\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-699-15 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-699\/15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES POR \u00a0 CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-R\u00e9gimen sancionatorio \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud de la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Elementos normativos\/DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD-Condiciones de claridad, certeza, especificidad, \u00a0 pertinencia y suficiencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD PESQUERA-Regulaci\u00f3n normativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Marco normativo de la actividad pesquera y \u00a0 acu\u00edcola \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Protecci\u00f3n del medio ambiente y de los \u00a0 recursos naturales\/ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Consagraci\u00f3n de principios y \u00a0 valores sobre la dignidad humana y los derechos fundamentales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A DISFRUTAR DE UN AMBIENTE SANO-Naturaleza jur\u00eddica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO \u00a0 ECONOMICO-Relaci\u00f3n\/DERECHO \u00a0 A UN AMBIENTE SANO-Derecho de solidaridad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CLAUSULA DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN \u00a0 MATERIA DE ACTIVIDAD PESQUERA-Implica el cumplimiento de obligaciones a cargo de autoridades p\u00fablicas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES-Protecci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE-Fin esencial del Estado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NATURALEZA JURIDICA DEL DERECHO AL MEDIO \u00a0 AMBIENTE-Dimensiones \u00a0 complementarias \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION ECOLOGICA-Protecci\u00f3n del medio ambiente constituye un \u00a0 fin y un principio dentro de la actual estructura del Estado Social de Derecho \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCEPCION ECOLOGICA DE LA CONSTITUCION \u00a0 POLITICA-Filosof\u00eda \u00a0 ecoc\u00e9ntrica dogm\u00e1tica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIOS DE PROTECCION SOSTENIBLE DEL \u00a0 MEDIO AMBIENTE Y SEGURIDAD ALIMENTARIA-Rango constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
APROVECHAMIENTO DE RECURSOS NATURALES-Prevalece su protecci\u00f3n en relaci\u00f3n con la \u00a0 explotaci\u00f3n indiscriminada\/DESARROLLO SOSTENIBLE-Jurisprudencia \u00a0 constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD PESQUERA-Aplicaci\u00f3n de par\u00e1metros constitucionales y \u00a0 jurisprudenciales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD PESQUERA-Inter\u00e9s social \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INTERES SOCIAL DE LA ACTIVIDAD PESQUERA-Jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INTERES SOCIAL DE LA ACTIVIDAD PESQUERA \u00a0 FRENTE A DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS PESCADORES-Jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Potestad de configuraci\u00f3n legislativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SISTEMAS DEMOCRATICOS DE DERECHO-Concepci\u00f3n colectiva de la voluntad de la \u00a0 sociedad\/DERECHO SANCIONATORIO-Forma parte de la capacidad punitiva del \u00a0 Estado ius puniendi\/DERECHO SANCIONATORIO Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Ejercicio \u00a0 supeditado a la ley vigente al momento de ocurrencia de los hechos constitutivos \u00a0 de la infracci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TIPOS SANCIONATORIOS-Limitaciones constitucionales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY-Fuente jur\u00eddica exigida para regular determinada \u00a0 materia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA-Actividades sujetas a reserva material de \u00a0 ley \u00a0 \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA-Facultad del Presidente de la Rep\u00fablica para \u00a0 expedir normas jur\u00eddicas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA \u00a0 SANCIONATORIA-L\u00edmite al \u00a0 ejercicio \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PODER SANCIONATORIO ESTATAL-Naturaleza y l\u00edmites \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PODER SANCIONATORIO ESTATAL-Competencia privativa del legislador \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Garant\u00eda del debido proceso disciplinario \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMAS EN MATERIA DISCIPLINARIA-Jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONDUCTAS SANCIONABLES EN MATERIA \u00a0 ADMINISTRATIVA-Funci\u00f3n \u00a0 exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TIPOS SANCIONATORIOS EN MATERIA \u00a0 ADMINISTRATIVA-Elementos \u00a0 estructurales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Concepto y alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS QUE ESTABLECEN \u00a0 CONDUCTAS SANCIONABLES-Principio de legalidad y de tipicidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN \u00a0 MATERIA SANCIONATORIA-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA \u00a0 SANCIONATORIA-Descripci\u00f3n detallada de las conductas por \u00a0 razones de especialidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Exige que falta o conducta reprochable se \u00a0 encuentre tipificada en la norma lex scripta con anterioridad a los hechos \u00a0 materia de investigaci\u00f3n lex previa\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Dispone que \u00a0 nadie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se \u00a0 imputa\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-No existe pena o sanci\u00f3n si no hay ley que \u00a0 determine la legalidad de dicha actuaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Se encuentra impl\u00edcito en el principio de \u00a0 legalidad\/PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Elementos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TIPO SANCIONATORIO ADMINISTRATIVO-Elementos esenciales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONDUCTAS SANCIONABLES-Determinadas por la ley y no por el operador \u00a0 jur\u00eddico\/CONDUCTAS SANCIONABLES-Jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Facultad del legislador para tipificar \u00a0 conductas constitutivas de transgresi\u00f3n al orden jur\u00eddico a trav\u00e9s de tipos \u00a0 abiertos numerus apertus\/LEGISLADOR-Facultad para estipular conductas \u00a0 antijur\u00eddicas en el sistema \u201cnumerus clausus \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMA INDETERMINADA-Alcance\/NORMA INDETERMINADA-Principio \u00a0 de legalidad en el derecho administrativo sancionador \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Sujeto al C\u00f3digo de Procedimiento \u00a0 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo al existir vac\u00edos normativos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE \u00a0 LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Graduaci\u00f3n de las sanciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA EN LA CONFIGURACION \u00a0 DE TIPOS SANCIONATORIOS-L\u00edmites \u00a0 \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA-Alcance\/POTESTAD REGLAMENTARIA-Expedici\u00f3n \u00a0 de reglamentos de car\u00e1cter general y abstracto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Desarrollo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SUPREMACIA DE LA LEY SOBRE EL \u00a0 REGLAMENTO-Manifestaciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS EN \u00a0 MATERIA SANCIONATORIA-Uso \u00a0 por el legislador para la configuraci\u00f3n de las prohibiciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGLAMENTO-Cumple su funci\u00f3n complementaria del texto legal en \u00a0 tanto no contrar\u00ede el principio de reserva de ley\/REGLAMENTO-N\u00facleo \u00a0 esencial conformado por las conductas t\u00edpicas y las sanciones\/NORMA \u00a0 REGLAMENTARIA-Establece especificaciones o graduaciones que sean necesarias \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONDUCTA Y SANCION-Tipificaci\u00f3n para la descripci\u00f3n corresponde \u00a0 por mandato constitucional al legislador\/CONDUCTA Y SANCION-Aplicaci\u00f3n \u00a0 para subsumir el hecho antijur\u00eddico al tipo descrito concierne a la \u00a0 administraci\u00f3n\/DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Establecimiento de \u00a0 tipos en blanco \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOLIDARIDAD-Alcance\/OBLIGACIONES SOLIDARIAS-Definici\u00f3n\/SOLIDARIDAD \u00a0 EN MATERIA DE DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOLIDARIDAD EN MATERIA ADMINISTRATIVA \u00a0 SANCIONATORIA-No vulnera el \u00a0 derecho fundamental al debido proceso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOLIDARIDAD EN MATERIA ADMINISTRATIVA \u00a0 SANCIONATORIA-Responsabilidad \u00a0 objetiva \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOLIDARIDAD Y DEBIDO PROCESO EN MATERIA \u00a0 ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA-Jurisprudencia \u00a0 constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Facultad del legislador para prever un \u00a0 r\u00e9gimen de solidaridad respetando las garant\u00edas propias del debido proceso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TIPIFICACION DE ACCION U OMISION EN MATERIA \u00a0 DE ACTIVIDAD PESQUERA-Estipulaci\u00f3n \u00a0 de infracci\u00f3n gen\u00e9rica no quebranta el ordenamiento constitucional\/TIPICIDAD \u00a0 Y RESERVA LEGAL IMPERATIVA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Se \u00a0 quebranta la exigencia constitucional cuando conducta prohibida queda a la \u00a0 discrecionalidad de autoridad administrativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte encuentra que la estipulaci\u00f3n de una \u00a0 infracci\u00f3n gen\u00e9rica no quebranta per se el ordenamiento constitucional, siendo \u00a0 que esta es determinable a partir de la concreci\u00f3n que sistem\u00e1ticamente alcanza \u00a0 a trav\u00e9s de las otras normas que el legislador haya dispuesto, ya sea en el \u00a0 propio Estatuto de Pesca o en otras leyes que regulen la materia. En efecto, el \u00a0 Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990 de manera expresa consagra un listado de doce \u00a0 prohibiciones constitutivas de infracci\u00f3n, con lo cual adquiere un contenido \u00a0 determinado la previsi\u00f3n gen\u00e9rica objeto de demanda. A esta conclusi\u00f3n se \u00a0 arriba, por la elemental raz\u00f3n de que al ser el legislador quien expresamente \u00a0 dispuso las infracciones, en todo momento se salvaguardan los principios de \u00a0 legalidad y de reserva de ley. \u00a0 Sin embargo, no es posible predicar lo mismo en cuanto a la remisi\u00f3n efectuada a \u00a0 las normas reglamentarias, puesto que ello supone que el ejecutivo quede \u00a0 investido de manera permanente para establecer infracciones mediante la \u00a0 expedici\u00f3n de actos administrativos de car\u00e1cter general. Esta medida comporta un \u00a0 reenv\u00edo impreciso que impide determinar en qu\u00e9 consiste la conducta prohibida, \u00a0 quedando a la discrecionalidad de la autoridad administrativa su configuraci\u00f3n \u00a0 y, con ello, se quebranta la exigencia constitucional de tipicidad y reserva \u00a0 legal, imperativa en el derecho administrativo sancionador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TIPOS EN BLANCO-Remisi\u00f3n normativa debe ser precisa\/SANCION-Principio \u00a0 de legalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY-Consagraci\u00f3n constitucional\/RESERVA DE LEY-Estipulaci\u00f3n \u00a0 de conductas sancionables en materia administrativa\/PROHIBICIONES EN MATERIA \u00a0 SANCIONATORIA-No est\u00e1 permitido al legislador delegar en el ejecutivo su \u00a0 creaci\u00f3n salvo que ley establezca los elementos esenciales del tipo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La reserva de ley consagrada en el Art\u00edculo 150 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, supone que la estipulaci\u00f3n de las conductas sancionables \u00a0 en materia administrativa, concierne a la funci\u00f3n exclusiva del Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica. No obstante, por razones de especialidad es posible asignar al \u00a0 ejecutivo mediante la expedici\u00f3n de actos administrativos de car\u00e1cter general la \u00a0 descripci\u00f3n detallada de las conductas, siempre y cuando los elementos \u00a0 estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el legislador y sin \u00a0 que en ning\u00fan caso las normas de car\u00e1cter reglamentario puedan modificar, \u00a0 suprimir o contrariar los postulados legales y, menos a\u00fan, desconocer las \u00a0 garant\u00edas constitucionales de legalidad y debido proceso. Al legislador no le \u00a0 est\u00e1 permitido delegar en el ejecutivo la creaci\u00f3n de prohibiciones en materia \u00a0 sancionatoria, salvo que la ley establezca los elementos esenciales del tipo, \u00a0 estos son: (i) la descripci\u00f3n de la conducta o del comportamiento que da lugar a \u00a0 la aplicaci\u00f3n de la sanci\u00f3n; (ii) la determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, incluyendo el \u00a0 t\u00e9rmino o la cuant\u00eda de la misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y \u00a0 (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGLAMENTO-Diferencia entre potestad reglamentaria del Presidente \u00a0 de la Rep\u00fablica para dictar normas y actividad reglamentaria de organismos \u00a0 administrativos para aplicarlas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conviene precisar que es distinta la potestad \u00a0 reglamentaria del Presidente de la Rep\u00fablica, en cuanto a su capacidad para \u00a0 dictar normas que desarrollan las leyes, ya sean decretos, reglamentos, \u00a0 circulares, instrucciones, resoluciones o directrices (Art. 189 numeral 11 \u00a0 C.P.), que la actividad reglamentaria de los organismos administrativos para \u00a0 aplicar las normas, entre estas las que ha expedido el ejecutivo; competencia \u00a0 que tiene por fundamento la funci\u00f3n administrativa consagrada en el Art\u00edculo 209 \u00a0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En tal sentido, la autoridad pesquera est\u00e1 \u00a0 facultada para emitir actos administrativos en aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen de pesca \u00a0 contenido en la Ley 13 de 1990 que determinen los aspectos de orden t\u00e9cnico y \u00a0 biol\u00f3gico, como las t\u00e9cnicas de captura, la tecnolog\u00edas en las embarcaciones, la \u00a0 implementaci\u00f3n de redes mecanizadas, la instalaci\u00f3n de medios para procesar y \u00a0 conservar alimentos, las especies en riesgo de extinci\u00f3n, la pesca de especies \u00a0 prohibidas para el consumo humano, las tallas m\u00ednimas de captura de las especies \u00a0 y los periodos de veda son susceptibles de la actividad regulatoria por la \u00a0 autoridad administrativa pesquera. Sin embargo, en ning\u00fan caso la autoridad de \u00a0 pesca puede tipificar las conductas sancionables. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TIPIFICACION DE ACCION U OMISION EN MATERIA \u00a0 DE ACTIVIDAD PESQUERA-Expresi\u00f3n \u00a0 \u201cy reglamentos\u201d es contraria al principio de legalidad, debido proceso y reserva \u00a0 de ley al delegar en autoridad administrativa la confecci\u00f3n de prohibiciones en \u00a0 materia sancionatoria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDADES PESQUERAS SIN PERMISO, PATENTE, \u00a0 AUTORIZACION NI CONCESION-Contravenci\u00f3n \u00a0 de disposiciones que regulan la actividad pesquera \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRAVENCION DE DISPOSICIONES QUE REGULAN \u00a0 LA ACTIVIDAD PESQUERA-Prohibiciones \u00a0 que dan lugar a imposici\u00f3n de sanciones por autoridad administrativa\/CONTRAVENCION \u00a0 DE DISPOSICIONES QUE REGULAN LA ACTIVIDAD PESQUERA-Expresi\u00f3n no ri\u00f1e con los \u00a0 principios de legalidad, debido proceso y reserva de ley \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRAVENCION DE DISPOSICIONES QUE REGULAN \u00a0 LA ACTIVIDAD PESQUERA-Expresi\u00f3n \u00a0 prescrita a modo de tipo sancionatorio numerus apertus \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Norma no faculta a la administraci\u00f3n para \u00a0 crear tipos sancionatorios sino para establecer condiciones para otorgar \u00a0 permiso, patente, autorizaci\u00f3n y concesi\u00f3n de la actividad pesquera \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FALTAS DISCIPLINARIAS QUE CONSAGREN TIPOS \u00a0 ABIERTOS O EN BLANCO-Constitucionalmente \u00a0 admisibles \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TIPOS ABIERTOS EN EL DERECHO SANCIONATORIO-Admisibilidad\/PRINCIPIO DE EFICIENCIA EN \u00a0 LA FUNCION PUBLICA-Admisibilidad de tipos abiertos en el derecho \u00a0 sancionatorio \u00a0 \u00a0<\/p>\n
UTILIZACION DE EMBARCACIONES PESQUERAS PARA \u00a0 FINES NO AUTORIZADOS-Excepci\u00f3n \u00a0 en circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD PESQUERA-Concreci\u00f3n de conducta t\u00edpica por razones de \u00a0 especialidad depende de autoridad administrativa t\u00e9cnicamente encargada de \u00a0 definir su aplicaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TIPOS SANCIONATORIOS-No pueden ser creados por reglamento \u00a0 \u00a0<\/p>\n
UTILIZACION DE EMBARCACIONES PESQUERAS PARA \u00a0 FINES NO AUTORIZADOS EXCEPTO EN CIRCUNSTANCIAS DE FUERZA MAYOR O CASO FORTUITO-Expresi\u00f3n \u201cfines no autorizados\u201d se ajusta \u00a0 al principio de legalidad y debido proceso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TIPOS SANCIONATORIOS ABIERTOS O EN BLANCO-Consagraci\u00f3n no es inconstitucional a la luz \u00a0 del principio de legalidad y debido proceso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONDUCTAS SE\u00d1ALADAS EN REGLAMENTO EXPEDIDO \u00a0 POR EL GOBIERNO EN DESARROLLO DEL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Habilitaci\u00f3n in genere del legislador para \u00a0 que gobierno prescriba otras conductas constitutivas de infracci\u00f3n al r\u00e9gimen \u00a0 pesquero \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REMISION NORMATIVA-Condiciones para que t\u00e9cnica legislativa sea \u00a0 constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCESION DE ATRIBUCIONES AL REGLAMENTO PARA \u00a0 CREAR PROHIBICIONES EN MATERIA SANCIONATORIA-Legislador viola el principio de legalidad y debido \u00a0 proceso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REMISION NORMATIVA-Desconocimiento del principio de reserva de \u00a0 ley en tanto facultad otorgada al Gobierno Nacional tiene como finalidad \u00a0 espec\u00edfica la configuraci\u00f3n de nuevas conductas prohibidas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONDUCTAS SE\u00d1ALADAS EN REGLAMENTO EXPEDIDO \u00a0 POR EL GOBIERNO EN DESARROLLO DEL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Otorgar a la administraci\u00f3n la potestad \u00a0 gen\u00e9rica de establecer v\u00eda reglamento infracciones y sanciones administrativas \u00a0 es inconstitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PERSONAS NATURALES O JURIDICAS QUE INFRINJAN \u00a0 EL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Sanciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
POTESTAD SANCIONATORIA-Se estructura a partir del principio de \u00a0 legalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PERSONAS NATURALES O JURIDICAS QUE INFRINJAN \u00a0 EL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Expresi\u00f3n \u201ca una o m\u00e1s de las siguientes sanciones\u201d se \u00a0 ajusta a principios de legalidad y debido proceso pues dispone que infractor sea \u00a0 sancionado dependiendo de gravedad de conducta desplegada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Facultad para determinar que una conducta \u00a0 sea susceptible de una o varias sanciones con una graduaci\u00f3n proporcional \u00a0 dependiendo de la gravedad de la infracci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
OPERADOR SANCIONATORIO-Debe observar los principios de adecuaci\u00f3n y \u00a0 proporcionalidad en la determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n\/GRADUACION DE LA SANCION-Remisi\u00f3n \u00a0 al C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por \u00a0 presentar vac\u00edos normativos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Coexistencia de sanciones administrativas \u00a0 frente a una misma conducta que no afecta el principio non bis in \u00eddem \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Impuestas las sanciones la dosimetr\u00eda \u00a0 aplicada por el operador administrativo es susceptible de controvertirse \u00a0 \u00a0<\/p>\n
COEXISTENCIA DE SANCIONES EN EL AMBITO ADMINISTRATIVO-Justificaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTORIDAD NACIONAL DE ACUICULTURA Y PESCA-Regulaciones en la Ley 13 de 1990 est\u00e1n \u00a0 orientadas a la protecci\u00f3n de la seguridad alimentaria\/PESCA RESPONSABLE-Protecci\u00f3n \u00a0 constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DE SANCIONES \u00a0 ECONOMICAS IMPUESTAS A TITULARES DEL PERMISO DE PESCA-Contenidos normativos\/SANCIONES \u00a0 ECONOMICAS IMPUESTAS A TITULARES DEL PERMISO DE PESCA-obligaci\u00f3n solidaria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Desconocimiento al establecer solidaridad \u00a0 entre los sujetos sin consultar la responsabilidad por culpa o dolo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOLIDARIDAD EN EL CAMPO ADMINISTRATIVO \u00a0 SANCIONATORIO-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Objeto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DETERMINACION DE LA RESPONSABILIDAD \u00a0 ADMINISTRATIVA-Requiere que \u00a0 infracci\u00f3n se haya realizado con dolo o culpa como elemento que debe concurrir \u00a0 para imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA \u00a0 SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA-Proscrita\/FALTAS-Sancionables \u00a0 a t\u00edtulo de dolo o culpa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CULPABILIDAD EN LA RESPONSABILIDAD \u00a0 ADMINISTRATIVA-Elemento \u00a0 subjetivo esencial \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOLIDARIDAD Y REGIMEN DE RESPONSABILIDAD \u00a0 OBJETIVA-Diferencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOLIDARIDAD-Supone la pluralidad de sujetos en las obligaciones o \u00a0 deberes a cargo del administrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA \u00a0 ADMINISTRATIVA-Car\u00e1cter \u00a0 excepcional\/RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Requisitos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD SOLIDARIA EN OBLIGACIONES \u00a0 CONTRACTUALES O EXTRACONTRACTUALES-No puede penetrar en el \u00e1mbito del derecho \u00a0 sancionatorio pesquero \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DE SANCIONES \u00a0 ECONOMICAS IMPUESTAS A TITULARES DEL PERMISO DE PESCA-Expresi\u00f3n \u201csolidarios\u201d declarada inexequible \u00a0 al no establecer est\u00e1ndar de imputaci\u00f3n objetivo aplicable a procesos de \u00a0 responsabilidad pesquera \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-10610 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el \u00a0 Art\u00edculo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 \u201cPor la cual se \u00a0 dicta el Estatuto General de Pesca\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Diego L\u00f3pez Medina \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., dieciocho (18) de noviembre \u00a0 de dos mil quince (2015) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio \u00a0 de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y \u00a0 tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el \u00a0 Art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el d\u00eda 18 de diciembre de 2014, el \u00a0 ciudadano Diego L\u00f3pez Medina present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el \u00a0 Art\u00edculo 53 y apartes de los Art\u00edculos 54 y 55 de la Ley 13 de 1990\u201cPor la \u00a0 cual se dicta el Estatuto General de Pesca\u201d, por considerar que vulneran los \u00a0 Art\u00edculos 6\u00ba, 15, 29 y 65 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el Diario Oficial No. 39.143 del 15 de enero \u00a0 de 1990, a \u00a0 continuaci\u00f3n se transcribe el texto de las disposiciones, se subrayan y resaltan en negrilla los \u00a0 apartes demandados: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 13 de 1990 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se \u00a0 dicta el Estatuto General de Pesca \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TITULO VI \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DE LAS \u00a0 INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAPITULO 1 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De las Infracciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 53. Se tipifica como infracci\u00f3n toda acci\u00f3n u \u00a0 omisi\u00f3n que constituya violaci\u00f3n de las normas contenidas en la presente Ley y \u00a0 en todas las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAPITULO 2 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De las Prohibiciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 54. Est\u00e1 prohibido: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Realizar actividades pesqueras sin \u00a0 permiso, patente, autorizaci\u00f3n ni concesi\u00f3n o contraviniendo las \u00a0 disposiciones que las regulan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Obstaculizar, impedir o perturbar \u00a0 injustificadamente el ejercicio de la pesca legalmente autorizada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Extraer recursos declarados en veda o \u00a0 de \u00e1reas reservadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Desecar, taponar, desviar el curso o \u00a0 bajar el nivel de los r\u00edos, lagunas, esteros, ci\u00e9nagas, ca\u00f1os o cualquier otro \u00a0 cuerpo de agua, sin permiso de la autoridad competente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Pescar con m\u00e9todos il\u00edcitos tales como \u00a0 el empleo de materiales t\u00f3xicos, explosivos y otros cuya naturaleza entra\u00f1e \u00a0 peligro para la vida humana o los recursos pesqueros, as\u00ed como llevar a bordo \u00a0 tales materiales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Abandonar en las playas y riberas o \u00a0 arrojar al agua desperdicios, sustancias contaminantes u otros objetos que \u00a0 constituyan peligro para la navegaci\u00f3n, la circulaci\u00f3n o la vida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Llevar a bordo o emplear aparejos o \u00a0 sistemas de pesca diferentes a los permitidos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Utilizar las embarcaciones pesqueras \u00a0 para fines no autorizados, excepto en circunstancias de fuerza \u00a0 mayor o caso fortuito. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Vender o transbordar a embarcaciones no \u00a0 autorizadas parte o la totalidad de la pesca. La venta del producto de la pesca \u00a0 se har\u00e1 en puerto colombiano. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. Transferir, bajo cualquier \u00a0 circunstancia, los derechos derivados del permiso, autorizaci\u00f3n, concesi\u00f3n o \u00a0 patente otorgados por el INPA. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Suministrar al INPA informaci\u00f3n \u00a0 incorrecta o incompleta o negarle acceso a los documentos que \u00e9ste exija. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Las dem\u00e1s conductas que se\u00f1ale el \u00a0 reglamento que al efecto expida el Gobierno Nacional en desarrollo de la \u00a0 presente Ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAPITULO 3 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De las sanciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 55. Las personas naturales o \u00a0 jur\u00eddicas que infrinjan las disposiciones establecidas en la presente Ley y \u00a0 dem\u00e1s normas legales y reglamentarias sobre la materia, se har\u00e1n \u00a0 acreedores, seg\u00fan la gravedad de la infracci\u00f3n, a una o m\u00e1s de las \u00a0 siguientes sanciones que aplicar\u00e1 el INPA sin perjuicio de las sanciones \u00a0 penales y dem\u00e1s a que hubiere lugar: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conminaci\u00f3n por escrito. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Multa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Suspensi\u00f3n temporal del permiso, \u00a0 autorizaci\u00f3n, concesi\u00f3n o patente, seg\u00fan sea el caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Revocatoria del permiso, autorizaci\u00f3n, \u00a0 concesi\u00f3n o patente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Cierre temporal o clausura definitiva \u00a0 del establecimiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las multas que se impongan por \u00a0 infracciones a las disposiciones sobre pesca continental, tendr\u00e1n un valor \u00a0 comprendido entre el equivalente al salario m\u00ednimo legal de un d\u00eda y el \u00a0 equivalente al salario m\u00ednimo legal de mil (1000) d\u00edas, en concordancia con lo \u00a0 previsto en el Art\u00edculo 6, de la presente Ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las multas que se impongan por \u00a0 infracciones a las disposiciones sobre pesca marina, tendr\u00e1n un valor \u00a0 comprendido entre el equivalente al salario m\u00ednimo legal de un d\u00eda y el \u00a0 equivalente al salario m\u00ednimo legal de mil (1000) d\u00edas, en concordancia con lo \u00a0 previsto en el Art\u00edculo 6 de la presente Ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las multas podr\u00e1n ser sucesivas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El capit\u00e1n de la nave, el armador y los \u00a0 titulares del permiso de pesca, ser\u00e1n responsables solidarios de las sanciones \u00a0 econ\u00f3micas que se impusieren. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El INPA comunicar\u00e1 a la Direcci\u00f3n General \u00a0 Mar\u00edtima y Portuaria, DIMAR, las infracciones en que incurran los capitanes de \u00a0 las embarcaciones pesqueras para que \u00e9ste les imponga las dem\u00e1s sanciones que \u00a0 sean de su competencia.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En t\u00e9rminos \u00a0 generales, el actor plantea que el r\u00e9gimen sancionatorio contenido en la Ley 13 \u00a0 de 1990 \u201cPor la cual se dicta el Estatuto General de Pesca\u201d, es \u00a0 manifiestamente inconstitucional, por exceder los l\u00edmites constitucionales de \u00a0 potestad sancionatoria a cargo del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAlgunos de los l\u00edmites b\u00e1sicos que impone \u00a0 la Constituci\u00f3n al ejercicio estatal de la sanci\u00f3n son los siguientes: que las \u00a0 conductas que pretende sancionar el Estado est\u00e9n determinadas o descritas de \u00a0 forma clara y precisa (principio de tipicidad de la conducta reprochada que la \u00a0 Constituci\u00f3n establece en sus art\u00edculos 6\u00ba y 29); que las correspondientes \u00a0 sanciones est\u00e9n tambi\u00e9n previstas y sean p\u00fablicas en una ley para que los \u00a0 ciudadanos puedan ejercer adecuadamente su responsabilidad (principio de \u00a0 legalidad-reserva de ley) y que, adem\u00e1s, la misma ley establezca razonablemente \u00a0 la correlaci\u00f3n entre conductas reprochadas y sanciones aplicables (principio de \u00a0 tipicidad de la sanci\u00f3n establecido tambi\u00e9n por la Constituci\u00f3n en los art\u00edculos \u00a0 6\u00ba y 29)\u2026\u201d[1] \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera espec\u00edfica, la demanda est\u00e1 fundamentada en \u00a0 los argumentos que se explican a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1. El Art\u00edculo 53 desconoce el principio de legalidad (arts. 6\u00ba y 29 C.P.) \u00a0 y la reserva de ley en materia sancionatoria, al establecer de forma gen\u00e9rica \u00a0 que toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n que infrinja las normas que regulan la actividad \u00a0 pesquera en Colombia, -sin importar su ubicaci\u00f3n en el ordenamiento jur\u00eddico-, \u00a0 puede dar inicio a una investigaci\u00f3n sancionatoria por parte de la \u00a0 administraci\u00f3n. Lo anterior es planteado por el actor en los siguientes \u00a0 t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta norma desconoce cualquier exigencia \u00a0 de tipicidad (descripci\u00f3n clara de las conductas que puede sancionar el Estado). \u00a0 Frente a esta norma los ciudadanos no pueden adecuar su comportamiento. De \u00a0 aceptarse esta interpretaci\u00f3n, se trata de una norma legal que le deleg\u00f3 de \u00a0 manera completa a la administraci\u00f3n la confecci\u00f3n del listado de prohibiciones y \u00a0 mandatos que constituyen la sustancia del r\u00e9gimen administrativo sancionatorio.\u201d[2] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2. En relaci\u00f3n con los apartes acusados de los numerales 1, 8 y 12 del \u00a0 Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990, el demandante estima, de una parte, que su \u00a0 redacci\u00f3n permite que las infracciones al r\u00e9gimen de pesca est\u00e9n establecidas en \u00a0 actos administrativos, lo que infringe los Art\u00edculos 6\u00ba y 29 de la Constituci\u00f3n, \u00a0 que consagran la garant\u00eda de reserva de ley, puesto que ampl\u00eda excesivamente el \u00a0 tipo de normas jur\u00eddicas que pueden generar la responsabilidad sancionable de \u00a0 los particulares. Y, de otra, considera que los preceptos demandados vulneran el \u00a0 principio de tipicidad exigido en el derecho administrativo sancionatorio \u00a0 derivado del Art\u00edculo 29 Superior, toda vez que est\u00e1n conformados por \u00a0 expresiones demasiado vagas, ambiguas e indeterminadas, que permiten sancionar \u00a0 cuando se realicen actividades pesqueras \u201co contraviniendo las disposiciones \u00a0 que la regulan\u201d y se utilicen embarcaciones pesqueras para \u201cfines no \u00a0 autorizados\u201d. De esta manera se deja abierta la configuraci\u00f3n de una \u00a0 conducta a un tipo en blanco que prescribe \u201clas dem\u00e1s conductas que se\u00f1ale el \u00a0 reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional\u201d. Todo lo \u00a0 cual, comporta prohibiciones que no son claras, espec\u00edficas y precisas para \u00a0 conocimiento de sus destinatarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo, advierte que esta falta de \u00a0 transparencia favorece la arbitrariedad regulatoria, la implantaci\u00f3n de \u00a0 pol\u00edticas p\u00fablicas impl\u00edcitas, por medio del r\u00e9gimen sancionatorio y no a trav\u00e9s \u00a0 de su manifestaci\u00f3n clara y espec\u00edfica como lo exige el principio de legalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3. Respecto a los apartes demandados del primer inciso del Art\u00edculo 55 de \u00a0 la Ley 13 de 1990, el actor aduce la misma violaci\u00f3n de la reserva legal de las \u00a0 infracciones:\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEs claro que los tipos sancionatorios no \u00a0 pueden ser creados por reglamento, como ya lo hemos argumentado suficientemente \u00a0 en los cargos contra los art\u00edculos 53 y 54. El art\u00edculo 55, pues, viola los \u00a0 art\u00edculos 6 y 29 de la Constituci\u00f3n que exigen que las conductas sancionables y \u00a0 las sanciones que se pueden imponer a los ciudadanos sean establecidas en una \u00a0 ley (reserva de ley). As\u00ed mismo tampoco creemos que el legislador pueda \u00a0 conectar como lo hace en esta norma sanciones de un estatuto con conductas \u00a0 prohibidas en otras leyes, a menos que esta conexi\u00f3n entre tipo (infracci\u00f3n) y \u00a0 sanci\u00f3n sea haga de manera expresa, reflexiva y clara y no solamente mediante la \u00a0 cr\u00edptica conexidad que pretende generar el art\u00edculo 55 con cualquier disposici\u00f3n \u00a0 (sea legal o reglamentaria) que pretenda regular el sector pesquero.\u201d[3] (Subrayas fuera del texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el ciudadano L\u00f3pez Medina \u00a0 considera que el Art\u00edculo 55 tambi\u00e9n desconoce la tipicidad que se exige para \u00a0 las sanciones, toda vez que el legislador enumer\u00f3 un listado de estas y dej\u00f3 a \u00a0 la discrecionalidad de la administraci\u00f3n aplicar una o varias sanciones y dentro \u00a0 de cada una, un m\u00ednimo y un m\u00e1ximo, con el \u00fanico criterio que fuera \u201cseg\u00fan la \u00a0 gravedad\u201d. En su criterio, este esquema de aplicaci\u00f3n del tipo de sanci\u00f3n y \u00a0 de dosimetr\u00eda es demasiado vago e indeterminado, hasta el punto que la autoridad \u00a0 administrativa competente, puede imponer una o m\u00e1s sanciones (incluso todas) \u00a0 frente a una misma infracci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.4. Finalmente, sobre el pen\u00faltimo inciso del Art\u00edculo 55 \u00a0que dispone: \u201cEl capit\u00e1n de la nave, el armador y los titulares del \u00a0 permiso de pesca, ser\u00e1n responsables solidarios de las sanciones econ\u00f3micas que \u00a0 se impusieren\u201d, el demandante sostiene que el legislador utiliza de manera \u00a0 inadecuada e inconstitucional la herramienta de la responsabilidad objetiva, \u00a0 mediante el establecimiento de una responsabilidad legal altamente problem\u00e1tica. \u00a0 Al respecto, indica lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cEn principio la Constituci\u00f3n \u00a0 colombiana impone la garant\u00eda para los ciudadanos la aplicaci\u00f3n de los \u00a0 principios de culpabilidad y de imputaci\u00f3n. De aqu\u00ed se ha extra\u00eddo el principio \u00a0 seg\u00fan el cual la construcci\u00f3n proh\u00edbe prima facie sanciones basadas en \u00a0 responsabilidad objetiva, es decir por el mero hecho del acaecimiento material o \u00a0 natural\u00edstico de la conducta jur\u00eddicamente reprochada y prohibida\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su criterio, esta norma establece una \u00a0 solidaridad demasiado amplia y temible, que pone en peligro principios de \u00a0 responsabilidad personal que son muy caros al constitucionalismo liberal y a las \u00a0 ideas b\u00e1sicas de justicia. Indica, que como lo ha establecido este Tribunal \u00a0 (cita varias sentencias de la Corte Constitucional), la responsabilidad objetiva \u00a0 est\u00e1 prohibida en principio, por la Constituci\u00f3n, raz\u00f3n por la cual, siempre hay \u00a0 que probar la culpa del infractor. Solamente, se permite este tipo de \u00a0 responsabilidad con ciertos requisitos se\u00f1alados por la jurisprudencia \u00a0 constitucional, los cuales no se cumplen en este caso, como quiera que: a) la \u00a0 disposici\u00f3n acusada compromete el ejercicio de derechos de los sujetos que se \u00a0 les sanciona con responsabilidad objetiva, tales como el derecho al trabajo, al \u00a0 afectar sus actividades de pesca; derecho al buen nombre de los armadores y los \u00a0 titulares del permiso de pesca, al aparecer como infractores del Estatuto \u00a0 General de Pesca, aunque no participan en la infracci\u00f3n; c) propiedad privada y \u00a0 control de los medios de producci\u00f3n, por la imposici\u00f3n sucesiva de sanciones y \u00a0 d) el derecho a la producci\u00f3n de alimentos y a la seguridad alimentaria, como \u00a0 parte de una pol\u00edtica industrial del Estado, espec\u00edficamente, la producci\u00f3n \u00a0 derivada de actividades pesqueras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones \u00a0 oficiales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Ministerio de \u00a0 Agricultura \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 oficio[4] radicado en \u00a0 la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional el 14 de abril de 2015, Sebasti\u00e1n Fausto M\u00e9ndez Tolosa, en condici\u00f3n de \u00a0 apoderado especial del Ministerio de Agricultura, se pronunci\u00f3 en torno a los \u00a0 cargos formulados en la demanda. El interviniente solicita a la Corte declarar \u00a0 exequibles las disposiciones demandadas de la Ley 13 de 1990 fundament\u00e1ndose en \u00a0 que la actividad pesquera est\u00e1 regulada por normas de orden p\u00fablico en las \u00a0 cuales prevalecen intereses superiores como la seguridad alimentaria y, en \u00a0 consecuencia, la regulaci\u00f3n de esta actividad procede de directrices y \u00a0 recomendaciones dadas por la organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas para la \u00a0 Alimentaci\u00f3n y la Agricultura FAO. En palabras del interviniente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSin embargo, la actividad pesquera es por \u00a0 su naturaleza y mandato legal es de inter\u00e9s p\u00fablico, y en tal sentido el r\u00e9gimen \u00a0 jur\u00eddico es ley\u00a0 marco material, por medio del cual se dictan normas \u00a0 generales en las cuales se dise\u00f1an objetivos y criterios a los que debe atenerse \u00a0 el gobierno para regular tal actividad, a trav\u00e9s de los reglamentos, que \u00a0 desarrollan aquellos principios generales, definen faltas, dise\u00f1an prohibiciones \u00a0 y sanciones, conforme al marco jur\u00eddico legal, desarrollos y reglados \u00e9stos, que \u00a0 son los que cuestiona el impugnante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y en ese orden de ideas el gobierno ejerce \u00a0 su intervenci\u00f3n econ\u00f3mica legal con el objetivo de responder de manera expedita \u00a0 y pronta a las necesidades de inter\u00e9s general y p\u00fablico inmerso en aquella \u00a0 actividad para proteger la seguridad alimentaria as\u00ed como para evitar la sobre \u00a0 explotaci\u00f3n de los recursos hidrobiol\u00f3gicos tanto marinos como fluviales, \u00a0 correspondi\u00e9ndole por consiguiente, ejercer conforme a la ley o solo la facultad \u00a0 reglamentaria, precisando las faltas, prohibiciones e infracciones\u00a0 \u00a0 correspondientes, sino tambi\u00e9n la inspecci\u00f3n vigilancia y control sobre las \u00a0 personas que se involucran en el aprovechamiento, captaci\u00f3n y explotaci\u00f3n de los \u00a0 recursos pesqueros, que es precisamente el alcance y dimensi\u00f3n para lo cual se \u00a0 faculta al ejecutivo, a trav\u00e9s de las normas impugnadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De ello se deriva entonces la labor de \u00a0 polic\u00eda administrativa sobre la actividad pesquera que ejerce el ministerio de \u00a0 Agricultura, que para el caso en examen, tiene su raz\u00f3n de ser en las normas \u00a0 regulatorias consagradas en las leyes y en los tratados que dan soporte al \u00a0 estatuto de pesca.\u201d[5] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Autoridad \u00a0 Nacional de Acuicultura y Pesca AUNAP \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Andrey Camilo Vinasco Duarte, \u00a0 apoderado judicial de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca AUNAP, a \u00a0 trav\u00e9s de oficio[6] \u00a0recibido en la Secretar\u00eda General el 14 de abril de 2015, solicita a la Corte \u00a0 Constitucional se declare la constitucionalidad de las normas demandadas de la \u00a0 Ley 13 de 1990. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La intervenci\u00f3n de esta \u00a0 entidad de car\u00e1cter t\u00e9cnico y especializado[7] \u00a0se centra en que la autoridad pesquera ha sido habilitada legalmente para \u00a0 expedir reglamentos que fijen las condiciones y requisitos para la actividad \u00a0 pesquera y acu\u00edcola del pa\u00eds, as\u00ed como para sancionar el incumplimiento de tales \u00a0 actos administrativos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAhora bien, si se revisan \u00a0 los preceptos reglamentarios aplicables a la ley 13 de 1990, podr\u00e1 verificarse \u00a0 que estos acuden a fijar requisitos, procedimientos y fines, sin que de manera \u00a0 alguna fijen conductas constitutivas de sanci\u00f3n.es claro que frente al Principio \u00a0 de Legalidad la AUNAP ha sido habilitada legalmente, para expedir reglamentos \u00a0 que fijen las condiciones y requisitos para la actividad pesquera acu\u00edcola del \u00a0 pa\u00eds, as\u00ed como para poder sancionar el incumplimiento no solo de estos actos \u00a0 administrativos, que se reitera, est\u00e1 plenamente facultado para expedir , sino \u00a0 de los que en cualquier norma, bien sea el legislador o el presidente como \u00a0 Suprema autoridad administrativa, expida para el efecto.