\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-704-15 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-704\/15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL INSTITUTO \u00a0 GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI PARA CONTRATACION DE DETERMINADAS ACTIVIDADES \u00a0 ESPECIALIZADAS EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Desconocimiento del principio de unidad de materia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que el precepto demandado es \u00a0 contrario con el principio de unidad de materia, en tanto uno de los criterios \u00a0 para definir su cumplimiento en el caso de las leyes de presupuesto es la \u00edndole \u00a0 temporal de la disposici\u00f3n respectiva.\u00a0 Una norma que prev\u00e9 la exclusividad \u00a0 para la prestaci\u00f3n de determinados servicios por parte de un establecimiento \u00a0 p\u00fablico y la consecuente obligaci\u00f3n de suscribir contratos interadministrativos \u00a0 para el efecto, tiene vocaci\u00f3n de permanencia y, por ende, excede el \u00e1mbito de \u00a0 validez constitucional de las normas que hacen parte de la regulaci\u00f3n legal que \u00a0 prescribe el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones.\u00a0 En cambio, \u00a0 la Corte comprueba que la norma acusada es una modalidad es modificaci\u00f3n \u00a0 sustantiva de otras previsiones que no tienen car\u00e1cter presupuestal, \u00a0 infringi\u00e9ndose con ello las condiciones para el cumplimiento del principio de \u00a0 unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicaci\u00f3n del principio de unidad de \u00a0 materia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE \u00a0 CONSTITUCIONALIDAD-Alcance\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Implicaciones\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONEXIDAD TEMATICA-Concepto\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La conexidad tem\u00e1tica refiere a la vinculaci\u00f3n objetiva \u00a0 y razonable entre la materia o el asunto general sobre el cual versa una ley y \u00a0 la materia de la norma objeto de acusaci\u00f3n.\u00a0 Al respecto, debe tenerse en \u00a0 cuenta que una misma ley puede tener varios n\u00facleos tem\u00e1ticos, de modo que dicha \u00a0 vinculaci\u00f3n debe predicarse de al menos uno de tales n\u00facleos, para que se \u00a0 considere cumplido el requisito de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONEXIDAD CAUSAL-Concepto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La conexidad causal es definida por la jurisprudencia \u00a0 como la identidad entre la identidad entre los motivos que dieron lugar a la \u00a0 expedici\u00f3n de la ley y la de cada una de las disposiciones que la integran.\u00a0 \u00a0 Se trata entonces de una unidad de causa a lo largo de la iniciativa, habida \u00a0 cuenta la posible complejidad tem\u00e1tica que ofrezca el articulado respectivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONEXIDAD TELEOLOGICA-Concepto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La conexidad teleol\u00f3gica, \u00a0 se refiere a la unidad de prop\u00f3sitos entre la ley respectiva y la norma acusada.\u00a0 \u00a0 En t\u00e9rminos de la Corte, dicha modalidad de conexidad \u201cconsiste en la identidad \u00a0 de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de \u00a0 sus disposiciones en particular.\u00a0 Es decir, la ley como unidad y cada una \u00a0 de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio \u00a0 o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica \u00a0 de la ley\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONEXIDAD SISTEMATICA-Concepto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La conexidad sistem\u00e1tica se explica en la \u00a0 relaci\u00f3n existente entre las diferentes disposiciones de la ley, de modo que \u00a0 ellas conformen \u201cun cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna.\u201d \u00a0 Sobre esta modalidad de conexidad, la jurisprudencia constitucional tambi\u00e9n ha \u00a0 se\u00f1alado que \u201cse presenta cuando todo el conjunto de reglas o de principios \u00a0 recogidos en un estatuto determinado, en este caso en una ley de la Rep\u00fablica, \u00a0 tiene alguna relaci\u00f3n entre s\u00ed, o est\u00e1 enlazado de alguna manera, de forma que \u00a0 globalmente considerado contribuye a regular armoniosamente un mismo asunto o \u00a0 materia. En tal virtud, este conjunto de reglas y principios presenta una \u00a0 integralidad tem\u00e1tica y una coherencia interna, que facilitan a los ciudadanos \u00a0 conocer sus obligaciones jur\u00eddicas de manera ordenada, y por ello garantiza su \u00a0 seguridad jur\u00eddica.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Naturaleza\/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-L\u00edmites \u00a0 que impone el principio de unidad de materia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL \u00a0 DE PRESUPUESTO-Vinculaci\u00f3n \u00a0 de car\u00e1cter temporal \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo \u00a0 123 de la Ley 1737 de 2014 \u201cPor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y \u00a0 Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00ba de \u00a0 enero al 31 de diciembre de 2015\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Walter Alturo Tapiero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., dieciocho (18) de noviembre de \u00a0 dos mil quince (2015). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en \u00a0 ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las \u00a0 previstas en el art\u00edculo 241, numeral 4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos \u00a0 todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha \u00a0 proferido la siguiente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El \u00a0 ciudadano Walter Alturo Tapiero, actuando en nombre propio y como representante \u00a0 legal de la Sociedad Colombiana de Top\u00f3grafos, formul\u00f3 demanda de \u00a0 inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 123 de la Ley 1737 de 2014 \u201cPor la cual se decreta \u00a0 el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la \u00a0 vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015\u201d. Esto, al \u00a0 considerar que vulnera los art\u00edculos 158 y 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 Mediante auto del 12 de mayo del a\u00f1o en curso, el magistrado sustanciador \u00a0 inadmiti\u00f3 la demanda para que el ciudadano Walter Alturo Tapiero aclarara la \u00a0 calidad en que presentaba la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, ya que la \u00a0 suscribi\u00f3 invocando su condici\u00f3n de representante legal de una persona jur\u00eddica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n inadmiti\u00f3 la demanda al estimar que \u00a0 los cargos propuestos por el actor incumpl\u00edan los requisitos de claridad, \u00a0 pertinencia y suficiencia. Para fundamentar lo anterior indic\u00f3 que (i) con \u00a0 relaci\u00f3n al cargo referente al presunto desconocimiento del principio de unidad \u00a0 de materia (Art. 158 C.P.), la demanda se limitaba a realizar afirmaciones sin \u00a0 explicar las razones por las cuales consideraba que la norma se\u00f1alada no guarda \u00a0 relaci\u00f3n de conexidad causal, tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica ni sistem\u00e1tica con la Ley \u00a0 1737 de 2014, al igual que estim\u00f3 que el cargo propuesto presentaba argumentos \u00a0 impertinentes porque part\u00edan de valoraciones subjetivas sobre los posibles \u00a0 escenarios de restricci\u00f3n excluyente frente a otras entidades que desarrollan \u00a0 las actividades descritas en el art\u00edculo 123 demandado; (ii) respecto al cargo \u00a0 por desconocimiento del art\u00edculo 333 C.P., la demanda era insuficiente porque \u00a0 carec\u00eda de argumentos tendientes a demostrar de qu\u00e9 forma se configura el \u00a0 presunto monopolio a favor del Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi – IGAC y \u00a0 c\u00f3mo se afectaba la libertad de competencia econ\u00f3mica con la disposici\u00f3n \u00a0 acusada; y que, (iii) el argumento que el demandante hab\u00eda identificado \u00a0 bajo el ac\u00e1pite de \u201cC. Contrataci\u00f3n\u201d no reportaba claridad en la censura \u00a0 ni en su justificaci\u00f3n constitucional, como tampoco ten\u00eda relaci\u00f3n con la \u00a0 presunta vulneraci\u00f3n a los art\u00edculos 158 y 333 C.P. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. El actor radic\u00f3 dentro del t\u00e9rmino de \u00a0 ejecutoria un escrito subsanando la demanda, en el cual aclar\u00f3 que \u201cla \u00a0 presente acci\u00f3n constitucional la presento como ciudadano colombiano, en \u00a0 ejercicio de mis derechos pol\u00edticos (art. 40-6, 241-4 y 242-1)\u201d y explic\u00f3 \u00a0 las razones por las que el art\u00edculo 123 acusado no tiene conexidad tem\u00e1tica, \u00a0 causal, teleol\u00f3gica y sistem\u00e1tica con la Ley 1737 de 2014 en la que se inserta, \u00a0 con lo cual satisfizo la carga argumentativa m\u00ednima que se requiere para invocar \u00a0 un cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, en su escrito de subsanaci\u00f3n el \u00a0 demandante guard\u00f3 silencio frente a los otros dos motivos que generaron la \u00a0 inadmisi\u00f3n. Por consiguiente, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 6\u00ba del \u00a0 Decreto Ley 2067 de 1991, por medio de auto del 3 de junio de 2015 se rechaz\u00f3 la \u00a0 demanda presentada contra el art\u00edculo 123 de la Ley 1737 de 2014, en relaci\u00f3n \u00a0 con los cargos que el demandante identific\u00f3 como \u201cB. Monopolio hacia una \u00a0 profesi\u00f3n liberal\u201d que refiere a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 333 de la Carta \u00a0 Pol\u00edtica y \u201cC. Contrataci\u00f3n\u201d que carec\u00eda de confrontaci\u00f3n directa con el \u00a0 texto constitucional. En ese sentido, el tr\u00e1mite de constitucionalidad de la \u00a0 referencia se circunscribir\u00e1 \u00fanicamente al cargo de desconocimiento del \u00a0 principio de unidad de materia contenido en el art\u00edculo 158 C.P. