n de la \u00a0 propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio; (vi) \u00a0 la acci\u00f3n de revisi\u00f3n; y (vii) el contenido normativo de los art\u00edculos 50 \u00a0 y 53 de la Ley 160 de 1994. Con base en las anteriores consideraciones, \u00a0 finalmente se examinar\u00e1\u00a0 la constitucionalidad de las disposiciones \u00a0 parcialmente censuradas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 El alcance del art\u00edculo 238 de la constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1\u00a0\u00a0\u00a0 El art\u00edculo 238 de \u00a0 la Carta establece que \u201c\u2026La jurisdicci\u00f3n de lo contencioso- administrativo \u00a0 podr\u00e1 suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que \u00a0 establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean \u00a0 susceptibles de impugnaci\u00f3n por v\u00eda judicial\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 Constituyente consagr\u00f3 la figura jur\u00eddica denominada la suspensi\u00f3n provisional \u00a0 de los efectos de los actos administrativos, cuyas caracter\u00edsticas \u00a0 constitucionales, en l\u00edneas generales, son las siguientes: (i) es una \u00a0 facultad \u2013por ello se emplea el t\u00e9rmino \u201cpodr\u00e1\u201d-; (ii) para proceder a \u00a0 dicha suspensi\u00f3n, el contencioso debe sujetarse a los requisitos consagrados en \u00a0 la ley; (iii) su objeto son solamente los actos que son susceptibles de \u00a0 impugnarse por v\u00eda judicial; (iv) su efecto es la suspensi\u00f3n provisional \u00a0 de la materializaci\u00f3n de los respectivos actos; y (v) tal competencia \u00a0 corresponde a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 efecto, el art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n establece que la jurisdicci\u00f3n de lo \u00a0 contencioso administrativo tiene la facultad de suspender actos sujetos a su \u00a0 control. Ello indica que el constituyente dispuso que tal competencia reca\u00eda en \u00a0 tales jueces, quien con base en los criterios establecidos en la ley podr\u00e1n \u00a0determinar la pertinencia de esa medida cautelar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esa \u00a0 perspectiva, establecer por v\u00eda legislativa actos administrativos sobre los \u00a0 cuales recae una suspensi\u00f3n de efectos de manera autom\u00e1tica, constituye una \u00a0 vulneraci\u00f3n de las disposiciones constitucionales que especifican que es el juez \u00a0 contencioso administrativo quien tiene tal facultad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 libertad de configuraci\u00f3n legislativa, encuentra l\u00edmites en los mandatos \u00a0 constitucionales. Por ello, no se puede por ley cambiar o modificar lo que la \u00a0 Constituci\u00f3n, fuente del poder pol\u00edtico y fundamento de la facultad que tiene el \u00a0 legislador de crear las leyes, ha ordenado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En desarrollo del art\u00edculo 238 \u00a0 constitucional, la suspensi\u00f3n provisional fue consagrada por el legislador en el \u00a0 C\u00f3digo Contencioso Administrativo, y posteriormente en el actual C\u00f3digo de \u00a0 Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como una medida \u00a0 cautelar, caracterizada por la jurisprudencia del Consejo de Estado como una \u00a0 excepci\u00f3n al principio de legalidad, el cual dispone que las decisiones de la \u00a0 administraci\u00f3n se presumen ajustadas a la ley y por tanto deben cumplirse[7]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mientras \u00a0 que el anterior C\u00f3digo exig\u00eda petici\u00f3n de parte y la sustentaci\u00f3n expresa de la \u00a0 solicitud de suspensi\u00f3n provisional de acuerdo con las exigencias legales, tanto \u00a0 de forma como de fondo[8], \u00a0 la actual legislaci\u00f3n administrativa introduce una modificaci\u00f3n sustancial, ya \u00a0 que permite que la autoridad competente la decrete cuando del an\u00e1lisis del acto \u00a0 demandado y las normas superiores se evidencie una violaci\u00f3n de las \u00a0 disposiciones invocadas en la demanda, o cuando considere su procedencia luego \u00a0 del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud[9]. Vale \u00a0 aclarar que, en ning\u00fan caso, el decreto de dicha medida implica un \u00a0 prejuzgamiento[10]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2\u00a0\u00a0\u00a0 Como se expuso, el \u00a0 art\u00edculo 238 establece como facultad propia de los jueces administrativos de \u00a0 suspender los efectos de los actos sujetos a su control, raz\u00f3n por la cual otra \u00a0 rama del poder p\u00fablico no puede atribuirse una competencia que por mandato \u00a0 expreso de la Constituci\u00f3n corresponde a la jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso \u00a0 Administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ello no obsta para que el legislador en \u00a0 ejercicio de su libertad de configuraci\u00f3n legislativa, establezca otros eventos \u00a0 en que las autoridades judiciales puedan decretar la suspensi\u00f3n provisional de \u00a0 los efectos de los actos administrativos. Sin que ello implique una obligaci\u00f3n \u00a0 para los jueces de la Rep\u00fablica, ni una intromisi\u00f3n del poder legislativo en las \u00a0 competencias propias del judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo esta perspectiva, el legislador, en \u00a0 ejercicio de su amplia facultad de libertad de configuraci\u00f3n, puede establecer \u00a0 los casos en los cuales es posible que opere la suspensi\u00f3n provisional de un \u00a0 acto administrativo para evitar que con la materializaci\u00f3n del mismo se cause un \u00a0 perjuicio irreparable y\/o se desconozcan derechos fundamentales o colectivos de \u00a0 las personas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3\u00a0\u00a0\u00a0 El art\u00edculo \u00a0 238 de la Carta tampoco proh\u00edbe al juez disponer la suspensi\u00f3n de una acto \u00a0 administrativo cuando advierte que es un remedio necesario para evitar o poner \u00a0 fin a la vulneraci\u00f3n de derechos de las partes o terceros implicados en un \u00a0 proceso; incluso el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han reconocido \u00a0 que esta medida puede ser relevante para proteger los derechos de las partes en \u00a0 casos no reglados expl\u00edcitamente, sin perjuicio de que el legislador pueda \u00a0 prohibirlo en algunos casos por razones fundadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el marco de procesos de tutela, de \u00a0 acciones populares y al interior de investigaciones penales, se ha ordenado la \u00a0 suspensi\u00f3n provisional de los actos administrativos para proteger derechos \u00a0 constitucionales de forma transitoria e incluso definitiva, como tambi\u00e9n para \u00a0 evitar la configuraci\u00f3n de un perjuicio irremediable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ejemplo, el Consejo de Estado, actuando como juez de tutela y \u00a0 de la acci\u00f3n popular, ha suspendido los efectos de algunos actos administrativos \u00a0 de oficio, como los siguientes: (i) actos que ordenan la reubicaci\u00f3n de \u00a0 trabajadores cuando ha advertido que en la medida en que la decisi\u00f3n de fondo de \u00a0 los procesos ordinarios \u2013nulidad y restablecimiento- se producir\u00eda tiempo \u00a0 despu\u00e9s de la ejecuci\u00f3n de los respectivos traslados, era necesaria la \u00a0 suspensi\u00f3n para evitar la estructuraci\u00f3n de un perjuicio irremediable[11]; (ii) \u00a0 actos que pueden ser fuente de amenaza o vulneraci\u00f3n de derechos colectivos y, \u00a0 en este contexto, su ejecuci\u00f3n es suspendida para proteger dichos derechos \u00a0 mientras el contencioso se pronuncia sobre su legalidad en sede ordinaria[12]; y (iii) \u00a0resoluciones que interrumpen el pago de mesadas pensionales, en raz\u00f3n a la \u00a0 situaci\u00f3n de vulnerabilidad del actor y para evitar la configuraci\u00f3n de un \u00a0 perjuicio irremediable[13]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, la Corte Constitucional ha concluido que durante el \u00a0 tr\u00e1mite de un proceso de tutela, procede la inaplicaci\u00f3n de un acto \u00a0 administrativo y, por tanto, la suspensi\u00f3n de sus efectos en el caso \u00a0 concreto, advirtiendo que esta figura no debe confundirse con el an\u00e1lisis \u00a0 material del acto; para esta Corporaci\u00f3n, el objeto de dicha inaplicaci\u00f3n es \u00a0 evitar un da\u00f1o de naturaleza iusfundamental irreparable, y el pronunciamiento en \u00a0 ning\u00fan caso implica la definici\u00f3n de validez del acto[14]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este Tribunal tambi\u00e9n ha reconocido que aunque la regla general es \u00a0 que la competencia para suspender los efectos de un acto administrativo radica \u00a0 en el contencioso de acuerdo con el art\u00edculo 238 Superior, los fiscales tambi\u00e9n \u00a0 pueden disponer la suspensi\u00f3n provisional de tales actos en situaciones en las \u00a0 cuales esa medida sea necesaria para proteger derechos fundamentales de las \u00a0 v\u00edctimas o evitar que un perjuicio se perpetu\u00e9 en el tiempo[15]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos pronunciamientos muestran que es posible que autoridades \u00a0 judiciales diferentes al juez del contencioso suspendan los efectos de actos \u00a0 administrativos, cuando pretendan la protecci\u00f3n de un derecho fundamental o \u00a0 colectivo y para evitar la configuraci\u00f3n de un perjuicio irremediable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4\u00a0\u00a0\u00a0 Para resumir, la \u00a0 Constituci\u00f3n otorga a la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa la facultad de \u00a0 suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos. Sin \u00a0 embargo, esta potestad debe leerse en conjunto con la libertad de configuraci\u00f3n \u00a0 del legislador en materia procesal. Por tanto, el legislador en ejercicio de \u00a0 dicha libertad puede regular la facultad otorgada por el art\u00edculo 238 Superior, \u00a0 observando los l\u00edmites de proporcionalidad y razonabilidad,\u00a0 de modo que \u00a0 puede contemplar la suspensi\u00f3n en otros escenarios. Adem\u00e1s, de forma \u00a0 excepcional, otras autoridades judiciales como el juez de tutela o el juez \u00a0 penal, tambi\u00e9n pueden suspender los efectos de un acto administrativo, como \u00a0 medida de protecci\u00f3n de derechos constitucionales o para evitar que los efectos \u00a0 de una actividad delictiva contin\u00faen produci\u00e9ndose. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 El alcance del art\u00edculo 64 de la constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.1\u00a0\u00a0\u00a0 El art\u00edculo 64 \u00a0 Superior establece que \u201c[e]s deber del Estado promover el acceso \u00a0 progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en \u00a0 forma individual o asociativa, y a los servicios de educaci\u00f3n, salud, vivienda, \u00a0 seguridad social, recreaci\u00f3n, cr\u00e9dito, comunicaciones, comercializaci\u00f3n de los \u00a0 productos, asistencia t\u00e9cnica y empresarial, con el fin de mejorar el \u00a0 ingreso y calidad de vida de los campesinos\u201d (\u00e9nfasis a\u00f1adido). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De ello se deriva, por una parte, el derecho de la poblaci\u00f3n agraria \u00a0 a tener una calidad de vida adecuada, as\u00ed como su derecho al territorio \u2013que \u00a0 implica acceso a la tierra-; y por otra, la correlativa obligaci\u00f3n del Estado de \u00a0 garantizar esos derechos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.2\u00a0\u00a0\u00a0 Este art\u00edculo fue \u00a0 producto del reconocimiento de los constituyentes de 1991 de la mayor \u00a0 vulnerabilidad -por razones econ\u00f3micas, sociales y culturales, entre otras- que \u00a0 enfrenta la poblaci\u00f3n rural, y la importancia de promover el desarrollo del \u00a0 campo. Al respecto, en la ponencia presentada para primer debate en plenaria[16], se afirm\u00f3 lo \u00a0 siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026La tierra como bien \u00a0 productivo se sustrae en alto grado del racional aprovechamiento social, \u00a0 originado por una inadecuada apropiaci\u00f3n territorial, que se expresa en la \u00a0 concentraci\u00f3n latifundista, dispersi\u00f3n minifundista y colonizaci\u00f3n perif\u00e9rica \u00a0 depredadora. Esta concurrencia de factores negativos hace que las necesidades de \u00a0 la poblaci\u00f3n se hallen insatisfechas ante la ausencia de un desarrollo integral \u00a0 equitativo, sostenido y arm\u00f3nico, que permita el pleno empleo de los recursos \u00a0 productivos desde el punto de vista estrat\u00e9gico, econ\u00f3mico y social\u2026 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se busca, por lo \u00a0 tanto, una democratizaci\u00f3n de la propiedad, entendida como el derecho al acceso \u00a0 productivo, incorporando diversas formas de tenencia y organizaci\u00f3n privada, \u00a0 familiar y asociativa de la econom\u00eda solidaria, articulando este proceso como \u00a0 parte integral de la asistencia t\u00e9cnica, la educaci\u00f3n y formaci\u00f3n de los \u00a0 trabajadores del campo\u2026\u201d[17] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.3\u00a0\u00a0\u00a0 Sobre el contenido del art\u00edculo 64 Superior, \u00a0 esta Corporaci\u00f3n ha emitido varios pronunciamientos. En la sentencia C-595 de \u00a0 1995, acerca de la adjudicaci\u00f3n de bienes bald\u00edos como una de las formas de \u00a0 garantizar el acceso a la tierra de la poblaci\u00f3n agraria, se expuso que esa \u00a0 figura \u201c\u2026 tiene como objetivo primordial, permitir \u00a0 el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella, pues es \u00a0 requisito indispensable, seg\u00fan la ley acusada, que el presunto adjudicatario no \u00a0 posea otros bienes rurales, ni tenga ingresos superiores a mil salarios m\u00ednimos \u00a0 mensuales (arts. 71 y 72 ley 160\/94), como tambi\u00e9n contribuir al mejoramiento de \u00a0 sus recursos econ\u00f3micos y, obviamente, elevar su calidad de vida\u2026\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sentencia C-536 de 1997 hizo \u00a0 referencia a las razones que justificaban limitar la adquisici\u00f3n de tierras m\u00e1s \u00a0 all\u00e1 de la Unidad Agr\u00edcola Familiar en raz\u00f3n a la funci\u00f3n social de la propiedad \u00a0 como manifestaci\u00f3n del art\u00edculo 64 Superior, pues, por un lado, el Estado puede \u00a0 garantizar el derecho al territorio mediante el acceso a la tierra a m\u00e1s \u00a0 campesinos, y de otro, impedir la concentraci\u00f3n de la propiedad o su \u00a0 fraccionamiento antiecon\u00f3mico; en concreto, sostuvo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026Por lo tanto, este \u00a0 l\u00edmite a la adjudicaci\u00f3n guarda congruencia con el precepto acusado, que proh\u00edbe \u00a0 a toda persona adquirir la propiedad de terrenos inicialmente adjudicados como \u00a0 bald\u00edos si la respectiva extensi\u00f3n excede de una UAF, precepto que consulta la \u00a0 funci\u00f3n social de la propiedad que comporta el ejercicio de \u00e9sta conforme al \u00a0 inter\u00e9s p\u00fablico social y constituye una manifestaci\u00f3n concreta del deber del \u00a0 Estado de `promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los \u00a0 trabajadores agrarios\u2026con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los \u00a0 campesinos` \u00a0(art. 64 C.P.) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es evidente que si se \u00a0 limita la posibilidad de adquirir la propiedad de los bald\u00edos, o la que se \u00a0 deriva de un t\u00edtulo de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos a una UAF, como lo prev\u00e9 el \u00a0 ac\u00e1pite normativo acusado, m\u00e1s posibilidades tendr\u00e1 el Estado de beneficiar con \u00a0 dicha propiedad a un mayor n\u00famero de campesinos, aparte de que se lograr\u00e1 el \u00a0 efecto ben\u00e9fico de impedir la concentraci\u00f3n de la propiedad o su fraccionamiento \u00a0 antiecon\u00f3mico\u2026\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo esta \u00a0 perspectiva, la sentencia C-006 de 2002 se\u00f1al\u00f3 que el derecho consagrado en el \u00a0 art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n es un reconocimiento a una poblaci\u00f3n que ha sido \u00a0 hist\u00f3ricamente invisibilizada. Con base en ello concluy\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[l]a jurisprudencia[18] ha reconocido que la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, otorga al trabajador del campo y en general al \u00a0 sector agropecuario, un tratamiento particularmente diferente al de otros \u00a0 sectores de la sociedad y de la producci\u00f3n que encuentra justificaci\u00f3n en la \u00a0 necesidad de establecer una igualdad no s\u00f3lo jur\u00eddica sino econ\u00f3mica, social y \u00a0 cultural para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que \u00a0 el fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores \u00a0 econ\u00f3micos y de que la intervenci\u00f3n del Estado en este campo de la econom\u00eda \u00a0 busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente \u00a0 condenada a la miseria y la marginaci\u00f3n social\u2026\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En torno al \u00a0 mejoramiento de las condiciones de vida de la poblaci\u00f3n campesina, la cual ha \u00a0 sido reconocida como una poblaci\u00f3n en situaci\u00f3n de vulnerabilidad, la \u00a0 jurisprudencia ha enfatizado que este fin estatal no s\u00f3lo se logra garantizando \u00a0 el acceso a un espacio f\u00edsico sino que su deber va mucho m\u00e1s all\u00e1, esto es, debe \u00a0 proveer distintos tipos de herramientas para asegurar que esa poblaci\u00f3n viva en \u00a0 condiciones dignas. Sobre este aspecto, la sentencia C-189 de 2006 \u00a0 estableci\u00f3 que el fin de todas las medidas dirigidas a desarrollar el contenido \u00a0 del art\u00edculo 64 Superior es concretar \u201c\u2026la creaci\u00f3n de las condiciones \u00a0 materiales que contribuyan a la dignificaci\u00f3n de la vida de los trabajadores del \u00a0 campo, mediante su acceso a la propiedad y a los bienes y \u00a0 servicios complementarios requeridos para la explotaci\u00f3n de \u00e9sta y para su \u00a0 mejoramiento social y cultural…\u201d (\u00c9nfasis fuera del texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.4\u00a0\u00a0\u00a0 Ahora, acerca del \u00a0 concepto de tierra y territorio es relevante precisar que el primero hace \u00a0 alusi\u00f3n a la base f\u00edsica de un asentamiento humano, mientras que el territorio \u00a0 hace referencia a las relaciones espirituales, sociales, culturales, econ\u00f3micas, \u00a0 entre otras, que construyen las personas y las comunidades alrededor de la \u00a0 tierra[19]. Por ello, \u00a0 a la luz del art\u00edculo 64 Constitucional, el Estado debe garantizar no s\u00f3lo el acceso a la tierra de los campesinos sino \u00a0 tambi\u00e9n su derecho al territorio, as\u00ed como proveer los bienes y servicios \u00a0 complementarios para el mejoramiento de su calidad de vida desde el punto de \u00a0 vista social, econ\u00f3mico y cultural, entre otros. En este respecto, en la \u00a0 sentencia C-644 de 2012 se expuso lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026debe concluirse que el campo no puede ser \u00a0 reconocido \u00fanicamente como un \u00e1rea geogr\u00e1fica ordenada por reg\u00edmenes distintos \u00a0 de autoridades nacionales o locales, por derechos de propiedad privada, \u00a0 posesiones, ocupaciones, planes de ordenamiento territorial y por tierras \u00a0 bald\u00edas que administra el Estado. En cambio, debe ser entendido dentro de su \u00a0 especificidad como bien jur\u00eddico protegido para garantizar derechos subjetivos e \u00a0 individuales, derechos sociales y colectivos, as\u00ed como la seguridad jur\u00eddica \u00a0 pero adem\u00e1s, es herramienta b\u00e1sica de la pervivencia y el progreso personal, \u00a0 familiar y social\u2026\u201d[20] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir del reconocimiento de la \u00a0 importancia de tales relaciones, la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado \u00a0 que en el caso de los pueblos ind\u00edgenas y tribales, el derecho al territorio es \u00a0 un derecho fundamental[21]. \u00a0 Sin embargo, tal v\u00ednculo con el territorio, existe tambi\u00e9n entre los campesinos \u00a0 y el espacio f\u00edsico en el cual desarrollan sus labores diarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esa relaci\u00f3n constituye una de las \u00a0 particularidades de la cultura campesina.[22] \u00a0A\u00fan m\u00e1s, esta perspectiva abarca a la poblaci\u00f3n en general, con independencia de \u00a0 su condici\u00f3n \u00e9tnica, pues el entorno juega un papel fundamental para el \u00a0 desarrollo del ser humano y la posibilidad de llevar a cabo sus aspiraciones m\u00e1s \u00a0 profundas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.5\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Con respecto a la naturaleza iusfundamental del derecho al territorio de la \u00a0 poblaci\u00f3n campesina, existen varios argumentos que fundamentan tal \u00a0 reconocimiento. Entre estos se encuentran los siguientes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 El \u00a0 reconocimiento en el art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n de la obligaci\u00f3n del Estado \u00a0 de promover el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios, \u00a0 integra el cap\u00edtulo 2 sobre Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, derechos \u00a0 constitucionales que esta Corporaci\u00f3n ya ha se\u00f1alado que tienen naturaleza \u00a0 fundamental[23]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 El \u00a0 derecho reconocido en el art\u00edculo 64 Constitucional se ha tornado subjetivo en \u00a0 la medida que su contenido ha sido delimitado por el texto constitucional, en \u00a0 leyes como la 160 de 1994 y la jurisprudencia constitucional, y se encuentra \u00a0 dirigido a la realizaci\u00f3n de la dignidad humana. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 La \u00a0 jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que son fundamentales los derechos \u00a0 subjetivos dirigidos a la realizaci\u00f3n de la dignidad humana. Por ejemplo, en la \u00a0 sentencia T-760 de 2008, esta Corporaci\u00f3n explic\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026La Corte \u00a0 Constitucional ha reiterado que uno de los elementos centrales que le da sentido \u00a0 al uso de la expresi\u00f3n \u2018derechos fundamentales\u2019 es el concepto de \u2018dignidad \u00a0 humana\u2019, el cual ha de ser apreciado en el contexto en que se encuentra cada \u00a0 persona, como lo dijo el art\u00edculo 2 del Decreto 2591 de 1991. Al respecto dijo \u00a0 la Corte en la sentencia T-227 de 2003, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b4En sentencia T-801 \u00a0 de 1998, la Corte indic\u00f3 que \u00b4es la realidad de cada caso concreto, las \u00a0 circunstancias \u00fanicas y particulares que lo caracterizan, las que permiten \u00a0 definir si se encuentra verdaderamente vulnerado un derecho fundamental, si ello \u00a0 afecta la dignidad de la parte actora y si esta \u00faltima est\u00e1 en situaci\u00f3n de \u00a0 indefensi\u00f3n frente al presunto agresor\u00b4. De esta sentencia surge un elemento que \u00a0 resulta decisivo para sistematizar el concepto de derecho fundamental: dignidad \u00a0 humana.\u00b4[24] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este concepto, ha \u00a0 se\u00f1alado la Corte, guarda relaci\u00f3n con la \u00b4libertad de elecci\u00f3n de un plan de \u00a0 vida concreto en el marco de las condiciones sociales en las que el individuo se \u00a0 desarrolle y con \u00b4la \u00a0 posibilidad real y efectiva de gozar de ciertos bienes y de ciertos servicios \u00a0 que le permiten a todo ser humano funcionar en la sociedad seg\u00fan sus especiales \u00a0 condiciones y calidades, bajo la l\u00f3gica de la inclusi\u00f3n y de la posibilidad de \u00a0 desarrollar un papel activo en la sociedad\u00b4.[25] Por tanto, \u00a0 a prop\u00f3sito de la relaci\u00f3n entre derecho fundamental y dignidad humana, la \u00a0 jurisprudencia, en la sentencia T-227 de 2003, concluy\u00f3 lo siguiente, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b4 (\u2026) el concepto de \u00a0 dignidad humana que ha recogido la Corte Constitucional \u00fanicamente se explica \u00a0 dentro del sistema axiol\u00f3gico de la Constituci\u00f3n y en funci\u00f3n del mismo sistema. \u00a0 As\u00ed las cosas, la elevaci\u00f3n a rango constitucional de la \u00b4libertad de elecci\u00f3n \u00a0 de un plan de vida concreto en el marco de las condiciones sociales en las que \u00a0 el individuo se desarrolle\u00b4 y de \u00b4la posibilidad real y efectiva de gozar de \u00a0 ciertos bienes y de ciertos servicios que le permiten a todo ser humano \u00a0 funcionar en la sociedad seg\u00fan sus especiales condiciones y calidades, bajo la \u00a0 l\u00f3gica de la inclusi\u00f3n y de la posibilidad de desarrollar un papel activo en la \u00a0 sociedad\u00b4, definen los contornos de lo que se considera esencial, inherente y, \u00a0 por lo mismo inalienable para la persona, raz\u00f3n por la cual se traduce en \u00a0 derechos subjetivos (entendidos como expectativas positivas (prestaciones) o \u00a0 negativas) cuyos contenidos esenciales est\u00e1n sustra\u00eddos de las mayor\u00edas \u00a0 transitorias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de \u00a0 ideas, ser\u00e1 fundamental todo derecho constitucional que funcionalmente est\u00e9 \u00a0 dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo\u2026\u201d[26]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el \u00a0 car\u00e1cter subjetivo, la Sala encuentra que existen varias fuentes normativas que \u00a0 delimitan el contenido del derecho. En particular, el art\u00edculo 64 hace alusi\u00f3n \u00a0 al deber estatal de garantizar ciertos bienes y servicios a la poblaci\u00f3n rural \u00a0 en raz\u00f3n a su especial condici\u00f3n de vulnerabilidad, con el fin de que puedan \u00a0 desarrollar su plan de vida. En esta medida, no s\u00f3lo hace referencia a la \u00a0 garant\u00eda de un lugar f\u00edsico \u2013acceso a la tierra- sino al deber estatal de \u00a0 posibilitar que en torno a ese lugar geogr\u00e1fico se desarrollen relaciones \u00a0 espirituales, sociales, econ\u00f3micas, culturales, etc. En los t\u00e9rminos del \u00a0 art\u00edculo 64 Superior: garantizar educaci\u00f3n, salud, vivienda, seguridad social, \u00a0 recreaci\u00f3n, cr\u00e9dito, comunicaci\u00f3n, comercializaci\u00f3n de productos, asistencia \u00a0 t\u00e9cnica y empresarial con el fin de mejorar los ingresos y calidad de vida de \u00a0 los campesinos.\u00a0 En la medida que el contenido del derecho ha venido siendo \u00a0 delimitado, ha operado su transformaci\u00f3n en derecho subjetivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.6\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Por otra parte, el art\u00edculo 64 est\u00e1 dirigido a la realizaci\u00f3n de la dignidad \u00a0 humana porque su satisfacci\u00f3n se relaciona con la posibilidad de elegir un plan \u00a0 de vida y con el acceso a ciertos bienes y servicios b\u00e1sicos. La estrecha relaci\u00f3n entre tal garant\u00eda y el derecho a la \u00a0 alimentaci\u00f3n previsto en el art\u00edculo 65 Superior, afirma la conexi\u00f3n entre el \u00a0 derecho al territorio de la poblaci\u00f3n rural y la realizaci\u00f3n de la dignidad \u00a0 humana. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 25 \u00a0 de la Declaraci\u00f3n Universal de los Derechos Humanos y el art\u00edculo 11 del Pacto \u00a0 Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales (PIDESC), han \u00a0 enfatizado que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que \u00a0 incluye los servicios de salud, alimentaci\u00f3n, vivienda, entre otros. En \u00a0 concreto, el Pacto reconoce el derecho de toda persona a tener un nivel adecuado \u00a0 de vida, como a mejorar continuamente las condiciones de su existencia y la de \u00a0 su familia. As\u00ed mismo, consagra el derecho fundamental a la alimentaci\u00f3n a todo \u00a0 ser humano estableciendo una serie de compromisos a cargo del Estado para \u00a0 garantizar la efectividad del mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, el art\u00edculo 64 est\u00e1 \u00a0 \u00edntimamente relacionado con la protecci\u00f3n de los derechos a la vivienda y al \u00a0 trabajo[27]. \u00a0 La relaci\u00f3n entre el acceso a la tierra como puente para la realizaci\u00f3n de otros \u00a0 derechos fundamentales de la poblaci\u00f3n agraria[28] como el \u00a0 trabajo y la vivienda, se explica, por ejemplo, en la sentencia T-076 de 2011. \u00a0 Aunque en esta providencia el grupo tutelante estaba en una situaci\u00f3n que \u00a0 agravaba su vulnerabilidad -el desplazamiento forzado-, sus consideraciones son \u00a0 pertinentes para evidenciar la conexi\u00f3n a la que se viene haciendo referencia, \u00a0 as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cuanto a lo primero, es evidente que el sustento de \u00a0 la poblaci\u00f3n campesina,\u00a0 comprendido como la consecuci\u00f3n de los elementos \u00a0 materiales b\u00e1sicos para el ejercicio de los dem\u00e1s derechos fundamentales, \u00a0 depende de la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica de la tierra rural.\u00a0 El \u00a0 desplazamiento forzado impide, por ende, que la poblaci\u00f3n campesina v\u00edctima del \u00a0 mismo garantice su derecho al m\u00ednimo vital.\u00a0 Respecto de lo segundo, es \u00a0 claro que la tierra rural no solo es un medio de producci\u00f3n para los \u00a0 campesinos, sino que tambi\u00e9n constituye el espacio para el ejercicio del derecho \u00a0 a la vivienda\u2026\u201d (\u00c9nfasis a\u00f1adido). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este \u00a0 sentido, garantizar el derecho al acceso a la tierra y protecci\u00f3n del territorio \u00a0 a la poblaci\u00f3n rural, contribuir\u00eda a la realizaci\u00f3n de sus proyectos de vida, \u00a0 acordes con su forma de vida culturalmente diferenciada,[29] y a la \u00a0 materializaci\u00f3n efectiva de otros derechos fundamentales como el trabajo, la \u00a0 vivienda y el m\u00ednimo vital. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026ha sido una \u00a0 preocupaci\u00f3n constante del legislador colombiano establecer reg\u00edmenes normativos \u00a0 que permitan mejorar la calidad de vida de los campesinos, as\u00ed como la \u00a0 productividad de los sectores agr\u00edcolas. Con todo, las estad\u00edsticas recogidas \u00a0 tanto por instituciones p\u00fablicas como por centros de investigaci\u00f3n, muestran \u00a0 c\u00f3mo el resultado de estos esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no s\u00f3lo a causa \u00a0 de deficiencias en los modelos propuestos, sino como producto de la violencia \u00a0 tambi\u00e9n sostenida\u00a0 a que se ha visto enfrentado el Estado colombiano \u00a0 durante m\u00e1s de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido como epicentro el campo \u00a0 y, como principales v\u00edctimas sus trabajadores campesinos. Sin entrar a distinguir la incidencia de \u00a0 unos y otros factores, baste con se\u00f1alar que la concentraci\u00f3n de la tierra en \u00a0 Colombia no ha cesado de crecer[30] \u00a0y la poblaci\u00f3n campesina, en todo caso, sigue siendo la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre \u00a0 del pa\u00eds y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad[31]…\u201d (subraya fuera de \u00a0 texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este punto, es importante hacer \u00a0 referencia a que la vulnerabilidad por razones econ\u00f3micas, sociales y \u00a0 culturales, entre otras, de la poblaci\u00f3n rural tiene ra\u00edces profundas en el \u00a0 conflicto armado que vive el pa\u00eds, y es a su vez una de sus causas, como se \u00a0 reconoci\u00f3 en el auto 219 del 13 de octubre de 2011[32]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.7\u00a0\u00a0 De todo lo anterior puede \u00a0 colegirse que el derecho al acceso a la tierra tiene los siguientes contenidos \u00a0 protegidos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) \u00a0acceso a la tierra, a trav\u00e9s de la titulaci\u00f3n individual o colectiva de tierras \u00a0 a los pobladores rurales, mediante formas asociativas, de su arrendamiento, de \u00a0 la concesi\u00f3n de cr\u00e9ditos a largo plazo, de la creaci\u00f3n de subsidios para la \u00a0 compra de tierra, del desarrollo de proyectos agr\u00edcolas, entre otros[33]; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) \u00a0acceso a los recursos y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de \u00a0 la poblaci\u00f3n rural como educaci\u00f3n, salud, vivienda, seguridad social, \u00a0 recreaci\u00f3n, cr\u00e9dito, comunicaciones, comercializaci\u00f3n de los productos, \u00a0 asistencia t\u00e9cnica y empresarial; y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) \u00a0seguridad jur\u00eddica de las diferentes formas de tenencia de la tierra como la \u00a0 propiedad, la posesi\u00f3n y la mera tenencia, sin que ello signifique que su \u00a0 protecci\u00f3n se circunscriba solamente a \u00e9stas[34]. \u00a0 En definitiva, el debate actual sobre el derecho al territorio, espec\u00edficamente \u00a0 su contenido de acceso a la tierra, abarca varias relaciones y, como punto \u00a0 importante, la seguridad jur\u00eddica que debe brindar el Estado para proteger la \u00a0 conexi\u00f3n que surge entre la poblaci\u00f3n rural y el espacio f\u00edsico en el cual \u00a0 aspiran desarrollar su proyecto de vida, lo cual trasciende el campo de la \u00a0 aclaraci\u00f3n de t\u00edtulos y los derechos reales sobre bienes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 El alcance del art\u00edculo 58 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. La propiedad privada y sus l\u00edmites \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.1\u00a0\u00a0\u00a0 El art\u00edculo 2\u00ba de la \u00a0 Constituci\u00f3n se\u00f1ala que las autoridades de la Rep\u00fablica est\u00e1n \u201c(\u2026) \u00a0 instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su \u00a0 vida, honra, bienes, creencias, y dem\u00e1s derechos y libertades, y para asegurar \u00a0 el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares\u201d.[35] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ha expuesto \u00a0 que el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, relativo a la propiedad privada como \u00a0 garant\u00eda Constitucional, contiene seis principios que delimitan el contenido de \u00a0 ese derecho: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ci) la garant\u00eda a la \u00a0 propiedad privada y los dem\u00e1s derechos adquiridos con arreglo a las leyes \u00a0 civiles; ii) la protecci\u00f3n y promoci\u00f3n de formas asociativas y solidarias de \u00a0 propiedad; iii) el reconocimiento del car\u00e1cter limitable de la propiedad; iv) \u00a0 las condiciones de prevalencia del inter\u00e9s p\u00fablico o social sobre el inter\u00e9s \u00a0 privado; v) el se\u00f1alamiento de su funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica; y, vi) las \u00a0 modalidades y los requisitos de la expropiaci\u00f3n\u201d[36]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.2\u00a0\u00a0\u00a0 La naturaleza del derecho a la \u00a0 propiedad privada en Colombia tiene intr\u00ednsecamente ligada una funci\u00f3n social. \u00a0 La Sentencia C-133 de 2009, precisa que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa propia Constituci\u00f3n se\u00f1ala que la \u00a0 propiedad privada debe cumplir una funci\u00f3n social que implica obligaciones.\u00a0\u00a0 \u00a0 Indica igualmente, la procedencia de la expropiaci\u00f3n\u00a0 (Arts. 58 y 59), la \u00a0 promoci\u00f3n estatal del acceso a la propiedad\u00a0 (Art.60),\u00a0 la protecci\u00f3n \u00a0 de la propiedad intelectual\u00a0 (Art. 61), la imposibilidad de variar el \u00a0 destino de las donaciones (Art. 62), la inalienabilidad, imprescriptibilidad e \u00a0 inembargabilidad de los bienes de uso p\u00fablico\u00a0 (Art. 63) y la promoci\u00f3n del \u00a0 acceso progresivo a la propiedad de la tierra (Art. 64). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es de resaltar, que de \u00a0 manera espec\u00edfica, la norma superior indica que por sentencia judicial se puede \u00a0 declarar la extinci\u00f3n del dominio sobre bienes adquiridos mediante \u00a0 enriquecimiento il\u00edcito, en perjuicio del tesoro p\u00fablico o con grave deterioro \u00a0 de la moral social.\u00a0 La misma norma y de manera expresa, proh\u00edbe como pena \u00a0 la confiscaci\u00f3n.\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.3\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Entonces, la propiedad privada es un derecho subjetivo que faculta a su titular \u00a0 para usar, gozar, explotar y disponer de una cosa, siempre y cuando se respeten \u00a0 sus inherentes funciones sociales y ecol\u00f3gicas, encaminadas al cumplimiento de \u00a0 deberes constitucionales estrechamente vinculados con la noci\u00f3n de Estado Social \u00a0 de Derecho, como son la protecci\u00f3n al medio ambiente, la salvaguarda de los \u00a0 derechos ajenos, la promoci\u00f3n de la justicia y la equidad y el inter\u00e9s general\u00a0 \u00a0 prevalente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, ha \u00a0 sido necesario que el ordenamiento jur\u00eddico adopte l\u00edmites al derecho a la \u00a0 propiedad privada, que permitan la consolidaci\u00f3n de los derechos del propietario \u00a0 con las necesidades de la colectividad, enmarcadas en la consecuci\u00f3n de las \u00a0 citadas funciones que encuentran su fundamento en la Carta (art\u00edculos 1, 2, 58, \u00a0 59 y 95 nums. 1 y 8).[37] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.4\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 La propiedad privada no es un derecho absoluto. La Sentencia C-258 de 2013, \u00a0 se\u00f1al\u00f3 que la Carta Pol\u00edtica le impone ciertos l\u00edmites. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[e]l art\u00edculo 58 \u00a0 Superior dispone que la propiedad privada tiene una funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica, \u00a0 implica obligaciones y debe ceder ante el inter\u00e9s p\u00fablico o social, al punto que \u00a0 es posible que el Estado lleve a cabo expropiaciones por motivos de utilidad \u00a0 p\u00fablica o de inter\u00e9s social definidos por el Legislador. A su turno, el art\u00edculo \u00a0 59 de la Carta indica que\u00a0la propiedad privada debe tambi\u00e9n ceder frente al \u00a0 inter\u00e9s p\u00fablico en caso de guerra, para atender los requerimientos propios del \u00a0 enfrentamiento, lo cual incluye la posibilidad de que la propiedad inmueble sea \u00a0 ocupada temporalmente seg\u00fan las necesidades del conflicto. El art\u00edculo 332, por \u00a0 otra parte, se\u00f1ala que la libre iniciativa privada \u2013como derecho- debe ejercerse \u00a0 dentro de los l\u00edmites del bien com\u00fan, y habilita al Legislador para que delimite \u00a0 el alcance de la libertad econ\u00f3mica cuando as\u00ed lo exijan el inter\u00e9s social, el \u00a0 ambiente y el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.5\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 La Corte ha identificado los requisitos que las autoridades p\u00fablicas deben \u00a0 cumplir, aun cuando se pretenda limitar el derecho de propiedad en virtud de sus \u00a0 finalidades de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026)\u00a0La Constituci\u00f3n en \u00a0 el mismo art\u00edculo 58 indica que\u00a0 por motivos de\u00a0utilidad p\u00fablica\u00a0o \u00a0 de\u00a0inter\u00e9s social\u00a0definidos por el\u00a0legislador, puede presentarse \u00a0 la\u00a0expropiaci\u00f3n\u00a0la cual debe efectuarse a trav\u00e9s de\u00a0sentencia judicial\u00a0e \u00a0 indemnizaci\u00f3n previa.\u00a0 Solamente en los casos que establezca \u00a0 el\u00a0legislador\u00a0la\u00a0expropiaci\u00f3n\u00a0puede adelantarse por v\u00eda administrativa, aunque \u00a0 est\u00e1 sujeta a una posterior acci\u00f3n contenciosa administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, \u00a0 la privaci\u00f3n de la titularidad del derecho de propiedad privada contra la \u00a0 voluntad de su titular, requiere del cumplimiento de los siguientes requisitos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i) Que existan \u00a0 motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social definidos por el legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii) Que exista \u00a0 decisi\u00f3n judicial o administrativa, esta \u00faltima sujeta a posterior acci\u00f3n \u00a0 contencioso administrativa incluso respecto del precio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La adopci\u00f3n de dicha \u00a0 decisi\u00f3n presupone que se adelante el procedimiento establecido en la ley, \u00a0 con garant\u00eda del derecho fundamental al debido proceso del titular del derecho \u00a0 de propiedad. Dicho procedimiento comprende una etapa previa, l\u00f3gicamente \u00a0 fallida, de enajenaci\u00f3n voluntaria o negociaci\u00f3n directa, con base en una \u00a0 oferta por parte de la entidad p\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