\u201d[8] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera puntual, sobre los \u00a0 cargos formulados contra el Art\u00edculo 53 de la Ley 13 de 1990 manifiesta: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026el art\u00edculo 53 de la Ley \u00a0 13 de 1990, tampoco desconoce el debido proceso, porque la norma parte del \u00a0 supuesto seg\u00fan el cual, para que pueda aplicarse, debe verificar previamente la \u00a0 existencia de la transgresi\u00f3n de una norma que no contenga una sanci\u00f3n \u00a0 espec\u00edfica, evento \u00e9ste, en que la sanci\u00f3n imponible ser\u00eda las descritas en el \u00a0 art\u00edculo 55 ib\u00eddem, raz\u00f3n por la que en lugar de infringir el mencionado \u00a0 principio lo estar\u00eda reafirmando.\u201d[9]\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los numerales 1 y \u00a0 12 del Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990 reitera lo dicho frente a la \u00a0 constitucionalidad del Art\u00edculo 53 de la pluricitada norma, mientras que en \u00a0 relaci\u00f3n con el numeral 8\u00ba del Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990 expresa lo \u00a0 siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cuanto al numeral 8\u00ba, se predica de su \u00a0 amplitud en el t\u00e9rmino, el cual, seg\u00fan el actor, los fines no se encuentran \u00a0 espec\u00edficamente definidos como prohibidos, situaci\u00f3n que su parecer genera \u00a0 confusi\u00f3n al pensarse que se puede tratar de actividades relacionadas con \u00a0 actividades no permitidas para las embarcaciones tienen que entenderse en el \u00a0 contexto en que est\u00e1 escrito( Estatuto\u00a0 General de Pesca) y en el marco \u00a0 regulatorio dentro del cual se le otorg\u00f3 el permiso para ejercer actividades de \u00a0 pesca. La autoridad no puede comprender como la regulaci\u00f3n del tema de pesca \u00a0 pueda ser ajena a un estatuto precisamente de pesca que regula una actividad que \u00a0 implica necesariamente la investigaci\u00f3n, la extracci\u00f3n, el procesamiento y la \u00a0 comercializaci\u00f3n del producto pesquero.\u201d[10] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en relaci\u00f3n con los cargos de \u00a0 inconstitucionalidad presentados contra los apartes del primer inciso del \u00a0 Art\u00edculo 55 de la Ley 13 de 1990, la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca \u00a0 indica que las facultades otorgadas a la administraci\u00f3n revisten una naturaleza \u00a0 discrecional: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cY es que resulta inconcebible el accionar \u00a0 de la administraci\u00f3n sin el ejercicio de cierto grado de discrecionalidad. \u00a0 Cualquiera que sea el margen de detalle con que el legislador regule dicha \u00a0 actividad, se reitera que no es dable prever de antemano todas las contingencias \u00a0 posibles, haciendo imprescindible cierto margen de libre apreciaci\u00f3n en los \u00a0 \u00f3rganos administrativos. Esto no quiere decir que le acto discrecional pueda \u00a0 oponerse radicalmente al acto reglado, como si se tratase de sus categor\u00edas \u00a0 distintas, pues dicha discrecionalidad surge de los textos constitucionales o \u00a0 legales en forma expresa y de manera ilimitada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, el ejercicio de dosificar \u00a0 la sanci\u00f3n a imponer no resulta de la arbitrariedad o del capricho del \u00a0 funcionario de turno que examina el expediente, sino que obedece a un an\u00e1lisis \u00a0 juicioso de orden jur\u00eddico, con todo lo que implica, que se realice cando \u00a0 estamos frente a una acci\u00f3n que genera una violaci\u00f3n a la ley, la cual se \u00a0 encuentra debidamente probada, para tal efecto, dicho ejercicio se efect\u00faa con \u00a0 el rigor del art\u00edculo 50 de la Ley 1437 de 2011\u2026\u201d[11]\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Ministerio de \u00a0 Comercio, Industria y Turismo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por \u00a0 intermedio del apoderado judicial William Hernando Sabogal Torres y mediante \u00a0 oficio[12] \u00a0radicado el 16 de abril de 2015, desestim\u00f3 los cargos presentados por el actor \u00a0 contra el Art\u00edculo 53, los numerales 1, 8 y 12 del Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de \u00a0 1990, limit\u00e1ndose a afirmar lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026para desvirtuar tal cargo, es preciso \u00a0 acudir a la sustentaci\u00f3n contenida en este mismo escrito, en la respuesta al \u00a0 cargo \u201c3.1.1\u201d, en el entendido que, es claro que, el derecho fundamental al \u00a0 \u201cdebido proceso\u201d se predica de todos los procesos judiciales y \u00a0 administrativos en curso, iniciados y\/o adelantados en contra de los \u00a0 particulares, con violaci\u00f3n a los principios contenidos en la norma, cuando \u00a0 expresa que, \u201cnadie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes \u00a0 al acto que se le imputa,\u2026\u201d, \u00a0no se entiende entonces, como la propia ley acusada puede violar de antemano, \u00a0 tal principio y, si ello fuere as\u00ed, que no lo es, el sujeto pasivo de la \u00a0 acci\u00f3n administrativa o judicial que lo sufre, puede y debe acudir ante los \u00a0 \u00f3rganos jurisdiccionales en procura de la satisfacci\u00f3n de sus derechos, en \u00a0 ejercicio del debido proceso , al que el actor alude. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Debe entenderse adem\u00e1s que, la \u00a0 caracter\u00edstica fundamental de la ley, es la ser general y abstracta.\u201d[13] (Subrayas del texto)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, en relaci\u00f3n con el Art\u00edculo 55 de la \u00a0 misma ley el interviniente sostiene: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026como quiera que, el actor reitera la \u00a0 acusaci\u00f3n de violar las mismas normas\u00a0 constitucionales, para desvirtuar \u00a0 tal cargo, frente a la acusaci\u00f3n de que el art\u00edculo 55 de la ley 13 de 1990 es \u00a0 violatorio de los art\u00edculos 6\u00ba y 29\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, para nada \u00a0 var\u00eda en la sustentaci\u00f3n\u00a0 que hace el actor en los cargos de la demanda \u00a0 \u201c3.1.1\u201d y \u201c3.1.2\u201d, y su interpretaci\u00f3n equivocada respecto de las mencionadas \u00a0 normas constitucionales invocadas y su aplicaci\u00f3n en el caso sub-litis; en el \u00a0 sentido, cabe reiterar la sustentaci\u00f3n de la defensa contenida en ese mismo \u00a0 escrito, en la respuesta a los citados cargos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, con relaci\u00f3n al cargo de \u00a0 violaci\u00f3n al \u201cArt. 15 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, no se entiende como pretende \u00a0 el actor que el Estado no pueda regular la actividad pesquera mediante la \u00a0 expedici\u00f3n de la Ley acusada, LEY 13 DE 1990 \u00a0\u201cpor la cual se dicta el Estatuto \u00a0 General de Pesca\u201d, bajo la premisa o pretexto, de que \u2018Todas las personas tiene \u00a0 derecho a su intimidad personal y familiar y a su bien nombre, y el Estado debe \u00a0 respetarlos y hacerlos respetar, de igual modo tienen derecho a conocer, \u00a0 actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en \u00a0 bancos de datos y en archivos de entidades p\u00fablicas y privadas\u00a0 que, en la \u00a0 recolecci\u00f3n, tratamiento y circulaci\u00f3n de datos se respetaran la libertad y \u00a0 dem\u00e1s garant\u00edas consagradas\u00a0 en la Constituci\u00f3n; teniendo en cuenta que la \u00a0 correspondencia y dem\u00e1s formas de comunicaci\u00f3n privada son inviolables\u2026\u2019, a lo \u00a0 cual alude la mencionada norma constitucional.\u201d[14]\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en lo anterior solicita a la Corte declare la \u00a0 exequibilidad de las normas demandadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Superintendencia \u00a0 de Puertos y Transporte \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Superintendencia de Puertos y Transporte, por \u00a0 intermedio del apoderado judicial Luis Francisco Le\u00f3n Fajardo, mediante oficio[15] recibido en la \u00a0 Secretar\u00eda General el 16 de abril de 2015, intervino dentro del tr\u00e1mite \u00a0 constitucional, solicitando a la Corte se declare la exequibilidad de las \u00a0 disposiciones demandadas, habida cuenta de que \u00e9stas no transgreden las normas \u00a0 constitucionales invocadas por el actor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para sustentar esta postura jur\u00eddica, en relaci\u00f3n con \u00a0 el Art\u00edculo 53 de la Ley 13 de 1990 expresa lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEncuentra uno que los argumentos aducidos \u00a0 por el demandante sobre la vulneraci\u00f3n del debido proceso (art\u00edculo 29) y el \u00a0 (art\u00edculo 6) de la C.P. en su componente de principio de legalidad, se predica \u00a0 de cada conducta contenida en no prescribir los elementos b\u00e1sicos de las \u00a0 conductas t\u00edpicas de la mayor flexibilidad que se admite en la tipificaci\u00f3n en \u00a0 materia sancionatoria administrativa. Art\u00edculo 53 (acci\u00f3n y omisi\u00f3n) son \u00a0 claramente determinados o son determinables, en la medida que la norma impugnada \u00a0 realiza las remisiones normativas correspondientes a los art\u00edculos 54, y 55, de \u00a0 la Constituci\u00f3n, la Ley y los reglamentos sus funciones, obligaciones y \u00a0 responsabilidades, es posible establecer y conocer lo que est\u00e1 prohibido y \u00a0 establecido como sanci\u00f3n como lo provee el art\u00edculo 55 incorporado en el \u00a0 cap\u00edtulo 3 de la citada ley.\u201d[16]\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre los numerales 8 y 12 del Art\u00edculo 54 demandado el \u00a0 interviniente dice: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa disposici\u00f3n acusada respet\u00f3 el principio \u00a0 de legalidad, en lo referido a la reserva legal, por estar contenida en una \u00a0 norma expedida por el legislador en ejercicio de sus competencias.\u00a0 (Ley \u00a0 1438 de 2011) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No se vulnera el principio de tipicidad, en \u00a0 tanto en el precepto acusado se indican claramente todos los aspectos que debe \u00a0 contener una norma sancionatoria, como se ver\u00e1 a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los sujetos que pueden ser objeto de las \u00a0 sanciones en ella consagrados, se encuentran expresamente enunciados en el \u00a0 art\u00edculo 55 de la citada ley, que determina que impondr\u00e1 multas en las cuant\u00edas \u00a0 se\u00f1aladas en la presente ley, si a ello hubiere lugar, a las personas naturales \u00a0 y jur\u00eddicas que se encuentren dentro de su \u00e1mbito de vigilancia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las sanciones que han de imponerse a quienes \u00a0 incurran en las conductas sancionables, est\u00e1n determinadas claramente por la Ley \u00a0 13 de 1990 , espec\u00edficamente en su art\u00edculo 55.en consecuencia los argumentos \u00a0 aducidos por el demandante sobre la vulneraci\u00f3n del debido proceso \u00a0 administrativo en su componente del principio de legalidad , utilizando la \u00a0 t\u00e9cnica de tipos en blanco y no realizar las remisiones normativas precisas, no \u00a0 demuestran la transgresi\u00f3n\u00a0 a las normas de car\u00e1cter constitucional \u00a0 invocadas.\u201d[17] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Catry Hooker Hudson Mar\u00eda, actuando en calidad de \u00a0 apoderada judicial del Departamento Archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y \u00a0 Santa Catalina, mediante oficio[18] \u00a0radicado en la Secretar\u00eda General el 16 de abril de 2015, solicita a la Corte se \u00a0 declare la exequibilidad del Art\u00edculo 53, as\u00ed como de los apartes demandados de \u00a0 los Art\u00edculos 54 y 55 de la Ley 13 de 1990. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La interviniente, en nombre de la entidad territorial, \u00a0 sostiene que las normas demandadas no infringen la Constituci\u00f3n, toda vez que \u00a0 las disposiciones reglamentarias pueden establecer las conductas que constituyen \u00a0 infracciones y sanciones pesqueras, para lo cual al Gobierno Nacional le asiste \u00a0 la potestad reglamentaria de que trata el numeral 11 del Art\u00edculo 189 de la \u00a0 Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los Art\u00edculos 53 y el numeral 12 de la Ley \u00a0 13 de 1990 se\u00f1ala que se trata de un tipo sancionatorio en blanco complementado \u00a0 con otras disposiciones de la misma ley: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn consecuencia, el art\u00edculo 53 de la Ley \u00a0 13 de 1990 y el numeral 12 del art\u00edculo 54 contemplan una descripci\u00f3n gen\u00e9rica o \u00a0 que a su vez puede interpretarse como un tipo en blanco, el mismo es \u00a0 desarrollado en art\u00edculos subsiguientes de la citada ley como lo es el art\u00edculo \u00a0 54 en sus diferentes numerales para el caso del art\u00edculo 53; de igual forma, en \u00a0 el decreto reglamentario 2256 de 1991, se desarrolla tanto al art\u00edculo53 como el \u00a0 numeral 12 del art\u00edculo 54 indicando aspectos tales como las conductas \u00a0 sancionables, actividad que es permitida por la constituci\u00f3n ya que la \u00a0 reglamentaci\u00f3n es una funci\u00f3n inherente al ejecutivo, y as\u00ed lo precept\u00faa el \u00a0 numeral 11 del art\u00edculo 189 de la Carta Pol\u00edtica.\u201d[19]\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y, en lo concerniente a la expresi\u00f3n demandada del \u00a0 Art\u00edculo 55 de la Ley 13 de 1990 sostiene: \u201c\u2026se reitera el argumento de que \u00a0 es facultativa la potestad reglamentaria de las leyes, que en este evento se \u00a0 indica taxativamente de antemano dicha facultad, no obstante se tipifican las \u00a0 clase de sanciones que pueden recaer sobre aquel que incurre en una conducta \u00a0 sancionable y por lo tanto no queda en la ambig\u00fcedad dicho concepto.\u201d[20] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones \u00a0 institucionales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Universidad Libre \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por escrito[21] \u00a0allegado a la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional el 12 de abril de \u00a0 2015, Javier Enrique Santander D\u00edaz y Edgar Valdele\u00f3n Pab\u00f3n, en condici\u00f3n de \u00a0 estudiantes de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, intervinieron \u00a0 dentro del tr\u00e1mite de constitucionalidad. Las razones consignadas en el escrito \u00a0 de intervenci\u00f3n se limitan a reiterar lo aducido por el actor para justificar la \u00a0 inconstitucionalidad de las normas demandadas. En tal sentido, sostiene lo \u00a0 siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Frente a los primeros dos cargos \u00a0 relacionados con los art\u00edculos 53 y 54 parcial, se encuentra una grave \u00a0 afectaci\u00f3n al orden constitucional, pues vulnera el principio de legalidad que \u00a0 ampara el Estado Social de Derecho, y el principio de separaci\u00f3n de poderes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El art\u00edculo 55, las expresiones \u201cy \u00a0 reglamentarias sobre la materia\u201d y \u201ca una o m\u00e1s de las siguientes sanciones\u201d, se \u00a0 considera que deben ser declarados inexequibles por razones de reserva de ley \u00a0 apoyada por reiterada jurisprudencia constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Frente a la siguiente expresi\u00f3n del \u00a0 art\u00edculo 55 referente a la responsabilidad solidaria del capit\u00e1n, armador, y del \u00a0 titular del permiso de pesca, se considera pertinente declarar la exequibilidad \u00a0 condicionada de dicha disposici\u00f3n en el entendido que el ente administrativo \u00a0 surta el tr\u00e1mite sancionatorio de manera subjetiva respetando el debido proceso \u00a0 de cada uno de ellos y cuando encuentre m\u00e9rito para extender dicha \u00a0 responsabilidad solidaria se lleve a cabo.\u201d[22]\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. Universidad Sergio Arboleda de Santa \u00a0 Marta \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por escrito[23] \u00a0radicado en la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional, Juan Alberto Polo \u00a0 Figueroa, actuando en condici\u00f3n de Decano de la Facultad de Derecho de la \u00a0 Universidad Sergio Arboleda de Santa Marta, intervino dentro del tr\u00e1mite de \u00a0 constitucionalidad, solicitando se declare la inexequiblidad del Art\u00edculo 53 y \u00a0 los apartados demandados del Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para sustentar la inexequiblidad del Art\u00edculo 53 de la \u00a0 Ley 13 de 1990 sostiene que: \u201cLas normas demandadas no describen de forma \u00a0 precisa y espec\u00edfica las conductas concretas que sean consideradas como \u00a0 infracciones en el sector pesquero, por ello, no se adecuan al principio de \u00a0 tipicidad. Aunque, la corte constitucional, ha establecido en varias \u00a0 oportunidades que en materia administrativa sancionadora este principio no se \u00a0 establece con el mismo rigor que en derecho penal ello no autoriza para crear \u00a0 normas abstractas en el derecho administrativo que dejen a los ciudadanos a la \u00a0 merced de la arbitrariedad en cuanto a las conductas que ser\u00e1n sancionadas.\u201d[24] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los apartes demandados del numeral 1\u00ba \u00a0 del Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990, el interviniente afirma lo siguiente: \u00a0 \u201cLos apartes acusados son inconstitucionales al vulnerar los art\u00edculos 6 y 29 de \u00a0 la Constituci\u00f3n toda vez que no respetan la reserva de ley contenida en el \u00a0 principio de legalidad al permitir que los actos administrativos que emite la \u00a0 autoridad pesquera que, aunque, sea un ente de la administraci\u00f3n especializado \u00a0 no puede por ello regular mediante reglamentos materias propias del Legislativo \u00a0 porque de hacerlo as\u00ed violar\u00eda la Constituci\u00f3n.\u201d[25] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, para sustentar la inexequiblidad del \u00a0 numeral 8\u00ba del Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990 manifiesta: \u201cDe igual manera, \u00a0 el numeral 8 del art\u00edculo 54 \u2018utilizar embarcaciones pesqueras para fines no \u00a0 autorizados\u2019 incurre en los mismos errores de imprecisi\u00f3n e indeterminaci\u00f3n \u00a0 dando pie para que la autoridad pesquera tenga un margen de actuaci\u00f3n mucho \u00a0 mayor al permitido, dado que, no establece de forma precisa y clara las \u00a0 conductas que ser\u00e1n sancionadas y esta no es una remisi\u00f3n extremadamente t\u00e9cnica \u00a0 que tenga que tener un tipo en blanco que permita a la autoridad pesquera \u00a0 regular dichas infracciones por medio de reglamento.\u201d[26]\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones \u00a0 extempor\u00e1neas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Vencido el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista[27] el 17 de abril de 2015, \u00a0 allegaron intervenciones extempor\u00e1neas: la Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios \u00a0 ANDI (20 de abril de 2015), la Asociaci\u00f3n Colombiana de Piscicultura y Pesca \u00a0 PIPESCA (20 de abril de 2015), el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural \u00a0 INCODER (20 de abril de 2015), la Direcci\u00f3n General Mar\u00edtima DIMAR (23 de abril \u00a0 de 2015), la Universidad Externado de Colombia (28 de abril de 2015), el \u00a0 Instituto Colombiano Agropecuario ICA (4 de mayo de 2015) y la Universidad \u00a0 Popular del Cesar (6 de julio de 2015).\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA \u00a0 NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cumplimiento de lo dispuesto en los \u00a0 Art\u00edculos 242-2 y 278-5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el se\u00f1or Procurador General \u00a0 de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 el Concepto[28] \u00a0de Constitucionalidad N\u00famero 5917 del 15 de mayo de 2015, a trav\u00e9s del cual \u00a0 solicita a la Corte Constitucional \u00a0declarar exequibles el \u00a0 Art\u00edculo 53 y los apartes demandados de los Art\u00edculos 54 y 55 de la Ley 13 de \u00a0 1990. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que al Art\u00edculo 53 se refiere, el \u00a0 concepto del se\u00f1or Procurador se sustenta en que la disposici\u00f3n demandada, \u00a0 cuando hace una remisi\u00f3n a normas legales y reglamentarias en materia de pesca, \u00a0 respeta los principios constitucionales de legalidad y reserva de ley: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn este contexto, considera \u00a0 el jefe del ministerio p\u00fablico que el proceso sancionatorio que debe adelantar \u00a0 un \u00f3rgano de control al que le corresponde ejercer la vigilancia superior de las \u00a0 conductas de un grupo de personas naturales o jur\u00eddicas que infr\u00ednjanlas \u00a0 disposiciones del Estatuto General de Pesca deber\u00e1n estar se\u00f1aladas en una ley \u00a0 pero, de igual forma, considera que estas tambi\u00e9n pueden ser desarrolladas por la reglamentaci\u00f3n que expida el \u00a0 Gobierno Nacional. En ese sentido, ser\u00e1n v\u00e1lidas constitucionalmente cuando as\u00ed \u00a0 lo dispone la ley que crea y defina la conducta infractora y que, en los eventos \u00a0 en que requiera ser complementada, la remite a otra disposici\u00f3n que bien puede \u00a0 ser otra ley o un reglamento. Pero esto siempre y cuando \u00e9sta \u00faltima tengan un \u00a0 v\u00ednculo directo o indirecto con el sector pesquero, en este caso.\u201d[29]\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, sobre el cargo formulado \u00a0 contra las expresiones del Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990 relativas a i) la \u00a0 realizaci\u00f3n de actividades \u00a0 pesqueras \u201co contraviniendo las disposiciones que la regulan\u201d prevista en \u00a0 el numeral 1\u00ba, ii) la utilizaci\u00f3n de embarcaciones pesqueras para \u00a0 \u201cfines no autorizados\u201d contenida en el numeral 8\u00ba y, iii) la que de manera \u00a0 abierta prescribe \u201clas dem\u00e1s conductas que se\u00f1ale el reglamento que para el \u00a0 efecto expida el Gobierno Nacional.\u201d (Numeral 12), el jefe del ministerio \u00a0 p\u00fablico estima que tambi\u00e9n \u00a0 cumplen de forma adecuada con los principios de legalidad y tipicidad a trav\u00e9s \u00a0 de normas complementarias y, para lo cual, refiere las sentencias C-599 de 1999 \u00a0 y C-404 de 2001, en las que la Corte Constitucional se pronunci\u00f3 en torno a los \u00a0 tipos sancionatorios en blanco: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed, para el jefe del \u00a0 ministerio p\u00fablico las normas parcialmente demandadas son disposiciones claras y \u00a0 est\u00e1n suficientemente determinadas con las que, por ende, no se genera \u00a0 incertidumbre acerca de su configuraci\u00f3n y, mucho menos, duda para el \u00a0 destinatario de la norma, como lo aduce el accionante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y, as\u00ed, en estos t\u00e9rminos \u00a0 cumplen con los principios de legalidad y tipicidad.\u201d [30] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en relaci\u00f3n con la expresi\u00f3n \u00a0 \u201creglamentarias sobre la materia\u201d prevista en el Art\u00edculo 55 de la Ley 13 de \u00a0 1990, la vista fiscal se\u00f1ala que en el \u00e1mbito del derecho administrativo \u00a0 sancionatorio algunos principios como el de legalidad operan con menor rigor que \u00a0 en el campo del derecho penal, por lo que el uso de conceptos indeterminados y \u00a0 de tipos en blanco resulta ser m\u00e1s flexible:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor lo tanto, se deduce que \u00a0 las sanciones descritas en la disposici\u00f3n acusada tienen fundamento legal \u00a0 expresa y claramente definidas por la Ley 13 de 1990 (reserva legal) que, se \u00a0 reitera, conforme con la jurisprudencia constitucional admite la remisi\u00f3n a otra \u00a0 ley o a una disposici\u00f3n contenida en un reglamento, siempre y cuando sea sobre \u00a0 la misma materia, lo que constituye una garant\u00eda para el debido proceso y para \u00a0 el derecho de defensa. Y esto, adem\u00e1s, cuando es f\u00e1cil advertir que otorgar a \u00a0 las autoridades administrativas del INPA la facultad de imponer una sanci\u00f3n o \u00a0 castigo por el cumplimiento de las normas jur\u00eddicas pesqueras que exigen un \u00a0 determinado comportamiento a los particulares o a os servidores p\u00fablicos, \u00a0 permite asegurar los fines del Estado, y, al mismo tiempo, preservar el \u00a0 mantenimiento del orden jur\u00eddico\u2026\u201d[31] \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la \u00a0 constitucionalidad de las disposiciones demandadas, de conformidad con lo \u00a0 dispuesto en el numeral 4\u00ba del Art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Cuesti\u00f3n previa (aptitud de la demanda) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Previo a la formulaci\u00f3n del problema jur\u00eddico objeto de la presente acci\u00f3n de \u00a0 inconstitucionalidad, corresponde a esta Corporaci\u00f3n pronunciarse en torno a la \u00a0 aptitud de la demanda. Esto \u00a0 debido a que, cuando los ciudadanos ejercen la acci\u00f3n p\u00fablica de \u00a0 inconstitucionalidad, les asiste el deber de se\u00f1alar con precisi\u00f3n: (i) el \u00a0 objeto \u00a0demandado, (ii) el concepto de la violaci\u00f3n, y (iii) la raz\u00f3n por la cual la \u00a0 Corte es competente para conocer del asunto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos elementos normativos previstos en el Art\u00edculo 2 \u00a0 del Decreto 2067 de 1991, han sido sistematizados[32] por la \u00a0 jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, bajo condiciones de claridad, certeza, \u00a0 especificidad, pertinencia y suficiencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al tenor de estas condiciones, la demanda debe: (i) ser \u00a0 suficientemente comprensible (claridad), (ii) recaer sobre el contenido real de \u00a0 la disposici\u00f3n acusada y no sobre un contenido inferido por quien demanda \u00a0 (certeza), (iii) demostrar c\u00f3mo la disposici\u00f3n demandada vulnera la Carta \u00a0 Pol\u00edtica (especificidad), (iv) vali\u00e9ndose de argumentos de \u00edndole constitucional \u00a0 (pertinencia) y, por \u00faltimo, la demanda debe suscitar una m\u00ednima duda sobre la \u00a0 constitucionalidad de la norma acusada (suficiencia). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para sustentar los cargos formulados, el actor se vale \u00a0 de argumentos que cumplen las condiciones decantadas por la jurisprudencia \u00a0 constitucional, explicando de forma clara, cierta, espec\u00edfica, pertinente y \u00a0 suficiente las razones por las cuales estima que el Art\u00edculo 53 y los apartes \u00a0 contenidos en los Art\u00edculos 54 y el primer inciso del 55 de la Ley 13 de 1990, \u00a0 desconocen la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior se evidencia por las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, se cumple con la condici\u00f3n de \u00a0 claridad puesto que la argumentaci\u00f3n expuesta por el actor es cabalmente \u00a0 comprensible para el lector y se encuentra ordenada por los cargos que le imputa \u00a0 a cada una de las disposiciones demandadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, la demanda es cierta, en tanto se \u00a0 dirige a cuestionar la constitucionalidad del contenido real de las \u00a0 disposiciones demandadas y no de contenidos subjetivamente inferidos por el \u00a0 actor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, el demandante satisface el requisito \u00a0 de la especificidad, toda vez que indica como par\u00e1metro de juzgamiento de las \u00a0 normas demandadas el contenido prescriptivo de los Art\u00edculos 6, 15, 29 y 65 de \u00a0 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuarto lugar, frente a la condici\u00f3n de pertinencia, \u00a0 se observa que en el cuerpo de la demanda se presentan argumentos de dimensi\u00f3n \u00a0 constitucional, orientados a demostrar c\u00f3mo las normas atacadas terminan por \u00a0 permitir el establecimiento de un r\u00e9gimen sancionatorio por parte del ejecutivo \u00a0 y de responsabilidad objetiva, proscrito por el ordenamiento jur\u00eddico. Lo \u00a0 anterior, se sintetiza en un argumento presentado a folio 5 de la demanda: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLos art\u00edculos 53, 54 y 55, en su af\u00e1n por \u00a0 establecer una polic\u00eda sectorial potente y cre\u00edble, le terminaron concediendo \u00a0 facultades de manera tan amplia e indisciplinada al Estado regulatorio que \u00a0 ciertamente violan las imitaciones constitucionales m\u00e1s b\u00e1sicas al poder estatal \u00a0 de sancionar.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Todo lo cual, genera una duda de constitucionalidad que \u00a0 amerita el estudio de correspondiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este punto del an\u00e1lisis, conviene precisar que los \u00a0 cargos formulados contra el Art\u00edculo 53, 54 (parcial) y el primer inciso del 55 \u00a0 (parcial) de la Ley 13 de 1990, se fundamentan en que contrar\u00edan lo dispuesto en \u00a0 los Art\u00edculos 6 y 29 de la Constituci\u00f3n y, cuando ataca la constitucionalidad \u00a0 parcial del Art\u00edculo 55, adem\u00e1s de invocar la infracci\u00f3n de estos (Art\u00edculos 6 y \u00a0 29 de la Constituci\u00f3n), simult\u00e1neamente sostiene que el pen\u00faltimo inciso de \u00a0 dicha disposici\u00f3n, quebranta los Art\u00edculos 15 y 65 Superiores.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la Sala encuentra que la demanda \u00a0 presentada contra los Art\u00edculos 53, 54 (parcial) y las expresiones del primer y \u00a0 pen\u00faltimo inciso del Art\u00edculo 55 (parcial) satisfacen las condiciones \u00a0 sistematizadas por la jurisprudencia constitucional, como ya se dijo, al generar \u00a0 duda en cuanto a la constitucionalidad, en relaci\u00f3n con los par\u00e1metros \u00a0 establecidos en los Art\u00edculos 6 y 29 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, esta inferencia no es predicable del \u00a0 par\u00e1metro anunciado por el actor cuando se\u00f1ala que el pen\u00faltimo inciso del \u00a0 Art\u00edculo 55 (parcial) demandado, quebranta los Art\u00edculos 15 y 65 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, pues esos cargos no satisfacen las condiciones anteriormente \u00a0 dichas, conforme se pasa a explicar: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo que el actor cuestiona es la solidaridad entre los \u00a0 posibles responsables sancionados por la autoridad pesquera, precisando que \u00a0 ello, adem\u00e1s, de la legalidad y el debido proceso quebranta el derecho al buen \u00a0 nombre y a la producci\u00f3n de alimentos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al buen nombre, no se observa en la \u00a0 argumentaci\u00f3n expuesta \u00a0c\u00f3mo se afecta el Art\u00edculo 15 Constitucional, pues el \u00a0 actor sustenta esta parte de la demanda con un argumento de constitucionalidad \u00a0 concreta: \u201cLa vulneraci\u00f3n del derecho fundamental al buen nombre se presenta \u00a0 cuando se emiten actos administrativos donde se declara la responsabilidad y se \u00a0 imponen multas contra el armador, el titular del permiso de pesca y el capit\u00e1n \u00a0 del buque por infracciones cometidas, por sujetos distintos, contra el r\u00e9gimen \u00a0 legal de pesca.\u201d[33]\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo transcrito incumple el requisito de especificidad, \u00a0 dado que no demuestra c\u00f3mo la disposici\u00f3n contrar\u00eda el contenido dispositivo del \u00a0 Art\u00edculo 15 de la Constituci\u00f3n, sino que su reclamo est\u00e1 orientado a demostrar \u00a0 c\u00f3mo se afecta el sujeto sancionado con la medida que se le impone cuando \u00a0 quebranta el r\u00e9gimen de pesca. En ese sentido, toda sanci\u00f3n legitima o no \u00a0 afectar\u00eda el derecho al buen nombre. De all\u00ed que lo argumentado por el actor se \u00a0 contrae nuevamente a cuestionar si la legalidad de ese r\u00e9gimen de pesca \u00a0 contradice lo estipulado en los Art\u00edculos 6 y 29 Constitucionales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo mismo ocurre con el cargo formulado contra este \u00a0 pen\u00faltimo inciso del Art\u00edculo 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990, por \u00a0 presuntamente contrariar el Art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n relativo a la \u00a0 producci\u00f3n de alimentos. Precisamente, porque en esa parte de la demanda tambi\u00e9n \u00a0 se repite la argumentaci\u00f3n relativa al establecimiento de un r\u00e9gimen \u00a0 sancionatorio objetivo y no a c\u00f3mo se afecta el Art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n \u00a0 (falta de especificidad). A continuaci\u00f3n se transcribe la parte pertinente de la \u00a0 demanda: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa responsabilidad objetiva contenida en \u00a0 el art\u00edculo 55 est\u00e1 afectando a los actores del mercado pesquero al someterlos, \u00a0 injustamente, contra los derechos de defensa, debido proceso, y presunci\u00f3n de \u00a0 inocencia, a sanciones de \u00edndole econ\u00f3mico que tienen repercusi\u00f3n en su imagen \u00a0 corporativa y social. Estas sanciones ser\u00edan leg\u00edtimas si fueran dirigidas \u00a0 efectivamente a los infractores del r\u00e9gimen legal de pesca, que casi siempre es \u00a0 la tripulaci\u00f3n de las naves que actual a espaldas del capit\u00e1n y del observador. \u00a0 Sin embargo, la aplicaci\u00f3n de la norma no ha sido esta y, al contrario, \u00a0 actualmente est\u00e1 afectando a los actores relevantes del mercado de producci\u00f3n de \u00a0 alimentos provenientes de la pesca. Esta afectaci\u00f3n de los principales actores \u00a0 de las actividades de pesca impide la promoci\u00f3n de este mercado y desincentiva \u00a0 su producci\u00f3n, en contradicci\u00f3n directa con el art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n.\u201d\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior es reforzado por el actor proporcionado \u00a0 ejemplos de sanciones impuestas a diversas personas naturales y jur\u00eddicas, \u00a0 frente a lo cual, esta Corporaci\u00f3n ha indicado de manera constante, que el \u00a0 estudio de constitucionalidad es abstracto y s\u00f3lo, eventualmente, sobre una \u00a0 particular interpretaci\u00f3n de la ley. En tal virtud, el control recae sobre la \u00a0 ley y no sobre la aplicaci\u00f3n de la ley frente a casos concretos.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, conforme se determin\u00f3 en el auto \u00a0 admisorio, el estudio que realizara la Sala Plena se contraer\u00e1 a la demanda presentada por el ciudadano Diego L\u00f3pez \u00a0 Medina contra el Art\u00edculo 53 y los Art\u00edculos 54 (parcial) y 55 (parcial) de la \u00a0 Ley 13 de 1990 \u201cPor la cual se dicta el Estatuto General de Pesca\u201d, por \u00a0 los cargos relacionados con el quebrantamiento de los Art\u00edculos 6 y 29 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, precisando que no se efectuar\u00e1 pronunciamiento alguno en \u00a0 relaci\u00f3n con el pen\u00faltimo inciso del Art\u00edculo 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990, \u00a0 por los cargos relativos al desconocimiento de los Art\u00edculos 15 y 65 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 efecto, por Auto del 6 de febrero de 2015, se admiti\u00f3 la demanda formulada \u00a0 contra el Art\u00edculo 53, los Art\u00edculos 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de \u00a0 1990, por la presunta vulneraci\u00f3n del principio de legalidad y el derecho \u00a0 fundamental al debido proceso. As\u00ed mismo, se inadmiti\u00f3 la acci\u00f3n interpuesta \u00a0 contra el pen\u00faltimo inciso del Art\u00edculo 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990, por \u00a0 los cargos relacionados con el desconocimiento de los Art\u00edculos 15 y 65 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 Auto[34] \u00a0del 23 de febrero de 2015, de conformidad con lo dispuesto en el Art\u00edculo 6\u00ba del \u00a0 Decreto 2067 de 1991, se concedi\u00f3 al demandante el t\u00e9rmino de tres d\u00edas para \u00a0 realizar la correcci\u00f3n de la demanda y se advirti\u00f3 que en caso de no efectuarla, \u00a0 esta ser\u00eda rechazada[35]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 comunicaci\u00f3n de la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional, se inform\u00f3 a \u00a0 este despacho que el Auto de fecha 23 de febrero de 2015, fue notificado por \u00a0 estado N\u00famero 028 del 25 de febrero del mismo a\u00f1o. Frente a lo cual el actor no \u00a0 present\u00f3 la correcci\u00f3n dentro del t\u00e9rmino de la ejecutoria (26 y 27 de febrero y \u00a0 2 de marzo de 2015). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al \u00a0 no haber sido corregida la demanda dentro del plazo fijado en el Decreto 2067 de \u00a0 1991, por Auto de1 17 de marzo de 2015, se dispuso rechazar la demanda \u00a0 de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Diego L\u00f3pez Medina, en lo \u00a0 atinente al pen\u00faltimo inciso del Art\u00edculo 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990, por \u00a0 los cargos relacionados con el desconocimiento de los Art\u00edculos 15 y 65 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Cargos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De \u00a0 la demanda presentada se extraen los siguientes cargos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. Primer cargo: El demandante sostiene que el art\u00edculo 53 y las \u00a0 diversas expresiones del art\u00edculo 54 (parcial) y 55 (parcial), referidas al \u00a0 r\u00e9gimen sancionatorio contenido en la Ley 13 de 1990 \u201cPor la cual se dicta el \u00a0 Estatuto General de Pesca\u201d, son manifiestamente inconstitucionales, por \u00a0 exceder los l\u00edmites constitucionales de potestad sancionatoria a cargo del \u00a0 Estado, al delegar en la autoridad administrativa la configuraci\u00f3n de las \u00a0 prohibiciones en dicha materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. Segundo cargo: El \u00a0 actor sostiene que las expresiones demandadas del art\u00edculo 54 (parcial) \u00a0 referidas a las prohibiciones en la actividad pesquera, son contrarias a \u00a0 la Constituci\u00f3n, al utilizar conceptos \u00a0 jur\u00eddicos indeterminados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. Tercer cargo: El demandante \u00a0 afirma que el pen\u00faltimo \u00a0 inciso del art\u00edculo 55 de la Ley 13 de 1990, al prescribir la responsabilidad \u00a0 solidaria entre sujetos de la actividad pesquera, establece un r\u00e9gimen de \u00a0 responsabilidad objetiva constitucionalmente proscrito por el art\u00edculo 29 de la \u00a0 Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Problemas jur\u00eddicos y m\u00e9todo de resoluci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De \u00a0 acuerdo con los cargos formulados en la demanda, concierne a la Sala Plena de la \u00a0 Corte Constitucional \u00a0determinar si el r\u00e9gimen de infracciones, prohibiciones, sanciones[36] y \u00a0 habilitaciones otorgadas al Gobierno Nacional para que prescriba conductas \u00a0 prohibidas relacionadas con la actividad pesquera contenidas en el Art\u00edculo 53 y los apartes demandados de los Art\u00edculos \u00a0 54 y 55 de la Ley 13 de 1990, \u201cPor la cual se dicta el Estatuto General de Pesca\u201d, \u00a0quebrantan el principio de legalidad, el debido proceso y la reserva de ley, \u00a0 previstos en los Art\u00edculos 6, 29 y 150 de \u00a0 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En atenci\u00f3n a que se trata de diversos preceptos \u00a0 relativos a una misma materia, por razones metodol\u00f3gicas, se deben abordar los \u00a0 siguientes problemas jur\u00eddicos, a saber: \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00bfsi el Art\u00edculo 53[37] \u00a0de la Ley 13 de 1990, al prescribir que toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n que transgreda las \u00a0 disposiciones reglamentarias de pesca constituye infracci\u00f3n, desconoce el \u00a0 principio de legalidad, el debido proceso y la reserva de ley (arts. 6, 29 y 150 \u00a0 C.P.)? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00bfsi la expresi\u00f3n \u201co \u00a0 contraviniendo las disposiciones que las regulan\u201d del numeral \u00a0 1\u00ba del Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990, al establecer prohibiciones \u00a0 indeterminadas, desconoce los principios de legalidad y debido proceso (arts. 6 \u00a0 y 29 C.P.)? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0\u00bfsi la expresi\u00f3n \u201cfines no \u00a0 autorizados,\u201d del numeral 8\u00ba del Art\u00edculo 54 de la Ley \u00a0 13 de 1990, al establecer prohibiciones indeterminadas, desconoce los principios \u00a0 de legalidad y debido proceso (arts. 6 y 29 C.P.)? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00bfsi la facultad \u00a0 que el legislador le confiere al Gobierno Nacional en el numeral 12 del Art\u00edculo \u00a0 54 de la Ley 13 de 1990, para que en virtud de la potestad reglamentaria \u00a0 prescriba conductas prohibidas en la actividad pesquera, infringe la garant\u00eda de \u00a0 reserva de ley, prevista en los Art\u00edculos 29 y 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00bfsi la expresi\u00f3n \u201creglamentarias \u00a0 sobre la materia\u201d del inciso primero del Art\u00edculo 55 de la \u00a0 Ley 13 de 1990, al habilitar la configuraci\u00f3n reglamentaria de sanciones \u00a0 en materia de pesca, vulnera los principios de legalidad y de reserva de ley \u00a0 (Art\u00edculos 6 y 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica)? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00bfSi la expresi\u00f3n \u00a0 \u201ca una o m\u00e1s de las siguientes sanciones\u201d, del primer inciso \u00a0 del Art\u00edculo 55 de la Ley 13 de 1990, al permitir la imposici\u00f3n de m\u00e1s de una \u00a0 sanci\u00f3n por la comisi\u00f3n de una misma conducta, quebranta el debido proceso \u00a0 (Art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica)? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00bfSi el pen\u00faltimo \u00a0 inciso del Art\u00edculo 55 de la Ley 13 de 1990, al establecer la solidaridad legal entre el capit\u00e1n de la nave, el \u00a0 armador y los titulares del permiso de pesca, infringe el derecho al debido \u00a0 proceso (Art\u00edculo 29 C.P.)? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para abordar los problemas jur\u00eddicos formulados, la \u00a0 Corte se pronunciar\u00e1 en torno a las siguientes ejes tem\u00e1ticos: (i) la actividad \u00a0 pesquera, (ii) el marco normativo en materia de pesca, (iii) la potestad de \u00a0 configuraci\u00f3n del legislador para establecer modelos de procedimiento \u00a0 administrativo; (iv) los elementos estructurales de los tipos sancionatorios en \u00a0 materia administrativa, (v) los l\u00edmites de la potestad reglamentaria en la \u00a0 configuraci\u00f3n de tipos sancionatorios, (vi) la solidaridad entre sujetos \u00a0 responsables y, para finalizar, se efectuar\u00e1 (vii) el examen de \u00a0 constitucionalidad de las disposiciones demandadas en atenci\u00f3n a estas materias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La actividad \u00a0 pesquera \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ante una situaci\u00f3n mundial en la que m\u00e1s de mil millones[38] \u00a0de personas padecen desnutrici\u00f3n cr\u00f3nica, el crecimiento demogr\u00e1fico y la \u00a0 contaminaci\u00f3n ambiental contin\u00faan en aumento, la alimentaci\u00f3n debe ser afrontada \u00a0 como un asunto de salud p\u00fablica en la que prevalezca una conciencia universal, \u00a0 sobrepuesta a las fronteras f\u00edsicas, pol\u00edticas, ideol\u00f3gicas y de toda \u00edndole. \u00a0 En ese complejo contexto se inscribe la pesca, como una de las actividades \u00a0 esenciales m\u00e1s antiguas de la humanidad, en el prop\u00f3sito de lograr la \u00a0 supervivencia humana. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde tiempos ancestrales, la pesca ha consistido en la \u00a0 extracci\u00f3n de especies acu\u00edferas desde su h\u00e1bitat natural para el adecuado \u00a0 consumo humano y, antes que perseguir fines econ\u00f3micos, constituye una actividad \u00a0 que tiene el vital prop\u00f3sito de asegurar la alimentaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, es una realidad irreversible que el proceso de industrializaci\u00f3n de las \u00a0 sociedades modernas masific\u00f3 todos los sectores productivos, cuesti\u00f3n que con el \u00a0 paso de los siglos ha demandado un control por parte del Estado para la \u00a0 protecci\u00f3n de bienes jur\u00eddicos como: la seguridad alimentaria, el medio \u00a0 ambiente, el cuidado de las especies en riesgo de extinci\u00f3n, la salud p\u00fablica y \u00a0 la protecci\u00f3n del agua en s\u00ed misma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 pesca est\u00e1 ubicada en el delicado punto de equilibrio entre la producci\u00f3n \u00a0 alimentaria y la protecci\u00f3n de los recursos naturales. Es una de las \u00e1reas de producci\u00f3n de alimentos m\u00e1s \u00a0 din\u00e1mica y sensible, en la que se presentan \u00a0aspectos de orden t\u00e9cnico y biol\u00f3gico en constante variaci\u00f3n, como por ejemplo: \u00a0 las t\u00e9cnicas de captura, el uso de tecnolog\u00edas en los barcos que ubican los \u00a0 card\u00famenes, la implementaci\u00f3n de redes mecanizadas, la instalaci\u00f3n en los barcos \u00a0 de medios para procesar y conservar alimentos, las especies en riesgo de \u00a0 extinci\u00f3n, la pesca de especies prohibidas para el consumo humano, las tallas \u00a0 m\u00ednimas de captura de las especies, los periodos de veda; todo esto influye en \u00a0 las regulaciones que deban adoptarse en esta espec\u00edfica materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se \u00a0 trata de una actividad que debido al proceso de industrializaci\u00f3n, dej\u00f3 de ser \u00a0 primar\u00eda y en la que toda regulaci\u00f3n debe partir de la distinci\u00f3n entre la pesca \u00a0 que se realiza en fuentes de agua dulce, denominada pesca continental[39] \u00a0y la pesca en el mar, referenciada como pesca mar\u00edtima. Ambas dependen de \u00a0 aspectos t\u00e9cnicos y biol\u00f3gicos en constante mutaci\u00f3n que, en muchos casos no \u00a0 pueden ser definidos por el legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Uno \u00a0 de los aspectos de mayor variaci\u00f3n es el incremento en la producci\u00f3n o la \u00a0 sobrepesca. En diversas \u00e1reas del mundo se presentan escenarios de \u00a0 sobreexplotaci\u00f3n del recurso pesquero que ponen en riesgo una determinada \u00a0 especie. En efecto, la FAO[40] \u00a0estima que la cuarta parte de la poblaci\u00f3n de especies que actualmente se pesca \u00a0 y comercializa, se encuentra sobreexplotada,\u00a0por lo que con frecuencia se \u00a0 requiere la adopci\u00f3n de medidas urgentes en procura de la sostenibilidad \u00a0 ecol\u00f3gica, ambiental y alimentaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ejemplo, en 1995 se present\u00f3 un incidente \u00a0 internacional entre Canad\u00e1 y Espa\u00f1a, por los derechos de\u00a0pesca en \u00a0 los\u00a0grandes bancos de la plataforma continental ubicada frente a las \u00a0 provincias canadienses de\u00a0Terranova y Labrador (por fuera de la\u00a0zona econ\u00f3mica exclusiva). Este conflicto conocido como la \u201cGuerra \u00a0 del Flet\u00e1n\u201d fue causado, principalmente por la sobreexplotaci\u00f3n y, en \u00a0 particular, por un aspecto t\u00e9cnico relacionado con el tama\u00f1o de malla ilegal \u00a0 utilizada en la captura del Flet\u00e1n requiri\u00f3 la intervenci\u00f3n de las autoridades \u00a0 pesqueras canadienses para salvaguardar la sostenibilidad de esta especie \u00a0 marina. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recientemente, (2014) la Corte Internacional de \u00a0 Justicia[41] \u00a0conden\u00f3 a Jap\u00f3n por la pesca de ballenas en el Oc\u00e9ano Ant\u00e1rtico, prohibi\u00e9ndole \u00a0 los permisos especiales concedidos para capturar y comerciar\u00a0este mam\u00edfero en el \u00a0 marco del Acuerdo Jarpa II. Esto con fundamento en que durante las\u00a0\u00faltimas dos \u00a0 d\u00e9cadas, m\u00e1s de diez mil cet\u00e1ceos\u00a0han sido capturados por balleneros japoneses, \u00a0 supuestamente, para fomentar la investigaci\u00f3n, poniendo en riesgo la \u00a0 sostenibilidad de la especie. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed \u00a0 mismo, la Comisi\u00f3n \u00a0 Internacional para la Conservaci\u00f3n del At\u00fan Atl\u00e1ntico[42] ICCAT, ha \u00a0 alertado sobre el peligro de extinci\u00f3n del at\u00fan rojo en varias zonas mar\u00edtimas. \u00a0 La causa principal es la sobrepesca que, seg\u00fan lo advertido por esta \u00a0 organizaci\u00f3n pesquera intergubernamental en los \u00faltimos a\u00f1os se ha \u00a0 cuadruplicado, poniendo en riesgo de extinci\u00f3n esta especie y, por lo cual, la \u00a0 Uni\u00f3n Europea[43] ha \u00a0 establecido una pol\u00edtica pesquera com\u00fan, fijando l\u00edmites en esta actividad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como es sabido, en el caso colombiano, se trata una de \u00a0 las naciones m\u00e1s biodiversas del mundo que cuenta con un territorio mar\u00edtimo de \u00a0 1300 kil\u00f3metros de costas en el oc\u00e9ano Pac\u00edfico y 1600 kil\u00f3metros en el oc\u00e9ano \u00a0 Atl\u00e1ntico. Adem\u00e1s, en el territorio continental se encuentra una vasta cantidad \u00a0 de cuencas hidrogr\u00e1ficas[44] \u00a0que poseen diversidad de peces y de organismos hidrobiol\u00f3gicos; todo lo cual \u00a0 constituye una fuente directa de alimentaci\u00f3n y, a la vez, un potencial para el \u00a0 desarrollo de la industria pesquera.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 FAO[45] \u00a0proyect\u00f3 un potencial de producci\u00f3n pesquera en Colombia de al menos 600.000 \u00a0 toneladas de pescado al a\u00f1o, lo que en cifras equivaldr\u00eda a 2.500 millones de \u00a0 d\u00f3lares anuales. No obstante, el pa\u00eds solo produce cerca de 70.000 toneladas \u00a0 anualmente. En contraste con ello, otros pa\u00edses latinoamericanos[46], \u00a0 como Per\u00fa y M\u00e9xico ocupan un lugar significativo dentro de los mayores \u00a0 productores de pescado en el mundo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto indica que se trata de un sector en crecimiento que a\u00fan no ha desarrollado su verdadero potencial y, \u00a0 por lo cual, permanentemente se requieren regulaciones fundamentadas en una \u00a0 perspectiva interdisciplinaria que atienda criterios de orden ecol\u00f3gico, ambiental, social, \u00a0 alimentario, econ\u00f3mico, jur\u00eddico, industrial y, sobre todo, humano. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En 1995 la \u00a0 Organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentaci\u00f3n FAO \u00a0 aprob\u00f3 el C\u00f3digo de Conducta para la Pesca Responsable que, entre otros \u00a0 aspectos, establece el principio de responsabilidad pesquera, el cual dispone: \u201c6.1 Los Estados y los usuarios de los \u00a0 recursos acu\u00e1ticos vivos deber\u00edan conservar los ecosistemas acu\u00e1ticos. El \u00a0 derecho a pescar lleva consigo la obligaci\u00f3n de hacerlo de forma responsable a \u00a0 fin de asegurar la conservaci\u00f3n y la gesti\u00f3n efectiva de los recursos acu\u00e1ticos \u00a0 vivos.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al \u00a0 tiempo que la humanidad se pone de acuerdo en los marcos normativos que protegen \u00a0 el medio ambiente a trav\u00e9s de la pesca responsable, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, prev\u00e9 un amplio \u00a0 cat\u00e1logo en guarda del ecosistema, que ha sido denominado por esta Corte la \u00a0 Constituci\u00f3n Ecol\u00f3gica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa defensa del medio ambiente constituye un objetivo \u00a0 de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho. \u00a0 En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su \u00a0 supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra \u00a0 al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado “Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica”, \u00a0 conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los \u00a0 presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la \u00a0 comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservaci\u00f3n \u00a0 y protecci\u00f3n.\u201d[47] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las normas jur\u00eddicas y las decisiones judiciales no \u00a0 pueden estar alejadas de la realidad que pretenden regular y juzgar. En ese \u00a0 sentido, es esencial tener en cuenta el contexto en el que est\u00e1n inscritas las \u00a0 disposiciones sometidas al control de esta Corte que, en este caso est\u00e1n \u00a0 encaminadas a lograr el punto de equilibrio entre la producci\u00f3n y el cuidado del \u00a0 medio ambiente, a trav\u00e9s de la pesca responsable. Pero, sobre todo las \u00a0 disposiciones de la Ley 13 de 1990, est\u00e1n destinadas a regular la actividad \u00a0 diaria de los pescadores, conforme lo establece el art\u00edculo 59 de ese cuerpo \u00a0 normativo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 59. Se considera pescador a toda persona que habitualmente \u00a0 se dedique a la extracci\u00f3n de recursos pesqueros, cuales quiera sean los m\u00e9todos \u00a0 l\u00edcitos empleados para tal fin. El INPA establecer\u00e1 la clasificaci\u00f3n de los \u00a0 pescadores as\u00ed como los requisitos, derechos y obligaciones que les \u00a0 corresponden.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Interpretaci\u00f3n \u00a0 de la actual legislaci\u00f3n pesquera, a la luz de los principios fundamentales de \u00a0 la Constituci\u00f3n de 1991, en especial, los referentes a la explotaci\u00f3n sostenible \u00a0 de los recursos naturales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 Ley 13 de 1990, \u201cPor \u00a0 la cual se dicta el Estatuto General de Pesca\u201d, \u00a0 que constituye el marco normativo principal de la actividad pesquera y acu\u00edcola \u00a0 del pa\u00eds, aunque es anterior a la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991, en su \u00a0 art\u00edculo 1\u00ba consagra el\u00a0 principio del manejo integral y la explotaci\u00f3n \u00a0 racional \u201cde los recursos pesqueros con el fin de asegurar su aprovechamiento \u00a0 sostenido\u201d, afianzado a\u00fan m\u00e1s por los principios y valores consagrados en la \u00a0 actual Carta Pol\u00edtica y desarrollados a lo largo de diversas cl\u00e1usulas \u00a0 superiores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El Estado \u00a0 Social de Derecho, protecci\u00f3n del medio ambiente y de los recursos naturales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 1\u00ba Superior define a Colombia como un \u00a0 Estado Social de Derecho, fundado en la dignidad humana y el respecto por los \u00a0 derechos fundamentales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acoger un modelo de Estado de Bienestar \u00a0 (Welfare State o \u00c9tat Providence) comporta no s\u00f3lo que el ser humano se erija en \u00a0 raz\u00f3n, fin \u00faltimo y l\u00edmite al ejercicio de las competencias de las autoridades \u00a0 p\u00fablicas, sino aceptar que sobre \u00e9stas recaiga el cumplimiento de un conjunto de \u00a0 deberes positivos de actuaci\u00f3n, encaminados a la protecci\u00f3n del ambiente \u00a0 natural, donde normalmente se desarrollan las actividades humanas, as\u00ed como a la \u00a0 explotaci\u00f3n racional de los recursos naturales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hist\u00f3ricamente, el paso del Estado \u00a0 liberal cl\u00e1sico al Estado Social de Derecho, conllev\u00f3 a que junto a los \u00a0 principios de legalidad, separaci\u00f3n de poderes, igualdad formal ante la ley, \u00a0 reconocimiento de esferas de libertad del individuo y de participaci\u00f3n pol\u00edtica \u00a0 (derechos civiles y pol\u00edticos), el Estado interviniera en la econom\u00eda, con miras \u00a0 a proteger \u00a0diversos bienes jur\u00eddicos (vgr. libre competencia, \u00a0 derechos de los consumidores, garant\u00eda del ahorro, transparencia en el ejercicio \u00a0 de la actividad financiera, aseguradora y burs\u00e1til, etc\u00e9tera), as\u00ed como para alcanzar una mayor igualdad material entre los \u00a0 ciudadanos, mediante el reconocimiento de derechos econ\u00f3micos, sociales y \u00a0 culturales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, el Estado entra a \u00a0 asumir el compromiso de respetar y garantizar el disfrute de un conjunto de \u00a0 derechos de tipo colectivo, en especial, a disfrutar de un medio ambiente sano, \u00a0 lo cual comporta, asegurar una explotaci\u00f3n sostenible y racional de las riquezas \u00a0 naturales, como es el caso de los recursos pesqueros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 este orden de ideas, el modelo de Estado Social de Derecho, mediante la \u00a0 consagraci\u00f3n de principios y valores sobre la garant\u00eda de la dignidad humana y \u00a0 los derechos fundamentales, le imponen al Estado su desarrollo program\u00e1tico, \u00a0 para que de manera gradual materializarse en la realidad de cada ciudadano. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La cl\u00e1usula del Estado Social de Derecho comporta un cambio de paradigma que instrumentaliza \u00a0 la democracia hacia un \u00e1mbito mucho m\u00e1s incluyente, denominado democracia social[48]. En esa direcci\u00f3n lo que garantiza la \u00a0 democracia no s\u00f3lo es el contenido de las normas, sino el procedimiento mediante \u00a0 el cual \u00e9stas son dise\u00f1adas, esto es, que la condici\u00f3n esencial de la democracia \u00a0 sustancial est\u00e1 dada porque todos los sectores sometidos a una regla de \u00a0 convivencia, efectivamente participen en su estructuraci\u00f3n. En palabras de \u00a0 Heller: \u201cLa funci\u00f3n del Estado consiste, pues, en la organizaci\u00f3n y \u00a0 activaci\u00f3n aut\u00f3nomas de la cooperaci\u00f3n social-territorial, fundada en la \u00a0 necesidad hist\u00f3rica de un\u00a0status vivendi\u00a0com\u00fan que armonice todas las \u00a0 oposiciones de intereses dentro de una zona geogr\u00e1fica, la cual, en tanto no \u00a0 exista un Estado mundial, aparece delimitada por otros grupos territoriales de \u00a0 dominaci\u00f3n de naturaleza semejante.\u201d[49] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La naturaleza jur\u00eddica del derecho a \u00a0 disfrutar de un ambiente sano \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La determinaci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica del \u00a0 derecho a disfrutar de un medio ambiente sano ha sido objeto de preocupaci\u00f3n y \u00a0 controversia, no s\u00f3lo por parte de algunos fil\u00f3sofos del derecho[50], sino en \u00a0 escenarios internacionales multilaterales. P\u00e9rez Lu\u00f1o, por ejemplo, sostiene que \u00a0 \u201cla inmediata incidencia del ambiente en la existencia humana, su trascendencia \u00a0 para el desarrollo, es lo que justifica su inclusi\u00f3n en el estatuto de derechos \u00a0 fundamentales\u201d.[51] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La idea de entender el derecho a un ambiente sano, no \u00a0 s\u00f3lo como un derecho colectivo sino humano, fue uno de los avances de la \u00a0 Declaraci\u00f3n de Estocolmo de 1972. A partir de entonces empieza a ser \u00a0 reiteradamente empleada, entre otros, en la Carta Mundial de la Naturaleza en \u00a0 1982 y en la Declaraci\u00f3n de R\u00edo de Janeiro de 1992, en conexi\u00f3n esta \u00faltima con \u00a0 el derecho al desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta caracter\u00edstica diferenciadora del principio de \u00a0 solidaridad permite afirmar la existencia de deberes, y derivados de \u00e9stos, unos \u00a0 derechos correlativos, cuyo cumplimiento beneficiar\u00e1 a las generaciones futuras[54]. En esta \u00a0 concepci\u00f3n, el valor de la solidaridad impulsa la aparici\u00f3n de nuevos derechos \u00a0 fundamentales, tanto por raz\u00f3n de los contenidos como por la especificaci\u00f3n[55] de sus \u00a0 titulares. Dentro de esta concepci\u00f3n, el derecho al medio ambiente sano es un \u00a0 ejemplo del proceso de especificaci\u00f3n de los derechos, y lo es no s\u00f3lo por los \u00a0 valores que justifican su contenido, sino adem\u00e1s por la originalidad de los \u00a0 \u00a0sujetos titulares del mismo.[56] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del conjunto resultante del principio de solidaridad y \u00a0 de la funci\u00f3n promocional que cumple el ordenamiento jur\u00eddico dentro del Estado \u00a0 Social de Derecho, en su conexi\u00f3n con la protecci\u00f3n del medio ambiente, se \u00a0 deriva un conjunto de deberes positivos, que corresponden asumir directamente a \u00a0 los poderes p\u00fablico o pueden ser atribuidos por \u00e9stos a terceros[57]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concretamente en materia de actividad pesquera, la cl\u00e1usula del Estado Social de \u00a0 Derecho implica el cumplimiento de diversas obligaciones a cargo de las \u00a0 autoridades p\u00fablicas, tales como: (i) garantizar la democratizaci\u00f3n en el acceso \u00a0 al recurso natural; (ii) preservar su sostenibilidad para las futuras \u00a0 generaciones; y (iii) estructurar un derecho administrativo sancionatorio, \u00a0 eficaz y respetuoso de las garant\u00edas procesales, encaminado a hacer frente a \u00a0 comportamientos nocivos que atenten contra la explotaci\u00f3n racional y sostenible \u00a0 de los recursos naturales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La protecci\u00f3n \u00a0 del medio ambiente y de los recursos naturales en la Constituci\u00f3n de 1991 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La protecci\u00f3n del medio ambiente y los \u00a0 recursos naturales fue una de las mayores preocupaciones en el seno de la \u00a0 Asamblea Nacional Constituyente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLas crisis ambiental es, \u00a0 por igual, crisis de la civilizaci\u00f3n y replantea la manera de entender las \u00a0 relaciones entre los hombres. Las injusticias sociales se traducen en desajustes \u00a0 ambientales\u00a0 y \u00e9stos a su vez reproducen las condiciones de miseria.\u201d[58] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A esto se debe que uno de los cambios \u00a0 dogm\u00e1ticos trascendentales introducidos con la nueva Constituci\u00f3n, est\u00e9 \u00a0 relacionado con la protecci\u00f3n del medio ambiente, el cual pas\u00f3 a convertirse en \u00a0 uno de los fines esenciales del Estado. En palabras de los delegatarios a la \u00a0 Asamblea Nacional Constituyente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa protecci\u00f3n al medio ambiente es uno de \u00a0 los fines del Estado Moderno, por lo tanto toda estructura de \u00e9ste debe estar \u00a0 iluminada por este fin, y debe tender a su realizaci\u00f3n.\u201d[59] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las numerosas cl\u00e1usulas constitucionales referidas a la \u00a0 protecci\u00f3n del medio ambiente y a la explotaci\u00f3n racional de los recursos \u00a0 naturales, llevaron a la Corte a calificar en t\u00e9rminos de \u201cConstituci\u00f3n \u00a0 ecol\u00f3gica\u201d, la actual Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que ata\u00f1e a la naturaleza jur\u00eddica del derecho al \u00a0 medio ambiente, la jurisprudencia le ha reconocido diversas dimensiones \u00a0 complementarias: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Principio \u00a0 constitucional: cumple la \u00a0 funci\u00f3n de irradiar todo el ordenamiento jur\u00eddico puesto que es obligaci\u00f3n del \u00a0 Estado proteger las riquezas naturales de la Naci\u00f3n[60]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Derecho colectivo: \u00a0cuya titularidad est\u00e1 en cabeza de \u00a0 todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es \u00a0 exigible por diversas v\u00edas judiciales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Derecho fundamental \u00a0 por conexidad: en algunas \u00a0 ocasiones, al resultar ligado indefectiblemente con los derechos individuales a \u00a0 la vida y a la salud de las personas.[61] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Conjunto de \u00a0 obligaciones: impuestas a las autoridades y a los \u00a0 particulares. En varias \u00a0 oportunidades,[62] \u00a0este Tribunal ha insistido en que la importancia del medio ambiente en la \u00a0 Constituci\u00f3n es de tal magnitud que implica para el Estado \u201cunos deberes \u00a0 calificados de protecci\u00f3n\u201d.[63]\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La protecci\u00f3n del medio ambiente constituye entonces un fin y \u00a0 un principio dentro de la actual estructura del Estado Social de Derecho, \u00a0 cuesti\u00f3n que la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha denominado \u00a0 \u201cConstituci\u00f3n ecol\u00f3gica\u201d y que est\u00e1 conformada por el conjunto de \u00a0 disposiciones que fijan los presupuestos a partir de las cuales deben regularse \u00a0 las relaciones del ser humano con la naturaleza. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las normas que sistem\u00e1ticamente orientan la concepci\u00f3n ecol\u00f3gica de \u00a0 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se encuentran principalmente en los art\u00edculos 2, 8, 49, \u00a0 58, 65, 67, 79, 80 y 95-8, los cuales refuerzan la filosof\u00eda ecoc\u00e9ntrica \u00a0 dogm\u00e1ticamente adoptada por el constituyente primario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 particular, los principios de protecci\u00f3n sostenible del medio ambiente (Art. 79[64] \u00a0C.P.) y seguridad alimentaria (Art. 65[65] \u00a0C.P.) fueron elevados a rango constitucional y, por tanto, los fines perseguidos \u00a0 por el legislador en materia pesquera a trav\u00e9s de la Ley 13 de 1990, se \u00a0 afianzaron con la entrada en vigor de la Carta Pol\u00edtica de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 8 y 95-8 Superiores, imponen \u00a0 al Estado y a las personas el deber de proteger los recursos naturales y velar \u00a0 por la conservaci\u00f3n del ambiente. El art\u00edculo 80 de la Constituci\u00f3n dispone la \u00a0 planificaci\u00f3n y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su \u00a0 desarrollo sostenible y establece la facultad del Estado para imponer sanciones \u00a0 y exigir la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os causados al medio ambiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s \u00a0 all\u00e1 de las cl\u00e1usulas constitucionales presentes en la parte dogm\u00e1tica, el \u00a0 art\u00edculo 334 Superior, ubicado en la estructura org\u00e1nica de la Carta Pol\u00edtica, \u00a0 articula los fines constitucionales de la intervenci\u00f3n del Estado en la \u00a0 econom\u00eda, con la explotaci\u00f3n racional y sostenible de los recursos naturales y \u00a0 la protecci\u00f3n del medio ambiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de ello, la jurisprudencia se ha decantado por \u00a0 una postura seg\u00fan la cual, respecto al aprovechamiento \u00a0 de recursos naturales, prevalece su protecci\u00f3n en relaci\u00f3n con la explotaci\u00f3n \u00a0 indiscriminada. Precisamente, \u00a0 en la Sentencia C-339 de 2002, en la cual se estudi\u00f3 la constitucionalidad de \u00a0 algunas normas del C\u00f3digo de Minas -Ley 685 de 2001-, la Corte se pronunci\u00f3 \u00a0 sobre el desarrollo sostenible, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn la Constituci\u00f3n de 1991 la defensa de \u00a0 los recursos naturales y medio ambiente sano es uno de sus principales \u00a0 objetivos, como quiera que el riesgo al cual nos enfrentamos no es propiamente \u00a0 el de la destrucci\u00f3n del planeta sino el de la vida como la conocemos. El \u00a0 planeta vivir\u00e1 con esta o con otra biosfera dentro del peque\u00f1o par\u00e9ntesis \u00a0 biol\u00f3gico que representa la vida humana en su existencia de millones de a\u00f1os, \u00a0 mientras que con nuestra estulticia s\u00ed se destruye la biosfera que ha permitido \u00a0 nacer y desarrollarse a nuestra especie estamos conden\u00e1ndonos a la p\u00e9rdida de \u00a0 nuestra calidad de vida, la de nuestros descendientes y eventualmente a la \u00a0 desaparici\u00f3n de la especie humana.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la misma providencia la jurisprudencia \u00a0 constitucional concluy\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl desarrollo sostenible no es solamente \u00a0 un marco te\u00f3rico sino que involucra un conjunto de instrumentos, entre ellos los \u00a0 jur\u00eddicos, que hagan factible el progreso de las pr\u00f3ximas generaciones en \u00a0 consonancia con un desarrollo arm\u00f3nico de la naturaleza.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concordante con ello, el enfoque \u00a0 ecoc\u00e9ntrico de la Constituci\u00f3n de 1991, propende por el aprovechamiento racional \u00a0 de los recursos pesqueros a fin de satisfacer las necesidades presentes sin \u00a0 comprometer aquellas de las generaciones futuras. En este marco, Colombia \u00a0 tambi\u00e9n ha aprobado diversos instrumentos internacionales como el C\u00f3digo de \u00a0 Conducta para la Pesca Responsable de la FAO y la Declaraci\u00f3n de Kioto sobre \u00a0 Contribuci\u00f3n Sostenible de la Pesca a la Seguridad Alimentaria, los cuales \u00a0 establecen par\u00e1metros de actuaci\u00f3n basados en buenas pr\u00e1cticas de los Estados \u00a0 para asegurar no s\u00f3lo la estabilidad de los recursos, sino la sostenibilidad \u00a0 alimentaria de la poblaci\u00f3n mundial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 materia de pesca es cierto que \u00a0las normas que regulan esta actividad son anteriores a la vigencia de la Carta \u00a0 Pol\u00edtica de 1991; sin embargo, tambi\u00e9n lo es que la explotaci\u00f3n sostenible de recursos naturales regulados en ese cuerpo \u00a0 normativo, se ajusta y afianza, a\u00fan m\u00e1s, a la luz de los principios y valores de \u00a0 esta Constituci\u00f3n.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 efecto, por virtud de la Ley 13 de 1990 y su Decreto reglamentario 2256 de 1991, \u00a0 fue creado el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura INPA, como entidad \u00a0 especializada adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural encargada \u00a0 de ejecutar la pol\u00edtica para \u00a0 el desarrollo de la pesca y acuicultura. Sin embargo, este organismo t\u00e9cnico se liquid\u00f3 \u00a0 mediante la expedici\u00f3n del Decreto 1293 de 2003, por lo que sus funciones fueron \u00a0 trasladadas[66] \u00a0al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, entidad que tambi\u00e9n est\u00e1 \u00a0 adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, mediante el Decreto 4181 de 2011 \u201cPor el cual se escinden \u00a0 unas funciones del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) y del \u00a0 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y se crea la Autoridad Nacional de \u00a0 Acuicultura y Pesca (AUNAP)\u201d \u00a0se cre\u00f3 la Autoridad Nacional de \u00a0 Acuicultura y Pesca AUNAP, como Unidad Administrativa descentralizada, de car\u00e1cter t\u00e9cnico y especializado, \u00a0 con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y presupuestal, patrimonio \u00a0 propio, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cuya misi\u00f3n[67] \u00a0consiste en ejercer la autoridad pesquera a trav\u00e9s de la planificaci\u00f3n, \u00a0 investigaci\u00f3n, ordenamiento, fomento, regulaci\u00f3n, registro, informaci\u00f3n, \u00a0 inspecci\u00f3n, vigilancia y control de las actividades de pesca y acuicultura. Con \u00a0 tal prop\u00f3sito, a dicha entidad se le asign\u00f3 competencia para aplicar las \u00a0 sanciones en materia pesquera, dentro de una pol\u00edtica de fomento y desarrollo \u00a0 sostenible de los recursos naturales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La aplicaci\u00f3n de estos par\u00e1metros constitucionales y \u00a0 jurisprudenciales en relaci\u00f3n con la actividad pesquera, se materializan en \u00a0 regulaciones espec\u00edficas que en desarrollo de la Ley 13 de 1990, expide la \u00a0 autoridad pesquera. Justamente, las actuaciones de la la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca AUNAP tienen por finalidad principal evitar la \u00a0 contaminaci\u00f3n de las fuentes h\u00eddricas, en procura de la protecci\u00f3n alimentaria y \u00a0 el medio ambiente. Al respecto, el Art\u00edculo 51 de la Ley 13 de 1990 faculta a la \u00a0 autoridad pesquera en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 51. Con el fin de \u00a0 asegurar el desarrollo sostenido del recurso pesquero, corresponde al \u00a0 INPA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Proponer a la entidad estatal \u00a0 competente, el establecimiento de vedas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Proponer a la entidad estatal \u00a0 competente, la delimitaci\u00f3n de \u00e1reas de reserva para la protecci\u00f3n de \u00a0 determinadas especies. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.Delimitar las \u00e1reas que, con \u00a0 exclusividad, se destinen para la pesca artesanal.\u201d (Subrayas propias) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 aplicaci\u00f3n de este cuerpo normativo en relaci\u00f3n con los principios de la \u00a0 Constituci\u00f3n de 1991 reviste la mayor importancia, pues su alcance implica nada \u00a0 m\u00e1s y nada menos que la humanidad se encuentra en el \u00fanico per\u00edodo de la \u00a0 historia en que existe el riesgo cierto de que la siguiente generaci\u00f3n no pueda \u00a0 subsistir. De all\u00ed que el efectivo cumplimiento de la Ley 13 de 1990 y sus \u00a0 normas complementarias, irradiados por los preceptos constitucionales no \u00a0 comporte un asunto estrictamente formal, sino una condici\u00f3n de posibilidad para \u00a0 la existencia del ser humano. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4. El inter\u00e9s social que ofrece la actividad pesquera \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 Colombia, la pesca artesanal constituye una importante fuente de alimentaci\u00f3n, \u00a0 pero a pesar de generar un alimento rico en prote\u00ednas y minerales relativamente \u00a0 de bajo costo y sustentar en gran medida el consumo per c\u00e1pita de millones de \u00a0 familias, aun as\u00ed es una de las actividades productivas m\u00e1s deprimidas y \u00a0 marginadas de la econom\u00eda nacional. El pescador artesanal ejerce una econom\u00eda de \u00a0 subsistencia, devenga en promedio un ingreso mensual inferior al salario m\u00ednimo, \u00a0 carece de servicios p\u00fablicos y de seguridad social y est\u00e1 socialmente marginado. \u00a0 El impacto social que produce la pesca artesanal en las zonas costeras y \u00a0 ribere\u00f1as del pa\u00eds y la pesca industrial \u00a0 como fuente generadora de miles de empleos, exige que toda regulaci\u00f3n atienda un \u00a0 criterio basado en el inter\u00e9s p\u00fablico amparado en la m\u00e1xima del Estado Social de \u00a0 Derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consciente de esta realidad social, el Art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 13 de 1990, declara \u00a0 la pesca como una actividad de inter\u00e9s social: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 3 Decl\u00e1rase la actividad pesquera de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s \u00a0 social. Enti\u00e9ndese por actividad pesquera el proceso que comprende la \u00a0 investigaci\u00f3n, extracci\u00f3n, cultivo, procesamiento y comercializaci\u00f3n de los \u00a0 recursos pesqueros.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En igual sentido, la jurisprudencia constitucional ha \u00a0 se\u00f1alado el inter\u00e9s social que comporta la actividad pesquera en el pa\u00eds: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa actividad pesquera goza de una especial \u00a0 protecci\u00f3n constitucional y su desarrollo integral es una de las prioridades del \u00a0 Estado, con miras a garantizar la producci\u00f3n de alimentos, en este caso, de gran \u00a0 valor prote\u00ednico. Las pol\u00edticas emprendidas por gobiernos anteriores para la \u00a0 promoci\u00f3n de la pesca, actualmente tienen un claro fundamento constitucional \u00a0 gracias a\u00a0 la consagraci\u00f3n del derecho econ\u00f3mico, social y cultural de los \u00a0 pescadores a un desarrollo integral de su actividad. La diversidad cultural hace \u00a0 relaci\u00f3n a formas de vida y concepciones del mundo no totalmente coincidentes \u00a0 con las costumbres de la mayor\u00eda de la poblaci\u00f3n en aspectos de raza, religi\u00f3n, \u00a0 lengua, econom\u00eda y organizaci\u00f3n pol\u00edtica. Los grupos humanos que por sus \u00a0 caracter\u00edsticas culturales no encuadran dentro del orden econ\u00f3mico, pol\u00edtico y \u00a0 social establecido para la mayor\u00eda tienen derecho al reconocimiento de sus \u00a0 diferencias con fundamento en los principios de dignidad humana, pluralismo y \u00a0 protecci\u00f3n de las minor\u00edas.\u201d[68] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, la Corte ha amparado los derechos \u00a0 fundamentales de los pescadores, afectados por la construcci\u00f3n de ciertas obras \u00a0 de ingenier\u00eda, insistiendo en el inter\u00e9s social que ofrece la actividad \u00a0 pesquera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cTeniendo clara la relaci\u00f3n que existe \u00a0 entre el derecho al trabajo y la libertad de escoger profesi\u00f3n y oficio, y los \u00a0 beneficios que el ejercicio de ambos derechos fundamentales trae a las personas, \u00a0 es necesario hacer alusi\u00f3n a aquellas comunidades de personas que su oficio \u00a0 diario depende de los recursos naturales dispuestos a su alrededor, como los \u00a0 campesinos y los pescadores, quienes dependen de la tierra y los frutos de ella \u00a0 o de las fuentes h\u00eddricas. Estas son comunidades de personas que en su libre \u00a0 determinaci\u00f3n y por su identidad cultural, han elegido como oficio la siembra, \u00a0 producci\u00f3n, pesca y distribuci\u00f3n de alimentos con la utilizaci\u00f3n de medios \u00a0 rudimentarios y artesanales. El oficio artesanal ejercido tiene para estas \u00a0 comunidades dos dimensiones generalmente: a) como fuente de ingresos, y b) como \u00a0 garant\u00eda de su derecho a la alimentaci\u00f3n\u201d[69]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 conclusi\u00f3n, el inter\u00e9s social que conlleva el ejercicio de la actividad \u00a0 pesquera, comporta que la legislaci\u00f3n que se adopte en la materia, se ajuste a \u00a0 los principios y valores del Estado Social de Derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La potestad de \u00a0 configuraci\u00f3n del legislador para establecer modelos de procedimiento \u00a0 administrativo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el marco de los sistemas democr\u00e1ticos de derecho, la \u00a0 ley expresa una concepci\u00f3n colectiva de la voluntad de la sociedad, en cuya \u00a0 concertaci\u00f3n participan los representantes del pueblo, con el fin de determinar \u00a0 las limitaciones a los derechos y a las libertades p\u00fablicas, mediante el \u00a0 establecimiento de regulaciones en sectores y mercados espec\u00edficos. En el \u00e1mbito \u00a0 del derecho sancionatorio[70], \u00a0 el cual forma parte de la capacidad punitiva del Estado ius puniendi, el\u00a0principio de legalidad desempe\u00f1a una funci\u00f3n esencial \u00a0 orientada a que el ejercicio del poder se supedite en todo a la ley vigente al \u00a0 momento de ocurrencia de los hechos constitutivos de infracci\u00f3n al ordenamiento. Este principio \u00a0 originario del \u201crule of law\u201d est\u00e1 consagrado en varias disposiciones \u00a0 constitucionales, principalmente en el entramado procesal de los Art\u00edculos 6\u00ba y \u00a0 29 e implica que cuando el Estado ejerza su funci\u00f3n sancionatoria, la conducta antijur\u00eddica constitutiva de infracci\u00f3n est\u00e9 \u00a0 tipificada en la ley y asignada la competencia para imponer la correspondiente \u00a0 sanci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las \u00a0 limitaciones constitucionales en la determinaci\u00f3n de los tipos sancionatorios \u00a0 comporta una clara manifestaci\u00f3n de la superaci\u00f3n de los estados policivos \u00a0 \u201clegibus solutus\u201d, en los que el poder para\u00a0limitar los derechos est\u00e1 \u00a0 ilimitadamente atribuida a los gobernantes. Por el contrario, el establecimiento \u00a0 de un Estado de Derecho supone una limitaci\u00f3n funcional a que sea el parlamento \u00a0 el que establezca tales limitaciones y, materialmente, a que toda actuaci\u00f3n de \u00a0 la administraci\u00f3n se supedite a los derechos humanos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este \u00a0 contexto, la reserva de ley alude a la categor\u00eda de fuente jur\u00eddica exigida para \u00a0 regular una determinada materia e implica que ciertos \u00a0 temas sean confeccionados por el legislador, no siendo posible su configuraci\u00f3n \u00a0 a trav\u00e9s de una norma de nivel jer\u00e1rquico inferior, como, por ejemplo, los \u00a0 reglamentos administrativos. La raz\u00f3n de la reserva de ley reside en garantizar \u00a0 que la disciplina de materias expresamente definidas provenga del procedimiento \u00a0 parlamentario, organismo garante de que las determinaciones sean \u00a0 el resultado de un debate amplio y democr\u00e1tico materializado en disposiciones \u00a0 generales y abstractas. Es decir, que las normas contentivas \u00a0 de prohibiciones sean de rango legal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el principio de reserva de ley, la jurisprudencia constitucional ha \u00a0 se\u00f1alado que ostentan ese car\u00e1cter las materias originadas en el ejercicio de la \u00a0 funci\u00f3n principal del Congreso, consistente en la creaci\u00f3n de la ley. Sin \u00a0 embargo, algunas materias pueden atribuirse al Presidente de la Rep\u00fablica para \u00a0 que, de manera excepcional act\u00fae como legislador extraordinario, con lo cual la \u00a0 norma material, pero no formalmente, conserva su rango legal.[71] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Est\u00e1n sujetas a\u00a0reserva material de ley las actividades que la Constituci\u00f3n expresamente \u00a0 se\u00f1ala: (i) las atribuciones propias del Congreso de la Rep\u00fablica y (ii) las que \u00a0 el legislador considere necesario regular,[72] \u00a0siempre y cuando no hayan sido otorgadas (tacita o expresamente) a otras ramas \u00a0 del poder o a otros \u00f3rganos del Estado. Al respecto, en Sentencia C-619 de 2012 esta Corporaci\u00f3n se pronunci\u00f3 \u00a0 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte Constitucional ha reconocido que hay asuntos que a pesar de \u00a0 tener reserva de ley pueden ser \u201cdelegadas\u201d mediante ley de facultades \u00a0 extraordinarias al Ejecutivo para que sea \u00e9ste quien regule la materia mediante \u00a0 decretos leyes, pero no pueden ser \u201cdeslegalizadas\u201d, esto es, que el legislador \u00a0 no puede delegar al Ejecutivo que regule esa materia mediante reglamento, en \u00a0 desarrollo del art\u00edculo 189.11 de la Constituci\u00f3n\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el \u00e1mbito \u00a0 de producci\u00f3n de las normas jur\u00eddicas, la potestad reglamentaria faculta al \u00a0 ejecutivo a expedir reglamentaciones para la cumplida ejecuci\u00f3n de las leyes, \u00a0 sin, desde luego, sobrepasar los l\u00edmites de las materia sujetas a reserva de \u00a0 ley. Esta prerrogativa \u00a0 dispuesta en el numeral 11 del Art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, habilita al \u00a0 Presidente de la Rep\u00fablica en su doble condici\u00f3n de jefe de gobierno y suprema \u00a0 autoridad administrativa para expedir normas de rango reglamentario que est\u00e1n \u00a0 subordinadas a la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este punto \u00a0 de construcci\u00f3n de las premisas generales, la cuesti\u00f3n jur\u00eddica que subyace al \u00a0 problema jur\u00eddico planteado, consiste en determinar \u00bfcu\u00e1l es el l\u00edmite al \u00a0 ejercicio de la potestad reglamentaria en materia sancionatoria? En particular, \u00a0 hasta qu\u00e9 punto las autoridades administrativas pueden participar en la \u00a0 configuraci\u00f3n de las infracciones y sanciones, sin conculcar la exigencia de la \u00a0 reserva de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para abordar este interrogante, la jurisprudencia de la \u00a0 Corte Constitucional ha precisado la naturaleza y los l\u00edmites del poder \u00a0 sancionatorio estatal, siendo conveniente referir algunos los precedentes en \u00a0 esta espec\u00edfica materia. En la Sentencia C-762 de 2009, la \u00a0 Corte se pronunci\u00f3 en torno a la naturaleza jur\u00eddica del derecho sancionatorio, \u00a0 precisando su alcance, a partir del g\u00e9nero y las especies que lo conforman: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl derecho sancionador es una \u00a0 categor\u00eda jur\u00eddica amplia y compleja, por la cual el Estado puede ejercer un \u00a0 derecho de sanci\u00f3n o ius puniendi, destinado a reprimir conductas que se \u00a0 consideran contrarias al Derecho, es decir, a los derechos y libertades u otros \u00a0 bienes jur\u00eddicos protegidos. Dentro de sus manifestaciones, se han distinguido \u00a0 de un lado el derecho penal delictivo, que por lo mismo que est\u00e1 encaminado a \u00a0 proteger bienes jur\u00eddicos m\u00e1s preciados para el ordenamiento admite la punici\u00f3n \u00a0 m\u00e1s severa, \u00a0y de otro, los que representan en general poderes del Derecho \u00a0 administrativo sancionador, como es el caso del contravencional, del \u00a0 disciplinario\u00a0 y del correccional, en el que el derecho disciplinario \u00a0 procura asegurar el cumplimiento de deberes y obligaciones por parte de \u00a0 servidores p\u00fablicos o profesionales de determinadas profesiones como m\u00e9dicos, \u00a0 abogados o contadores. Entre los diversos tipos de derecho sancionador existen \u00a0 diferencias: es as\u00ed como en\u00a0el derecho penal no s\u00f3lo se afecta un derecho tan \u00a0 fundamental como la libertad sino que adem\u00e1s sus mandatos se dirigen a todas las \u00a0 personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con m\u00e1ximo rigor \u00a0 las garant\u00edas del debido proceso y admite una punici\u00f3n m\u00e1s severa. En cambio, \u00a0 otros derechos sancionadores no s\u00f3lo no afectan la libertad f\u00edsica, pues se \u00a0 imponen otro tipo de sanciones, sino que adem\u00e1s sus normas operan en \u00e1mbitos \u00a0 espec\u00edficos, ya que se aplican a personas que est\u00e1n sometidas a una sujeci\u00f3n \u00a0 especial, por lo que las sanciones aplicables son de diferente entidad.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Previamente, desde la emisi\u00f3n de la Sentencia \u00a0 C-448 de 1998, fue declarada inexequible la expresi\u00f3n \u201cy los reglamentos \u00a0 administrativos\u201d contenida en el Art\u00edculo 42 del antiguo C\u00f3digo \u00a0 Disciplinario \u00danico en vigencia de la Ley 200 de 1995 y que dispon\u00eda: \u201cSe \u00a0 entienden incorporadas a este C\u00f3digo las incompatibilidades e inhabilidades \u00a0 previstas en la Constituci\u00f3n, la ley y los reglamentos administrativos\u201d. \u00a0 \u00a0Para adoptar la decisi\u00f3n de inexequiblidad, la Corte se fundament\u00f3 en que esa \u00a0 regulaci\u00f3n corresponde a una materia de competencia privativa del legislador: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl legislador es quien est\u00e1 \u00a0 habilitado constitucionalmente para fijar el r\u00e9gimen de inhabilidades e \u00a0 incompatibilidades de los servidores p\u00fablicos, sin que de otro lado, en nada se \u00a0 opone a los mandatos constitucionales, la incorporaci\u00f3n en el C\u00f3digo \u00a0 Disciplinario \u00danico de las incompatibilidades e inhabilidades previstas en la \u00a0 misma Constituci\u00f3n y en la ley, en relaci\u00f3n con la conducta de aquellos, y \u00a0 espec\u00edficamente con los concejales (art\u00edculos 293 y 312 de la CP.), cuando esta \u00a0 quebrante los principios rectores de la administraci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe se\u00f1alar que, algunas \u00a0 inhabilidades e incompatibilidades est\u00e1n fijadas en la Constituci\u00f3n (como las \u00a0 establecidas en los art\u00edculos 179, 303 y 312); otras por el legislador, por \u00a0 expresa delegaci\u00f3n del constituyente, y otras por los reglamentos \u00a0 administrativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, al encontrarse ellas \u00a0 dispersas, el legislador determin\u00f3 en el precepto sub examine que las normas \u00a0 relativas a dicho r\u00e9gimen, quedaran en el Estatuto Disciplinario \u00danico, lo que \u00a0 en consecuencia no ri\u00f1e con los preceptos superiores, raz\u00f3n por la cual se \u00a0 declarar\u00e1 la exequibilidad del art\u00edculo 42 de la Ley 200 de 1995, salvo la \u00a0 expresi\u00f3n “y los reglamentos administrativos” contenida en la disposici\u00f3n \u00a0 acusada, la cual resulta inconstitucional, por cuanto como antes se observ\u00f3 es \u00a0 materia de competencia de legislador.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Similares consideraciones \u00a0 fueron plasmadas en la Sentencia C-769 de 1998, por la cual se declar\u00f3 exequible \u00a0 el numeral 8\u00ba del Art\u00edculo 25 de la Ley 200 de 1995, que dispon\u00eda como falta \u00a0 grav\u00edsima el abandono injustificado del cargo. \u00a0 En dicha oportunidad esta Corporaci\u00f3n sostuvo que el principio de reserva de ley \u00a0 constituye una garant\u00eda del debido proceso disciplinario: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl derecho al debido proceso \u00a0 reconocido por el art. 29 de la Constituci\u00f3n, consagra entre las garant\u00edas \u00a0 sustanciales y procesales que lo integran, el principio de legalidad, en virtud \u00a0 del cual le corresponde al legislador determinar las conductas o comportamientos \u00a0 que por atentar contra bienes jur\u00eddicos merecedores de protecci\u00f3n son\u00a0reprochables \u00a0 y, por lo tanto,\u00a0objeto de \u00a0 sanciones. Es decir, que es funci\u00f3n del legislador dentro de las competencias \u00a0 que se le han asignado para la conformaci\u00f3n de la norma jur\u00eddica determinar o \u00a0 describir, en forma abstracta y objetiva, la conducta constitutiva de la \u00a0 infracci\u00f3n penal o disciplinaria y se\u00f1alar la correspondiente sanci\u00f3n.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-829 de 2002 fueron declaradas exequibles unas \u00a0 expresiones contenidas en los Art\u00edculos 75 y 79 de la Ley 30 de 1992 y del \u00a0 Art\u00edculo 26 del Decreto 1210 de 1993, en las que se establece que el Estatuto \u00a0 General, el Estatuto del Profesor y el Estatuto del Personal Administrativo de \u00a0 la Universidad Nacional deben contener el \u201cr\u00e9gimen disciplinario\u201d \u00a0correspondiente. La Corte consider\u00f3 que no se transgred\u00eda la reserva legal, toda \u00a0 vez que la competencia asignada a la autoridad administrativa desarrollaba de \u00a0 manera espec\u00edfica la actividad acad\u00e9mica y la garant\u00eda constitucional de la \u00a0 autonom\u00eda universitaria. Adem\u00e1s, en dicha providencia, la Corte sostuvo que se \u00a0 ajusta al principio de legalidad que los reglamentos internos de ciertas \u00a0 entidades p\u00fablicas consagren su propio r\u00e9gimen disciplinario, si la ley \u00a0 expresamente lo autoriza y siempre que los elementos estructurales de las \u00a0 conductas consideradas como faltas sean definidas por el legislador:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEso significa, \u00a0 entonces, que los elementos estructurales de las conductas que se consideren \u00a0 como faltas quedan reservados a la ley de car\u00e1cter disciplinario. Pero, como \u00a0 ellas en \u00faltimas consisten en la violaci\u00f3n de los deberes o de las \u00a0 prohibiciones, en el estatuto de los docentes en las universidades estatales, \u00a0 atendida la especificidad propia de la actividad acad\u00e9mica y la funci\u00f3n \u00a0 educativa o de investigaci\u00f3n que por los docentes se cumple podr\u00e1 cada \u00a0 universidad establecer deberes espec\u00edficos sin que pueda afectarse, en ning\u00fan \u00a0 caso, ni la libertad de investigaci\u00f3n ni la libre expresi\u00f3n de las ideas, ni la \u00a0 libertad de c\u00e1tedra, por lo cual quedar\u00e1n excluidas como de obligatorio \u00a0 cumplimiento \u00f3rdenes que las menoscaben en alg\u00fan grado.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en Sentencia C-1076 de 2002\u00a0fue declarada exequible \u00a0 de manera condicionada la expresi\u00f3n \u201cdecretos\u201d contenida, tanto en el Art\u00edculo \u00a0 54, como en el numeral 4\u00ba del Art\u00edculo 61 de la Ley 734 de 2002, en el entendido \u00a0 de que la expresi\u00f3n se refiere a \u201cdecretos con fuerza de ley\u201d. Para ello, \u00a0 la Corte se bas\u00f3 en el concepto de ley en sentido material, precisando que, \u00a0 solamente la ley, -incluyendo los decretos con fuerza de ley-, pueden establecer \u00a0 que una determinada conducta sea constitutiva de falta disciplinaria: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u00danicamente por v\u00eda legal, lo cual \u00a0 incluye a los decretos con fuerza de ley, se puede regular lo concerniente al \u00a0 r\u00e9gimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses a los \u00a0 particulares, como quiera que est\u00e1 de por medio el acceso a una funci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