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. En la misma \u00a0 providencia, la magistrada sustanciadora (e) dispuso correr traslado al \u00a0 Procurador General de la Naci\u00f3n, para que rindiera su concepto de rigor; \u00a0 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente \u00a0 del Congreso, as\u00ed como a los Ministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, de \u00a0 Justicia y del Interior, al igual que al Director del Departamento Nacional de \u00a0 Planeaci\u00f3n y al Director del Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi. \u00a0Finalmente, invit\u00f3 a participar a las \u00a0 facultades de Derecho de la Universidades Externado de Colombia, Javeriana, \u00a0 Nacional de Colombia, Libre, de los Andes y del Rosario, al igual que a la \u00a0 Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Consejo Profesional Nacional de \u00a0 Topograf\u00eda y a la Sociedad Colombiana de Top\u00f3grafos, con \u00a0 el objeto de que emitan concepto t\u00e9cnico sobre la norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los \u00a0 tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto Ley \u00a0 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A \u00a0 continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la norma objeto de proceso, de acuerdo \u00a0 con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 49.353 del dos (02) de \u00a0 diciembre de dos mil catorce (2014): \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY 1737 DE 2014 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Diciembre 2) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 49.353 de 2 de diciembre de 2014 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y \u00a0 Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de \u00a0 enero al 31 de diciembre de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA \u00a0 DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 ciudadano Walter Alturo Tapiero, present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra \u00a0 el art\u00edculo 123 de la Ley 1737 de 2014, por considerar que vulnera el art\u00edculo \u00a0 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor \u00a0 alega que la disposici\u00f3n demandada dista de manera clara e inequ\u00edvoca de la \u00a0 relaci\u00f3n l\u00f3gica y material de la ley que la contiene, desconociendo la unidad de \u00a0 materia. Al respecto, se\u00f1ala que la Ley 1737 de 2014 tiene como objeto decretar \u00a0 el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la \u00a0 vigencia fiscal de 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de 2015. No obstante, se \u00a0 incluy\u00f3 en el art\u00edculo acusado una prerrogativa a favor del Instituto Geogr\u00e1fico \u00a0 Agust\u00edn Codazzi (en adelante IGAC) para que realizara de forma exclusiva las \u00a0 actividades descritas en el art\u00edculo 123 acusado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo \u00a0 con el demandante la estructura de la Ley 1737 de 2014 comprende 125 art\u00edculos, \u00a0 distribuidos por diversos cap\u00edtulos alusivos al Presupuesto General de la \u00a0 Naci\u00f3n. Sin embargo, en el cap\u00edtulo V, denominado Disposiciones Varias, y donde \u00a0 se encuentra el art\u00edculo 123, corresponde a la mayor parte de la regulaci\u00f3n, \u00a0 \u00a0pues va de los art\u00edculos 39 a 125. Sobre el particular, argumenta que observa \u00a0 relaci\u00f3n de los dem\u00e1s art\u00edculos con temas como pagos, transferencias, reservas \u00a0 presupuestales, cruces de cuentas, ejecuci\u00f3n de recursos, entre otros, pero que \u00a0 el art\u00edculo 123 no guarda ninguna conexi\u00f3n directa ni indirecta con el objeto de \u00a0 la Ley 1737 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunado a \u00a0 lo anterior, el demandante afirma que \u201cel precepto impugnado no tiene ni \u00a0 guarda v\u00ednculo razonable u objetivo con el sentido de la Ley de Presupuesto, \u00a0 toda vez que, lo que se pretende en la Ley es expedir el Presupuesto General de \u00a0 la Naci\u00f3n, y se termina incluyendo una prohibici\u00f3n, autorizando exclusivamente \u00a0 al IGAC a las actividades antes citadas, que es totalmente ajena al Presupuesto \u00a0 General de la Naci\u00f3n, materia de Ley. Tampoco existe relaci\u00f3n medianamente \u00a0 razonable entre el Art\u00edculo 123 y los restantes Art\u00edculos de la Ley 1737 de \u00a0 2014, pues todos abarcan temas de asunto presupuestal y de apropiaciones, salvo \u00a0 el demandado.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal \u00a0 sentido, el actor ejemplifica que entidades como las Corporaciones Aut\u00f3nomas \u00a0 Regionales, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, las Alcald\u00edas, la \u00a0 Agencia Nacional de Hidrocarburos, entre otras, puedan dentro de sus actividades \u00a0 misionales y legales, realizar las actividades reguladas por el art\u00edculo 123 de \u00a0 la Ley 1737 y que se atribuyen de forma exclusiva al IGAC. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, en el escrito de subsanaci\u00f3n de la demanda el actor agreg\u00f3 que \u00a0 el art\u00edculo 123 adolece de relaci\u00f3n de conexidad causal, tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica o \u00a0 sistem\u00e1tica con el resto del contenido de la Ley 1737 de 2014, por las \u00a0 siguientes razones: (i) tem\u00e1tica, puesto que el art\u00edculo acusado no tiene ning\u00fan \u00a0 tipo de conexi\u00f3n con asuntos de \u00edndole presupuestal, de rentas, recursos de \u00a0 capital o ley de apropiaciones; (ii) causal, porque las razones que motivaron la \u00a0 expedici\u00f3n de la ley de presupuesto distan de las que justificaron la expedici\u00f3n \u00a0 del art\u00edculo 123 demandado, dado que este \u00faltimo se\u00f1ala que los estudios en \u00a0 geograf\u00eda, cartograf\u00eda y agrolog\u00eda que las entidades requieran se realicen a \u00a0 trav\u00e9s del IGAC, lo cual resulta totalmente ajeno a la administraci\u00f3n de \u00a0 recursos prevista en la Ley 1737\/14; (iii) teleol\u00f3gica, en tanto la norma \u00a0 acusada no tiene ning\u00fan impacto presupuestal, comoquiera que el art\u00edculo 123 \u00a0 dista de manera notoria del contenido de la Ley 1737\/14; y (iv) sistem\u00e1tica, \u00a0 porque el art\u00edculo demando hace parte de un normativa inconexa con las dem\u00e1s \u00a0 disposiciones de la Ley 1737 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0 INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El acad\u00e9mico Juan Rafael \u00a0 Bravo Arteaga, en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, solicita \u00a0 que se declare inconstitucional el art\u00edculo 123 de la Ley 1737\/14. En su \u00a0 concepto, la norma acusada ordena que todas las entidades que requieran \u00a0 actividades profesionales relacionadas con la topograf\u00eda deber\u00e1n hacerlo a \u00a0 trav\u00e9s del IGAC. Con esto se crear\u00eda un monopolio del ejercicio de la profesi\u00f3n \u00a0 de topograf\u00eda en favor del IGAC y en detrimento de todas las personas naturales \u00a0 y jur\u00eddicas, p\u00fablicas y privadas, que est\u00e1n en capacidad de adelantar las \u00a0 labores enumeradas en el art\u00edculo demandado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo los presupuestos \u00a0 presentados, concluye que el precepto acusado carece de relaci\u00f3n tem\u00e1tica con el \u00a0 contenido de la Ley 1737 de 2014. Lo anterior, porque: \u201cel tema fundamental \u00a0 de la Ley consiste en la autorizaci\u00f3n al Gobierno para efectuar el cobro de los \u00a0 ingresos ordinarios y extraordinarios de la Naci\u00f3n y para destinar los fondos \u00a0 recaudados para determinadas expensas e inversiones, al tiempo que el contenido \u00a0 esencial del art\u00edculo trata de una restricci\u00f3n impuesta al ejercicio de la \u00a0 profesi\u00f3n de top\u00f3grafo, al establecer que los contratos relacionados con tal \u00a0 actividad se formalicen con el Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi \u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Universidad Libre \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Director del Observatorio \u00a0 de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional, Jorge Kenneth Burbano Villamar\u00edn y el \u00a0 docente del \u00e1rea de Derecho P\u00fablico de la Facultad de Derecho de la Universidad \u00a0 Libre, Jorge Ricardo Palomares Garc\u00eda, solicitan a la Corte que declare \u00a0 exequible el art\u00edculo 123 de la Ley 1737 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, consideran \u00a0 que el demandante no esgrime razones que fundamenten la inexistencia de relaci\u00f3n \u00a0 ponderada o estricta entre el precepto acusado y la ley que lo contiene. En ese \u00a0 contexto, sostienen que el actor se limita a mencionar las distintas modalidades \u00a0 de relaci\u00f3n ponderada \u2013causal, teleol\u00f3gica, sistem\u00e1tica- sin profundizar en las \u00a0 razones sobre la inexequibilidad por la falta de unidad de materia que predica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, se\u00f1alan con \u00a0 base en la sentencia C-1124 de 2008, que el actor hace una lectura incompleta \u00a0 del principio de unidad de materia seg\u00fan el concepto que la Corte tiene de las \u00a0 leyes de presupuesto, de acuerdo con el cual se trata de una norma orientada al \u00a0 logro de finalidades macroecon\u00f3micas, a hacer efectivo el control del poder \u00a0 ejecutivo y a expresar el poder del Congreso de la Rep\u00fablica en asuntos \u00a0 econ\u00f3micos. Bajo este entendido, concluyen: \u201c(\u2026) podr\u00eda decirse que la norma \u00a0 tiene una relaci\u00f3n teleol\u00f3gica con la ley de presupuesto. Al consagrar una \u00a0 obligaci\u00f3n de acudir, en labor misional, al Instituto Agust\u00edn Codazzi, se \u00a0 establece como regla, el deber de acudir a criterios de Derecho p\u00fablico para \u00a0 contrataci\u00f3n, entre otras, respecto a las tarifas a concertar para la \u00a0 realizaci\u00f3n de levantamientos topogr\u00e1ficos, cartograf\u00eda b\u00e1sica, entre otros. \u00a0 Este deber, a su vez constituir\u00eda una regla de disciplina fiscal, pues implica \u00a0 la asignaci\u00f3n de presupuesto, conforme a tarifas preestablecidas por parte del \u00a0 Instituto Agust\u00edn Codazzi.