iii) Que se pague una \u00a0 indemnizaci\u00f3n previamente al traspaso del derecho de propiedad a la \u00a0 Administraci\u00f3n, la cual debe ser justa, de acuerdo con lo previsto en el \u00a0 Num. 21.2 del Art. 21 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos\u201d.[38] \u00a0(Negrilla fuera del texto original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los procesos que \u00a0 adelante la administraci\u00f3n, independientemente de su pretensi\u00f3n de defender la \u00a0 utilidad p\u00fablica y el inter\u00e9s general, deben \u00a0respetar los valores fundamentales \u00a0 del Estado Social de Derecho, entre ellos: principio de legalidad, debido \u00a0 proceso, acceso a la justicia e indemnizaci\u00f3n justa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.6\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Los procedimientos establecidos en los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, \u00a0 tambi\u00e9n cumplen con las finalidades del derecho a la propiedad privada y con las \u00a0 garant\u00edas procesales propias de la administraci\u00f3n de justicia. Por ello, ante la \u00a0 inconformidad de las decisiones que concluyen procesos de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y \u00a0 extinci\u00f3n de dominio agrario, puede interponerse los recursos judiciales, de \u00a0 nulidad y restablecimiento del derecho y la acci\u00f3n de revisi\u00f3n, como la Sala \u00a0 pasar\u00e1 a explicar con posterioridad (infra 9.7.4). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, quienes \u00a0 resulten vencidos en los procesos administrativos descritos, podr\u00e1n ejercer su \u00a0 derecho a la defensa y exigir el respeto al derecho a la propiedad, establecido \u00a0 en el art\u00edculo 58 de la Carta Pol\u00edtica. De esta manera, no s\u00f3lo se protege la \u00a0 funci\u00f3n social de la propiedad sino la titularidad de la misma, garant\u00eda que es \u00a0 de la esencia de un r\u00e9gimen liberal, basado en el respeto de los derechos de los \u00a0 asociados, y materializado en la forma de Estado Social de Derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad \u00a0 con los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, la intervenci\u00f3n de un \u00a0 particular en los procesos descritos suspende los efectos de las resoluciones \u00a0 que los culminan, sin que el juez determine de manera libre y razonada si ello \u00a0 es necesario. Para la Corte Constitucional, la injerencia del legislador en la \u00a0 adopci\u00f3n de decisiones que el art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n establece en \u00a0 cabeza de la Jurisdicci\u00f3n Contenciosa Administrativa, puede conducir al \u00a0 desconocimiento del art\u00edculo 58 de la Carta Pol\u00edtica, toda vez que somete a la \u00a0 administraci\u00f3n y a los involucrados en tales procesos, a una suspensi\u00f3n \u00a0 autom\u00e1tica, ajena a nuestro r\u00e9gimen constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese \u00a0 sentido, debe revisarse si las previsiones efectuadas por el legislador para \u00a0 proteger el derecho a la propiedad son proporcionales y adecuadas para asegurar \u00a0 el cumplimiento de la finalidad de esa garant\u00eda ius fundamental. Asunto \u00a0 que ser\u00e1 objeto de estudio por la Corte Constitucional en el caso en concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Caracterizaci\u00f3n de los procedimientos agrarios de clarificaci\u00f3n de la propiedad, \u00a0 deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n de dominio agrario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n procede la Sala a \u00a0 caracterizar a grandes rasgos los procedimientos agrarios con fundamento en la \u00a0 Ley 160 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.1\u00a0\u00a0\u00a0 Clarificaci\u00f3n de la propiedad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 48 de la Ley 160 de 1994, el \u00a0 procedimiento de clarificaci\u00f3n de la propiedad tiene como objeto determinar si \u00a0 una tierras han salido o no del dominio del Estado; el de deslinde persigue \u00a0 delimitar las tierras de propiedad de la Naci\u00f3n \u2013como los bienes bald\u00edos y los \u00a0 bienes de uso p\u00fablico[39]- \u00a0 de los predios de los particulares; y el de recuperaci\u00f3n de bald\u00edos tiene el fin \u00a0 establecer si existe una indebida ocupaci\u00f3n de un terreno bald\u00edo, para luego \u00a0 proceder a recuperarlo[40]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.2\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Recuperaci\u00f3n de bald\u00edos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la noci\u00f3n de bald\u00edos, en la \u00a0 sentencia T-566 de 1992 se indic\u00f3 que: \u201cSe \u00a0 denomina bien bald\u00edo al terreno urbano o rural sin edificar o cultivar que forma \u00a0 parte de los bienes del Estado porque\u00a0 se encuentra dentro de los l\u00edmites \u00a0 territoriales y carece de otro due\u00f1o\u201d. En cuanto a \u00a0 la naturaleza de los bienes objeto de recuperaci\u00f3n, estos son bienes p\u00fablicos de \u00a0 la Naci\u00f3n y tienen la categor\u00eda de bienes fiscales adjudicables: \u201cbienes que \u00a0 tiene la Naci\u00f3n con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan \u00a0 determinados requisitos exigidos por la ley\u201d[41] \u00a0(\u00c9nfasis fuera de texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 Congreso, en virtud del numeral 18 del art\u00edculo 150 Superior, tiene la \u00a0 competencia para dictar las normas sobre apropiaci\u00f3n o adjudicaci\u00f3n y \u00a0 recuperaci\u00f3n de tierras bald\u00edas. Con base en esta facultad, el legislador \u00a0 determin\u00f3 que los bienes bald\u00edos \u201c\u2026podr\u00e1n ser adjudicados a personas \u00a0 naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas (art. 65); a las \u00a0entidades de derecho p\u00fablico, para la construcci\u00f3n de obras de \u00a0 infraestructura destinadas a la instalaci\u00f3n o dotaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos, o \u00a0 cuyas actividades hayan sido declaradas por la ley como de utilidad p\u00fablica o de \u00a0 inter\u00e9s social, con la condici\u00f3n de que si no se cumple esta finalidad, los \u00a0 predios revertir\u00e1n al dominio de la Naci\u00f3n; y a las fundaciones o \u00a0 asociaciones sin \u00e1nimo de lucro que presten un servicio p\u00fablico, o tengan \u00a0 funciones de beneficio social por autorizaci\u00f3n de la ley (art. 69)\u2026\u201d[42] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de \u00a0 los potenciales beneficiarios de la adjudicaci\u00f3n de estos bienes, en la \u00a0 sentencia C-536 de 1997, se indic\u00f3 que puede realizarse a favor de \u201cparticulares \u00a0 o a las entidades p\u00fablicas, bajo un criterio de utilidad y de beneficio \u00a0 social, econ\u00f3mico y ecol\u00f3gico, seg\u00fan la filosof\u00eda que inspira la reforma \u00a0 agraria, la cual tiene pleno sustento en los arts. 60, 64, 65, 66 y 334 de \u00a0 la Constituci\u00f3n\u201d, cuyo objetivo primordial es \u201cpermitir el acceso a la \u00a0 propiedad de la tierra a quienes carecen de ella, pues es requisito \u00a0 indispensable, seg\u00fan la ley acusada, que el presunto adjudicatario no posea \u00a0 otros bienes rurales, ni tenga ingresos superiores a mil salarios m\u00ednimos \u00a0 mensuales (arts. 71 y 72 ley 160\/94), como tambi\u00e9n contribuir al mejoramiento de \u00a0 sus recursos econ\u00f3micos y, obviamente, elevar su calidad de vida\u201d[43]\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Puede \u00a0 concluirse que los bienes bald\u00edos son terrenos del Estado que, como regla \u00a0 general, tienen la caracter\u00edstica de ser transferibles por naturaleza mediante \u00a0 la enajenaci\u00f3n por titulaci\u00f3n. Estos bienes s\u00f3lo pueden ser objeto de \u00a0 adjudicaci\u00f3n a las personas que cumplan con los requisitos se\u00f1alados en la ley. \u00a0 Espec\u00edficamente, el art\u00edculo 65 de la Ley 160 de 1994 se\u00f1ala que podr\u00e1 \u00a0 realizarse la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos a (i) personas naturales, empresas \u00a0 comunitarias y cooperativas campesinas; (ii) entidades de derecho \u00a0 p\u00fablico; y (iii) a las fundaciones o asociaciones sin \u00e1nimo de lucro. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El objetivo primordial de la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos es permitir el \u00a0 acceso a la tierra a quienes carecen de ella pues, se exige que el adjudicatario \u00a0 no posea otros bienes rurales ni tenga ingresos superiores a mil salarios \u00a0 m\u00ednimos mensuales. La destinaci\u00f3n de los bienes bald\u00edos debe contribuir al logro \u00a0 de los fines esenciales del Estado, espec\u00edficamente a la dignificaci\u00f3n de la \u00a0 vida de los trabajadores del campo, lo cual no s\u00f3lo se logra mediante la \u00a0 garant\u00eda del acceso a la tierra sino de los bienes y servicios complementarios \u00a0 requeridos para su explotaci\u00f3n y para su mejoramiento social y cultural. En \u00a0 definitiva, con la adjudicaci\u00f3n de dichos bienes el Estado persigue no s\u00f3lo \u00a0 satisfacer el derecho del acceso a la tierra sino tambi\u00e9n otros componentes que \u00a0 elevan la calidad de vida de los trabajadores agrarios, en concordancia con el \u00a0 art\u00edculo 64 Superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.3\u00a0\u00a0 Finalidad de los procesos de clarificaci\u00f3n de la \u00a0 propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora, es importante referirse al evento \u00a0 en el cual, luego de que se adelanta el procedimiento administrativo de \u00a0 recuperaci\u00f3n de bald\u00edos, existen obras de edificaci\u00f3n o cultivos en dichos \u00a0 bienes. Al respecto, el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 50 del Decreto 2664 de 1994, \u00a0 derogado por el Decreto 1465 de 2013, establec\u00eda que en la misma resoluci\u00f3n que \u00a0 decidiera de fondo el respectivo proceso deb\u00eda existir un pronunciamiento sobre \u00a0 el pago de mejoras a favor de sus ocupantes, as\u00ed: \u201cEn la misma providencia se \u00a0 decidir\u00e1 si hay lugar o no al reconocimiento de mejoras, procediendo a su \u00a0 negociaci\u00f3n voluntaria o a la expropiaci\u00f3n, de conformidad con las normas \u00a0 establecidas para el caso, siempre que de las pruebas allegadas pueda \u00a0 considerarse al ocupante como \u00b4poseedor de buena fe\u00b4, seg\u00fan las normas del \u00a0 C\u00f3digo Civil\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n que rige en materia de reconocimiento de mejoras a \u00a0 favor de terceros ocupantes de buena fe, es el art\u00edculo 38 del Decreto 1465 de \u00a0 2013, que consagra: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCONTENIDO DE LA \u00a0 DECISI\u00d3N. La resoluci\u00f3n que culmine el procedimiento de recuperaci\u00f3n, ordenar\u00e1 \u00a0 si fuere del caso, la restituci\u00f3n del predio o los terrenos indebidamente \u00a0 ocupados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la misma \u00a0 providencia se decidir\u00e1 si hay lugar o no al reconocimiento de mejoras, siempre \u00a0 que se acredite la buena fe del ocupante y se ordenar\u00e1. Si hubiere lugar a ello, \u00a0 la negociaci\u00f3n voluntaria o la expropiaci\u00f3n de dichas mejoras\u2026\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su turno, el art\u00edculo 52 ib\u00eddem \u00a0 precept\u00faa que el proceso de extinci\u00f3n de dominio agrario tiene como finalidad \u00a0 trasladar a la Naci\u00f3n el dominio de predios rurales cuando (i) se ha \u00a0 dejado de ejercer posesi\u00f3n sobre ellos en la forma establecida en el art\u00edculo \u00a0 1o. de la Ley 200 de 1936[44], \u00a0 durante tres\u00a0 a\u00f1os continuos; (ii) sus propietarios violan las \u00a0 disposiciones sobre conservaci\u00f3n, mejoramiento y utilizaci\u00f3n racional de los \u00a0 recursos naturales renovables y las de preservaci\u00f3n y restauraci\u00f3n del ambiente; \u00a0(iii) cuando los propietarios violan las normas sobre zonas de reserva \u00a0 agr\u00edcola o forestal establecidas en los planes de desarrollo de los municipios o \u00a0 distritos con m\u00e1s de 300.000 habitantes; o (iv) cuando el predio es \u00a0 destinado a la explotaci\u00f3n con cultivos il\u00edcitos.[45] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La responsabilidad de adelantar los procesos est\u00e1 radicada en \u00a0 cabeza del INCODER, quien debe valorar las pruebas aportadas por los interesados \u00a0 a efectos de resolver la controversia.[46] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.4\u00a0\u00a0\u00a0 Estructura de los procesos de clarificaci\u00f3n \u00a0 de la propiedad, deslinde y recuperaci\u00f3n de bald\u00edos, y extinci\u00f3n del dominio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.4.1\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 El inicio de los procedimientos puede llevarse a cabo de oficio por el INCODER, \u00a0 o por solicitud de los procuradores agrarios, otras autoridades, las comunidades \u00a0 u organizaciones campesinas, o cualquier otra persona natural o jur\u00eddica, \u00a0 quienes pueden adem\u00e1s intervenir dentro de los procedimientos.[47] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.4.2\u00a0\u00a0 Estos procedimientos comienzan con una etapa \u00a0 previa en la que el Instituto debe conformar un expediente con la informaci\u00f3n \u00a0 necesaria para identificar la situaci\u00f3n f\u00edsica, jur\u00eddica, cartogr\u00e1fica, \u00a0 catastral, de ocupaci\u00f3n y de explotaci\u00f3n del inmueble. Para ello debe (i) \u00a0 solicitar a las autoridades competentes informaci\u00f3n sobre el inmueble; (ii) \u00a0 estudiar los documentos que presenten los presuntos propietarios, los que \u00a0 alleguen los interesados en que se adelante el proceso y los que obtenga de \u00a0 acuerdo con lo dispuesto en la Ley 160 de 1994; y (iii) practicar una \u00a0 visita previa, si lo considera necesario.[48] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez surtida esta etapa, el INCODER debe decidir qu\u00e9 tipo de \u00a0 procedimiento adelantar\u00e1. Por ejemplo, si del an\u00e1lisis de t\u00edtulos se infiere sin \u00a0 lugar a dudas que el terreno en disputa es bald\u00edo \u2013por no existir t\u00edtulos que \u00a0 acrediten propiedad privada-, debe adelantar el proceso de recuperaci\u00f3n de \u00a0 bald\u00edos[49], \u00a0 pero si existe duda sobre la propiedad del terreno, deber\u00e1 adelantar el de \u00a0 clarificaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.4.3\u00a0\u00a0 Si en la etapa previa se encuentra que existe \u00a0 m\u00e9rito para iniciar algunos de los procedimientos \u2013de lo contrario debe emitir \u00a0 un auto motivado que ordene el archivo[50]-, \u00a0 debe expedir la resoluci\u00f3n inicial. \u00c9sta debe ser inscrita en la \u00a0 respectiva Oficina de Registro de Instrumentos P\u00fablicos para efectos de \u00a0 publicidad ante terceros[51]; \u00a0 notificada al procurador ambiental y agrario, a los presuntos propietarios y \u00a0 quienes consideren tener derechos reales, y en el caso del procedimiento de \u00a0 clarificaci\u00f3n, a los propietarios de predios colindantes, entre otros[52]; y \u00a0 comunicada a los solicitantes y a las autoridades ambientales correspondientes, \u00a0 seg\u00fan el caso[53]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ejecutoriada la resoluci\u00f3n inicial, las partes pueden solicitar y \u00a0 aportar pruebas. En la etapa probatoria, se debe practicar adem\u00e1s una inspecci\u00f3n \u00a0 ocular con intervenci\u00f3n de peritos[54]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 53-4 de la Ley 160, la \u00a0 carga de la prueba en los procedimientos de extinci\u00f3n de dominio corresponde al \u00a0 propietario. En los dem\u00e1s casos, la carga tambi\u00e9n est\u00e1 en cabeza de los \u00a0 particulares, sin perjuicio de que el INCODER pueda decretar pruebas de oficio.[55] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 51 ib\u00eddem se\u00f1ala que en materia de procedimientos de \u00a0 clarificaci\u00f3n, deslinde y recuperaci\u00f3n de bald\u00edos, el INCODER puede \u201c\u2026 \u00a0 requerir de las Oficinas de Registro de Instrumentos P\u00fablicos, Catastrales, del \u00a0 Instituto Geogr\u00e1fico \u2018Agust\u00edn Codazzi\u2019 y dem\u00e1s dependencias del Estado, toda la \u00a0 informaci\u00f3n que posean sobre la existencia de propietarios o poseedores de \u00a0 inmuebles rurales, as\u00ed como las fotograf\u00edas a\u00e9reas, planos y dem\u00e1s documentos \u00a0 relacionados con los mismos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el art\u00edculo 48 de la Ley 160 dispone que para demostrar \u00a0 la propiedad en los procesos de clarificaci\u00f3n, solamente es posible acreditar \u201c\u2026el \u00a0 t\u00edtulo originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, \u00a0 o los t\u00edtulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de \u00a0 esta Ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del \u00a0 t\u00e9rmino que se\u00f1alan las leyes para la prescripci\u00f3n extraordinaria\u201d, salvo \u00a0 que se trate de terrenos no adjudicables, que est\u00e9n reservados o destinados para \u00a0 cualquier servicio o uso p\u00fablico, respecto de los cuales no es posible declarar \u00a0 el dominio privado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los \u00a0 procedimientos culminan con una resoluci\u00f3n final, cuyo contenido a \u00a0 grandes rasgos debe ser el siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el \u00a0 procedimiento de deslinde de tierras de la Naci\u00f3n, la decisi\u00f3n final debe (i) \u00a0delimitar el inmueble de propiedad de la Naci\u00f3n por su ubicaci\u00f3n, \u00e1rea y \u00a0 linderos t\u00e9cnicos, as\u00ed como (ii) determinar las \u00e1reas que han sido objeto \u00a0 de desecaci\u00f3n artificial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su \u00a0 turno, el acto que da fin al procedimiento de clarificaci\u00f3n debe determinar \u00a0 (i) \u00a0la suficiencia o insuficiencia de los t\u00edtulos de propiedad aportados por el \u00a0 particular que reclama dominio sobre el inmueble materia de controversia, as\u00ed \u00a0 como (ii) si el bien se halla reservado o est\u00e1 destinado al uso p\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 resoluci\u00f3n final del procedimiento de recuperaci\u00f3n de bald\u00edos debe (i) \u00a0 ordenar, si fuere el caso, la restituci\u00f3n del predio o los terrenos \u00a0 indebidamente ocupados, y (ii) reconocer mejoras, siempre y cuando se \u00a0 acredite buena fe, as\u00ed como ordenar la negociaci\u00f3n de su expropiaci\u00f3n.[56] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en el caso de los procesos de extinci\u00f3n, la resoluci\u00f3n final debe \u00a0 (i) declarar si hay o no lugar a la extinci\u00f3n total o parcial del dominio, \u00a0 dicho de otro modo, si se presenta alguna de las causales de extinci\u00f3n y si \u00e9sta \u00a0 est\u00e1 o no justificada en el caso fortuito o la fuerza mayor; (ii) si se \u00a0 declara la extinci\u00f3n parcial, precisar la porci\u00f3n afectada y los linderos; y \u00a0 (iii) en todos los casos de declaraci\u00f3n de extinci\u00f3n, ordenar la cancelaci\u00f3n \u00a0 de los t\u00edtulos de propiedad, de los grav\u00e1menes hipotecarios y de los dem\u00e1s \u00a0 derechos reales constituidos sobre el fundo.[57] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las tierras aptas para explotaci\u00f3n econ\u00f3mica que revierten a la \u00a0 Naci\u00f3n en virtud del proceso de extinci\u00f3n de dominio descrito, adquieren el \u00a0 car\u00e1cter de bald\u00edos reservados y se deben adjudicar en los t\u00e9rminos fijados por \u00a0 el reglamento; mientras que las tierras no aptas para explotaci\u00f3n son entregadas \u00a0 al municipio donde se hallen ubicadas o a otras entidades del Estado que deban \u00a0 cumplir actividades espec\u00edficas en ellas \u2013art\u00edculo 56 de Ley 160 de 1994-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez ejecutoriadas las resoluciones finales, el INCODER debe \u00a0 (i) \u00a0remitir el acto administrativo a la Oficina de Registro para que se efect\u00fae la \u00a0 respectiva inscripci\u00f3n; (ii) en el caso de los procedimientos de deslinde \u00a0 y recuperaci\u00f3n de bald\u00edos, proceder a ejecutar los actos y obtener la \u00a0 restituci\u00f3n de los terrenos, para lo cual puede solicitar el apoyo de las \u00a0 autoridades de Polic\u00eda[58]; \u00a0 y (iii) en el caso del proceso de deslinde y clarificaci\u00f3n, remitir copia \u00a0 del acto al Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi para que lleve a cabo la \u00a0 actualizaci\u00f3n de la c\u00e9dula catastral[59]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contra las resoluciones con que inician los procedimientos en \u00a0 comento, de conformidad con el art\u00edculo 64 de la Ley 160, proceden el recurso de \u00a0 reposici\u00f3n por la v\u00eda gubernativa y las acciones contencioso administrativas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contra la resoluci\u00f3n que define el fondo, procede el recurso de \u00a0 reposici\u00f3n dentro de los cinco d\u00edas siguientes a la notificaci\u00f3n de la misma. \u00a0 Finalmente, es posible interponer la acci\u00f3n de revisi\u00f3n dentro de los 15 d\u00edas \u00a0 h\u00e1biles siguientes a la ejecutoria de la respectiva resoluci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se \u00a0 explic\u00f3 previamente, los procedimientos agrarios descritos fueron originalmente \u00a0 reglamentados por los decretos 2663, 2664 y 2665 de 1994. Ese decreto fue \u00a0 reemplazado recientemente por el Decreto 1465 de 2013, expedido, entre otras \u00a0 razones, para ajustar la reglamentaci\u00f3n a los nuevos lineamientos del C\u00f3digo de \u00a0 Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[60]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.5\u00a0\u00a0\u00a0 Caracter\u00edsticas de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n que \u00a0 procede contra las resoluciones finales de los procesos de clarificaci\u00f3n, \u00a0 deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n de dominio agrario. Actos \u00a0 administrativos contra los cuales procede la acci\u00f3n de revisi\u00f3n – Art\u00edculos 50 y \u00a0 53 de la Ley 160 de 1994-.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 art\u00edculo 50 de la Ley 160 de 1994 integra el cap\u00edtulo X denominado \u00a0 \u201cCLARIFICACI\u00d3N DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACI\u00d3N DE BALD\u00cdOS\u201d, y establece \u00a0 que contra las resoluciones emitidas por la autoridad administrativa, en este \u00a0 caso el INCODER, que resuelvan de fondo los procedimientos de clarificaci\u00f3n, \u00a0 deslinde o indebida ocupaci\u00f3n de bald\u00edos procede (i) el recurso de \u00a0 reposici\u00f3n dentro de los cinco (5) d\u00edas siguientes a su notificaci\u00f3n, y (ii) \u00a0 la revisi\u00f3n ante el Consejo de Estado en \u00fanica instancia, la cual deber\u00e1 \u00a0 ejercerse dentro de los quince (15) d\u00edas siguientes a la fecha de ejecutoria del \u00a0 acto administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 respecto a la materializaci\u00f3n del acto administrativo con que culmina el \u00a0 procedimiento agrario de clarificaci\u00f3n \u2013 que se concreta con la inscripci\u00f3n de \u00a0 la resoluci\u00f3n que define el procedimiento en el respectivo folio de matr\u00edcula \u00a0 inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros-, el legislador dispuso \u00a0 que no s\u00f3lo basta con que dicho acto cobre firmeza sino que para su ejecutoria \u00a0 se requiere que (i) no se hubiere formulado demanda de revisi\u00f3n, (ii) \u00a0o fuere rechazada, o (iii) el fallo del Consejo de Estado negare las \u00a0 pretensiones de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su \u00a0 parte, el art\u00edculo 53 hace referencia a algunas de las disposiciones que \u00a0 integran el procedimiento administrativo de extinci\u00f3n del dominio. En su numeral \u00a0 tercero consagra los medios judiciales que pueden ejercerse en contra de la \u00a0 resoluci\u00f3n que declare que sobre un predio o parte de \u00e9l se ha extinguido el \u00a0 derecho de dominio: (i) el recurso de reposici\u00f3n dentro de los cinco (5) d\u00edas \u00a0 siguientes a su notificaci\u00f3n, y (ii) la acci\u00f3n de revisi\u00f3n ante el \u00a0 Consejo de Estado en \u00fanica instancia dentro de los quince (15) d\u00edas siguientes a \u00a0 su ejecutoria, tiempo durante el cual la resoluci\u00f3n permanecer\u00e1 en suspenso a la \u00a0 espera de que los interesados ejerzan dicha acci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.6\u00a0\u00a0\u00a0 Caracter\u00edsticas del control de revisi\u00f3n antes \u00a0 de la expedici\u00f3n del C.P.A.C.A. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El numeral 9 del art\u00edculo 128 del anterior C\u00f3digo Contencioso \u00a0 Administrativo hac\u00eda referencia a la competencia del Consejo de Estado para \u00a0 decidir en \u00fanica instancia el proceso de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n iniciado contra \u00a0 los actos de extinci\u00f3n del dominio agrario, o contra las resoluciones que \u00a0 decidieran de fondo los procedimientos de clarificaci\u00f3n, deslinde y recuperaci\u00f3n \u00a0 de bald\u00edos. El objeto de esta acci\u00f3n, seg\u00fan jurisprudencia de dicha Corporaci\u00f3n \u00a0 -en vigencia del anterior C\u00f3digo Contencioso Administrativo-, se circunscrib\u00eda a \u00a0 \u201c\u2026comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales que regulan \u00a0 determinado procedimiento, al paso que mediante el ejercicio de la acci\u00f3n de \u00a0 nulidad y restablecimiento del derecho se persigue impugnar la validez de un \u00a0 acto administrativo y el consecuencial restablecimiento del derecho subjetivo \u00a0 lesionado\u2026\u201d[61] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, el \u00f3rgano de cierre de la jurisdicci\u00f3n contenciosa \u00a0 administrativa se\u00f1al\u00f3 algunas caracter\u00edsticas de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n[62], entre las \u00a0 que se destacan las siguientes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 No era \u00a0 indispensable que el impugnante formulara cargo alguno de violaci\u00f3n, por cuanto \u00a0 el an\u00e1lisis del juez se limitaba a verificar el cumplimiento de las reglas \u00a0 dispuestas en el proceso agrario respectivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 No eran \u00a0 acumulables solicitudes que no se relacionaran precisamente con la \u201crevisi\u00f3n\u201d de \u00a0 las actuaciones administrativas adelantadas por el Instituto competente \u201c\u2026Lo \u00a0 anterior adquiere sustento en el hecho de que la acci\u00f3n de revisi\u00f3n tiene como \u00a0 finalidad verificar si la mencionada actuaci\u00f3n administrativa se ajusta o no a \u00a0 la legalidad y, de otra parte, porque el ejercicio de esta acci\u00f3n y la admisi\u00f3n \u00a0 de la demanda suspenden la ejecuci\u00f3n y obligatoriedad del acto administrativo \u00a0 que declara extinguido el derecho de dominio de la propiedad inmueble, por \u00a0 tanto, en el evento en el cual en el juicio de revisi\u00f3n se anulen dichas \u00a0 actuaciones no hay lugar a restablecer el derecho porque el acto administrativo \u00a0 no ha surtido efectos ni mucho menos procede alguna clase de indemnizaci\u00f3n de \u00a0 perjuicios[63]\u2026\u201d[64] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 La acci\u00f3n de \u00a0 revisi\u00f3n deb\u00eda ejercerse dentro de los 15 d\u00edas contados a partir del d\u00eda \u00a0 siguiente a la ejecutoria del acto, la cual s\u00f3lo proced\u00eda frente a los procesos \u00a0 agrarios expresamente se\u00f1alados en la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Esta acci\u00f3n s\u00f3lo \u00a0 cabe frente a los actos administrativos que ponen fin a los procesos agrarios de \u00a0 clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del \u00a0 dominio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(v)\u00a0\u00a0 Se decide en \u00fanica instancia por el Consejo de \u00a0 Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a \u00a0 la consecuencia del ejercicio de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n, si no se presentaba la \u00a0 demanda de revisi\u00f3n en dicho t\u00e9rmino, o si aquella era rechazada, o la sentencia \u00a0 del Consejo de Estado negaba la revisi\u00f3n demandada, dichos actos administrativos \u00a0 cobraban su car\u00e1cter ejecutorio, para lo cual \u201c\u2026el Instituto proceder\u00e1 a \u00a0 remitir a la Oficina de Registro de Instrumentos P\u00fablicos correspondiente copia \u00a0 de las resoluciones que decretaron la extinci\u00f3n del dominio privado, para su \u00a0 inscripci\u00f3n y la consecuente cancelaci\u00f3n de los derechos reales constituidos \u00a0 sobre el fundo\u2026\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para \u00a0 finalizar, tanto en vigencia de los Decretos Reglamentarios 2663 y 2665 de 1994, \u00a0 como el actual Decreto 1465 de 2013, se estableci\u00f3 la suspensi\u00f3n de la \u00a0 ejecutoria de los actos administrativos con que finalizaban los procedimientos \u00a0 agrarios de clarificaci\u00f3n y extinci\u00f3n del dominio hasta tanto se verificara que \u00a0 la acci\u00f3n de revisi\u00f3n no hab\u00eda sido instaurada, o que hab\u00eda sido rechazada o sus \u00a0 pretensiones negadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.7\u00a0\u00a0\u00a0 La acci\u00f3n de \u00a0 revisi\u00f3n con la entrada en vigencia del C.P.A.C.A. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.7.1 Con la entrada en vigencia del nuevo \u00a0 C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la \u00a0 interpretaci\u00f3n acerca de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n, as\u00ed como de los medios de \u00a0 control que proceden junto a ella cuando se pretende atacar la legalidad del \u00a0 acto administrativo que culmina los procesos agrarios de clarificaci\u00f3n, deslinde \u00a0 y recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio, se ha transformado como se \u00a0 ver\u00e1 a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el texto de la exposici\u00f3n de motivos \u00a0 del Proyecto de Ley 198 de 2009- Senado y 315 de 2010- C\u00e1mara, hoy Ley 1437 de \u00a0 2011, se explic\u00f3 la necesidad de hacer consonante la normativa del antiguo \u00a0 C\u00f3digo Administrativo con los postulados de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026los cambios producidos \u00a0 en nuestro ordenamiento constitucional\u2026 imponen la necesidad de adecuar el \u00a0 C\u00f3digo Contencioso Administrativo, redactado en el contexto de la Constituci\u00f3n \u00a0 de\u00a01886, a\u00a0las realidades de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica de 1991, la cual ha impregnado todas la \u00e1reas del Derecho \u00a0 convirti\u00e9ndose en el eje sobre el cual gravitan, hoy por hoy, buena parte de las \u00a0 decisiones judiciales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de la \u00a0 expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, en Colombia hemos venido \u00a0 asistiendo a una creciente constitucionalizaci\u00f3n del Derecho, realidad jur\u00eddica \u00a0 que, en una primera aproximaci\u00f3n, consiste en reconocer que todas las Ramas y \u00a0 especialidades del Derecho, as\u00ed como las actividades del Estado en sus \u00a0 diferentes manifestaciones (legislativas, judiciales, gubernativas, \u00a0 administrativas, de control, etc.), deben ce\u00f1irse al cumplimiento de los \u00a0 principios fundamentales del estado social de derecho y al respeto y garant\u00eda de \u00a0 los derechos de las personas\u2026 El texto de la Carta y sus interpretaciones \u00a0 jurisprudenciales se convierten entonces, en fuente esencial para la aplicaci\u00f3n \u00a0 de las normas por los administradores y operadores judiciales\u2026 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En forma simult\u00e1nea a la \u00a0 modificaci\u00f3n de la concepci\u00f3n de los fines y principios de la Funci\u00f3n \u00a0 Administrativa y de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, la Constituci\u00f3n de 1991 cre\u00f3 \u00a0 instituciones que tambi\u00e9n afectaron a la jurisdicci\u00f3n \u00a0 contencioso-administrativa. El doble car\u00e1cter, axiol\u00f3gico y normativo de la \u00a0 Constituci\u00f3n vari\u00f3 la tradicional funci\u00f3n del juez administrativo en la que este \u00a0 se limitaba a verificar que no se vulnerara la legalidad. Ahora, adicionalmente, \u00a0 el juez contencioso-administrativo debe procurar el cumplimiento de la nueva \u00a0 finalidad: garantizar los derechos constitucionales de los asociados\u2026 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0Unificaci\u00f3n de \u00a0 procesos y redefinici\u00f3n de los medios de control judicial \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El proyecto propone \u00a0 cambiar el actual sistema que parte de la existencia de una pluralidad de \u00a0 acciones, por considerar que el derecho a accionar es uno y \u00fanico, como una de \u00a0 las manifestaciones del Derecho Fundamental de Acceso a la Justicia, de manera \u00a0 que su unificaci\u00f3n en un solo esquema procesal evita que se haga nugatorio el \u00a0 acceso a la justicia por equivocaciones, por parte de los usuarios, en la \u00a0 selecci\u00f3n del medio de control adecuado para acceder a la Jurisdicci\u00f3n\u2026 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0Fortalecimiento de los \u00a0 poderes del juez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, se deja al \u00a0 juez la facultad de deducir las pretensiones del contenido de la demanda. \u00a0 Expresamente propone el proyecto en el art\u00edculo 134, que si de la demanda \u00a0 presentada con una pretensi\u00f3n en apariencia meramente anulatoria, se \u00a0 desprendiere que se persigue el restablecimiento autom\u00e1tico de un derecho, se \u00a0 tramitar\u00e1 conforme a las reglas propias de la pretensi\u00f3n de nulidad y \u00a0 restablecimiento del derecho, plasmando as\u00ed en legislaci\u00f3n, la tesis de los \u00a0 fines, m\u00f3viles y finalidades que la jurisprudencia contencioso-administrativa ha \u00a0 venido aplicando de manera reiterada en los \u00faltimos 50 a\u00f1os\u2026\u201d[65] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.7.2 Retomando, en vigencia del C.C.A., \u00a0 el ejercicio de las diferentes acciones contencioso administrativas era \u00a0 excluyente. As\u00ed, contra la resoluci\u00f3n que decid\u00eda de fondo el procedimiento \u00a0 administrativo agrario de clarificaci\u00f3n, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y \u00a0 extinci\u00f3n del dominio s\u00f3lo proced\u00eda el recurso de reposici\u00f3n ante la \u00a0 autoridad que lo hab\u00eda proferido y la acci\u00f3n de revisi\u00f3n ante el Consejo de \u00a0 Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, tanto en vigencia del \u00a0 C\u00f3digo Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), como del C\u00f3digo de \u00a0 Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de \u00a0 2011), se estableci\u00f3 que contra las decisiones que culminan los procesos \u00a0 agrarios descritos, procede el recurso de reposici\u00f3n y la acci\u00f3n de revisi\u00f3n, \u00a0 dejando a la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento para los actos que iniciaran \u00a0 las diligencias administrativas de tales procesos. En efecto, ambas \u00a0 disposiciones se\u00f1alan: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