en materia disciplinaria existe una \u00a0 reserva legal, en el sentido de que \u00fanicamente por medio de una ley, \u00a0 incluyendo los decretos con fuerza de ley, se puede erigir un comportamiento \u00a0 determinado en conducta reprochable disciplinariamente. De tal suerte que el \u00a0 r\u00e9gimen sancionatorio aplicable a los notarios no puede ser la excepci\u00f3n a la \u00a0 regla, por cuanto no existe ninguna raz\u00f3n constitucionalmente v\u00e1lida para ello.\u201d (Subrayas fuera del texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe manera expresa la norma acusada establece una excepci\u00f3n al \u00a0 principio de reserva de ley en la enunciaci\u00f3n de las prohibiciones en el \u00e1mbito \u00a0 del derecho disciplinario y delega completamente en el reglamento la creaci\u00f3n de \u00a0 prohibiciones de las cuales se deriva responsabilidad disciplinaria. Al hacer \u00a0 esto, el legislador viol\u00f3 el principio de legalidad comprendido dentro de la \u00a0 garant\u00eda del debido proceso.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este breve recuento jurisprudencial[73], \u00a0 se concluye que con el fin de evitar la arbitrariedad de la administraci\u00f3n, el \u00a0 principio de reserva de ley consagrado en el Art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica, supone que\u00a0la estipulaci\u00f3n de las conductas sancionables en materia \u00a0 administrativa, concierne a la funci\u00f3n exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Elementos estructurales de los tipos sancionatorios en materia \u00a0 administrativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El derecho administrativo sancionatorio es una regulaci\u00f3n \u00a0 espec\u00edfica concerniente a un g\u00e9nero m\u00e1s amplio que abarca una multiplicidad de \u00a0 disciplinas jur\u00eddicas -el derecho sancionatorio-. Esta rama especializada del \u00a0 derecho p\u00fablico, debido a su gen\u00e9tica normativa dual: punitiva y, a la vez, \u00a0 administrativa, ha desarrollado su propia dogm\u00e1tica a trav\u00e9s de la construcci\u00f3n \u00a0 de fundamentos, categor\u00edas y concepciones propias de esa especial t\u00e9cnica de \u00a0 juzgamiento, encargada de determinar el r\u00e9gimen de responsabilidad ante la \u00a0 comisi\u00f3n de conductas antijur\u00eddicas en diversas actividades p\u00fablicas y privadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al igual que las normas en materia penal, las disposiciones \u00a0 administrativas que establecen conductas sancionables, deben satisfacer el \u00a0 principio de legalidad y, en consecuencia, el principio de tipicidad que le es \u00a0 inmanente. Esto es, que la norma administrativa sancionatoria debe prescribir la \u00a0 conducta objeto de sanci\u00f3n con la previsi\u00f3n de todos sus elementos \u00a0 estructurales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El\u00a0principio de legalidad\u00a0alude a que una norma con fuerza \u00a0 material de ley establezca la descripci\u00f3n de las conductas sancionables, as\u00ed \u00a0 como las clases y cuant\u00edas de las sanciones a ser impuestas. En materia \u00a0 sancionatoria, este principio tambi\u00e9n se materializa en la tipicidad, pero con \u00a0 una aplicaci\u00f3n distinta a la que opera en materia penal, por no versar sobre conductas que impliquen una incursi\u00f3n tan \u00a0 significativa en el n\u00facleo duro de los derechos fundamentales. Es decir, que sus implicaciones m\u00e1s gravosas no se \u00a0 extienden a la restricci\u00f3n de derechos como la libertad. Al respecto, en \u00a0 Sentencia C-242 de 2010, por la cual se declar\u00f3 exequible el inciso tercero del Art\u00edculo 175 de la Ley 734 de \u00a0 2002, esta Corporaci\u00f3n sostuvo: \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el \u00e1mbito del derecho administrativo sancionador el principio de legalidad \u00a0 se aplica de modo menos riguroso que en materia penal, por las particularidades \u00a0 propias de la normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden \u00a0 de su aplicaci\u00f3n, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre \u00a0 las personas. Desde esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador \u00a0 suele contener normas con un grado m\u00e1s amplio de generalidad, lo que en s\u00ed mismo \u00a0 no implica un quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de \u00a0 referencia que permita precisar la determinaci\u00f3n de la infracci\u00f3n y la sanci\u00f3n \u00a0 en un asunto particular. As\u00ed, el derecho administrativo sancionador es \u00a0 compatible con la Carta Pol\u00edtica si las normas que lo integran \u2013as\u00ed sean \u00a0 generales y denoten cierto grado de imprecisi\u00f3n\u2013 no dejan abierto el campo para \u00a0 la arbitrariedad de la administraci\u00f3n en la imposici\u00f3n de las sanciones o las \u00a0 penas. Bajo esta perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el \u00e1mbito \u00a0 del derecho administrativo sancionador cuando se establecen: (i) \u201clos elementos \u00a0 b\u00e1sicos de la conducta t\u00edpica que ser\u00e1 sancionada\u201d; (ii) \u201clas remisiones \u00a0 normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por \u00a0 medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta\u201d; (iii) \u201cla \u00a0 sanci\u00f3n que ser\u00e1 impuesta o, los criterios para determinarla con claridad.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De all\u00ed que en esta disciplina \u00a0 sancionatoria, por razones de especialidad sea posible asignar a los actos \u00a0 administrativos la descripci\u00f3n detallada de las conductas, cuyos elementos \u00a0 estructurales han sido previamente fijados por el legislador, sin que en ning\u00fan \u00a0 caso las normas de car\u00e1cter reglamentario puedan modificar, suprimir o \u00a0 contrariar los postulados legales y, menos a\u00fan, desconocer las garant\u00edas \u00a0 constitucionales de legalidad y debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de legalidad exige que \u00a0 dentro del procedimiento administrativo sancionatorio la falta o conducta \u00a0 reprochable se encuentre tipificada en la norma -lex scripta- con \u00a0 anterioridad a los hechos materia de la investigaci\u00f3n -lex previa-. Esto \u00a0 se desprende del contenido dispositivo del inciso 2\u00b0 del Art\u00edculo 29 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que consagra el principio de legalidad, al disponer que \u201cnadie \u00a0 podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa \u00a0 (\u2026)\u201d, es decir, que no existe pena o sanci\u00f3n si no hay ley que \u00a0 determine la legalidad de dicha actuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el principio de tipicidad \u00a0 impl\u00edcito en el de legalidad hace referencia a la obligaci\u00f3n que tiene el \u00a0 legislador de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u omisi\u00f3n \u00a0 constitutivo de la conducta reprochada por el ordenamiento, de manera que le \u00a0 permita a las personas a quienes van dirigidas las normas conocer con \u00a0 anterioridad a la comisi\u00f3n de la misma las implicaciones que acarrea su \u00a0 transgresi\u00f3n.[74] \u00a0Sobre el alcance de este principio, la Corte Constitucional mediante Sentencia \u00a0 C-343 de 2006, se pronunci\u00f3 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cUno \u00a0 de los principios esenciales comprendidos en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica es el principio de tipicidad, que se manifiesta en la \u201cexigencia de \u00a0 descripci\u00f3n espec\u00edfica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de \u00a0 las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido \u00a0 material de las sanciones que puede imponerse por la comisi\u00f3n de cada conducta, \u00a0 as\u00ed como la correlaci\u00f3n entre unas y otras.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera para \u00a0 satisfacer el principio de tipicidad, deben concurrir los siguientes elementos: \u00a0 (i) Que la conducta sancionable est\u00e9 descrita de manera espec\u00edfica y precisa, \u00a0 bien porque la misma est\u00e9 determinada en el mismo cuerpo normativo o sea \u00a0 determinable a partir de la aplicaci\u00f3n de otras normas jur\u00eddicas; (ii) \u00a0 Que exista una sanci\u00f3n cuyo contenido material este definido en la ley; \u00a0 (iii) Que exista correlaci\u00f3n entre la conducta y la sanci\u00f3n;\u201d[75] \u00a0 (Subrayas propias) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de consideraciones, son \u00a0 elementos esenciales del tipo sancionatorio administrativo: (i) la descripci\u00f3n \u00a0 de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicaci\u00f3n de la sanci\u00f3n; \u00a0 (ii) la determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, incluyendo el t\u00e9rmino o la cuant\u00eda de la \u00a0 misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que \u00a0 debe seguirse para su imposici\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Todo lo cual, apunta a la garant\u00eda de que es la ley, y \u00a0 no el operador jur\u00eddico, quien determina cu\u00e1les conductas son sancionables y, \u00a0 para lo cual, los tipos sancionatorios deben ser redactados con la mayor claridad \u00a0 posible, de tal manera, que tanto su contenido como sus l\u00edmites se deduzcan del \u00a0 tenor de sus prescripciones. Sobre este t\u00f3pico en Sentencia C-1011 de 2008 la \u00a0 Corte Sostuvo lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl r\u00e9gimen sancionatorio previsto en \u00a0 la Ley de h\u00e1beas data respeta los principios de reserva legal, legalidad y \u00a0 tipicidad, en el grado de rigurosidad exigible en el derecho administrativo \u00a0 sancionador. Los preceptos examinados, con las remisiones y concordancias \u00a0 se\u00f1aladas, (i) definen los elementos\u00a0 b\u00e1sicos de las infracciones que \u00a0 generan sanci\u00f3n y los criterios para su determinaci\u00f3n; (ii) establecen el \u00a0 contenido material de la sanci\u00f3n; (iii) permiten establecer una correlaci\u00f3n \u00a0 entre el contenido de la norma de conducta y la norma de sanci\u00f3n; (iv) \u00a0 establecen \u2013 v\u00eda remisi\u00f3n \u2013 un procedimiento establecido en normas con fuerza \u00a0 material de ley; y (v) determina los \u00f3rganos encargados del ejercicio de la \u00a0 potestad sancionatoria.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igual criterio jurisprudencial fue vertido en las consideraciones \u00a0 de la Sentencia C-635 de 2012: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn virtud de los principios de \u00a0 legalidad\u00a0y tipicidad el legislador se encuentra obligado a establecer \u00a0 claramente en qu\u00e9 circunstancias una conducta resulta punible y ello con el fin \u00a0 de que los destinatarios de la norma\u00a0sepan a ciencia cierta\u00a0cu\u00e1ndo responden por \u00a0 las conductas prohibidas por la ley. No puede dejarse al juez, en virtud de la \u00a0 imprecisi\u00f3n o vaguedad\u00a0\u00a0 del texto respectivo,\u00a0la posibilidad de \u00a0 remplazar la expresi\u00f3n del legislador, pues ello pondr\u00eda en tela de juicio el \u00a0 principio de separaci\u00f3n de las ramas del poder p\u00fablico, postulado esencial del \u00a0 Estado de Derecho.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Postura jurisprudencial confirmada por virtud de la Sentencia C-713 \u00a0 de 2012: \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta \u00a0 Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que el principio de legalidad exige: \u201c(i) que el \u00a0 se\u00f1alamiento de la sanci\u00f3n sea hecho directamente por el legislador; (ii) que \u00a0 \u00e9ste se\u00f1alamiento sea previo al momento de comisi\u00f3n del il\u00edcito y tambi\u00e9n al \u00a0 acto que determina la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n; (iii) que la sanci\u00f3n se \u00a0 determine no solo previamente, sino tambi\u00e9n plenamente, es decir que sea \u00a0 determinada y no determinable\u201d y tiene como finalidad proteger la libertad \u00a0 individual, controlar la arbitrariedad judicial, asegurar la igualdad de todas \u00a0 las personas ante el poder punitivo estatal y en su materializaci\u00f3n participan, \u00a0 los principios de reserva de ley y de tipicidad.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por regla general las conductas prohibidas deben ser estipuladas \u00a0 por el legislador y cuando se remite su descripci\u00f3n detallada a una norma de \u00a0 menor nivel jer\u00e1rquico, como el reglamento, se debe delimitar su contenido a \u00a0 trav\u00e9s de la configuraci\u00f3n legal de los elementos estructurales del tipo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El legislador en ejercicio de su libertad de configuraci\u00f3n \u00a0 normativa, puede tipificar las conductas constitutivas de transgresi\u00f3n al orden \u00a0 jur\u00eddico, a trav\u00e9s de tipos abiertos \u201cnumerus apertus\u201d, caracterizados \u00a0 por descripciones amplias y gen\u00e9ricas en cuya textura abierta no se agotan \u00a0 los t\u00e9rminos de su propia prescripci\u00f3n, sino que admiten la acumulaci\u00f3n o \u00a0 inclusi\u00f3n de nuevas categor\u00edas, que permiten un amplio margen de \u00a0 adecuaci\u00f3n por parte del operador sancionatorio. Del mismo, el \u00a0 legislador puede estipular las conductas antijur\u00eddicas en el sistema \u201cnumerus \u00a0 clausus\u201d, que se caracterizan porque las normas que las regulan impiden que \u00a0 se pueda alterar la descripci\u00f3n inicialmente determinada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dado que la naturaleza especial de los asuntos regulados en el campo \u00a0 administrativo normalmente \u00a0no versa sobre situaciones que impliquen una \u00a0 incursi\u00f3n en el n\u00facleo duro de los derechos fundamentales y ante la \u00a0 imposibilidad de contar con un listado detallado de comportamientos donde se \u00a0 subsuman todas aquellas conductas que est\u00e1n prohibidas, el legislador \u00a0 sancionatorio est\u00e1 facultado para tipificar las conductas en el sistema \u00a0 \u201cnumerus apertus\u201d, sin que en ning\u00fan caso pueda permitir que \u00a0 el grado de oscilaci\u00f3n de la norma sancionatoria sea completamente \u00a0 indeterminado. Este criterio \u00a0 jurisprudencial es visible en las consideraciones de la Sentencia C-350 de 2009: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSe viola la prohibici\u00f3n de tipos \u00a0 sancionatorios disciplinarios indeterminados cuando \u00e9stos emplean conceptos que \u00a0 no tienen un \u2018grado de indeterminaci\u00f3n aceptable constitucionalmente\u2019, en \u00a0 especial, cuando se trata de normas que tipifican como faltas conductas que no \u00a0 tengan una relaci\u00f3n con las exigencias propias del desempe\u00f1o profesional ni \u00a0 afecten la integridad de la profesi\u00f3n como tal.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma \u00a0indeterminada se utiliza para indicar de manera imprecisa un supuesto de hecho \u00a0 que var\u00eda dependiendo de circunstancias ex\u00f3genas al \u00e1mbito normativo, lo cual no \u00a0 la exonera de satisfacer el principio de legalidad en el derecho administrativo \u00a0 sancionador, que exige del legislador establecer como m\u00ednimo:\u00a0\u201c(i)\u00a0los elementos \u00a0 b\u00e1sicos de la conducta t\u00edpica que ser\u00e1 sancionada;\u00a0(ii)\u00a0las remisiones \u00a0 normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por \u00a0 medio de los cuales se pueda determinar con claridad la conducta;\u00a0(iii)\u00a0la \u00a0 sanci\u00f3n que ser\u00e1 impuesta o, los criterios para determinarla con claridad.\u201d[76] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De ese modo se consigue que las normas que se valen de \u00a0 la estructura \u201cnumerus apertus\u201d sean suficientemente d\u00factiles, a trav\u00e9s \u00a0 del car\u00e1cter impreciso de su enunciado, sin dejar de indicar aquello que es \u00a0 esencial. La funci\u00f3n del concepto indeterminado es, precisamente, expresar lo \u00a0 que el legislador desconoce en el momento de dictar la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al procedimiento administrativo sancionatorio, es preciso \u00a0 se\u00f1alar que si no se encuentra definido en una ley especial o existan vac\u00edos \u00a0 normativos, por remisi\u00f3n[77] \u00a0expresa al C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso \u00a0 Administrativo se aplican los Art\u00edculos 47 al 49 de ese cuerpo normativo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo\u00a047.\u00a0Procedimiento administrativo sancionatorio.\u00a0Los \u00a0 procedimientos administrativos de car\u00e1cter sancionatorio no regulados por leyes \u00a0 especiales o por el C\u00f3digo Disciplinario \u00danico se sujetar\u00e1n a las disposiciones \u00a0 de esta Parte Primera del C\u00f3digo. Los preceptos de este C\u00f3digo se aplicar\u00e1n \u00a0 tambi\u00e9n en lo no previsto por dichas leyes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podr\u00e1n \u00a0 iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. Cuando como resultado \u00a0 de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen m\u00e9ritos para \u00a0 adelantar un procedimiento sancionatorio, as\u00ed lo comunicar\u00e1 al interesado. \u00a0 Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formular\u00e1 cargos \u00a0 mediante acto administrativo en el que se\u00f1alar\u00e1, con precisi\u00f3n y claridad, los \u00a0 hechos que lo originan, las personas naturales o jur\u00eddicas objeto de la \u00a0 investigaci\u00f3n, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o \u00a0 medidas que ser\u00edan procedentes Este acto administrativo deber\u00e1 ser notificado \u00a0 personalmente a los investigados. Contra esta decisi\u00f3n no procede recurso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los investigados podr\u00e1n, dentro de los quince (15) d\u00edas siguientes a la \u00a0 notificaci\u00f3n de la formulaci\u00f3n de cargos, presentar los descargos y solicitar o \u00a0 aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Ser\u00e1n rechazadas de manera \u00a0 motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se \u00a0 atender\u00e1n las practicadas ilegalmente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo.\u00a0Las actuaciones \u00a0 administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se \u00a0 regir\u00e1n por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo, la graduaci\u00f3n de las sanciones, en caso de ausencia de \u00a0 norma especial o vaci\u00f3 normativo, se aplica el Art\u00edculo 50 de la Ley 1437 de \u00a0 2011 que dispone: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 50.\u00a0Graduaci\u00f3n \u00a0 de las sanciones.\u00a0Salvo lo \u00a0 dispuesto en leyes especiales, la gravedad de las faltas y el rigor de las \u00a0 sanciones por infracciones administrativas se graduar\u00e1n atendiendo a los \u00a0 siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Da\u00f1o o peligro generado a los intereses jur\u00eddicos tutelados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Beneficio econ\u00f3mico obtenido por el infractor para s\u00ed o a favor de un \u00a0 tercero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Reincidencia en la comisi\u00f3n de la infracci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Resistencia, negativa u obstrucci\u00f3n a la acci\u00f3n investigadora o de \u00a0 supervisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Utilizaci\u00f3n de medios fraudulentos o utilizaci\u00f3n de persona \u00a0 interpuesta para ocultar la infracci\u00f3n u ocultar sus efectos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes \u00a0 o se hayan aplicado las normas legales pertinentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las \u00f3rdenes impartidas por \u00a0 la autoridad competente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Reconocimiento o aceptaci\u00f3n expresa de la infracci\u00f3n antes del \u00a0 decreto de pruebas.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Los l\u00edmites de la potestad reglamentaria en \u00a0 la configuraci\u00f3n de tipos sancionatorios \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 potestad reglamentaria es la facultad constitucionalmente[78] atribuida al Gobierno \u00a0 Nacional para la expedici\u00f3n de reglamentos de car\u00e1cter general y abstracto que \u00a0 facilitan la debida ejecuci\u00f3n de las leyes. A trav\u00e9s de esta potestad el \u00a0 ejecutivo desarrolla los principios y reglas fijados en la ley, detallando los \u00a0 aspectos t\u00e9cnicos y operativos necesarios para su aplicaci\u00f3n, sin que en ning\u00fan \u00a0 caso pueda modificar, ampliar o restringir su contenido y alcance. Se trata de \u00a0 normas cuya naturaleza jur\u00eddica de acto administrativo de car\u00e1cter general \u00a0 ocupan una escala inferior dentro del sistema de fuentes en relaci\u00f3n con la ley \u00a0 y que est\u00e1n destinadas a precisar los espacios que el legislador ha dejado \u00a0 vac\u00edos y respecto de los cuales se requiere definici\u00f3n para su cumplida \u00a0 ejecuci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hist\u00f3ricamente, la regla seg\u00fan la cual el reglamento siempre tiene como \u00a0 fundamento la ley, e igualmente, toda disposici\u00f3n reglamentaria debe guardar \u00a0 conexidad con aqu\u00e9lla, es un desarrollo del principio de reserva de ley, \u00a0 tributario del Estado liberal, seg\u00fan el cual la libertad y la propiedad de los \u00a0 ciudadanos s\u00f3lo pueden ser limitadas por la Asamblea Legislativa, mediante la \u00a0 expresi\u00f3n de la voluntad soberana del pueblo (art. 4 de la Declaraci\u00f3n de los \u00a0 Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la actualidad, el principio de supremac\u00eda de la ley sobre el \u00a0 reglamento, tiene dos manifestaciones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La reserva material de \u00a0 ley: que comprende el conjunto de supuestos o materias, respecto de los cuales \u00a0 la Constituci\u00f3n exige una regulaci\u00f3n de rango legal. Supone, que aunque la ley \u00a0 no las regule, en ning\u00fan caso dichos temas pueden ser regulados por normas \u00a0 reglamentarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La reservas formal de \u00a0 ley: significa que cualquier materia, por intrascendente que sea, cuando ha sido \u00a0 objeto de desarrollo legal, no puede ser objeto de un reglamento.[79] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En aproximaci\u00f3n a las normas en esta \u00a0 oportunidad demandadas, la cuesti\u00f3n que subyace, de una parte, consiste en \u00a0 determinar si es \u00a0 constitucionalmente admisible que el legislador utilice conceptos jur\u00eddicos \u00a0 indeterminados para la configuraci\u00f3n de las prohibiciones en materia \u00a0 sancionatoria y, de otra, si el \u00a0 reglamento al detallar aspectos relacionados con la ejecuci\u00f3n de la ley, puede \u00a0 configurar tipos sancionatorios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la primera cuesti\u00f3n, en materia sancionatoria es admisible el uso de los conceptos jur\u00eddicos \u00a0 indeterminados, siempre que la forma t\u00edpica pueda tener un \u00a0 car\u00e1cter\u00a0determinable\u00a0al momento de su aplicaci\u00f3n y, para lo cual, es \u00a0 imprescindible que la ley establezca criterios objetivos que permitan razonable \u00a0 y proporcionalmente concretar las hip\u00f3tesis normativas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la segunda cuesti\u00f3n planteada, la jurisprudencia constitucional ha \u00a0 sostenido que el reglamento cumple su \u00a0 funci\u00f3n complementaria del texto legal, en tanto no contrar\u00ede el principio de \u00a0 reserva de ley, raz\u00f3n por la cual, es necesario que establezca un n\u00facleo \u00a0 esencial que est\u00e1 conformado por las conductas t\u00edpicas y las sanciones. As\u00ed, la \u00a0 norma reglamentaria establecer\u00e1 las especificaciones o graduaciones que sean \u00a0 necesarias. En este sentido se pronunci\u00f3 esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-1005 \u00a0 de 2008: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte ha \u00a0 subrayado, c\u00f3mo\u00a0la extensi\u00f3n del campo para ejercer la potestad reglamentaria, \u00a0 no la traza de manera subjetiva y caprichosa el Presidente de la Rep\u00fablica, sino \u00a0 que la determina el Congreso de la Rep\u00fablica al dictar la ley, pues a mayor \u00a0 precisi\u00f3n y detalle se restringir\u00e1 el \u00e1mbito propio del reglamento y, a mayor \u00a0 generalidad y falta de \u00e9stos, aumentar\u00e1 la potestad reglamentaria. A este \u00a0 respecto resulta importante recordar que cuando existe reserva de ley, se \u00a0 establece la obligaci\u00f3n de regular el tema mediante normas con fuerza de ley y \u00a0 la potestad reglamentaria \u00fanicamente podr\u00eda ejercerla el Presidente sobre \u00a0 aspectos marginales y muy puntuales. Cosa distinta sucede cuando no se presenta \u00a0 reserva de ley, por cuanto en tal evento, la materia puede ser regulada tanto \u00a0 por normas legales como reglamentarias. De todos modos, este Tribunal ha \u00a0 insistido en que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno \u00a0 exige que la ley haya configurado previamente una regulaci\u00f3n b\u00e1sica o \u00a0 materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la \u00a0 funci\u00f3n de reglamentar la ley con miras a su debida aplicaci\u00f3n, que es de \u00a0 naturaleza administrativa, y est\u00e1 entonces sujeta a la ley. Y es que si el \u00a0 Legislador no define esa materialidad legislativa, estar\u00eda delegando en el \u00a0 Gobierno lo que la Constituci\u00f3n ha querido que no sea materia de reglamento sino \u00a0 de ley. El requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria, ha dicho \u00a0 esta Corte, es la existencia previa de un contenido o materia legal por \u00a0 reglamentar.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A la \u00a0 luz de la jurisprudencia citada, es inconstitucional que la norma legal le \u00a0 otorgue a la administraci\u00f3n la potestad gen\u00e9rica de establecer v\u00eda reglamento \u00a0 infracciones y sanciones administrativas. Sin embargo, en este punto conviene precisar que, si bien es cierto \u00a0 en materia sancionatoria la ley puede hacer remisiones a los reglamentos, -con \u00a0 el fin de complementar el tipo all\u00ed descrito-, tambi\u00e9n lo es que la remisi\u00f3n se \u00a0 encuentra limitada al n\u00facleo esencial de lo que se ha estipulado en la ley. De \u00a0 all\u00ed que la tipificaci\u00f3n para la descripci\u00f3n de la conducta y la sanci\u00f3n, \u00a0 corresponde por mandato constitucional al legislador, mientras que la aplicaci\u00f3n \u00a0 de la misma para subsumir el hecho antijur\u00eddico al tipo descrito, concierne a la \u00a0 administraci\u00f3n. En relaci\u00f3n \u00a0 con esta t\u00e9cnica normativa de establecer tipos en blanco en el derecho \u00a0 administrativo sancionatorio, la Corte por medio de la Sentencia C-860 de 2006 \u00a0 se pronunci\u00f3 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDebido a las finalidades propias que \u00a0 persigue, y a su relaci\u00f3n con los poderes de gesti\u00f3n de la Administraci\u00f3n, la \u00a0 jurisprudencia constitucional, ha sostenido reiteradamente que el derecho \u00a0 administrativo sancionador guarda importantes diferencias con otras modalidades \u00a0 del ejercicio del ius puniendi\u00a0estatal, espec\u00edficamente con el derecho penal, \u00a0 especialmente en lo que hace referencia a los principios de legalidad y de \u00a0 tipicidad, al respecto se ha sostenido que si bien los comportamientos \u00a0 sancionables por la Administraci\u00f3n deben estar previamente definidos de manera \u00a0 suficientemente clara; el principio de legalidad opera con menor rigor en el \u00a0 campo del derecho administrativo sancionador que en materia penal; por lo tanto \u00a0 el uso de conceptos indeterminados y de tipos en blanco en el derecho \u00a0 administrativo sancionador resulta m\u00e1s admisible que en materia penal. En esa \u00a0 medida el principio de legalidad consagrado en la Constituci\u00f3n adquiere matices \u00a0 dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate\u00a0y aunque la \u00a0 tipicidad hace parte del derecho al debido proceso en toda actuaci\u00f3n \u00a0 administrativa, no se puede demandar en este campo el mismo grado de rigurosidad \u00a0 que se exige en materia penal, por cuanto la naturaleza de las conductas \u00a0 reprimidas, los bienes jur\u00eddicos involucrados y la teleolog\u00eda de las facultades \u00a0 sancionatorias en estos casos hace posible tambi\u00e9n una flexibilizaci\u00f3n razonable \u00a0 de la descripci\u00f3n t\u00edpica.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. La solidaridad en materia de derecho administrativo \u00a0 sancionatorio \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La solidaridad[80] supone la existencia de una \u00a0 pluralidad de sujetos en las obligaciones o en lo deberes a cargo del \u00a0 administrado, que puede estar ubicada en la parte acreedora (solidaridad activa) \u00a0 o en el extremo deudor (solidaridad pasiva), y en t\u00e9rminos pr\u00e1cticos implica \u00a0 que, a pesar de haber varios sujetos, la prestaci\u00f3n es \u00fanica. En el marco del \u00a0 derecho administrativo sancionatorio conlleva a que el deber de los sujetos con \u00a0 respecto a la sanci\u00f3n pecuniaria, pueda ser ejecutada por parte de la autoridad \u00a0 competente, persiguiendo a cualquiera de los obligados, por el valor total de la \u00a0 correspondiente sanci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La instituci\u00f3n de la solidaridad en el campo administrativo \u00a0 sancionatorio pretende garantizar que la obligaci\u00f3n sea ejecutable frente a \u00a0 otros sujetos distintos del autor de la conducta prohibida, para que \u00a0 conjuntamente respondan ante la administraci\u00f3n, en tanto ten\u00edan el deber de \u00a0 prevenir la comisi\u00f3n de la misma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte ha considerado que, prima facie, en materia \u00a0 administrativa sancionatoria la figura de la solidaridad no vulnera el derecho \u00a0 fundamental al debido proceso, a condici\u00f3n de que el legislador no exceda \u00a0 determinados l\u00edmites constitucionales, en especial, el derecho al debido \u00a0 proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En Sentencia C-530 de 2003, la Corte analiz\u00f3 \u00a0 la constitucionalidad del Art\u00edculo 129 de la Ley 769 de 2002, en el cual se \u00a0 consagraba que, en caso de no poder identificar al conductor infractor y de que \u00a0 el \u00faltimo due\u00f1o registrado del veh\u00edculo no concurriera dentro del plazo se\u00f1alado \u00a0 por la norma para la rendici\u00f3n de descargos, la sanci\u00f3n del comparendo se \u00a0 impondr\u00eda al propietario registrado del veh\u00edculo. En este fallo, la Corte \u00a0 analiz\u00f3 si, con la sola notificaci\u00f3n del comparendo al due\u00f1o del veh\u00edculo, era \u00a0 leg\u00edtimo desde el punto de vista constitucional, que se impusiera a este \u00faltimo \u00a0 la sanci\u00f3n del comparendo por infracciones de tr\u00e1nsito. El Tribunal \u00a0 Constitucional concluy\u00f3 que no era posible atribuir al due\u00f1o del veh\u00edculo ning\u00fan \u00a0 tipo de responsabilidad objetiva, la cual se encuentra excluida por los \u00a0 principios y derechos sentados por la Constituci\u00f3n de 1991, sin que el due\u00f1o del \u00a0 veh\u00edculo hubiera realizado la actuaci\u00f3n infractora, y que la finalidad de la \u00a0 notificaci\u00f3n era permitirle al due\u00f1o del veh\u00edculo intervenir dentro del proceso \u00a0 administrativo y ejercer su leg\u00edtimo derecho de defensa.[81] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En Sentencia C-980 de 2010, el Tribunal Constitucional examin\u00f3 si \u00a0 una disposici\u00f3n contenida en el C\u00f3digo Nacional de Tr\u00e1nsito (Ley 1383 de 2010), \u00a0 referente a transporte p\u00fablico de pasajeros, seg\u00fan la cual, dentro de los \u00a0 tres (3) d\u00edas siguientes a la comisi\u00f3n de una infracci\u00f3n, se le debe enviar \u00a0 copia del comparendo impuesto al conductor de un automotor al\u00a0 \u201cpropietario del veh\u00edculo, a la empresa a la \u00a0 cual se encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte para \u00a0 lo de su competencia\u201d, \u00a0 vulneraba el derecho al debido proceso, en medida en que se le impone una \u00a0 sanci\u00f3n al propietario del veh\u00edculo, sin haberse establecido previamente su \u00a0 responsabilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En dicha oportunidad, la Corte consider\u00f3 que \u00a0 el establecimiento de un r\u00e9gimen de solidaridad entre el conductor infractor y \u00a0 el propietario del veh\u00edculo o la empresa transportadora, trat\u00e1ndose de la \u00a0 prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico como lo es el transporte de pasajeros, no \u00a0 vulneraba el derecho al debido proceso, por cuanto aquellos que no cometieron \u00a0 directamente la infracci\u00f3n de tr\u00e1nsito, deb\u00edan ser notificados, pudiendo acudir \u00a0 al proceso, a efectos de \u201cdesvirtuar cualquier hecho que los pueda vincular \u00a0 con la infracci\u00f3n, sin que de ello se derive alg\u00fan tipo de responsabilidad\u201d. \u00a0 En palabras del Tribunal Constitucional: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cTampoco se advierte que la notificaci\u00f3n por correo \u00a0 prevista en la norma acusada, patrocine alg\u00fan tipo de discriminaci\u00f3n. De acuerdo \u00a0 con su texto, en materia de notificaciones, los propietarios de los veh\u00edculos \u00a0 reciben id\u00e9ntico trato al reconocido a la empresa a la cual se encuentra \u00a0 afiliado el veh\u00edculo y a la Superintendencia de Puertos y Transporte. Frente al \u00a0 posible infractor, independientemente de la manera como a \u00e9ste le sea comunicado \u00a0 el comparendo, el prop\u00f3sito de la notificaci\u00f3n en cada caso y a cada uno de sus \u00a0 destinatarios, es exactamente el mismo: brindarles la oportunidad de conocerlo y \u00a0 de asistir al proceso para hacer valer all\u00ed sus intereses en la medida de sus \u00a0 responsabilidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como ya se ha sostenido, el fin del acto \u00a0 de notificaci\u00f3n es asegurar a sus destinatarios el derecho a la defensa en el \u00a0 proceso. En ese orden, la notificaci\u00f3n prevista en la norma acusada no viola el \u00a0 debido proceso ni la igualdad de conductores, propietarios o empresarios. Por el \u00a0 contrario, esa regulaci\u00f3n busca que los mismos puedan actuar y tomar las medidas \u00a0 pertinentes para aclarar la situaci\u00f3n frente a las autoridades de tr\u00e1nsito, en \u00a0 igualdad de condiciones y en caso de ser necesario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, la preceptiva impugnada debe ser \u00a0 interpretada de conformidad con la regla general prevista en el par\u00e1grafo 1\u00ba del \u00a0 art\u00edculo 129 de la Ley 796 de 2002 (que no fue objeto de modificaci\u00f3n por la Ley \u00a0 1383 de 2010), el cual establece que las multas no ser\u00e1n impuestas a \u00a0 persona distinta de quien cometi\u00f3 la infracci\u00f3n. Tal regla, est\u00e1 llamada \u00a0 a guiar el entendimiento del aparte acusado, pues el legislador previ\u00f3 distintas \u00a0 formas de hacer comparecer al conductor y de avisar al propietario del veh\u00edculo \u00a0 y al empresario sobre el comparendo, para que puedan desvirtuar cualquier hecho \u00a0 que los pueda vincular con la infracci\u00f3n, sin que de ello se derive alg\u00fan tipo \u00a0 de responsabilidad\u201d (negrillas y subrayados originales del texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En fallo C-089 de 2011, citando expresamente los \u00a0 precedentes sentados en las sentencias C-530 de 2003 y C-980 de 2010, la Corte se pronunci\u00f3 sobre la constitucionalidad de \u00a0 una disposici\u00f3n del C\u00f3digo Nacional de Tr\u00e1nsito, referente al establecimiento de \u00a0 un r\u00e9gimen de solidaridad por multas, a cuyo tenor: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u201cART\u00cdCULO \u00a0 18.La Ley 769 de 2002, tendr\u00e1 el siguiente art\u00edculo nuevo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El cargo de \u00a0 inconstitucionalidad apunt\u00f3 a la supuesta violaci\u00f3n del derecho al debido \u00a0 proceso, por cuanto se les quebrantaba la presunci\u00f3n de inocencia y el derecho \u00a0 de defensa a los propietarios de los veh\u00edculos y a las empresas afiliadoras, al \u00a0 establecer un r\u00e9gimen de solidaridad \u201cDejando as\u00ed a estos \u00faltimos indefensos \u00a0 frente a la autoridad de tr\u00e1nsito, pues al desconocer la existencia de la \u00a0 infracci\u00f3n, no pueden ejercitar el derecho de defensa consagrado en el C\u00f3digo de \u00a0 Tr\u00e1nsito (ley 769 de 2002), reformado por la ley 1383 de 2010, art\u00edculo 22.