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Instituto Colombiano \u00a0 Agust\u00edn Codazzi \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Director General del IGAC, \u00a0 Juan Antonio Nieto Escalante, defiende la constitucionalidad de la norma \u00a0 demandada. El interviniente hace una breve rese\u00f1a del tr\u00e1mite legislativo del \u00a0 art\u00edculo acusado, luego menciona los conceptos que la Corte Constitucional ha \u00a0 empleado para analizar los cargos por unidad de materia cuando se trata de una \u00a0 ley de presupuesto, y por \u00faltimo, cita una serie de casos en que se ha declarado \u00a0 inexequible una norma por desconocer el art\u00edculo 158 C.P.[1] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de lo expuesto, plantea \u00a0 que la norma acusada se ajusta a los mandatos constitucionales de unidad de \u00a0 materia e identidad flexible, por cuanto: \u201c(\u2026) la norma demandada no \u00a0 establece competencias con vocaci\u00f3n espec\u00edfica de permanencia para el IGAC, ni \u00a0 reforma otras disposiciones permanentes del ordenamiento jur\u00eddico. Adem\u00e1s \u00a0 cumpli\u00f3 el requisito democr\u00e1tico de haber estado presente en los debates \u00a0 llevados a cabo por ambas C\u00e1maras del Congreso. || Destacamos que la norma se \u00a0 encuentra directamente vinculada al tema presupuestal y econ\u00f3mico del IGAC al \u00a0 estipular pautas de contrataci\u00f3n para que las dem\u00e1s entidades estatales deban \u00a0 buscar la vinculaci\u00f3n del Instituto (como ente validador o ejecutor) para \u00a0 realizar las actividades relacionadas en la norma, lo que representa un impacto \u00a0 fiscal para el Instituto.\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Consejo Profesional \u00a0 Nacional de Topograf\u00eda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Director Ejecutivo del \u00a0 Consejo Profesional Nacional de Topograf\u00eda, Heberto Rinc\u00f3n Rodr\u00edguez, solicit\u00f3 \u00a0 declarar inexequible el art\u00edculo 123 de la Ley 1737 de 2014. Para contextualizar \u00a0 su concepto, el interviniente define la topograf\u00eda y advierte que por tratarse \u00a0 de una actividad que implica riesgo social se encuentra regulada mediante la Ley \u00a0 70 de 1979 y sujeta a la expedici\u00f3n de licencias para su ejercicio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo relacionado con el cargo \u00a0 por unidad de materia, expone que si bien corresponde al Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica, por iniciativa del Ministerio de Hacienda, aprobar la ley del \u00a0 presupuesto, ello no supone crear a trav\u00e9s de esa norma un monopolio para la \u00a0 prestaci\u00f3n de los servicios topogr\u00e1ficos por parte del IGAC a entidades \u00a0 estatales, departamentales o municipales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, enfatiza que el \u00a0 n\u00facleo tem\u00e1tico del cual hace parte la norma demandada carece de relaci\u00f3n \u00a0 razonable sea esta causal, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica respecto de la ley \u00a0 presupuestal que la contiene. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR \u00a0 GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante \u00a0 concepto 5934, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional que declare inexequible el \u00a0 art\u00edculo 123 de la Ley 1737 de 2014. En su criterio, el art\u00edculo demandado viola \u00a0 los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, puesto que su contenido no \u00a0 guarda una relaci\u00f3n causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica con el objeto de \u00a0 la ley de presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, precisa que el art\u00edculo \u00a0 censurado se refiere a actividades misionales de las entidades que se podr\u00e1n \u00a0 adelantar \u00fanicamente a trav\u00e9s del IGAC, tales como la elaboraci\u00f3n de \u00a0 levantamientos topogr\u00e1ficos, plan\u00edmetros, georreferenciaciones, \u00a0 individualizaci\u00f3n e identificaci\u00f3n del predial, clasificaci\u00f3n de campo, estudios \u00a0 de suelo, diagn\u00f3sticos prediales, de tenencia de la tierra, entre otros. Esta \u00a0 materia, a su juicio, no tiene ninguna relaci\u00f3n verificable con el n\u00facleo \u00a0 tem\u00e1tico de la Ley 1737\/14, ley anual del presupuesto de rentas y recursos de \u00a0 capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, se\u00f1ala que el art\u00edculo 123 acusado \u00a0 tampoco tiene conexidad con cada una de las disposiciones que conforman la Ley \u00a0 1737, ya que estas se refieren a \u00a0\u201c\u2026 las rentas y recursos; los criterios \u00a0 t\u00e9cnicos y condiciones para el manejo de los excedentes de liquidez del Tesoro \u00a0 Nacional; el portafolio de inversiones; la emisi\u00f3n de t\u00edtulos; y los \u00a0 rendimientos financieros. Como tambi\u00e9n a los gastos para proveer el empleo; los \u00a0 programas de capacitaci\u00f3n y el bienestar social; la forma en que podr\u00e1 \u00a0 distribuirse el presupuesto de ingresos y gastos sin cambiar su destinaci\u00f3n; los \u00a0 \u00f3rganos responsables para el registro de su gesti\u00f3n financiera p\u00fablica; los \u00a0 anticipos de pago; los gastos de servicio de la deuda y otros gastos necesarios; \u00a0 las reservas presupuestales; y las cuentas por pagar y de las autorizaciones de \u00a0 las vigencias futuras, entre otros. Y todo esto para el presupuesto relativo al \u00a0 periodo fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de 2015\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la Procuradur\u00eda General \u00a0 advierte que el art\u00edculo acusado desconoce el car\u00e1cter temporal de las normas \u00a0 que integran la ley anual del presupuesto, pues el contenido del art\u00edculo 123 \u00a0 demandado establece una regulaci\u00f3n de car\u00e1cter permanente, en la que se asigna \u00a0 al IGAC la funci\u00f3n de atender unas actividades espec\u00edficas de algunas entidades \u00a0 estatales, que son totalmente ajenas al presupuesto general de la Naci\u00f3n para la \u00a0 vigencia fiscal 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Y \u00a0 FUNDAMENTOS DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente \u00a0 para decidir sobre la demanda de la referencia, en los t\u00e9rminos del numeral 4 \u00a0 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 Esto en raz\u00f3n que se trata de una \u00a0 acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra una norma que hace parte de una \u00a0 Ley de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de la \u00a0 decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El ciudadano Alturo Tapiero considera que \u00a0 el art\u00edculo 123 de la Ley 1737 de 2014 es inconstitucional, al infringir el \u00a0 principio de unidad materia.\u00a0 Se\u00f1ala que mientras la Ley mencionada tiene \u00a0 como n\u00facleo tem\u00e1tico asuntos de \u00edndole presupuestal, el art\u00edculo acusado \u00a0 confiere a favor del IGAC el monopolio sobre la elaboraci\u00f3n de diferentes \u00a0 actividades t\u00e9cnicas de naturaleza geogr\u00e1fica, cuando estas sean requeridas por \u00a0 las entidades del Estado.\u00a0 En su criterio, no existe ninguna conexidad \u00a0 entre dichos preceptos, lo que implica la vulneraci\u00f3n del mencionado principio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dos de los intervinientes y el Procurador \u00a0 General coinciden con el demandante acerca de la inexequibilidad de la \u00a0 disposici\u00f3n demandada. Para ello, insisten en la carencia de conexidad entre la \u00a0 norma acusada y las disposiciones de la Ley 1737\/14, que contiene la ley anual \u00a0 de presupuesto para la vigencia 2015.\u00a0 Se\u00f1alan que los asuntos regulados en \u00a0 dicha Ley se concentran en los diferentes procedimientos para la conformaci\u00f3n y \u00a0 ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n, \u00e1mbito en el que la materia \u00a0 regulada por el art\u00edculo demandado es extra\u00f1a.\u00a0 El Ministerio P\u00fablico \u00a0 agrega que esa desconexi\u00f3n tambi\u00e9n se demuestra por el hecho que a pesar que la \u00a0 ley anual de presupuesto tenga, por definici\u00f3n, car\u00e1cter temporal, la \u00a0 disposici\u00f3n acusada est\u00e9 prevista con vocaci\u00f3n de permanencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los dem\u00e1s intervinientes consideran que el \u00a0 precepto acusado es exequible.\u00a0 Con este fin, se\u00f1alan que el actor hace una \u00a0 lectura restrictiva e incompleta del principio de unidad de materia.