DECRETO 01 DE 1984 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY 1437 DE \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02011 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO\u00a0128.\u00a0Competencia del Consejo de Estado en \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00fanica instancia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Consejo de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocer\u00e1 de los siguientes \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0procesos privativamente y en \u00fanica instancia: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. De las acciones de nulidad con restablecimiento, contra \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Reforma Agraria, Incora, que inicien las diligencias administrativas de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0extinci\u00f3n del dominio; clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde y \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0recuperaci\u00f3n de bald\u00edos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. De las acciones de revisi\u00f3n contra los actos de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0extinci\u00f3n del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0fondo los procedimientos sobre clarificaci\u00f3n, deslinde y recuperaci\u00f3n de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0bald\u00edos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 149.\u00a0Competencia \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0del Consejo de Estado en \u00fanica instancia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0especiales, con arreglo a la distribuci\u00f3n de trabajo que la Sala disponga, \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0conocer\u00e1 en \u00fanica instancia de los siguientes asuntos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. De la nulidad con restablecimiento, contra los actos \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Incoder, o la entidad que haga sus veces, que inicien las diligencias \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0administrativas de extinci\u00f3n del dominio; clarificaci\u00f3n de la propiedad, \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0deslinde y recuperaci\u00f3n de bald\u00edos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. De la revisi\u00f3n contra los actos de extinci\u00f3n del \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0procedimientos sobre clarificaci\u00f3n, deslinde y recuperaci\u00f3n de bald\u00edos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Visto de esa manera, contra las decisiones \u00a0 que culminan los procesos de clarificaci\u00f3n, deslinde, \u00a0 recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio, s\u00f3lo \u00a0 procede la acci\u00f3n de revisi\u00f3n. Por tanto, si el Legislador consagr\u00f3 dos acciones \u00a0 diferentes respecto de la misma materia resulta claro que su intenci\u00f3n fue la de \u00a0 establecer la procedencia de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n contra el acto que declare \u00a0 extinguido el derecho de dominio agrario, por lo cual qued\u00f3 excluida, la \u00a0 posibilidad de controvertir dicho acto por medio de la acci\u00f3n de nulidad y \u00a0 restablecimiento del derecho.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como lo expuso el Consejo de Estado, la \u00a0 limitaci\u00f3n de interponer la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, \u00a0 cuando culminan los procesos expuestos, no vulnera los derechos de quienes \u00a0 resultan vencidos en los mismos, toda vez que la acci\u00f3n de revisi\u00f3n evitaba la \u00a0 consumaci\u00f3n de un da\u00f1o. Frente al particular expuso: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLo anterior adquiere \u00a0 sustento en el hecho de que la acci\u00f3n de revisi\u00f3n tiene como finalidad verificar \u00a0 si la mencionada actuaci\u00f3n administrativa se ajusta o no a la legalidad y, de \u00a0 otra parte, porque el ejercicio de esta acci\u00f3n y la admisi\u00f3n de la demanda \u00a0 suspenden la ejecuci\u00f3n y obligatoriedad del acto administrativo que declara \u00a0 extinguido el derecho de dominio de la propiedad inmueble, por tanto, en el \u00a0 evento en el cual en el juicio de revisi\u00f3n se anulen dichas actuaciones no \u00a0 hay lugar a restablecer el derecho porque el acto administrativo no ha surtido \u00a0 efectos ni mucho menos procede alguna clase de indemnizaci\u00f3n de perjuicios. \u00a0Por el contrario, en la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho el acto \u00a0 administrativo surte todos sus efectos hasta tanto se profiera en su contra la \u00a0 declaratoria judicial de nulidad; cosa distinta es que la nulidad genere efectos \u00a0 hacia el pasado, como consecuencia de lo cual la situaci\u00f3n respectiva deba \u00a0 retrotraerse a la establecida antes de que el acto anulado se hubiere \u00a0 proferido.\u201d [66]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En estos casos la acci\u00f3n de revisi\u00f3n sirve \u00a0 a prop\u00f3sitos similares a la de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que \u00a0 ello implique que sean iguales. La suspensi\u00f3n de los actos por la presentaci\u00f3n \u00a0 de la demanda de revisi\u00f3n, la admisi\u00f3n de la misma, o hasta el momento en que se \u00a0 resuelvan sus pretensiones, evita que se genere un da\u00f1o. No obstante, vale la \u00a0 pena preguntarse si \u00bfla p\u00e9rdida de los efectos suspensivos de las resoluciones \u00a0 que culminan los procesos de clarificaci\u00f3n, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y \u00a0 extinci\u00f3n del dominio, puede llegar a generar da\u00f1o? La respuesta a ello, es \u00a0 afirmativa y como tal resultar\u00eda injusto no poder interponer en su lugar el \u00a0 medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunado a ello, por regla general, la \u00a0 acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento procede contra los actos administrativos \u00a0 por los cuales una persona ha visto afectado su derecho. Por tal raz\u00f3n, si \u00a0 llegare a desaparecer el fundamento, por el cual el legislador excluy\u00f3 tal medio \u00a0 de control de los procesos que culminan los procesos agrarios referidos, esto es \u00a0 la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica en la acci\u00f3n de revisi\u00f3n, deber\u00eda plantearse la \u00a0 posibilidad de su ejercicio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en las anteriores consideraciones, la Corte pasar\u00e1 a \u00a0 analizar el caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI.\u00a0 CASO CONCRETO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Contenido normativo, finalidad y \u00a0 vigencia de la norma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1\u00a0\u00a0 Contenido del art\u00edculo 50 de la Ley 160 de 1994 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 50 de la Ley 160 de 1994 establece los recursos legales \u00a0 que proceden frente a los actos administrativos mediante los cuales se deciden \u00a0 de fondo los procedimientos de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde y \u00a0 recuperaci\u00f3n de bald\u00edos. En este respecto, dispone que procede el recurso de \u00a0 reposici\u00f3n en los t\u00e9rminos del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, dentro de los \u00a0 cinco d\u00edas siguientes a su notificaci\u00f3n, y la acci\u00f3n de revisi\u00f3n ante el Consejo \u00a0 de Estado, en \u00fanica instancia, de conformidad con el numeral 9 del art\u00edculo 128 \u00a0 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, la cual deber\u00e1 instaurarse dentro de los \u00a0 15 d\u00edas siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo. En efecto, \u00a0 el art\u00edculo 50 de la Ley 160 de 1994 dispone lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cContra las resoluciones \u00a0 del Gerente General del INCORA que decidan de fondo los procedimientos que se \u00a0 regulan en este cap\u00edtulo, solo procede el recurso de reposici\u00f3n en los t\u00e9rminos \u00a0 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) d\u00edas siguientes a \u00a0 la notificaci\u00f3n, y la acci\u00f3n de revisi\u00f3n ante el Consejo de Estado, sala de lo \u00a0 contencioso administrativo, en \u00fanica instancia, conforme a lo establecido en el \u00a0 numeral 9o. del art\u00edculo 128 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. La demanda \u00a0 de revisi\u00f3n deber\u00e1 presentarse dentro de los quince (15) d\u00edas siguientes a la \u00a0 fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, el inciso segundo de esta misma norma establece una \u00a0 serie de precisiones con respecto al contenido de la resoluci\u00f3n con que culmina \u00a0 el procedimiento de clarificaci\u00f3n de la propiedad, en particular, sobre el tipo \u00a0 de declaraci\u00f3n en relaci\u00f3n con el inmueble objeto de las diligencias. Adem\u00e1s, \u00a0 dispone que, en todo caso, quedar\u00e1n a salvo los derechos de los poseedores \u00a0 materiales, de conformidad con la ley civil: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026La resoluci\u00f3n que \u00a0 culmine el procedimiento de clarificaci\u00f3n de la propiedad s\u00f3lo podr\u00e1 declarar \u00a0 que en relaci\u00f3n con el inmueble objeto de las diligencias no existe t\u00edtulo \u00a0 originario del Estado, o que posee t\u00edtulo de adjudicaci\u00f3n que no ha perdido su \u00a0 eficacia legal, o que se acredit\u00f3 propiedad privada por la exhibici\u00f3n de una \u00a0 cadena de t\u00edtulos debidamente inscritos otorgados por un lapso no menor del \u00a0 t\u00e9rmino que se\u00f1alan las leyes para la prescripci\u00f3n extraordinaria, seg\u00fan lo \u00a0 previsto en esta Ley, o que los t\u00edtulos aportados son insuficientes, bien porque \u00a0 no acreditan dominio sino tradici\u00f3n de mejoras sobre el inmueble, o se refiere a \u00a0 bienes no adjudicables, o que se hallen reservados, destinados a un uso p\u00fablico, \u00a0 o porque se incurre en exceso sobre la extensi\u00f3n legalmente adjudicable. Cuando \u00a0 se declare que en relaci\u00f3n con el inmueble existe propiedad privada, o que sali\u00f3 \u00a0 del patrimonio del Estado, en todo caso quedar\u00e1n a salvo los derechos de los \u00a0 poseedores materiales, conforme a la ley civil\u2026\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el inciso tercero, establece los efectos de la \u00a0 presentaci\u00f3n de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n, se\u00f1alando que el acto administrativo con \u00a0 que culmina el procedimiento podr\u00e1 inscribirse en el correspondiente folio de \u00a0 matr\u00edcula inmobiliaria para garantizar la publicidad ante terceros (i) si no se \u00a0 formula demanda de revisi\u00f3n; (ii) si la demanda es rechazada; o (iii) si el \u00a0 Consejo de Estado niega las pretensiones de la demanda: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEjecutoriada la \u00a0 resoluci\u00f3n que define el procedimiento y si no se hubiere formulado demanda de \u00a0 revisi\u00f3n, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las \u00a0 pretensiones de la demanda, se ordenar\u00e1 su inscripci\u00f3n en el correspondiente \u00a0 folio de matr\u00edcula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2\u00a0\u00a0 Contenido del art\u00edculo 53 de la Ley 160 de 1994 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 53 se ocupa espec\u00edficamente del proceso administrativo \u00a0 de extinci\u00f3n de dominio. En su numeral tercero, consagra los medios judiciales \u00a0 que pueden ejercerse en contra de la resoluci\u00f3n que declare que sobre un predio \u00a0 o parte de \u00e9l se ha extinguido el derecho de dominio, \u00e9stos son: (i) el \u00a0 recurso de reposici\u00f3n, que debe interponerse dentro de los cinco d\u00edas siguientes \u00a0 a la notificaci\u00f3n del respectivo acto, y (ii) la acci\u00f3n de revisi\u00f3n, que \u00a0 debe instaurarse ante el Consejo de Estado dentro de los 15 d\u00edas siguientes a la \u00a0 ejecutoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si no se presenta la demanda de revisi\u00f3n en dicho t\u00e9rmino, o si \u00a0 aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la revisi\u00f3n \u00a0 demandada, dichos actos administrativos cobrar\u00e1n su car\u00e1cter ejecutorio, para lo \u00a0 cual \u201cel Instituto proceder\u00e1 a remitir a la Oficina de Registro de \u00a0 Instrumentos P\u00fablicos correspondiente copia de las resoluciones que decretaron \u00a0 la extinci\u00f3n del dominio privado, para su inscripci\u00f3n y la consecuente \u00a0 cancelaci\u00f3n de los derechos reales constituidos sobre el fundo\u201d[67] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta normativa consagra de manera expresa la suspensi\u00f3n de los \u00a0 efectos materiales del acto administrativo que finaliza el procedimiento agrario \u00a0 de extinci\u00f3n del dominio, – contrario a lo que acontece en los procesos agrarios \u00a0 mencionados en el numeral anterior-, durante los quince d\u00edas siguientes a su \u00a0 ejecutoria, con el fin de que los interesados puedan ejercer la acci\u00f3n de \u00a0 revisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la ejecutoria material de dicho acto de la \u00a0 administraci\u00f3n se encuentra supeditada a que: (i) no se presente acci\u00f3n de \u00a0 revisi\u00f3n, (ii) en caso de presentarse la solicitud de revisi\u00f3n, \u00e9sta sea \u00a0 rechazada, y (iii) en el evento en que sea admitida, sus pretensiones sean \u00a0 denegadas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3\u00a0\u00a0 \u00a0 Finalidad de las expresiones parcialmente acusadas\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una interpretaci\u00f3n en el sentido literal del art\u00edculo 50 de la Ley \u00a0 160 de 1994, permite arribar a las siguientes conclusiones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i)\u00a0\u00a0\u00a0 Uno de los recursos legales que procede \u00a0 frente a las decisiones de fondo con que finalizan los procedimientos \u00a0 administrativos de clarificaci\u00f3n, deslinde y recuperaci\u00f3n de bald\u00edos es la \u00a0 acci\u00f3n de revisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii)\u00a0\u00a0 El inciso segundo del art\u00edculo 50 establece de \u00a0 manera expresa el contenido que puede ser objeto de clarificaci\u00f3n de la \u00a0 propiedad, en el cual se advierte que, en todo caso, cuando se declara que en \u00a0 relaci\u00f3n con el inmueble objeto de clarificaci\u00f3n, existe propiedad privada o que \u00a0 sali\u00f3 del patrimonio del Estado, quedar\u00e1n a salvo los derechos de los poseedores \u00a0 materiales, de acuerdo con la ley civil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii)\u00a0 Con respecto a la inscripci\u00f3n del acto administrativo \u00a0 en el folio de matr\u00edcula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros, \u00a0 el \u00faltimo inciso de esta norma establece: \u201cEjecutoriada la resoluci\u00f3n que \u00a0 define el procedimiento\u201d y si no se hubiere formulado demanda de \u00a0 revisi\u00f3n, o en caso de haberse presentado, esta fuere rechazada, o se hubiesen \u00a0 negado las pretensiones de la demanda, podr\u00e1 procederse a la inscripci\u00f3n del \u00a0 acto en la oficina de registro de instrumentos p\u00fablicos. Es decir, que de \u00a0 acuerdo con esta interpretaci\u00f3n, el inciso tercero s\u00f3lo estar\u00eda regulando lo \u00a0 concerniente a la inscripci\u00f3n del acto administrativo con que finalizan los \u00a0 procesos agrarios de clarificaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, de la expresi\u00f3n \u201cEjecutoriada la resoluci\u00f3n que \u00a0 define el procedimiento\u201d, puede derivarse que lo concerniente a los efectos \u00a0 de la ejecutoria abarca todos los procesos agrarios que regula el cap\u00edtulo X de \u00a0 la Ley 160 de 1994 \u2013clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde y recuperaci\u00f3n de \u00a0 bald\u00edos-, esto, por cuanto el legislador no hace alusi\u00f3n expresa al tipo de \u00a0 procedimiento al que se refiere y tampoco se ocupa de abordar en p\u00e1rrafos \u00a0 precedentes, lo atinente a la inscripci\u00f3n de los actos administrativos con que \u00a0 culminan los procesos de deslinde y recuperaci\u00f3n de bald\u00edos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del contenido del inciso tercero del art\u00edculo 50 de la Ley 160 de \u00a0 1994, pueden derivarse dos interpretaciones frente a la suspensi\u00f3n del acto de \u00a0 inscripci\u00f3n de la resoluci\u00f3n con que finaliza el procedimiento agrario. La \u00a0 primera, es que las condiciones se\u00f1aladas en la norma para que proceda el \u00a0 registro de la resoluci\u00f3n, s\u00f3lo son exigibles en los procesos de clarificaci\u00f3n; \u00a0 y la segunda, es que las condiciones consagradas en la norma para que proceda la \u00a0 inscripci\u00f3n no solo deben cumplirse en los procesos de clarificaci\u00f3n de la \u00a0 propiedad sino tambi\u00e9n en los procesos administrativos de deslinde y \u00a0 recuperaci\u00f3n de bald\u00edos a los que hace alusi\u00f3n el cap\u00edtulo X, tal y como se \u00a0 aclara en la redacci\u00f3n inicial del art\u00edculo 50 que se analiza. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Sala, y tal como lo expone en su concepto jur\u00eddico \u00a0 la Cl\u00ednica Jur\u00eddica sobre Derecho y Territorio de la Universidad Javeriana \u00a0 (CJDT), la anterior interpretaci\u00f3n responde a una construcci\u00f3n f\u00e1ctica de las \u00a0 autoridades administrativas, en el sentido de aplicar la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica, \u00a0 cuando se instaura la acci\u00f3n de revisi\u00f3n en todos los procesos agrarios, m\u00e1s \u00a0 all\u00e1 del de clarificaci\u00f3n de la propiedad y extinci\u00f3n de dominio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Integraci\u00f3n normativa de la \u00a0 palabra s\u00f3lo contenida en los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1\u00a0\u00a0\u00a0 Seg\u00fan el art\u00edculo 6\u00b0 del Decreto 2067 de \u00a0 1991:\u201cEl magistrado sustanciador tampoco admitir\u00e1 la demanda cuando considere \u00a0 que \u00e9sta no incluye las normas que deber\u00edan ser demandadas para que el fallo en \u00a0 s\u00ed mismo no sea inocuo, y ordenar\u00e1 cumplir el tr\u00e1mite previsto en el inciso \u00a0 segundo de este art\u00edculo. La Corte se pronunciar\u00e1 de fondo sobre todas las \u00a0 normas demandadas y podr\u00e1 se\u00f1alar en la sentencia las que, a su juicio, \u00a0 conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales.\u201d \u00a0 (Negrillas fuera del original) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La anterior \u00a0 disposici\u00f3n autoriza al magistrado sustanciador para inadmitir demandas en las \u00a0 que no se incluyen \u201clas normas que deber\u00edan ser demandadas para que el fallo \u00a0 en s\u00ed mismo no sea inocuo\u201d. Sin embargo, la misma norma autoriza a la Corte \u00a0 pronunciarse de fondo para declarar la inexequibilidad de otras normas legales \u00a0 que \u201cconforman unidad normativa con aquellas otras que declara \u00a0 inconstitucionales.\u201d Es decir, la misma Corte puede conformar la unidad \u00a0 normativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En casos \u00a0 excepcionales de control abstracto, la Corte Constitucional ha encontrado \u00a0 necesario integrar al juicio de constitucionalidad que adelanta, preceptos que \u00a0 no han sido censurados. Esta posibilidad ha sido denominada integraci\u00f3n de la \u00a0 unidad normativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la noci\u00f3n \u00a0 de \u201cunidad normativa\u201d, la Corte ha se\u00f1alado que existe un concepto propio \u00a0 y uno lato o amplio del t\u00e9rmino. Ciertamente, sobre este asunto ha dicho que \u201cla \u00a0 unidad normativa se presenta en varias hip\u00f3tesis: una primera se da cuando la \u00a0 norma acusada o su contenido normativo se encuentran reproducidos en otro u \u00a0 otros textos legales no demandados, de manera tal que la declaraci\u00f3n de la Corte \u00a0 -especialmente la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad- puede resultar inocua si \u00a0 no se refiere a todas las disposiciones con el mismo alcance regulador. Este es \u00a0 el sentido propio de la figura de la unidad normativa a la que se refiere el \u00a0 art\u00edculo 6\u00ba del Decreto 2067 de 1991 cuando dispone que \u00b4la Corte se \u00a0 pronunciar\u00e1\u00a0 de fondo sobre todas las normas demandadas y podr\u00e1 se\u00f1alar en \u00a0 la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras \u00a0 que declara inconstitucionales\u00b4\u201d[68]. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, en \u00a0 un sentido lato o amplio del concepto, la Corte ha entendido que tambi\u00e9n se \u00a0 presenta la unidad normativa cuando no es posible pronunciarse respecto de una \u00a0 norma expresamente demandada, sin referirse tambi\u00e9n a la constitucionalidad de \u00a0 otras disposiciones con las cuales se encuentra \u00edntimamente relacionada. Sin \u00a0 embargo, esta \u00edntima relaci\u00f3n entre las normas no es de cualquier tipo sino de \u00a0 aquella que hace \u201cimposible estudiar su constitucionalidad sin \u00a0 analizar las otras disposiciones\u201d.[69] \u00a0Las normas en este caso tienen cada una un sentido regulador propio y \u00a0 aut\u00f3nomo[70], \u00a0 pero el estudio de constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada impone \u00a0 confrontar con la Constituci\u00f3n algunos elementos normativos a los cuales hace \u00a0 referencia, que est\u00e1n contenidos en otras disposiciones no demandadas. Con estas \u00a0 \u00faltimas se constituye la unidad normativa.[71] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la integraci\u00f3n normativa puede \u00a0 llevarse a cabo cuando: (i) el precepto demandado no tiene un contenido \u00a0 de\u00f3ntico claro o un\u00edvoco, de manera que para entenderlo y aplicarlo resulta \u00a0 imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposici\u00f3n que no \u00a0 fue acusada; (ii) la disposici\u00f3n cuestionada es reproducida en otros \u00a0 preceptos del ordenamiento que no fueron demandados; o (iii) la \u00a0 disposici\u00f3n censurada se encuentra intr\u00ednsecamente relacionada con otra respecto \u00a0 de la cual se yerguen serias sospechas de inconstitucionalidad[72]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, \u00a0 sobre la diferencia entre la falta de unidad normativa y la proposici\u00f3n jur\u00eddica \u00a0 incompleta, la Corte ha dicho: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026la Corte ha entendido \u00a0 que hay proposici\u00f3n jur\u00eddica incompleta cuando (i) la norma acusada no tiene un \u00a0 sentido regulador aut\u00f3nomo, y (ii) carece de un sentido propio aisladamente \u00a0 considerada. En cambio, ha estimado que hay falta de unidad normativa, cuando \u00a0 \u201cel demandante verdaderamente impugna un contenido normativo inteligible y \u00a0 separable.\u201d En el primer caso, es decir en el la proposici\u00f3n jur\u00eddica \u00a0 incompleta, esta Corporaci\u00f3n ha determinado que la demanda es inepta, por lo \u00a0 cual \u201cno puede ser estudiada\u201d\u2026 \u201csituaci\u00f3n en la cual procede la inadmisi\u00f3n e \u00a0 incluso, excepcionalmente, la sentencia inhibitoria\u201d.\u00a0 En el segundo caso, \u00a0 es decir en el de la falta de unidad normativa,\u00a0 la Corte ha entendido que \u00a0 \u201cel estudio de ese contenido presupone el an\u00e1lisis de un conjunto normativo m\u00e1s \u00a0 amplio, por lo cual se hace necesaria la integraci\u00f3n de una proposici\u00f3n jur\u00eddica \u00a0 mayor.\u201d Es decir, es el caso de la falta de unidad normativa cuando la Corte \u00a0 puede, mediante una integraci\u00f3n normativa, extender el estudio a apartes no \u00a0 demandados, a fin de evitar un fallo inhibitorio. Pero en el caso de la \u00a0 proposici\u00f3n jur\u00eddica incompleta, no cabe otra opci\u00f3n que la inadmisi\u00f3n de la \u00a0 demanda o el fallo inhibitorio.\u00a0 De manera concreta, la diferencia \u00a0 espec\u00edfica entre uno y otro fen\u00f3meno jur\u00eddico radica en que en la proposici\u00f3n \u00a0 jur\u00eddica incompleta la expresi\u00f3n acusada carece de sentido regulador propio y \u00a0 aut\u00f3nomo aisladamente considerada. En cambio cuando hay falta de unidad \u00a0 normativa, la expresi\u00f3n acusada s\u00ed tiene un sentido regulador propio y aut\u00f3nomo \u00a0 aisladamente considerada, pero su estudio presupone el an\u00e1lisis de un conjunto \u00a0 normativo m\u00e1s amplio.\u201d[73] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4\u00a0\u00a0\u00a0 En efecto, el art\u00edculo 50 de la Ley 160 de \u00a0 1994, establece dos institutos procesales para atacar los actos administrativos \u00a0 que culminan los procesos agrarios referidos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cContra las resoluciones del Gerente General del INCORA que decidan \u00a0 de fondo los procedimientos que se regulan en este Cap\u00edtulo, s\u00f3lo \u00a0procede el recurso de reposici\u00f3n en los t\u00e9rminos del C\u00f3digo Contencioso \u00a0 Administrativo, dentro de los cinco (5) d\u00edas siguientes a la notificaci\u00f3n, y la \u00a0 acci\u00f3n de revisi\u00f3n ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso \u00a0 Administrativo, en \u00fanica instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9o. \u00a0 del art\u00edculo\u00a0128\u00a0del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. La demanda de revisi\u00f3n \u00a0 deber\u00e1 presentarse dentro de los quince (15) d\u00edas siguientes a la fecha de \u00a0 ejecutoria del acto administrativo correspondiente.\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, el art\u00edculo 53 de la Ley 160 de 1994, dispone: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Contra la resoluci\u00f3n que declare que sobre un fundo o parte de \u00a0 \u00e9l se ha extinguido el derecho de dominio privado s\u00f3lo proceden el \u00a0 recurso de reposici\u00f3n, dentro de los cinco (5) d\u00edas siguientes a su \u00a0 notificaci\u00f3n, y la acci\u00f3n de revisi\u00f3n ante el Consejo de Estado, Sala de lo \u00a0 Contencioso Administrativo, en \u00fanica instancia, seg\u00fan lo previsto en el numeral \u00a0 8o. del art\u00edculo\u00a0128\u00a0del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en ello, resulta necesario integrar a las disposiciones \u00a0 objeto de control la palabra s\u00f3lo de los art\u00edculos 50 y 53 de la \u00a0 Ley 160 de 1994, toda vez que tal limitaci\u00f3n puede llegar a tener efectos sobre \u00a0 el derecho de defensa de las personas que se ven afectadas, con resoluciones que \u00a0 culminan procesos de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de \u00a0 bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio, toda vez que no tendr\u00edan un medio de control \u00a0 para resarcir los da\u00f1os causados ante una eventual equivocaci\u00f3n por parte de la \u00a0 administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 La suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de la \u00a0 inscripci\u00f3n de los actos administrativos se\u00f1alados en las normas acusadas en la \u00a0 oficina de registro e instrumentos p\u00fablicos resulta desproporcionado a la luz de \u00a0 los art\u00edculos 58 y 64 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1\u00a0\u00a0\u00a0 El juicio de proporcionalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El juicio de proporcionalidad es una \u00a0 herramienta anal\u00edtica para el examen de la justificaci\u00f3n de actividades \u00a0 estatales o de particulares que significan una restricci\u00f3n o limitaci\u00f3n de los \u00a0 derechos fundamentales de las personas u otros principios constitucionales. \u00a0 Adem\u00e1s, como ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n, \u201c(\u2026) \u00a0 pretende impedir los excesos o defectos en el ejercicio del poder p\u00fablico, \u00a0 como una forma espec\u00edfica de protecci\u00f3n o de realizaci\u00f3n de los derechos y \u00a0 libertades individuales\u201d[74] \u00a0(negrita fuera del texto). El examen se lleva a cabo mediante la ponderaci\u00f3n de \u00a0 los intereses y valores constitucionales involucrados en la medida legislativa o \u00a0 de otra \u00edndole sujeta a control, a fin de determinar si la relaci\u00f3n que existe \u00a0 entre ellos desarrolla en mayor o menor medida los mandatos constitucionales.[75] \u00a0En particular, el juicio se realiza en las siguientes dimensiones anal\u00edticas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, es necesario evaluar la finalidad de la medida bajo examen y \u00a0 la idoneidad de los medios elegidos para alcanzarla. Para que una medida \u00a0 restrictiva de derechos fundamentales supere esta etapa de an\u00e1lisis, es preciso \u00a0 (i) que persiga una finalidad leg\u00edtima a la luz de la Constituci\u00f3n y (ii) \u00a0 que los medios elegidos por el legislador u otras autoridades cuyas actuaciones \u00a0 est\u00e9n sometidas a control, permitan desde el punto de vista emp\u00edrico alcanzar el \u00a0 fin perseguido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, el juez constitucional debe examinar la necesidad de la \u00a0 medida, determinando si la misma finalidad pod\u00eda lograrse por mecanismos menos \u00a0 restrictivos en t\u00e9rminos de derechos fundamentales y otros principios \u00a0 constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, se debe examinar la proporcionalidad de la medida. En esta \u00a0 etapa del examen se deben comparar los costos y beneficios en t\u00e9rminos \u00a0 constitucionales de la actuaci\u00f3n sometida a control; \u00e9sta se ajustar\u00e1 a la Carta \u00a0 solamente cuando no implique un sacrificio mayor al beneficio que puede lograr. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2\u00a0\u00a0\u00a0 La finalidad que persigue la medida acusada \u00a0 es leg\u00edtima a la luz de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1 El \u00a0 derecho fundamental al debido proceso, como manifestaci\u00f3n del ideal de justicia \u00a0 de las sociedades modernas, constituye una garant\u00eda para determinar la \u00a0 titularidad de un derecho, la posibilidad de ejercerlo u oponerlo frente a otras \u00a0 personas bajo determinadas circunstancias y la posibilidad de adelantar acciones \u00a0 para evitar la consumaci\u00f3n de un da\u00f1o. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal \u00a0 garant\u00eda ius fundamental se materializa en la posibilidad de presentar \u00a0 recurso de Revisi\u00f3n frente a resoluciones que culminan procesos agrarios de \u00a0 clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del \u00a0 dominio, ante la Oficina de Registro e Instrumentos P\u00fablicos, en la cual opera \u00a0 la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica del procedimiento de inscripci\u00f3n, a efectos de \u00a0 verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y constitucionales sobre \u00a0 el procedimiento efectuado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde ese \u00a0 punto de vista, una medida que evita la consumaci\u00f3n de un perjuicio irremediable \u00a0 es razonable, e incluso necesaria, para proteger el derecho al debido proceso. \u00a0 Por ello, para la Sala la finalidad de la medida es leg\u00edtima desde el punto \u00a0 de vista constitucional, de hecho, el constituyente, con la finalidad de \u00a0 proteger garant\u00edas fundamentales, estableci\u00f3 la figura de la suspensi\u00f3n \u00a0 provisional de actos administrativos. En efecto, el art\u00edculo 238 de la Carta \u00a0 Pol\u00edtica se\u00f1ala: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO\u00a0\u00a0238.\u00a0La jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo podr\u00e1 \u00a0 suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca \u00a0 la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de \u00a0 impugnaci\u00f3n por v\u00eda judicial.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este art\u00edculo constituye una cl\u00e1usula de \u00a0 remisi\u00f3n a la norma que concreta las finalidades y requerimientos que deben \u00a0 concurrir para que un acto administrativo pueda ser suspendido de manera \u00a0 provisional. Estas previsiones se encuentran en el art\u00edculo 238 de la Ley 1437 \u00a0 de 2011, por la cual se expidi\u00f3 el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo \u00a0 y de lo Contencioso Administrativo, que dispone: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo\u00a0\u00a0231.\u00a0Requisitos para decretar las medidas cautelares.\u00a0Cuando \u00a0 se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensi\u00f3n provisional de \u00a0 sus efectos proceder\u00e1 por violaci\u00f3n de las disposiciones invocadas en la demanda \u00a0 o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violaci\u00f3n \u00a0 surja del an\u00e1lisis del acto demandado y su confrontaci\u00f3n con las normas \u00a0 superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la \u00a0 solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho \u00a0 y la indemnizaci\u00f3n de perjuicios deber\u00e1 probarse al menos sumariamente la \u00a0 existencia de los mismos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los dem\u00e1s casos, las \u00a0 medidas cautelares ser\u00e1n procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Que la demanda est\u00e9 \u00a0 razonablemente fundada en derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Que el demandante \u00a0 haya demostrado, as\u00ed fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los \u00a0 derechos invocados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Que el demandante \u00a0 haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que \u00a0 permitan concluir, mediante un juicio de ponderaci\u00f3n de intereses, que \u00a0 resultar\u00eda m\u00e1s gravoso para el inter\u00e9s p\u00fablico negar la medida cautelar que \u00a0 concederla. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Que, adicionalmente, \u00a0 se cumpla una de las siguientes condiciones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Que al no otorgarse \u00a0 la medida se cause un perjuicio irremediable, o \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Que existan serios \u00a0 motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la \u00a0 sentencia ser\u00edan nugatorios.\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2 En un sentido dial\u00e9ctico, la norma expuesta puede \u00a0 generar la siguiente tesis: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. La suspensi\u00f3n provisional de los actos \u00a0 administrativos, cuando pueda configurarse un perjuicio irremediable, \u00a0 corresponde a una finalidad leg\u00edtima y constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, a pesar de la aparente \u00a0 claridad sobre los supuestos que deben configurarse para que opere la referida \u00a0 suspensi\u00f3n provisional, debe tenerse en cuenta que tal norma no tiene una \u00a0 entidad propia sobre su aplicaci\u00f3n. Es necesario dotar de contenido el juicio de \u00a0 valor que, a su vez, permite analizar los requisitos que deben satisfacerse para \u00a0 la procedibilidad de las medidas que pretenden detener la ejecuci\u00f3n de un acto \u00a0 administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.3 Puede observarse que la suspensi\u00f3n \u00a0 no opera de plano, sino que el juez debe valorar (emitir un juicio), \u00a0 respecto a la violaci\u00f3n del procedimiento que dio origen al acto, o a normas de \u00a0 car\u00e1cter sustancial que regulan el mismo. Este aspecto volitivo del juez, \u00a0 permite que, aunque concurran los elementos que le faculten para suspender un \u00a0 acto administrativo, se abstenga de hacerlo, precisamente para garantizar \u00a0 derechos fundamentales, por ejemplo de la contraparte. De esta manera, es \u00a0 posible plantear una ant\u00edtesis de la suspensi\u00f3n provisional de los actos que \u00a0 puede expresarse de la siguiente manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.4 En ese escenario, tanto la tesis \u00a0 como la ant\u00edtesis se\u00f1aladas (premisa A y B) pueden tener lugar dentro del \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico, as\u00ed una sea la negaci\u00f3n de la otra. Tal posibilidad \u00a0 permite, extraer una s\u00edntesis de la situaci\u00f3n planteada, en la cual se concilian \u00a0 las dos afirmaciones y se extrae una nueva regla que obedezca al par\u00e1metro de \u00a0 control: finalidad leg\u00edtima y constitucional. Esta puede expresarse en la \u00a0 siguiente premisa: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C. Tanto ordenar, \u00a0 como no ordenar la suspensi\u00f3n provisional de los actos administrativos cuando \u00a0 pueda configurarse un perjuicio irremediable, corresponde a una finalidad \u00a0 leg\u00edtima y constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.5 \u00a0 Ello lleva a concluir que la facultad para ordenar la suspensi\u00f3n provisional de \u00a0 actos administrativos es contingente, no es una obligaci\u00f3n y obedece a criterios \u00a0 de razonabilidad,\u00a0 a partir de juicios de valor que determinan su \u00a0 pertinencia. As\u00ed las cosas, el operador judicial en esos casos deber\u00eda decidir \u00a0 si la misma es procedente. De hecho, la Constituci\u00f3n previ\u00f3 tal situaci\u00f3n, en el \u00a0 art\u00edculo 238, indicando que la jurisdicci\u00f3n contenciosa podr\u00e1 suspender \u00a0 los efectos de tales actos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Llama la \u00a0 atenci\u00f3n, entonces, que si la Carta Pol\u00edtica se\u00f1ala una facultad discrecional, \u00a0 una ley establezca una obligaci\u00f3n de suspender determinados actos \u00a0 administrativos, concretamente los que culminen los procesos agrarios de \u00a0 clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del \u00a0 dominio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal \u00a0 alteraci\u00f3n del contenido normativo del art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n, en el \u00a0 que se establece una facultad en cabeza de la administraci\u00f3n, que \u00a0 corresponde al verbo podr\u00e1, dista de ser id\u00e9ntica o si quiera parecida a \u00a0 la establecida en los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, en el que se \u00a0 desplaza la potestad de la administraci\u00f3n de suspender provisionalmente un acto \u00a0 administrativo, por una obligaci\u00f3n de hacer, cuando: (i) no se hubiere ejercido \u00a0 la acci\u00f3n de revisi\u00f3n, (ii) en caso de ejercerse, \u00e9sta fuere rechazada, o (iii) \u00a0 si admitida, las pretensiones fueran denegadas[76]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque el \u00a0 art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n, no proh\u00edbe que el legislador en su amplia \u00a0 libertad de configuraci\u00f3n de las leyes, establezca que la suspensi\u00f3n provisional \u00a0 de los actos, pueda darse de manera autom\u00e1tica en determinados procesos, resulta \u00a0 extra\u00f1o a priori que las disposiciones demandadas, establezcan un \u00a0 accionar que la propia Carta Pol\u00edtica no ha ordenado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien \u00a0 es cierto que los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, tienen una finalidad \u00a0 leg\u00edtima, no hay certeza sobre la necesidad de esas normas para garantizar los \u00a0 derechos constitucionales de quienes se ven afectados en los procesos agrarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese \u00a0 sentido, la Sala considera que el problema no se suscita por la suspensi\u00f3n de \u00a0 las resoluciones que culminan los procesos agrarios de clarificaci\u00f3n de la \u00a0 propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio, toda vez \u00a0 que ello puede corresponder a garantizar el debido proceso y el art\u00edculo 58 de \u00a0 la Constituci\u00f3n. El reproche de inconstitucionalidad, efectuado sobre las \u00a0 disposiciones demandadas, recae sobre la suspensi\u00f3n provisional que opera de \u00a0 plano, sin que se analice si la misma es pertinente o necesaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3\u00a0\u00a0\u00a0 La medida no es necesaria desde la \u00a0 perspectiva constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque la finalidad analizada en la secci\u00f3n anterior es leg\u00edtima a \u00a0 la luz de la Carta Pol\u00edtica, en cuanto pretende proteger el derecho de \u00a0 propiedad, el derecho al debido proceso y el principio de buena fe de terceros \u00a0 afectados, no se torna necesaria, ya que esa misma \u00a0 protecci\u00f3n puede lograrse por otros medios menos lesivos de los deberes que \u00a0 impone el art\u00edculo 64 constitucional, medios que incluso est\u00e1n previstos por el \u00a0 ordenamiento. Por ejemplo, a la luz del nuevo C\u00f3digo de Procedimiento \u00a0 Administrativo, es posible que el juez contencioso encauce las pretensiones de \u00a0 la persona afectada y si, es del caso, suspenda provisionalmente la ejecuci\u00f3n de \u00a0 los actos administrativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La protecci\u00f3n de los derechos de propiedad, como los derechos de \u00a0 tenencia y posesi\u00f3n, y en general, la protecci\u00f3n de terceros afectados por una \u00a0 decisi\u00f3n ilegal en los referidos procesos agrarios, puede obtenerse tambi\u00e9n a \u00a0 trav\u00e9s de otros medios de control que contempla la actual normativa, como el de \u00a0 nulidad y restablecimiento del derecho, ejercicio judicial que puede ir \u00a0 acompa\u00f1ado de una solicitud de suspensi\u00f3n provisional del acto atacado y que, \u00a0 adem\u00e1s, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 231 del C\u00f3digo de Procedimiento \u00a0 Administrativo, puede ser decretado por el juez competente. Asimismo, la \u00a0 acci\u00f3n de tutela puede contemplarse entre los mecanismos procedentes cuando se \u00a0 encuentre acreditado un perjuicio irremediable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que en la actualidad existen otros medios de \u00a0 defensa contra los actos administrativos en comento en el marco de los cuales es \u00a0 posible solicitar (i) la suspensi\u00f3n provisional de los actos, y (ii) la \u00a0 reparaci\u00f3n de los da\u00f1os causados \u2013recu\u00e9rdese que la reparaci\u00f3n no opera en el \u00a0 escenario de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n, pues es una acci\u00f3n dirigida solamente a \u00a0 controlar la legalidad de los actos administrativos-, la Sala concluye que la \u00a0 medida de suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de los actos administrativos con que terminan \u00a0 los procesos agrarios de clarificaci\u00f3n, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos \u00a0 indebidamente ocupados y extinci\u00f3n del dominio en virtud del ejercicio de la \u00a0 acci\u00f3n de revisi\u00f3n, ya no es necesaria para proteger los derechos de los \u00a0 posibles propietarios de los terrenos en disputa o los terceros de buena fe \u00a0 interesados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, como se expuso, (supra 9.7.3) el medio de control de revisi\u00f3n a la luz de la nueva normativa va \u00a0 m\u00e1s all\u00e1 del mero an\u00e1lisis de la legalidad de los procedimientos agrarios de \u00a0 clarificaci\u00f3n, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio. Bajo \u00a0 esa l\u00f3gica, las decisiones que culminan tales actuaciones son susceptibles de \u00a0 los recursos de revisi\u00f3n, pero tambi\u00e9n de la acci\u00f3n de nulidad y \u00a0 restablecimiento del derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este punto, es importante reiterar que lo que se cuestiona no es \u00a0 el ejercicio de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n sino el efecto suspensivo que opera de \u00a0 forma autom\u00e1tica cuando se instaura; lo cual, en la