\u201d \u00a0 La acusaci\u00f3n tampoco prospero, por las siguientes razones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala encontr\u00f3 que el \u00a0 enunciado acusado conten\u00eda dos segmentos normativos diferenciables: (i) en \u00a0 primer lugar, la norma consagra la existencia de solidaridad en el pago de \u00a0 multas por infracciones de tr\u00e1nsito para el propietario del veh\u00edculo y la \u00a0 empresa a la cual est\u00e9 vinculado el automotor; y (ii) en segundo lugar, el \u00a0 enunciado normativo condiciona y restringe dicha solidaridad por multas a \u00a0 aquellas infracciones que le sean imputables a los propietarios o a las \u00a0 empresas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al alcance de la norma acusada, estim\u00f3 la \u00a0 Corte que el primer segmento normativo, que prev\u00e9 la solidaridad por multas \u00a0 derivadas de infracciones de tr\u00e1nsito, no pod\u00eda entenderse sin la restricci\u00f3n o \u00a0 condicionamiento presente en el segundo, \u201cpues en \u00e9ste se condiciona la \u00a0 solidaridad previamente establecida, exclusivamente a aquellas infracciones que \u00a0 le sean imputables a los propietarios o a las empresas\u201d[82]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De tal suerte que, si bien la norma consagraba que el \u00a0 propietario y la empresa a la cual est\u00e9 vinculado el veh\u00edculo automotor ser\u00edan \u00a0 responsables por el pago de multas por infracciones de tr\u00e1nsito, esta \u00a0 solidaridad solo cobraba vigencia jur\u00eddica si se cumpl\u00eda el requisito de que se \u00a0 tratara de infracciones imputables a los propietarios o a las empresas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A manera de s\u00edntesis, la Corte afirm\u00f3 \u00a0 lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn \u00a0 este punto reitera la Sala su jurisprudencia relativa a la garant\u00eda del derecho \u00a0 fundamental al debido proceso y la proscripci\u00f3n de responsabilidad objetiva en \u00a0 sanciones de tr\u00e1nsito, de conformidad con el art\u00edculo 29 Superior y la \u00a0 jurisprudencia de esta Corte[83], la cual ha insistido en la necesidad de \u00a0 garantizar un debido proceso administrativo en materia de tr\u00e1nsito, y en la \u00a0 exclusi\u00f3n de responsabilidades objetivas en la imposici\u00f3n de sanciones por \u00a0 infracciones de tr\u00e1nsito para el propietario del veh\u00edculo, y en este caso \u00a0 tambi\u00e9n a la empresa afiliadora, por el solo hecho de ser el due\u00f1o del automotor \u00a0 o la empresa a la cual se encuentra vinculado, sin que se haya comprobado que \u00a0 son los verdaderos infractores, y ha descartado que la simple notificaci\u00f3n del \u00a0 comparendo sea suficiente para generar responsabilidad en el pago de la multa \u00a0 por la infracci\u00f3n cometida.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En definitiva, la Corte ha admitido \u00a0 que, en materia de derecho administrativo sancionatorio, el legislador puede \u00a0 prever un r\u00e9gimen de solidaridad, a condici\u00f3n de que se respeten las garant\u00edas \u00a0 propias del debido proceso y se demuestre el grado de responsabilidad del \u00a0 sancionado. De igual manera, s\u00f3lo en casos muy excepcionales, la jurisprudencia \u00a0 ha admitido la existencia reg\u00edmenes de responsabilidad administrativa objetiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0An\u00e1lisis de \u00a0 constitucionalidad de las normas demandadas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A efectos de abordar el estudio de constitucionalidad \u00a0 de cada una de las siete disposiciones demandadas y con el fin de determinar si \u00a0 en alg\u00fan punto quebrantan el ordenamiento superior, se proceder\u00e1 de la siguiente \u00a0 manera: (i) en primer lugar, se transcribir\u00e1 el texto de la norma demandada, \u00a0 (ii) brevemente se har\u00e1 una descripci\u00f3n de su contenido normativo, (iii) \u00a0 enseguida se confrontar\u00e1 cada disposici\u00f3n atacada con los par\u00e1metros \u00a0 constitucionales que se reputan infringidos, teniendo en cuenta para ello las \u00a0 materias previamente analizadas y, para finalizar, (iv) se adoptar\u00e1 una decisi\u00f3n \u00a0 sobre la constitucionalidad de cada una de las expresiones demandadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.1.\u00a0\u00a0\u00a0 Art\u00edculo 53 de la Ley 13 de 1990 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Art\u00edculo 53 de la Ley 13 de 1990 es del siguiente \u00a0 tenor: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 53. Se tipifica como infracci\u00f3n \u00a0 toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n que constituya violaci\u00f3n de las normas contenidas en la \u00a0 presente Ley y en todas las disposiciones legales y reglamentarias sobre la \u00a0 materia.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta disposici\u00f3n comporta la descripci\u00f3n de una \u00a0 infracci\u00f3n gen\u00e9rica que s\u00f3lo logra completarse mediante la t\u00e9cnica del reenv\u00edo a \u00a0 tres \u00e1mbitos normativos diversos, a saber: (i) a las infracciones contempladas \u00a0 en el propio Estatuto de Pesca (Ley 13 de 1990), (ii) a todas las infracciones \u00a0 previstas en otras leyes que regulen la pesca en Colombia, y (iii) a todas las \u00a0 infracciones previstas en los reglamentos de pesca. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En funci\u00f3n de las materias analizadas, la Corte \u00a0 encuentra que la estipulaci\u00f3n de una infracci\u00f3n gen\u00e9rica no quebranta per se \u00a0el ordenamiento constitucional, siendo que esta es determinable a partir de la \u00a0 concreci\u00f3n que sistem\u00e1ticamente alcanza a trav\u00e9s de las otras normas que el \u00a0 legislador haya dispuesto, ya sea en el propio Estatuto de Pesca o en otras \u00a0 leyes que regulen la materia. En efecto, el Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990 de \u00a0 manera expresa consagra un listado de doce prohibiciones constitutivas de \u00a0 infracci\u00f3n, con lo cual adquiere un contenido determinado la previsi\u00f3n gen\u00e9rica \u00a0 objeto de demanda. A esta conclusi\u00f3n se arriba, por la elemental raz\u00f3n de que al \u00a0 ser el legislador quien expresamente dispuso las infracciones, en todo momento \u00a0 se salvaguardan los principios de legalidad y de reserva de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, no es posible predicar lo mismo en cuanto \u00a0 a la remisi\u00f3n efectuada a las normas reglamentarias, puesto que ello supone que \u00a0 el ejecutivo quede investido de manera permanente para establecer infracciones \u00a0 mediante la expedici\u00f3n de actos administrativos de car\u00e1cter general. Esta medida \u00a0 comporta un reenv\u00edo impreciso que impide determinar en qu\u00e9 consiste la conducta \u00a0 prohibida, quedando a la discrecionalidad de la autoridad administrativa su \u00a0 configuraci\u00f3n y, con ello, se quebranta la exigencia constitucional de tipicidad \u00a0 y reserva legal, imperativa en el derecho administrativo sancionador. En \u00a0 palabras de la Corte: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cUno de los \u00a0 principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, seg\u00fan el \u00a0 cual las conductas sancionables no s\u00f3lo deben estar descritas en norma previa \u00a0 (tipicidad) sino que, adem\u00e1s, deben tener un fundamento legal, por lo cual su \u00a0 definici\u00f3n no puede ser delegada en la autoridad administrativa. Adem\u00e1s, es \u00a0 claro que el principio de legalidad implica tambi\u00e9n que la sanci\u00f3n debe estar \u00a0 predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanci\u00f3n a \u00a0 ser impuesta.\u201d[84] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, \u00a0 la remisi\u00f3n normativa de los tipos en blanco[85] debe ser \u00a0 precisa. Se permite la conexi\u00f3n de un cuerpo normativo a otro que est\u00e9 \u00a0 previamente determinado, garantiz\u00e1ndole a los destinatarios de la norma conocer \u00a0 con prelaci\u00f3n en qu\u00e9 consiste la infracci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl principio de legalidad de las sanciones exige que \u00a0 estas est\u00e9n determinadas en el momento de cometer la infracci\u00f3n. Quien lleva a \u00a0 cabo una conducta legalmente prohibida bajo apremio de sanci\u00f3n penal o \u00a0 administrativa debe conocer previamente cu\u00e1l es el castigo que acarrea su \u00a0 comportamiento. Este castigo no puede quedar a la definici\u00f3n ulterior de quien \u00a0 lo impone, pues tal posibilidad desconoce la garant\u00eda en contra de la \u00a0 arbitrariedad. As\u00ed pues, las sanciones deben estar legalmente determinadas \u00a0 taxativa e inequ\u00edvocamente en el momento de comisi\u00f3n del il\u00edcito, sin que el \u00a0 legislador pueda hacer dise\u00f1os de sanciones \u201cdeterminables\u201d con posterioridad a \u00a0 la verificaci\u00f3n de la conducta reprimida. Esta posibilidad de determinaci\u00f3n \u00a0 posterior ciertamente deja su se\u00f1alamiento en manos de quien impone la sanci\u00f3n, \u00a0 contraviniendo el mandato superior seg\u00fan el cual deber el legislador quien haga \u00a0 tal cosa.\u201d[86] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este punto lo que se debe determinar es si la \u00a0 disposici\u00f3n demandada en realidad constituye una norma en blanco que, al no \u00a0 tipificar de manera clara las faltas disciplinarias, vulnera el principio de \u00a0 legalidad y, de contera, el debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La reserva de ley consagrada en el Art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica, supone que\u00a0la estipulaci\u00f3n de las conductas sancionables en materia \u00a0 administrativa, concierne a la funci\u00f3n exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0 No obstante, por razones de especialidad \u00a0 es posible asignar al ejecutivo mediante la expedici\u00f3n de actos administrativos \u00a0 de car\u00e1cter general la descripci\u00f3n detallada de las conductas, siempre y cuando \u00a0 los elementos estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el \u00a0 legislador y sin que en ning\u00fan caso las normas de car\u00e1cter reglamentario puedan \u00a0 modificar, suprimir o contrariar los postulados legales y, menos a\u00fan, desconocer \u00a0 las garant\u00edas constitucionales de legalidad y debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al legislador no le est\u00e1 permitido delegar en el \u00a0 ejecutivo la creaci\u00f3n de prohibiciones en materia sancionatoria, salvo que la \u00a0 ley establezca los elementos esenciales \u00a0 del tipo, estos son: (i) la descripci\u00f3n de la conducta o del comportamiento que \u00a0 da lugar a la aplicaci\u00f3n de la sanci\u00f3n; (ii) la determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, \u00a0 incluyendo el t\u00e9rmino o la cuant\u00eda de la misma, (iii) la autoridad competente \u00a0 para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposici\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al reglamento, conviene \u00a0 precisar que es distinta la \u00a0 potestad reglamentaria del Presidente de la Rep\u00fablica, en cuanto a su capacidad \u00a0 para dictar normas que desarrollan las leyes, ya sean\u00a0decretos, reglamentos, \u00a0 circulares, instrucciones, resoluciones o directrices (Art. 189 numeral 11 \u00a0 C.P.), que la actividad reglamentaria de los organismos administrativos para \u00a0 aplicar las normas, entre estas las que ha expedido el ejecutivo; competencia \u00a0 que tiene por fundamento la funci\u00f3n administrativa consagrada en el Art\u00edculo 209 \u00a0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En tal sentido, la autoridad pesquera est\u00e1 \u00a0 facultada para emitir actos administrativos en aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen de pesca \u00a0 contenido en la Ley 13 de 1990 que determinen los aspectos de orden t\u00e9cnico y biol\u00f3gico, como las \u00a0 t\u00e9cnicas de captura, la tecnolog\u00edas en las embarcaciones, la implementaci\u00f3n de \u00a0 redes mecanizadas, la instalaci\u00f3n de medios para procesar y conservar alimentos, \u00a0 las especies en riesgo de extinci\u00f3n, la pesca de especies prohibidas para el \u00a0 consumo humano, las tallas m\u00ednimas de captura de las especies y los periodos de \u00a0 veda son susceptibles de la \u00a0 actividad regulatoria por la autoridad administrativa pesquera. Sin embargo, en \u00a0 ning\u00fan caso la autoridad de pesca puede tipificar las conductas sancionables.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el principio de tipicidad impl\u00edcito en el de legalidad, \u00a0 exige del legislador definir con claridad y especificidad el acto, hecho u \u00a0 omisi\u00f3n constitutivo de la conducta reprendida por el ordenamiento. De manera \u00a0 que le permita a las personas a quienes est\u00e1n dirigidas las normas conocer con \u00a0 anterioridad a la comisi\u00f3n de la misma las implicaciones que acarrea su \u00a0 transgresi\u00f3n. El principio de \u00a0 tipicidad, requiere la concurrencia de los siguientes elementos: (i) Que la \u00a0 conducta sancionable est\u00e9 descrita de manera espec\u00edfica y precisa, bien porque \u00a0 la misma est\u00e9 determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a \u00a0 partir de la aplicaci\u00f3n de otras normas jur\u00eddicas; (ii) Que exista una sanci\u00f3n \u00a0 cuyo contenido material este definido en la ley, y (iii) Que exista correlaci\u00f3n \u00a0 entre la conducta y la sanci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en lo expuesto, la \u00a0 Sala concluye que las conductas prohibidas deben ser estipuladas por ley y \u00a0 cuando se remite su descripci\u00f3n detallada a una norma de menor nivel jer\u00e1rquico, \u00a0 como el reglamento, corresponde al legislador delimitar su contenido a trav\u00e9s de \u00a0 la configuraci\u00f3n de los elementos estructurales del tipo, cuesti\u00f3n que no est\u00e1 \u00a0 dada en el art\u00edculo 53 de la Ley 13 de 1990, en cuanto al renvi\u00f3 normativo a los \u00a0 reglamentos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, la Corte encuentra que, si bien el Art\u00edculo \u00a0 53 de la Ley 13 de 1990 se ajusta a los par\u00e1metros de legalidad, debido proceso \u00a0 y reserva de ley, no \u00a0 obstante, la expresi\u00f3n \u201cy \u00a0 reglamentos\u201d es contraria a estos postulados constitucionales, al delegar \u00a0 por completo en la autoridad administrativa la confecci\u00f3n de prohibiciones en \u00a0 materia sancionatoria pesquera y, en consecuencia, ser\u00e1 declarada inexequible en \u00a0 la parte resolutiva de la presente providencia judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.2.\u00a0\u00a0\u00a0 Expresi\u00f3n demandada del numeral 1\u00ba del \u00a0 Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe la premisa general del Art\u00edculo 54 y el \u00a0 numeral 1\u00ba resaltando y subrayando en negrilla la expresi\u00f3n demandada: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 54. Est\u00e1 prohibido: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Realizar actividades pesqueras sin permiso, patente, \u00a0 autorizaci\u00f3n ni concesi\u00f3n o contraviniendo las disposiciones que las \u00a0 regulan.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990 establece un listado de doce prohibiciones en \u00a0 las actividades de pesca que de ser incumplidas pueden dar lugar la imposici\u00f3n \u00a0 de sanciones por parte de la autoridad administrativa. El precepto demandado \u00a0 forma parte de la primera prohibici\u00f3n que el estatuto de pesca establece en esa \u00a0 especializada materia y est\u00e1 relacionada con el manejo integral de los recursos \u00a0 pesqueros. Su estructura est\u00e1 confeccionada de modo tal que la conducta \u00a0 antijur\u00eddica descrita con el verbo rector \u201crealizar\u201d, s\u00f3lo alcanza eficacia \u00a0 jur\u00eddica a trav\u00e9s de cinco diversas hip\u00f3tesis, de las cuales cuatro de estas son \u00a0 determinadas y una es indeterminada, por lo que esta \u00faltima se remite a las \u00a0 disposiciones que a nivel reglamentario regulan las instituciones contempladas \u00a0 en el mismo numeral, a saber: permiso, patente, autorizaci\u00f3n y concesi\u00f3n en la \u00a0 actividad pesquera. La hip\u00f3tesis indeterminada es la que est\u00e1 siendo demandada. \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una \u00a0 confrontaci\u00f3n del contenido normativo demandado con las disposiciones \u00a0 constitucionales que se alegan vulneradas, le permite a la Corte constatar que, \u00a0 si bien la expresi\u00f3n reviste un car\u00e1cter \u00a0indeterminado debido a que \u00a0 impl\u00edcitamente conlleva a una remisi\u00f3n normativa, desarrollada en diversos \u00a0 reglamentos que regulan los permisos, la patente, la autorizaci\u00f3n y la concesi\u00f3n \u00a0 en la actividad pesquera; ello en nada ri\u00f1e con los principios de legalidad, el \u00a0 debido proceso y la reserva de ley, puesto que los elementos estructurales de la \u00a0 infracci\u00f3n est\u00e1n definidos en la ley y, por ende, la funci\u00f3n reglamentaria \u00a0 \u00fanicamente puede precisar los requisitos exigidos para cumplir a cabalidad con \u00a0 la legalidad que la norma intr\u00ednsecamente procura en el tr\u00e1mite de obtenci\u00f3n del \u00a0 permiso, la patente, la autorizaci\u00f3n y la concesi\u00f3n en la actividad pesquera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 ese sentido, la expresi\u00f3n objeto de control est\u00e1 prescrita a modo de tipo \u00a0 sancionatorio \u201cnumerus apertus\u201d, que permite ser precisada a trav\u00e9s de la \u00a0 remisi\u00f3n reglamentaria, justificada en que la actividad pesquera conforme se se\u00f1al\u00f3 con \u00a0 anterioridad en esta providencia judicial es en s\u00ed misma din\u00e1mica, en tanto \u00a0 var\u00eda seg\u00fan factores de \u00edndole extrajur\u00eddica, de tipo: econ\u00f3mico, social, \u00a0 ambiental, biol\u00f3gico, etc. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la medida en que la mutabilidad de estos factores \u00a0 depende de circunstancias ajenas a la rigidez de una norma legal, de suyo es que \u00a0 la especificidad o el nivel t\u00e9cnico del permiso, la patente, la autorizaci\u00f3n y \u00a0 la concesi\u00f3n, no se puedan definir de manera estricta en una ley, sino que \u00a0 requieren ser desarrolladas por la administraci\u00f3n con observancia de la \u00a0 realidad, las garant\u00edas constitucionales y la ley matriz que las autoriza.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este espec\u00edfico asunto, para obtener permisos el Acuerdo 009 de 2003[87] \u00a0expedido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, exige: carta de \u00a0 solicitud, copia del documento de identidad del solicitante, fotograf\u00edas, \u00a0 certificado de c\u00e1mara de comercio o registro mercantil, plan de actividades \u00a0 realizado por un profesional, ubicaci\u00f3n y descripci\u00f3n de las operaciones, \u00a0 relaci\u00f3n de ejemplares y\/o productos, origen, porcentaje\u00a0 en destino para \u00a0 el mercado nacional y exportaci\u00f3n, sistema de almacenamiento y transporte, \u00a0 relaci\u00f3n de las \u00e1reas, relaci\u00f3n de equipos, planos generales, matricula o \u00a0 tarjeta profesional de quien elabora el plan de actividades, certificado de \u00a0 proveedores y\/o procesadores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se puede constatar, los anteriores aspectos \u00a0 escapan al \u00e1mbito de la ley y necesariamente se insertan en la actividad \u00a0 reglamentaria de la administraci\u00f3n. De esta manera, la norma no faculta a la \u00a0 administraci\u00f3n para crear tipos sancionatorios, sino con el fin de establecer \u00a0 las condiciones necesarias para otorgar el \u00a0 permiso, la patente, la autorizaci\u00f3n y la concesi\u00f3n en la actividad pesquera. \u00a0 As\u00ed, la norma responde a un \u00a0 objetivo constitucionalmente v\u00e1lido que est\u00e1 dado por regular \u00a0 administrativamente esa espec\u00edfica materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-404 de 2001, la Corte sostuvo que las \u00a0 faltas disciplinarias que consagren tipos abiertos o en blanco son \u00a0 constitucionalmente admisibles. Este concepto jur\u00eddico alude a aquellas \u00a0 infracciones que, ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado \u00a0 detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un \u00a0 complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se \u00a0 consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los \u00a0 servidores p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La admisibilidad de \u201ctipos abiertos\u201d en el \u00a0 derecho sancionatorio corresponde, tambi\u00e9n, seg\u00fan lo se\u00f1alado en la Sentencia \u00a0 C-948 de 2002, a la necesidad de salvaguardar el principio de eficiencia en la \u00a0 funci\u00f3n p\u00fablica, establecido en el art\u00edculo 209 Superior. A la luz de este \u00a0 principio, exigir una descripci\u00f3n detallada en la ley de todos los \u00a0 comportamientos susceptibles de sanci\u00f3n, conducir\u00eda en la pr\u00e1ctica a tener que \u00a0 transcribir todo el cat\u00e1logo de deberes, mandatos y prohibiciones que se imponen \u00a0 en las distintas normas jur\u00eddicas, convirti\u00e9ndose dicha exigencia en un \u00a0 obst\u00e1culo para el cumplimiento de los fines del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 virtud de lo anterior, la expresi\u00f3n \u201co contraviniendo las disposiciones que las regulan\u201d, contenida en el numeral 1\u00ba del Art\u00edculo \u00a0 54 de la Ley 13 de 1990, es compatible con los principios de legalidad y debido \u00a0 proceso, en tanto es determinable a partir de las otras normas previstas en el \u00a0 Estatuto de Pesca, por lo cual, ser\u00e1 declarada exequible en la parte resolutiva \u00a0 de la presente sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.3.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Expresi\u00f3n demandada del \u00a0 numeral 8\u00ba del Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se transcribe la premisa general del Art\u00edculo \u00a0 54 y el numeral 8\u00ba resaltando y subrayando en negrilla la expresi\u00f3n demandada: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 54. Est\u00e1 prohibido: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Utilizar las embarcaciones pesqueras para \u00a0 fines no autorizados, excepto en circunstancias de fuerza mayor o caso \u00a0 fortuito.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El numeral 8\u00ba prev\u00e9 \u00a0una regla general en grado de prohibici\u00f3n y una excepci\u00f3n a esa regla. La \u00a0 conducta t\u00edpica vedada se materializa en la comisi\u00f3n del verbo rector \u00a0 \u201cutilizar\u201d, el cual s\u00f3lo adquiere eficacia jur\u00eddica a partir de la descripci\u00f3n \u00a0 gen\u00e9rica demandada \u201cfines no autorizados\u201d. El \u201cquid iuris\u201d est\u00e1 \u00a0 dado por \u00bfqui\u00e9n define cu\u00e1les son los fines no autorizados en la actividad \u00a0 pesquera?, \u00bfel legislador o la autoridad administrativa? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Confrontada la expresi\u00f3n \u201cfines no autorizados\u201d con los par\u00e1metros de \u00a0 constitucionalidad que se denuncian infringidos por el actor, la Corte encuentra \u00a0 que la concreci\u00f3n de la conducta t\u00edpica, por razones de especialidad en la \u00a0 actividad pesquera depende de la autoridad administrativa t\u00e9cnicamente encargada \u00a0 de definir su aplicaci\u00f3n. Es decir, los fines no autorizados dependen de \u00a0 factores t\u00e9cnicos que no pueden precisarse de manera pormenorizada por el \u00a0 legislador, lo cual no desconoce la exigencia de precisi\u00f3n constitucionalmente \u00a0 exigida tanto en la descripci\u00f3n de la conducta (tipicidad) que constituye el \u00a0 supuesto de hecho, como en la determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n prevista en el \u00a0 Art\u00edculo 55 de la misma norma.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es \u00a0 claro que los tipos sancionatorios no pueden ser creados por reglamento, pero la \u00a0 indeterminaci\u00f3n de la norma acusada no la vicia en la medida en que los \u00a0 elementos estructurales del tipo est\u00e1n fijados en la ley y, en consecuencia, su \u00a0 contenido preciso se completa con previsiones de car\u00e1cter t\u00e9cnico que solo el \u00a0 reglamento puede llenar, porque algunas prohibiciones protegen los cuerpos de \u00a0 agua, otras las especies naturales, otras la industria, otras el medio ambiente, \u00a0 etc. Es decir, se trata de tipos justificablemente indeterminados por la \u00a0 especificidad y mutabilidad de las materias. Sirva de ejemplo: pescar vali\u00e9ndose de m\u00e9todos il\u00edcitos \u00a0 (utilizaci\u00f3n de t\u00f3xicos, explosivos, utilizaci\u00f3n de aparejos diferentes a los \u00a0 autorizados, llevar a bordo o utilizar aparejos o sistemas de pesca no \u00a0 autorizados[88], etc. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como \u00a0 se indic\u00f3 anteriormente, la pesca est\u00e1 ubicada en el delicado punto de \u00a0 equilibrio entre la producci\u00f3n alimentaria y la protecci\u00f3n de los recursos \u00a0 naturales. Es una de las \u00a0 \u00e1reas de producci\u00f3n de alimentos m\u00e1s sensible y din\u00e1mica, en la que se presentan \u00a0 aspectos de orden t\u00e9cnico y biol\u00f3gico en constante variaci\u00f3n, como por ejemplo: \u00a0 las t\u00e9cnicas de captura, el uso de tecnolog\u00edas en los barcos que ubican los \u00a0 card\u00famenes, la implementaci\u00f3n de redes mecanizadas, la instalaci\u00f3n en los barcos \u00a0 de medios para procesar y conservar los alimentos, las especies en riesgo de \u00a0 extinci\u00f3n, la pesca de especies prohibidas para el consumo humano, las tallas \u00a0 m\u00ednimas de captura de las especies y los periodos de veda; todo esto influye en \u00a0 las regulaciones que deban adoptarse en esta espec\u00edfica materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es por esto que la norma indeterminada se utiliza para indicar de manera imprecisa un supuesto \u00a0 de hecho que var\u00eda dependiendo de circunstancias ex\u00f3genas al \u00e1mbito normativo, \u00a0 lo cual no la exonera de satisfacer el principio de legalidad en el derecho \u00a0 administrativo sancionador, que exige del legislador establecer como \u00a0 m\u00ednimo:\u00a0\u201c(i)\u00a0los elementos b\u00e1sicos de la conducta t\u00edpica que ser\u00e1 \u00a0 sancionada;\u00a0(ii)\u00a0las remisiones normativas precisas cuando haya previsto \u00a0 un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar \u00a0 con claridad la conducta;\u00a0(iii)\u00a0la sanci\u00f3n que ser\u00e1 impuesta o, los criterios \u00a0 para determinarla con claridad.\u201d[89] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Sala Plena encuentra que la expresi\u00f3n \u00a0 \u201cfines no autorizados\u201d, contenida en el numeral 8\u00ba del Art\u00edculo 54 de la Ley 13 \u00a0 de 1990, se ajusta al principio de legalidad y al debido proceso, ya que a pesar \u00a0 de su car\u00e1cter gen\u00e9rico: (i) el legislador estableci\u00f3 cu\u00e1l es la conducta que \u00a0 contrar\u00eda el ordenamiento jur\u00eddico, (ii) se configur\u00f3 la sanci\u00f3n a imponer en \u00a0 los casos en que se incurra en la prohibici\u00f3n all\u00ed prevista y, (iii) el \u00a0 legislador determin\u00f3 cu\u00e1l es la autoridad competente para imponer la sanci\u00f3n \u00a0 prevista en la ley; delegando en la administraci\u00f3n \u00fanicamente aspectos t\u00e9cnicos \u00a0 que se definen, dependiendo de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que \u00a0 comportan los fines no autorizados \u201cquid sit iuris\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el reglamento cumple su funci\u00f3n complementaria del \u00a0 texto legal, en tanto no contrar\u00ede el principio de reserva de ley, raz\u00f3n por la \u00a0 cual, es necesario que la ley establezca un n\u00facleo esencial que est\u00e1 conformado \u00a0 por las conductas t\u00edpicas y las sanciones. Es decir, en materia sancionatoria es admisible el uso de los \u00a0 conceptos jur\u00eddicos indeterminados, siempre que la forma t\u00edpica alcance un \u00a0 car\u00e1cter\u00a0determinable\u00a0al momento de su aplicaci\u00f3n y, para lo cual, es \u00a0 imprescindible que la ley establezca criterios objetivos que permitan razonable \u00a0 y proporcionalmente concretar las hip\u00f3tesis normativas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 suma, la consagraci\u00f3n de \u00a0 tipos sancionatorios abiertos o en blanco, no es inconstitucional a la luz del \u00a0 principio de legalidad, debido proceso y de los elementos jurisprudenciales \u00a0 precisados en las consideraciones generales de esta providencia. Con fundamento \u00a0 en lo expuesto, la Corte Constitucional declarar\u00e1 la exequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cfines no autorizados\u201d del \u00a0 numeral 8\u00ba del Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990, por los cargos analizados en \u00a0 esta decisi\u00f3n judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.4.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Numeral 12 del Art\u00edculo 54 \u00a0 de la Ley 13 de 1990 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se transcribe la premisa general del Art\u00edculo 54 y se subraya en \u00a0 negrilla el texto del numeral 12 demandado: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 54. Est\u00e1 prohibido: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Las dem\u00e1s conductas que se\u00f1ale el \u00a0 reglamento que al efecto expida el Gobierno Nacional en desarrollo de la \u00a0 presente Ley.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta disposici\u00f3n prev\u00e9 una habilitaci\u00f3n in genere \u00a0que el legislador le confiere al Gobierno Nacional para que mediante actos \u00a0 administrativos de car\u00e1cter general prescriba otras conductas constitutivas de \u00a0 infracci\u00f3n al r\u00e9gimen pesquero, distintas a las ya estipuladas en la ley, \u00a0 cuesti\u00f3n que impl\u00edcitamente conlleva una remisi\u00f3n a otro u otros cuerpos \u00a0 normativos de inferior jerarqu\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre las condiciones para que la t\u00e9cnica legislativa \u00a0 de la remisi\u00f3n sea constitucional, esta Corporaci\u00f3n ha dicho lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa remisi\u00f3n normativa como t\u00e9cnica legislativa no es \u00a0 per se inconstitucional cuando se analiza desde la perspectiva del principio de \u00a0 tipicidad, puesto que es preciso verificar qu\u00e9 parte de la disposici\u00f3n en \u00a0 cuesti\u00f3n requiere completarse con otros preceptos jur\u00eddicos y si es posible \u00a0 efectivamente completar la norma cuestionada a partir de la lectura de las \u00a0 normas a las que se remite. Por tanto, no es posible inferir del principio de \u00a0 tipicidad que una remisi\u00f3n que el mismo legislador hace a otro instrumento \u00a0 normativo sea de suyo inexequible. No obstante, para que la remisi\u00f3n sea \u00a0 constitucional la disposici\u00f3n que la efect\u00faa ha de comprender unos contenidos \u00a0 m\u00ednimos que le permitan al int\u00e9rprete y ejecutor de la norma identificar un \u00a0 determinado cuerpo normativo sin que haya lugar a ambig\u00fcedades ni a \u00a0 indeterminaciones al respecto. Adem\u00e1s, es necesario que las normas a las que se \u00a0 remite contengan, en efecto, los elementos que permiten definir con precisi\u00f3n y \u00a0 claridad la conducta sancionada, de forma tal que su aplicaci\u00f3n se efect\u00fae con \u00a0 el respeto debido al principio de tipicidad. Adicionalmente, a las personas no \u00a0 se les puede aplicar una descripci\u00f3n de la conducta sancionada efectuada con \u00a0 posterioridad a la realizaci\u00f3n de dicha conducta, porque ello desconocer\u00eda el \u00a0 principio de lex previa.\u201d[90] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El establecimiento de la responsabilidad por transgredir las dem\u00e1s \u00a0 conductas que se\u00f1ale el reglamento, estipula una excepci\u00f3n al principio de \u00a0 reserva de ley en la enunciaci\u00f3n de las conductas t\u00edpicas, delegando por \u00a0 completo en el reglamento la creaci\u00f3n de prohibiciones de las cuales se derivan \u00a0 consecuencias sancionatorias. Es, como \u00a0 puede observarse, la concesi\u00f3n de una atribuci\u00f3n ilimitada en la materia y en el \u00a0 tiempo al reglamento para prohibir conductas plenamente aut\u00f3nomas y \u00a0 diferenciadas de las descritas en los otros numerales del Art\u00edculo 54 de la ley \u00a0 objeto de estudio. Al hacer esto, el legislador viol\u00f3 el \u00a0 principio de legalidad comprendido dentro de la garant\u00eda del debido proceso, lo \u00a0 que a todas luces desborda el marco constitucional, porque el legislador no \u00a0 consagr\u00f3 de manera expresa los elementos estructurales del tipo sancionatorio \u00a0 que ser\u00e1n desarrollados v\u00eda reglamentaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se desconoce el principio de \u00a0 reserva de ley, en tanto la facultad otorgada al Gobierno Nacional en la norma \u00a0 demandada, tiene como finalidad espec\u00edfica la configuraci\u00f3n de nuevas conductas \u00a0 prohibidas, con lo cual se est\u00e1 trasladando la competencia para regular mediante \u00a0 una norma reglamentaria la materia reservada. Al decir de la Corte: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cPara que la remisi\u00f3n normativa que eventualmente \u00a0 se efectu\u00e9 sea constitucional i) la disposici\u00f3n que la efect\u00faa ha de comprender \u00a0 unos contenidos m\u00ednimos que le permitan al int\u00e9rprete y ejecutor de la norma \u00a0 identificar un determinado cuerpo normativo sin que haya lugar a ambig\u00fcedades ni \u00a0 a indeterminaciones al respecto; ii) que las normas a las que se remite \u00a0 contengan, en efecto, los elementos que permiten definir con precisi\u00f3n y \u00a0 claridad la conducta sancionada, de forma tal que su aplicaci\u00f3n se efect\u00fae con \u00a0 el respeto debido al principio de tipicidad. Finalmente no sobra reiterar que \u00a0 l\u00f3gicamente a las personas no se les puede aplicar una descripci\u00f3n de la \u00a0 conducta sancionada efectuada con posterioridad a la realizaci\u00f3n de dicha \u00a0 conducta, porque ello desconocer\u00eda el principio de\u00a0lex\u00a0praevia.\u201d[91] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se indic\u00f3 en precedencia, el \u00a0 principio de legalidad exige que dentro del procedimiento administrativo \u00a0 sancionatorio la falta o conducta est\u00e9 tipificada en la norma -lex scripta- \u00a0 con anterioridad a los hechos materia de la investigaci\u00f3n -lex previa-. \u00a0Esto se desprende del contenido dispositivo del inciso 2\u00b0 del Art\u00edculo 29 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que consagra el principio de legalidad, al disponer que \u201cnadie \u00a0 podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa \u00a0 (\u2026)\u201d, es decir, que no existe pena o sanci\u00f3n si no hay ley que \u00a0 determine la legalidad de dicha actuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo para \u00a0 satisfacer el principio de tipicidad, deben concurrir los siguientes elementos: \u00a0 (i) Que la conducta sancionable est\u00e9 descrita de manera espec\u00edfica y precisa, \u00a0 bien porque la misma est\u00e9 determinada en el mismo cuerpo normativo o sea \u00a0 determinable a partir de la aplicaci\u00f3n de otras normas jur\u00eddicas; (ii) \u00a0 Que exista una sanci\u00f3n cuyo contenido material este definido en la ley; \u00a0 (iii) Que exista correlaci\u00f3n entre la conducta y la sanci\u00f3n;\u201d[92] \u00a0 (Subrayas propias) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consecuentemente, son elementos \u00a0 esenciales del tipo sancionatorio administrativo: (i) la descripci\u00f3n de la \u00a0 conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicaci\u00f3n de la sanci\u00f3n; (ii) \u00a0 la determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, incluyendo el t\u00e9rmino o la cuant\u00eda de la misma, \u00a0 (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe \u00a0 seguirse para su imposici\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De \u00a0 acuerdo con lo anterior, el \u00a0 numeral 12 del Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990 ser\u00e1 declarado inexequible, por \u00a0 ser contrario a los art\u00edculos 29 y 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.5.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Apartes demandados del \u00a0 primer inciso del Art\u00edculo 55 de la Ley 13 de 1990 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 tenor del Art\u00edculo 55 de la Ley 13 de 1990 es el siguiente (se resaltan en \u00a0 negrilla los apartes demandados del primer inciso): \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 55. Las personas naturales o \u00a0 jur\u00eddicas que infrinjan las disposiciones establecidas en la presente Ley y \u00a0 dem\u00e1s normas legales y reglamentarias sobre la materia, se har\u00e1n \u00a0 acreedores, seg\u00fan la gravedad de la infracci\u00f3n, a una o m\u00e1s de las \u00a0 siguientes sanciones que aplicar\u00e1 el INPA sin perjuicio de las sanciones \u00a0 penales y dem\u00e1s a que hubiere lugar: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conminaci\u00f3n por escrito. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Multa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Suspensi\u00f3n temporal del permiso, \u00a0 autorizaci\u00f3n, concesi\u00f3n o patente, seg\u00fan sea el caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Revocatoria del permiso, autorizaci\u00f3n, \u00a0 concesi\u00f3n o patente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Decomiso de embarcaciones, equipos o \u00a0 productos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Cierre temporal o clausura definitiva \u00a0 del establecimiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las multas que se impongan por \u00a0 infracciones a las disposiciones sobre pesca continental, tendr\u00e1n un valor \u00a0 comprendido entre el equivalente al salario m\u00ednimo legal de un d\u00eda y el \u00a0 equivalente al salario m\u00ednimo legal de mil (1000) d\u00edas, en concordancia con lo \u00a0 previsto en el Art\u00edculo 6, de la presente Ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las multas que se impongan por \u00a0 infracciones a las disposiciones sobre pesca marina, tendr\u00e1n un valor \u00a0 comprendido entre el equivalente al salario m\u00ednimo legal de un d\u00eda y el \u00a0 equivalente al salario m\u00ednimo legal de mil (1000) d\u00edas, en concordancia con lo \u00a0 previsto en el Art\u00edculo 6 de la presente Ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las multas podr\u00e1n ser sucesivas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El capit\u00e1n de la nave, el armador y los \u00a0 titulares del permiso de pesca, ser\u00e1n responsables solidarios de las sanciones \u00a0 econ\u00f3micas que se impusieren. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El INPA comunicar\u00e1 a la Direcci\u00f3n General \u00a0 Mar\u00edtima y Portuaria, DIMAR, las infracciones en que incurran los capitanes de \u00a0 las embarcaciones pesqueras para que \u00e9ste les imponga las dem\u00e1s sanciones que \u00a0 sean de su competencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 disposici\u00f3n transcrita est\u00e1 confeccionada a modo de silogismo deductivo, con una \u00a0 estructura en la que se prev\u00e9 un supuesto de hecho que est\u00e1 dado, por incurrir \u00a0 en las conductas vedadas por el ordenamiento de pesca y la consecuencia jur\u00eddica \u00a0 a t\u00edtulo de sanciones taxativamente establecidas por el legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de ese compuesto prescriptivo, la expresi\u00f3n \u201cy reglamentarias\u201d comporta una remisi\u00f3n a una fuente jur\u00eddica de rango \u00a0 inferior, que tambi\u00e9n deja la puerta abierta al ejecutivo, sin establecer \u00a0 supuestos f\u00e1cticos espec\u00edficos. De all\u00ed que no exista forma de determinar con \u00a0 claridad cu\u00e1les son las conductas sancionables, con lo cual el legislador cede \u00a0 por completo la tipificaci\u00f3n a la discrecionalidad del operador administrativo. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La descomposici\u00f3n de los elementos que conforman la \u00a0 norma, le permite a la Corte corroborar que de \u00e9sta no se desprende una habilitaci\u00f3n t\u00e9cnica, sino que faculta \u00a0 al ejecutivo para que el reglamento contemple las prohibiciones. La mayor flexibilidad que se admite en la \u00a0 tipificaci\u00f3n de las conductas en materia sancionatoria administrativa, no \u00a0 significa que sea constitucionalmente admisible prescribir tipos completamente \u00a0 en blanco mediante remisiones normativas, sin precisar los elementos esenciales \u00a0 de las conductas t\u00edpicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia \u00a0 constitucional ha se\u00f1alado que la potestad sancionatoria se estructura a partir \u00a0 del principio de legalidad, en tanto, sin una determinaci\u00f3n de la legalidad \u00a0 previa, la administraci\u00f3n carecer\u00eda de sustento jur\u00eddico para actuar, y por lo \u00a0 cual, en aplicaci\u00f3n de este principio est\u00e1 supeditada a: \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) que el se\u00f1alamiento de la sanci\u00f3n sea hecho \u00a0 directamente por el legislador; (ii) que \u00e9ste se\u00f1alamiento sea previo al momento \u00a0 de comisi\u00f3n del il\u00edcito y tambi\u00e9n al acto que determina la imposici\u00f3n de la \u00a0 sanci\u00f3n; (iii) que la sanci\u00f3n se determine no solo previamente, sino tambi\u00e9n \u00a0 plenamente, es decir que sea determinada y no determinable\u201d y tiene como \u00a0 finalidad proteger la libertad individual, controlar la arbitrariedad judicial, \u00a0 asegurar la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo estatal y en \u00a0 su materializaci\u00f3n participan, los principios de reserva de ley y de tipicidad.\u201d[93] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 palabras muy precisas de esta Corporaci\u00f3n: \u201cUno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la \u00a0 legalidad, seg\u00fan el cual las conductas sancionables no s\u00f3lo deben estar \u00a0 descritas en norma previa (tipicidad) sino que, adem\u00e1s, deben tener un \u00a0 fundamento legal, por lo cual su definici\u00f3n no puede ser delegada en la \u00a0 autoridad administrativa.\u201d[94] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A la \u00a0 luz de lo expuesto, la expresi\u00f3n \u201cy reglamentarias\u201d del inciso primero \u00a0 del Art\u00edculo 55 de la Ley 13 de 1990, ser\u00e1 declarada inexequible, manteni\u00e9ndose \u00a0 en el ordenamiento el precepto \u201csobre la materia\u201d que tambi\u00e9n hace \u00a0 referencia a la facultad del legislador para establecer las sanciones, raz\u00f3n por \u00a0 la cual, no puede ser excluida del mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De \u00a0 otra parte, la expresi\u00f3n \u201ca \u00a0 una o m\u00e1s de las siguientes sanciones\u201d, tambi\u00e9n contenida en el primer \u00a0 inciso del Art\u00edculo 55 de la Ley 13 de 1990, se ajusta a los principios de \u00a0 legalidad y debido proceso, pues dispone que el infractor sea m\u00faltiplemente \u00a0 sancionado, dependiendo de la gravedad de la conducta desplegada. N\u00f3tese que el \u00a0 enunciado \u201ca una o m\u00e1s\u201d se circunscribe al t\u00e9rmino \u201csiguientes\u201d, esto es, a las \u00a0 cinco sanciones taxativamente previstas en el Art\u00edculo 55 de la norma atacada y \u00a0 no a otras sanciones por fuera de este ordenamiento, lo que guarda plena \u00a0 correspondencia con las normas constitucionales de legalidad y debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El legislador producto de su libertad de configuraci\u00f3n \u00a0 normativa est\u00e1 facultado para determinar que una conducta sea susceptible de una \u00a0 o varias sanciones, con una graduaci\u00f3n proporcional que depende de la gravedad \u00a0 de la infracci\u00f3n, cuesti\u00f3n que en nada ri\u00f1e con los principios de legalidad y \u00a0 debido proceso. As\u00ed lo manifest\u00f3 esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-632 de 2011: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSiguiendo los lineamientos jurisprudenciales recogidos \u00a0 en las Sentencias C-870 de 2002 y C-478 de 2007, la Corte ha dejado establecido \u00a0 que es posible juzgar y sancionar varias veces un mismo comportamiento, sin que \u00a0 ello implique una violaci\u00f3n del\u00a0non bis in \u00eddem, (i) cuando la conducta imputada \u00a0 ofenda distintos bienes jur\u00eddicos que son objeto de protecci\u00f3n en diferentes \u00a0 \u00e1reas del derecho; (ii) cuando las investigaciones y las sanciones tengan \u00a0 distintos fundamentos normativos; (iii) cuando los procesos y las sanciones \u00a0 atiendan a distintas finalidades; y (iv) cuando el proceso y la sanci\u00f3n no \u00a0 presenten identidad de objeto y causa.