\u00a0 As\u00ed, \u00a0 es claro que el prop\u00f3sito de la norma es prever tanto reglas precisas sobre \u00a0 contrataci\u00f3n estatal a favor de una entidad p\u00fablica, as\u00ed como prescribir \u00a0 disposiciones sobre disciplina fiscal, la cual se logra a trav\u00e9s de un r\u00e9gimen \u00a0 tarifado por parte del IGAC y no a trav\u00e9s de contratos con personas de derecho \u00a0 privado para la prestaci\u00f3n de los servicios descritos en la disposici\u00f3n acusada. \u00a0 De otro lado, la norma est\u00e1 intr\u00ednsecamente relacionada con materias \u00a0 presupuestales del IGAC, a trav\u00e9s de la estipulaci\u00f3n de pautas de contrataci\u00f3n \u00a0 con dicha entidad por parte de otros entes p\u00fablicos.\u00a0 De all\u00ed que s\u00ed exista \u00a0 conexidad teleol\u00f3gica al respecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0 Conforme lo expuesto, corresponde a \u00a0 la Corte resolver el siguiente problema jur\u00eddico: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00bfLa inclusi\u00f3n en la ley anual de presupuesto \u00a0 de una norma que impone a las entidades del Estado el deber de contratar la \u00a0 prestaci\u00f3n de determinados servicios t\u00e9cnicos sobre asuntos topogr\u00e1ficos y otros \u00a0 an\u00e1logos con el Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi, viola el principio de \u00a0 unidad de materia previsto en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para resolver esta cuesti\u00f3n, la Corte \u00a0 adoptar\u00e1 la siguiente metodolog\u00eda: En primer lugar, har\u00e1 referencia a las reglas \u00a0 fijadas por la jurisprudencia constitucional sobre el principio de unidad de \u00a0 materia, haciendo \u00e9nfasis en los argumentos utilizados en decisiones que \u00a0 analizaron el contenido y alcance de ese principio respecto las leyes que \u00a0 incorporan el presupuesto anual de la Naci\u00f3n.\u00a0 Luego, identificar\u00e1 el \u00a0 objeto de regulaci\u00f3n de la norma acusada.\u00a0 Esto con el fin de, en una \u00a0 tercera etapa de la argumentaci\u00f3n, definir si existe conexidad entre dicha \u00a0 disposici\u00f3n y la materia presupuestal, seg\u00fan ha sido definida por la \u00a0 Constituci\u00f3n, la normativa org\u00e1nica y la jurisprudencia constitucional \u00a0 aplicable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de unidad de materia y su \u00a0 aplicaci\u00f3n frente a las leyes anuales de presupuesto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. El art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n \u00a0 dispone que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n \u00a0 inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.\u00a0 \u00a0 De esa manera, el presidente de la respectiva comisi\u00f3n del Congreso deber\u00e1 \u00a0 rechazar las iniciativas que no se avengan con este precepto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha fijado \u00a0 en diversas decisiones una doctrina reiterada y estable sobre la interpretaci\u00f3n \u00a0 del principio de unidad de materia,\u00a0 raz\u00f3n por la cual en esta sentencia se \u00a0 recapitular\u00e1n los aspectos esenciales de la misma, del modo siguiente[2]: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. El objetivo general del principio de \u00a0 unidad de materia es racionalizar y tecnificar la actividad legislativa.\u00a0 \u00a0 Esto solo es posible cuando la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica se concentra, para cada \u00a0 iniciativa, en una materia particular, respecto de la cual las diferentes \u00a0 corrientes pol\u00edticas al interior del Congreso expresan sus posiciones.\u00a0 Es \u00a0 claro, en ese sentido, que la debida conformaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica de \u00a0 las c\u00e1maras no es materialmente posible cuando la iniciativa objeto de \u00a0 deliberaci\u00f3n versa sobre un grupo de asuntos inconexos, respecto de los cuales \u00a0 no pueda predicarse un n\u00facleo tem\u00e1tico identificable.\u00a0 Sobre el particular, \u00a0 la Corte ha se\u00f1alado que la funci\u00f3n de la unidad de materia es evitar \u201c\u2026La \u00a0 proliferaci\u00f3n de iniciativas legislativas sin n\u00facleo tem\u00e1tico alguno; la \u00a0 inclusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n de normas desvinculadas de las materias inicialmente \u00a0 reguladas; la promulgaci\u00f3n de leyes que se han sustra\u00eddo a los debates \u00a0 parlamentarios y la emisi\u00f3n de disposiciones promovidas subrepticiamente por \u00a0 grupos interesados en ocultarlas a la opini\u00f3n p\u00fablica como canal de expresi\u00f3n de \u00a0 la democracia.\u201d[3]\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo que se trata, por ende, es que a \u00a0 trav\u00e9s de la vigencia del principio de unidad de materia se impida que durante \u00a0 el tr\u00e1mite legislativo sean incluidas, la mayor\u00eda de las veces subrepticiamente, \u00a0 contenidos que no guardan conexi\u00f3n alguna con el mencionado n\u00facleo tem\u00e1tico.\u00a0 \u00a0 Por ende, el principio en menci\u00f3n se opone a lo que ha sido denominado \u00a0 metaf\u00f3ricamente, incluso por la jurisprudencia constitucional, como la inclusi\u00f3n \u00a0 de \u201cmicos legislativos.\u201d[4]\u00a0 Tales irregularidades, a su vez, \u00a0 usualmente desconocen otros principios constitucionales del tr\u00e1mite legislativo, \u00a0 como la consecutividad y la identidad flexible.\u00a0 Esto debido a que se trata \u00a0 de propuestas que, precisamente al carecer de conexi\u00f3n con la materia debatida, \u00a0 no son objeto de deliberaci\u00f3n congresional o solo la obtienen de forma tard\u00eda \u00a0 dentro del procedimiento legislativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. \u00a0Con el fin de satisfacer el principio \u00a0 democr\u00e1tico, la Corte ha comprendido la noci\u00f3n de \u201cmateria\u201d de una forma amplia, \u00a0 de modo que se considera que el principio constitucional en comento es \u00a0 satisfecho cuando existe una conexi\u00f3n plausible entre el precepto analizado y el \u00a0 n\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley correspondiente.\u00a0 En consecuencia, solo cuando se \u00a0 acredite que dicha norma carece de toda relaci\u00f3n objetiva y razonable con el \u00a0 tema o materia dominante de la normatividad en que est\u00e1 inserta, podr\u00e1 \u00a0 concluirse la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia.[5]\u00a0 \u00a0 La Corte ha explicado la relaci\u00f3n entre el mencionado car\u00e1cter amplio y la \u00a0 protecci\u00f3n del principio democr\u00e1tico al exponer que \u201cel principio de unidad \u00a0 de materia tambi\u00e9n tiene implicaciones en el \u00e1mbito del control constitucional. \u00a0 Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha \u00a0 cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar tambi\u00e9n el \u00a0 principio democr\u00e1tico que alienta la actividad parlamentaria y en esa \u00a0 ponderaci\u00f3n pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, \u00a0 el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene \u00a0 implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepci\u00f3n que \u00a0 se tenga de \u00e9l permite inferir de qu\u00e9 grado es el rigor de la Corte al momento \u00a0 del examen de las normas.\u00a0 As\u00ed, si se opta por un control r\u00edgido, violar\u00eda \u00a0 la Carta toda norma que no est\u00e9 directamente relacionada con la materia que es \u00a0 objeto de regulaci\u00f3n y, por el contrario, si se opta por un control de menor \u00a0 rigurosidad, s\u00f3lo violar\u00edan la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas \u00a0 a la materia regulada. La Corte estima que un control r\u00edgido desconocer\u00eda la \u00a0 vocaci\u00f3n democr\u00e1tica del Congreso y ser\u00eda contrario a la cl\u00e1usula general de \u00a0 competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un \u00a0 control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de \u00a0 unidad de materia es que exista un n\u00facleo rector de los distintos contenidos de \u00a0 una Ley y que entre ese n\u00facleo tem\u00e1tico y los otros diversos contenidos se \u00a0 presente una relaci\u00f3n de conexidad determinada con un criterio objetivo y \u00a0 razonable.\u201d[6] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La conexidad, de acuerdo como la ha \u00a0 comprendido la jurisprudencia constitucional, puede manifestarse de diversas \u00a0 maneras, las cuales han sido clasificadas en causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica y \u00a0 sistem\u00e1tica.\u00a0 La definici\u00f3n de cada una de estas modalidades es explicada \u00a0 por la Corte en el precedente objeto de reiteraci\u00f3n en este apartado: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.1. La conexidad tem\u00e1tica refiere a la \u00a0 vinculaci\u00f3n objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el \u00a0 cual versa una ley y la materia de la norma objeto de acusaci\u00f3n.\u00a0 Al \u00a0 respecto, debe tenerse en cuenta que una misma ley puede tener varios n\u00facleos \u00a0 tem\u00e1ticos, de modo que dicha vinculaci\u00f3n debe predicarse de al menos uno de \u00a0 tales n\u00facleos, para que se considere cumplido el requisito de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.2. La conexidad causal es definida por la \u00a0 jurisprudencia como la identidad entre la identidad entre los motivos que dieron \u00a0 lugar a la expedici\u00f3n de la ley y la de cada una de las disposiciones que la \u00a0 integran.\u00a0 Se trata entonces de una unidad de causa a lo largo de la \u00a0 iniciativa, habida cuenta la posible complejidad tem\u00e1tica que ofrezca el \u00a0 articulado respectivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.3. La conexidad teleol\u00f3gica, en cambio, \u00a0 refiere a la unidad de prop\u00f3sitos entre la ley respectiva y la norma acusada.