pr\u00e1ctica, ante la demora en \u00a0 la resoluci\u00f3n de esta acci\u00f3n, puede resultar desproporcionado, ya que sacrifica \u00a0 a largo plazo, la realizaci\u00f3n de fines constitucionales de gran relevancia como \u00a0 garantizar progresivamente el acceso a la tierra de poblaci\u00f3n vulnerable, \u00a0 contenido en el art\u00edculo 64 Superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4\u00a0\u00a0\u00a0 La medida no es \u00a0 proporcionada en estricto sentido \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si en gracia de discusi\u00f3n se admitiera la \u00a0 necesidad de la medida, en todo caso esta es desproporcionada en estricto \u00a0 sentido a la luz de los art\u00edculos 64 y 65 de la Constituci\u00f3n que establece \u00a0 la obligaci\u00f3n a cargo del Estado de garantizar el acceso a la tierra y \u00a0 territorio de la poblaci\u00f3n rural, por las razones que a continuaci\u00f3n se exponen: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.1\u00a0\u00a0 En primer lugar, si \u00a0 bien es cierto que la suspensi\u00f3n de la inscripci\u00f3n de las resoluciones con que \u00a0 finalizan los procesos administrativos a los que se viene haciendo referencia en \u00a0 la Oficina de Registro e Instrumentos P\u00fablicos, persigue la protecci\u00f3n de los \u00a0 derechos derivados de la propiedad privada, de la posesi\u00f3n y la tenencia, como \u00a0 del principio de la buena fe, tambi\u00e9n lo es que esa protecci\u00f3n es marginal y \u00a0 eventual, por las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por un lado, en todo caso la persona afectada no puede disponer del \u00a0 bien durante el tiempo que tarda en decidirse la demanda de revisi\u00f3n[77], teniendo \u00a0 en cuenta que, como se expuso en la caracterizaci\u00f3n de dichos procesos agrarios, \u00a0 para efectos de publicidad ante terceros, la resoluci\u00f3n que da inicio al \u00a0 respectivo procedimiento administrativo es inscrita en la Oficina de Registro e \u00a0 Instrumentos P\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la sentencia producto de dicho proceso -si anula el \u00a0 procedimiento administrativo-, no implica el resarcimiento de los derechos del \u00a0 propietario ni la indemnizaci\u00f3n de perjuicios causados a \u00e9l o a terceros. En \u00a0 otras palabras, la protecci\u00f3n que ofrece la acci\u00f3n de revisi\u00f3n es solamente la \u00a0 anulaci\u00f3n del acto, m\u00e1s no el restablecimiento de los derechos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.2 En segundo lugar, las expresiones acusadas conllevan una restricci\u00f3n, de gran impacto \u00a0 frente a la realizaci\u00f3n del art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n, pues limitan \u00a0 significativamente la posibilidad de que el Estado, luego de que ha surtido el \u00a0 respectivo proceso administrativo, disponga de los bienes para contribuir a la \u00a0 dignificaci\u00f3n de la vida de los trabajadores del campo, lo cual puede lograrse, \u00a0 por ejemplo, mediante la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos a las v\u00edctimas del \u00a0 desplazamiento forzado, de acuerdo con el esp\u00edritu de la Ley 160 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala recuerda que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 le ha otorgado al trabajador del \u00a0 campo un tratamiento preferente ante la situaci\u00f3n de vulnerabilidad social, \u00a0 econ\u00f3mica y cultural, entre otras, que lo ponen en desventaja frente a los otros \u00a0 sectores de la sociedad. Para el cumplimiento de este prop\u00f3sito\u00a0 \u00a0 precisamente el Constituyente consagr\u00f3 a favor de la poblaci\u00f3n agraria el \u00a0 derecho al acceso a la tierra y al territorio, y a recursos y servicios \u00a0 econ\u00f3micos, sociales y culturales que permitan su desarrollo, pues con ello se \u00a0 contribuye a la realizaci\u00f3n de sus proyectos de vida y a la protecci\u00f3n de la \u00a0 cultura campesina, objetivos que se reitera, se logran a trav\u00e9s de la \u00a0 distribuci\u00f3n de las tierras bald\u00edas, entre otros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 64 Superior, la \u00a0 intervenci\u00f3n del Estado es fundamental para mejorar las condiciones de vida de \u00a0 esa poblaci\u00f3n hist\u00f3ricamente excluida y marginada. \u00a0 Adem\u00e1s, el Constituyente previ\u00f3, por ejemplo, que el acceso a la propiedad de \u00a0 los bienes bald\u00edos deb\u00eda ser en beneficio los trabajadores rurales. Con \u00a0 base en dicha norma, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n[78] ha establecido que el \u00a0 Estado tiene la obligaci\u00f3n de tomar medidas que faciliten el acceso a la \u00a0 propiedad de la poblaci\u00f3n campesina, con el prop\u00f3sito de garantizar el derecho \u00a0 al territorio de este grupo que merece especial protecci\u00f3n constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley 160 es el mecanismo jur\u00eddico \u00a0 principal a trav\u00e9s del cual se desarrolla en mayor medida el art\u00edculo 64 \u00a0 Superior; esa ley contiene los diferentes procesos agrarios mediante los cuales \u00a0 se ejecuta en parte el deber del Estado de \u201c\u2026\u00a0promover el acceso progresivo a la \u00a0 propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o \u00a0 asociativa, y a los servicios de educaci\u00f3n, salud, vivienda, seguridad social, \u00a0 recreaci\u00f3n, cr\u00e9dito, comunicaciones, comercializaci\u00f3n de los productos, \u00a0 asistencia t\u00e9cnica y empresarial,\u00a0con \u00a0 el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos\u201d. \u00a0 Tambi\u00e9n desarrolla la funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica de la propiedad; ello se \u00a0 refleja, por ejemplo, en el proceso agrario de extinci\u00f3n del dominio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan esta ley, los procesos de \u00a0 clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos indebidamente \u00a0 ocupados y extinci\u00f3n de dominio agrario tienen, entre otras finalidades, la de \u00a0 clarificar la situaci\u00f3n jur\u00eddica de las tierras desde el punto de vista de la \u00a0 propiedad, para identificar si han salido o no del dominio del Estado, como la \u00a0 de facilitar el saneamiento de la propiedad[79], \u00a0 y extinguir a favor de la Naci\u00f3n el derecho de dominio de los predios rurales en \u00a0 donde se acredite el incumplimiento de la funci\u00f3n social y\/o ecol\u00f3gica de la \u00a0 propiedad[80]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La asignaci\u00f3n de los bienes obtenidos a \u00a0 trav\u00e9s de los procesos agrarios de clarificaci\u00f3n y extinci\u00f3n del dominio, es una \u00a0 herramienta que contribuye al logro de los fines esenciales del Estado Social de \u00a0 Derecho, espec\u00edficamente a la dignificaci\u00f3n de la vida de los trabajadores del \u00a0 campo, mediante la redistribuci\u00f3n de estas tierras entre poblaci\u00f3n campesina de \u00a0 escasos recursos y otra poblaci\u00f3n vulnerable (beneficiarios de programas \u00a0 especiales que cree el Gobierno Nacional) para mejorar sus ingresos y calidad de \u00a0 vida[81]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los procesos administrativos referidos \u00a0 constituyen herramientas importantes para la materializaci\u00f3n de las pol\u00edticas \u00a0 agraria y de protecci\u00f3n de la poblaci\u00f3n campesina, y permiten al Estado cumplir \u00a0 con su deber constitucional no s\u00f3lo de satisfacer el derecho del acceso a la \u00a0 tierra de la poblaci\u00f3n campesina, sino tambi\u00e9n de asegurar otros componentes que \u00a0 elevan la calidad de vida de los trabajadores agrarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.3 Los importantes fines que persiguen \u00a0 los procedimientos y la posterior adjudicaci\u00f3n de los terrenos: proveer de \u00a0 tierra a quienes carecen de ella, se sacrifica en alto grado la ejecuci\u00f3n de la \u00a0 pol\u00edtica agraria ante el amplio lapso que se toma el Consejo de Estado para \u00a0 decidir acerca de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se anot\u00f3 en la parte considerativa, \u00a0 contra la decisi\u00f3n que decide de fondo este tipo de procesos agrarios procede el \u00a0 recurso de reposici\u00f3n en sede administrativa y el control de revisi\u00f3n ante el \u00a0 Consejo de Estado\u00a0 en proceso de \u00fanica instancia, sin perjuicio de que el \u00a0 juez administrativo en ejercicio de sus poderes especiales determine que las \u00a0 pretensiones de la demanda dan lugar a que se encauce tambi\u00e9n por el medio de \u00a0 control de nulidad y restablecimiento del derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El efecto del ejercicio de esta acci\u00f3n es \u00a0 que la resoluci\u00f3n con que finaliza el proceso respectivo no puede inscribirse \u00a0 ante la Oficina de Registro e Instrumentos P\u00fablicos hasta tanto el Consejo \u00a0 decida sobre su admisi\u00f3n o rechazo, o emita un pronunciamiento de fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La anterior medida, como se expuso, \u00a0 persigue un fin constitucional leg\u00edtimo, esto es, proteger el derecho a la \u00a0 propiedad, el derecho al debido proceso y la buena fe de los propietarios y\/o \u00a0 terceros afectados con la decisi\u00f3n adoptada por el INCODER. Sin embargo, como \u00a0 las normas demandadas y el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo no contemplan \u00a0 un t\u00e9rmino dentro del cual dichas acciones deben ser decididas por el Consejo de \u00a0 Estado, se ha evidenciado que el estudio de\u00a0 admisibilidad o la decisi\u00f3n de \u00a0 fondo pueden tardar varios a\u00f1os en proferirse, lo cual torna desproporcionada la \u00a0 medida. En otras palabras, el reproche que formula la Sala se centra en que el \u00a0 legislador no determin\u00f3 un tiempo preciso dentro del cual el Consejo de Estado \u00a0 debe proferir una decisi\u00f3n definitiva sobre la legalidad del respectivo proceso \u00a0 agrario, lo que ha conducido a tiempos de decisi\u00f3n muy prolongados. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A la luz de esos t\u00e9rminos, es \u00a0 desproporcionado que una vez presentada la demanda de revisi\u00f3n se suspenda de \u00a0 manera autom\u00e1tica el car\u00e1cter ejecutorio de dichas resoluciones a la espera de \u00a0 una decisi\u00f3n en su fase de admisi\u00f3n, y una vez superada \u00e9sta, hasta que se \u00a0 produzca la decisi\u00f3n definitiva por parte de dicho \u00f3rgano de cierre. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Observa la Sala que el tr\u00e1mite de las \u00a0 acciones de revisi\u00f3n ante el Consejo de Estado puede tardar varios a\u00f1os, lo cual \u00a0 limita la realizaci\u00f3n del contenido del art\u00edculo 64 Superior y a la funci\u00f3n \u00a0 social de la propiedad, puesto que los bienes afectados no pueden ser utilizados \u00a0 por el Estado durante todo ese tiempo para cumplir la pol\u00edtica agraria, mediante \u00a0 su distribuci\u00f3n entre la poblaci\u00f3n rural y otras poblaciones vulnerables. Ese \u00a0 sacrificio tan alto es desproporcionado a la luz de los beneficios marginales de \u00a0 la medida en t\u00e9rminos de protecci\u00f3n del derecho de propiedad y buena fe. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.4 La suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de la \u00a0 inscripci\u00f3n de las resoluciones con que finalizan los procesos agrarios \u00a0 referidos se torna en una medida desproporcionada en estricto sentido porque en \u00a0 aras de otorgar una protecci\u00f3n eventual y marginal a la propiedad privada y la \u00a0 buena fe de terceros, genera que los actos de la administraci\u00f3n queden \u00a0 suspendidos mientras el Consejo de Estado se pronuncia acerca de su legalidad en \u00a0 sede de Revisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como esos procesos pueden tardar varios \u00a0 a\u00f1os en resolverse, resulta desproporcionado y contrario a la progresividad en \u00a0 materia de derechos sociales, que aun cuando un juez no determine la imperiosa \u00a0 necesidad de suspender los efectos de tales actos administrativos, ello opere de \u00a0 plano, limitando sin fundamento alguno el mandato de distribuci\u00f3n de las tierras \u00a0 entre poblaci\u00f3n vulnerable, como lo ordena el art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n, e \u00a0 impidiendo la materializaci\u00f3n de las finalidades de inter\u00e9s p\u00fablico y funci\u00f3n \u00a0 social, que recaen sobre el derecho a la propiedad privada, de conformidad con \u00a0 el art\u00edculo 58 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ello no obsta para que, la persona que \u00a0 interponga la acci\u00f3n de revisi\u00f3n pueda solicitar la suspensi\u00f3n del acto \u00a0 administrativo que resuelva de fondo los procedimientos agrarios de \u00a0 clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del \u00a0 dominio, de conformidad con las previsiones dispuestas en el cap\u00edtulo XI, \u00a0 art\u00edculo 229 y siguientes, del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo \u00a0 Contencioso Administrativo, en concordancia con el art\u00edculo 238 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. En ese sentido, se reitera que es potestativo del juez, decretar \u00a0 la suspensi\u00f3n de los efectos tales actos administrativos, si llegar\u00e9 a \u00a0 determinar que a ello hubiere lugar, de conformidad con la Constituci\u00f3n y la \u00a0 ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 La exclusi\u00f3n de \u00a0 la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando culminan los \u00a0 procesos agrarios de clarificaci\u00f3n, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y \u00a0 extinci\u00f3n del dominio, vulnera los art\u00edculos 58 y 29 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena encuentra que en este caso, \u00a0 el juicio de proporcionalidad debe realizarse en un nivel leve, toda vez que \u00a0 basta con estudiar la justificaci\u00f3n y la idoneidad de la medida para determinar \u00a0 si se encuentra ajustada a la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La finalidad que persigue la palabra s\u00f3lo contenida \u00a0 en los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, no es id\u00f3nea a la luz de la \u00a0 Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por razones similares, la Sala Plena \u00a0 considera que la presentaci\u00f3n de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n, como medio de control \u00a0 exclusivo, ante la jurisdicci\u00f3n contenciosa, no es un medio id\u00f3neo para proteger \u00a0 el debido proceso ni el derecho a la propiedad de las personas a quienes se les \u00a0 adelantan los procesos agrarios expuestos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, como se expuso (supra 9.7.2), \u00a0 la p\u00e9rdida de los efectos suspensivos de las resoluciones que culminan los \u00a0 procesos de clarificaci\u00f3n, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del \u00a0 dominio, puede llegar a generar da\u00f1o y, como tal, resultar\u00eda un desprop\u00f3sito que \u00a0 no pueda interponerse en su lugar, el medio de control de nulidad y \u00a0 restablecimiento del derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si la regla general es que la acci\u00f3n de \u00a0 nulidad y restablecimiento se interpone contra los actos administrativos por los \u00a0 cuales una persona ha visto afectado su derecho, debe entenderse que tambi\u00e9n \u00a0 procede contra aquellos que deciden de fondo o culminan los procesos de \u00a0 clarificaci\u00f3n, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio, pues \u00a0 la acci\u00f3n de revisi\u00f3n no es un medio id\u00f3neo para tal fin, toda vez que no busca \u00a0 el resarcimiento del da\u00f1o. Insistir en despojar al ciudadano de los medios \u00a0 judiciales para el ejercicio de su derecho de defensa, constituye una \u00a0 vulneraci\u00f3n al derecho al debido proceso, establecido en el art\u00edculo 29 de la \u00a0 Carta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, como la expresi\u00f3n \u00a0 s\u00f3lo \u00a0establecida en los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, limita el ejercicio \u00a0 de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho en relaci\u00f3n con los actos \u00a0 administrativos descritos y tal situaci\u00f3n resulta desproporcionada por no tener \u00a0 una finalidad leg\u00edtima a la luz de la Constituci\u00f3n, ser\u00e1 declarada inexequible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la Corte entiende que la \u00a0 inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas no se genera a partir de este \u00a0 pronunciamiento judicial, sino desde el momento mismo en que se promulg\u00f3 la Ley \u00a0 160 de 1994, pues de otra forma se estar\u00eda reconociendo que, en alg\u00fan momento, \u00a0 la suspensi\u00f3n de los autos administrativos que culminaron los procesos agrarios \u00a0 referidos fue proporcional a la finalidad de garantizar el debido proceso de las \u00a0 partes, as\u00ed como una manifestaci\u00f3n del mandato de progresividad en el reparto \u00a0 equitativo de la tierra en Colombia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con \u00a0 la retroactividad de las decisiones adoptadas en procesos de acci\u00f3n p\u00fablica de \u00a0 inconstitucionalidad, este Tribunal ha se\u00f1alado en la Sentencia C-619 de 2003 \u00a0 que, trat\u00e1ndose de proteger la supremac\u00eda e integridad de la Constituci\u00f3n, puede \u00a0 modular los efectos de sus fallos, pues de otra manera su pronunciamiento ser\u00eda \u00a0 inocuo y \u201ccontrario al ordenamiento Superior.\u00a0 No de otra forma \u00a0 es posible garantizar una verdadera seguridad jur\u00eddica y certeza del derecho.\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En sentido \u00a0 similar en la Sentencia C-464 de 2004, esta Corporaci\u00f3n profiri\u00f3 una decisi\u00f3n \u00a0 con efectos retroactivos a la entrada en vigencia de la Carta Pol\u00edtica, con el \u00a0 prop\u00f3sito de proteger a las personas que hab\u00edan perdido su pensi\u00f3n por contraer \u00a0 nuevas nupcias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otras \u00a0 oportunidades (Sentencia C-482 de 1998 \u2013reconocimiento de sustituci\u00f3n pensional \u00a0 para los compa\u00f1eros de personas que vivieron en uni\u00f3n libre pero que no se \u00a0 hab\u00edan divorciado de su anterior pareja\u2013; Sentencia C-080 de 1999 \u2013 declaratoria \u00a0 de igualdad entre los hijos de los oficiales y los sub oficiales de la Polic\u00eda \u00a0 Nacional, que se encontraban estudiando, para gozar del beneficio de sustituci\u00f3n \u00a0 pensional hasta los 24 a\u00f1os) esta Corte ha modulado los efectos de sus \u00a0 sentencias, hasta el momento mismo de la entrada en vigencia de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica de 1991, con la finalidad de se\u00f1alar que la inconstitucionalidad sobre \u00a0 las disposiciones que fueron estudiadas no sobrevino sino que se gener\u00f3 desde su \u00a0 promulgaci\u00f3n, pues re\u00f1\u00edan con el esp\u00edritu de la Carta Pol\u00edtica, adem\u00e1s de \u00a0 desconocer los mandatos que exige su contenido axiol\u00f3gico.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, como tal declaratoria \u00a0 tendr\u00e1 por efecto que se levante la suspensi\u00f3n que recay\u00f3 de manera autom\u00e1tica \u00a0 sobre los procedimientos agrarios de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, \u00a0 recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio, ello no implica que, de \u00a0 formularse argumentos pertinentes y suficientes para solicitar la suspensi\u00f3n de \u00a0 los efectos de las resoluciones que culminaron los procesos agrarios referidos, \u00a0 el juez no pueda decretar la medida cautelar de suspensi\u00f3n provisional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, para garantizar el derecho \u00a0 fundamental al debido proceso, las personas que resulten perjudicadas por el \u00a0 levantamiento de la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de los actos administrativos que \u00a0 culminaron los procesos agrarios referidos, podr\u00e1n solicitar que se decrete la \u00a0 medida cautelar referida ante el juez administrativo, dentro de los quince (15) \u00a0 d\u00edas siguientes a la comunicaci\u00f3n que el Consejo de Estado les efect\u00fae sobre la \u00a0 decisi\u00f3n adoptada en esta providencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 RAZONES DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1\u00a0\u00a0\u00a0 La Corte \u00a0 Constitucional considera que la libertad de configuraci\u00f3n legislativa \u00a0 encuentra l\u00edmites en los mandatos constitucionales. Por ello, no puede la \u00a0 ley cambiar o modificar lo que la Constituci\u00f3n, fuente del poder pol\u00edtico y \u00a0 fundamento de la facultad que tiene el legislador de crear las leyes, ha \u00a0 ordenado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 efecto, el art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n establece que la jurisdicci\u00f3n de lo \u00a0 contencioso administrativo tiene la facultad de suspender actos sujetos a su \u00a0 control. Ello indica que el constituyente dispuso que tal competencia recae en \u00a0 tales jueces, quien con base en los criterios establecidos en la ley podr\u00e1n \u00a0determinar la pertinencia de esa medida cautelar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se expuso, el art\u00edculo 238 establece \u00a0 la facultad propia de los jueces administrativos de suspender los efectos de los \u00a0 actos sujetos a su control, raz\u00f3n por la cual otra rama del poder p\u00fablico no \u00a0 puede atribuirse una competencia que por mandato expreso de la Constituci\u00f3n \u00a0 corresponde a la jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2\u00a0\u00a0\u00a0 De otra parte, con \u00a0 base en los fundamentos expuestos, la Corte Constitucional considera que la \u00a0 suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de los actos administrativos, prevista en los art\u00edculos 50 \u00a0 y 53 de la Ley 160 de 1994, es una medida desproporcionada para proteger el \u00a0 derecho a la propiedad de las personas que se ven perjudicadas por las \u00a0 resoluciones que concluyen procesos agrarios de clarificaci\u00f3n de la propiedad, \u00a0 deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n de dominio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La suspensi\u00f3n autom\u00e1tica referida se \u00a0 convierte en un obst\u00e1culo para que el Estado cumpla con la finalidad de \u00a0 garantizar el acceso progresivo a la tierra de conformidad con el art\u00edculo 64 de \u00a0 la Constituci\u00f3n, pues debido a demora en la resoluci\u00f3n de las acciones de \u00a0 revisi\u00f3n ante el Consejo de Estado, resulta desproporcionado en sentido estricto \u00a0 que la ejecuci\u00f3n de los actos administrativos que finalicen los procesos \u00a0 agrarios expuestos, queden en suspenso por el t\u00e9rmino que dure el tr\u00e1mite de la \u00a0 acci\u00f3n de revisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3\u00a0\u00a0\u00a0 Sin embargo, es \u00a0 una carga excesiva que se excluya la posibilidad de interponer la acci\u00f3n de \u00a0 nulidad y restablecimiento del derecho, para atacar los actos que concluyeron \u00a0 los procesos agrarios de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, \u00a0 recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n de dominio, al disponer en los art\u00edculos 50 \u00a0 y 53 de la Ley 160 de 1994, que estos actos solo admiten recurso de \u00a0 reposici\u00f3n ante la administraci\u00f3n y acci\u00f3n de revisi\u00f3n ante los Contencioso \u00a0 Administrativo. Sin ese mecanismo de defensa judicial, la persona no cuenta con \u00a0 herramientas para solicitar el restablecimiento de su derecho, ni la indemnidad \u00a0 por los perjuicios que deban sufragarse por un eventual error de la \u00a0 administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena concluye que debe seguirse \u00a0 la regla general, respecto a la impugnabilidad de los actos administrativos y la \u00a0 posibilidad de acudir a la jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo para \u00a0 interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Por \u00a0 ello, con el prop\u00f3sito de garantizar el derecho al debido proceso (art\u00edculo 29 \u00a0 de la Constituci\u00f3n) y el derecho a la propiedad (art\u00edculo 58 de la Carta \u00a0 Pol\u00edtica), de quien resultare vencido en los procesos agrarios referidos, podr\u00e1 \u00a0 interponerse tal acci\u00f3n judicial y de considerarlo necesario podr\u00e1 solicitarse \u00a0 la suspensi\u00f3n de la ejecutoriedad del acto objeto de control, la cual ser\u00e1 \u00a0 objeto de estudio por parte del respectivo juez, quien determinar\u00e1 de manera \u00a0 libre, razonada y con apego a la ley, si debe conceder tal medida cautelar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4\u00a0\u00a0\u00a0 Es importante tener \u00a0 en cuenta que en el evento de optar por la acci\u00f3n de revisi\u00f3n, la persona \u00a0 puede solicitar la suspensi\u00f3n de los actos administrativos que culminaron los \u00a0 procesos agrarios \u00a0de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n \u00a0 de dominio. En estos casos, ser\u00e1 el juez quien determine la procedencia de la \u00a0 misma, con base en los requisitos establecidos en los art\u00edculos 229 y siguientes \u00a0 del CPACA, quien tenga la autoridad para suspender los efectos de tales actos, \u00a0 por mandato del art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5\u00a0\u00a0\u00a0 De esta suerte la \u00a0 Corte Constitucional, declarar\u00e1 la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201c\u2026y \u00a0 si no se hubiere formulado demanda de revisi\u00f3n, o fuere rechazada, o el fallo \u00a0 del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda\u201d, contenida en \u00a0 el inciso tercero del art\u00edculo 50 de la Ley 160 de 1994, as\u00ed como de la palabra \u00a0 s\u00f3lo \u00a0dispuesta en los art\u00edculos 50 y 53 de la misma disposici\u00f3n legal. A su vez, \u00a0 declarar\u00e1 la inexequibilidad del aparte \u201cDurante los \u00a0 quince (15) d\u00edas siguientes a su ejecutoria permanecer\u00e1 en \u00a0 suspenso la ejecuci\u00f3n de la resoluci\u00f3n que dicte el Instituto, con el objeto de \u00a0 que los interesados soliciten en dicho t\u00e9rmino la revisi\u00f3n de la providencia\u201d \u00a0 y \u201cSi no se presenta la demanda de revisi\u00f3n en el t\u00e9rmino indicado, o si \u00a0 aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la revisi\u00f3n \u00a0 demandada\u201d se\u00f1alado en el art\u00edculo 53 de la norma objeto de estudio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.6\u00a0\u00a0\u00a0 Con el prop\u00f3sito de \u00a0 no dejar incompleta la proposici\u00f3n jur\u00eddica que integra el aparte demandado del \u00a0 numeral 3\u00ba del art\u00edculo 53 de la Ley 160 de 1994, la Corte tambi\u00e9n declarar\u00e1 la \u00a0 inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cDurante los quince (15) d\u00edas siguientes a su \u00a0 ejecutoria\u201d pues tal contenido carecer\u00eda de un criterio l\u00f3gico ordenador y \u00a0 ser\u00eda ajeno al precepto normativo vigente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.7\u00a0\u00a0\u00a0 Finalmente, para la \u00a0 Sala Plena las disposiciones demandadas y aquellas sobre las cuales se integr\u00f3 \u00a0 la unidad normativa, han sido inconstitucionales desde el momento mismo en que \u00a0 se profirieron. As\u00ed las cosas, modular\u00e1 los efectos de la presente providencia \u00a0 judicial para garantizar el derecho fundamental al debido proceso de las \u00a0 personas cuyas resoluciones se encuentran suspendidas por la suspensi\u00f3n \u00a0 autom\u00e1tica de los actos administrativos que culminaron los procedimientos de \u00a0 clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n de \u00a0 dominio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En caso que el juez, a petici\u00f3n de parte, \u00a0 encuentre argumentos pertinentes y suficientes para decretar la suspensi\u00f3n de \u00a0 los efectos de las resoluciones que culminaron los procesos agrarios referidos, \u00a0 podr\u00e1 ordenar tal medida cautelar en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 238 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y del Art\u00edculo 231 del C\u00f3digo de Procedimiento \u00a0 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esa raz\u00f3n, luego de que el Consejo de \u00a0 Estado efect\u00fae las respectivas comunicaciones sobre la decisi\u00f3n adoptada en esta \u00a0 providencia, los legitimados podr\u00e1n interponer ante esa misma entidad, si a bien \u00a0 lo tienen, o ante el juez administrativo, el recurso de revisi\u00f3n o la acci\u00f3n de \u00a0 nulidad y restablecimiento del derecho, respectivamente, en la cual podr\u00e1n \u00a0 solicitar la suspensi\u00f3n de los efectos de los actos administrativos que \u00a0 culminaron los procedimientos agrarios descritos, la cual no operar\u00e1 de manera \u00a0 autom\u00e1tica sino por determinaci\u00f3n de la autoridad judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 SINTESIS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1\u00a0\u00a0\u00a0 La Corte \u00a0 Constitucional estudi\u00f3 si el Congreso de la Rep\u00fablica desbord\u00f3 su libertad de \u00a0 configuraci\u00f3n legislativa, toda vez que estableci\u00f3 una suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de \u00a0 los actos administrativos que culminan los procesos agrarios de clarificaci\u00f3n de \u00a0 la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio, de \u00a0 conformidad con los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994. En criterio de esta \u00a0 Corporaci\u00f3n, el Estado de Social de Derecho se basa en la independencia de las \u00a0 ramas del poder p\u00fablico, raz\u00f3n por la cual resulta desproporcionado que el \u00a0 \u00f3rgano legislativo invada la \u00f3rbita de competencia propia del juez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Sala Plena la consecuencia \u00a0 prevista en las disposiciones demandadas deb\u00eda ser sometida a un test de \u00a0 proporcionalidad, toda vez que, al parecer, no exist\u00eda un fundamento plausible \u00a0 para que operara la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de los actos administrativos sin tener \u00a0 en cuenta las particularidades del caso, desnaturalizando la facultad del juez \u00a0 para determinar cu\u00e1ndo opera tal medida cautelar, establecida en el art\u00edculo 238 \u00a0 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En desarrollo del test de proporcionalidad \u00a0 la Sala considera que aunque la medida sea leg\u00edtima, en cuanto a la finalidad \u00a0 constitucional de garantizar el debido proceso, el modo en que opera (la \u00a0 suspensi\u00f3n autom\u00e1tica) resulta desproporcionado y vulnera la autonom\u00eda de los \u00a0 jueces en tanto suspende la ejecuci\u00f3n de las resoluciones que culminan procesos \u00a0 agrarios de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y \u00a0 extinci\u00f3n del dominio, a menos que: (i) no se formule demanda de revisi\u00f3n; o \u00a0 (ii) la demanda sea rechazada; o (iii) el Consejo de Estado niegue las \u00a0 pretensiones de la demanda, sin tener en cuenta si tal accionar es pertinente y \u00a0 sobre todo necesario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La facultad otorgada a los jueces de la \u00a0 Rep\u00fablica para suspender de manera provisional actos administrativos que puedan \u00a0 ocasionar un perjuicio irremediable, prevista en el art\u00edculo 238 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, as\u00ed como en el art\u00edculo 231 del C\u00f3digo de Procedimiento \u00a0 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es una herramienta suficiente \u00a0 para garantizar el debido proceso en procesos de clarificaci\u00f3n de la propiedad, \u00a0 deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2\u00a0\u00a0\u00a0 De otra parte, \u00a0 estudi\u00f3 si las expresiones demandadas de los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de \u00a0 1994, generaban una restricci\u00f3n de gran impacto frente a los mandatos \u00a0 establecidos en los art\u00edculos 58 y 64 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte Constitucional la suspensi\u00f3n \u00a0 autom\u00e1tica de los procesos de las resoluciones que culminan procesos agrarios de \u00a0 clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del \u00a0 dominio, limita significativamente la posibilidad de que, mediante debido \u00a0 proceso administrativo, el Estado disponga de bienes para contribuir a la \u00a0 dignificaci\u00f3n de la vida de los trabajadores del campo, luego de haber surtido \u00a0 el respectivo proceso administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En criterio de la Sala, las disposiciones \u00a0 demandadas constituyen una vulneraci\u00f3n de la Constituci\u00f3n que limita la funci\u00f3n \u00a0 social de la propiedad, toda vez que durante el tiempo que dure la suspensi\u00f3n \u00a0 autom\u00e1tica generada por la eventual acci\u00f3n de revisi\u00f3n, los bienes afectados no \u00a0 pueden ser utilizados por el Estado para cumplir la pol\u00edtica agraria, mediante \u00a0 su distribuci\u00f3n entre la poblaci\u00f3n rural vulnerable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, considera desproporcionado someter a \u00a0 las personas a una espera que en muchas ocasiones podr\u00eda ser injustificada, \u00a0 sacrificando con ello el acceso program\u00e1tico de la propiedad, la presunci\u00f3n de \u00a0 legalidad de los actos que culminan los procesos de clarificaci\u00f3n de la \u00a0 propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio y el \u00a0 principio constitucional de la buena fe. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en ello, concluye que la tardanza \u00a0 eventual de la jurisdicci\u00f3n contenciosa para resolver recursos de revisi\u00f3n, \u00a0 genera que durante ese per\u00edodo el Estado no pueda disponer de esos bienes para \u00a0 ejecutar la pol\u00edtica agraria a favor de la poblaci\u00f3n campesina vulnerable, de \u00a0 conformidad con el contenido del art\u00edculo 64 Superior; y de otro lado, que los \u00a0 propietarios y terceros afectados, tampoco puedan disponer de los mismos \u00a0 mientras la acci\u00f3n de revisi\u00f3n sea resuelta, circunstancia que puede generar la \u00a0 configuraci\u00f3n de perjuicios irremediables. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3\u00a0\u00a0\u00a0 Estas razones llevan \u00a0 a la Corte a concluir que las disposiciones acusadas deben ser excluidas del \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico por vulnerar los art\u00edculos 64 y 238 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 Sin perjuicio que el interesado interponga la acci\u00f3n de revisi\u00f3n o la acci\u00f3n de \u00a0 nulidad y restablecimiento del derecho y solicite la suspensi\u00f3n del acto \u00a0 administrativo que resuelva de fondo los procedimientos agrarios de \u00a0 clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del \u00a0 dominio, de conformidad con las previsiones dispuestas en el cap\u00edtulo XI, \u00a0 art\u00edculo 229 y siguientes, del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo \u00a0 Contencioso Administrativo. En ese sentido, es facultativo del juez, decretar la \u00a0 suspensi\u00f3n de los efectos de tales actos administrativos, si llegar\u00e9 a \u00a0 determinar que a ello hubiere lugar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte integr\u00f3 la unidad normativa con \u00a0 la palabra s\u00f3lo contenida en los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, \u00a0 por considerar que ten\u00edan una incidencia directa, en el ejercicio del derecho al \u00a0 debido proceso y a la propiedad de las personas que se ve\u00edan afectadas por los \u00a0 procesos de clarificaci\u00f3n, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del \u00a0 dominio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego de realizar un juicio de \u00a0 proporcionalidad leve, la Sala Plena concluy\u00f3 que la expresi\u00f3n s\u00f3lo \u00a0establecida en los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, limita el ejercicio \u00a0 de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho en los procesos \u00a0 descritos, cuesti\u00f3n que resulta desproporcionada, por no tener una finalidad \u00a0 leg\u00edtima a la luz de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello, considera que si la regla \u00a0 general es que la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento se interpone contra los \u00a0 actos administrativos por los cuales una persona ha visto afectado su derecho, \u00a0 debe entenderse que tambi\u00e9n procede contra aquellos que deciden de fondo los \u00a0 descritos en las disposiciones demandadas. As\u00ed las cosas, declar\u00f3 su \u00a0 inexequibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4\u00a0\u00a0\u00a0 Finalmente, la Corte \u00a0 declarar\u00e1 que los efectos de este pronunciamiento judicial operar\u00e1n a partir de \u00a0 la promulgaci\u00f3n de la Ley 160 de 1994. As\u00ed las cosas, en los procesos que se \u00a0 est\u00e9n adelantando ante el Consejo de Estado, podr\u00e1 solicitarse la suspensi\u00f3n de \u00a0 los actos administrativos que culminen los procedimientos agrarios de \u00a0 clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del \u00a0 dominio, dentro de los quince (15) d\u00edas siguientes a partir de la comunicaci\u00f3n \u00a0 por parte del Consejo de Estado de la presente sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a07.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional declarar\u00e1 la \u00a0 inexequibilidad de los apartes demandados de los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 \u00a0 de 1994, as\u00ed como de la palabra s\u00f3lo contenida en las mismas \u00a0 disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de \u00a0 la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por \u00a0 mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201c\u2026y si no se \u00a0 hubiere formulado demanda de revisi\u00f3n, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo \u00a0 de Estado negare las pretensiones de la demanda\u201d contenida en el inciso \u00a0 tercero del art\u00edculo 50 de la Ley 160 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO. Declarar INEXEQUIBLE la palabra \u201cs\u00f3lo\u201d \u00a0 prevista en la expresi\u00f3n \u201cContra las resoluciones \u00a0 del Gerente General del INCORA que decidan de fondo los procedimientos que se \u00a0 regulan en este Cap\u00edtulo, s\u00f3lo procede el recurso de reposici\u00f3n en los \u00a0 t\u00e9rminos del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) d\u00edas \u00a0 siguientes a la notificaci\u00f3n, y la acci\u00f3n de revisi\u00f3n ante el Consejo de Estado, \u00a0 Sala de lo Contencioso Administrativo, en \u00fanica instancia, conforme a lo \u00a0 establecido en el numeral 9o. del art\u00edculo\u00a0128\u00a0del C\u00f3digo Contencioso \u00a0 Administrativo.\u201d del inciso primero del \u00a0 art\u00edculo 50 de la Ley 160 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TERCERO. \u00a0Declarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cDurante \u00a0 los quince (15) d\u00edas siguientes a su ejecutoria permanecer\u00e1 en \u00a0 suspenso la ejecuci\u00f3n de la resoluci\u00f3n que dicte el Instituto, con el objeto de \u00a0 que los interesados soliciten en dicho t\u00e9rmino la revisi\u00f3n de la providencia\u201d \u00a0 y \u201cSi no se presenta la demanda de revisi\u00f3n en el t\u00e9rmino indicado, o si \u00a0 aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la revisi\u00f3n \u00a0 demandada\u201d contenida en el art\u00edculo 53 de la Ley 160 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CUARTO. Declarar INEXEQUIBLE la palabra \u201cs\u00f3lo\u201d \u00a0 establecida en la expresi\u00f3n \u201cContra la resoluci\u00f3n que \u00a0 declare que sobre un fundo o parte de \u00e9l se ha extinguido el derecho de dominio \u00a0 privado s\u00f3lo proceden el recurso de reposici\u00f3n, dentro de los \u00a0 cinco (5) d\u00edas siguientes a su notificaci\u00f3n, y la acci\u00f3n de revisi\u00f3n ante el \u00a0 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en \u00fanica instancia, \u00a0 seg\u00fan lo previsto en el numeral 8o. del art\u00edculo\u00a0128\u00a0del C\u00f3digo Contencioso \u00a0 Administrativo.\u201d del numeral tercero del \u00a0 art\u00edculo 53 de la Ley 160 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