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Analizada la disposici\u00f3n de manera integral, la Sala \u00a0 encuentra que la aplicaci\u00f3n de una o m\u00e1s sanciones est\u00e1 restringida, de una \u00a0 parte, a la gravedad de la conducta, como lo determina el inciso primero del \u00a0 Art\u00edculo 55 de la propia Ley 13 de 1990 y, m\u00e1s aun sistem\u00e1ticamente, est\u00e1 \u00a0 sometida a los Art\u00edculos 44[95] \u00a0y 50[96] \u00a0de la Ley 1437 de 2011, los cuales determinan la graduaci\u00f3n y la \u00a0 proporcionalidad de la sanci\u00f3n administrativa. En consecuencia, el \u00a0 operador sancionatorio debe observar los principios de adecuaci\u00f3n y \u00a0 proporcionalidad en la determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n. Esto es que como los \u00a0 criterios de graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n no est\u00e1n definidos en la ley especial (Ley \u00a0 13 de 1990) y, por tanto, se presentan vac\u00edos normativos, por remisi\u00f3n[97]expresa al \u00a0 C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se \u00a0 aplican los Art\u00edculos 47 al 49 de ese cuerpo normativo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en lo expuesto, es constitucionalmente admisible que el legislador \u00a0 producto de su libertad de configuraci\u00f3n normativa establezca la coexistencia de \u00a0 sanciones administrativas frente a una misma conducta y a diferencia del r\u00e9gimen \u00a0 penal[98] \u00a0no se afecta el \u201cnon bis in \u00eddem\u201d, toda vez que no se trata de varios \u00a0 juicios seguidos por una misma conducta, sino de un juicio con varias sanciones \u00a0 que dependen de la gravedad de la misma. De tal modo que la investigaci\u00f3n es \u00a0 llevada por una misma autoridad administrativa, en una sola cuerda procesal y la \u00a0 sanci\u00f3n se impone a partir de una dosimetr\u00eda previamente definida por el \u00a0 legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De \u00a0 esta manera, la coexistencia de sanciones encuentra justificaci\u00f3n al tratarse de \u00a0 diversos bienes que el ordenamiento jur\u00eddico protege en el \u00e1mbito \u00a0 administrativo, conforme lo ha sostenido la jurisprudencia reiterada de este \u00a0 Tribunal, en relaci\u00f3n con diferentes materias[99]: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que \u00a0 uno de los temas en que al Legislador le asiste libertad de configuraci\u00f3n \u00a0 legislativa, es en materia de regulaci\u00f3n de sanciones y restricciones por la \u00a0 comisi\u00f3n de infracciones de las normas de tr\u00e1nsito que buscan proteger la \u00a0 seguridad, movilidad, salubridad y medio ambiente para todos los ciudadanos, as\u00ed \u00a0 como en el otorgamiento de las facultades y competencias necesarias a las \u00a0 autoridades\u00a0de tr\u00e1nsito para imponer o aplicar dichas restricciones o sanciones \u00a0 a los infractores de las normas del C\u00f3digo Nacional de Tr\u00e1nsito Terrestre.\u201d[100] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este contexto, muchas de las regulaciones \u00a0 espec\u00edficas que expide la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca AUNAP, en \u00a0 desarrollo de la Ley 13 de 1990[101], \u00a0 est\u00e1n orientadas a la protecci\u00f3n de la seguridad alimentaria, el medio ambiente, \u00a0 el cuidado de las especies en riesgo de extinci\u00f3n, la salud p\u00fablica y la \u00a0 protecci\u00f3n del agua en s\u00ed misma. En ese sentido, la pesca responsable es un par\u00e1metro \u00a0 ineludible protegido por una Constituci\u00f3n eco-c\u00e9ntrica como la colombiana, cuya \u00a0 efectivizaci\u00f3n se debe maximizar, pues su desprotecci\u00f3n constituir\u00eda un paso m\u00e1s \u00a0 hacia la devastaci\u00f3n e insostenibilidad de la especie humana. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sup\u00f3ngase por ejemplo, que en un caso de contaminaci\u00f3n ambiental causado por una \u00a0 embarcaci\u00f3n, debido a la gravedad de la conducta pesquera sea necesario imponer \u00a0 una multa y, simult\u00e1neamente, la suspensi\u00f3n del permiso, cuesti\u00f3n que en nada \u00a0 ri\u00f1e con los postulados constitucionales de legalidad y debido proceso, conforme \u00a0 lo ha sostenido esta \u00a0 Corporaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl legislador dispone de un margen de configuraci\u00f3n de \u00a0 las sanciones administrativas, que es amplio habida cuenta de la gran diversidad \u00a0 de sectores de la administraci\u00f3n y de las necesidades y particularidades en cada \u00a0 uno de ellos. En\u00a0atenci\u00f3n a la naturaleza y a la gravedad de la sanci\u00f3n que ha \u00a0 analizado en cada caso y a las condiciones para su imposici\u00f3n, la Corte ha \u00a0 admitido diferentes grados de garant\u00eda del derecho al debido proceso en lo que \u00a0 respecta a las condiciones de imputaci\u00f3n.\u201d[102]\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 efecto, en el \u00e1mbito administrativo se presentan m\u00faltiples circunstancias en las \u00a0 que una misma conducta da lugar a la imposici\u00f3n de varias sanciones. Es el caso \u00a0 de las sanciones disciplinarias grav\u00edsimas que dan lugar a la destituci\u00f3n e \u00a0 inhabilidad para ejercer funciones p\u00fablicas o cuando un conductor transgrede una \u00a0 prohibici\u00f3n de tr\u00e1nsito simult\u00e1neamente se sanciona al infractor con una multa \u00a0 pecuniaria y se inmoviliza el veh\u00edculo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en lo expuesto, \u00a0 la expresi\u00f3n \u201ca una o m\u00e1s de las siguientes sanciones\u201d contenida en el \u00a0 inciso primero del Art\u00edculo 55 de la Ley 13 de 1990 ser\u00e1 declarada exequible, \u00a0 por los cargos analizados en esta providencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.6.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Pen\u00faltimo inciso \u00a0 del Art\u00edculo 55 de la Ley 13 de 1990 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 pen\u00faltimo inciso del Art\u00edculo 55 de la Ley 13 de 1990, demandado en su \u00a0 totalidad, dispone: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl capit\u00e1n de la nave, el armador y los \u00a0 titulares del permiso de pesca, ser\u00e1n responsables solidarios de las sanciones \u00a0 econ\u00f3micas que se impusieren.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De \u00a0 esta disposici\u00f3n se derivan dos contenidos normativos. De una parte, establece \u00a0 qui\u00e9nes son sujetos responsables de la sanci\u00f3n pesquera (capit\u00e1n, armador y \u00a0 titular del permiso) y, de otra, instituye la solidaridad entre estos, cuando la \u00a0 sanci\u00f3n es pecuniaria. La\u00a0obligaci\u00f3n \u00a0 solidaria consiste en una modalidad caracterizada por la pluralidad de sujetos, \u00a0 en la que existiendo varios deudores de una prestaci\u00f3n y siendo divisible su \u00a0 pago, se puede exigir a cada uno de \u00e9stos la totalidad de la misma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo \u00a0 que el actor aduce, es la configuraci\u00f3n de una forma de responsabilidad \u00a0 objetiva, que no consulta los c\u00e1nones de culpabilidad e imputaci\u00f3n, integrados \u00a0 en el debido proceso, pues independientemente del sujeto responsable de la \u00a0 conducta, indefectiblemente se genera la solidaridad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al primer contenido normativo, esto es la estipulaci\u00f3n de los sujetos \u00a0 responsables, la Corte encuentra que ello hace parte de la libertad de \u00a0 configuraci\u00f3n del legislador. No obstante cuando se establece la solidaridad \u00a0 entre los sujetos, sin consultar uno de los elementos de la responsabilidad \u00a0 (culpa o dolo), notoriamente se desconoce el debido proceso administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La instituci\u00f3n de la solidaridad en el campo \u00a0 administrativo sancionatorio pretende garantizar que la obligaci\u00f3n sea \u00a0 ejecutable frente a otros sujetos distintos del autor de la conducta prohibida, \u00a0 para que conjuntamente respondan ante la administraci\u00f3n, en tanto ten\u00edan el \u00a0 deber de prevenir la comisi\u00f3n de la misma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 objeto del derecho administrativo sancionatorio es la prevenci\u00f3n de las \u00a0 conductas que ponen en riesgo o lesionan bienes protegidos por el ordenamiento \u00a0 jur\u00eddico, a trav\u00e9s de procedimientos que deben garantizar el debido proceso. En \u00a0 reiteradas ocasiones[103] \u00a0la Corte se ha pronunciado en el sentido de que la determinaci\u00f3n de la \u00a0 responsabilidad administrativa, requiere que la infracci\u00f3n se haya realizado con \u00a0 dolo, o con culpa, como elemento que debe concurrir para la imposici\u00f3n de la \u00a0 sanci\u00f3n. En efecto, en la Sentencia C-597 de 1996, esta Corporaci\u00f3n precis\u00f3 que \u00a0 en materia sancionatoria administrativa est\u00e1 proscrita toda forma de \u00a0 responsabilidad objetiva y las faltas s\u00f3lo son sancionables a t\u00edtulo de dolo o \u00a0 culpa: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte coincide con el actor en que en Colombia, \u00a0 conforme al principio de dignidad humana y de culpabilidad acogidos por la Carta \u00a0 (CP arts. 1\u00ba y 29), est\u00e1 proscrita toda forma de responsabilidad objetiva en \u00a0 materia sancionadora.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 culpabilidad constituye un elemento subjetivo esencial sobre el cual se edifica \u00a0 la responsabilidad administrativa. En este orden tambi\u00e9n se sit\u00faa la Sentencia \u00a0 C-089 de 2011, por la cual se juzg\u00f3 la \u00a0 constitucionalidad del Art\u00edculo 18 de la Ley 1383 de 2010, que establece la \u00a0 solidaridad entre el infractor de la norma de tr\u00e1nsito, el propietario del \u00a0 veh\u00edculo y la empresa afiliadora. En dicha oportunidad la Corte se refiri\u00f3 a las \u00a0 exigencias que deben concurrir para la imposici\u00f3n de sanciones, a saber:\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte ha se\u00f1alado que la imposici\u00f3n de sanciones \u00a0 por responsabilidad objetiva, se ajusta a la Constituci\u00f3n, si y solo si, la \u00a0 sanci\u00f3n administrativa cumple con las siguientes exigencias: (i) que se trate de \u00a0 un tipo de sanci\u00f3n que no afecte de manera espec\u00edfica el ejercicio de derechos \u00a0 fundamentales, ni afecten de manera directa o indirecta a terceros; (ii) que la \u00a0 sanci\u00f3n tenga un car\u00e1cter meramente monetario; y (iii) que se trate de \u00a0 sanciones de menor entidad.\u201d \u00a0 (Subrayas fuera del texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De \u00a0 esta manera, al tenor de lo dispuesto en \u00a0 los Art\u00edculos 29 y 150 Superiores, as\u00ed como la jurisprudencia consolidada de \u00a0 esta Corporaci\u00f3n, el primer contenido normativo es compatible con la \u00a0 Constituci\u00f3n, en tanto se limita a establecer los sujetos responsables de la \u00a0 sanci\u00f3n. Sin embargo, el establecimiento de la solidaridad entre tales sujetos, \u00a0 excede los c\u00e1nones del debido proceso, ya que no consulta uno de los elementos \u00a0 esenciales en la determinaci\u00f3n de la responsabilidad (el dolo y la culpa grave, \u00a0 son elementos\u00a0sine qua non\u00a0en la imputaci\u00f3n de responsabilidad \u00a0 administrativa en esta materia).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 este punto del an\u00e1lisis conviene diferenciar la instituci\u00f3n de la solidaridad \u00a0 del r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva. Conforme a lo indicado en precedencia, \u00a0la solidaridad[104] supone la existencia de una \u00a0 pluralidad de sujetos en las obligaciones o en lo deberes a cargo del \u00a0 administrado, que puede estar ubicada en la parte acreedora (solidaridad activa) \u00a0 o en el extremo deudor (solidaridad pasiva), y en t\u00e9rminos pr\u00e1cticos implica \u00a0 que, a pesar de haber varios sujetos, la prestaci\u00f3n es \u00fanica. En el marco del \u00a0 derecho administrativo sancionatorio conlleva a que el deber de los sujetos con \u00a0 respecto a la sanci\u00f3n pecuniaria, pueda ser ejecutada por parte de la autoridad \u00a0 competente, persiguiendo a cualquiera de los obligados por el valor total de la \u00a0 correspondiente sanci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el r\u00e9gimen objetivo consiste en una forma \u00a0 de determinaci\u00f3n de la responsabilidad en la que se prescinde por completo de la \u00a0 conducta del sujeto, de su culpabilidad o intencionalidad; en esta modalidad se \u00a0 atiende \u00fanica y exclusivamente el da\u00f1o producido, bastando este elemento para \u00a0 que su autor o autores sean responsables, cualquiera que haya sido su conducta y \u00a0 sin considerar aspectos subjetivos como la culpa[105] \u00a0o dolo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que la \u00a0 imposici\u00f3n de sanciones por responsabilidad objetiva se ajusta a la Constituci\u00f3n \u00a0 en la medida que \u201c(i) carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina \u00a0 llama ‘rescisorias’, es decir, de sanciones que comprometen de manera espec\u00edfica \u00a0 el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros; \u00a0 (ii) tengan un car\u00e1cter meramente monetario; y (iii) sean de menor entidad en \u00a0 t\u00e9rminos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tr\u00e1nsito) o \u00a0 en t\u00e9rminos relativos (tal como sucede en el r\u00e9gimen cambiario donde la sanci\u00f3n \u00a0 corresponde a un porcentaje del monto de la infracci\u00f3n o en el caso del decomiso \u00a0 en el que la afectaci\u00f3n se limita exclusivamente a la propiedad sobre el bien \u00a0 cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras).\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siguiendo la jurisprudencia referenciada, una inspecci\u00f3n cuidadosa de la norma, \u00a0 le permite a esta Corte constatar que la posibilidad de sancionar con el \u00a0 equivalente al salario m\u00ednimo legal de 10.000 d\u00edas, cuando se trata de pesca \u00a0 continental y el equivalente al salario m\u00ednimo legal de 100.000 d\u00edas cuando se \u00a0 trate de pesca marina, incumple la exigencia relativa a tratarse de sanciones de \u00a0 \u201cmenor entidad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 este sentido, la responsabilidad solidaria, como forma de garantizar el \u00a0 cumplimiento de obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede \u00a0 penetrar en el \u00e1mbito del derecho sancionatorio pesquero porque desconoce el \u00a0 fundamento del sistema punitivo, basado en que cada persona responde por sus \u00a0 propios actos y sin que en ning\u00fan caso pueda sustentarse que el inter\u00e9s p\u00fablico \u00a0 permite establecer responsabilidad solidaria por actos ajenos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El efecto de la solidaridad consiste en \u00a0 extender el \u00e1mbito de la responsabilidad sancionatoria, de manera que pueda ser \u00a0 exigida directamente a otros sujetos distintos del principalmente obligado. En \u00a0 este contexto, lo que la Corte quiere precisar es que cada uno de los sujetos responsables en materia pesquera, ya sea el \u00a0 capit\u00e1n de la nave, el armador o el titular del permiso de pesca es sancionable \u00a0 en la medida en que se demuestre su culpabilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sup\u00f3ngase por ejemplo que el capit\u00e1n de la nave incurre en una infracci\u00f3n \u00a0 pesquera de tipo medioambiental, pero que el titular del permiso ha dado \u00a0 precisas instrucciones de no cometer ese tipo de falta. Se estar\u00eda sancionado \u00a0 injustamente a quien ha dado una instrucci\u00f3n de observancia a la ley, cuando en \u00a0 realidad otro sujeto incurri\u00f3 en el tipo disciplinario de manera individual.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 virtud de lo anterior, la palabra \u201csolidarios\u201d del pen\u00faltimo inciso del Art\u00edculo \u00a0 55 de la Ley 13 de 1990 ser\u00e1 declarada inexequible, al no establecer un est\u00e1ndar \u00a0 de imputaci\u00f3n objetivo aplicable a los procesos de responsabilidad pesquera, que \u00a0 sea compatible con los principios integradores del Art\u00edculo 29 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0S\u00edntesis de \u00a0 la decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Diego L\u00f3pez \u00a0 Medina demand\u00f3 el Art\u00edculo 53 \u00a0 y apartes de los Art\u00edculos 54 y 55 de la Ley 13 de 1990, \u201cPor la cual se \u00a0 dicta el Estatuto General de Pesca\u201d, \u00a0 por considerar que el contenido indeterminado de algunas de sus previsiones y \u00a0 las habilitaciones otorgadas al Gobierno Nacional para reglamentar conductas \u00a0 prohibidas, quebrantan el principio de legalidad, el debido proceso y la reserva \u00a0 de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las \u00a0 normas demandadas forman parte del T\u00edtulo VI de la Ley 13 de 1990 que consagra \u00a0 un r\u00e9gimen sancionatorio, mediante el establecimiento de prohibiciones, \u00a0 sanciones y habilitaciones al ejecutivo para determinar otras conductas \u00a0 sancionables dentro del estatuto de pesca. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 cuesti\u00f3n jur\u00eddica que subyace consiste en: (i) determinar si es constitucionalmente admisible que el legislador \u00a0 utilice conceptos jur\u00eddicos indeterminados para la configuraci\u00f3n de las \u00a0 prohibiciones en materia sancionatoria pesquera, (ii) si el reglamento al detallar aspectos relacionados con \u00a0 la ejecuci\u00f3n de la ley, puede configurar tipos sancionatorios, y (iii) si la responsabilidad solidaria entre \u00a0 sujetos de la actividad pesquera, establece un r\u00e9gimen de responsabilidad \u00a0 objetiva contrario al art\u00edculo 29 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de un contexto en el que la actividad pesquera est\u00e1 ubicada en el punto de \u00a0 equilibrio entre la producci\u00f3n alimentaria y la protecci\u00f3n de recursos \u00a0 naturales, su r\u00e9gimen sancionatorio debe atender aspectos de orden t\u00e9cnico y biol\u00f3gico en constante variaci\u00f3n, \u00a0 como por ejemplo: las t\u00e9cnicas de captura, el uso de tecnolog\u00edas en los barcos \u00a0 para ubicaci\u00f3n de los card\u00famenes, la implementaci\u00f3n de redes mecanizadas, la \u00a0 instalaci\u00f3n en los barcos de medios para procesar y conservar los alimentos, las \u00a0 especies en riesgo de extinci\u00f3n, la pesca de especies prohibidas para el consumo \u00a0 humano, las tallas m\u00ednimas de captura de las especies y los periodos de veda; \u00a0 todo lo cual influye en las regulaciones que deban adoptarse en esta espec\u00edfica \u00a0 tem\u00e1tica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del an\u00e1lisis \u00a0 sistem\u00e1tico de los Art\u00edculos 6, 29 y 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se \u00a0 desprende un conjunto de principios que en materia sancionatoria administrativa \u00a0 implica que sea admisible el \u00a0 uso de los conceptos jur\u00eddicos indeterminados, siempre que la tipicidad de la \u00a0 conducta tenga un car\u00e1cter\u00a0determinable\u00a0al momento de su aplicaci\u00f3n y, para lo \u00a0 cual, es imprescindible que la ley establezca criterios objetivos que permitan, \u00a0 de manera razonada y proporcional, concretar las conductas sancionadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De \u00a0 estas disposiciones constitucionales tambi\u00e9n surge que, en asuntos sometidos a \u00a0 reserva legal, el legislador producto de su libertad de configuraci\u00f3n normativa \u00a0 pueda facultar al Gobierno Nacional para desarrollar aspectos puntuales de una determinada materia, siempre y cuando se contraiga a reglas espec\u00edficas trazadas en la ley y \u00a0 est\u00e9n intr\u00ednsecamente relacionadas con su debida aplicaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A la luz de lo \u00a0 expuesto, la Corte considera que no es posible delegar completamente la \u00a0 estipulaci\u00f3n de tipos sancionatorios en la autoridad administrativa. El derecho sancionatorio forma parte de la \u00a0 capacidad punitiva del Estado, por lo que materialmente el\u00a0principio de legalidad desempe\u00f1a una funci\u00f3n esencial \u00a0 orientada a que el ejercicio del poder se supedite en todo a la ley vigente al \u00a0 momento de ocurrencia de los hechos constitutivos de infracci\u00f3n al ordenamiento. Este principio \u00a0 originario del \u201crule of law\u201d est\u00e1 consagrado en varias disposiciones \u00a0 constitucionales, principalmente en el andamiaje procesal de los Art\u00edculos 6\u00ba y \u00a0 29, e implica que cuando el Estado ejerza su funci\u00f3n sancionatoria, la conducta antijur\u00eddica constitutiva de infracci\u00f3n est\u00e9 \u00a0 tipificada en la ley y asignada la competencia para imponer la correspondiente \u00a0 sanci\u00f3n. Esta limitaci\u00f3n sustantiva y funcional es una clara manifestaci\u00f3n de la \u00a0 superaci\u00f3n de los estados policivos a trav\u00e9s de la garant\u00eda que supone la \u00a0 existencia de un Estado de Derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo \u00a0 anterior, el legislador en \u00a0 ejercicio de su libertad de configuraci\u00f3n normativa, puede tipificar las \u00a0 conductas constitutivas de transgresi\u00f3n al orden jur\u00eddico, a trav\u00e9s de tipos \u00a0 abiertos \u201cnumerus apertus\u201d, caracterizados por descripciones amplias y \u00a0 gen\u00e9ricas en cuya textura abierta no se \u00a0 agotan los t\u00e9rminos de su propia prescripci\u00f3n, sino que admiten la acumulaci\u00f3n o \u00a0 inclusi\u00f3n de nuevas categor\u00edas, por lo que suponen un amplio margen de adecuaci\u00f3n por parte del \u00a0 operador sancionatorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Debido a que la naturaleza especial de los asuntos regulados en el campo \u00a0 administrativo no versa sobre situaciones que impliquen una incursi\u00f3n en el \u00a0 n\u00facleo duro de los derechos fundamentales y ante la imposibilidad de contar con \u00a0 un listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas aquellas \u00a0 conductas que est\u00e1n prohibidas, el legislador sancionatorio est\u00e1 facultado para \u00a0 tipificar las conductas en el sistema \u201cnumerus apertus\u201d, sin que en \u00a0 ning\u00fan caso pueda permitir que \u00a0 el grado de oscilaci\u00f3n de la norma sea completamente indeterminado. As\u00ed, en esta disciplina, por razones de especialidad es \u00a0 posible asignar a los actos administrativos la descripci\u00f3n detallada de las \u00a0 conductas, cuyos elementos estructurales han sido previamente fijados por el \u00a0 Congreso de la Rep\u00fablica. Lo anterior no implica que las normas de car\u00e1cter \u00a0 reglamentario puedan modificar, suprimir o contrariar los postulados legales y, \u00a0 menos a\u00fan, desconocer las garant\u00edas constitucionales de legalidad y debido \u00a0 proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, son \u00a0 elementos esenciales del tipo sancionatorio administrativo: (i) la descripci\u00f3n \u00a0 de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicaci\u00f3n de la sanci\u00f3n; \u00a0 (ii) la determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, incluyendo el t\u00e9rmino o la cuant\u00eda de la \u00a0 misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla, y (iv) el procedimiento que \u00a0 debe seguirse para su imposici\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En materia \u00a0 sancionatoria es admisible el uso de los conceptos jur\u00eddicos indeterminados, \u00a0 siempre que la forma t\u00edpica pueda tener un car\u00e1cter\u00a0determinable\u00a0al momento de \u00a0 su aplicaci\u00f3n y, para lo cual, es imprescindible que la ley establezca criterios \u00a0 objetivos que permitan concretar las hip\u00f3tesis normativas de manera razonable y \u00a0 proporcionada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 jurisprudencia constitucional ha sostenido que el reglamento cumple su funci\u00f3n complementaria del texto legal, en tanto \u00a0 no contrar\u00ede el principio de reserva de ley, raz\u00f3n por la cual, es necesario que \u00a0 establezca un n\u00facleo esencial que est\u00e1 conformado por las conductas t\u00edpicas y \u00a0 las sanciones. As\u00ed, la norma reglamentaria establecer\u00e1 las especificaciones o \u00a0 graduaciones que sean necesarias. En consecuencia, es inconstitucional que la norma legal \u00a0 le otorgue a la administraci\u00f3n la potestad gen\u00e9rica de establecer v\u00eda reglamento \u00a0 infracciones y sanciones administrativas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, la ley puede hacer remisiones \u00a0 a los reglamentos, -con el fin de complementar el tipo all\u00ed descrito-, pero tal \u00a0 remisi\u00f3n est\u00e1 limitada al n\u00facleo esencial de lo que se ha estipulado en la ley. \u00a0 Por consiguiente, la tipificaci\u00f3n para la descripci\u00f3n de la conducta y la \u00a0 sanci\u00f3n, corresponde por mandato constitucional al legislador, mientras que la \u00a0 aplicaci\u00f3n de la misma para subsumir el hecho antijur\u00eddico al tipo descrito, \u00a0 concierne a la administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 responsabilidad solidaria, como forma de garantizar el cumplimiento de \u00a0 obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede penetrar en el \u00e1mbito \u00a0 del derecho sancionatorio porque desconoce el fundamento del sistema punitivo, \u00a0 basado en que cada persona responde por sus propios actos y sin que en ning\u00fan \u00a0 caso pueda sustentarse que los intereses p\u00fablicos permiten establecer \u00a0 responsabilidad solidaria por actos ajenos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 fundamento en estas reglas de decisi\u00f3n, la Sala Plena concluy\u00f3 lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.1.\u00a0\u00a0\u00a0 El Art\u00edculo 53 de la Ley 13 de 1990 es exequible, ya \u00a0 que la estipulaci\u00f3n de una \u00a0 infracci\u00f3n gen\u00e9rica no quebranta per se el ordenamiento constitucional, \u00a0 en la medida en que esta sea determinable, a partir de la concreci\u00f3n que \u00a0 sistem\u00e1ticamente alcance a trav\u00e9s de las otras normas que el legislador haya \u00a0 dispuesto, ya sean del Estatuto General de Pesca o en otras leyes que regulen la \u00a0 materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, sin perjuicio de la \u00a0 expresi\u00f3n \u201cy reglamentos\u201d contenida en el mismo Art\u00edculo 53, la cual es \u00a0 inexequible, toda vez que contraviene los principios de legalidad y reserva de \u00a0 ley, al investir de manera \u00a0 permanente al ejecutivo para establecer infracciones mediante la expedici\u00f3n de \u00a0 actos administrativos de car\u00e1cter general. Esto comporta un reenvi\u00f3 impreciso en \u00a0 el que no puede determinarse la conducta sancionada, quedando a la \u00a0 discrecionalidad del operador su configuraci\u00f3n y, con ello quebrantar la \u00a0 exigencia constitucional de tipicidad imperativa en el derecho administrativo \u00a0 sancionador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.2.\u00a0\u00a0\u00a0 La expresi\u00f3n \u201co contraviniendo las disposiciones que \u00a0 las regulan\u201d prevista en el numeral 1\u00ba del Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990 \u00a0 se ajusta a los par\u00e1metros de constitucionalidad de legalidad y reserva de ley, \u00a0 en tanto est\u00e1 configurada a modo de tipo sancionatorio indeterminado \u201cnumerus \u00a0 apertus\u201d que admite ser precisada a trav\u00e9s de una remisi\u00f3n reglamentaria \u00a0 justificada en los aspectos t\u00e9cnicos que requiere la materia. Esto es, la mutabilidad de factores que dependen de \u00a0 circunstancias ex\u00f3genas a la rigidez de una norma legal, en especial los \u00a0 requerimientos t\u00e9cnicos del permiso, la patente, la autorizaci\u00f3n y la concesi\u00f3n, \u00a0 no puedan ser definidos de manera estricta en una ley, sino que requieren ser \u00a0 desarrolladas v\u00eda reglamentaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.3.\u00a0\u00a0\u00a0 La expresi\u00f3n \u201cfines no autorizados\u201d del numeral \u00a0 8\u00ba de la Ley 13 de 1990 se ajusta a los c\u00e1nones constitucionales de legalidad, \u00a0 debido proceso y reserva de ley, puesto que la concreci\u00f3n de la conducta t\u00edpica, \u00a0 por razones de especialidad en la actividad pesquera depende de la autoridad \u00a0 administrativa t\u00e9cnicamente encargada de definir su aplicaci\u00f3n. Es decir, los \u00a0 fines no autorizados dependen de factores t\u00e9cnicos que no pueden precisarse de \u00a0 manera pormenorizada por el legislador, lo cual no desconoce la exigencia de \u00a0 precisi\u00f3n constitucionalmente exigida, tanto en la descripci\u00f3n de la conducta \u00a0 que constituye el supuesto de hecho, como en la determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n \u00a0 prevista en el Art\u00edculo 55 de la misma norma.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.4.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El numeral 12 del Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990 es \u00a0 inconstitucional, al establecer de manera expresa una excepci\u00f3n al principio de \u00a0 reserva de ley en la enunciaci\u00f3n de las conductas t\u00edpicas en el \u00e1mbito del \u00a0 derecho sancionatorio \u201cnumerus clausus\u201d, delegando por completo en el \u00a0 reglamento la creaci\u00f3n de prohibiciones de las cuales se deriva responsabilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.5.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La expresi\u00f3n \u201cy \u00a0 reglamentarias\u201d del primer inciso del Art\u00edculo 55 de la Ley 13 de 1990 es \u00a0 inexequible, en tanto \u00a0 comporta una remisi\u00f3n a una fuente jur\u00eddica de \u00a0 rango inferior, que deja la puerta abierta, sin establecer supuestos f\u00e1cticos \u00a0 espec\u00edficos, ya que no hay manera de determinar con claridad cu\u00e1les son las \u00a0 conductas sancionables, cediendo la tipificaci\u00f3n a la discrecionalidad del \u00a0 operador administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.6.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Teniendo en cuenta que el \u00a0 legislador producto de su libertad de configuraci\u00f3n normativa est\u00e1 facultado \u00a0 para determinar que una conducta sea susceptible de una o varias sanciones, -con \u00a0 una graduaci\u00f3n proporcional que depende de la gravedad de la conducta estipulada \u00a0 en el mismo Art\u00edculo-, la expresi\u00f3n \u201ca una o m\u00e1s de las siguientes sanciones\u201d \u00a0 del primer inciso del Art\u00edculo 55 de la Ley 13 de 1990 se ajusta a los \u00a0 principios constitucionales de legalidad y debido proceso. Esto, en tanto \u00a0 dispone que el infractor pueda ser m\u00faltiplemente sancionado, cuesti\u00f3n que, de \u00a0 una parte, se circunscribe a las cinco sanciones \u201cnumerus clausus\u201d \u00a0previstas en el Art\u00edculo 55 de la norma atacada y no a otras sanciones por fuera \u00a0 de este ordenamiento. Y, de otra, porque la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n est\u00e1 \u00a0 limitada por la graduaci\u00f3n y proporcionalidad establecidas en los Art\u00edculos 44 y \u00a0 50 de la Ley 1437 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.7.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El pen\u00faltimo inciso del \u00a0 Art\u00edculo 55 de la ley 13 de 1990 es exequible, salvo la palabra \u201csolidarios\u201d \u00a0 que es inexequible porque la culpabilidad \u00a0 constituye un elemento subjetivo esencial sobre el cual se debe edificar la \u00a0 responsabilidad administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en los Art\u00edculos 29 y \u00a0 150 Superiores, as\u00ed como la jurisprudencia consolidada de esta Corporaci\u00f3n, es \u00a0 compatible con la Constituci\u00f3n establecer los sujetos responsables de la sanci\u00f3n \u00a0 (capit\u00e1n, armador y titular del permiso). \u00a0 Sin embargo, el establecimiento de la solidaridad entre tales sujetos, \u00a0 notoriamente excede los c\u00e1nones del debido proceso, ya que no consulta uno de \u00a0 los elementos esenciales en la determinaci\u00f3n de la responsabilidad (el dolo y la \u00a0 culpa grave, que son elementos\u00a0sine qua non\u00a0en la imputaci\u00f3n de \u00a0 responsabilidad administrativa).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte \u00a0 Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del \u00a0 pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE el Art\u00edculo 53 de la Ley 13 \u00a0 de 1990, por los cargos analizados, salvo la expresi\u00f3n \u201cy reglamentarias\u201d, \u00a0que se declara INEXEQUIBLE. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO.- \u00a0Declarar EXEQUIBLES \u00a0 las expresiones \u201co contraviniendo las disposiciones que las regulan\u201d del \u00a0 numeral 1\u00ba del Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990 y \u201cfines no autorizados\u201d \u00a0 del numeral 8\u00ba del Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990, por los cargos analizados, \u00a0 e INEXEQUIBLE \u00a0el numeral 12 del Art\u00edculo 54 de la Ley 13 de 1990. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TERCERO.- \u00a0Declarar: (i) INEXEQUIBLE \u00a0la expresi\u00f3n \u201cy reglamentarias\u201d y EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201csobre \u00a0 la materia\u201d, del primer inciso del Art\u00edculo 55 de la Ley 13 de 1990, por los \u00a0 cargos analizados; (ii) EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201ca una o m\u00e1s de \u00a0 las siguientes sanciones\u201d, del inciso primero del Art\u00edculo 55 de la Ley 13 \u00a0 de 1990, por los cargos analizados, y (iii) EXEQUIBLE el pen\u00faltimo \u00a0 inciso del Art\u00edculo 55 de la Ley 13 de 1990, por los cargos analizados, salvo la \u00a0 palabra \u201csolidarios\u201d que se declara INEXEQUIBLE. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CUARTO.- \u00a0Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte \u00a0 Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidenta (e) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MYRIAM \u00c1VILA ROLD\u00c1N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada (e) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUCY CRUZ DE QUI\u00d1ONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conjuez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-699\/15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGIMEN SANCIONATORIO DEL ESTATUTO GENERAL \u00a0 DE PESCA-Vulneraci\u00f3n del principio de legalidad y de \u00a0 reserva de ley\/EXPEDICION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE \u00a0 CARACTER GENERAL-Impide determinaci\u00f3n previa de conducta \u00a0 sancionada y deja a la discrecionalidad del operador su configuraci\u00f3n \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES POR \u00a0 CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Remisi\u00f3n al reglamento cede toda \u00a0 tipificaci\u00f3n a la discrecionalidad del operador administrativo (Aclaraci\u00f3n de \u00a0 voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
APLICACION DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE \u00a0 MODO MENOS RIGUROSO QUE EN MATERIA PENAL EN EL AMBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO \u00a0 SANCIONADOR-Jurisprudencia \u00a0 constitucional (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TIPICIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Concede a la autoridad administrativa \u00a0 encargada de evaluar la responsabilidad margen m\u00e1s amplio y flexible que el del \u00a0 juez en materia penal (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEGALIDAD-No \u00a0 pueden existir dos c\u00e1nones\/LEGALIDAD-Alcance \u00a0(Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONDUCTAS SANCIONABLES-Deben estar descritas con plenitud en la ley \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA \u00a0 ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA-Debilitamiento \u00a0 favorece prerrogativas o potestades de la administraci\u00f3n sobre los ciudadanos \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Quantum admisible de la remisi\u00f3n al \u00a0 reglamento no puede desconocerlo (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEGALIDAD-Implica que no se pueda sancionar sin ley preexistente \u00a0 al acto que se imputa \u201cnula poena sine lege\u201d\/LEGALIDAD-Incorpora impl\u00edcitamente garant\u00eda de predeterminaci\u00f3n \u00a0 normativa de conductas t\u00edpicas mediante descripci\u00f3n de conceptos jur\u00eddicos \u00a0 precisos que permitan deducir la sanci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el \u00a0 Art\u00edculo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 \u201cPor la cual se \u00a0 dicta el Estatuto General de Pesca.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Diego L\u00f3pez Medina \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comparto el sentido de las decisiones \u00a0 adoptadas por la Sala Plena en relaci\u00f3n con la demanda de inconstitucionalidad \u00a0 promovida contra varias disposiciones del r\u00e9gimen sancionatorio del Estatuto \u00a0 General de Pesca, principalmente, por vulnerar los principios de legalidad (Art. 6 y 29 C.P.) y \u00a0 reserva de ley (Art. 150 C.P.), e investir de manera permanente a la administraci\u00f3n para establecer \u00a0 infracciones mediante la expedici\u00f3n de actos administrativos de car\u00e1cter \u00a0 general. Ello comporta un reenv\u00edo impreciso, que impide la determinaci\u00f3n previa \u00a0 de la conducta sancionada y deja a la discrecionalidad del operador su \u00a0 configuraci\u00f3n. De esta manera, se quebranta la exigencia constitucional de \u00a0 tipicidad; elemento imperativo en toda disciplina sancionatoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A la luz de lo anterior, el an\u00e1lisis de constitucionalidad en esta providencia \u00a0 judicial, se centra en el examen de una remisi\u00f3n in genere a una fuente jur\u00eddica de rango inferior \u00a0 (reglamento), -sin establecer supuestos f\u00e1cticos espec\u00edficos-, que inciden en la \u00a0 configuraci\u00f3n de las conductas sancionables, cediendo as\u00ed toda tipificaci\u00f3n a la \u00a0 discrecionalidad del operador administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de ese par\u00e1metro, se descendi\u00f3 al estudio de \u00a0 las normas demandadas para: (i) determinar si es constitucionalmente admisible que el legislador \u00a0 emplee conceptos jur\u00eddicos indeterminados para la configuraci\u00f3n de las \u00a0 prohibiciones en materia sancionatoria pesquera, (ii) si el reglamento al detallar aspectos relacionados con \u00a0 la ejecuci\u00f3n de la ley, puede configurar tipos sancionatorios, y (iii) si la responsabilidad solidaria entre \u00a0 sujetos de la actividad pesquera, establece un r\u00e9gimen de responsabilidad \u00a0 objetiva contrario al Art\u00edculo 29 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para \u00a0 resolver los problemas jur\u00eddicos formulados, dentro de las consideraciones[106] \u00a0se tuvo en cuenta que el\u00a0principio de legalidad\u00a0alude \u00a0 a que una norma con fuerza material de ley establezca la descripci\u00f3n de las \u00a0 conductas sancionables, pero con una aplicaci\u00f3n distinta (m\u00e1s flexible) a la que \u00a0 opera en materia penal, por no versar supuestamente sobre conductas que impliquen una incursi\u00f3n tan \u00a0 significativa en el n\u00facleo duro de los derechos fundamentales. Es decir, que sus implicaciones m\u00e1s \u00a0 gravosas no se extienden a la restricci\u00f3n de derechos como la libertad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, en el cuerpo \u00a0 de la providencia judicial objeto de aclaraci\u00f3n se cita la Sentencia C-242 de \u00a0 2010, por la cual se declar\u00f3 exequible el inciso tercero del Art\u00edculo 175 de la \u00a0 Ley 734 de 2002. En dicha oportunidad esta Corporaci\u00f3n sostuvo lo siguiente: \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto es que la jurisprudencia constitucional[107] ha \u00a0 admitido que la tipicidad en materia sancionatoria permite conceder a la \u00a0 autoridad administrativa encargada de evaluar la responsabilidad cierto margen \u00a0 de evaluaci\u00f3n m\u00e1s amplio y flexible que el que tiene el juez en materia penal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El motivo de mi respetuosa aclaraci\u00f3n, consiste en que no pueden existir dos c\u00e1nones de legalidad, uno \u00a0 flexible y otro riguroso, seg\u00fan la materia que se trate. La legalidad, en su \u00a0 expresi\u00f3n m\u00e1s b\u00e1sica como principio derivado del \u201cRule Law\u201d, implica el \u00a0 establecimiento del gobierno de las leyes y no de las personas. Esta m\u00e1xima del \u00a0 Estado de Derecho no puede ser atenuada para unas materias y agravada para \u00a0 otras, pues ello desnaturalizar\u00eda los postulados constitucionales que protegen \u00a0 al ciudadano de la voluntad de quienes gobiernan. Es decir, la legalidad o primac\u00eda de la ley,\u00a0es un principio fundamental, conforme al \u00a0 cual todo ejercicio del poder p\u00fablico (hoy en d\u00eda funci\u00f3n p\u00fablica), est\u00e1 \u00a0 sometido a la ley\u00a0vigente y no a la voluntad de las personas\u201cGovernment by \u00a0 laws and not by man\u201d[108]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, no puede existir una legalidad r\u00edgida y otra \u00a0 flexible, seg\u00fan el baremo del int\u00e9rprete y la materia de que se trate (penal, \u00a0 administrativa, civil, tributaria, etc.), pues ser\u00eda tanto como determinar que \u00a0 hay dos estados de derecho; uno laxo y otro estricto. Las conductas sancionables \u00a0 siempre deben estar descritas con plenitud en la ley porque en todos los casos \u00a0 \u201cNadie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le \u00a0 imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las \u00a0 formas propias de cada juicio\u201d[109]. \u00a0 As\u00ed, prefigura nuestra Constituci\u00f3n Pol\u00edtica el debido proceso consolidando el \u00a0 garantismo sobre el eficient\u00edsimo como expresi\u00f3n de la democracia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La cuesti\u00f3n jur\u00eddica que subyace a este razonamiento \u00a0 reside en que el debilitamiento del principio de legalidad en materia \u00a0 administrativa sancionatoria favorece las prerrogativas o potestades de la \u00a0 administraci\u00f3n sobre los ciudadanos. Esto se traduce en que el elemento central \u00a0 de la sanci\u00f3n no sea la descripci\u00f3n t\u00edpica de la conducta sino la \u00a0 discrecionalidad del agente que impone la sanci\u00f3n. Esta concepci\u00f3n es ajena a la \u00a0 configuraci\u00f3n de un sistema de garant\u00edas regladas para el ciudadano como el que \u00a0 se encuentra consagrado en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991.\u00a0 En palabras \u00a0 de Garc\u00eda de Enterr\u00eda, \u201cEl Ejercicio de las potestades regladas reduce a la \u00a0 administraci\u00f3n a la constataci\u00f3n (accertammento, en el expresivo concepto \u00a0 italiano) del supuesto de hecho legalmente definido de manera completa y a \u00a0 aplicar en presencia del mismo lo que la propia ley ha determinado tambi\u00e9n \u00a0 agotadoramente.