\u00a0 \u00a0 En t\u00e9rminos de la Corte, dicha modalidad de conexidad \u201cconsiste en la \u00a0 identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y \u00a0 cada una de sus disposiciones en particular.\u00a0 Es decir, la ley como unidad \u00a0 y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un \u00a0 mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible \u00a0 complejidad tem\u00e1tica de la ley\u201d.[7] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.4.\u00a0 Por \u00faltimo, la conexidad \u00a0 sistem\u00e1tica se explica en la relaci\u00f3n existente entre las diferentes \u00a0 disposiciones de la ley, de modo que ellas conformen \u201cun cuerpo ordenado que \u00a0 responde a una racionalidad interna.\u201d Sobre esta modalidad de conexidad, la \u00a0 jurisprudencia constitucional tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que \u201cse presenta cuando \u00a0 todo el conjunto de reglas o de principios recogidos en un estatuto determinado, \u00a0 en este caso en una ley de la Rep\u00fablica, tiene alguna relaci\u00f3n entre s\u00ed, o est\u00e1 \u00a0 enlazado de alguna manera, de forma que globalmente considerado contribuye a \u00a0 regular armoniosamente un mismo asunto o materia. En tal virtud, este conjunto \u00a0 de reglas y principios presenta una integralidad tem\u00e1tica y una coherencia \u00a0 interna, que facilitan a los ciudadanos conocer sus obligaciones jur\u00eddicas de \u00a0 manera ordenada, y por ello garantiza su seguridad jur\u00eddica.\u201d[8] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. La jurisprudencia constitucional ha \u00a0 fijado reglas particulares en lo que respecta a la evaluaci\u00f3n del cumplimiento \u00a0 del principio de unidad de materia en el caso de las leyes anuales de \u00a0 presupuesto.\u00a0 As\u00ed, dicho precedente determina que si bien el principio de \u00a0 unidad de materia no debe interpretarse de un modo estricto, de manera que la \u00a0 ley anual de presupuesto solo pueda ser comprendida como un ejercicio \u00a0 exclusivamente contable, ello no implica que toda disposici\u00f3n jur\u00eddica pueda ser \u00a0 v\u00e1lidamente incorporada en dicha ley.\u00a0 En contrario, para cumplirse con el \u00a0 mencionado principio constitucional deben acreditarse tres par\u00e1metros \u00a0 espec\u00edficos: el v\u00ednculo con la materia presupuestal, la prohibici\u00f3n de modificar \u00a0 materias sustantivas y el cumplimiento del requisito de temporalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.1. Los contenidos de la ley anual de \u00a0 presupuesto est\u00e1n previstos en la Constituci\u00f3n y en la regulaci\u00f3n org\u00e1nica.\u00a0 \u00a0 Conforme lo estipula el art\u00edculo 346 C.P., la ley anual de presupuesto debe \u00a0 contener tanto el presupuesto de rentas como la ley de apropiaciones.\u00a0 En \u00a0 la segunda se incluyen la totalidad de los gastos del Estado durante la vigencia \u00a0 fiscal respectiva, pudi\u00e9ndose incluir \u00fanicamente partidas que correspondan a un \u00a0 cr\u00e9dito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a la ley \u00a0 anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender el funcionamiento de \u00a0 las ramas del poder, el servicio de deuda o para cumplir con el plan nacional de \u00a0 desarrollo.\u00a0 En cuanto al presupuesto de rentas, el art\u00edculo 347 C.P. \u00a0 determina que en caso que los ingresos legalmente autorizados no fuesen \u00a0 suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno podr\u00e1 proponer ante \u00a0 el Congreso, por separado, la creaci\u00f3n de nuevas rentas o la modificaci\u00f3n de las \u00a0 existentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, compilada en \u00a0 el Decreto 111 de 1996, como lo ha identificado la jurisprudencia de la Corte,[9] \u00a0prev\u00e9 en su art\u00edculo 11 los tres componentes estructurales de la ley anual de \u00a0 presupuesto. La sentencia C-1124\/08, que sintetiza las reglas sobre la \u00a0 naturaleza del principio de unidad de materia frente a las leyes anuales de \u00a0 presupuesto, se\u00f1ala que la primera de esas partes corresponde al presupuesto de \u00a0 rentas que \u201ccontiene la estimaci\u00f3n de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n; \u00a0 de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un \u00f3rgano que \u00a0 haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital \u00a0 y de los ingresos de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La segunda parte del presupuesto corresponde \u00a0 a los gastos o ley de apropiaciones e incluye \u201clas apropiaciones, para la \u00a0 rama judicial, la rama legislativa, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, la \u00a0 Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Defensor\u00eda del Pueblo, la Contralor\u00eda \u00a0 General de la Rep\u00fablica, la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil que incluye \u00a0 el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos \u00a0 administrativos, los establecimientos p\u00fablicos y la Polic\u00eda Nacional\u201d.\u00a0 \u00a0 De la misma forma, la norma org\u00e1nica en comento determina que se debe distinguir \u00a0 \u201centre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda p\u00fablica y gastos de \u00a0 inversi\u00f3n, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La tercera y \u00faltima parte del presupuesto, \u00a0 seg\u00fan el art\u00edculo que se viene citando, agrupa a las \u201cdisposiciones generales\u201d, \u00a0 cuyo prop\u00f3sito es \u201casegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto general de \u00a0 la Naci\u00f3n\u201d.\u00a0 De conformidad con la norma org\u00e1nica, una de las \u00a0 condiciones de estas disposiciones generales es que rigen \u00fanicamente durante el \u00a0 a\u00f1o fiscal para el cual se expiden. \u00a0Adem\u00e1s, tambi\u00e9n debe resaltarse que la \u00a0 norma acusada en la demanda de la referencia, hace parte del cap\u00edtulo de \u00a0 disposiciones generales de la Ley 1737 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.2. En cuanto a la naturaleza de la ley \u00a0 anual de presupuesto, pueden identificarse dos etapas en la jurisprudencia \u00a0 constitucional, explicadas en la sentencia C-177\/02 (M.P. Marco Gerardo Monroy \u00a0 Cabra).\u00a0 Durante la primera etapa, la Corte consider\u00f3 que la ley anual de \u00a0 presupuesto era, ante todo, un ejercicio t\u00e9cnico contable de definici\u00f3n sobre \u00a0 los ingresos y las apropiaciones del Estado en la vigencia fiscal \u00a0 correspondiente.\u00a0 De all\u00ed que no tuviera un car\u00e1cter normativo, sino \u00a0 solamente t\u00e9cnico.\u00a0 A este respecto, la jurisprudencia consideraba que \u00a0 \u201ccon respecto a la ley anual de presupuesto, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que \u00a0 tal ley no tiene, en sentido estricto, una funci\u00f3n normativa abstracta sino un \u00a0 contenido concreto. En efecto,\u00a0 el papel de esta ley, esencial pero de \u00a0 alcance espec\u00edfico, es el de estimar y delimitar los ingresos fiscales y\u00a0 \u00a0 autorizar los gastos p\u00fablicos para una determinada vigencia fiscal. Por ello, en \u00a0 otras oportunidades, esta Corporaci\u00f3n ha declarado inconstitucionales aquellos \u00a0 apartes de las leyes anuales de presupuesto que han desbordado ese campo, o no \u00a0 han respetado lo estatuido por la ley org\u00e1nica.\u201d[10]\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, esta posici\u00f3n fue modificada en la \u00a0 jurisprudencia, al advertir que la ley anual del presupuesto impone, por su \u00a0 misma naturaleza, obligaciones y prohibiciones al Gobierno en lo que respecta a \u00a0 la integraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto nacional.\u00a0 En consecuencia, era \u00a0 necesario reconocer que dicha ley tiene car\u00e1cter normativo o sustantivo.\u00a0 \u00a0 Esto debido b\u00e1sicamente a dos tipos de razones.\u00a0 En primer t\u00e9rmino, porque \u00a0 dicha ley fija l\u00edmites y condiciones para la ejecuci\u00f3n del presupuesto, en \u00a0 particular bajo el criterio de \u201cautorizaciones de gastos\u201d.\u00a0\u00a0 En \u00a0 segundo lugar, porque el presupuesto es un mecanismo necesario para el \u00a0 cumplimiento de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica p\u00fablica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, la ley anual de presupuesto no \u00a0 puede considerarse solo como un simple ejercicio contable, puesto que la misma, \u00a0 en realidad, impone determinada disciplina al Gobierno a trav\u00e9s de reglas \u00a0 vinculantes que ordenan, proh\u00edben y autorizan determinadas acciones \u00a0 presupuestales por parte del Ejecutivo.\u00a0 En t\u00e9rminos de la sentencia en \u00a0 comento \u00a0\u201cla jurisprudencia ha admitido enf\u00e1ticamente la fuerza restrictiva del \u00a0 presupuesto, es decir la caracter\u00edstica en virtud de la cual s\u00f3lo pueden \u00a0 ejecutarse los gastos previamente definidos en \u00e9l, y el car\u00e1cter de \u00a0 \u201cautorizaciones de gastos\u201d hasta por un tope m\u00e1ximo, que se atribuye a las \u00a0 normas que decretan apropiaciones. Caracter\u00edsticas estas que denotan el valor \u00a0 normativo del que se reviste el presupuesto y el contenido material de sus \u00a0 normas. En efecto, si es propio de las leyes en sentido material el ordenar, \u00a0 prohibir, o autorizar, y la normas del presupuesto anual que decretan gastos son \u00a0 de un lado autorizaciones de gasto y de otro, en virtud de su fuerza \u00a0 restrictiva, prohibiciones de superar los l\u00edmites de gastos en ellas se\u00f1aladas, \u00a0 es obvio que de una lado autorizan y de otro proh\u00edben, por lo cual su contenido \u00a0 normativo es indiscutible.