QUINTO. DECLARAR que los efectos de esta sentencia operan a partir de la \u00a0 promulgaci\u00f3n de la Ley 160 de 1994. En los procesos en curso ante el Consejo de \u00a0 Estado, los demandantes y terceros podr\u00e1n solicitar la suspensi\u00f3n de los \u00a0 respectivos actos administrativos, dentro de los quince (15) d\u00edas siguientes a \u00a0 la comunicaci\u00f3n que el Consejo de Estado les efect\u00fae sobre la decisi\u00f3n adoptada \u00a0 en esta providencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEXTO. \u00a0 Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la \u00a0 Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Vicepresidente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conjuez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ENRIQUE GIL BOTERO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conjuez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIEGO EDUARDO L\u00d3PEZ MEDINA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conjuez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL CONJUEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ENRIQUE GIL BOTERO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-623\/15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA EN MATERIA \u00a0 DE INSCRIPCION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA \u00a0 PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN \u00a0 OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-No se viola la \u00a0 Constituci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA EN MATERIA \u00a0 DE INSCRIPCION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA \u00a0 PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN \u00a0 OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Confusi\u00f3n entre \u00a0 instituciones jur\u00eddicas del derecho administrativo supremamente t\u00e9cnicas como la \u00a0 suspensi\u00f3n provisional que decreta el juez administrativo y la producci\u00f3n de \u00a0 efectos jur\u00eddicos y pr\u00e1cticos del acto administrativo (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA EN MATERIA \u00a0 DE INSCRIPCION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA \u00a0 PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN \u00a0 OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Juicio de necesidad \u00a0 y proporcionalidad realizado es insuficiente y exiguo (Salvamento de \u00a0 voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA EN MATERIA \u00a0 DE INSCRIPCION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA \u00a0 PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO EN \u00a0 OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Desconocimiento de \u00a0 la potestad de libre configuraci\u00f3n que el legislador puede hacer del \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., nueve (9) de diciembre de dos \u00a0 mil quince (2015) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expediente:\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 D-9344\u00a0 (C-623 de 2015) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante:\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 H\u00e9ctor Santaella Quintero \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consejero Ponente:\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Alberto Rojas R\u00edos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con mi acostumbrado respeto por las \u00a0 decisiones de la Sala, salvo mi voto frente a la sentencia proferida el treinta \u00a0 (30) de septiembre de 2015, en el proceso de la referencia \u2013CP. Alberto Rojas \u00a0 R\u00edos-, y expresar\u00e9, en los t\u00e9rminos que siguen, las razones que me condujeron a \u00a0 disentir de la mayor\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. S\u00edntesis de la providencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante cuestion\u00f3 algunos apartes de \u00a0 los arts. 50 y 53 de la Ley 160 de 1994[82], \u00a0 que disponen que las decisiones del INCODER que resuelven los procedimientos \u00a0 administrativos de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de \u00a0 bald\u00edos y extinci\u00f3n de dominio no se pueden inscribir en la oficina de registro \u00a0 de instrumentos p\u00fablicos si sucede alguna de las siguientes situaciones: i) si \u00a0 se demanda el acto administrativo del INCODER, ii) si se demanda el acto y la \u00a0 demanda se admite -no se rechaza- y iii) si el fallo se profiere y niega las \u00a0 pretensiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el demandante resulta inaudito \u00a0que terminado el procedimiento administrativo que adelanta el INCODER, la sola \u00a0 presentaci\u00f3n de la demanda contra el acto definitivo suspenda la inscripci\u00f3n de \u00a0 la medida en la Oficina de Registro de Instrumentos P\u00fablicos, impidiendo que el \u00a0 Estado realice las actividades necesarias para disponer de los inmuebles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante estima que las normas \u00a0 vulneran la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica porque \u2013entre otras razones menores- se afecta \u00a0 el derecho constitucional a la funci\u00f3n social de la propiedad, la cual se limita \u00a0 excesivamente al no poder disponer el INCORA de los predios cuya propiedad \u00a0 clarifica, deslinda o extingue su dominio. Finalmente, la sentencia declar\u00f3 la \u00a0 inexequibilidad de los apartes pertinentes de ambas normas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para justificar esta decisi\u00f3n la Sala \u00a0 analiz\u00f3 previamente los siguientes temas: alcance del art. 238 de la CP. \u00a0 \u2013suspensi\u00f3n provisional de actos administrativos-; alcance del art. 64 de la CP \u00a0 \u2013acceso a la tierra-, alcance del art. 58 de la CP. \u2013propiedad privada y sus \u00a0 l\u00edmites-; caracterizaci\u00f3n del procedimiento administrativo previsto en la Ley \u00a0 160 de 1994 para realizar la clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, \u00a0 recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio agrario; y caracterizaci\u00f3n del \u00a0 proceso judicial de revisi\u00f3n de las decisiones del INCODER. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Razones de mi diferencia con la \u00a0 mayor\u00eda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El problema jur\u00eddico que plantea la \u00a0 demanda se resume en lo siguiente: \u00bfViola a la Constituci\u00f3n el hecho de que los \u00a0actos administrativos del INCODER que resuelven los procedimientos de \u00a0 clarificaci\u00f3n de la propiedad, de deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n \u00a0 de dominio no se puedan inscribir en la oficina de registro de instrumentos \u00a0 p\u00fablicos si sucede una de las siguientes situaciones: si los demandan, si la \u00a0 demanda se admite -no se rechaza- y si la sentencia niega las pretensiones? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En mi criterio no se viola la \u00a0 Constituci\u00f3n, por las siguientes razones, que a su vez responden a los \u00a0 razonamientos que adopt\u00f3 la mayor\u00eda de la Sala. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. Para la \u00a0 mayor\u00eda, el art. 238 de la CP. no autoriza al legislador a suspender actos \u00a0 administrativos; no obstante estimo que los arts. 50 y 53 no se deben confrontar \u00a0 con esa norma de la CP. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Sala, el art. 238 CP. solo \u00a0 autoriza al juez para suspender provisionalmente los actos administrativos, en \u00a0 las condiciones que se\u00f1ale la ley, de all\u00ed que les parezca inaceptable que los \u00a0 arts. 50 y 53 de la Ley 160 establezcan 3 supuestos en los cuales las decisiones \u00a0 del INCODER no producen efectos. Para la Sala, esta medida equivale a una \u00a0 suspensi\u00f3n provisional de los actos administrativos, de las que \u00a0 contempla el art. 238 CP., decisi\u00f3n que el legislador no puede adoptar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este argumento, central en la \u00a0 fundamentaci\u00f3n de la decisi\u00f3n, adolece de imprecisiones que me imped\u00edan \u00a0 acompa\u00f1ar a la mayor\u00eda de la Sala. Para empezar, es incorrecto creer que las \u00a0 disposiciones parcialmente demandadas regulan la medida cautelar de suspensi\u00f3n \u00a0 provisional a que se refiere el art. 238 de la CP., porque lo que establecen es \u00a0 que\u00a0 \u201cEjecutoriada la resoluci\u00f3n\u2026\u00a0y si no se hubiere formulado demanda de revisi\u00f3n, o fuere rechazada, o \u00a0 el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda, se \u00a0 ordenar\u00e1 su inscripci\u00f3n en el correspondiente folio de matr\u00edcula inmobiliaria \u00a0 para efectos de publicidad ante terceros.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la mayor\u00eda, el hecho de que la \u00a0 resoluci\u00f3n no se inscriba en el folio de matr\u00edcula inmobiliaria \u2013en los tres \u00a0 casos enunciados- equivale a la suspensi\u00f3n provisional del acto administrativo. \u00a0 Pero semejante entendimiento es equivocado, porque equipara cualquier medida que \u00a0 impida la ejecutoriedad de una decisi\u00f3n con la medida cautelar judicial de \u00a0 suspensi\u00f3n provisional. La perspectiva era m\u00e1s sencilla: las normas demandadas \u00a0 contemplan supuestos en los cuales la decisi\u00f3n administrativa no se puede \u00a0 ejecutar, medida ajustada a los poderes de que dispone el legislador para \u00a0 regular los procedimientos administrativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De hecho, no entiendo por qu\u00e9 la \u00a0 prohibici\u00f3n de ejecutar el acto administrativo del INCODER la asimil\u00f3 la mayor\u00eda \u00a0 de la Sala a la adopci\u00f3n de la medida judicial de suspensi\u00f3n provisional, \u00a0 prevista en el art. 238, en este caso so pretexto de que la adopt\u00f3 el legislador \u00a0 y no el juez, en cada caso. Semejante extensi\u00f3n de la naturaleza de la medida \u00a0 produjo este error en la decisi\u00f3n, pues si bien la suspensi\u00f3n provisional \u00a0 de aplicaci\u00f3n judicial supone, en la pr\u00e1ctica, la imposibilidad de ejecutar un \u00a0 acto administrativo, no todo impedimento para ejecutar los actos procede de la \u00a0 medida de suspensi\u00f3n provisional. Es el caso de la figura de la p\u00e9rdida de \u00a0 fuerza ejecutoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inclusive, la hip\u00f3tesis prevista en las \u00a0 dos normas demandadas est\u00e1 regulada en el art. 89 del CPACA, seg\u00fan el cual, por \u00a0regla general los actos administrativos son ejecutorios, es decir, \u00a0 ejecutables cuando est\u00e1n en firme, salvo disposici\u00f3n en contrario[83]. \u00bfQu\u00e9 vicio \u00a0 hay en esta norma? \u00bfno contempla acaso que la regla general es la ejecutoriedad \u00a0 del acto y la excepci\u00f3n lo que disponga una norma en contrario, obviamente de \u00a0 tipo legal? Precisamente, los arts. 50 y 53 de la Ley 160 son una excepci\u00f3n en \u00a0 cuyo evento la ejecutoriedad del acto queda comprometida, y admito que es tan \u00a0 inusual que hasta confundi\u00f3 a la Sala, por eso la declar\u00f3 inexequible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con la argumentaci\u00f3n que se reprocha, los \u00a0 numerales 2 a 5 del art. 91 del CPACA adolecer\u00edan del mismo vicio, porque el \u00a0 legislador estableci\u00f3 cuatro supuestos en los cuales los actos administrativos \u00a0 pierden fuerza ejecutoria[84]. \u00a0 La lectura de esta norma, conforme al razonamiento de la Corte, significar\u00eda que \u00a0 aqu\u00ed tambi\u00e9n se contempla la medida de suspensi\u00f3n provisional, decretada por el \u00a0 legislador y no por el juez, por tanto su constitucionalidad est\u00e1 comprometida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considero que la imposibilidad legal de \u00a0 inscribir en el folio de matr\u00edcula inmobiliaria las resoluciones del INCODER que \u00a0 definen la propiedad, deslindan, recuperan bald\u00edos o extinguen el dominio no es \u00a0 una medida de suspensi\u00f3n provisional decretada por el legislador sobre el \u00a0 acto administrativo. Es una figura propia o aut\u00f3noma, una condici\u00f3n de ejecuci\u00f3n \u00a0 del acto, creada por el legislador en ejercicio de su poder de libre \u00a0 configuraci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico, que no choca con el art. 238 CP. porque \u00a0 se trata de figuras de origen y estructura distinta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El precedente que deja la Corte es \u00a0 infortunado, porque todo indica \u2013me atengo a la providencia- que en adelante no \u00a0 ser\u00eda posible que el legislador establezca en la ley que defina los \u00a0 procedimientos administrativos condiciones para la vigencia o para la \u00a0 ejecutoriedad de los actos administrativos, porque deber\u00e1n leerse como medidas \u00a0 de suspensi\u00f3n provisional decretadas por \u00e9l, contradiciendo el art. 238 \u00a0 CP. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta conclusi\u00f3n de la mayor\u00eda de la Sala \u00a0 no la puedo compartir, porque el Congreso no est\u00e1 imposibilitado por el art. 238 \u00a0 CP. para organizar el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las instituciones que le corresponde \u00a0 crear, en este caso la estructura de los procedimientos administrativos y la \u00a0 ejecutoriedad de los actos de tr\u00e1mite y\/o definitivos que se expidan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, la mayor\u00eda confundi\u00f3 \u00a0 instituciones jur\u00eddicas del derecho administrativo supremamente t\u00e9cnicas: la \u00a0 suspensi\u00f3n provisional -que decreta el juez administrativo- y la \u00a0 producci\u00f3n de efectos jur\u00eddicos y pr\u00e1cticos del acto administrativo. Todo \u00a0 empez\u00f3 por admitir equivocadamente la confrontaci\u00f3n que propuso el demandante \u00a0 entre los arts. 50 y 53 de la Ley 160 y el art. 238 de la CP., cuando estas \u00a0 normas no se cruzan, porque el art. 238 supone que un acto administrativo est\u00e1 \u00a0 vigente, y mientras surte efectos puede ser demandado y ser suspendido; en \u00a0 cambio, los arts. 50 y 53 regulan el momento en que la decisi\u00f3n administrativa \u00a0 empieza regir, y el legislador puede definir este tema. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. \u00a0 Ponderaci\u00f3n de la medida de inejecuci\u00f3n de los actos del INCODER en los tres \u00a0 supuestos regulados en los arts. 50 y 53: necesidad y \u00a0 proporcionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicional al argumento analizado, para \u00a0 declarar la inexequibilidad de los apartes pertinentes de las dos normas \u00a0 demandadas la mayor\u00eda a\u00f1adi\u00f3 que la medida tampoco era \u201cnecesaria\u201d ni \u00a0 \u201cproporcional\u201d, desde el punto de vista constitucional; argumentos que en el \u00a0 caso concreto carecen de suficiente razonamiento constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el lenguaje que usa la providencia \u00a0 parece que razonara el Congreso de la Rep\u00fablica, en sus debates propiamente \u00a0 democr\u00e1ticos, y no el juez constitucional, a quien se le exigen aproximaciones \u00a0 jur\u00eddicas al tema, as\u00ed que, en mi criterio, no realiz\u00f3 un juicio puro de \u00a0 constitucionalidad sino uno de oportunidad y conveniencia, que hasta yo podr\u00eda \u00a0 compartir, pero en un contexto del debate que no corresponde al del juez \u00a0 constitucional sino al hacedor natural de la norma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para demostrar mi percepci\u00f3n encuentro que \u00a0 la providencia expresa que la medida que contemplan los arts. 50 y 53 no es \u00a0necesaria ni proporcional porque existen otras menos lesivas que \u00a0 se pueden incorporar al procedimiento del INCODER, y la mayor\u00eda cita como \u00a0 ejemplo la posibilidad de que el juez contencioso administrativo suspenda las \u00a0 decisiones cuando sean demandadas. A\u00f1ade que es desproporcionado que el \u00a0 acto del INCORA no rija en los supuestos de los art\u00edculos citados. Con esta \u00a0 forma de ver el procedimiento administrativo \u00bftambi\u00e9n ser\u00e1 irracional que las \u00a0 leyes estatutarias no entren a regir hasta tanto no las controle el juez \u00a0 constitucional? \u00bfD\u00f3nde queda el inter\u00e9s general, el bien com\u00fan, etc.? \u00bfSer\u00e1 \u00a0 irracional que las sentencias de primera instancia no se hagan cumplir cuando \u00a0 son apeladas \u2013efecto suspensivo-? Estos dos ejemplos demuestra que esta clase de \u00a0 medidas no son innecesarias ni desproporcionadas per se. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a este an\u00e1lisis, siendo como soy, \u00a0 respetuoso y afecto a los juicios de constitucionalidad basados en principios y \u00a0 valores, como los hice en mi paso como Magistrado del Consejo de Estado, percibo \u00a0 sinceramente que el juicio de necesidad y de proporcionalidad\u00a0 \u00a0 que realiz\u00f3 la mayor\u00eda es insuficiente y exiguo, por deficiente en la calidad y \u00a0 cantidad de razones jur\u00eddicas \u2013as\u00ed se trate de valoraci\u00f3n de principios- con las \u00a0 que se tiene que demostrarle al Congreso de la Rep\u00fablica que su elecci\u00f3n no se \u00a0 ajusta a la constituci\u00f3n -espacio democr\u00e1tico que reclama la m\u00e1xima \u00a0 consideraci\u00f3n y respeto por parte del juez-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ese simple an\u00e1lisis de posibilidades es el \u00a0 que corresponde al Congreso, mientras que el juicio de constitucionalidad, \u00a0 basado en la necesidad y la proporcionalidad, reclama razones jur\u00eddicas \u00a0 eficaces, basadas en la violaci\u00f3n a normas o a principios, pero no en opiniones \u00a0 plausibles desconectadas de la afectaci\u00f3n dura y pura a los derechos \u00a0 constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, no bastaba relacionar algunas \u00a0 normas constitucionales \u2013en el caso concreto los arts. 64 y 65 de la CP.- y \u00a0 ofrecer algunas razones gen\u00e9ricas para asegurar que los arts. 50 y 53 no guardan \u00a0 proporcionalidad entre la medida que tienen y esas normas de la Constituci\u00f3n, \u00a0 porque este an\u00e1lisis envilece el juicio de proporcionalidad por admitir el uso \u00a0 de razones balad\u00edes, de lugares comunes, encubiertos en juicios sin fundamento \u00a0 jur\u00eddico especialmente serio y denso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso el juicio de necesidad fue \u00a0 tan laxo que dej\u00f3 de pertenecer al razonamiento jur\u00eddico puro y entr\u00f3 en el \u00a0 campo de la opini\u00f3n y de la conveniencia cruda. De esto se debe cuidar el juez \u00a0 constitucional, para que no se deslegitime su razonamiento y las decisiones que \u00a0 adopta cuando utiliza esta t\u00e9cnica de control a la ley. No se olvide que no todo \u00a0 lo innecesario es inconstitucional, y en el caso concreto menos a\u00fan cuando no se \u00a0 acredit\u00f3 o convenci\u00f3 argumentativa y f\u00e1cticamente que la medida sea tan \u00a0 innecesaria que viola la Constituci\u00f3n. El juez debe saber distinguir unas \u00a0 innecesariedades de otras, es decir, las que violan la Constituci\u00f3n de las que \u00a0 no. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Me parece que la sentencia desconoce, \u00e9sta \u00a0 vez s\u00ed de manera innecesaria y desproporcionada \u2013usando el \u00a0 lenguaje de la providencia-, la potestad de libre configuraci\u00f3n que el \u00a0 legislador puede hacer del ordenamiento jur\u00eddico. Lo que debi\u00f3 examinarse, por ejemplo, para hacer un buen an\u00e1lisis de \u00a0 necesidad y de proporcionalidad, es si en las dos normas demandadas existe o no \u00a0 espacio para el control judicial de los actos administrativos, no si el que \u00a0 dispusieron \u2013que protege del error incorregible- podr\u00eda cambiarse por otro, as\u00ed \u00a0 de acr\u00edticamente. No veo la entereza de la Corte en este juicio, veo un \u00a0 reemplazo llano de la decisi\u00f3n del legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como si fuera poco, como lo que preocup\u00f3 \u00a0 al demandante, y ahora a la mayor\u00eda de la Sala, es que el Estado no pueda tomar \u00a0 las tierras inmediatamente el INCODER toma la decisi\u00f3n de apropi\u00e1rselas, por eso \u00a0 se declar\u00f3 que se viola el art. 64 de la CP., olvid\u00f3 la mayor\u00eda que el art. 54 \u00a0 de la Ley 160 resuelve el problema, con lo cual se desmiente que el Estado no \u00a0 pueda acceder a las tierras mientras se cumplan las 3 condiciones de las normas \u00a0 demandadas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt. 54.\u00a0Si por razones de inter\u00e9s social y utilidad \u00a0 p\u00fablica el Instituto estimare necesario tomar posesi\u00f3n de un fundo o de \u00a0 porciones de \u00e9ste antes de que se haya fallado el proceso judicial de revisi\u00f3n \u00a0 del procedimiento de extinci\u00f3n del dominio, podr\u00e1 entonces adelantar la \u00a0 expropiaci\u00f3n de la propiedad respectiva. El valor de lo expropiado, que ser\u00e1 \u00a0 determinado por aval\u00fao que se diligenciar\u00e1 en la forma prevenida en el art\u00edculo \u00a0 33\u00a0de esta Ley, permanecer\u00e1 en dep\u00f3sito \u00a0 a la orden del Tribunal competente hasta cuando quede ejecutoriada la sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSi el fallo \u00a0 confirma la resoluci\u00f3n acusada, los valores consignados se devolver\u00e1n al \u00a0 Instituto. Si por el contrario, la revoca o reforma, el juez ordenar\u00e1 entregar \u00a0 al propietario dichos valores m\u00e1s los rendimientos obtenidos por \u00e9stos, en la \u00a0 proporci\u00f3n que corresponda.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este art\u00edculo no se tuvo en cuenta en la \u00a0 sentencia, pese a que el ponente utiliz\u00f3 la figura de la integraci\u00f3n normativa \u00a0 para incluir en el juicio de inconstitucionalidad apartes no demandados de las \u00a0 dos normas de la Ley 160. En mi criterio se debi\u00f3 considerar esta norma para \u00a0 estudiar la necesidad y la proporcionalidad de la medida, con la cual se habr\u00eda \u00a0 concluido que el Estado s\u00ed dispone de instrumentos para acceder muy pronto a las \u00a0 tierras que en su criterio le pertenecen, pero que est\u00e1n en discusi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, es una opci\u00f3n perfectamente \u00a0 exequible, y al alcance de las decisiones razonables y justificables del \u00a0 legislador, que el acto administrativo que concluye la actuaci\u00f3n del INCODER no \u00a0 se pueda inscribir en el registro de instrumentos p\u00fablicos si sucede alguna de \u00a0 las 3 condiciones previstas en los arts. 50 y 53. Ahora, si acaso conviene m\u00e1s \u00a0 que sea de otro modo, es decir, que esas decisiones se ejecuten tan pronto se \u00a0 expiden y adquieren firmeza, al legislador es a quien le corresponde modificar \u00a0 la ley, ponerla a tono con la realidad, pero no a la Corte Constitucional \u00a0 mediante la declaratoria de inexequibilidad y el uso de la integraci\u00f3n \u00a0 normativa. En resumen, al Congreso le corresponde analizar la manera como se \u00a0 viene aplicando la medida administrativa, y en su reflexi\u00f3n democr\u00e1tica decidir\u00e1 \u00a0 si conserva la instituci\u00f3n como existe o si la cambiaba. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, creo que las dos normas son \u00a0 constitucionales, solo que inc\u00f3modas e inconvenientes para el INCODER, porque \u00a0 haya tres supuestos en los que sus decisiones no se pueden ejecutar \u00a0 inmediatamente. No obstante, este hecho de ninguna manera viola la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos dejo planteada \u00a0 mi posici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ENRIQUE GIL BOTERO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL \u00a0 DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0A LA SENTENCIA \u00a0 C-623\/15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE \u00a0 ACCESO A LA TIERRA DE \u00a0 POBLACION CAMPESINA-Demora \u00a0 en tramitaci\u00f3n de procesos de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, \u00a0 recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n de dominio (Salvamento parcial de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE \u00a0 CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DE \u00a0 DOMINIO FRENTE AL DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE POBLACION CAMPESINA-Tr\u00e1mite jurisdiccional correspondiente no hubiese generado efecto que agrava \u00a0 el cumplimiento del deber impuesto a autoridades responsables (Salvamento \u00a0 parcial de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO \u00a0 VIVIENTE EN MATERIA DE PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, \u00a0 RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DE DOMINIO-Par\u00e1lisis de la actuaci\u00f3n administrativa en la ampliaci\u00f3n del n\u00famero \u00a0 de terrenos aptos para entregar a poblaci\u00f3n campesina (Salvamento parcial de \u00a0 voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
COMPETENCIA DE \u00a0 JUECES ADMINISTRATIVOS PARA DECRETAR LA SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTOS \u00a0 ADMINISTRATIVOS-Libertad \u00a0 de configuraci\u00f3n del legislador para habilitar a otras autoridades \u00a0 jurisdiccionales (Salvamento parcial de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION \u00a0 PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO-No se enmarca \u00a0 como tal la no inscripci\u00f3n de bienes mientras se tramita acci\u00f3n jurisdiccional \u00a0 ante el Consejo de Estado (Salvamento parcial de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE \u00a0 CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DE \u00a0 DOMINIO-Procedencia de la Acci\u00f3n de nulidad y \u00a0 restablecimiento del derecho y cualquier otra acci\u00f3n que ampare derechos \u00a0 vulnerados (Salvamento parcial \u00a0 de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE \u00a0 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA \u00a0 PROPIEDAD, DESLINDE, RECUPERACION DE BALDIOS Y EXTINCION DE DOMINIO-Expresi\u00f3n “solo” no exclu\u00eda la \u00a0 posibilidad de ejercer otras acciones sino otros recursos en la v\u00eda gubernativa \u00a0 (Salvamento parcial de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: \u00a0 \u00a0Expediente D- 9344. Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 50 \u00a0 (parcial), y 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994, por la cual se crea el Sistema \u00a0 Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un \u00a0 subsidio para la adquisici\u00f3n de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de \u00a0 la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS RIOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien comparto la declaratoria de \u00a0 inexequibilidad de distintos apartes de los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de \u00a0 1994, no ocurre lo mismo con algunos de los fundamentos que sustentaron dicha \u00a0 decisi\u00f3n, ni con la integraci\u00f3n normativa que se realiz\u00f3 en aras de ampliar los \u00a0 efectos de la medida a enunciados no demandados, por las razones que, a \u00a0 continuaci\u00f3n, brevemente, expongo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n de \u00a0 mayor\u00eda que declar\u00f3 inexequible el aparte demandado del art\u00edculo 50 de la Ley \u00a0 160 de 1994, a cuyo tenor: ” y si no se hubiere formulado demanda de revisi\u00f3n, o \u00a0 fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la \u00a0 demanda ” resulta acertada, b\u00e1sicamente, teniendo en cuenta que \u00a0 por una desafortunada implicaci\u00f3n del mandato all\u00ed contenido, en la actualidad, \u00a0 no resultaba posible que el Gerente del INCORA (hoy INCODER) pudiese solucionar \u00a0 con la celeridad requerida los m\u00faltiples problemas de tierras que actualmente \u00a0 vive el Pa\u00eds mediante los procesos de entrega de estas \u00faltimas a la poblaci\u00f3n \u00a0 campesina en estado de necesidad, en acatamiento de las directrices \u00a0 constitucionales incorporadas en el art\u00edculo 64 del estatuto superior[85] debido \u00a0 a la infortunada demora en la tramitaci\u00f3n de los procesos de clarificaci\u00f3n de la \u00a0 propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n de dominio que llegan a \u00a0 conocimiento del Consejo de Estado, para su decisi\u00f3n definitiva, los cuales \u00a0 suspenden el tr\u00e1mite de la decisi\u00f3n administrativa que pretende definir la \u00a0 situaci\u00f3n de dichos predios en aras de posibilitar su posterior adjudicaci\u00f3n \u00a0 como bald\u00edos a quienes realmente los necesitan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No cabe duda que si el tr\u00e1mite \u00a0 jurisdiccional correspondiente se surtiera dentro de los t\u00e9rminos procesales \u00a0 legalmente previstos, no se hubiese generado el efecto pernicioso que entraba \u00a0 gravemente el cumplimiento de uno de los deberes esenciales que \u00a0 constitucionalmente se le impone a las autoridades responsables de darle alcance \u00a0 al art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La problem\u00e1tica que la decisi\u00f3n de mayor\u00eda \u00a0 quiso superar sobrevino como una expresi\u00f3n propia del denominado derecho \u00a0 viviente que, infortunadamente, entorpec\u00eda el cumplimiento de un claro mandato \u00a0 constitucional, pues la norma demandada, en los t\u00e9rminos en que esta ven\u00eda \u00a0 siendo aplicada, generaba la par\u00e1lisis de la actuaci\u00f3n administrativa en \u00a0 trat\u00e1ndose los procedimientos encaminados a ampliar el n\u00famero de terrenos aptos \u00a0 para ser entregados a las clases campesinas menos favorecidas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, a mi juicio, el argumento \u00a0 esgrimido por la mayor\u00eda consistente en considerar que de acuerdo con el \u00a0 art\u00edculo 238[86] del estatuto \u00a0 superior, solo los jueces administrativos est\u00e1n habilitados para decretar la \u00a0 suspensi\u00f3n provisional de actos administrativos, es contrario a un recto y \u00a0 adecuado entendimiento de dicha norma, por cuanto, a mi modo de ver, nada impide \u00a0 que en nuestro ordenamiento jur\u00eddico, como efectivamente concurre, el \u00a0 legislador, en ejercicio de su libertad de configuraci\u00f3n, habilite a otras \u00a0 autoridades jurisdiccionales, distintas de las contencioso administrativa, para \u00a0 que suspendan o dejen sin efecto decisiones administrativas que obren en \u00a0 contrav\u00eda de lo que la constituci\u00f3n y la ley establecen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, tal y como lo ha reconocido la \u00a0 jurisprudencia de la Corte Constitucional[87], los jueces penales[88] bien pueden dejar \u00a0 sin efectos decisiones administrativas, encaminadas a la inscripci\u00f3n de bienes \u00a0 inmuebles respecto de los cuales se investiga la ilicitud de su procedencia y \u00a0 negociaci\u00f3n. Igual atributo ostentan los jueces civiles que tramitan acciones \u00a0 populares en las que se investigue la actuaci\u00f3n de particulares que han atentado \u00a0 contra derechos colectivos[89]. \u00a0 Siendo todas ellas, figuras jur\u00eddicas aut\u00f3nomas que no van en contrav\u00eda del \u00a0 precepto constitucional contenido en el art\u00edculo 238, sino que hacen parte del \u00a0 conjunto de normas estatuidas por la libre configuraci\u00f3n del legislador para que \u00a0 cumplan con una funci\u00f3n espec\u00edfica seg\u00fan la especialidad o rama del derecho en \u00a0 que se apliquen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, estimo que \u00a0 el efecto que se genera con la “no inscripci\u00f3n” de los bienes en controversia en \u00a0 este caso, mientras se tramita la acci\u00f3n jurisdiccional ante el Consejo de \u00a0 Estado, no se enmarca en lo que se considera propiamente como la suspensi\u00f3n \u00a0 provisional de un acto administrativo, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 229 del \u00a0 C.P.A.C.A., apreciaci\u00f3n que desarroll\u00f3 el Conjuez Enrique Gil en su salvamento \u00a0 de voto en t\u00e9rminos que comparto a plenitud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es por ello que, atendiendo estas \u00a0 consideraciones, la mayor\u00eda no debi\u00f3 invocar el art\u00edculo 238 del estatuto \u00a0 constitucional, como fundamento de la inconstitucionalidad de la norma acusada, \u00a0 y que bastaba con esgrimir el art\u00edculo 64[90] constitucional, para adoptar esa \u00a0 decisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tampoco estuve de \u00a0 acuerdo con la decisi\u00f3n de mayor\u00eda de disponer la integraci\u00f3n a las normas \u00a0 objeto de control, de la expresi\u00f3n \u201cs\u00f3lo\u201d, contenida en los art\u00edculos 50 y 53 de \u00a0 la Ley 160 de 1994, para declarar su inexequibilidad, en aras de posibilitar el \u00a0 ejercicio de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, por parte de \u00a0 las personas afectadas con la declaratoria de inexequibilidad ordenada en el \u00a0 prove\u00eddo en cuesti\u00f3n. Lo anterior teniendo en cuenta que esa decisi\u00f3n resultaba \u00a0 innecesaria, debido a que el nuevo “C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de \u00a0 lo Contencioso Administrativo”, actualmente vigente, permite el ejercicio no \u00a0 solo de esta acci\u00f3n sino, tambi\u00e9n, de cualquier otra que resulte procedente para \u00a0 amparar efectivamente los derechos de las personas que hayan sido vulnerados[91]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, el que se haya declarado \u00a0 inexequible la expresi\u00f3n “solo” contenida en el art\u00edculo 50 y 53 de la Ley 160 \u00a0 de 1994, para posibilitar el ejercicio de otras acciones, incluida la de nulidad \u00a0 y restablecimiento del derecho, result\u00f3 desafortunado en la medida en que la \u00a0 misma no fue valorada adecuadamente, puesto que se le atribuy\u00f3 un alcance \u00a0 excluyente de otras acciones que no es precisamente el que cabe inferir del \u00a0 contexto en que se ubica. Ello por cuanto la expresi\u00f3n “solo” se refer\u00eda, \u00a0 exclusivamente, a las decisiones administrativas que se adoptan en los procesos \u00a0 de qu\u00e9 trata la norma demandada, frente a las cuales \u00fanicamente procede el \u00a0 recurso de reposici\u00f3n. De modo que dicha expresi\u00f3n no exclu\u00eda la posibilidad de \u00a0 ejercer otras acciones, sino otros recursos en la v\u00eda gubernativa. Dejo as\u00ed \u00a0 explicada, de manera sucinta, las razones por las cuales tuve discrepancias \u00a0 parciales con la decisi\u00f3n de la mayor\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO \u00a0 MENDOZA MARTELO<\/p>\n