\u201d[110] \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El quantum admisible de la remisi\u00f3n al \u00a0 reglamento no puede desconocer el principio de legalidad, concibi\u00e9ndolo como una \u00a0 limitaci\u00f3n relativa y d\u00factil en la que se dictan un conjunto de preceptos vagos, \u00a0 maleables e imprecisos que delegan la determinaci\u00f3n del supuesto de hecho y la \u00a0 consecuencia jur\u00eddica al reglamento, bajo la tesis de que este principio es m\u00e1s \u00a0 flexible en unas materias.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 en ninguna parte \u00a0 establece graduaciones en la cualidad o car\u00e1cter de lo legal, tanto en lo penal \u00a0 como en lo administrativo, la legalidad implica que no se pueda sancionar sin \u00a0 ley preexistente al acto que se imputa \u201cnula poena sine lege\u201d, lo que \u00a0 impl\u00edcitamente incorpora la garant\u00eda de la predeterminaci\u00f3n normativa de las \u00a0 conductas t\u00edpicas, mediante la descripci\u00f3n de conceptos jur\u00eddicos precisos que \u00a0 permitan deducir la sanci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO CONJUEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUCY \u00a0 CRUZ DE QUI\u00d1ONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-699\/15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMA SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y \u00a0 SANCIONES RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Protecci\u00f3n de la reserva legal en los tipos \u00a0 sancionatorios administrativos y las penas correspondientes (Aclaraci\u00f3n de \u00a0 voto)\/NORMA SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Providencia impide que ejecutivo reciba facultad de \u00a0 dictar normas reglamentarias que establezcan conductas sancionables ya que son \u00a0 materia reservadas al \u00f3rgano legislativo (Aclaraci\u00f3n de voto)\/NORMA SOBRE \u00a0 INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES \u00a0RELACIONADAS CON LA \u00a0 ACTIVIDAD PESQUERA-Evita \u00a0 vac\u00edo de reglamentaci\u00f3n cuando la reserva acompa\u00f1e a la ley y respete su \u00e1mbito \u00a0(Aclaraci\u00f3n de voto)\/NORMA \u00a0 SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES \u00a0 RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Responsabilidad \u00a0 es personal y subjetiva por lo cual se castiga al autor del hecho sancionable ya \u00a0 que cumple la finalidad represiva (Aclaraci\u00f3n de voto)\/NORMA SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y \u00a0 SANCIONES RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-No encaja imputar a un tercero \u00a0 responsabilidad en infracci\u00f3n y hacerlo responsable solidario de una pena \u00a0 pecuniaria cuando no resulta involucrado directa y personalmente en la comisi\u00f3n \u00a0 de una conducta reprobable \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM EN MATERIA \u00a0 SANCIONATORIA-Alcance \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto)\/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM EN MATERIA SANCIONATORIA-Aplicable \u00a0 a la potestad sancionadora administrativa (Aclaraci\u00f3n de voto)\/NORMA SOBRE \u00a0 INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES \u00a0 RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-No \u00a0 se discute la aplicaci\u00f3n de sanci\u00f3n m\u00e1s elevada en raz\u00f3n de la dosimetr\u00eda y \u00a0 gravedad del da\u00f1o sino de la posibilidad de aplicar por un mismo hecho m\u00e1s de \u00a0 una sanci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de \u00a0 voto)\/NORMA SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Disposici\u00f3n no puede aplicarse en casos de \u00a0 identidad de sujetos, hechos, acciones u omisiones y fundamentos jur\u00eddicos \u00a0 id\u00e9nticos porque se quebrantar\u00eda el principio de proporcionalidad (Aclaraci\u00f3n de voto)\/NON BIS IN IDEM-Dimensi\u00f3n \u00a0 material proh\u00edbe a la administraci\u00f3n duplicar las sanciones en aplicaci\u00f3n de una \u00a0 misma norma o dos contentivas de la misma conducta (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DESPROPORCION POR LA ACUMULACION DE \u00a0 SANCIONES ADMINISTRATIVAS SOBRE EL MISMO HECHO-Jurisprudencia constitucional (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RECURRENCIA EN EL PODER SANCIONADOR-Jurisprudencia constitucional (Aclaraci\u00f3n de \u00a0 voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expediente: D 10610, M.P. ALBERTO ROJAS RIOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Diego L\u00f3pez Medina, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Normas \u00a0 demandadas: Ley 13 de 1990, art\u00edculos 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acompa\u00f1\u00e9 la providencia en todas sus declaraciones resolutivas, fundamentalmente \u00a0 porque se protege una garant\u00eda constitucional muy valiosa como es la reserva \u00a0 legal en los tipos sancionatorios administrativos y en las penas \u00a0 correspondientes. La providencia, siguiendo la Constituci\u00f3n, impide que el \u00a0 ejecutivo reciba la facultad de dictar normas reglamentarias que establezcan las \u00a0 conductas sancionables, puesto que tales materias son reservadas al \u00f3rgano \u00a0 legislativo, como todas aquellas que se restrinjan la esfera personal y \u00a0 patrimonial de los individuos. Naturalmente que la actuaci\u00f3n reglamentaria cabe \u00a0 en los espacios no cubiertos por la reserva y esa es la segunda tesis, \u00a0 ampliamente construida en la providencia, que evita que se d\u00e9 un vac\u00edo de \u00a0 reglamentaci\u00f3n cuando ella acompa\u00f1e a la ley y respete su \u00e1mbito. La tercera \u00a0 tesis, absolutamente compartible, reitera que la responsabilidad es personal y \u00a0 subjetiva, que responde a los principios de tipicidad y culpabilidad y por ello \u00a0 castiga al autor del hecho sancionable, puesto que de esa forma se cumple la \u00a0 finalidad represiva. Por la misma raz\u00f3n puede decirse que no encaja bien imputar \u00a0 a un tercero responsabilidad en una infracci\u00f3n y por esa v\u00eda hacerlo responsable \u00a0 solidario de una pena pecuniaria, cuando no resulta involucrado directa y \u00a0 personalmente en la comisi\u00f3n de una conducta reprobable, como ocurr\u00eda con la \u00a0 norma que prescrib\u00eda una solidaridad en cabeza de terceros, para las multas como \u00a0 deudas monetarias sin reparar en que ellas se imputan al infractor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, debo \u00a0 aclarar mi posici\u00f3n, tal como la expuse en Sala, respecto del alcance del \u00a0 principio non bis in \u00eddem en materia sancionatoria, plenamente aplicable a la potestad \u00a0 sancionadora administrativa, en tanto la norma del art\u00edculo 55 de la Ley 13 de \u00a0 1990 acusado permite la imposici\u00f3n de \u00a0 “una \u00a0o m\u00e1s de las siguientes sanciones”, \u00a0 lo que en s\u00ed mismo no es inconstitucional, a menos que se trate de la misma \u00a0 conducta infractora o una misma infracci\u00f3n y un mismo fundamento o bien jur\u00eddico \u00a0 tutelado. No se discute en este caso la aplicaci\u00f3n de una sanci\u00f3n1 \u00a0m\u00e1s elevada en raz\u00f3n de la dosimetr\u00eda y de la gravedad del da\u00f1o sino de la \u00a0 posibilidad de aplicar por un mismo hecho m\u00e1s de una sanci\u00f3n. Era necesario \u00a0 entonces aclarar que la disposici\u00f3n no puede aplicarse en los casos en los que \u00a0 se aprecie identidad de sujetos, hechos, acciones u omisiones (t\u00edpicos y \u00a0 antijur\u00eddicos) y fundamentos jur\u00eddicos id\u00e9nticos porque si as\u00ed fuere se \u00a0 quebrantar\u00eda el principio de proporcionalidad por un exceso punitivo debido a \u00a0 que el ordenamiento y la administraci\u00f3n reaccionar\u00edan dos veces contra el mismo \u00a0 sujeto por la misma materia. La dimensi\u00f3n material del \u00a0 non bis in idem proh\u00edbe a la administraci\u00f3n duplicar las \u00a0 sanciones en aplicaci\u00f3n de una misma norma o dos contentivas de la misma \u00a0 conducta y por el contrario, permite aplicar una o m\u00e1s de las penas previstas, \u00a0 solo cuando existe un concurso de infracciones puesto que cada una pretende \u00a0 salvaguardar un bien jur\u00eddico distinto. Obviamente el supuesto analizado es \u00a0 ajeno a otra dimensi\u00f3n, llamada formal o procesal del \u00a0 nom bis in idem seg\u00fan la cual no puede juzgarse dos veces \u00a0 el mismo hecho por razones de seguridad jur\u00eddica y de prevalencia del control \u00a0 judicial sobre los actos de la administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la \u00a0 l\u00ednea jurisprudencial citada en la sentencia resulta que si se trata de evitar \u00a0 la desproporci\u00f3n por la acumulaci\u00f3n de sanciones administrativas sobre el mismo \u00a0 hecho, el apoyo para matizar la norma se encuentra en la misma sentencia de la \u00a0 Corte Constitucional, C-870\/2002, citada, que en otros apartes sostuvo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“La prohibici\u00f3n del doble enjuiciamiento no excluye que un mismo comportamiento \u00a0 pueda dar lugar a diversas investigaciones y sanciones, siempre y cuando \u00e9stas \u00a0 tengan distintos fundamentos normativos y diversas finalidades. Esta Corte ha \u00a0 precisado que el non bis in \u00eddem veda es que exista \u00a0 una doble sanci\u00f3n, cuando hay \u00a0 identidad de sujetos, acciones, fundamentos normativos y finalidad y alcances de \u00a0 la sanci\u00f3n”. [29] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, seg\u00fan la jurisprudencia de la Corte, existen m\u00faltiples razones por \u00a0 las cuales puede no existir identidad de causa, definida por la sentencia C-244 \u00a0 de 1996 como el motivo de iniciaci\u00f3n del proceso. La Corte ha sostenido que la \u00a0 causa de los juzgamientos concurrentes es distinguible cuando difieren la \u00a0 naturaleza jur\u00eddica de las sanciones [30], su finalidad [31]. el \u00a0 bien jur\u00eddico tutelado [32]. la norma que se confronta con el \u00a0 comportamiento sancionable [33] o la jurisdicci\u00f3n que impone la sanci\u00f3n \u00a0 [34]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio non bis in idem se encuentra estipulado en el inciso 4o \u00a0del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. En \u00e9l se establece que “quien sea sindicado \u00a0 tiene derecho (…) a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”. Esta \u00a0 disposici\u00f3n ha sido sujeta a un extenso desarrollo jurisprudencial, que la Corte \u00a0 resumir\u00e1 en lo relacionado con (i) los fundamentos del principio non bis in idem \u00a0 y (ii) la interpretaci\u00f3n de la disposici\u00f3n constitucional que se refiere al \u00a0 principio mencionado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la Corte pone de presente que el principio non bis in idem no se \u00a0 circunscribe \u00fanicamente al tenor literal de la norma pues sus finalidades \u00a0 incluyen tanto la prohibici\u00f3n de un eventual doble juzgamiento como la de una \u00a0 doble sanci\u00f3n por el mismo hecho. Esta posici\u00f3n es acorde con los fundamentos \u00a0 del principio non bis in idem, ya que la seguridad jur\u00eddica y la justicia \u00a0 material se ven igual o m\u00e1s afectados cuando un individuo es sancionado dos \u00a0 veces por el mismo hecho. Por lo tanto, ser\u00eda contrario al principio pro \u00a0 libertatis dar un alcance restrictivo al debido proceso, de manera tal que \u00a0 supusiera una afectaci\u00f3n del sindicado \u00fanicamente a partir de un juicio repetido \u00a0 y fuera indiferente ante la posibilidad de que fuera sancionado dos veces por el \u00a0 mismo hecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, el principio non bis in idem proh\u00edbe que una persona, por el \u00a0 mismo hecho, (i) sea sometida a juicios sucesivos o (ii) le sean impuestas \u00a0 varias sanciones en el mismo juicio, salvo que una sea tan solo accesoria a la \u00a0 otra. Una norma legal que permita que ello ocurra viola este principio”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte ha insistido tambi\u00e9n en evitar la recurrencia en el poder sancionador \u00a0 en la Sentencia 121\/2012, no citada, as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“En cuanto al alcance de este derecho, en desarrollo de la interpretaci\u00f3n \u00a0 constitucional del art\u00edculo 29 de la Carta, la Corte ha identificado el \u00a0 principio non bis in idem como un derecho fundamental de aplicaci\u00f3n inmediata, \u00a0 que hace parte del debido proceso, que protege a cualquier sujeto activo de una \u00a0 infracci\u00f3n de car\u00e1cter penal, disciplinario, \u00a0 o administrativo mediante la \u00a0 prohibici\u00f3n de dos o m\u00e1s juicios y sanciones por un mismo hecho. La funci\u00f3n que \u00a0 cumple el non bis in idem, ha dicho la Corte, radica en “evitar que el Estado, \u00a0 con todos los recursos y poderes a su disposici\u00f3n, trate varias veces, si \u00a0 fracas\u00f3 en su primer intento, de castigar a una persona por la conducta por \u00e9l \u00a0 realizada, lo cual colocar\u00eda a dicha persona en la situaci\u00f3n intolerable e \u00a0 injusta de vivir en un estado continuo e indefinido de ansiedad e inseguridad. \u00a0 Por eso, \u00e9ste principio no se circunscribe a preservar la cosa juzgada sino que \u00a0 impide que las leyes permitan, o que las autoridades busquen por los medios a su \u00a0 alcance, que una persona sea colocada en la situaci\u00f3n descrita. De ah\u00ed que la \u00a0 Constituci\u00f3n proh\u00edba que un individuo sea “juzgado dos veces por el mismo \u00a0 hecho.” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En sentencia C \u00a0 616\/02, luego de analizar precedentes sostuvo que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La competencia del legislador para configurar sanciones administrativas se \u00a0 encuentra limitada por las garant\u00edas del debido proceso. Por ello, la Corte ha \u00a0 manifestado que “los principios que inspiran el debido proceso, tienen \u00a0 aplicaci\u00f3n en el campo de las infracciones administrativas, incluidas las \u00a0 tributarias, aplicaci\u00f3n que debe conciliar los intereses generales del Estado y \u00a0 los individuales del administrado. Por tanto, estos principios deben ser \u00a0 analizados en cada caso, a efectos de darles el alcance correspondiente” \u00a0 (reiter\u00f3 la C-160 de 1998). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego admiti\u00f3 que la responsabilidad objetiva es muy excepcional y se aplica en \u00a0 casos de m\u00ednima entidad monetaria: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“La imposici\u00f3n de sanciones por responsabilidad objetiva es de car\u00e1cter \u00a0 excepcional en el r\u00e9gimen constitucional colombiano, tal como fue ya visto en \u00a0 este fallo, y se encuentra por ello sujeta a estrictos requisito. En efecto, las \u00a0 sanciones por responsabilidad objetiva se ajustan a la Carta siempre y cuando \u00a0 (i) carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina[111] \u00a0llama \u201crescisorias\u201d, es decir, de \u00a0 sanciones que comprometen de manera espec\u00edfica el ejercicio de derechos y \u00a0 afectan de manera directa o indirecta a terceros; \u00a0 (ii) \u00a0tengan un car\u00e1cter meramente monetario; y (iii) sean \u00a0 de menor entidad en t\u00e9rminos absolutos (tal como sucede en el caso de las \u00a0 sanciones de tr\u00e1nsito) o en t\u00e9rminos relativos (tal como sucede en el r\u00e9gimen \u00a0 cambiario donde la sanci\u00f3n corresponde a un porcentaje del monto de la \u00a0 infracci\u00f3n o en el caso del decomiso en el que la afectaci\u00f3n se limita \u00a0 exclusivamente a la propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es \u00a0 contraria a las normas aduaneras”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese caso la \u00a0 Corte consider\u00f3 que “el decomiso de bienes por violaci\u00f3n al r\u00e9gimen aduanero y \u00a0 la clausura de establecimiento son sanciones distintas que tienen naturalezas \u00a0 sancionatorias diferentes, a pesar de que, cuando sea el caso, han de ser \u00a0 impuestas en un mismo acto administrativo”, de manera que, siguiendo esa \u00a0 providencia, la actual deber\u00eda diferenciar los casos en los que podr\u00edan \u00a0 admitirse dos sanciones distintas en un mismo acto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los anteriores \u00a0 t\u00e9rminos, aclaro mi voto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUCY CRUZ DE \u00a0 QUI\u00d1ONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONJUEZ DE LA \u00a0 CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO \u00a0 MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-699\/15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
APLICACION DE LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD DE MODO MENOS RIGUROSO QUE \u00a0 EN MATERIA PENAL EN EL AMBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES-Protecci\u00f3n \u00a0 constitucional (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROTECCION DE LOS RECURSOS NATURALES Y EL MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO DEL SECTOR \u00a0 PRODUCTIVO DE LA PESCA-Instrumentos \u00a0 internacionales (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE COMO BIEN JURIDICO CONSTITUCIONALMENTE PROTEGIDO-Dimensiones (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO DEL MEDIO AMBIENTE COMO DERECHO COLECTIVO (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Pertenece a todos los habitantes, de lo que se puede inferir que \u00a0 quien le cause un da\u00f1o como agente contaminador, ya sea persona natural o una \u00a0 persona jur\u00eddica, tiene el deber de repararlo (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DA\u00d1O AMBIENTAL-Concepto \u00a0 (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DA\u00d1O AMBIENTAL-Tipos \u00a0 (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD JURIDICA-Implica la reparaci\u00f3n del da\u00f1o (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD CIVIL POR DA\u00d1O AMBIENTAL-Declaraci\u00f3n de R\u00edo sobre el Medio \u00a0 Ambiente y el desarrollo \u00a0 (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD AMBIENTAL-Objetivo \u00a0 (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES POR CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS \u00a0 CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Las sanciones econ\u00f3micas que se les \u00a0 impongan al capit\u00e1n de la nave, armador y titular de la licencia de pesca, en \u00a0 virtud, de la responsabilidad solidaria, no constituye, de ninguna manera, un \u00a0 tipo de responsabilidad objetiva (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE QUIEN CONTAMINA PAGA-Contenido y alcance \u00a0 (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES POR CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS \u00a0 CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Declaratoria de inexequibilidad de los \u00a0 apartes demandados constituye un retroceso legislativo en materia de protecci\u00f3n \u00a0 ambiental del sector pesquero en Colombia (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: \u00a0expediente \u00a0 D-10610. Demanda de inconstitucionalidad contra el Art\u00edculo 53, 54 (parcial) y \u00a0 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por el cual se dicta el Estatuto General \u00a0 de Pesca\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS RIOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones que \u00a0 adopta esta Corporaci\u00f3n, me permito hacer expl\u00edcitas las consideraciones que me \u00a0 llevaron a discrepar parcialmente del fallo de mayor\u00eda, y que en esta \u00a0 oportunidad se concretan en que, a mi juicio, se debi\u00f3 decretar la exequibilidad \u00a0 de todos los apartes demandados de los art\u00edculos 53, 54 y 55 de la Ley 13 de \u00a0 1990, por cuanto, resulta absolutamente v\u00e1lida la remisi\u00f3n en ellos incorporada, \u00a0 respecto a las expresiones “disposiciones reglamentarias” y “el reglamento”, en \u00a0 raz\u00f3n de que, las mismas, son consecuencia de la potestad otorgada \u00a0 constitucionalmente al Poder Ejecutivo con la finalidad de permitir el debido \u00a0 acatamiento de la ley la cual, tiene un “car\u00e1cter derivado, puesto que, requiere \u00a0 de la preexistencia de material legislativo para su ejercicio”[112]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego, para el caso, tal reglamentaci\u00f3n tendr\u00eda que \u00a0 recaer sobre aspectos t\u00e9cnicos muy espec\u00edficos, en algunos supuestos muy \u00a0 coyunturales, en lo que tiene que ver con la actividad de la pesca, la cual est\u00e1 \u00a0 llamada a producir un alt\u00edsimo impacto en el mantenimiento del equilibrio \u00a0 biol\u00f3gico, por lo que aquella se requiere “para encauzarla hacia la operatividad \u00a0 efectiva en el plano de lo real. As\u00ed, la potestad reglamentaria se conecta con \u00a0 la expedici\u00f3n de normas de car\u00e1cter general – sean ellas decretos, resoluciones \u00a0 o circulares -imprescindibles para la cumplida ejecuci\u00f3n de la ley”.[113] Pero advirti\u00e9ndose \u00a0 que debido a que la misma no es absoluta, sino limitada, solo se ejerce con el \u00a0 objeto de concretizar el contenido de la ley, por ende, esta no puede alterar o \u00a0 suprimir el Estatuto General de Pesca, ni mucho menos, invadir asuntos o \u00a0 materias que est\u00e9n reservadas al Legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es evidente que el ejercicio de \u00a0 la potestad reglamentaria por parte del Poder Ejecutivo, en estos casos es \u00a0 indispensable, de all\u00ed que se prevea su desarrollo de forma permanente, es \u00a0 decir, tantas veces como sea necesario, a fin de ejecutar lo que ordena la ley \u00a0 aun en trat\u00e1ndose de limitaciones, deberes o prohibiciones espec\u00edficas frente a \u00a0 las mejores pr\u00e1cticas de la actividad cuyo incumplimiento justifica la \u00a0 imposici\u00f3n de sanciones. Ello por cuanto, el ejercicio del Poder Ejecutivo se \u00a0 puede identificar como las decisiones o actos in concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, conforme a la Constituci\u00f3n el Estado debe \u00a0 salvaguardar el medio ambiente y salubridad p\u00fablica, a trav\u00e9s de los dos campos \u00a0 de reglamentaci\u00f3n administrativa, (i) cuanto la autoridad expide reglamentos \u00a0 aut\u00f3nomos o praeter legem en virtud de la competencia atribuida directamente por \u00a0 la Constituci\u00f3n y (ii) cuanto la materia es de la reserva legal, la \u00a0 administraci\u00f3n simplemente expedir\u00e1 reglamentos ejecutivos o secundum legem, por cuanto esta debe cumplir \u00a0 los fines de la polic\u00eda y la facultad sancionadora administrativa dentro de los \u00a0 limites se\u00f1alados por la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, se vislumbra de la textura de los preceptos \u00a0 demandados que los mismos cumplen a cabalidad con los principios de legalidad y \u00a0 tipicidad, por cuanto, “las prohibiciones y conductas no permitidas” a las que \u00a0 hacen alusi\u00f3n, se encuentran notoriamente establecidas en el sistema de leyes, \u00a0 por lo tanto, la menci\u00f3n de las “disposiciones \u00a0 reglamentarias y el reglamento ” contenidos en los art\u00edculos 55, 54 y 55, de la Ley 13 \u00a0 de 1990, no desconoce la preeminencia de la Ley como fuente de derecho, ni \u00a0 autoriza a la autoridad administrativa para establecer nuevas conductas u \u00a0 omisiones que constituyan infracciones, pues con ellas lo que se pretende es \u00a0 precisamente que el Ejecutivo coadyuve a la concreci\u00f3n y materializaci\u00f3n de sus \u00a0 fines frente a variables que de tiempo, modo y lugar que el legislador, de \u00a0 antemano, dif\u00edcilmente puede predecir. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como la jurisprudencia constitucional explica \u00a0 que la aplicaci\u00f3n de los principios de legalidad y tipicidad en materia \u00a0 administrativa sancionatoria no se puede dar con la misma severidad que se \u00a0 predica de otros reg\u00edmenes, el penal, por ejemplo, por cuanto, i) la potestad \u00a0 sancionadora como facultad propia de la administraci\u00f3n es necesaria para el \u00a0 adecuado cumplimiento de sus funciones y la realizaci\u00f3n de sus fines, pues ii) \u00a0 permite realizar los valores del orden jur\u00eddico institucional, mediante la \u00a0 asignaci\u00f3n de competencias a la administraci\u00f3n que la habilitan para imponer a \u00a0 sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por \u00a0 medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a \u00a0 la realizaci\u00f3n de sus cometidos y iii) constituye un complemento de la potestad \u00a0 de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones \u00a0 administrativas[114]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte se ha pronunciado en este sentido de forma \u00a0 reiterada y “ha precisado que el principio de legalidad en el \u00e1mbito \u00a0 administrativo sancionatorio solamente exige la existencia de una norma con \u00a0 fuerza material de ley que contenga una descripci\u00f3n gen\u00e9rica de las conductas \u00a0 sancionables, sus tipos y las cuant\u00edas m\u00e1ximas de las sanciones, norma cuyo \u00a0 desarrollo puede ser remitido a actos administrativos expedidos por la \u00a0 administraci\u00f3n; es decir, no se requiere que cada conducta sancionable est\u00e9 \u00a0 tipificada de manera detallada en una norma de rango legal, como s\u00ed lo exige el \u00a0 derecho penal. El principio de tipicidad en el derecho administrativo \u00a0 sancionatorio, por otra parte, no demanda una descripci\u00f3n pormenorizada de las \u00a0 conductas sancionables; permite recurrir a la prohibici\u00f3n, la advertencia y el \u00a0 deber, es decir, a descripciones m\u00e1s generales de las conductas sancionables”[115]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, las disposiciones reglamentarias a las que \u00a0 hacen alusi\u00f3n los apartados demandados, se limitan a aspectos epis\u00f3dicos, \u00a0 variables y temporales que no podr\u00eda prever de antemano el legislador, por \u00a0 referirse a situaciones concretas y que pueden relacionarse con el \u00a0 incumplimiento de mandatos, prohibiciones y deberes que por su naturaleza \u00a0 jur\u00eddica y \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n no alcanzan a ser regulados por el derecho penal \u00a0 especial, y as\u00ed, entran a la esfera del derecho administrativo sancionador como \u00a0 garant\u00eda del funcionamiento \u00f3ptimo de la administraci\u00f3n, y del cumplimiento de \u00a0 la obligaci\u00f3n Estatal de brindarle protecci\u00f3n a los recursos naturales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto a la protecci\u00f3n de los recursos naturales, el \u00a0 art\u00edculo 80 constitucional establece que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“El Estado \u00a0 planificar\u00e1 el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para \u00a0 garantizar su desarrollo sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o \u00a0 sustituci\u00f3n. Adem\u00e1s, deber\u00e1 prevenir y controlar los factores de deterioro \u00a0 ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os \u00a0 causados\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente cabe se\u00f1alar que \u00a0 el Estado Colombiano adquiri\u00f3 conjuntamente con la Comunidad Internacional una \u00a0 serie de compromisos para la protecci\u00f3n de los recursos naturales y el medio \u00a0 ambiente y el desarrollo del sector productivo de la pesca, contenidos en los \u00a0 tratados internacionales aprobados por el Congreso, debidamente ratificados por \u00a0 el Presidente de la Rep\u00fablica, como son: (i) La Convenci\u00f3n sobre pesca y \u00a0 conservaci\u00f3n de los recursos vivos de la alta mar de 29 de abril de 1958, \u00a0 Ginebra. Aprobado mediante la Ley 119 de 1961; (ii) el Convenio para la \u00a0 protecci\u00f3n del medio marino y la zona costera del Pac\u00edfico Sudeste de 12 de \u00a0 noviembre de 1981, Lima. Aprobado mediante la Ley 45 de 1985; (iii) el Acuerdo \u00a0 de pesca entre la Rep\u00fablica de Colombia y Jamaica de 30 de agosto de 1984, Cali. \u00a0 Aprobado mediante la Ley 34 de 1986; (iv) el Convenio para la protecci\u00f3n y el \u00a0 desarrollo del medio marino en la regi\u00f3n del gran caribe de 24 de marzo de 1983, \u00a0 Cartagena de Indias. Aprobado mediante la Ley 56 de 1987; (vi) el Protocolo \u00a0 relativo a las \u00e1reas y flora y fauna silvestres especialmente protegidas del \u00a0 convenio para la protecci\u00f3n y el desarrollo del medio marino en la regi\u00f3n del \u00a0 gran Caribe y los anexos al protocolo. Protocolo: 18 de enero de 1990, Kingston; \u00a0 Anexos: 11 de junio de 1991, Kingston. Aprobado por la Ley 356 de 1997, entre \u00a0 otros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resulta necesario destacar lo estatuido en la \u00a0 Declaraci\u00f3n de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente Humano. \u00a0 El cual desarrolla lo referente al uso de los recursos naturales en el \u00a0 territorio de cada Estado, condicionado al desarrollo de las instituciones \u00a0 nacionales competentes con la tarea de planificar, administrar o controlar la \u00a0 utilizaci\u00f3n de los recursos, en procura de un ambiente sano y a la \u00a0 participaci\u00f3n, y la Declaraci\u00f3n de Nairobi (Kenia), sobre los impactos \u00a0 ambientales negativos futuros, por la no implementaci\u00f3n de pol\u00edticas de \u00a0 protecci\u00f3n ambiental en el presente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero a pesar de la amplia regulaci\u00f3n internacional \u00a0 acogida y aprobada por el Congreso de la Rep\u00fablica, recordemos que con \u00a0 anterioridad a la promulgaci\u00f3n de la Ley 13 de 1990, Estatuto General de Pesca, \u00a0 en Colombia no se contaba con una preceptiva acorde con la importancia \u00a0 socioecon\u00f3mica y geopol\u00edtica que tiene esta materia, por lo que fue en esta \u00a0 norma que se determin\u00f3 que su objetivo era regular el manejo integral y la \u00a0 explotaci\u00f3n racional de los recursos pesqueros con el fin de asegurar su \u00a0 aprovechamiento sostenido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Todo esto implica que en nuestro pa\u00eds, se requiere \u00a0 erigir reglas e instituciones que incorporen nociones de responsabilidad y \u00a0 deberes respecto al sector pesquero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior reafirma la relevancia de las disposiciones \u00a0 reglamentarias que deben desarrollar las autoridades administrativas del Estado, \u00a0 en virtud de la Ley 13 de 1990, lo cual, se reitera, en modo alguno constituye \u00a0 un aval para que se exceda el marco legal respectivo, eventualidad que, de \u00a0 llegar a presentarse, bien puede ser objeto de control por parte de la \u00a0 jurisdicci\u00f3n contencioso administrativo, la que, como bien se sabe, ha sido \u00a0 instituida precisamente para ejercer dicha competencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte ha calificado al medio ambiente como un bien \u00a0 jur\u00eddico constitucionalmente protegido, en el que concurren las siguientes \u00a0 dimensiones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0“Es un principio que irradia todo el orden jur\u00eddico en \u00a0 cuanto se le atribuye al Estado la obligaci\u00f3n de conservarlo y protegerlo, \u00a0 procurando que el desarrollo econ\u00f3mico y social sea compatible con las pol\u00edticas \u00a0 que buscan salvaguardar las riquezas naturales de la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Aparece como un derecho constitucional de todos los \u00a0 individuos que es exigible por distintas v\u00edas judiciales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Tiene el car\u00e1cter de servicio p\u00fablico, erigi\u00e9ndose \u00a0 junto con la salud, la educaci\u00f3n y el agua potable, en un objetivo social cuya \u00a0 realizaci\u00f3n material encuentra pleno fundamento en el fin esencial de propender \u00a0 por el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n del pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) Y aparece \u00a0 como una prioridad dentro de los fines del Estado, comprometiendo la \u00a0 responsabilidad directa del Estado al atribuirle los deberes de prevenci\u00f3n y \u00a0 control de los factores de deterioro ambiental y la adopci\u00f3n de las medidas de \u00a0 protecci\u00f3n\u201d.[116] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, la jurisprudencia constitucional clasific\u00f3 \u00a0 el derecho del medio ambiente dentro del grupo de los llamados derechos \u00a0 colectivos, explicando que su \u00e1mbito incluye la protecci\u00f3n de los derechos \u00a0 humanos de tercera generaci\u00f3n y de generaciones que est\u00e1n por nacer. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“En su \u00a0 reconocimiento general como derecho, la Constituci\u00f3n clasifica el medio ambiente \u00a0 dentro del grupo de los llamados derechos colectivos (CP. art. 79), los cuales \u00a0 son objeto de protecci\u00f3n judicial directa por v\u00eda de las acciones populares (CP. \u00a0 art. 88). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ubicaci\u00f3n del \u00a0 medio ambiente en esa categor\u00eda de derechos, lo ha dicho la Corte, resulta \u00a0 particularmente importante, “ya que los derechos colectivos y del ambiente no \u00a0 s\u00f3lo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el inter\u00e9s \u00a0 universal, y por ello est\u00e1n encuadrados dentro de los llamados derechos humanos \u00a0 de ‘tercera generaci\u00f3n’, sino que se le deben incluso a las generaciones que \u00a0 est\u00e1n por nacer”, toda vez que “fija humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el \u00a0 planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto \u00a0 universal del derecho “.[117] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los lineamientos \u00a0 jurisprudenciales destacan que el medio ambiente le pertenece a todos los \u00a0 habitantes, de lo que se puede inferir que quien le cause un da\u00f1o como agente \u00a0 contaminador, ya sea una persona natural o una persona jur\u00eddica, tiene el deber \u00a0 de repararlo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recordando el concepto de da\u00f1o \u00a0 ambiental, se tiene que es aquel que afecta los componentes del medio natural, \u00a0 considerado como patrimonio colectivo, e interrumpe las funciones que desempe\u00f1an \u00a0 el sistema, independiente de las repercusiones sobre las personas o sobre las \u00a0 cosas, es decir, aquel que afecta al bien jur\u00eddico “medio ambiente” o la funci\u00f3n \u00a0 que cumple uno de sus elementos, y no comprende los da\u00f1os que, como consecuencia \u00a0 de las afectaciones al ambiente, se provoquen sobre la propiedad de \u00a0 particulares.[118] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa perspectiva, es \u00a0 necesario distinguir dos tipos de da\u00f1os generadores de responsabilidad \u00a0 relacionados con el medio ambiente, el que causa un perjuicio directo a una \u00a0 persona particular y el que genera un da\u00f1o ecol\u00f3gico colectivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la capacidad de \u00a0 normar la conducta externa de los individuos, as\u00ed la como la de sancionar \u00a0 coercitivamente el incumplimiento de una norma preestablecida, origina lo que se \u00a0 conoce como responsabilidad jur\u00eddica, la cual implica la reparaci\u00f3n del da\u00f1o.[119] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego, en este punto es \u00a0 necesario destacar que al encontrarse inmerso el concepto de responsabilidad \u00a0 solidaria en el Estatuto de Pesca tal y como lo establecen los art\u00edculos 53, 54 \u00a0 y 55 de la Ley 13 de 1990, ello promueve un mayor compromiso con la preservaci\u00f3n \u00a0 del medio ambiente sano, de manera que el sector pesquero se pueda desarrollar \u00a0 con gran productividad, pero, ocasionando el m\u00ednimo de contaminaci\u00f3n, es decir, \u00a0 se distinguen dos enfoques en los efectos jur\u00eddicos de la norma uno (i) \u00a0 preventivo, y otro (ii) sancionatorio y\/o reparador, siendo entonces, en la \u00a0 pr\u00e1ctica, m\u00e1s rentable cuidar el ecosistema, que incurrir en conductas \u00a0 descuidadas que generen la obligaci\u00f3n de pagar los da\u00f1os causados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo informado por los tratados \u00a0 internacionales en materia de protecci\u00f3n del medio ambiente, unos de los deberes \u00a0 de los Estados es salvaguardar los recursos naturales para las generaciones \u00a0 actuales y futuras, y proyectar los lineamientos pol\u00edticos necesarios para la \u00a0 creaci\u00f3n de herramientas de preservaci\u00f3n de un ambiente sano para todos y evitar \u00a0 que sus habitantes realicen conductas autodestructivas del medio ambiente y de \u00a0 las especies. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el tema de responsabilidad civil por da\u00f1o \u00a0 ambiental se hizo referencia espec\u00edfica en la Declaraci\u00f3n de R\u00edo sobre el Medio \u00a0 Ambiente y el Desarrollo de 1992: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Los Estados \u00a0 deber\u00e1n desarrollar la legislaci\u00f3n nacional relativa a la responsabilidad y \u00a0 la indemnizaci\u00f3n respecto de las v\u00edctimas de la contaminaci\u00f3n y otros da\u00f1os \u00a0 ambientales. Los Estados deber\u00e1n cooperar asimismo de manera expedita y m\u00e1s \u00a0 decidida en la elaboraci\u00f3n de nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad \u00a0 e indemnizaci\u00f3n por los efectos adversos de los da\u00f1os ambientales causados por \u00a0 las actividades realizadas dentro de su jurisdicci\u00f3n, o bajo su control, en \u00a0 zonas situadas fuera de su jurisdicci\u00f3n\u201d.[120] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El objetivo de la responsabilidad ambiental es lograr \u00a0 que el al agente contaminador resarza los da\u00f1os que ocasiona. As\u00ed quedo sentado \u00a0 en el Libro Blanco sobre la responsabilidad ambiental, elaborado por la Comisi\u00f3n \u00a0 de las Comunidades Europeas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Si quienes \u00a0 contaminan se ven obligados a sufragar los costes relacionados con el da\u00f1o \u00a0 causado, reducir\u00e1n sus niveles de contaminaci\u00f3n hasta el punto en que el coste \u00a0 marginal de la descontaminaci\u00f3n resulte inferior al importe de indemnizaci\u00f3n que \u00a0 habr\u00edan tenido que abonar. De este modo, el principio de responsabilidad \u00a0 ambiental hace posible la prevenci\u00f3n de los da\u00f1os y la internalizaci\u00f3n de los \u00a0 costos ambientales\u201d.[121] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se vislumbra que la normativa \u00a0 internacional es concordante con la aplicaci\u00f3n de sanciones administrativas, en \u00a0 el plano del derecho interno, a trav\u00e9s del desarrollo y descripci\u00f3n de \u00a0 situaciones espec\u00edficas y concretas propias de la explotaci\u00f3n del sector \u00a0 pesquero que ciertamente deben ser objeto de control, las cuales, imperiosamente \u00a0 han de estar contenidas en normas reglamentarias por cuanto las mismas, por su \u00a0 especialidad y especificidad, quedan por fuera del \u00e1mbito general y abstracto de \u00a0 las leyes que expide el legislador, por lo que jur\u00eddicamente estas \u00a0 circunstancias hacen parte de la ejecuci\u00f3n de la ley, facultad a cargo de la \u00a0 potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es por lo expuesto que, a mi juicio, las sanciones \u00a0 econ\u00f3micas que se les impongan al capit\u00e1n de nave, armador y titular de la \u00a0 licencia de pesca, en virtud, de la responsabilidad solidaria, no constituye, de \u00a0 ninguna manera, un tipo de responsabilidad objetiva, puesto que hay que \u00a0 distinguir que esta \u00faltima es la que se le atribuye a un sujeto por un hecho \u00a0 causado sin haber tenido la voluntad de realizarlo (dolo) y sin que haya actuado \u00a0 con imprudencia o negligencia (culpa). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No debe olvidarse que en materia de protecci\u00f3n \u00a0 ambiental rige el principio internacional seg\u00fan el cual, “quien contamina \u00a0 paga”, el cual fue introducido por la OCDE[122] en recomendaciones \u00a0 adoptadas en 1972, 1974 y 1989; igualmente fue recogido en el Tratado ASEAN[123] de 1985, sobre la \u00a0 conservaci\u00f3n de la naturaleza y la conservaci\u00f3n de los recursos naturales; \u00a0 tambi\u00e9n se encuentra contenido en el Convenio sobre el curso de aguas \u00a0 fronterizas de 1992 y en el Convenio sobre cooperaci\u00f3n, preparaci\u00f3n y lucha \u00a0 contra la contaminaci\u00f3n marina por hidrocarburos de 1990. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto la doctrina explica que “no se trata de que \u00a0 el que contamina paga y el que paga puede seguir contaminando o el que paga m\u00e1s \u00a0 contamina m\u00e1s, lo que ser\u00eda una contradicci\u00f3n. Este principio, de acuerdo con \u00a0 sus or\u00edgenes, procura establecer algo distinto: el costo de la contaminaci\u00f3n \u00a0 debe ser asumido por quien se beneficia de ella, ya sea tomando las medidas \u00a0 necesarias para impedirla o reducirla, o minimizando o reparando sus efectos una \u00a0 vez ocurrida, por lo que el PPP tiene b\u00e1sicamente dos funciones: una precautoria \u00a0 y una correctiva”.[124] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este principio implica una obligaci\u00f3n que surge para \u00a0 una persona de reparar el da\u00f1o que produjo al ambiente. El agente contaminador, \u00a0 debe pagar con dinero para reestablecer el medio ambiente mermado o disminuir \u00a0 los efectos negativos producidos.[125] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego, cuando se trata de responsabilidad por da\u00f1o \u00a0 ambiental, tiene que probarse, en primera instancia, la existencia de un da\u00f1o; \u00a0 posteriormente, que dicho da\u00f1o sea imputable a una persona; y por \u00faltimo, se \u00a0 requiere que el hecho da\u00f1ino que se le atribuye a una persona la haga \u00a0 responsable, ya que no todo da\u00f1o causado por una persona la hace responsable.[126] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Claramente lo que pretende el principio en menci\u00f3n es \u00a0 frenar la contaminaci\u00f3n, al establecer la obligaci\u00f3n de reparar el da\u00f1o \u00a0 ocasionado al Medio Ambiente. Lo cual est\u00e1 acorde con lo que establecen los \u00a0 preceptos demandados, es decir, que la imputaci\u00f3n de la responsabilidad y del \u00a0 deber de reparar descansa en el hecho de la culpa o de la conducta negligente \u00a0 del sujeto, capit\u00e1n de nave, armador y titular de la licencia de pesca, sobre el \u00a0 cual radica el deber de vigilancia, direcci\u00f3n, supervisi\u00f3n y control del \u00a0 cumplimiento de las funciones que el mismo le hubiere asignado a sus \u00a0 subordinados, responsabilidad que, por ser solidaria, tambi\u00e9n lleva \u00ednsito, el \u00a0 derecho a repetir. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta medida fomentaba el control a cargo de los \u00a0 Capitanes, Armadores y Titulares de la Licencia de Pesca, quienes se lucran de \u00a0 esta actividad y, por lo mismo, deben velar por la utilizaci\u00f3n adecuada de los \u00a0 instrumentos, medios, t\u00e9cnicas de pesca y cumplimiento de las medidas de \u00a0 protecci\u00f3n previstas en la ley y desarrolladas en los reglamentos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, teniendo en cuenta que \u00a0 en la Ley 13 de 1990, para el caso tiene identificado “el sujeto”, ello facilita \u00a0 establecer la relaci\u00f3n causa y efecto entre los da\u00f1os y el presunto \u00a0 contaminador. Esto no descarta que en casos concretos, existan eximentes de \u00a0 dicha responsabilidad, debidamente probadas y justificadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, debo destacar que la mayor\u00eda de pa\u00edses \u00a0 latinoamericanos, entre los que se cuentan Costa Rica, Honduras, Guatemala, \u00a0 Ecuador, Brasil, actualmente tienen regulada la obligaci\u00f3n de reparar el da\u00f1o \u00a0 ambiental mediante sanciones administrativas, representadas por ejemplo, en \u00a0 medidas de restauraci\u00f3n, multas y\/o suspensi\u00f3n de actividades; por lo que la \u00a0 declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados de los art\u00edculos 53, \u00a0 54 y 55 de la Ley 13 de 1990, constituye un retroceso legislativo en materia de \u00a0 protecci\u00f3n ambiental del sector pesquero en Colombia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, a mi juicio, la facultad reglamentaria \u00a0 para ciertos asuntos, como el examinado, dimana directamente de la Constituci\u00f3n \u00a0 (Art. 189, num.11)[127] \u00a0y no de las expresiones declaradas inexequibles. De modo que bien podr\u00eda \u00a0 ejercitarla el Ejecutivo en los casos en los que fundadamente se requieren. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dejo as\u00ed explicada, de manera sucinta, las razones por \u00a0 las cuales no compart\u00ed la decisi\u00f3n de la mayor\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DE LA \u00a0 MAGISTRADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0GLORIA STELLA ORTIZ \u00a0 DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-699\/15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-10610 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de \u00a0 inconstitucionalidad contra el Art\u00edculo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la \u00a0 Ley 13 de 1990\u00a0\u201cPor la cual se dicta el Estatuto General de Pesca\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado sustanciador: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto \u00a0 por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuaci\u00f3n presento las \u00a0 razones que me conducen a salvar el voto en la decisi\u00f3n adoptada por la \u00a0 mayor\u00eda de la Sala Plena, en sesi\u00f3n del 18 de noviembre de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la providencia de la que me \u00a0 aparto se estudi\u00f3 una demanda de inconstitucionalidad, contra el art\u00edculo 53 y \u00a0 apartes de los art\u00edculos 54 y 55 de la Ley 13 de 1990,\u00a0\u201cPor la cual se dicta \u00a0 el Estatuto General de Pesca\u201d. Lo anterior,\u00a0por considerar que el \u00a0 contenido indeterminado de algunas de sus previsiones y las habilitaciones \u00a0 otorgadas al Gobierno Nacional para reglamentar conductas sancionables, \u00a0 quebrantaban el principio de legalidad, el debido proceso y la reserva de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al primero y segundo \u00a0 de los cuestionamientos, la Corte consider\u00f3 que no es posible delegar \u00a0 completamente la estipulaci\u00f3n de tipos sancionatorios en la autoridad \u00a0 administrativa.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Sala Plena \u00a0 precis\u00f3 que en materia sancionatoria es admisible el uso de los conceptos \u00a0 jur\u00eddicos indeterminados, siempre que la forma t\u00edpica pueda tener un \u00a0 car\u00e1cter\u00a0determinable\u00a0al momento de su aplicaci\u00f3n y, para lo cual, es \u00a0 imprescindible que la ley establezca criterios objetivos que permitan concretar \u00a0 las hip\u00f3tesis normativas de manera razonable y proporcionada. En esa medida, la \u00a0 norma reglamentaria s\u00f3lo puede establecer las especificaciones que sean \u00a0 necesarias.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en lo anterior, la \u00a0 mayor\u00eda de la Sala Plena advirti\u00f3 que resultaba inconstitucional que la norma \u00a0 legal le otorgara a la administraci\u00f3n la potestad gen\u00e9rica de establecer, v\u00eda \u00a0 reglamento, infracciones y sanciones administrativas. Por consiguiente, a\u00f1adi\u00f3 \u00a0 que la tipificaci\u00f3n para la descripci\u00f3n de la conducta y la sanci\u00f3n, \u00a0 correspond\u00eda por mandato constitucional al Legislador, mientras que la \u00a0 aplicaci\u00f3n de la misma para subsumir el hecho antijur\u00eddico al tipo descrito, \u00a0 concern\u00eda a la administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el tercer \u00a0 cuestionamiento presentado en la providencia, la mayor\u00eda de la Sala Plena \u00a0 destac\u00f3 que la responsabilidad solidaria, como forma de garantizar el \u00a0 cumplimiento de obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede \u00a0 penetrar en el \u00e1mbito del derecho sancionatorio porque desconoce el fundamento \u00a0 del sistema punitivo, basado en que cada persona responde por sus propios actos \u00a0 y sin que en ning\u00fan caso pueda sustentarse que los intereses p\u00fablicos permiten \u00a0 establecer responsabilidad solidaria por actos ajenos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa medida, la Sala Plena \u00a0 consider\u00f3 que de conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 29 y 150 \u00a0 Superiores, as\u00ed como en la jurisprudencia consolidada de esta Corporaci\u00f3n, es \u00a0 compatible con la Constituci\u00f3n establecer los sujetos responsables de la \u00a0 sanci\u00f3n\u00a0(capit\u00e1n, armador y titular del permiso). Sin embargo, el \u00a0 establecimiento de la solidaridad entre tales sujetos, notoriamente excede los \u00a0 c\u00e1nones del debido proceso, ya que no consulta uno de los elementos esenciales \u00a0 en la determinaci\u00f3n de la responsabilidad, a saber: el dolo y la culpa grave, \u00a0 que son elementos\u00a0sine qua non\u00a0en la imputaci\u00f3n de responsabilidad \u00a0 administrativa.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Vista la anterior s\u00edntesis de las consideraciones de la \u00a0 sentencia, presento a continuaci\u00f3n las razones que me conducen a disentir de la \u00a0 decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La \u00a0 Corte Constitucional ha precisado de forma reiterada que el principio de \u00a0 legalidad en el \u00e1mbito administrativo sancionatorio solamente exige la \u00a0 existencia de una norma con fuerza material de ley que contenga una descripci\u00f3n \u00a0 general de las conductas sancionables, sus tipos y las cuant\u00edas m\u00e1ximas de las \u00a0 sanciones, la cual puede desarrollarse a trav\u00e9s de actos administrativos \u00a0 expedidos por la administraci\u00f3n. En otras palabras, no se requiere que cada \u00a0 conducta sancionable est\u00e9 tipificada de manera detallada en una norma de rango \u00a0 legal. Por su parte, el principio de tipicidad en el derecho administrativo \u00a0 sancionatorio no demanda una descripci\u00f3n detallada, sino general de las \u00a0 conductas sancionables[128]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, es importante resaltar que la actividad pesquera debe \u00a0 desarrollarse a trav\u00e9s de pr\u00e1cticas responsables para asegurar la conservaci\u00f3n, la gesti\u00f3n, el desarrollo y sustentabilidad de los \u00a0 recursos pesqueros[129]. En esa \u00a0 medida, su r\u00e9gimen sancionatorio debe responder a \u00a0 aspectos epis\u00f3dicos, variables y temporales, los \u00a0 cuales no pueden ser previstos de manera anticipada por el Legislador, pues se \u00a0 refieren a situaciones concretas, como es el caso de las t\u00e9cnicas de captura, \u00a0 las especies en riesgo de extinci\u00f3n, la pesca de especies prohibidas para el \u00a0 consumo humano, las tallas m\u00ednimas de captura de las especies, los periodos de \u00a0 veda, entre muchos otros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. En \u00a0 esa medida, la reglamentaci\u00f3n en torno a la pesca recae sobre puntos muy \u00a0 espec\u00edficos, que no pueden alterar lo preceptuado en el Estatuto \u00a0 General de Pesca, ni invadir asuntos que est\u00e9n reservadas al Legislador. Sobre \u00a0 el particular, vale la pena mencionar el siguiente ejemplo para destacar que \u00a0 existen situaciones espec\u00edficas en el sector pesquero que ciertamente deben ser \u00a0 objeto de control mediante normas reglamentarias. Veamos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante Resoluci\u00f3n 1806 de 2015, la \u00a0 Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, prohibi\u00f3 la interacci\u00f3n con boyas de \u00a0 datos cient\u00edficas durante el desarrollo de actividades de pesca. Lo anterior, de \u00a0 conformidad con el art\u00edculo 54 numerales 5\u00ba y 7\u00ba de la Ley 13 de 1990, el cual \u00a0 proh\u00edbe pescar con m\u00e9todos il\u00edcitos que entra\u00f1en peligro para la vida humana o \u00a0 los recursos pesqueros. En esa medida, la autoridad administrativa precis\u00f3 que \u00a0 el no cumplimiento de las obligaciones previstas en dicha resoluci\u00f3n, acarrear\u00eda \u00a0 las sanciones consagradas en la Ley 13 de 1990 (Estatuto General de Pesca). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para sustentar dicha prohibici\u00f3n, la \u00a0 autoridad administrativa sostuvo que, las boyas de datos cient\u00edficas se utilizan \u00a0 con el \u00fanico prop\u00f3sito de recolectar datos oceanogr\u00e1ficos y meteorol\u00f3gicos con \u00a0 fines exclusivamente ambientales, y no en apoyo de actividades de pesca. Adem\u00e1s, \u00a0 de acuerdo con informaci\u00f3n reciente de la Organizaci\u00f3n Meteorol\u00f3gica Mundial y \u00a0 la Comisi\u00f3n Oceanogr\u00e1fica Intergubernamental, la interacci\u00f3n, da\u00f1o y vandalismo \u00a0 a las boyas de datos cient\u00edficas por parte de los buques pesqueros constituye un \u00a0 problema por la p\u00e9rdida de datos cr\u00edticos para la predicci\u00f3n del tiempo, el \u00a0 estudio de condiciones marinas, avisos de tsunamis, entre otros[130]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0 As\u00ed, abundan ejemplos que denotan la \u00a0 relevancia y la especificidad de las disposiciones reglamentarias desarrolladas \u00a0 por las autoridades administrativas del Estado, en virtud del Estatuto General \u00a0 de Pesca. Lo cual, de ninguna manera constituye un aval para que se exceda el \u00a0 marco legal respectivo, evento en el cual \u00a0 corresponder\u00eda a los jueces administrativos ejercer el control de dicha \u00a0 reglamentaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo expuesto, consider\u00f3 que, contrario a lo decidido por la \u00a0 mayor\u00eda de la Sala Plena, las expresiones acusadas de los art\u00edculos 53 y 54 de la \u00a0 Ley 13 de 1990, resultaban acordes con los principios de legalidad y tipicidad, \u00a0 dado que las prohibiciones y conductas no permitidas ya se encuentran \u00a0 establecidas en la ley general, por lo que las disposiciones acusadas no \u00a0 implican una autorizaci\u00f3n a la autoridad administrativa para establecer nuevas \u00a0 infracciones y sanciones a trav\u00e9s de normas reglamentarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Adem\u00e1s, la declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados, \u00a0 constituye un retroceso legislativo en materia de protecci\u00f3n ambiental del \u00a0 sector pesquero en nuestro pa\u00eds, pues es necesario que exista una reglamentaci\u00f3n \u00a0 pesquera espec\u00edfica, basada en datos biol\u00f3gicos y cient\u00edficos, que\u00a0 \u00a0 garantice la sostenibilidad de los recursos pesqueros y promueva una utilizaci\u00f3n \u00f3ptima de \u00a0 los mismos, lo cual permitir\u00e1 su disponibilidad para las generaciones actuales y \u00a0 futuras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Por otra parte, tampoco estoy de acuerdo con la \u00a0 declaratoria de inexequibilidad del pen\u00faltimo inciso del Art\u00edculo 55 de la Ley \u00a0 13 de 1990, la cual se fundamenta en que el establecimiento de la solidaridad \u00a0 entre los sujetos responsables de la sanci\u00f3n (capit\u00e1n, armador y titular del \u00a0 permiso), no consulta uno de los elementos esenciales en la determinaci\u00f3n de la \u00a0 responsabilidad (el dolo y la culpa grave, que son elementos\u00a0sine qua non\u00a0en \u00a0 la imputaci\u00f3n de responsabilidad administrativa).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, dado que la responsabilidad solidaria del capit\u00e1n de \u00a0 nave, armador y titular de la licencia de pesca, por las sanciones econ\u00f3micas \u00a0 que se impongan, no constitu\u00eda de ninguna manera, una responsabilidad objetiva, \u00a0 pues en materia de protecci\u00f3n ambiental rige el principio seg\u00fan el cual, quien \u00a0 contamina paga. En esa medida, la imputaci\u00f3n de la responsabilidad y del deber \u00a0 de reparar recae en el hecho de la culpa o de la conducta negligente del sujeto, \u00a0 capit\u00e1n de nave, armador y titular de la licencia de pesca, sobre el cual radica \u00a0 el deber de vigilancia, direcci\u00f3n, supervisi\u00f3n y control del cumplimiento de las \u00a0 funciones que el mismo le hubiere asignado a sus subordinados, responsabilidad \u00a0 que, por ser solidaria, implica el derecho a repetir. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 disposici\u00f3n declarada inconstitucional, fomentaba el control a cargo de los \u00a0 capitanes, armadores y titulares de la licencia de pesca, de la utilizaci\u00f3n \u00a0 adecuada de los medios de pesca y del cumplimiento de las medidas de protecci\u00f3n \u00a0 previstas en la ley y desarrolladas en los reglamentos. Lo cual no implicaba que \u00a0 en casos concretos, se configuraran eximentes de dicha responsabilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. De \u00a0 esta manera, expongo las razones que me llevan a salvar el voto con respecto a \u00a0 las consideraciones y la decisi\u00f3n adoptada en la Sentencia C-699 de 2015, en \u00a0 tanto que, con las disposiciones acusadas no se vulneraban los principios de \u00a0 legalidad y tipicidad en materia sancionatoria administrativa, ni tampoco el \u00a0 derecho al debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] Folio 5. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] Folio 6. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] \u00a0Folio 11. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] Folios 52-55. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] Folio 105. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] Folios 77-78. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] Decreto 4181 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] Folio 99. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] Folio 104. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Folio 105. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] Folio 106. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] Folios 118-126. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] Folio 123. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] Folio 125. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] Folios 140-148. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] Folio 145. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] Folio 147. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] Folios 153-156. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] Folio 155. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] Folios 157. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] Folios 159-167. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] Folio 167. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] Folios 169-178. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] Folio 172. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] Folio 176. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] Folio 176. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional, Auto del 21 de abril \u00a0 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] Folios 238-250. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] Folio 244. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] Folio 247. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] Ver, entre otras, las sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] Folio 16. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] Folio 35. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] \u201cCuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en \u00a0 el art\u00edculo segundo, se le conceder\u00e1n 3 d\u00edas al demandante para que proceda a \u00a0 corregirla se\u00f1al\u00e1ndole con precisi\u00f3n los requisitos incumplidos. Si no lo \u00a0 hiciere en dicho plazo se rechazar\u00e1\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] LEY 13 de 1990 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se dicta el Estatuto \u00a0 General de Pesca \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TITULO VI \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DE LAS INFRACCIONES, \u00a0 PROHIBICIONES Y SANCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAPITULO 1 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De las Infracciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] \u201cArt\u00edculo 53. Se tipifica como infracci\u00f3n toda acci\u00f3n u \u00a0 omisi\u00f3n que constituya violaci\u00f3n de las normas contenidas en la presente Ley y \u00a0 en todas las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] ONU. Objetivos de Desarrollo del Milenio, \u00a0 Informe 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] \u00a0Art\u00edculo 8 Ley 13 de 1990. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] FAO \u00a0 publications related to aquaculture for Colombia. November 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] Sentencia proferida por la Corte Internacional de Justicia el 31 \u00a0 de marzo de 2014. Caso Caza de Ballenas en el Ant\u00e1rtico (Australia v. Jap\u00f3n; \u00a0 Nueva Zelanda \u2013interviniente). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42]www.iccat.int\/es\/ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] http:\/\/ec.europa.eu\/fisheries\/cfp\/index_es.htm \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44]Aproximadamente 720 mil cuencas hidrogr\u00e1ficas y alrededor de 10 \u00a0 r\u00edos con caudales permanentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45] \u00a0Ibidem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46] Oficina Regional de la FAO para Am\u00e9rica \u00a0 Latina y el Caribe. \u00a0 http:\/\/www.fao.org\/americas\/perspectivas\/pesca-y-acuicultura\/es\/ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47] Corte Constitucional Sentencia C-431 de 2000. Ver tambi\u00e9n Sentencia \u00a0 C-126 de 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48] Robert Dahl. La Democracia, Editorial Ariel. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49] Heller Herman. La Teor\u00eda del Estado. Fondo de Cultura Econ\u00f3mica de \u00a0 Espa\u00f1a, 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[50] J. Ballesteros y J. P\u00e9rez \u201cSociedad y \u00a0 medio ambiente\u201d, Madrid, 1997; J. Richmann, \u201cEl desaf\u00edo de la crisis ecol\u00f3gica\u201d, \u00a0 Revista del Centro de Estudios Constitucionales,\u00a0 1991, n\u00famero 10; \u00a0 Maljean-Dubois, Le droit international face aux enjeux environnementaux, \u00a0Paris, 2010, entre otros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51] P\u00e9rez Lu\u00f1o, Derechos Humanos. Estado de Derecho y Constituci\u00f3n, \u00a0 Madrid, 1990. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52] Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[53] Peces-Barba, Gregorio, Curso de Derechos \u00a0 Fundamentales. Teor\u00eda General, Madrid, 1999, p. 280. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[54] Teresa Picont\u00f3 Novales, \u201cEl derecho al \u00a0 medio ambiente\u201d, Constituci\u00f3n y derechos fundamentales, Madrid, 2004. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[55] Norberto Bobbio, El tiempo de los \u00a0 derechos, Madrid, 1991, p. 15. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[56] Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[57] Garz\u00f3n Vald\u00e9s, E, Los deberes positivos \u00a0 generales y su fundamentaci\u00f3n, Madrid, 1986 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[58] Informe de ponencia Gaceta Constitucional \u00a0 No. 46, p\u00e1gs. 4-6. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[59] Constituyentes Luis Guillermo Nieto Roa, \u00a0 Juan Carlos Esguerra Portocarrero, Gaceta Constitucional No 26, p\u00e1gina. 2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[60] Ver las sentencias T-411 de 1992, C-058 de 1994, C-519 de 1994, \u00a0 C-495 de 1996 y C-535 de 1996. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[61] Sentencia T-092 de 1993, C-432 de 2000, C-671 de 2001, C-293 de \u00a0 2002, C-339 de 2002, T-760 de 2007 y C-486 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[62] Ver las sentencias C-328 de 1995 y C-535 de 1996. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[63] Sentencia C-126 de 1998. Adem\u00e1s se sostuvo: \u201cLa dimensi\u00f3n \u00a0 ecol\u00f3gica de la Carta y la constitucionalizaci\u00f3n del concepto de desarrollo \u00a0 sostenible no son una muletilla ret\u00f3rica ya que tienen consecuencias jur\u00eddicas \u00a0 de talla, pues implican que ciertos conceptos jur\u00eddicos y procesos sociales, que \u00a0 anteriormente se consideraban aceptables, pierden su legitimidad al desconocer \u00a0 los mandatos ecol\u00f3gicos superiores. La Corte precis\u00f3 lo anterior en los \u00a0 siguientes t\u00e9rminos: \u201cEs indudable que la dimensi\u00f3n ecol\u00f3gica de la \u00a0 Constituci\u00f3n, como norma de normas que es (CP art. 4\u00ba), confiere un sentido \u00a0 totalmente diverso a todo un conjunto de conceptos jur\u00eddicos y econ\u00f3micos. Estos \u00a0 ya no pueden ser entendidos de manera reduccionista o economicista, o con \u00a0 criterios cortoplacistas,\u00a0 como se hac\u00eda anta\u00f1o, sino que deben ser \u00a0 interpretados conforme a los principios, derechos y obligaciones estatales que \u00a0 en materia ecol\u00f3gica ha establecido la Constituci\u00f3n, y en particular conforme a \u00a0 los principios del desarrollo sostenible. Por todo lo anterior,\u00a0 considera \u00a0 la Corte que hoy no tienen ning\u00fan respaldo constitucional ciertos procesos y \u00a0 conceptos que anteriormente pudieron ser considerados leg\u00edtimos, cuando los \u00a0 valores ecol\u00f3gicos no hab\u00edan adquirido el reconocimiento nacional e \u00a0 internacional que se les ha conferido en la actualidad. Y eso sucede en \u00a0 particular con el concepto de que la colonizaci\u00f3n puede ser predatoria, puesto \u00a0 que, por las razones\u00a0 emp\u00edricas y normativas se\u00f1aladas anteriormente, estos \u00a0 procesos son inaceptables ya que se efect\u00faan en contradicci\u00f3n con los principios \u00a0 ecol\u00f3gicos establecidos por la Constituci\u00f3n. Hoy en Colombia no es leg\u00edtima una \u00a0 colonizaci\u00f3n incompatible con la preservaci\u00f3n del medio ambiente y el desarrollo \u00a0 sostenible.\u201d (Sentencia C-058 de 1994). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[64] El Art\u00edculo 79 de la Constituci\u00f3n \u00a0 establece que: \u201cTodas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente \u00a0 sano. La Ley garantizar\u00e1 la participaci\u00f3n de la comunidad en las decisiones que \u00a0 puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del \u00a0 ambiente, conservar las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica y fomentar la \u00a0 educaci\u00f3n para el logro de estos fines.\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[65] Art\u00edculo 65.\u00a0La producci\u00f3n de alimentos gozar\u00e1 de la \u00a0 especial protecci\u00f3n del Estado. Para tal efecto, se otorgar\u00e1 prioridad al \u00a0 desarrollo integral de las actividades agr\u00edcolas, pecuarias, pesqueras, \u00a0 forestales y agroindustriales, as\u00ed como tambi\u00e9n a la construcci\u00f3n de obras de \u00a0 infraestructura f\u00edsica y adecuaci\u00f3n de tierras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, el Estado \u00a0 promover\u00e1 la investigaci\u00f3n y la transferencia de tecnolog\u00eda para la producci\u00f3n \u00a0 de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el prop\u00f3sito de \u00a0 incrementar la productividad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[66] Esto mediante el Decreto 1300 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[67] Decreto 4181 de 2011. Art\u00edculo 3\u00b0.\u00a0Objeto. En armon\u00eda con las funciones \u00a0 escindidas, la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP), tendr\u00e1 por \u00a0 objeto ejercer la autoridad pesquera y acu\u00edcola de Colombia, para lo cual \u00a0 adelantar\u00e1 los procesos de planificaci\u00f3n, investigaci\u00f3n, ordenamiento, fomento, \u00a0 regulaci\u00f3n, registro, informaci\u00f3n, inspecci\u00f3n, vigilancia y control de las \u00a0 actividades de pesca y acuicultura, aplicando las sanciones a que haya lugar, \u00a0 dentro de una pol\u00edtica de fomento y desarrollo sostenible de estos recursos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[68] Sentencia T-605 de 1992. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[69] Sentencia T-348 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[71] Sentencia C-810 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[72] Sentencia C-527 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[73] Ver adem\u00e1s Sentencias C-052 de 1997, C-564 de 2000, C-1161 de 2000, \u00a0 C-475 de 2004, C-818 de 2005, C-364 de 2012, entre otras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[74] Sentencia C-739 de 2000. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[75] Cita tomada de la Sentencia C-713 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[76] Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[77] Ley 1437 de 2011. Art\u00edculo\u00a02\u00b0. \u00c1mbito de aplicaci\u00f3n.\u00a0Las \u00a0 normas de esta Parte Primera del C\u00f3digo se aplican a todos los organismos y \u00a0 entidades que conforman las ramas del poder p\u00fablico en sus distintos \u00f3rdenes, \u00a0 sectores y niveles, a los \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes del Estado y a los \u00a0 particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les \u00a0 dar\u00e1 el nombre de autoridades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las disposiciones de esta \u00a0 Parte Primera no se aplicar\u00e1n en los procedimientos militares o de polic\u00eda que \u00a0 por su naturaleza requieran decisiones de aplicaci\u00f3n inmediata, para evitar o \u00a0 remediar perturbaciones de orden p\u00fablico en los aspectos de defensa nacional, \u00a0 seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulaci\u00f3n de personas y cosas. Tampoco \u00a0 se aplicar\u00e1n para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las autoridades sujetar\u00e1n \u00a0 sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este C\u00f3digo, sin \u00a0 perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto \u00a0 en los mismos se aplicar\u00e1n las disposiciones de este C\u00f3digo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[78] Numeral 11 del Art\u00edculo 189 C.P. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[79] Ram\u00f3n Parada, Derecho administrativo. Parte General, Madrid, \u00a0 Edit. Marcial Pons, 2000, p. 68. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[80] C\u00f3digo Civil. ART\u00cdCULO 1568. DEFINICION DE OBLIGACIONES \u00a0 SOLIDARIAS. En general cuando se ha contra\u00eddo por muchas personas o para con \u00a0 muchas la obligaci\u00f3n de una cosa divisible, cada uno de los deudores, en el \u00a0 primer caso, es obligado solamente a su parte o cuota en la deuda, y cada uno de \u00a0 los acreedores, en el segundo, s\u00f3lo tiene derecho para demandar su parte o cuota \u00a0 en el cr\u00e9dito. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero en virtud de la \u00a0 convenci\u00f3n, del testamento o de la ley puede exigirse cada uno de los deudores o \u00a0 por cada uno de los acreedores el total de la deuda, y entonces la obligaci\u00f3n es \u00a0 solidaria o in solidum. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La solidaridad debe ser \u00a0 expresamente declarada en todos los casos en que no la establece la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[81]Ver sentencia C-530 de 2003, reiterado en la sentencia C-980 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[82] Sentencia C-089 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[83] Este criterio jurisprudencial se encuentra fijado en Sentencias como \u00a0 la C-530 de 2003 y la sentencia C-980 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[84] Sentencia C-1161 de 2000. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[85] En relaci\u00f3n con esta t\u00e9cnica normativa de \u00a0 establecer tipos en blanco en el derecho administrativo sancionatorio, la Corte \u00a0 por medio de la Sentencia C-860 de 2006 se pronunci\u00f3 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0\u201cDebido a las finalidades propias que persigue, y \u00a0 a su relaci\u00f3n con los poderes de gesti\u00f3n de la Administraci\u00f3n, la jurisprudencia \u00a0 constitucional, ha sostenido reiteradamente que el derecho administrativo \u00a0 sancionador guarda importantes diferencias con otras modalidades del ejercicio \u00a0 del ius puniendi\u00a0estatal, espec\u00edficamente con el derecho penal, especialmente en \u00a0 lo que hace referencia a los principios de legalidad y de tipicidad, al respecto \u00a0 se ha sostenido que si bien los comportamientos sancionables por la \u00a0 Administraci\u00f3n deben estar previamente definidos de manera suficientemente \u00a0 clara; el principio de legalidad opera con menor rigor en el campo del derecho \u00a0 administrativo sancionador que en materia penal; por lo tanto el uso de \u00a0 conceptos indeterminados y de tipos en blanco en el derecho administrativo \u00a0 sancionador resulta m\u00e1s admisible que en materia penal. En esa medida el \u00a0 principio de legalidad consagrado en la Constituci\u00f3n adquiere matices \u00a0 dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate\u00a0y aunque la \u00a0 tipicidad hace parte del derecho al debido proceso en toda actuaci\u00f3n \u00a0 administrativa, no se puede demandar en este campo el mismo grado de rigurosidad \u00a0 que se exige en materia penal, por cuanto la naturaleza de las conductas \u00a0 reprimidas, los bienes jur\u00eddicos involucrados y la teleolog\u00eda de las facultades \u00a0 sancionatorias en estos casos hace posible tambi\u00e9n una flexibilizaci\u00f3n razonable \u00a0 de la descripci\u00f3n t\u00edpica.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[86] Sentencia C-475 de 2004. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[87] \u201cPor el cual se establecen los \u00a0 requisitos y procedimientos, para el otorgamiento de los permisos y patentes \u00a0 relacionados con el ejercicio de la actividad pesquera y acu\u00edcola\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[88] Decreto 2256 de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[89] Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[90] Corte Constitucional Sentencia C-343 de \u00a0 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[91] Corte Constitucional Sentencia C-507 de 2006 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[92] Cita tomada de la Sentencia C-713 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[93] Corte Constitucional Sentencia C-713 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[94] Corte Constitucional Sentencia C-597 de 1996. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[95] \u201cArt\u00edculo 44.\u00a0Decisiones discrecionales.\u00a0En la medida en \u00a0 que el contenido de una decisi\u00f3n de car\u00e1cter general o particular sea \u00a0 discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y \u00a0 proporcional a los hechos que le sirven de causa\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[96] \u201cArt\u00edculo 50.\u00a0Graduaci\u00f3n de las sanciones.\u00a0Salvo \u00a0 lo dispuesto en leyes especiales, la gravedad de las faltas y el rigor de las \u00a0 sanciones por infracciones administrativas se graduar\u00e1n atendiendo a los \u00a0 siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Da\u00f1o o peligro generado a los intereses jur\u00eddicos \u00a0 tutelados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Beneficio econ\u00f3mico obtenido por el infractor \u00a0 para s\u00ed o a favor de un tercero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Reincidencia en la comisi\u00f3n de la infracci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Resistencia, negativa u obstrucci\u00f3n a la acci\u00f3n \u00a0 investigadora o de supervisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Utilizaci\u00f3n de medios fraudulentos o utilizaci\u00f3n \u00a0 de persona interpuesta para ocultar la infracci\u00f3n u ocultar sus efectos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Grado de prudencia y diligencia con que se hayan \u00a0 atendido los deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las \u00a0 \u00f3rdenes impartidas por la autoridad competente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[97] Ley 1437 de 2011. Art\u00edculo\u00a02\u00b0. \u00c1mbito de aplicaci\u00f3n.\u00a0Las \u00a0 normas de esta Parte Primera del C\u00f3digo se aplican a todos los organismos y \u00a0 entidades que conforman las ramas del poder p\u00fablico en sus distintos \u00f3rdenes, \u00a0 sectores y niveles, a los \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes del Estado y a los \u00a0 particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les \u00a0 dar\u00e1 el nombre de autoridades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las disposiciones de esta \u00a0 Parte Primera no se aplicar\u00e1n en los procedimientos militares o de polic\u00eda que \u00a0 por su naturaleza requieran decisiones de aplicaci\u00f3n inmediata, para evitar o \u00a0 remediar perturbaciones de orden p\u00fablico en los aspectos de defensa nacional, \u00a0 seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulaci\u00f3n de personas y cosas. Tampoco \u00a0 se aplicar\u00e1n para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las autoridades sujetar\u00e1n \u00a0 sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este C\u00f3digo, sin \u00a0 perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto \u00a0 en los mismos se aplicar\u00e1n las disposiciones de este C\u00f3digo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[98] En la sentencia C-616 de 2012 la Corte se pronunci\u00f3 en torno a la \u00a0 diferencia de estos dos reg\u00edmenes: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLa \u00a0 potestad sancionadora administrativa se diferencia cualitativamente de la \u00a0 potestad punitiva penal. Con la potestad punitiva penal, adem\u00e1s de cumplirse una \u00a0 funci\u00f3n preventiva, se protege “el orden social colectivo, y su aplicaci\u00f3n \u00a0 persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de otros fines difusos) \u00a0 un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o \u00a0 resocializador, en la persona del delincuente”, mientras que con la potestad \u00a0 administrativa sancionatoria se busca garantizar la organizaci\u00f3n y el \u00a0 funcionamiento de las diferentes actividades sociales. La Corte ha resaltado que \u00a0 la potestad sancionadora de la administraci\u00f3n es un medio necesario para \u00a0 alcanzar los objetivos que ella se ha trazado en el ejercicio de sus funciones.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[99] En la Sentencia C-616 de 2002 la Corte se refiri\u00f3 a la posibilidad \u00a0 de establecer m\u00e1s de una sanci\u00f3n en materia tributaria: \u201cLa \u00a0 Administraci\u00f3n de Impuestos deber\u00e1 observar ciertos requisitos para preservar la \u00a0 especificidad y la autonom\u00eda de la segunda sanci\u00f3n as\u00ed como para garantizar el \u00a0 derecho de defensa: (i) que en la formulaci\u00f3n del requerimiento especial \u00a0 aduanero se se\u00f1ale, que adem\u00e1s de la sanci\u00f3n de decomiso, la administraci\u00f3n \u00a0 pretende imponer la sanci\u00f3n de clausura de establecimiento; (ii) que exista la \u00a0 posibilidad de que se soliciten y decreten pruebas respecto de la sanci\u00f3n de \u00a0 clausura, independientemente de las que se soliciten y decreten respecto de los \u00a0 cargos por la comisi\u00f3n de alguna de las infracciones; (iii) que la \u00a0 administraci\u00f3n resuelva en consideraciones separadas y con base en motivaciones \u00a0 independientes lo relativo a la imposici\u00f3n de cada una de las dos sanciones, sin \u00a0 perjuicio de que, cuando sea del caso, las dos sean impuestas en un mismo acto \u00a0 administrativo; y (iv) que el recurso de reconsideraci\u00f3n pueda ser interpuesto \u00a0 exclusivamente contra la sanci\u00f3n de clausura y no contra la de decomiso, si as\u00ed \u00a0 lo considera apropiado el sancionado. Para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n de \u00a0 clausura, la DIAN o quien haga sus veces, debe demostrar que el investigado es \u00a0 responsable de la comisi\u00f3n de alguna de las infracciones previstas en el r\u00e9gimen \u00a0 aduanero respecto de la permanencia de bienes en el territorio nacional aduanero \u00a0 o, al menos, que su comportamiento no fue diligente en la medida en que no \u00a0 adopt\u00f3 las precauciones y el cuidado que le corresponde, de acuerdo con las \u00a0 normas respecto de las actividades que realiza.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[100] Sentencia C-089 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[101] El Art\u00edculo 52 de la Ley 13 de 1990 dispone: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cGozar\u00e1n \u00a0 de preferente protecci\u00f3n estatal las especies hidrobiol\u00f3gicas declaradas \u00a0 amenazadas y aquellas en peligro de extinci\u00f3n. La entidad estatal competente \u00a0 adoptar\u00e1 las medidas necesarias para evitar su extinci\u00f3n, en concordancia con \u00a0 los Convenios Internacionales.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[102] Corte Constitucional Sentencia C-616 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[103] Corte Constitucional Sentencias C-226 de \u00a0 1996 y C-720 de 2006. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[104] C\u00f3digo Civil. ART\u00cdCULO 1568. DEFINICION DE OBLIGACIONES \u00a0 SOLIDARIAS. En general cuando se ha contra\u00eddo por muchas personas o para con \u00a0 muchas la obligaci\u00f3n de una cosa divisible, cada uno de los deudores, en el \u00a0 primer caso, es obligado solamente a su parte o cuota en la deuda, y cada uno de \u00a0 los acreedores, en el segundo, s\u00f3lo tiene derecho para demandar su parte o cuota \u00a0 en el cr\u00e9dito. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero en virtud de la \u00a0 convenci\u00f3n, del testamento o de la ley puede exigirse cada uno de los deudores o \u00a0 por cada uno de los acreedores el total de la deuda, y entonces la obligaci\u00f3n es \u00a0 solidaria o in solidum. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La solidaridad debe ser \u00a0 expresamente declarada en todos los casos en que no la establece la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[105] Sobre la determinaci\u00f3n de la culpabilidad como garant\u00eda del \u00a0 disciplinado\u00a0 en Sentencia T-370 de 2007 esta Corporaci\u00f3n se pronunci\u00f3 en \u00a0 los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa determinaci\u00f3n de si la falta \u00a0 que se imputa se cometi\u00f3 con dolo o con culpa es una garant\u00eda para el \u00a0 disciplinado, que le permite tener de manera integral los elementos de la \u00a0 conducta que se le imputa y, en consecuencia, proveer convenientemente a su \u00a0 defensa.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[106] Folios 50-51 de la Sentencia C-699 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[107] Ver tambi\u00e9n Sentencia C-726 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[108] Expresi\u00f3n acu\u00f1ada por John Adams en la Constituci\u00f3n del Estado de \u00a0 Massachusetts de 1780, Documentos Fundamentales de la Historia de los Estados \u00a0 Unidos, Richard Morris. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[109] Art\u00edculo 29 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[110] Garc\u00eda de Enterr\u00eda, Eduardo y Fern\u00e1ndez, Tom\u00e1s Ram\u00f3n, Curso de \u00a0 derecho administrativo, Tomos I, II, Madrid, Editorial Civitas, 1986, P. \u00a0 430. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[111] Juan Alfonso Santamar\u00eda Pastor. Principios \u00a0 de Derecho Administrativo, volumen II. Editorial Centro de Estudios Ram\u00f3n \u00a0 Areces, S.A. Madrid, 2001, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[112] Auto 049 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[113] Sentencia C-1005 de 2008, en la \u00a0 cual, esta Corporaci\u00f3n se pronunci\u00f3 respecto al sentido y alcance de la potestad \u00a0 reglamentaria y que para su ejercicio se requiere la existencia previa de un \u00a0 contenido o material legal por reglamentar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[114] \u00a0En la \u00a0 sentencia C- 214 de 1994, la Corte desplego un \u00a0 completo an\u00e1lisis de la potestad sancionadora de la administraci\u00f3n con ocasi\u00f3n del estudio de la \u00a0 constitucionalidad del art\u00edculo 190 del C\u00f3digo \u00a0 Nacional de Tr\u00e1nsito Terrestre. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[115] \u00a0Sentencia C-742 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[116] Sentencia C-632 de 2011. M.P. \u00a0 Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. En la cual esta Corporaci\u00f3n, declar\u00f3 la \u00a0 exequibilidad de los art\u00edculos 31 y 40 (parcial) de la Ley 1333 de 2009 “Por la \u00a0 cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras \u00a0 disposiciones”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[117] Sentencia C-401 de 1995. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[118] Jos\u00e9 Juan Gonz\u00e1lez M\u00e1rquez, “La \u00a0 responsabilidad por el da\u00f1o ambiental en Am\u00e9rica Latina”. Programa de las \u00a0 Naciones Unidas para el Medio Ambiente. M\u00e9xico, 2003, p.26-27. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[120] Principio 13 del Acta final de \u00a0 la Declaraci\u00f3n de R\u00edo sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 \u00a0 Comisi\u00f3n Europea, Libro blanco. Cit. p. 12. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 \u00a0 Organizaci\u00f3n para la Cooperaci\u00f3n y el Desarrollo Econ\u00f3mico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 \u00a0 Asociaci\u00f3n de las Naciones del Sudeste Asi\u00e1tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 \u00a0 Rafael Valenzuela, “El principio el que contamina paga”, Revista de la CEPAL, \u00a0 n\u00fam. 45, 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[125] Juan Carlos Henao, “La responsabilidad del \u00a0 Estado Colombiano por da\u00f1o ambiental”. Responsabilidad por da\u00f1os al medio \u00a0 ambiente. Universidad Externado de Colombia. 2000. P. 127 y sig \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[126] Ib\u00edmen. Aquilino V\u00e1squez Garc\u00eda, “La responsabilidad por da\u00f1os al medio \u00a0 ambiente” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia. Art\u00edculo 189. Corresponde al Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad \u00a0 Administrativa: 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedici\u00f3n de \u00a0 los decretos, resoluciones y \u00f3rdenes necesarios para la cumplida ejecuci\u00f3n de \u00a0 las leyes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[128] Al respeto ver Sentencias C-742 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt \u00a0 Chaljub y C-713 de 2012, M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo, entre otras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[129] Finalidad promulgada en la 28\u00aa \u00a0Sesi\u00f3n de la Conferencia de la \u00a0 Organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentaci\u00f3n, en \u00a0 octubre de 1995. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[130] Resoluci\u00f3n 1806 de 2015 expedida por la Autoridad Nacional de \u00a0 Acuicultura y Pesca.<\/p>\n
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