\u00a0 As\u00ed mismo, la jurisprudencia se ha referido a \u00a0 la especialidad del gasto p\u00fablico, principio seg\u00fan el cual las partidas \u00a0 aprobadas por el Congreso no pueden destinarse a fines distintos de aquel para \u00a0 el cual fueron aprobadas, y finalmente ha explicado como el presupuesto es \u00a0 instrumento de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica p\u00fablica, rasgos estos del presupuesto \u00a0 que tambi\u00e9n lo ubican como verdadera ley en sentido material, superando la \u00a0 concepci\u00f3n que lo mira como un mero acto administrativo descriptivo de ingresos \u00a0 y gastos, condici\u00f3n para su efectivo recaudo o ejecuci\u00f3n.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.4.\u00a0 Del hecho que la ley anual de \u00a0 presupuesto tenga dicho car\u00e1cter normativo, se sigue que la misma est\u00e9 sometida \u00a0 al principio de unidad de materia, en los t\u00e9rminos explicados en los fundamentos \u00a0 jur\u00eddicos anteriores de esta sentencia.\u00a0 Sin embargo, la Corte ha explicado \u00a0 que lo que se comprende por \u201cmateria\u201d en el caso de las leyes anuales de \u00a0 presupuesto no se puede restringir exclusivamente a aquellos aspectos de orden \u00a0 contable, sino que tambi\u00e9n incorpora todas aquellas previsiones que tengan un \u00a0 v\u00ednculo verificable con asuntos de \u00edndole presupuestal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El precedente consolidado sobre este \u00a0 particular est\u00e1 contenido en la sentencia C-1124\/08[11].\u00a0 \u00a0 En esta decisi\u00f3n declar\u00f3 la constitucionalidad de una norma que confer\u00eda al \u00a0 CONFIS la competencia para la evaluaci\u00f3n fiscal previa a las modificaciones de \u00a0 los contratos de concesi\u00f3n, incluida dentro de la ley anual de presupuesto.\u00a0 \u00a0 La decisi\u00f3n puso de presente que la concepci\u00f3n material o normativa de dicha \u00a0 ley, hace que sean conformes al principio de unidad de materia aquellas \u00a0 previsiones conexas con la materia presupuestal.\u00a0 Esto bien porque disponen \u00a0 condiciones para el cumplimiento o ejecuci\u00f3n del presupuesto, para el logro de \u00a0 las finalidades macroecon\u00f3micas que entra\u00f1a la actividad presupuestal, o bien \u00a0 para hacer efectivo el control del Ejecutivo o expresar el poder del Congreso en \u00a0 asuntos econ\u00f3micos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la jurisprudencia vigente, \u00a0 este car\u00e1cter expandido del principio de unidad de materia en el caso de la ley \u00a0 anual de presupuesto, no significa que se llegue a \u201cdifuminar todos los \u00a0 l\u00edmites impuestos a la actividad legislativa por el principio de unidad de \u00a0 materia, sino de evitar que la reducci\u00f3n del ejercicio presupuestal a un mero \u00a0 ejercicio contable limite hasta extremos perjudiciales las posibilidades de \u00a0 asegurar la ejecuci\u00f3n de un presupuesto que, conforme se ha visto, supera con \u00a0 creces la posici\u00f3n tradicional que lo concibe como un acto condici\u00f3n de \u00edndole \u00a0 estrictamente administrativa.\u201d[12] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.5. Para el caso particular de la secci\u00f3n \u00a0 de la ley anual de presupuesto que contiene las \u201cdisposiciones generales\u201d, la \u00a0 Corte ha ponderado en su jurisprudencia la necesidad, de un lado, que estos \u00a0 preceptos tengan un v\u00ednculo verificable con la materia presupuestal y, del otro, \u00a0 que se preserve la cl\u00e1usula general de competencia legislativa del Congreso, que \u00a0 en el caso se traduce a que en la ley en menci\u00f3n pueda incluir v\u00e1lidamente otros \u00a0 asuntos que, conservando la conexidad con la materia, vayan m\u00e1s all\u00e1 de \u00a0 prescripciones eminentemente contables.\u00a0 A este respecto, la sentencia \u00a0 C-1124\/08 expresa lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLas \u201cdisposiciones generales\u201d incorporadas \u00a0 en la ley anual del presupuesto, seg\u00fan el art\u00edculo 11, literal c) del decreto \u00a0 111 de 1996 tienen la finalidad de asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del \u00a0 presupuesto y, trat\u00e1ndose de ellas, es particularmente notable la exigencia de \u00a0 acatar el principio de unidad de materia, pues, como lo ha afirmado la Corte, su \u00a0 alcance normativo \u201cdebe circunscribirse a su objeto\u201d, no \u201crebasar el fin que con \u00a0 ellas se persigue\u201d y \u201ctener una relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica, \u00a0 causal o teleol\u00f3gica con el resto de las normas de la ley anual de presupuesto\u201d, \u00a0 es decir, \u201cobservar el principio de unidad de materia a que se refiere el \u00a0 art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n\u201d[13]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que en raz\u00f3n del acatamiento debido al \u00a0 principio de unidad de materia las disposiciones generales de la ley anual \u00a0 solamente puedan \u201creferirse \u00a0 a la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto al que pertenecen, sin tener efectos sobre \u00a0 otros asuntos, ni menos aun llegando a modificar la legislaci\u00f3n vigente\u201d[14], \u00a0 no significa que la apreciaci\u00f3n del cumplimiento del principio de unidad de \u00a0 materia tenga que ser tan estricta que desconozca, por ejemplo, los poderes \u00a0 democr\u00e1ticos que en materia presupuestal ata\u00f1en al legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, dado que la ejecuci\u00f3n \u00a0 del presupuesto -a cuyo servicio est\u00e1n las comentadas disposiciones generales- \u00a0 no tiene el alcance reducido que le asignan quienes consideran que esa ejecuci\u00f3n \u00a0 es tan s\u00f3lo un simple acto contable llevado a cabo casi mec\u00e1nicamente, la \u00a0 evaluaci\u00f3n constitucional acerca del acatamiento al principio de unidad de \u00a0 materia no puede ser tan estricta que por responder a una concepci\u00f3n superada de \u00a0 lo que es el presupuesto y ponga en peligro los supuestos democr\u00e1ticos de la ley \u00a0 anual y sus finalidades, pero tampoco tan laxa que, so pretexto de la ejecuci\u00f3n \u00a0 presupuestal, se permita que las disposiciones generales desborden el objeto y \u00a0 los prop\u00f3sitos que inspiran su inclusi\u00f3n en la ley anual de presupuesto.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en las reglas expuestas, el \u00a0 l\u00edmite que impone el principio de unidad de materia a la ley anual de \u00a0 presupuesto y, en particular, a su cap\u00edtulo sobre disposiciones generales, es \u00a0 que las normas que integran dicha ley tengan un \u201cv\u00ednculo presupuestario\u201d; es \u00a0 decir, que puedan considerarse como instrumentos para la correcta ejecuci\u00f3n del \u00a0 presupuesto.[15] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.6. Un segundo grupo de l\u00edmites que el \u00a0 principio de unidad de materia impone a la ley anual de presupuesto es el \u00a0 obligatorio car\u00e1cter temporal de sus previsiones. En efecto, la legislaci\u00f3n \u00a0 org\u00e1nica se\u00f1ala, para el caso espec\u00edfico de la normas que integran el apartado \u00a0 sobre disposiciones generales, que dichas disposiciones regir\u00e1n exclusivamente \u00a0 durante la vigencia fiscal sobre la que verse la ley anual de presupuesto. A su \u00a0 vez, tambi\u00e9n se advierte que los art\u00edculos 346 y 347 de la Constituci\u00f3n son \u00a0 coincidentes en disponer que el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones \u00a0 se presentar\u00e1n anualmente por el Gobierno y tendr\u00e1n vigencia durante el a\u00f1o \u00a0 fiscal correspondiente.\u00a0 Esta verificaci\u00f3n, del mismo modo, se evidencia de \u00a0 la lectura del art\u00edculo 348 C.P., el cual prev\u00e9 la f\u00f3rmula para la expedici\u00f3n de \u00a0 la ley anual de presupuesto en que el caso que le Congreso no la promulgase, \u00a0 evento en el que rige el presupuesto \u201cdel a\u00f1o anterior\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta evidente limitaci\u00f3n justifica que la \u00a0 jurisprudencia constitucional haya concluido que dentro de la ley anual de \u00a0 presupuesto no puedan incluirse modificaciones a normas sustantivas, pues las \u00a0 mismas tendr\u00edan vocaci\u00f3n de permanencia, contrari\u00e1ndose con ello la naturaleza \u00a0 temporal antes explicada. En efecto, la Corte ha se\u00f1alado de manera reiterada \u00a0 que, trat\u00e1ndose de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto \u00a0 \u201csolo pueden estar destinadas a permitir la correcta \u00a0 ejecuci\u00f3n del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal y, conforme a lo \u00a0 dispuesto en el art\u00edculo 11 del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto \u201c… regir\u00e1n \u00a0 \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para el cual se expidan\u201d. Tales normas, por \u00a0 consiguiente, ha dicho la Corte, no pueden contener regulaciones con vocaci\u00f3n de \u00a0 permanencia, porque ello desbordar\u00eda el \u00e1mbito propio de la ley que es el de \u00a0 modificar el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal.[16] \u00a0|| Tampoco pueden las leyes anuales \u00a0 de presupuesto modificar normas sustantivas[17], porque en tal caso, sus \u00a0 disposiciones generales dejar\u00edan de ser meras herramientas para la ejecuci\u00f3n del \u00a0 presupuesto aprobado y se convertir\u00edan en portadoras de decisiones aut\u00f3nomas \u00a0 modificatorias del ordenamiento jur\u00eddico. || En uno y en otro caso ser\u00eda \u00a0 necesaria la aprobaci\u00f3n de una ley distinta, cuyo tr\u00e1mite se hubiese centrado en \u00a0 esas modificaciones de la ley sustantiva o en la regulaci\u00f3n, con car\u00e1cter \u00a0 permanente, de determinadas materias.\u201d[18] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. A partir de la aplicaci\u00f3n de estas \u00a0 reglas, la Corte ha evaluado la constitucionalidad, en cuanto a la unidad de \u00a0 materia, de diversas reglas jur\u00eddicas que han sido incluidas en el cap\u00edtulo de \u00a0 disposiciones generales de la ley anual de presupuesto. Algunos de los casos m\u00e1s \u00a0 recientes en donde la Corte ha aplicado esta doctrina son los siguientes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.1. En la sentencia C-177\/02 (M.P. Marco \u00a0 Gerardo Monroy Cabra), la Corte declar\u00f3 inexequible el inciso segundo del \u00a0 art\u00edculo 10 de la Ley 626\/02.\u00a0 Esta norma inclu\u00eda en la ley de presupuesto \u00a0 una previsi\u00f3n que defin\u00eda la base del c\u00e1lculo para el ingreso de unos recursos \u00a0 al presupuesto de las universidades p\u00fablicas.\u00a0 La Sala consider\u00f3 que si \u00a0 bien el inciso primero del mencionado art\u00edculo s\u00ed establec\u00eda una regla propia de \u00a0 la ejecuci\u00f3n del presupuesto, el segundo inciso infring\u00eda el principio de unidad \u00a0 de materia. Esto debido a que modificaba una norma de car\u00e1cter permanente, como \u00a0 es la Ley 30 de 1992, en lo relativo a la financiaci\u00f3n de las universidades del \u00a0 Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la inexequibilidad se \u00a0 fundament\u00f3 en el hecho que la reforma introducida a la Ley 30 de 1992 ten\u00eda \u00a0 car\u00e1cter permanente, afect\u00e1ndose con ello el l\u00edmite temporal explicado en el \u00a0 fundamento jur\u00eddico 8.6 de esta sentencia.\u00a0 A este respecto, se consider\u00f3 \u00a0 que \u201ca juicio de la Corte el inciso sub examine\u00a0 rebasa los l\u00edmites \u00a0 temporales propios de las disposiciones generales de la ley anual de \u00a0 presupuesto, pues su alcance en el tiempo se proyecta m\u00e1s all\u00e1 de la vigencia \u00a0 presupuestal del a\u00f1o 2000. Ciertamente, al prohibir la contabilizaci\u00f3n de las \u00a0 partidas aprobadas en el inciso anterior para efectos del c\u00e1lculo de los nuevos \u00a0 aportes de la Naci\u00f3n a las universidades p\u00fablicas, tiene un efecto econ\u00f3mico \u00a0 acumulativo en los a\u00f1os siguientes. Por la naturaleza del asunto que regula, sus \u00a0 efectos afectan vigencias futuras. En tal virtud, desconoce espec\u00edficamente lo \u00a0 dispuesto en el art\u00edculo 11 del decreto 11 de 199 \u2013 Estatuto Org\u00e1nico del \u00a0 Presupuesto -, norma que por su naturaleza org\u00e1nica se impon\u00eda al legislador al \u00a0 momento de expedir la Ley 626 de 2002.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.2.\u00a0 A su vez, la sentencia C-803\/03 \u00a0 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 11 de la Ley 779 de \u00a0 2002, que modific\u00f3 el presupuesto general de ese a\u00f1o, en cuando determinaba la \u00a0 excepci\u00f3n de cualquier tasa, gravamen o contribuci\u00f3n respecto de la vigilancia \u00a0 fiscal a la Auditor\u00eda General de la Naci\u00f3n.\u00a0 El argumento central de la \u00a0 sentencia fue considerar que la inclusi\u00f3n de la norma acusada se explicaba en la \u00a0 necesidad que ten\u00eda el legislador de definir c\u00f3mo la Auditor\u00eda General no estaba \u00a0 sometida constitucionalmente a un \u00f3rgano de control fiscal en particular y, en \u00a0 consecuencia, no hab\u00eda lugar a incluir en el presupuesto apropiaci\u00f3n alguna para \u00a0 ese prop\u00f3sito, dentro de la vigencia fiscal de 2002, que era el lapso de \u00a0 aplicaci\u00f3n de dicho precepto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ende, s\u00ed se estaba ante una norma \u00a0 instrumental para la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto, que dejaba claro la \u00a0 exclusi\u00f3n de una apropiaci\u00f3n espec\u00edfica. En t\u00e9rminos del fallo, \u201c[c]omo \u00a0 quiera que sobre la materia nada se dispuso en la Constituci\u00f3n, no hay entidad \u00a0 que tenga competencia para ejercer la vigilancia fiscal sobre la Auditor\u00eda \u00a0 General de la Naci\u00f3n y, por consiguiente, encuentra la Corte que el texto \u00a0 acusado tiene un car\u00e1cter meramente instrumental, para, a partir de esa realidad \u00a0 constitucional, precisar, con miras a la ejecuci\u00f3n del presupuesto del a\u00f1o 2002, \u00a0 que la Auditor\u00eda no puede ser sujeto de ning\u00fan gravamen por concepto de \u00a0 vigilancia fiscal, raz\u00f3n por la cual no se destinan recursos en su presupuesto \u00a0 para el efecto, ni ser\u00eda posible asignarlos.|| Desde esta perspectiva, el texto \u00a0 acusado no tiene el alcance que le atribuye el actor, puesto que el mismo no \u00a0 tiene la virtualidad de excluir a la Auditor\u00eda de un r\u00e9gimen de vigilancia \u00a0 fiscal al que, por virtud de su autonom\u00eda, no estaba sometida, sino que se \u00a0 limita, por consideraciones presupuestales, a hacer expl\u00edcita la raz\u00f3n por la \u00a0 que no cabe incluir en el presupuesto del a\u00f1o 2002 una partida para el pago por \u00a0 concepto de una vigilancia fiscal sobre la Auditor\u00eda que no est\u00e1 prevista en la \u00a0 Constituci\u00f3n.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.3. La Sala Plena de la Corte declar\u00f3, a \u00a0 trav\u00e9s de la sentencia C-457\/06 (M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra), la \u00a0 inexequibilidad del art\u00edculo 79 de la Ley 998\/05, el cual inclu\u00eda dentro de la \u00a0 ley de presupuesto del a\u00f1o 2006 diferentes previsiones que ampliaban la vigencia \u00a0 de diferentes disposiciones legales, las cuales defin\u00edan competencias de la DIAN \u00a0 y de las contralor\u00edas territoriales. De nuevo, la Corte encontr\u00f3 que este tipo \u00a0 de regulaciones no estaban vinculadas con la materia presupuestal y, adem\u00e1s, \u00a0 preve\u00edan reformas a regulaciones de naturaleza permanente, por lo que vulneraban \u00a0 el principio de unidad de materia.\u00a0 As\u00ed, como lo consider\u00f3 la mencionada \u00a0 sentencia \u201c[e]l art\u00edculo acusado, pretende prorrogar la vigencia de \u00a0 normas cuya naturaleza es extra\u00f1a a la ley anual del presupuesto, no contiene \u00a0 herramientas necesarias\u00a0 para la ejecuci\u00f3n del presupuesto aprobado, ni \u00a0 est\u00e1n destinadas a permitir la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto en la \u00a0 respectiva vigencia fiscal, lo que desborda las facultades del legislador. || \u00a0 Como surge de lo anteriormente expuesto se impone una conclusi\u00f3n en cuanto la \u00a0 norma acusada tiene contenido normativo propio, es decir su texto podr\u00eda haber \u00a0 sido objeto de una decisi\u00f3n del legislador en una ley que no contuviera ninguna \u00a0 otra disposici\u00f3n, o, dicho de otra manera es una norma que por s\u00ed sola tiene \u00a0 autonom\u00eda. De manera pues que resulta evidente que no guarda ninguna relaci\u00f3n \u00a0 con la ley 79 de 1998 de 2005 en la cual se incorpor\u00f3 finalmente, y, por ello, \u00a0 queda claro que vulnera el principio de unidad de materia expresamente \u00a0 establecido en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sentencia advirti\u00f3 que no exist\u00eda \u00a0 ninguna relaci\u00f3n de conexidad entre dicho precepto y los asuntos de presupuesto \u00a0 y, adem\u00e1s, inclu\u00eda una modificaci\u00f3n permanente a normas diferentes a las leyes \u00a0 de presupuesto, por lo que palmariamente se opon\u00eda al principio de unidad de \u00a0 materia.\u00a0 As\u00ed, plante\u00f3 que \u201cde modo manifiesto dicha disposici\u00f3n no \u00a0 estima un ingreso, ni autoriza un gasto, ni constituye un instrumento o \u00a0 herramienta para la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto correspondiente a la citada \u00a0 vigencia fiscal, y, por el contrario, modifica o adiciona las Leyes 4\u00aa de 1992 y \u00a0 332 de 1996, con un efecto sustantivo y permanente, por lo cual vulnera el \u00a0 principio de unidad de materia consagrado en los Arts. 158 y 169 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.5. Finalmente, como se explic\u00f3 en \u00a0 precedencia, la sentencia C-1124\/08 declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 61 de la Ley \u00a0 1169\/07, que dentro de las disposiciones generales para el presupuesto de 2008 \u00a0 incluy\u00f3 una norma que asignaba al CONFIS la evaluaci\u00f3n fiscal previa para las \u00a0 modificaciones a contratos de concesi\u00f3n, en aquellos casos en que dichos \u00a0 contratos fuesen modificados de manera tal que implicasen mayores aportes \u00a0 estatales, mayores ingresos esperados o la ampliaci\u00f3n del plazo de ejecuci\u00f3n.