\u00a0 Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE \u00a0 VOTO DE LA MAGISTRADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-623\/15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION \u00a0 AUTOMATICA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA \u00a0 PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Desconoce el principio de separaci\u00f3n de poderes (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTOS \u00a0 ADMINISTRATIVOS-Legislador carece de competencia \u00a0 para privar a los actos administrativos de su atributo de ejecutividad sin la \u00a0 intervenci\u00f3n de la Rama Judicial del Poder P\u00fablico (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 SEPARACION DE PODERES-Importancia (Aclaraci\u00f3n de \u00a0 voto)\/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Alcance (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEPARACION DE \u00a0 PODERES-No es absoluto (Aclaraci\u00f3n de voto)\/SEPARACION \u00a0 DE PODERES-Modelo flexible (Aclaraci\u00f3n de voto)\/SEPARACION DE PODERES-Modelo \u00a0 de \u201cChecks and Balances\u201d (Aclaraci\u00f3n de voto)\/PRINCIPIO DE SEPARACION DE \u00a0 PODERES-Elementos (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEPARACION DE \u00a0 PODERES-Autonom\u00eda e independencia judicial \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEPARACION DE \u00a0 PODERES-Delimitaci\u00f3n de competencias (Aclaraci\u00f3n de \u00a0 voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 SEPARACION DE PODERES-Situaciones en que se \u00a0 desvirt\u00faa e incluso se sustituye (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ATRIBUTOS DE \u00a0 EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Vulneraci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes, toda vez que el \u00a0 \u00f3rgano legislativo usurp\u00f3 una de las propiedades definitorias de la \u00a0 administraci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ATRIBUTOS DE \u00a0 EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Forman parte de la naturaleza de la funci\u00f3n administrativa \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTOS \u00a0 ADMINISTRATIVOS-Suspensi\u00f3n de su car\u00e1cter ejecutivo \u00a0 y ejecutorio constituye una competencia funcional propia de la administraci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica que no puede arrogarse el Congreso de la Rep\u00fablica (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTOS \u00a0 ADMINISTRATIVOS-Obligatoriedad es consubstancial a \u00a0 la funci\u00f3n administrativa (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EJECUTIVIDAD Y \u00a0 EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Alcance e \u00a0 implicaciones (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION \u00a0 PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Constituye \u00a0 un supuesto de p\u00e9rdida de ejecutoriedad y ejecutividad temporal que lleva a la \u00a0 excepci\u00f3n de la obligatoriedad de los mismos, al ser cuestionada su legalidad \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto)\/FUERZA EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Aspectos \u00a0 fundamentales (Aclaraci\u00f3n de voto)\/ACTOS ADMINISTRATIVOS-Firmeza \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto)\/ACTOS ADMINISTRATIVOS-P\u00e9rdida de ejecutoriedad \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION \u00a0 AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Acto objeto \u00a0 de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n no pod\u00eda producir sus efectos y por tanto, se le \u00a0 negaban sus propiedades de ejecutividad y ejecutoriedad (Aclaraci\u00f3n de voto)\/SUSPENSION \u00a0 AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-No constitu\u00eda la p\u00e9rdida de \u00a0 ejecutoriedad del acto, toda vez que el acto suspendido nunca hab\u00eda estado \u00a0 revestido de fuerza obligatoria (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION \u00a0 PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Competencia \u00a0 excepcional de \u00f3rganos judiciales distintos de los jueces especializados \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION \u00a0 PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Procedencia \u00a0 y ejercicio (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE \u00a0 CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION \u00a0 DEL DOMINIO-Suspensi\u00f3n de los actos administrativos \u00a0 se limitaba a la ejecutividad y ejecutoriedad de forma autom\u00e1tica infringiendo \u00a0 el principio de separaci\u00f3n de poderes (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE \u00a0 CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION \u00a0 DEL DOMINIO-Expresiones demandadas correspond\u00edan a \u00a0 un supuesto de suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de los efectos de los actos administrativos \u00a0 y no de suspensi\u00f3n provisional (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION \u00a0 PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Concepto \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto)\/SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Medida \u00a0 cautelar (Aclaraci\u00f3n de voto)\/SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS \u00a0 ADMINISTRATIVOS-Mecanismo transitorio (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION \u00a0 AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Mecanismo \u00a0 ope legis (Aclaraci\u00f3n de voto)\/SUSPENSION AUTOMATICA DE LOS ACTOS \u00a0 ADMINISTRATIVOS-Operancia por ministerio de la ley (Aclaraci\u00f3n de voto)\/SUSPENSION \u00a0 AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Configuraci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto)\/ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION \u00a0 PROVISIONAL Y SUSPENSION AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-No son asimilables (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION \u00a0 PROVISIONAL Y SUSPENSION AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Diferencias (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION \u00a0 PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Amplia \u00a0 libertad de configuraci\u00f3n legislativa (Aclaraci\u00f3n de voto)\/AMPLIA LIBERTAD DE \u00a0 CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS \u00a0 ADMINISTRATIVOS-Proporcionalidad y razonabilidad (Aclaraci\u00f3n de voto)\/ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE \u00a0 CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION \u00a0 DEL DOMINIO-Fallo omiti\u00f3 determinar qui\u00e9n y cu\u00e1ndo \u00a0 se puede suspender un acto administrativo de conformidad con la Constituci\u00f3n \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION \u00a0 PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Art\u00edculo \u00a0 238 de la Constituci\u00f3n delimit\u00f3 con claridad meridiana el \u00e1mbito de la actuaci\u00f3n \u00a0 del Legislador (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JURISDICCION DE \u00a0 LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Suspensi\u00f3n provisional \u00a0 de los actos administrativos, debe ejercerse por los motivos y con los \u00a0 requisitos que establezca la ley (Aclaraci\u00f3n de voto)\/SUSPENSION PROVISIONAL \u00a0 DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-La competencia del Poder Legislativo y la \u00a0 reserva de ley, se encuentran delimitadas y establecidas por el Constituyente \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION \u00a0 PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Restricci\u00f3n \u00a0 de la atribuci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica (Aclaraci\u00f3n de voto)\/SUSPENSION \u00a0 PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Limite de la competencia \u00a0 legislativa (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE \u00a0 CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION \u00a0 DEL DOMINIO-Fallo ha debido tener en cuenta la \u00a0 competencia de los jueces de lo contencioso administrativo para suspender \u00a0 provisionalmente los actos administrativos (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE \u00a0 CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION \u00a0 DEL DOMINIO-Fallo ha debido tener en cuenta la \u00a0 competencia de los jueces de lo contencioso administrativo para suspender \u00a0 provisionalmente los actos administrativos (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSPENSION \u00a0 AUTOMATICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LA ACCION DE REVISION EN ASUNTOS \u00a0 AGRARIOS-Mecanismo desproporcionado e innecesario, \u00a0 que afectaba el derecho de acceso progresivo a la tierra de los trabajadores \u00a0 campesinos (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CLARIFICACION \u00a0 DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Sentencia C-623 de 2015 torn\u00f3 procedente la acci\u00f3n de nulidad y \u00a0 restablecimiento del derecho para impugnar los actos administrativos que \u00a0 culminan los procesos (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE \u00a0 CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION \u00a0 DEL DOMINIO-Fallo no delimit\u00f3 el objeto de la acci\u00f3n \u00a0 de revisi\u00f3n agraria y la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho lo que \u00a0 puede generar una superposici\u00f3n entre ambos medios de control (Aclaraci\u00f3n de \u00a0 voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CLARIFICACION \u00a0 DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Procedencia la acci\u00f3n de revisi\u00f3n agraria y la acci\u00f3n de nulidad y \u00a0 restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que culminan los \u00a0 procesos (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CLARIFICACION \u00a0 DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Si en el marco del proceso de revisi\u00f3n agrario se declaraba la \u00a0 nulidad de los actos administrativos que culminan los procesos, no hab\u00eda lugar a \u00a0 las indemnizaciones propias del restablecimiento del derecho toda vez que el \u00a0 acto objeto de anulaci\u00f3n no hab\u00eda producido ning\u00fan efecto jur\u00eddico (Aclaraci\u00f3n \u00a0 de voto)\/PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION \u00a0 DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Posibilidad de reclamar la reparaci\u00f3n \u00a0 de perjuicios ocasionados con los actos que no hubieren sido anulados o las \u00a0 omisiones administrativas derivadas de los procedimientos, se encontraba \u00a0 restringida a la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS DE \u00a0 CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION \u00a0 DEL DOMINIO-Alcance de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del \u00a0 derecho (Aclaraci\u00f3n de voto)\/PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD, \u00a0 DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Alcance de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n en materia agraria \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO AL \u00a0 TERRITORIO Y A LA CALIDAD DE VIDA DE LA POBLACION AGRARIA-Tiene como condici\u00f3n necesaria para su garant\u00eda el acceso a la tierra \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO AL \u00a0 TERRITORIO Y A LA CALIDAD DE VIDA DE LA POBLACION AGRARIA-Contenidos protegidos (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCESO A LA \u00a0 TIERRA-Fundamento b\u00e1sico del derecho de acceso \u00a0 progresivo a la propiedad agraria (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO AL \u00a0 TERRITORIO Y A LA CALIDAD DE VIDA DE LA POBLACION AGRARIA-Derecho de acceso a \u00a0 la tierra de los trabajadores agrarios a trav\u00e9s de la titulaci\u00f3n individual y \u00a0 colectiva de tierras (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CLARIFICACION \u00a0 DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACION DE BALDIOS Y DE EXTINCION DEL DOMINIO-Desproporci\u00f3n de la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de los actos \u00a0 administrativos por ministerio de la ley que culminan los procesos (Aclaraci\u00f3n \u00a0 de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: \u00a0 Expediente D-9344 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de \u00a0 inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley \u00a0 160 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: \u00a0 H\u00e9ctor Santaella Quintero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS \u00a0 R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el \u00a0 acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporaci\u00f3n, a continuaci\u00f3n \u00a0 expongo las razones que me motivan a aclarar mi voto en la Sentencia \u00a0 C-623 de 2015, aprobada por la Sala Plena en sesi\u00f3n del 30 de septiembre de \u00a0 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 En la decisi\u00f3n de la referencia, la Corte Constitucional declar\u00f3 \u00a0 inexequibles varias expresiones contenidas en los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley \u00a0 160 de 1994.[92] Los preceptos normativos que fueron retirados del ordenamiento \u00a0 debido a su inconstitucionalidad contemplaban: (i) la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica por \u00a0 ministerio de la ley de los efectos de los actos administrativos que deciden de \u00a0 fondo los procedimientos de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde y \u00a0 recuperaci\u00f3n de bald\u00edos, en aquellos eventos en los que se hubiera formulado \u00a0 demanda de revisi\u00f3n en contra de la resoluci\u00f3n que define el procedimiento a \u00a0 partir de la formulaci\u00f3n de la demanda y hasta su rechazo o la negaci\u00f3n de las \u00a0 pretensiones; (ii) la suspensi\u00f3n de la ejecutividad de los actos administrativos \u00a0 que declaran la extinci\u00f3n del dominio privado sobre un fundo o parte de \u00e9l, \u00a0 durante los 15 d\u00edas posteriores a su ejecutoria y, en caso de formularse demanda \u00a0 de revisi\u00f3n en contra de dichas resoluciones, a partir de la formulaci\u00f3n de la \u00a0 demanda y hasta su rechazo o la negaci\u00f3n de las pretensiones; y, (iii) la \u00a0 expresi\u00f3n \u201cs\u00f3lo,\u201d que restring\u00eda los recursos procedentes en contra de \u00a0 los actos administrativos que culminan los procesos de clarificaci\u00f3n de la \u00a0 propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio privado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual forma, \u00a0 la Corte determin\u00f3 que los efectos de la sentencia C-623 de 2015 operan a partir \u00a0 de la promulgaci\u00f3n de las normas declaradas inexequibles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Esta Corporaci\u00f3n entendi\u00f3 que los supuestos contemplados por las \u00a0 expresiones demandadas correspond\u00edan a un procedimiento especial de \u00a0 \u201csuspensi\u00f3n autom\u00e1tica\u201d de los efectos de los actos administrativos que \u00a0 culminan los procesos de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n \u00a0 de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio, cuando contra estos se presenta la acci\u00f3n de \u00a0 revisi\u00f3n. A partir de dicha premisa, la Sala Plena estudi\u00f3 la proporcionalidad y \u00a0 necesidad de las normas demandadas y consider\u00f3 que la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica \u00a0 permitida por las mismas hab\u00eda desconocido el principio de separaci\u00f3n de poderes \u00a0 y la reserva judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, concluy\u00f3 \u00a0 que, pese a que la medida de suspensi\u00f3n autom\u00e1tica respond\u00eda a una finalidad \u00a0 leg\u00edtima, la forma en que operaba la misma resultaba \u00a0 desproporcionada y vulneraba la autonom\u00eda judicial, al imponer a los jueces la \u00a0 obligaci\u00f3n de detener la ejecuci\u00f3n de los actos administrativos que culminan los \u00a0 procesos de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y \u00a0 extinci\u00f3n del dominio, cuando contra estos se presentaba la acci\u00f3n de revisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala estim\u00f3 \u00a0 que la facultad prevista en el art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n, que permite a \u00a0 los jueces suspender provisionalmente actos administrativos cuando estos puedan \u00a0 ocasionar un perjuicio irremediable, es una herramienta suficiente para \u00a0 garantizar el debido proceso en los procedimientos administrativos referidos en \u00a0 los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, \u00a0 esta Corporaci\u00f3n estableci\u00f3 que el efecto suspensivo que se presentaba al \u00a0 instaurar la acci\u00f3n de revisi\u00f3n vulneraba los art\u00edculos 58 y 64 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, toda vez que restring\u00eda la funci\u00f3n social de la propiedad \u00a0 y sacrificaba el acceso program\u00e1tico a la propiedad. Adem\u00e1s, resalt\u00f3 que la \u00a0 eventual tardanza de la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa para resolver \u00a0 los recursos de revisi\u00f3n limitaba la posibilidad del Estado de disponer de los \u00a0 bienes bald\u00edos para la pol\u00edtica agraria y la dignificaci\u00f3n de la vida de los \u00a0 trabajadores del campo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la \u00a0 Corte integr\u00f3 la unidad normativa con la palabra \u201cs\u00f3lo,\u201d que se \u00a0 encontraba presente en los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, por \u00a0 considerar que exist\u00eda una relaci\u00f3n directa con el debido proceso de los \u00a0 procesos de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y \u00a0 extinci\u00f3n del dominio privado, cuando se presenta la acci\u00f3n de revisi\u00f3n. En este \u00a0 sentido, aclar\u00f3 que la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho tambi\u00e9n \u00a0 resulta procedente en aquellos eventos en los cuales los actos administrativos \u00a0 descritos en las disposiciones demandadas afectan los derechos de una persona. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Estoy de acuerdo con la decisi\u00f3n tomada por la mayor\u00eda de la Sala \u00a0 Plena en esta oportunidad, dado que las normas parcialmente demandadas conten\u00edan \u00a0 una figura jur\u00eddica que limitaba, de forma desproporcionada, la posibilidad del \u00a0 Estado de disponer de los bienes de su propiedad, destinados al cumplimiento de \u00a0 la pol\u00edtica agraria. Adem\u00e1s, los jueces contenciosos administrativos tienen la \u00a0 potestad de utilizar la medida cautelar de suspensi\u00f3n provisional de los actos \u00a0 administrativos en caso de que las partes lo soliciten o las circunstancias de \u00a0 urgencia lo requieran, raz\u00f3n por la cual la medida acusada resultaba \u00a0 innecesaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la \u00a0 imposibilidad de que los actos administrativos ejecutoriados que culminan los \u00a0 procesos de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, \u00a0 recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio, \u00a0 produzcan efectos cuando se interpone en contra de ellos una demanda de revisi\u00f3n \u00a0 constitu\u00eda una barrera injustificada frente al debido proceso y a la \u00a0 materializaci\u00f3n de los mandatos constitucionales de acceso progresivo a la \u00a0 tierra para los trabajadores agrarios y la funci\u00f3n social de la propiedad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, \u00a0 aclaro mi voto porque estimo necesario establecer ciertas precisiones acerca del \u00a0 alcance de las expresiones declaradas inexequibles, as\u00ed como en relaci\u00f3n con \u00a0 varias consideraciones desarrolladas por la sentencia, particularmente respecto \u00a0 de su interpretaci\u00f3n del contenido de algunas normas constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Por lo tanto, presentar\u00e9 las razones para aclarar mi voto en la \u00a0 Sentencia C-623 de 2015 a partir de la siguiente estructura: (i) explicar\u00e9 por \u00a0 qu\u00e9 la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de actos administrativos por ministerio de la ley \u00a0 desconoce el principio de separaci\u00f3n de poderes, pues el Legislador carece de \u00a0 competencia para despojar a los actos administrativos de sus atributos de \u00a0 ejecutividad y ejecutoriedad; (ii) me referir\u00e9 al an\u00e1lisis vertido en el fallo \u00a0 sobre la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el cual fue \u00a0 inadecuado puesto que omiti\u00f3 resolver los problemas jur\u00eddicos formulados en la \u00a0 providencia y tambi\u00e9n, porque la instituci\u00f3n contemplada por las normas \u00a0 declaradas inexequibles no constituye un supuesto de suspensi\u00f3n provisional de \u00a0 los actos administrativos en los t\u00e9rminos de la mencionada norma constitucional; \u00a0 (iii) expondr\u00e9 los motivos por los que estimo que la sentencia no delimit\u00f3 el objeto de la acci\u00f3n de nulidad y \u00a0 restablecimiento del derecho frente a la acci\u00f3n de revisi\u00f3n en materia agraria, \u00a0 por lo que puede generarse una superposici\u00f3n entre ambos medios de control; y, \u00a0 (iv) abordar\u00e9 las consideraciones de la providencia en relaci\u00f3n con el art\u00edculo \u00a0 64 Superior, a partir de las cuales insistir\u00e9 en el acceso a la tierra como \u00a0 condici\u00f3n necesaria para el desarrollo de dicho mandato constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de actos \u00a0 administrativos por ministerio de la ley desconoce el principio de separaci\u00f3n de \u00a0 poderes. El Legislador carece de competencia para privar a los actos \u00a0 administrativos de su atributo de ejecutividad sin la intervenci\u00f3n de la Rama \u00a0 Judicial del Poder P\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Esta Corporaci\u00f3n ha resaltado la importancia del principio de \u00a0 separaci\u00f3n de\u00a0 poderes en el marco de la Carta Pol\u00edtica vigente. En este \u00a0 sentido, ha indicado que se trata de un eje definitorio de la Constituci\u00f3n y \u00a0 que, adem\u00e1s, es un criterio de ordenaci\u00f3n funcional y limitaci\u00f3n del poder, \u00a0 esencial para el dise\u00f1o institucional del Estado colombiano.[93] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la \u00a0 jurisprudencia constitucional tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que la separaci\u00f3n de poderes \u00a0 en nuestro ordenamiento no tiene un car\u00e1cter absoluto o r\u00edgido sino que se \u00a0 inscribe en un modelo flexible, de pesos y contrapesos (checks and balances), \u00a0 que se conjuga con un principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de los diferentes \u00a0 \u00f3rganos del Estado.[94] En este sentido, este Tribunal ha identificado una serie de \u00a0 elementos que componen el principio de separaci\u00f3n de poderes.[95] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n, la \u00a0 Corte Constitucional ha destacado que el modelo de separaci\u00f3n de poderes \u00a0 adoptado por la Carta respeta el criterio de autonom\u00eda e independencia de los \u00a0 distintos \u00f3rganos. Pese a ello, dicha divisi\u00f3n \u201cresulta morigerada por las \u00a0 exigencias constitucionales de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y por controles \u00a0 rec\u00edprocos.\u201d[96] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 No obstante, pese a su car\u00e1cter flexible, el sistema de separaci\u00f3n \u00a0 funcional tiene como uno de sus rasgos caracter\u00edsticos la delimitaci\u00f3n precisa \u00a0 de las competencias asignadas a cada uno de los poderes p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por este \u00a0 motivo, la Corte Constitucional ha encontrado que se desvirt\u00faa (e incluso se \u00a0 sustituye) el principio de separaci\u00f3n de poderes cuando \u201c(i) se suplanta una \u00a0 de las ramas del poder, a trav\u00e9s de la asignaci\u00f3n de sus competencias a otros \u00a0 \u00f3rganos; y, a su vez; (ii) ese traslado de competencia genera que el acto \u00a0 jur\u00eddico resultante quede excluido de los controles que la misma Constituci\u00f3n \u00a0 prev\u00e9, en especial el control judicial.\u201d[97] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Ahora bien, en el caso que ocup\u00f3 a la Sala Plena, considero que \u00a0 exist\u00eda una clara vulneraci\u00f3n al principio de separaci\u00f3n de poderes, toda vez \u00a0 que el \u00f3rgano legislativo usurp\u00f3 una de las propiedades definitorias de la \u00a0 administraci\u00f3n: los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos \u00a0 administrativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A mi juicio, el \u00a0 Legislador no puede privar a la administraci\u00f3n de la fuerza ejecutoria de sus \u00a0 actos sin la intervenci\u00f3n del Poder Judicial, dado que los atributos de \u00a0 ejecutividad y ejecutoriedad forman parte de la naturaleza de la funci\u00f3n \u00a0 administrativa y de su tarea de garantizar la efectividad de los principios, \u00a0 derechos y deberes consagrados en la Carta Pol\u00edtica, as\u00ed como los dem\u00e1s fines \u00a0 esenciales del Estado (art\u00edculo 2 Superior). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 consiguiente, la suspensi\u00f3n del car\u00e1cter ejecutivo y ejecutorio de los actos \u00a0 administrativos constituye una competencia funcional propia de la administraci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica que, en ning\u00fan caso, puede arrogarse el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 En relaci\u00f3n con las caracter\u00edsticas de ejecutividad y ejecutoriedad \u00a0 de los actos administrativos, se han pronunciado tanto la Corte Constitucional \u00a0 como el Consejo de Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, esta \u00a0 Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que la ejecutoriedad hace referencia a la facultad de la \u00a0 cual dispone la administraci\u00f3n para el cumplimiento del acto administrativo \u00a0 directamente y sin tener que acudir a la intermediaci\u00f3n de ninguna otra \u00a0 autoridad del Estado. No obstante, la administraci\u00f3n puede hacer valer tal \u00a0 prerrogativa incluso a trav\u00e9s de la coacci\u00f3n. A su vez, la ejecutividad consiste \u00a0 en el car\u00e1cter de t\u00edtulo de ejecuci\u00f3n del acto administrativo, el cual permite a \u00a0 la administraci\u00f3n p\u00fablica acudir ante los jueces en el marco de un proceso de \u00a0 ejecuci\u00f3n.[98] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta misma \u00a0 l\u00ednea, el Consejo de Estado ha distinguido entre la ejecutividad y la \u00a0 ejecutoriedad de los actos administrativos, en los siguientes t\u00e9rminos: \u201c[l]a \u00a0 ejecutividad es inherente al acto y se refiere a la aptitud que posee para ser \u00a0 cumplido por la administraci\u00f3n o por los administrados, es decir, la capacidad \u00a0 con que cuenta para poder ejecutarse por el solo hecho de existir, mientras que \u00a0 la ejecutoriedad refiere a una cualidad ex\u00f3gena, pues implica el uso de medios \u00a0 legales por parte de la administraci\u00f3n para hacerlo cumplir.\u201d[99] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se \u00a0 advierte, la obligatoriedad de los actos administrativos es consubstancial a la \u00a0 funci\u00f3n administrativa, raz\u00f3n por la cual no puede admitirse en ning\u00fan caso que \u00a0 el Legislador pueda privar a un acto administrativo de su capacidad ejecutiva y \u00a0 ejecutoria, de forma directa (es decir, sin intermediaci\u00f3n de la Rama Judicial) \u00a0 y autom\u00e1tica (ipso iure). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Por tanto, el car\u00e1cter ejecutivo de los actos administrativos \u00a0 constituye un instrumento indispensable para dar cumplimiento a las \u00f3rdenes de \u00a0 los jueces y para materializar la ley, sin necesidad de que para ello se \u00a0 requiera la intermediaci\u00f3n de los jueces de la Rep\u00fablica. A su turno, el \u00a0 atributo de ejecutoriedad de los actos administrativos implica tambi\u00e9n una \u00a0 garant\u00eda para el inter\u00e9s p\u00fablico y para los administrados, en la medida en que \u00a0 permite acudir a la jurisdicci\u00f3n para que haga cumplir, incluso a trav\u00e9s de la \u00a0 coacci\u00f3n, la decisi\u00f3n de la administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la \u00a0 efectividad de la funci\u00f3n administrativa y la posibilidad de desarrollar la \u00a0 Constituci\u00f3n, las leyes y las pol\u00edticas p\u00fablicas a trav\u00e9s de los actos \u00a0 administrativos recaen, de forma decisiva, en sus atributos de ejecutividad y \u00a0 ejecutoriedad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En este punto, conviene recordar que la suspensi\u00f3n provisional constituye un supuesto de p\u00e9rdida de \u00a0 ejecutoriedad y ejecutividad temporal de los \u00a0 actos administrativos y, por tanto, una excepci\u00f3n a la obligatoriedad de los \u00a0 mismos, basada en que se ha cuestionado fundadamente su legalidad.[100] En este sentido, la fuerza ejecutoria de los actos administrativos \u00a0 depende de dos aspectos fundamentales: la validez del acto administrativo, que \u00a0 se mantiene mientras no haya sido desvirtuada la presunci\u00f3n de legalidad, y su \u00a0 firmeza,[101] que le otorga al acto sus atributos de ejecutividad y ejecutoriedad, \u00a0 los cuales quedan en suspenso cuando opera la medida cautelar de suspensi\u00f3n \u00a0 provisional.[102] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, en \u00a0 el caso de la suspensi\u00f3n prevista por los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de \u00a0 1994, el acto administrativo objeto de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n no pod\u00eda producir \u00a0 sus efectos y, por lo tanto, se le negaban ipso iure y por ministerio de \u00a0 la ley, sus propiedades de ejecutividad y ejecutoriedad.[103] Por consiguiente, la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica por ministerio de la ley \u00a0 no constitu\u00eda propiamente un evento de p\u00e9rdida de ejecutoriedad del acto \u00a0 administrativo, toda vez que el acto suspendido nunca hab\u00eda estado revestido de \u00a0 fuerza obligatoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Ahora bien, es indispensable resaltar que el \u00a0 car\u00e1cter ejecutivo de los actos administrativos \u00fanicamente puede ser limitado \u00a0 por los jueces, en ejercicio de su funci\u00f3n de controlar la actuaci\u00f3n de la \u00a0 administraci\u00f3n. Aunque esta labor corresponde, en principio, a la jurisdicci\u00f3n \u00a0 de lo contencioso administrativo, la Corte Constitucional ha admitido que en \u00a0 ciertos casos puntuales y de forma excepcional, \u00f3rganos judiciales distintos de \u00a0 los jueces especializados suspendan provisionalmente los actos administrativos.[104] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pese a ello, es \u00a0 claro que la suspensi\u00f3n provisional: (i) siempre debe provenir de una autoridad \u00a0 judicial (que adem\u00e1s forme parte de la Rama Judicial); y, (ii) debe hacerse en \u00a0 ejercicio de la funci\u00f3n judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, \u00a0 (i) se suplantaba a la Rama Judicial, a trav\u00e9s de la asignaci\u00f3n al Legislador de \u00a0 su competencia de privar de ejecutividad los actos proferidos por la \u00a0 administraci\u00f3n; y, a su vez; (ii) ese traslado de competencia generaba que los \u00a0 actos administrativos que culminan los procesos de clarificaci\u00f3n de la \u00a0 propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio quedaran \u00a0 excluidos del control judicial inmediato previsto por la Constituci\u00f3n: la \u00a0 posibilidad de que los jueces decidan sobre la pertinencia y oportunidad de la \u00a0 suspensi\u00f3n provisional de dichos actos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, la \u00a0 decisi\u00f3n respecto de la cual aclaro mi voto no desarroll\u00f3 de forma adecuada la \u00a0 vulneraci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes, an\u00e1lisis que resultaba \u00a0 necesario para argumentar la inconstitucionalidad de los preceptos normativos \u00a0 demandados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las expresiones demandadas no \u00a0 correspond\u00edan a un supuesto de suspensi\u00f3n provisional de los actos \u00a0 administrativos en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 238 de la Carta. En realidad, se \u00a0 trataba de una suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de actos administrativos por ministerio de \u00a0 la ley. El an\u00e1lisis de la violaci\u00f3n del art\u00edculo 238 Superior llevado a cabo en \u00a0 la sentencia C-623 de 2015 no fue el adecuado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Las expresiones demandadas correspond\u00edan a un \u00a0 supuesto de suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de los efectos de los actos administrativos \u00a0 que culminan los procesos de \u00a0 clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del \u00a0 dominio. Dicha suspensi\u00f3n se produc\u00eda, por ministerio de la ley, con la sola formulaci\u00f3n de la demanda de revisi\u00f3n en contra de dichas \u00a0 resoluciones, a partir de la presentaci\u00f3n de la demanda y hasta su rechazo o la \u00a0 negaci\u00f3n de las pretensiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0No obstante, es indispensable aclarar que la \u00a0 instituci\u00f3n analizada dista mucho de la suspensi\u00f3n provisional de los actos \u00a0 administrativos, contemplada por el art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y \u00a0 regulada por los art\u00edculos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. Si bien ambas figuras se asemejan en sus efectos, en el sentido en \u00a0 que ambas postergan la materializaci\u00f3n de una decisi\u00f3n tomada por las \u00a0 autoridades administrativas, existen notorias distinciones que impiden equiparar \u00a0 ambas instituciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la \u00a0 suspensi\u00f3n provisional de los actos administrativos es \u201cuna \u00a0 declaraci\u00f3n judicial \u00a0atribuida por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso \u00a0 administrativo\u201d.[105] Es una medida cautelar,[106] que procede a petici\u00f3n de parte \u00a0 debidamente sustentada o de oficio, en aquellos eventos en los cuales exista \u00a0 urgencia de adoptarla o en los procesos que tengan por finalidad la defensa y \u00a0 protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos.[107] As\u00ed mismo, se trata de un mecanismo \u00a0 transitorio, pues la medida \u00fanicamente se encuentra vigente hasta tanto se \u00a0 resuelva definitivamente sobre el acto administrativo o hasta su levantamiento.[108] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En contraste, la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de \u00a0 los actos administrativos que culminan los procesos de \u00a0 clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del \u00a0 dominio era un mecanismo ope legis, esto es, operaba por \u00a0 ministerio de la ley y se activaba con la simple formulaci\u00f3n de la demanda \u00a0 de revisi\u00f3n en materia agraria hasta su rechazo o la negaci\u00f3n de sus \u00a0 pretensiones.[109] As\u00ed, para que se configurara la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica establecida en \u00a0 las normas mencionadas no se requer\u00eda solicitud de parte ni declaraci\u00f3n oficiosa \u00a0 del juez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ende, no \u00a0 resulta posible asimilar la suspensi\u00f3n provisional de los actos administrativos \u00a0 con la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica por ministerio de la ley. Como se evidencia, \u00a0 existen diferencias entre ambas figuras, a saber: (i) la suspensi\u00f3n provisional \u00a0 es una potestad del juez, quien tiene un \u00e1mbito de discrecionalidad para \u00a0 evaluar la procedencia de la medida atendiendo a las circunstancias particulares \u00a0 de cada caso, mientras que la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica por ministerio de la ley se \u00a0 derivaba directamente de un mandato legal, por lo que no cab\u00eda la \u00a0 valoraci\u00f3n del juez sobre su pertinencia; (ii) la suspensi\u00f3n provisional puede \u00a0 solicitarse a petici\u00f3n de parte o, excepcionalmente, de oficio cuando el \u00a0 juez valore circunstancias de urgencia, mientras que la suspensi\u00f3n por \u00a0 ministerio de la ley operaba autom\u00e1ticamente con la formulaci\u00f3n de la \u00a0 demanda de revisi\u00f3n, hasta su decisi\u00f3n definitiva; y, por esta misma raz\u00f3n, \u00a0 (iii) la suspensi\u00f3n provisional puede decretarse en distintos momentos \u00a0 del proceso y levantarse incluso antes del fallo, por decisi\u00f3n del operador \u00a0 judicial, mientras que la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica ope legis iniciaba y \u00a0 culminaba en las oportunidades procesales determinadas por la ley, esto es, a \u00a0 partir de la presentaci\u00f3n de la demanda de revisi\u00f3n y hasta la decisi\u00f3n \u00a0 definitiva que rechazara o negara las pretensiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, es claro que \u00a0 las normas que contemplaban la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica, por ministerio de la ley, \u00a0 de los actos administrativos no otorgaban a los jueces la posibilidad de evaluar \u00a0 la conveniencia y oportunidad de suspender las decisiones administrativas en \u00a0 comento. Se trataba de una orden de car\u00e1cter legal que anulaba la autonom\u00eda \u00a0 judicial frente a los actos de la administraci\u00f3n p\u00fablica que culminan los \u00a0 procesos de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, \u00a0 recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Lo anterior es relevante en la medida en que la \u00a0 sentencia C-623 de 2015 expone ciertas consideraciones en torno a la figura de \u00a0 la suspensi\u00f3n provisional en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica, las cuales, a mi juicio, no son pertinentes ni adecuadas y, por el \u00a0 contrario, confunden a la comunidad jur\u00eddica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la \u00a0 decisi\u00f3n de la referencia establece que el art\u00edculo 238 Superior permite que el \u00a0 Congreso de la Rep\u00fablica, en ejercicio de su amplia libertad de configuraci\u00f3n \u00a0 legislativa, \u201cestablezca otros eventos en los que pueda operar la suspensi\u00f3n \u00a0 provisional de los efectos de los actos administrativos.\u201d[110] Tambi\u00e9n, afirma que el Legislador, \u00a0 \u201cpuede regular\u201d la facultad otorgada por la aludida norma constitucional \u00a0 \u201cobservando los l\u00edmites de proporcionalidad y razonabilidad, de modo que puede \u00a0 contemplar la suspensi\u00f3n en otros escenarios que no requieren de la intervenci\u00f3n \u00a0 de la jurisdicci\u00f3n contenciosa.\u201d[111] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, \u00a0 estimo que el fallo respecto del cual aclaro mi voto ha debido abordar los \u00a0 problemas jur\u00eddicos que la propia decisi\u00f3n hab\u00eda trazado, en lugar de formular \u00a0 una serie de consideraciones generales acerca del art\u00edculo 238 de la Carta, las \u00a0 cuales no se encuentran dirigidas a resolver los problemas jur\u00eddicos \u00a0 identificados en el fallo y que, por lo tanto, no resultan necesarias.[112] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Adem\u00e1s, a\u00fan si en gracia de discusi\u00f3n se \u00a0 admitiera que se trata de una suspensi\u00f3n provisional en los t\u00e9rminos del \u00a0 art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es claro que la sentencia C-623 de \u00a0 2015 no defini\u00f3 si el Legislador pod\u00eda ser titular de una facultad de suspender \u00a0 autom\u00e1ticamente dichos actos jur\u00eddicos y tampoco delimit\u00f3 con claridad el \u00a0 alcance de esta competencia. De este modo, el fallo respecto del cual aclaro mi \u00a0 voto omiti\u00f3 determinar qui\u00e9n y cu\u00e1ndo se puede suspender un acto administrativo \u00a0 de conformidad con la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, \u00a0 la decisi\u00f3n respecto de la cual aclaro mi voto omite referirse a las \u00a0 limitaciones que debe tener en cuenta el Legislador cuando pretende incorporar \u00a0 un supuesto de suspensi\u00f3n provisional de actos administrativos, m\u00e1s all\u00e1 de los \u00a0 criterios de proporcionalidad y razonabilidad. Adem\u00e1s, el fallo no determina \u00a0 expresamente que la suspensi\u00f3n provisional es una potestad reservada al juez. En \u00a0 contraste, de lo expresado en la parte motiva parece extenderse la facultad \u00a0 legislativa en esta materia hasta el punto de prescindir del requisito \u00a0 indispensable de la intervenci\u00f3n judicial.[113] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En mi criterio, el art\u00edculo 238 de la \u00a0 Constituci\u00f3n delimit\u00f3 con claridad meridiana el \u00e1mbito de la actuaci\u00f3n del \u00a0 Legislador respecto de la suspensi\u00f3n provisional de los actos administrativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el precepto \u00a0 constitucional determina que la facultad de la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso \u00a0 administrativo de suspender provisionalmente los efectos de los actos \u00a0 administrativos, debe ejercerse \u201cpor los motivos y con los requisitos que \u00a0 establezca la ley.\u201d[114] Por ello, la competencia del Poder Legislativo en la materia y, al \u00a0 mismo tiempo, la reserva de ley, se encuentran delimitadas y establecidas por el \u00a0 Constituyente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, la \u00a0 Carta restringi\u00f3 la atribuci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica frente a la \u00a0 suspensi\u00f3n provisional \u00fanicamente a la definici\u00f3n de los motivos y los \u00a0 requisitos por los cuales procede esta medida. Por tal motivo, no pod\u00eda el \u00a0 Legislador desconocer este l\u00edmite y establecer la suspensi\u00f3n ipso iure de \u00a0 los actos administrativos sin la intervenci\u00f3n del Poder Judicial, pues ello \u00a0 desbordar\u00eda la competencia legislativa en esta materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe agregar que \u00a0 la facultad otorgada por la Constituci\u00f3n al \u00d3rgano Legislativo no puede \u00a0 interpretarse extensivamente, en virtud de los principios de supremac\u00eda \u00a0 constitucional y de separaci\u00f3n de poderes, as\u00ed como del car\u00e1cter ejecutivo y \u00a0 ejecutorio de los actos administrativos, el cual es inherente a la funci\u00f3n \u00a0 administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el \u00a0 fallo de la referencia ha debido tener en cuenta que el Constituyente encarg\u00f3 la \u00a0 funci\u00f3n de suspender provisionalmente los actos administrativos espec\u00edficamente \u00a0 a los jueces de lo contencioso administrativo. Aunque lo anterior no implica que \u00a0 se trate de una funci\u00f3n exclusiva de tales operadores judiciales, es claro que \u00a0 existe una atribuci\u00f3n constitucional a dicha jurisdicci\u00f3n para la suspensi\u00f3n \u00a0 provisional de actos administrativos. En mi criterio, era necesario explorar con \u00a0 mayor profundidad las consecuencias de la mencionada atribuci\u00f3n en el marco de \u00a0 la decisi\u00f3n respecto de la cual aclaro mi voto, dada la relevancia \u00a0 constitucional de esta cuesti\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Sin embargo, a\u00fan si se prescindiera del \u00a0 an\u00e1lisis del cargo por violaci\u00f3n al art\u00edculo 238 Superior, la norma resulta \u00a0 inconstitucional de todos modos, pues efectivamente vulnera los art\u00edculos 58 y \u00a0 64 de la Constituci\u00f3n, como fue advertido por el accionante. En efecto, la \u00a0 suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de los efectos de los actos administrativos por ministerio \u00a0 de la ley, en el marco de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n en asuntos agrarios, era un \u00a0 mecanismo desproporcionado e innecesario, que afectaba el derecho de acceso \u00a0 progresivo a la tierra de los trabajadores campesinos. Por lo tanto, se \u00a0 encuentra justificada su inexequibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sentencia C-623 de 2015 torn\u00f3 \u00a0 procedente la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho para impugnar los \u00a0 actos administrativos que culminan los procesos de clarificaci\u00f3n de la \u00a0 propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n y extinci\u00f3n del dominio privado. En principio, \u00a0 el fallo no delimit\u00f3 el objeto de cada una de las acciones, por lo cual puede \u00a0 generarse una superposici\u00f3n entre ambos medios de control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Como consecuencia de la declaraci\u00f3n de \u00a0 inexequibilidad de las normas demandadas, contra los actos administrativos que culminan los procesos de \u00a0 clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del \u00a0 dominio es procedente, adem\u00e1s de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n agraria, la acci\u00f3n de \u00a0 nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, la sentencia C-623 de 2015 \u00a0 no determin\u00f3 con claridad cu\u00e1l debe ser el \u00e1mbito de cada uno de los medios de \u00a0 control referidos, con el objetivo de evitar una eventual superposici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Se debe recordar que la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica \u00a0 de los actos administrativos, originada a partir de la presentaci\u00f3n de la \u00a0 demanda de revisi\u00f3n, era una caracter\u00edstica distintiva de la mencionada acci\u00f3n \u00a0 desde su misma creaci\u00f3n.[115] En este sentido, cabe resaltar que de \u00a0 acuerdo con las normas parcialmente demandadas, contra los actos administrativos que culminan los procesos de \u00a0 clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del \u00a0 dominio \u201csolo\u201d \u00a0proced\u00eda, en el plano judicial, la acci\u00f3n de revisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este \u00a0 contexto, el Consejo de Estado fue enf\u00e1tico en negar la procedencia de la acci\u00f3n \u00a0 de nulidad y restablecimiento del derecho contra \u00a0los actos administrativos que culminan los procesos de \u00a0 clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del \u00a0 dominio, debido a la existencia de la figura de suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de los \u00a0 efectos de los actos administrativos por ministerio de la ley. As\u00ed, si en el juicio de revisi\u00f3n resultaban \u00a0 anulados tales actos administrativos, no hab\u00eda lugar a restablecer el derecho \u00a0 porque los mismos no hab\u00edan surtido efectos, y, por ende, no proced\u00eda \u00a0 ninguna clase de indemnizaci\u00f3n de perjuicios.[116] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 consiguiente, si en el marco del proceso de revisi\u00f3n agrario se declaraba la \u00a0 nulidad de los actos administrativos que culminan los procesos de clarificaci\u00f3n \u00a0 de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio, no \u00a0 hab\u00eda lugar a las indemnizaciones propias del restablecimiento del derecho toda \u00a0 vez que -se reitera- el acto objeto de anulaci\u00f3n no hab\u00eda producido ning\u00fan \u00a0 efecto jur\u00eddico.[117] De este modo, la posibilidad de reclamar la reparaci\u00f3n de los \u00a0 perjuicios que pudieran haberse ocasionado con los actos que no hubieren sido \u00a0 anulados o las omisiones administrativas derivadas de los procedimientos de \u00a0 tierras referidos, se encontraba restringida a la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa.[118] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Sin embargo, la sentencia C-623 de 2015 declar\u00f3 \u00a0 inexequible la figura de suspensi\u00f3n de la producci\u00f3n de efectos de los aludidos \u00a0 actos administrativos autom\u00e1ticamente y por ministerio de la ley, as\u00ed como la \u00a0 expresi\u00f3n \u201csolo\u201d contenida en los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, con lo cual -en teor\u00eda- se abri\u00f3 la \u00a0 posibilidad de interponer, tanto la acci\u00f3n de revisi\u00f3n en materia agraria, como \u00a0 la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En mi criterio, la decisi\u00f3n de la referencia \u00a0 torn\u00f3 procedente una acci\u00f3n contenciosa distinta a la prevista expresamente por \u00a0 la ley para impugnar los actos administrativos que culminan los procesos de \u00a0 clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bienes bald\u00edos y \u00a0 extinci\u00f3n del dominio privado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la \u00a0 providencia afirma que los interesados en controvertir los referidos actos \u00a0 administrativos tienen a su disposici\u00f3n tanto la acci\u00f3n de revisi\u00f3n agraria como \u00a0 la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que ambas acciones \u00a0 sirven a prop\u00f3sitos similares. Por tal motivo, indica que tambi\u00e9n deber\u00eda \u00a0 resultar procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del \u00a0 derecho, en caso de que se genere un da\u00f1o.[119] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por lo anterior, se advierte que la sentencia \u00a0 C-623 de 2015 no delimit\u00f3 el objeto de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n ni el de la acci\u00f3n \u00a0 de nulidad y restablecimiento del derecho respecto del control judicial de los \u00a0 actos administrativos que culminan los procesos de clarificaci\u00f3n de la \u00a0 propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bienes bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio. En \u00a0 efecto, no se evidencia una verdadera distinci\u00f3n entre ambas acciones pese a que \u00a0 las dos permiten estudiar la validez o la regularidad de los procesos \u00a0 administrativos de tierras contemplados en las normas parcialmente demandadas, \u00a0 m\u00e1xime cuando para las dos rige el mismo procedimiento general de suspensi\u00f3n \u00a0 provisional de actos administrativos (el previsto en los art\u00edculos 229 y \u00a0 siguientes de la Ley 1437 de 2011). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tal motivo, \u00a0 es posible que se haya originado una superposici\u00f3n entre ambos medios de control \u00a0 puesto que ya nada obsta para que, en el marco de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n, se \u00a0 lleve a cabo la acumulaci\u00f3n de pretensiones de anulatorias e indemnizatorias. A \u00a0 su vez, ser\u00eda posible interponer la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del \u00a0 derecho con la misma clase de pretensiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Considero que, al declarar la inexequibilidad \u00a0 de la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica ope legis de los efectos de los actos \u00a0 administrativos, contemplada en los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, la \u00a0 Corte Constitucional debi\u00f3 indicar cu\u00e1l era la acci\u00f3n procedente para solicitar \u00a0 el resarcimiento de los perjuicios derivados de la expedici\u00f3n de los actos \u00a0 administrativos originados en los procedimientos contemplados en dichas normas \u00a0 y, en tal sentido, establecer un criterio distintivo para ambas acciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A mi juicio, se \u00a0 debi\u00f3 determinar un \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n claro y preciso para cada una de estos \u00a0 medios de control. Por tanto, es oportuno distinguir entre dos hip\u00f3tesis \u00a0 posteriores a la expedici\u00f3n del acto administrativo: cuando se han producido \u00a0 da\u00f1os con ocasi\u00f3n de su proferimiento y cuando dicha circunstancia no ha tenido \u00a0 lugar.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la acci\u00f3n \u00a0 de nulidad y restablecimiento del derecho deber\u00eda proceder en aquellos casos en \u00a0 los cuales se persiga la invalidez del acto administrativo y, como consecuencia \u00a0 de la misma, una pretensi\u00f3n de car\u00e1cter indemnizatorio. A su turno, la acci\u00f3n de \u00a0 revisi\u00f3n en materia agraria deber\u00eda tener cabida cuando lo que se pretenda sea \u00a0 \u00fanicamente ejercer control sobre la legalidad del procedimiento de clarificaci\u00f3n \u00a0 de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bienes bald\u00edos y extinci\u00f3n del \u00a0 dominio, sin que se involucren derechos subjetivos o exista un restablecimiento \u00a0 autom\u00e1tico de un inter\u00e9s econ\u00f3mico individual. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El desarrollo del art\u00edculo 64 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, que contempla el derecho al territorio y a la calidad de vida de \u00a0 la poblaci\u00f3n agraria, tiene como condici\u00f3n necesaria para su garant\u00eda el acceso \u00a0 a la tierra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
26.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0De acuerdo con la sentencia C-623 de 2015, el \u00a0 art\u00edculo 64 Superior tiene como uno de sus contenidos\u00a0 protegidos: \u201cel \u00a0 acceso a la tierra, a trav\u00e9s de la titulaci\u00f3n individual o colectiva de tierras \u00a0 a los pobladores rurales, mediante formas asociativas, de su arrendamiento, de \u00a0 la concesi\u00f3n de cr\u00e9ditos a largo plazo, de la creaci\u00f3n de subsidios para la \u00a0 compra de tierra, del desarrollo de proyectos agr\u00edcolas, entre otros.\u201d[120] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Al respecto, es indispensable recalcar que el \u00a0 acceso a la tierra es el fundamento b\u00e1sico del derecho de acceso progresivo a la \u00a0 propiedad agraria, contemplado en el art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien el \u00a0 acceso a la tierra no es una condici\u00f3n suficiente para asegurar el derecho de \u00a0 acceso progresivo a la propiedad agraria, -toda vez que el acceso a los recursos \u00a0 y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de la poblaci\u00f3n rural \u00a0 tambi\u00e9n son componentes del aludido derecho-, s\u00ed constituye un requisito \u00a0 indispensable para su garant\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En mi criterio, resulta innecesaria la \u00a0 disquisici\u00f3n expuesta en la sentencia acerca de los medios que puede utilizar el \u00a0 Estado para desarrollar el art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n, toda vez que las \u00a0 consideraciones vertidas no se relacionan con el problema jur\u00eddico formulado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, \u00a0 el arrendamiento, la concesi\u00f3n de cr\u00e9ditos a largo plazo, la creaci\u00f3n de \u00a0 subsidios para la compra de tierra y el desarrollo de proyectos agr\u00edcolas no \u00a0 sustituyen, en manera alguna, la obligaci\u00f3n del Estado de garantizar el acceso \u00a0 progresivo de los trabajadores a la tierra a trav\u00e9s de mecanismos de titulaci\u00f3n \u00a0 individual o colectiva o en formas asociativas que les permitan detentar \u00a0 relaciones jur\u00eddicas para acceder, de manera efectiva, a la propiedad agraria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, \u00a0 considero fundamental insistir en que el elemento primordial que consagra el \u00a0 art\u00edculo 64 Superior es el derecho de los trabajadores agrarios de acceso a la \u00a0 tierra, a trav\u00e9s de la titulaci\u00f3n individual y colectiva de tierras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por lo anteriormente expuesto, estimo que en la \u00a0 sentencia de la referencia era indispensable tener en cuenta todos los aspectos \u00a0 anteriormente se\u00f1alados, para aclarar el alcance de la propia decisi\u00f3n y \u00a0 permitir el adecuado ejercicio de la acci\u00f3n de revisi\u00f3n en materia agraria, en \u00a0 relaci\u00f3n con la cual, de todos modos, resultaba desproporcionada la suspensi\u00f3n \u00a0 autom\u00e1tica de los actos administrativos, por ministerio de la ley, que culminan \u00a0 los procesos de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bienes \u00a0 bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio privado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, expongo las razones que me \u00a0 conducen a aclarar mi voto en relaci\u00f3n con las consideraciones formuladas en la \u00a0 decisi\u00f3n que, en esta oportunidad, ha tomado la Sala Plena. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] Ver folio 3 vuelto de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] Cfr. folio 5 vuelto de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] Cfr. folio 6 de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] \u201cArt\u00edculo 2\u00ba. Las demandas en las \u00a0 acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad se presentar\u00e1n por escrito, en \u00a0 duplicado, y contendr\u00e1n: 1. El se\u00f1alamiento de las normas acusadas como \u00a0 inconstitucionales, su transcripci\u00f3n literal por cualquier medio o un ejemplar \u00a0 de la publicaci\u00f3n oficial de las mismas; 2. El se\u00f1alamiento de las normas \u00a0 constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales \u00a0 dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el se\u00f1alamiento del \u00a0 tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n del acto demandado y la \u00a0 forma en que fue quebrantado; y 5. La raz\u00f3n por la cual la Corte es competente \u00a0 para conocer de la demanda.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] Folio 4 (vuelto) de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] Ver folio 5 (vuelto) y 6 de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, \u00a0 Secci\u00f3n Primera. Auto del 24 de junio de 1986. Consejero Ponente: Guillermo \u00a0 Benavides Melo. En este fallo, el alto tribunal afirm\u00f3 sobre la suspensi\u00f3n \u00a0 provisional \u201c\u2026excepci\u00f3n al principio de legalidad de los actos \u00a0 administrativos, seg\u00fan el cual, estos se presumen ajustados plenamente a las \u00a0 normas de superior jerarqu\u00eda… Esta es la raz\u00f3n para que la ejecutoriedad y \u00a0 ejecuci\u00f3n de los mismos sea posible mientras avanza el proceso de su revisi\u00f3n \u00a0 ante la jurisdicci\u00f3n competente para pronunciarse, en \u00faltimas, sobre su \u00a0 conformidad o inconformidad con el ordenamiento jur\u00eddico situado en nivel \u00a0 superior al que ocupa el acto simplemente administrativo\u2026\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] Art\u00edculo 152 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo (Decreto 1 de \u00a0 1984): \u201c\u2026PROCEDENCIA DE LA SUSPENSI\u00d3N\u2026 Que la medida se solicite y sustente \u00a0 de modo expreso, en la demanda o por escrito separado, antes de dictarse el auto \u00a0 admisorio de aqu\u00e9lla\u2026\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] Art\u00edculo 231 del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo \u00a0 Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011): \u201c\u2026Cuando \u00a0 se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensi\u00f3n provisional de \u00a0 sus efectos proceder\u00e1 por violaci\u00f3n de las disposiciones invocadas en la demanda \u00a0 o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violaci\u00f3n surja \u00a0 del an\u00e1lisis del acto demandado y su confrontaci\u00f3n con las normas superiores \u00a0 invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud\u2026\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Art\u00edculo 229 Ib\u00eddem: \u201c\u2026La decisi\u00f3n \u00a0 sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento\u2026\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] Mediante sentencia emitida el 20 de septiembre de 2002, la \u00a0 Secci\u00f3n Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo decidi\u00f3 \u00a0 acerca de la impugnaci\u00f3n de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo \u00a0 de Choc\u00f3 que hab\u00eda decidido negar por improcedente la acci\u00f3n de amparo \u00a0 interpuesta por dos peticionarios en contra de las resoluciones que dispusieron \u00a0 los traslados de sus cargos. En esta oportunidad, el Consejo de Estado advirti\u00f3 \u00a0 que, si bien los ciudadanos ten\u00edan a su disposici\u00f3n las acciones de nulidad y de \u00a0 nulidad y restablecimiento del derecho, su definici\u00f3n mediante sentencia se \u00a0 producir\u00eda tiempo despu\u00e9s de la ejecuci\u00f3n de los traslados y cuando ya hubiese \u00a0 acaecido un perjuicio irremediable. Por esa raz\u00f3n, decidi\u00f3 revocar la sentencia \u00a0 impugnada y conceder el amparo de manera definitiva. Adem\u00e1s, con el fin de \u00a0 garantizar efectivamente la protecci\u00f3n de los derechos tutelados, decidi\u00f3 \u00a0 suspender la ejecuci\u00f3n de los acuerdos mientras la Sala Administrativa del \u00a0 Consejo Superior de la Judicatura reubicaba a los actores, concediendo un \u00a0 t\u00e9rmino de treinta d\u00edas para su cumplimiento (Consejero Ponente: Dar\u00edo Qui\u00f1ones \u00a0 Pinilla. Radicaci\u00f3n n\u00famero: 27001-23-31-000-2002-0789-01 (AC-3724). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] En sentencia del 18 de mayo de 2006, la Secci\u00f3n Primera \u00a0 de la Sala de lo Contencioso Administrativo decidi\u00f3 el recurso de apelaci\u00f3n interpuesto \u00a0 en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, \u00a0 mediante la cual se hab\u00edan denegado las pretensiones de la demanda. En este \u00a0 caso, le correspondi\u00f3 a la Sala analizar si un juez de acci\u00f3n popular puede \u00a0 pronunciarse acerca de la suspensi\u00f3n de los actos administrativos aun cuando no \u00a0 se haya demandado su legalidad ante la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa. \u00a0 (Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. \u00a0 Radicaci\u00f3n n\u00famero: 68001-23-15-000-2002-01258-02 (AP) Sobre este punto, expuso lo siguiente: \u201c\u2026la jurisprudencia de \u00a0 esta Corporaci\u00f3n ha sostenido que los actos administrativos, como expresi\u00f3n de \u00a0 la acci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas, tambi\u00e9n pueden ser fuente de amenaza o \u00a0 violaci\u00f3n de los derechos colectivos, y que cuando ello se acredita su \u00a0 aplicaci\u00f3n o ejecuci\u00f3n puede ser suspendida con miras a proteger dichos \u00a0 derechos, dado que el pronunciamiento acerca de la nulidad de tales actos s\u00f3lo \u00a0 puede ser emitido por el juez de lo contencioso administrativo…\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] Tambi\u00e9n, en la sentencia proferida el 18 de marzo de 2010 por \u00a0 la Secci\u00f3n Cuarta, se pronunci\u00f3 en sede de impugnaci\u00f3n acerca del \u00a0 fallo emitido por el Tribunal Administrativo de Bol\u00edvar que concedi\u00f3 el amparo \u00a0 solicitado. La Sala debi\u00f3 establecer si la acci\u00f3n de tutela era el mecanismo \u00a0 procedente para controvertir los actos administrativos proferidos por el Grupo \u00a0 Interno de Trabajo para la Gesti\u00f3n del Pasivo Social de Puertos de Colombia del \u00a0 Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, teniendo en cuenta que exist\u00edan otro tipo de \u00a0 acciones ante el contencioso administrativo, dentro de las cuales, incluso, \u00a0 pod\u00eda solicitarse la suspensi\u00f3n provisional de los actos acusados. No obstante, \u00a0 el Consejo de Estado expuso que en raz\u00f3n a la situaci\u00f3n de vulnerabilidad del \u00a0 actor, la decisi\u00f3n de excluirlo de n\u00f3mina atentaba contra sus derechos \u00a0 fundamentales y el principio de buena fe. En consecuencia, revoc\u00f3 la decisi\u00f3n \u00a0 impugnada y decidi\u00f3 conceder el amparo de forma transitoria, por las razones \u00a0 expuestas en dicho escenario jur\u00eddico, mientras dicha controversia era resuelta \u00a0 en el marco de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho ante el \u00a0 contencioso. Para su ejercicio le otorg\u00f3 un plazo de cuatro meses, sumado a que \u00a0 orden\u00f3 a la entidad accionada la suspensi\u00f3n de los efectos de las resoluciones \u00a0 objeto de reproche, las cuales aunque no se hab\u00edan ejecutado, en caso de \u00a0 concretarse, argument\u00f3, hubiesen conllevado a la estructuraci\u00f3n de un perjuicio \u00a0 irremediable. Tambi\u00e9n aclar\u00f3 que lo concerniente al debido proceso deb\u00eda ser \u00a0 estudiado por la Jurisdicci\u00f3n Contenciosa Administrativa. (Consejera \u00a0 Ponente: Martha Teresa Brice\u00f1o de Valencia. Radicaci\u00f3n n\u00famero: \u00a0 13001-23-31-000-2009-00537-01 (AC). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] En la Sentencia SU-039 de 1997, la Sala Plena de esta \u00a0 Corporaci\u00f3n se refiri\u00f3 a la procedencia de la acci\u00f3n de tutela, las acciones \u00a0 contencioso administrativas y la suspensi\u00f3n provisional de los actos \u00a0 administrativos, concluyendo, con base en otros pronunciamientos, lo siguiente: \u00a0(i) en el escenario en el que se est\u00e9 resolviendo una acci\u00f3n de tutela lo \u00a0 que procede es una inaplicaci\u00f3n temporal en el caso concreto, medida que no \u00a0 recae sobre la materialidad del acto administrativo como s\u00ed acontece en el \u00a0 tr\u00e1mite de la solicitud de suspensi\u00f3n provisional. La medida de inaplicaci\u00f3n \u00a0 del acto administrativo es una circunstancia diferente a la de la \u00a0 suspensi\u00f3n, la cual pretende \u201cfavorecer al petente a fin de evitarle un da\u00f1o \u00a0 irreparable, el acto administrativo como tal permanece inc\u00f3lume mientras no sea \u00a0 suspendido provisionalmente por la Jurisdicci\u00f3n Contencioso Administrativa o \u00a0 anulado por ella\u201d. (ii) El objeto de an\u00e1lisis cuando se adopta la \u00a0 decisi\u00f3n de suspender en un caso concreto los efectos de un acto administrativo \u00a0 no es el de realizar un juicio de legalidad, como s\u00ed acontece al amparo de la \u00a0 figura de la suspensi\u00f3n, sino el de mediar ante una \u201c\u2026situaci\u00f3n de hecho en \u00a0 la cual puede hallarse una persona frente a un acto cuya aplicaci\u00f3n concreta \u00a0 implique, en su caso, efectos inmediatos e irremediables que vulneren sus \u00a0 derechos constitucionales fundamentales\u2026\u201d; en definitiva, con esta \u00a0 determinaci\u00f3n no se define la validez de los actos administrativos temporalmente \u00a0 suspendidos. (iii) El juez de tutela tiene la facultad temporal y \u00a0 excepcional de inaplicaci\u00f3n del acto en un caso concreto, la cual no puede \u00a0 confundirse con la categor\u00eda de la suspensi\u00f3n provisional. (iv) \u201c\u2026La \u00a0 necesidad de proteger los derechos constitucionales fundamentales y de \u00a0 efectivizarlos, impone un cambio, una nueva concepci\u00f3n, de la instituci\u00f3n de la \u00a0 suspensi\u00f3n provisional. El viraje que se requiere para adaptarla a los \u00a0 principios, valores y derechos que consagra el nuevo orden constitucional puede \u00a0 darlo el juez contencioso administrativo o inducirlo el legislador, a trav\u00e9s \u00a0 de una reforma a las disposiciones que a nivel legal la regulan\u2026\u201d. En \u00a0 definitiva, en este fallo se concluy\u00f3 que todas las jurisdicciones en el marco \u00a0 de sus competencias deben propender por la realizaci\u00f3n efectiva de los derechos \u00a0 fundamentales, como lo es el derecho al debido proceso. En este mismo sentido, \u00a0 en el caso analizado en la sentencia T- 587 de 2012, como medida \u00a0 provisional, se orden\u00f3 la suspensi\u00f3n del acto por medio del cual la accionante \u00a0 hab\u00eda sido desvinculada del cargo que ocupaba como docente, en raz\u00f3n a su \u00a0 situaci\u00f3n de vulnerabilidad (estado de salud, ser madre cabeza de familia y \u00a0 tener dentro de su grupo familiar una hija en circunstancia de discapacidad y \u00a0 otra menor de edad), hasta que la Sala Tercera de Revisi\u00f3n resolviera de fondo \u00a0 la acci\u00f3n de tutela. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] En sentencia T-954 de 2008, se \u00a0 analiz\u00f3 si un fiscal al decretar la suspensi\u00f3n provisional de un acto \u00a0 administrativo mediante el cual se le estaba causando un detrimento patrimonial \u00a0 al Estado, hab\u00eda desconocido el derecho al debido proceso. En este respecto, \u00a0 sostuvo:\u201c\u2026La Corte tambi\u00e9n ha reconocido la posibilidad de que los fiscales \u00a0 dispongan dentro de la investigaci\u00f3n penal la suspensi\u00f3n provisional de los \u00a0 actos administrativos que sean el resultado de un delito\u2026|| Si bien el \u00a0 principio general es que la posibilidad de suspender o revocar un acto \u00a0 administrativo reside en la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, tal como lo \u00a0 establece el Art. 238 de la Constituci\u00f3n, pueden presentarse situaciones en las \u00a0 que el fiscal deba acudir a esta medida en procura del restablecimiento de los \u00a0 derechos de la v\u00edctima del delito, o para evitar que los efectos delictivos \u00a0 de un acto se perpet\u00faen en el tiempo. En esos casos especiales el fiscal deber\u00e1 \u00a0 fundamentar por qu\u00e9 encuentra necesario en ese caso concreto suspender el acto \u00a0 administrativo\u2026\u201d \u00a0(Subraya fuera de texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] La ponencia fue presentada por los \u00a0 constituyentes Angelino Garz\u00f3n, Mariano Ospina Hern\u00e1ndez, Marco A. Chalita, \u00a0 Carlos Ossa Escobar e Iv\u00e1n Marulanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] \u00a0Sentencia C-021 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] CORONADO DELGADO, Sergio, et. al \u201cEl derecho a la tierra y al \u00a0 territorio\u201d CINEP, octubre de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] Corte Constitucional, sentencia C-644 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] Ver por ejemplo la sentencia T-693 de \u00a0 2011, en la que la Corte Constitucional protegi\u00f3 el \u00a0 derecho al territorio de una comunidad ind\u00edgena, y reconoci\u00f3 su \u00edntima relaci\u00f3n \u00a0 con otros derechos de los pueblos ind\u00edgenas y tribales como los derechos a la \u00a0 identidad \u00e9tnica y cultural, la autodeterminaci\u00f3n, la propiedad colectiva, la \u00a0 consulta previa, la alimentaci\u00f3n adecuada, la vivienda digna, el ambiente sano, \u00a0 el agua y la educaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] En desarrollo de esta perspectiva, puede consultarse la sentencia \u00a0 T- 348 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] Ver entre otras las sentencias T-760 de 2008 y C-288 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] Corte Constitucional, sentencia T-227 de \u00a0 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] Corte Constitucional, sentencia T-881 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[26] Al respecto, contin\u00faa la sentencia: \u201cEs decir, en la \u00a0 medida en que resulte necesario para lograr la libertad de elecci\u00f3n de un plan \u00a0 de vida concreto y la posibilidad de funcionar en sociedad y desarrollar un \u00a0 papel activo en ella. Tal necesidad no est\u00e1 determinada de manera aprior\u00edstica, \u00a0 sino que se define a partir de los consensos (dogm\u00e1tica del derecho \u00a0 constitucional) existentes sobre la naturaleza funcionalmente necesaria de \u00a0 cierta prestaci\u00f3n o abstenci\u00f3n (traducibilidad en derecho subjetivo), as\u00ed como \u00a0 de las circunstancias particulares de cada caso (t\u00f3pica). As\u00ed, por ejemplo, en \u00a0 la actualidad existe consenso en torno a la absoluta necesidad de que los \u00a0 procedimientos judiciales y administrativos est\u00e9n fijados normativamente \u00a0 (principio de legalidad) y que prevean la posibilidad de controvertir pruebas, \u00a0 presentar las propias y de rebatir argumentos y ofrecer los propios (derecho de \u00a0 defensa), para que la persona pueda ser libre y activa en sociedad; mientras que \u00a0 ser\u00e1n las circunstancias concretas las que definan si una cirug\u00eda est\u00e9tica \u00a0 \u00fanicamente persigue intereses narcisistas o responden a una necesidad funcional, \u00a0 para que la persona pueda ser activa en sociedad (v. gr. alteraciones \u00a0 funcionales y dolor que exigen una reducci\u00f3n de senos). Resulta ejemplarizante \u00a0 la discusi\u00f3n en torno el reconocimiento de derechos fundamentales a personas \u00a0 jur\u00eddicas, en la cual el consenso logrado \u00fanicamente se explica por la necesidad \u00a0 de proteger elementos funcionalmente indispensables para la correcta operaci\u00f3n \u00a0 jur\u00eddica de estas instituciones. || Lo anterior, debe precisarse, no implica que \u00a0 en s\u00ed mismo derechos constitucionales no tengan car\u00e1cter fundamental. La \u00a0 existencia de consensos (en principio dogm\u00e1tica constitucional) en torno a la \u00a0 naturaleza fundamental de un derecho constitucional implica que prima facie \u00a0 dicho derecho se estima fundamental en s\u00ed mismo. Ello se explica por cuanto los \u00a0 consensos se apoyan en una concepci\u00f3n com\u00fan de los valores fundantes de la \u00a0 sociedad y el sistema jur\u00eddico. As\u00ed, existe un consenso sobre el car\u00e1cter \u00a0 fundamental del derecho a la vida, a la libertad y a la igualdad. Los consensos \u00a0 sobre la naturaleza fundamental de estos derechos claramente se explica por la \u00a0 imperiosa necesidad de proteger tales derechos a fin de que se pueda calificar \u00a0 de democracia constitucional y de Estado social de derecho el modelo colombiano. \u00a0 No sobra indicar que, en la actual concepci\u00f3n de dignidad humana, estos derechos \u00a0 son requisitos sine qua non para predicar el respeto por dicho valor.\u201d Sentencia T-227 de 2003\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] \u201c\u20264. El acceso a la tierra y la seguridad de la tenencia son \u00a0 esenciales para asegurar el disfrute no solo del derecho a la alimentaci\u00f3n, sino \u00a0 tambi\u00e9n de otros derechos humanos, incluido el derecho al trabajo (de los \u00a0 campesinos que no poseen tierras) y el derecho a la vivienda. Este factor hizo \u00a0 que el ex Relator Especial sobre el derecho a una vivienda adecuada llegara a la \u00a0 conclusi\u00f3n de que el Consejo de Derechos Humanos deb\u00eda \u201cgarantizar el \u00a0 reconocimiento de la tierra como un derecho humano en el derecho internacional \u00a0 relativo a los derechos humanos\u201d11. El presente informe confirma esa conclusi\u00f3n, \u00a0 al tiempo que toma como punto de partida el derecho a la alimentaci\u00f3n. En \u00e9l se \u00a0 describe el aumento de la demanda apremiante de tierras. Luego se examina el \u00a0 derecho de los usuarios de tierras a ser protegidos en lo relativo a su acceso \u00a0 actual a los recursos naturales, en particular a la tierra. Tambi\u00e9n se aboga por \u00a0 que se asegure un acceso m\u00e1s equitativo a la tierra\u2026\u201d Naciones Unidas, Asamblea \u00a0 General A\/65\/281 del 11 de agosto de 2010: \u201cEl derecho a la alimentaci\u00f3n\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] \u201c\u2026Dicho de otro modo, se constata una \u00a0 orientaci\u00f3n normativa constitucional e internacional destinada a proteger el \u00a0 derecho de promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no solo \u00a0 en funci\u00f3n de la democratizaci\u00f3n de la propiedad sino por su relaci\u00f3n con la \u00a0 realizaci\u00f3n de otros derechos suyos…\u201d C-644 de 2012. M.P. Adriana Mar\u00eda \u00a0 Guill\u00e9n Arango \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] \u201c\u2026La ausencia de protecci\u00f3n espec\u00edfica del territorio ocasiona \u00a0 graves perjuicios en la vida de la comunidad, como la inequidad, la desigualdad \u00a0 social y la p\u00e9rdida de la cultura\u2026\u201d CORONADO DELGADO, Sergio, et. al \u201cEl \u00a0 derecho a la tierra y al territorio\u201d CINEP, octubre de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[30] `Las cifras sobre distribuci\u00f3n de la tierra \u00a0 rural en Colombia son dram\u00e1ticas: Las 98.3 millones de hect\u00e1reas rurales que \u00a0 est\u00e1n escrituradas se distribuyen as\u00ed: 52% son de propiedad privada, 32% de \u00a0 ind\u00edgenas y negritudes, y el resto, 16%, del Estado. El an\u00e1lisis realizado cubre \u00a0 32.7 millones de hect\u00e1reas en 1985 y 51.3 millones en 1996, lo que equivale al \u00a0 45% de la superficie continental total (114 millones de hect\u00e1reas). (FAJARDO, \u00a0 2002). En 2001, de acuerdo con las cifras que reporta Fajardo (2002), los \u00a0 predios menores de 3 hect\u00e1reas, cubr\u00edan el 1.7% de la superficie del pa\u00eds \u00a0 reportada en el registro nacional y estaban en manos del 57,3% de los \u00a0 propietarios. Mientras tanto, los predios mayores de 500 hect\u00e1reas, que cubr\u00edan \u00a0 el 61.2% del territorio nacional registrado, estaban en manos del 0.4% de los \u00a0 propietarios. Por su parte los predios entre 100 y 500 hect\u00e1reas en el a\u00f1o 2000, \u00a0 cubr\u00edan el 14.6% del territorio y estaban en manos del 2.6% de los propietarios. \u00a0 Es muy probable que la concentraci\u00f3n de la propiedad se haya agravado en el \u00a0 \u00faltimo decenio, si se considera el escalamiento del conflicto armado que gener\u00f3 \u00a0 la expropiaci\u00f3n forzada de tierra a los peque\u00f1os propietarios, y la persistencia \u00a0 del narcotr\u00e1fico como generador de capitales especulativos, que se concentran en \u00a0 la compra de tierras como mecanismo de lavado de activos il\u00edcitos. Vid. FAJARDO \u00a0 M. D. Para sembrar la paz hay que aflojar la tierra. Bogot\u00e1: Instituto de \u00a0 Estudios Ambientales \u2013 Universidad Nacional de Colombia, 2002. IGAC – Instituto \u00a0 Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi. Atlas de Colombia. 5\u00aa Edici\u00f3n. Bogot\u00e1: IGAC, 2002. \u00a0 Citado por Luis Carlos Agudelo Pati\u00f1o. `Campesinos sin tierra, tierra sin \u00a0 campesinos: territorio, conflicto y resistencia campesina en Colombia`. En Revista nera, ano 13, N\u00ba. 16 \u2013 \u00a0 JANEIRO\/JUNHO DE 2010 \u2013 ISSN: 1806-6755, pp. 81-95. Absal\u00f3n Machado C. La Reforma Rural. Una \u00a0 deuda social y pol\u00edtica. Bogot\u00e1, Universidad Nacional de Colombia. Centro de \u00a0 Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp. 120- 123, 135-139`\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[31] Dice al respecto Alb\u00e1n: `Seg\u00fan estimaciones oficiales y privadas, en \u00a0 Colombia hay 114 millones de hect\u00e1reas, 68 millones correspondientes a predios \u00a0 rurales. En 2003, el 62,6% estaba en manos del 0,4% de los propietarios y el \u00a0 8,8% en manos del 86,3%. De modo que la situaci\u00f3n empeor\u00f3 entre 1984 y 2003. Y \u00a0 vale la pena mencionar que la estimaci\u00f3n de las tierras aptas para ganader\u00eda es \u00a0 del 10,2%, y hoy se dedica a esta actividad el 41,7%. Por su parte, en 2010 el \u00a0 \u00edndice de Gini rural lleg\u00f3 a 0,89, y aument\u00f3 en un 1% desde 2002. En el cuadro 1 \u00a0 se compara la concentraci\u00f3n de la propiedad entre 1984 y 2003`. Lo precisa con \u00a0 los siguientes datos: Concentraci\u00f3n propiedad de la tierra, 1984-2003: \u00a0 Grandes propietarios (> 500 ha) 11.136 16.352; Porcentaje del total de \u00a0 propietarios 0,55 0,4; Propiedad de la tierra (%) 32,7 62,6; Peque\u00f1os \u00a0 propietarios (0-20 ha) 2.074.247 3.223.738; Porcentaje del total de propietarios \u00a0 85,1 86,3; Propiedad de la tierra (%) 14,9 8,8 (Fuentes: Planeta Paz, basado en \u00a0 IGAC-CEGA, e Ib\u00e1\u00f1ez (2010). Vid. \u00c1lvaro Alb\u00e1n. `Reforma y Contrarreforma \u00a0 Agraria` En \u00a0Revista de Econom\u00eda Institucional, vol. 13, n. \u00ba 24, primer semestre\/2011, \u00a0 pp. 327-356\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] Sobre la relaci\u00f3n entre el conflicto \u00a0 armado y la cuesti\u00f3n agraria, pueden consultarse, entre otras, las siguientes \u00a0 fuentes: Corte Constitucional, Auto 219 del 13 de octubre de 2011. M.P. Luis \u00a0 Ernesto Vargas Silva; Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011 PNUD \u201cColombia \u00a0 Rural: Razones para la esperanza\u201d cap\u00edtulo 7: Fracaso del reformismo agrario, \u00a0 lucha por la tierra y conflicto armado y; el informe general del Centro Nacional \u00a0 de Memoria Hist\u00f3rica \u201c\u00a1Basta Ya! Colombia: memorias de guerra y dignidad\u201d \u00a0 cap\u00edtulo II: Los or\u00edgenes, las din\u00e1micas y el crecimiento del conflicto armado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] \u201c\u2026si bien es cierto el Estado tiene el deber de promover el \u00a0 acceso progresivo a la propiedad de la tierra, especialmente, a quienes la \u00a0 trabajan, no es menos cierto que tal fin no se logra \u00fanicamente con la \u00a0 adjudicaci\u00f3n de tierras bald\u00edas, que es una forma de hacerlo, sino tambi\u00e9n con \u00a0 otras pol\u00edticas, como por ejemplo, la concesi\u00f3n de cr\u00e9ditos a largo plazo y con \u00a0 facilidades de pago; la creaci\u00f3n de subsidios para la compra de tierras, el \u00a0 fomento de las actividades agr\u00edcolas, etc., que tambi\u00e9n buscan esa finalidad\u2026\u201d\u00a0 \u00a0 Sentencia C-595 de 1995. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] Ib\u00eddem \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia de \u00a0 1991, art\u00edculo 2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] Sentencia T-454 de 2012. V\u00e9ase tambi\u00e9n \u00a0 sentencias C-227 de 2011, C-147 de 1997, C-589 de 1995,\u00a0 C-006 de 1993, \u00a0 C-428 de 1994, C-216 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] Sentencias T-427 de 1998, C-189 de 2006 y \u00a0 C-133 de 2009, entre otras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] Sentencia C-133 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] El art\u00edculo 42 del Decreto 1465 de 2013 \u00a0 se\u00f1ala los bienes que pueden ser materia del procedimiento; ellos son: los \u00a0 bienes de uso p\u00fablico \u2013como las playas mar\u00edtimas y fluviales, los terrenos de \u00a0 bajamar, los r\u00edos y sus lechos, etc.-, las tierras bald\u00edas que se encuentren en \u00a0 cabeceras de r\u00edos navegables, los m\u00e1rgenes y rondas de los r\u00edos, las costas \u00a0 desiertas de la Rep\u00fablica, las islas ubicadas en los mares que pertenecen a la \u00a0 Naci\u00f3n, las islas ubicadas en lagos y r\u00edos que son ocupadas y desocupadas \u00a0 alternativamente pro las aguas, los lagos, lagunas, humedales y ci\u00e9nagas, y los \u00a0 bosques nacionales, entre otros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] El art\u00edculo 36 del Decreto 1465 de 2013 \u00a0 define el objeto del procedimiento de recuperaci\u00f3n de bald\u00edos as\u00ed: \u201c\u2026 \u00a0 recuperar y restituir al patrimonio del estado las tierras bald\u00edas adjudicables, \u00a0 las inadjudicables y las dem\u00e1s de propiedad de la Naci\u00f3n, que se encuentren \u00a0 indebidamente ocupadas por los particulares\u201d. Por su parte, el art\u00edculo 37 \u00a0 establece que los siguientes tienen la condici\u00f3n de bald\u00edos indebidamente \u00a0 ocupados por los particulares: (i) las tierras bald\u00edas que tienen la \u00a0 calidad de inadjudicables de acuerdo con la Ley 160, y las reservadas o \u00a0 destinadas por entidades estatales para la prestaci\u00f3n de cualquier servicio o \u00a0 uso p\u00fablico; (ii) las tierras bald\u00edas reserva territorial del Estado; \u00a0 (iii) las tierras bald\u00edas ocupadas que excedan las extensiones m\u00e1ximas \u00a0 adjudicables, de acuerdo con la Unidad Agr\u00edcola Familiar de cada municipio o \u00a0 regi\u00f3n; (iv) las tierras bald\u00edas ocupadas contra expresa prohibici\u00f3n \u00a0 legal \u2013como las \u00e1reas del Sistema de Parques Naturales y el Sistema de \u00c1reas \u00a0 Protegidas-; (v) las tierras bald\u00edas objeto de un procedimiento de \u00a0 reversi\u00f3n, deslinde, clarificaci\u00f3n, o las privadas materia de extinci\u00f3n de \u00a0 dominio; (vi) las tierras bald\u00edas objeto de caducidad administrativa en \u00a0 los contratos de explotaci\u00f3n de bald\u00edos suscritos respecto de las zonas de \u00a0 desarrollo empresarial; (vii) las tierras bald\u00edas ocupadas por personas \u00a0 que no son beneficiarias de la reforma agraria prevista en la Ley 160; y \u00a0 (viii) las tierras bald\u00edas inadjudicables, reservadas o destinadas para \u00a0 cualquier servicio o uso p\u00fablico que cuenten con t\u00edtulos basados en falsas \u00a0 tradiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] Corte Constitucional, sentencia C-595 de \u00a0 1995. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42] Ib\u00eddem \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44] Este precepto, modificado por el art\u00edculo \u00a0 2 de la Ley 4 de 1973, dispone: \u201cSe presume que no son bald\u00edos, sino de \u00a0 propiedad privada, los fundos pose\u00eddos por particulares, entendi\u00e9ndose que dicha \u00a0 posesi\u00f3n consiste en la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica del suelo por medio de hechos \u00a0 positivos propios de due\u00f1o, como las plantaciones o sementeras, la ocupaci\u00f3n con \u00a0 ganados y otros de igual significaci\u00f3n econ\u00f3mica. || El cerramiento y la \u00a0 construcci\u00f3n de edificios no constituyen por s\u00ed solos pruebas de explotaci\u00f3n \u00a0 econ\u00f3mica pero s\u00ed pueden considerarse como elementos complementarios de ella. La \u00a0 presunci\u00f3n que establece este Art\u00edculo se extiende tambi\u00e9n a las porciones \u00a0 incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotaci\u00f3n \u00a0 econ\u00f3mica del predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, \u00a0 aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de \u00a0 la misma explotaci\u00f3n. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una \u00a0 extensi\u00f3n igual a la mitad de la explotada y se reputan pose\u00eddas conforme a este \u00a0 Art\u00edculo.\u201d A su turno, el art\u00edculo 58 de la Ley 160 define en qu\u00e9 casos \u00a0 existe una explotaci\u00f3n econ\u00f3mica regular y estable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45] El art\u00edculo 27 del Decreto 1465 de 2013 \u00a0 resume el objeto de los procedimientos agrarios de extinci\u00f3n de dominio as\u00ed: \u201cextinguir \u00a0 en favor de la Naci\u00f3n el derecho de dominio de los predios rurales, en donde se \u00a0 acredite el incumplimiento de la funci\u00f3n social y\/o ecol\u00f3gica de la propiedad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46] Ver art\u00edculos 12, 48 y 52 de la Ley 160. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47] Ver art\u00edculo 2 del Decreto 1465 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48] Ver art\u00edculo 5 del Decreto1465 de 2013. Copia del expediente debe \u00a0 ser remitido a la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n de Restituci\u00f3n de \u00a0 Tierras Despojadas, con el prop\u00f3sito de confrontar la informaci\u00f3n con el \u00a0 registro de tierras presuntamente abandonadas y despojadas para efectos de lo \u00a0 reglado en la Ley 1448 \u2013art\u00edculo 6 del Decreto 1465 de \u00a0 2013-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49] Ver par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 37 del \u00a0 Decreto1465 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[50] Ver art\u00edculo 6 del Decreto1465 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51] Ver art\u00edculo 49 \u00a0 de la Ley 160. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52] Ver art\u00edculo 8 del Decreto 1465 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[53] Ver art\u00edculo 8 del Decreto 1465 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[54] Ver art\u00edculos 49 \u00a0 y 53 de la Ley 160, y 13 y ss. del Decreto 1465 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[55] Ver art\u00edculo 11 del Decreto 1465 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[56] Ver art\u00edculo 38 del Decreto 1465 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[58] Ver art\u00edculos 23 y ss del Decreto 1465 de \u00a0 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[59] Ver los art\u00edculos 40 y 43 del Decreto 1465 \u00a0 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[60] Este cuerpo normativo fue expedido tambi\u00e9n \u00a0 para \u201c\u2026fortalecer y unificar en un solo estatuto reglamentario \u00a0 las normas que actualmente regulan los procedimientos administrativos de \u00a0 extinci\u00f3n del derecho de dominio privado, clarificaci\u00f3n de la propiedad, \u00a0 deslinde de las tierras de la Naci\u00f3n, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos indebidamente \u00a0 ocupados y reversi\u00f3n de bald\u00edos adjudicados, con el prop\u00f3sito de mejorar su \u00a0 efectividad como mecanismos de protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico y de tutela de \u00a0 la funci\u00f3n social de la propiedad y de aplicar los principios de debido proceso, \u00a0 eficacia, eficiencia, trasparencia, celeridad y econom\u00eda procesal y facilitar el \u00a0 tr\u00e1mite oportuno de estos procedimientos\u2026\u201d. Ver los considerandos del \u00a0 Decreto 1465 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[61] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n \u00a0 Tercera. Radicaci\u00f3n n\u00famero: 11001-03-26-000-2009-00081-00 (37152) del 29 de \u00a0 enero de 2010. Consejero Ponente: Mauricio Fajardo G\u00f3mez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[62] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso \u00a0 Administrativo, Secci\u00f3n Tercera. Radicaci\u00f3n n\u00famero: \u00a0 11001-03-26-000-2001-00048-01 (21138) del 22 de julio de 2009. Consejero \u00a0 Ponente: Mauricio Fajardo G\u00f3mez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[63] Auto del 25 de \u00a0 enero de 2001. Ib\u00eddem\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[64] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso \u00a0 Administrativo, Secci\u00f3n Tercera. Radicaci\u00f3n n\u00famero: \u00a0 11001-03-26-000-2001-00048-01 (21138) del 22 de julio de 2009. Consejero \u00a0 Ponente: Mauricio Fajardo G\u00f3mez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[65] Gaceta del Congreso No. 1173 \u2013 Proyecto de \u00a0 Ley Nuevo 198 de 2009 Senado- \u201cReferencias eliminadas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[66] Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso \u00a0 Administrativo. Secci\u00f3n Tercera. Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ. \u00a0 Bogot\u00e1, D.C., julio veintid\u00f3s (22) de dos mil nueve (2009). Radicaci\u00f3n n\u00famero: \u00a0 11001-03-26-000-2001-00048-01(21138). Actor: SOCIEDAD FERNANDO A. GARCIA Y CIA. \u00a0 LTDA. Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE REFORMA AGRARIA. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[67] Art\u00edculo 53 de la Ley 160 de 1994 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[68] \u00a0Sentencia de la Corte Constitucional C – 503 de 2007. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[69] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[70] Como se dijo anteriormente, este rasgo permite \u00a0 distinguir la unidad normativa de la llamada proposici\u00f3n jur\u00eddica completa, pues\u00a0 \u00a0 esta \u00faltima figura se presenta cuando el alcance normativo contenidos en la \u00a0 disposici\u00f3n carece de sentido regulante propio aislado\u00a0 del contexto dentro \u00a0 del cual est\u00e1 insertado. Sobre el tema pueden consultarse entre otras las \u00a0 Sentencias C-357 de 1999 y C-409 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[71] \u00a0Sentencia de la Corte Constitucional C-916 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[72] Ver las sentencias C-871 de 2003, C-463 de 2008 y C-415 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[73] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[74] \u00a0 Cfr. Sentencia C-799 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[75] Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[76] Cfr. Art\u00edculo 50 Ley 160 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[77] Decreto 1465 de 2013: \u201c\u2026Art\u00edculo 8. \u00a0 PUBLICIDAD DE LA RESOLUCI\u00d3N INICIAL. El acto administrativo que d\u00e9 inicio a un \u00a0 procedimiento agrario se notificar\u00e1 y comunicar\u00e1, as\u00ed: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Mediante \u00a0 inscripci\u00f3n. Para fines de publicidad, inmediatamente se profiera la \u00a0 resoluci\u00f3n que disponga adelantar los procedimientos de extinci\u00f3n del derecho de \u00a0 dominio, clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde de tierras de la Naci\u00f3n o \u00a0 recuperaci\u00f3n de bald\u00edos indebidamente ocupados \u00e9sta se inscribir\u00e1 en la Oficina \u00a0 de Registro de Instrumentos P\u00fablicos correspondiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el \u00a0 efecto, si el predio objeto de la actuaci\u00f3n se hallare inscrito, la resoluci\u00f3n \u00a0 inicial se anotar\u00e1 en el folio respectivo. Si no se hallare inscrito, con base \u00a0 en dicha resoluci\u00f3n el INCODER solicitar\u00e1 la apertura de la respectiva matr\u00edcula \u00a0 inmobiliaria a nombre de la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El registro se \u00a0 efectuar\u00e1 al d\u00eda siguiente de la fecha de radicaci\u00f3n del oficio de solicitud de \u00a0 inscripci\u00f3n de la resoluci\u00f3n inicial en la mencionada oficina y los \u00a0 Registradores remitir\u00e1n al INCODER el folio de matr\u00edcula respectivo con la \u00a0 constancia de su inscripci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir del \u00a0 registro de la resoluci\u00f3n inicial o de la apertura de la matr\u00edcula inmobiliaria \u00a0 seg\u00fan el caso, las actuaciones administrativas que se adelanten producir\u00e1n \u00a0 efectos frente a terceros y estos asumir\u00e1n las diligencias en el estado en que \u00a0 se encuentren\u2026\u201d (Subraya \u00a0 fuera de texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[79] Art\u00edculo 39 del Decreto 1465 de 2013 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[80] Art\u00edculo 27 Ib\u00eddem \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[81] Ley 160 de 1994 \u201c…ART\u00cdCULO \u00a0 1o.\u00a0Inspirada en el precepto constitucional seg\u00fan el \u00a0 cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la \u00a0 tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios p\u00fablicos rurales, con el \u00a0 fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la poblaci\u00f3n campesina, esta \u00a0 Ley tiene por objeto: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero. Promover y consolidar la paz, a trav\u00e9s de mecanismos encaminados a \u00a0 lograr la justicia social, la democracia participativa y el bienestar de la \u00a0 poblaci\u00f3n campesina. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo. Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos \u00a0 enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentraci\u00f3n de la propiedad \u00a0 r\u00fastica o su fraccionamiento antiecon\u00f3mico y dotar de tierras a los hombres y \u00a0 mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 a\u00f1os que no la posean, a \u00a0 los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades \u00a0 ind\u00edgenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el \u00a0 Gobierno Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercero. Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los \u00a0 procesos de adquisici\u00f3n de tierras promovidos por ellos mismos, a trav\u00e9s de \u00a0 cr\u00e9dito y subsidio directo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuarto. Elevar el nivel de vida de la poblaci\u00f3n campesina, generar empleo \u00a0 productivo en el campo y asegurar la coordinaci\u00f3n y cooperaci\u00f3n de las diversas \u00a0 entidades del Estado, en especial las que conforman el Sistema Nacional de \u00a0 Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, para el desarrollo integral de los \u00a0 programas respectivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Quinto. Fomentar la adecuada explotaci\u00f3n y la utilizaci\u00f3n social de las aguas y \u00a0 de las tierras rurales aptas para la explotaci\u00f3n silvoagropecuaria, y de las \u00a0 tierras incultas, ociosas o deficientemente aprovechadas, mediante programas que \u00a0 provean su distribuci\u00f3n ordenada y su racional utilizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sexto. Acrecer el volumen global de la producci\u00f3n agr\u00edcola, ganadera, forestal y \u00a0 acu\u00edcola, en armon\u00eda con el desarrollo de los otros sectores econ\u00f3micos; \u00a0 aumentar la productividad de las explotaciones y la eficiente comercializaci\u00f3n \u00a0 de los productos agropecuarios y procurar que las aguas y tierras se utilicen de \u00a0 la manera que mejor convenga a su ubicaci\u00f3n y caracter\u00edsticas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
S\u00e9ptimo. Promover, apoyar y coordinar el mejoramiento econ\u00f3mico, social y \u00a0 cultural de la poblaci\u00f3n rural y estimular la participaci\u00f3n de las \u00a0 organizaciones campesinas en el proceso integral de la Reforma Agraria y el \u00a0 Desarrollo Rural Campesino para lograr su fortalecimiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Octavo. Garantizar a la mujer campesina e ind\u00edgena las condiciones y \u00a0 oportunidades de participaci\u00f3n equitativa en los planes, programas y proyectos \u00a0 de desarrollo agropecuario, propiciando la concertaci\u00f3n necesaria para lograr el \u00a0 bienestar y efectiva vinculaci\u00f3n al desarrollo de la econom\u00eda campesina. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Noveno. Regular la ocupaci\u00f3n y aprovechamiento de las tierras bald\u00edas de la \u00a0 Naci\u00f3n, dando preferencia en su adjudicaci\u00f3n a los campesinos de escasos \u00a0 recursos, y establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la peque\u00f1a \u00a0 propiedad rural, con sujeci\u00f3n a las pol\u00edticas de conservaci\u00f3n del medio ambiente \u00a0 y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento \u00a0 territorial y de la propiedad rural que se se\u00f1alen\u2026\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[82] Se citan las normas y \u00a0 destacan los apartes demandados, finalmente declarados inexequibles por la Sala: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cArt. 50. Contra las \u00a0 resoluciones del Gerente General del INCORA que decidan de fondo los \u00a0 procedimientos que se regulan en este Cap\u00edtulo,\u00a0s\u00f3lo\u00a0procede el recurso de reposici\u00f3n en los \u00a0 t\u00e9rminos del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) d\u00edas \u00a0 siguientes a la notificaci\u00f3n, y la acci\u00f3n de revisi\u00f3n ante el Consejo de Estado, \u00a0 Sala de lo Contencioso Administrativo, en \u00fanica instancia, conforme a lo \u00a0 establecido en el numeral 9o. del art\u00edculo\u00a0128\u00a0del \u00a0 C\u00f3digo Contencioso Administrativo. La demanda de revisi\u00f3n deber\u00e1 presentarse \u00a0 dentro de los quince (15) d\u00edas siguientes a la fecha de ejecutoria del acto \u00a0 administrativo correspondiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa resoluci\u00f3n que \u00a0 culmine el procedimiento de clarificaci\u00f3n de la propiedad s\u00f3lo podr\u00e1 declarar \u00a0 que en relaci\u00f3n con el inmueble objeto de las diligencias no existe t\u00edtulo \u00a0 originario del Estado, o que posee t\u00edtulo de adjudicaci\u00f3n que no ha perdido su \u00a0 eficacia legal, o que se acredit\u00f3 propiedad privada por la exhibici\u00f3n de una \u00a0 cadena de t\u00edtulos debidamente inscritos otorgados por un lapso no menor del \u00a0 t\u00e9rmino que se\u00f1alan las leyes para la prescripci\u00f3n extraordinaria, seg\u00fan lo \u00a0 previsto en esta Ley, o que los t\u00edtulos aportados son insuficientes, bien porque \u00a0 no acreditan dominio sino tradici\u00f3n de mejoras sobre el inmueble, o se refiere a \u00a0 bienes no adjudicables, o que se hallen reservados, destinados a un uso p\u00fablico, \u00a0 o porque se incurre en exceso sobre la extensi\u00f3n legalmente adjudicable. Cuando \u00a0 se declare que en relaci\u00f3n con el inmueble existe propiedad privada, o que sali\u00f3 \u00a0 del patrimonio del Estado, en todo caso quedar\u00e1n a salvo los derechos de los \u00a0 poseedores materiales, conforme a la ley civil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEjecutoriada la \u00a0 resoluci\u00f3n que define el procedimiento\u00a0y si no se hubiere formulado demanda de revisi\u00f3n, o fuere \u00a0 rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la \u00a0 demanda, se ordenar\u00e1 su inscripci\u00f3n en el correspondiente folio de \u00a0 matr\u00edcula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt. 53.\u00a0En el \u00a0 estatuto que regule el procedimiento administrativo de extinci\u00f3n de dominio, \u00a0 adem\u00e1s de las disposiciones que se consideren necesarias, se incluir\u00e1n las \u00a0 siguientes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c1. La resoluci\u00f3n que \u00a0 inicie el procedimiento ser\u00e1 inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos \u00a0 P\u00fablicos correspondiente. Quien adquiera derechos reales a partir de este \u00a0 registro, asumir\u00e1 desde entonces las diligencias en el estado en que se \u00a0 encuentren. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c3. Contra la \u00a0 resoluci\u00f3n que declare que sobre un fundo o parte de \u00e9l se ha extinguido el \u00a0 derecho de dominio privado\u00a0s\u00f3lo\u00a0proceden el recurso de reposici\u00f3n, dentro de los \u00a0 cinco (5) d\u00edas siguientes a su notificaci\u00f3n, y la acci\u00f3n de revisi\u00f3n ante el \u00a0 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en \u00fanica instancia, \u00a0 seg\u00fan lo previsto en el numeral 8o. del art\u00edculo\u00a0128\u00a0del C\u00f3digo Contencioso \u00a0 Administrativo.\u00a0Durante los quince (15) d\u00edas siguientes a su ejecutoria \u00a0 permanecer\u00e1 en suspenso la ejecuci\u00f3n de la resoluci\u00f3n que dicte el Instituto, \u00a0 con el objeto de que los interesados soliciten en dicho t\u00e9rmino la revisi\u00f3n de \u00a0 la providencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSi no se presenta \u00a0 la demanda de revisi\u00f3n en el t\u00e9rmino indicado, o si aquella fuere rechazada, o \u00a0 la sentencia del Consejo de Estado negare la revisi\u00f3n demandada, el \u00a0 Instituto proceder\u00e1 a remitir a la Oficina de Registro de Instrumentos P\u00fablicos \u00a0 correspondiente copia de las resoluciones que decretaron la extinci\u00f3n del \u00a0 dominio privado, para su inscripci\u00f3n y la consecuente cancelaci\u00f3n de los \u00a0 derechos reales constituidos sobre el fundo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c4. Tanto en las \u00a0 diligencias administrativas de extinci\u00f3n del derecho de dominio como en los \u00a0 procesos judiciales de revisi\u00f3n, la carga de la prueba corresponde al \u00a0 propietario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c5. En todos los \u00a0 procedimientos administrativos de extinci\u00f3n del derecho de dominio deber\u00e1 \u00a0 practicarse una inspecci\u00f3n ocular al predio intervenido por el Instituto. Cuando \u00a0 se trate de la causal prevista en la Ley 200 de 1936 y la presente Ley, los \u00a0 dict\u00e1menes ser\u00e1n rendidos por dos peritos que contrate el INCORA con personas \u00a0 naturales o jur\u00eddicas legalmente autorizadas para ello, pero la pr\u00e1ctica, \u00a0 elaboraci\u00f3n y rendici\u00f3n del experticio se someter\u00e1 a las reglas establecidas en \u00a0 esta Ley y lo que disponga el decreto reglamentario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando la causa que \u00a0 origine el adelantamiento del proceso administrativo de extinci\u00f3n del dominio \u00a0 est\u00e9 relacionada con la violaci\u00f3n de las disposiciones sobre conservaci\u00f3n, \u00a0 mejoramiento y utilizaci\u00f3n racional de los recursos naturales renovables y las \u00a0 de preservaci\u00f3n del ambiente, o las aplicables a las zonas de reserva agr\u00edcola o \u00a0 forestal establecidas en los planes de desarrollo de los municipios, los \u00a0 experticios se rendir\u00e1n por dos funcionarios calificados del Ministerio del \u00a0 Medio Ambiente o de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional con jurisdicci\u00f3n en el \u00a0 municipio de ubicaci\u00f3n del inmueble, conforme a las reglas y metodolog\u00eda que \u00a0 para tal efecto se\u00f1ale el reglamento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c6. Cuando se trate de \u00a0 probar explotaci\u00f3n de la tierra con ganados, en superficies cubiertas de pastos \u00a0 naturales, ser\u00e1 indispensable demostrar de manera suficiente la explotaci\u00f3n \u00a0 econ\u00f3mica o la realizaci\u00f3n de inversiones durante el t\u00e9rmino fijado para la \u00a0 extinci\u00f3n del dominio.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[83] \u201cArt. 89. CAR\u00c1CTER \u00a0 EJECUTORIO DE LOS ACTOS EXPEDIDOS POR LAS AUTORIDADES.\u00a0Salvo disposici\u00f3n legal en contrario, \u00a0 los actos en firme ser\u00e1n suficientes para que las autoridades, por s\u00ed mismas, \u00a0 puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecuci\u00f3n material \u00a0 proceder\u00e1 sin mediaci\u00f3n de otra autoridad. Para tal efecto podr\u00e1 requerirse, si \u00a0 fuere necesario, el apoyo o la colaboraci\u00f3n de la Polic\u00eda Nacional.\u201d (Resaltos \u00a0 fuera de texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[84] \u201cArt. \u00a0 91. P\u00c9RDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO.\u00a0Salvo norma expresa en contrario, los actos \u00a0 administrativos en firme ser\u00e1n obligatorios mientras no hayan sido anulados por \u00a0 la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo. Perder\u00e1n obligatoriedad y, por \u00a0 lo tanto, no podr\u00e1n ser ejecutados en los siguientes casos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Cuando sean \u00a0 suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso \u00a0 Administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c2. Cuando \u00a0 desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c3. Cuando al cabo de \u00a0 cinco (5) a\u00f1os de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le \u00a0 correspondan para ejecutarlos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c4. Cuando se cumpla \u00a0 la condici\u00f3n resolutoria a que se encuentre sometido el acto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c5. Cuando pierdan \u00a0 vigencia.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[85] Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica de Colombia de 1991. Art\u00edculo 64. Es deber del \u00a0 Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los \u00a0 trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los \u00a0 servicios de educaci\u00f3n, salud, vivienda, seguridad social, recreaci\u00f3n, cr\u00e9dito, \u00a0 comunicaciones, comercializaci\u00f3n de los productos, asistencia t\u00e9cnica y \u00a0 empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los \u00a0 campesinos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[86] \u00a0Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica de Colombia. 1991. Art\u00edculo 238. La jurisdicci\u00f3n de \u00a0 lo contencioso administrativo podr\u00e1 suspender provisionalmente, por los motivos \u00a0 y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos \u00a0 administrativos que sean susceptibles de impugnaci\u00f3n por v\u00eda judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[87] En consecuencia, \u00a0resulta fundado y razonable que el legislador haya determinado que las \u00a0 jurisdicciones contencioso administrativa y civil ordinaria sean las competentes \u00a0 para conocer y tramitar tanto las acciones populares como las de grupo en la \u00a0 forma prevista por la norma acusada, especialmente, teniendo en cuenta que el \u00a0 art\u00edculo 88 de la Carta Pol\u00edtica no especifica la autoridad judicial competente \u00a0 para conocer de ellas. Igualmente lo es, el se\u00f1alamiento de la competencia \u00a0 como elemento integral del debido proceso (art\u00edculo 29 CP.). As\u00ed mismo, en \u00a0 cuanto corresponde al legislador ordinario expedir las leves que regir\u00e1n el \u00a0 ejercicio de las funciones p\u00fablicas (art\u00edculo 150-23 CP.) y determinar la \u00a0 organizaci\u00f3n y el funcionamiento de las jurisdicciones ordinaria y contencioso \u00a0 administrativa, como las competencias que se deben asignar a los \u00f3rganos que la \u00a0 conforman (art\u00edculos 234 a 238 CP.). V\u00e9ase la sentencia C-215 de 14 de abril \u00a0 de 1999. Corte Constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[88] Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica de Colombia. 1991. Art\u00edculo 34. Se proh\u00edben las \u00a0 penas de destierro, prisi\u00f3n perpetua y confiscaci\u00f3n. No obstante, por sentencia \u00a0 judicial, se declarar\u00e1 extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos \u00a0 mediante enriquecimiento il\u00edcito, en perjuicio del Tesoro p\u00fablico o con \u00a0 grave deterioro de la moral social. Desarrollo en la Ley de extinci\u00f3n \u00a0 de dominio. 1708 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[89] En el C\u00f3digo \u00a0 Civil colombiano, se regulan acciones populares que se agrupan en : a) Protecci\u00f3n de \u00a0 bienes de uso p\u00fablico (entre otros, arts. 1005, 1006, 1007, 2358 y 2360), \u00a0 conducentes a preservar la seguridad de los transe\u00fantes y el inter\u00e9s de la \u00a0 comunidad respecto de obras que amenacen causar un da\u00f1o ; y b) Acci\u00f3n por da\u00f1o \u00a0 contingente (art. 2359 y 2360), que puede derivarse de la comisi\u00f3n \u00a0 de un delito, la imprudencia o negligencia de una persona, que pongan en peligro \u00a0 a personas indeterminadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[90] Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[91] C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso \u00a0 Administrativo.\u00a0 Art\u00edculo138.\u00a0 Nulidad y restablecimiento\u00a0 \u00a0 del derecho.\u00a0 Toda persona que se crea lesionada en un \u00a0 derecho subjetivo amparado en una norma jur\u00eddica, podr\u00e1 pedir que se declare la \u00a0 nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le \u00a0 restablezca el derecho; tambi\u00e9n podr\u00e1 solicitar que se le repare el da\u00f1o.\u00a0 \u00a0 La nulidad proceder\u00e1 por las mismas causales establecidas en el inciso segundo \u00a0 del art\u00edculo anterior. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Igualmente podr\u00e1 pretenderse la nulidad del acto administrativo general y \u00a0 pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al \u00a0 particular demandante o la reparaci\u00f3n del da\u00f1o causado a dicho particular por el \u00a0 mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los \u00a0 cuatro (4) meses siguientes a su publicaci\u00f3n. Si existe un acto intermedio, de \u00a0 ejecuci\u00f3n o cumplimiento del acto general, el t\u00e9rmino anterior se contar\u00e1 a \u00a0 partir de la notificaci\u00f3n de aquel. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[92] \u201cPor la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y \u00a0 Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisici\u00f3n de \u00a0 tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria\u00a0y se dictan \u00a0 otras disposiciones.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[93] Al respecto, v\u00e9ase: Sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio \u00a0 Sierra Porto); Sentencia C-288 de 2012. (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); \u00a0 Sentencia C-247 de 2013 (M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo); Sentencia C-630 de 2014 \u00a0 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[94] Sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); \u00a0 Sentencia C-288 de 2012. (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); Sentencia C-630 de \u00a0 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[95] La Corte Constitucional ha considerado como caracter\u00edsticas del \u00a0 principio de separaci\u00f3n de poderes: “(i) la delimitaci\u00f3n precisa, mediante \u00a0 reglas jur\u00eddicas, de las competencias de cada uno de los poderes, junto con la \u00a0 definici\u00f3n de su estructura institucional; (ii) la aplicaci\u00f3n de dicho principio \u00a0 para el cumplimiento de la doble funci\u00f3n de racionalizaci\u00f3n de la actividad del \u00a0 Estado y protecci\u00f3n de los derechos y libertades de los ciudadanos ante la \u00a0 arbitrariedad propia de todo poder omn\u00edmodo; y (iii) la incorporaci\u00f3n de \u00a0 mecanismos para el funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos, agrupados \u00a0 en los criterios de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y de controles rec\u00edprocos o \u00a0 interorg\u00e1nicos.\u201d Sentencia C-288 de 2012. (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[96] Sentencia C-141 de 2010 (M.P. \u00a0 Humberto Antonio Sierra Porto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[97] Sentencia C-288 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); \u00a0 Sentencia C-588 de 2009. (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[98] La Sala S\u00e9ptima de Revisi\u00f3n cita \u00a0 al tratadista Cassagne y recuerda que \u201cla ejecutoriedad del acto \u00a0 administrativo es un principio consubstancial al ejercicio de la funci\u00f3n \u00a0 administrativa que consiste en la facultad de los \u00f3rganos estatales que ejercen \u00a0 dicha funci\u00f3n administrativa para disponer la realizaci\u00f3n o cumplimiento del \u00a0 acto sin intervenci\u00f3n judicial, dentro de los l\u00edmites impuestos por el \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico.\u201d Sentencia T-355 de 1995 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez \u00a0 Caballero); v\u00e9ase tambi\u00e9n: Sentencia T-382 de 1995. M.P. Alejandro Mart\u00ednez \u00a0 Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[99] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Secci\u00f3n \u00a0 Quinta. Sentencia de 6 de noviembre de 2013. C.P. Alberto Yepes Barreiro (E). \u00a0 Rad: 70001-23- 33-000-2013-00186-01(ACU); Consejo de Estado. Sala de lo \u00a0 Contencioso Administrativo. Secci\u00f3n Cuarta. Sentencia de 12 de octubre de 2006. \u00a0 C.P. Juan \u00c1ngel Palacio Hincapi\u00e9. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[100] Sobre el particular, ha establecido el Consejo de Estado que \u00a0 \u201c[l]a suspensi\u00f3n provisional prevista en el art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica, como medida cautelar, es una figura excepcional y restrictiva, \u00a0 derivada del principio de legalidad, la cual tiene por objeto suspender los \u00a0 atributos de fuerza ejecutoria y ejecutiva del acto administrativo, en \u00a0 protecci\u00f3n de los derechos \u2013subjetivos y\/o colectivos\u2013 que se pueden ver \u00a0 conculcados con su expedici\u00f3n. En este orden de ideas, dicha figura constituye \u00a0 un importante instrumento para evitar que los actos contrarios al ordenamiento \u00a0 jur\u00eddico contin\u00faen surtiendo efectos, al menos, mientras se decide de fondo su \u00a0 constitucionalidad o legalidad.\u201d (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso \u00a0 Administrativo. Secci\u00f3n Tercera. Subsecci\u00f3n A. Sentencia de 30 de abril de 2014. \u00a0 C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Rad. \u00a0 11001-03-26-000-2013-00090-00(47694)A) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[101] Ley 1437 de 2011. \u201cArt\u00edculo \u00a0 87. Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos \u00a0 quedar\u00e1n en firme: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cuando contra ellos no proceda \u00a0 ning\u00fan recurso, desde el d\u00eda siguiente al de su notificaci\u00f3n, comunicaci\u00f3n o \u00a0 publicaci\u00f3n seg\u00fan el caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Desde el d\u00eda siguiente a la \u00a0 publicaci\u00f3n, comunicaci\u00f3n o notificaci\u00f3n de la decisi\u00f3n sobre los recursos \u00a0 interpuestos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Desde el d\u00eda siguiente al del \u00a0 vencimiento del t\u00e9rmino para interponer los recursos, si estos no fueron \u00a0 interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Desde el d\u00eda siguiente al de \u00a0 la notificaci\u00f3n de la aceptaci\u00f3n del desistimiento de los recursos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Desde el d\u00eda siguiente al de \u00a0 la protocolizaci\u00f3n a que alude el art\u00edculo 85 para el silencio administrativo \u00a0 positivo.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[102] \u00a0Ley 1437 de 2011. \u201cArt\u00edculo 91. \u00a0 P\u00e9rdida de ejecutoriedad de los actos administrativos. Salvo norma \u00a0 expresa en contrario, los actos administrativos en firme ser\u00e1n obligatorios \u00a0 mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso \u00a0 Administrativo. Perder\u00e1n obligatoriedad y, por lo tanto, no podr\u00e1n ser \u00a0 ejecutados en los siguientes casos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicci\u00f3n de \u00a0 lo Contencioso Administrativo\u2026\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[103] El m\u00e1ximo Tribunal de lo \u00a0 Contencioso Administrativo ha se\u00f1alado que la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica, que \u00a0 caracterizaba la acci\u00f3n de revisi\u00f3n en materia agraria, pod\u00eda impedir la \u00a0 materializaci\u00f3n de la decisi\u00f3n administrativa de dos maneras: \u00a0 \u201c[t]emporalmente, si la revisi\u00f3n se define no anulando el procedimiento de \u00a0 extinci\u00f3n y el acto de extinci\u00f3n; o [a]bsolutamente, si la revisi\u00f3n se define \u00a0 anulando dichas actuaciones.\u201d\u00a0\u00a0 Consejo de Estado. Sala de lo \u00a0 Contencioso Administrativo. Secci\u00f3n Tercera. Auto del 25 de enero de 2001. Exp: \u00a0 9672, MP: Mar\u00eda Elena Giraldo G\u00f3mez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[104] Sentencia C-623 de 2015. M.P. Alberto Rojas R\u00edos. Numeral 6.3. En \u00a0 la providencia se indica que los jueces de tutela y de la acci\u00f3n popular, as\u00ed \u00a0 como los fiscales, disponen de la facultad de suspender provisionalmente actos \u00a0 administrativos de forma excepcional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[105] Sentencia C-069 de 1995. M.P. \u00a0 Hernando Herrera Vergara. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[106] Garc\u00eda de Enterr\u00eda, Eduardo. Ram\u00f3n \u00a0 Fern\u00e1ndez, Tom\u00e1s. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Editorial Temis S.A. \u00a0 y Palestra Editores. Bogot\u00e1-Lima. 2008. p. 570. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[107] Art\u00edculos 229 y 234 de la Ley 1437 \u00a0 de 2011 (C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso \u00a0 Administrativo). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[108] Sentencia C-069 de 1995. M.P. Hernando Herrera Vergara; Consejo de \u00a0 Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 24 de abril de 1981. \u00a0 C.P. Jaime Paredes Tamayo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[109] \u00a0\u00a0Es pertinente recordar que la \u00a0 jurisprudencia del Consejo de Estado ha caracterizado la instituci\u00f3n prevista en \u00a0 los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994 (declarados inexequibles por la \u00a0 Corte Constitucional) como un control judicial previo, encaminado a evitar la \u00a0 producci\u00f3n de da\u00f1os antijur\u00eddicos que pod\u00edan sobrevenir con la ejecuci\u00f3n de los \u00a0 actos administrativos que culminan los procesos de clarificaci\u00f3n de la \u00a0 propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio. Ve\u00e1se: \u00a0Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Secci\u00f3n Tercera. \u00a0 Subsecci\u00f3n B. Sentencia de 29 de julio de 2013. C.P. Stella Conto D\u00edaz del \u00a0 Castillo. Rad: 25000-23-26-000-1998-01775-01(28193); Consejo de Estado. Sala de \u00a0 lo Contencioso Administrativo. Secci\u00f3n Tercera. Subsecci\u00f3n A. Auto de 28 de \u00a0 enero de 2013. C.P. Hern\u00e1n Andrade Rinc\u00f3n. Rad. \u00a0 11001-03-26-000-2008-00096-00(36019); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso \u00a0 Administrativo. Secci\u00f3n Tercera. Sentencia de 25 de enero de 2001. C.P. Mar\u00eda \u00a0 Elena Giraldo G\u00f3mez. Rad. 9672. Sin embargo, a mi juicio, esta categor\u00eda \u00a0 empleada por el M\u00e1ximo \u00d3rgano de lo Contencioso administrativo es inadecuada y \u00a0 equ\u00edvoca, toda vez que la discrecionalidad del juez para evaluar la pertinencia \u00a0 de la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica resulta anulada por la propia ley, dado que la \u00a0 suspensi\u00f3n proviene directamente de la norma legal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[110] Sentencia C-623 de 2015. M.P. \u00a0 Alberto Rojas R\u00edos. Numeral 6.2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[111] Sentencia C-623 de 2015. M.P. \u00a0 Alberto Rojas R\u00edos. Numeral 6.4. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[112] Estos problemas jur\u00eddicos fueron \u00a0 planteados por la propia Sentencia C-623 de 2015. M.P. Alberto Rojas R\u00edos. \u00a0 (Considerando 5.4). En efecto, el fallo de la referencia no se ocup\u00f3 de \u00a0 determinar si el Legislador era competente para establecer un procedimiento \u00a0 especial de suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de los efectos de los actos administrativos \u00a0 que culminan los procesos de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, \u00a0 recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del dominio, cuando contra estos se presenta \u00a0 la acci\u00f3n de revisi\u00f3n. Tampoco se estableci\u00f3 si la suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de los \u00a0 actos administrativos, dispuesta en los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, \u00a0 desconoc\u00eda la facultad, conferida en el art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n a la \u00a0 jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa, para determinar si dicha medida \u00a0 cautelar es pertinente y necesaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[113] Sentencia C-623 de 2015. M.P. \u00a0 Alberto Rojas R\u00edos. Cap\u00edtulo 6 de la parte considerativa. En este aparte se \u00a0 establece que, \u201cpara evitar que con la materializaci\u00f3n del mismo se cause un \u00a0 perjuicio irreparable y\/o se desconozcan derechos fundamentales o colectivos de \u00a0 las personas,\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[115] La suspensi\u00f3n autom\u00e1tica por \u00a0 ministerio de la ley de los actos administrativos que decretan la extinci\u00f3n del \u00a0 dominio sobre fundos privados cuando se presenta la acci\u00f3n de revisi\u00f3n, exist\u00eda \u00a0 desde la Ley 200 de 1936 (art\u00edculo 8), y se mantuvo con la reforma introducida \u00a0 por la Ley 135 de 1961 (art\u00edculo 23). V\u00e9ase: Consejo de Estado. Sala de lo \u00a0 Contencioso Administrativo. Secci\u00f3n Tercera. Sentencia de 25 de enero de 2001. \u00a0 C.P. Mar\u00eda Elena Giraldo G\u00f3mez. Rad. 9672. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[116] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Secci\u00f3n \u00a0 Tercera. Subsecci\u00f3n B. Sentencia de 29 de julio de 2013. C.P. Stella Conto D\u00edaz \u00a0 del Castillo. Rad: 25000-23-26-000-1998-01775-01(28193). Consejo de Estado. Sala \u00a0 de lo Contencioso Administrativo. Secci\u00f3n Tercera. Subsecci\u00f3n A. Sentencia de 22 \u00a0 de julio de 2009. C.P. Mauricio Fajardo G\u00f3mez. \u00a0 11001-03-26-000-2001-00048-01(21138). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[117] Consejo de Estado. Sala de lo \u00a0 Contencioso Administrativo. Secci\u00f3n Tercera. Subsecci\u00f3n B. Sentencia de 29 de \u00a0 julio de 2013. C.P. Stella Conto D\u00edaz del Castillo. Rad: \u00a0 25000-23-26-000-1998-01775-01(28193). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[118] Consejo de Estado. Sala de lo \u00a0 Contencioso Administrativo. Secci\u00f3n Tercera. Subsecci\u00f3n B. Sentencia de 29 de \u00a0 julio de 2013. C.P. Stella Conto D\u00edaz del Castillo. Rad: \u00a0 25000-23-26-000-1998-01775-01(28193). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[119] La procedencia simult\u00e1nea de ambos \u00a0 medios de control pudo haber sido resuelta a partir del principio de \u00a0 especialidad. En efecto, la acci\u00f3n de revisi\u00f3n en materia agraria se halla \u00a0 contenida en una norma especial (la Ley 160 de 1994), mientras que la acci\u00f3n de \u00a0 nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra consagrada en una norma de \u00a0 alcance general (la Ley 1437 de 2011). Cabe recordar que, en principio, deber\u00eda \u00a0 preferirse la aplicaci\u00f3n de la norma especial sobre la general, pese a lo cual \u00a0 la sentencia admite la procedencia de ambas acciones sin exponer argumentos \u00a0 suficientes para fundamentar esta circunstancia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[120] Sentencia C-623 de 2015. M.P. \u00a0 Alberto Rojas R\u00edos. Numeral 7.7.<\/p>\n
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