[19] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte consider\u00f3 que una norma de esta \u00a0 naturaleza estaba efectivamente vinculada con las normas presupuestales, en \u00a0 tanto preve\u00eda una instancia para evaluar la adecuada ejecuci\u00f3n del mismo, ante \u00a0 las contingencias que pudiesen presentarse con posterioridad a su aprobaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 Para la Sala, deb\u00eda tenerse en cuenta que \u201cel presupuesto cumple funciones \u00a0 macroecon\u00f3micas, en ellas se alcanza a percibir el v\u00ednculo de la ley anual con \u00a0 el tema contractual, resultando\u00a0 viable concluir que ese v\u00ednculo tiene \u00a0 especiales connotaciones cuando se trata de contratos como el de concesi\u00f3n que \u00a0 es un importante instrumento para la realizaci\u00f3n de obras p\u00fablicas cuya \u00a0 envergadura reclama la inversi\u00f3n de cuantiosos recursos, y por tanto la alusi\u00f3n \u00a0 al contrato de concesi\u00f3n en la ley anual de presupuesto correspondiente a la \u00a0 vigencia del a\u00f1o en curso no es extra\u00f1a al tema primordial de esa ley y tampoco \u00a0 lo es la modificaci\u00f3n de esos contratos en funci\u00f3n de la variaci\u00f3n de los \u00a0 aportes, de los ingresos esperados y de los plazos, pues la modificaci\u00f3n del \u00a0 presupuesto en aspectos como los gastos o los ingresos es asunto com\u00fan y \u00a0 previsible, como\u00a0 tambi\u00e9n resulta predecible que algunas obligaciones \u00a0 asumidas con cargo al presupuesto vigente afecten vigencias futuras.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este mismo particular, la sentencia \u00a0 puso de presente que si se advert\u00eda que \u201cen el presupuesto se apropian sumas \u00a0 para funcionamiento o inversi\u00f3n, la ejecuci\u00f3n presupuestal de por s\u00ed implica un \u00a0 v\u00ednculo con la contrataci\u00f3n p\u00fablica, ya que, por ejemplo, es dif\u00edcil concebir el \u00a0 gasto de funcionamiento o el gasto de inversi\u00f3n como algo totalmente desligado \u00a0 de la asunci\u00f3n de compromisos por parte de distintas entidades estatales, habida \u00a0 cuenta de que las entidades deben disponer de elementos que ellas mismas no \u00a0 producen o coordinar la ejecuci\u00f3n de obras que han de ser contratadas, pues aun \u00a0 cuando la obra sea necesaria, el objeto de muchas entidades p\u00fablicas no es la \u00a0 construcci\u00f3n directa de la infraestructura indispensable para el cumplimiento de \u00a0 sus labores.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en lo que respecta a la \u00a0 temporalidad de la norma, la decisi\u00f3n en comento determin\u00f3 que dicho requisito \u00a0 no hab\u00eda sido vulnerado, puesto que conforme al art\u00edculo 25 del Estatuto \u00a0 Org\u00e1nico del Presupuesto, el CONFIS es el coordinador del sistema presupuestal \u00a0 y, por lo mismo, la norma acusada solo tiene una especificaci\u00f3n de c\u00f3mo se va a \u00a0 efectuar dicho control dentro de una determinada vigencia fiscal y respecto de \u00a0 la modificaci\u00f3n de los contratos de concesi\u00f3n. Esta conclusi\u00f3n resulta \u00a0 corroborada por el hecho que \u201cel art\u00edculo 26 del Estatuto Org\u00e1nico permite \u00a0 que en las leyes anuales de presupuesto se le otorguen funciones al CONFIS y \u00a0 nada hace pensar que en el caso examinado se trate de una funci\u00f3n que \u00a0 temporalmente desborde o trascienda el tiempo durante el cual rige la ley de \u00a0 presupuesto, pues cabe recordar, una vez m\u00e1s, que la funci\u00f3n se le atribuy\u00f3 en \u00a0 una de las disposiciones generales de la ley anual que, como lo precept\u00faa el \u00a0 art\u00edculo 11 del Estatuto Org\u00e1nico, \u201cregir\u00e1n \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para \u00a0 el cual se expidan\u201d. \u00a0Adicionalmente, tambi\u00e9n deb\u00eda tenerse en cuenta que la \u00a0 norma demandada no modificaba ninguna previsi\u00f3n de naturaleza permanente, entre \u00a0 ellas las pertenecientes al r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n estatal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. Como se observa, la jurisprudencia \u00a0 constitucional ha fijado una serie de requisitos en lo que respecta a la \u00a0 observancia del principio de unidad de materia en el caso de las leyes anuales \u00a0 de presupuesto. Con base en dichas reglas, a continuaci\u00f3n la Sala resolver\u00e1 el \u00a0 caso concreto.\u00a0 Para ello, primero har\u00e1 un recuento de c\u00f3mo la norma \u00a0 acusada fue incluida en el tr\u00e1mite legislativo, para despu\u00e9s definir su \u00a0 contenido y alcance, y finalmente determinar si es compatible con el mencionado \u00a0 principio constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Soluci\u00f3n del cargo propuesto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. El proyecto de ley de presupuesto para \u00a0 el a\u00f1o 2015, presentado por el Gobierno ante el Congreso, no conten\u00eda la norma \u00a0 acusada.\u00a0 As\u00ed, la \u00fanica referencia existente sobre la materia est\u00e1 en uno \u00a0 de los documentos anexos a la iniciativa presentada por el Gobierno, donde al \u00a0 hacer la descripci\u00f3n de cada una de las \u201ccategor\u00edas funcionales\u201d dentro de la \u00a0 ley de apropiaciones, los recursos apropiados y los principales programas por \u00a0 entidad de acuerdo a su misi\u00f3n, se hace menci\u00f3n a que \u201cas\u00ed mismo, en el \u00a0 Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi \u2013 IGAC se programan recursos por $133 mm \u00a0 para llevar a cabo principalmente los proyectos de formaci\u00f3n, actualizaci\u00f3n de \u00a0 la informaci\u00f3n y conservaci\u00f3n catastral a nivel nacional y para la investigaci\u00f3n \u00a0 y prestaci\u00f3n de servicios de informaci\u00f3n geogr\u00e1fica.\u201d[20] \u00a0Igualmente, el presupuesto incluye las partidas destinadas al funcionamiento \u00a0 e inversi\u00f3n del IGAC, en una suma equivalente a $8.944 millones de pesos.[21] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las referencias al presupuesto del IGAC se \u00a0 mantuvieron inalteradas como \u00fanica menci\u00f3n al asunto en la ponencia para primer \u00a0 debate ante comisiones cuartas conjuntas de Senado y C\u00e1mara, sin que se hiciera \u00a0 alusi\u00f3n al texto objeto de demanda.[22]\u00a0 Las comisiones conjuntas \u00a0 aprobaron la iniciativa, sin que el articulado aprobado se incluyera la norma \u00a0 acusada.[23]\u00a0 \u00a0 El texto del articulado fue propuesto como parte de la ponencia para segundo \u00a0 debate ante la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, seg\u00fan proposici\u00f3n de \u00a0 art\u00edculo nuevo que hiciera el Representante Alejandro Carlos Chac\u00f3n Camargo, con \u00a0 el siguiente contenido: \u201cLas Entidades que en desarrollo de sus labores \u00a0 misionales requieran adelantar actividades relacionadas con la elaboraci\u00f3n de \u00a0 levantamiento topogr\u00e1fico, plan\u00edmetros, georreferenciaciones, individualizaci\u00f3n \u00a0 e identificaci\u00f3n predial, clasificaci\u00f3n de campo, estudios detallados de suelos, \u00a0 diagn\u00f3sticos prediales y de tenencia de la tierra, cartograf\u00eda b\u00e1sica y \u00a0 generaci\u00f3n de ortofotos como insumo para las actividades anteriormente \u00a0 enunciados (sic) se realizar\u00e1n a trav\u00e9s del Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn \u00a0 Codazzi, en su condici\u00f3n de autoridad catastral y ente rector en materia de \u00a0 geograf\u00eda, cartograf\u00eda y agrol\u00f3gica.\u201d[24] Como se observa, salvo \u00a0 correcciones gramaticales que no afectan el sentido del precepto, se trata del \u00a0 mismo texto finalmente sancionado en la Ley demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El texto fue igualmente integrado en la \u00a0 ponencia para segundo debate ante la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, con \u00a0 id\u00e9ntica redacci\u00f3n.[25] Ambas c\u00e1maras aprobaron la iniciativa, \u00a0 la cual fue incluida como el art\u00edculo 123 de la Ley 1737 de 2014, contentiva del \u00a0 presupuesto de rentas, recursos de capital y ley de apropiaciones para el a\u00f1o \u00a0 2015.[26] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. En lo que respecta a la materia de la \u00a0 ley acusada, la Sala advierte que impone una restricci\u00f3n de naturaleza \u00a0 contractual para las entidades del Estado.\u00a0 En efecto, se prescribe que en \u00a0 caso que estos organismos deban adelantar, en ejercicio de sus labores \u00a0 misionales, actividades de \u00edndole t\u00e9cnico sobre levantamientos topogr\u00e1ficos, \u00a0 plan\u00edmetros, georreferenciaciones, individualizaci\u00f3n e identificaci\u00f3n predial, \u00a0 clasificaci\u00f3n de campo, estudios detallados de suelos, diagn\u00f3sticos prediales y \u00a0 de tenencia de la tierra, cartograf\u00eda b\u00e1sica y generaci\u00f3n de ortofotos como \u00a0 insumo para dichas actividades, deber\u00e1 realizarlas a trav\u00e9s del IGAC.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n de esta norma lleva a \u00a0 concluir que la contrataci\u00f3n de los mencionados servicios debe hacerse entre la \u00a0 entidad estatal que los requiera y el IGAC, con exclusi\u00f3n de otros posibles \u00a0 oferentes. En ese sentido, la Corte coincide con el demandante y algunos de los \u00a0 intervinientes, en el sentido que el efecto de la norma es otorgar exclusividad \u00a0 al IGAC para la contrataci\u00f3n p\u00fablica de los referidos servicios.\u00a0 En ese \u00a0 sentido, en tanto el IGAC tiene la naturaleza jur\u00eddica de un establecimiento \u00a0 p\u00fablico con personer\u00eda jur\u00eddica, adscrito al Departamento Administrativo \u00a0 Nacional de Estad\u00edstica \u2013 DANE,[27] es claro que la modalidad contractual \u00a0 en que las entidades estatales deber\u00e1n obtener los mencionados servicios es el \u00a0 del contrato interadministrativo, a trav\u00e9s del cual una entidad p\u00fablica contrata \u00a0 con otra la adquisici\u00f3n de los servicios que esta presta, en este caso los de \u00a0 naturaleza t\u00e9cnica geogr\u00e1fica y topogr\u00e1fica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. Con el fin de determinar si una norma \u00a0 de esta naturaleza, al incluirse en la ley anual de presupuesto, cumple con el \u00a0 principio de unidad de materia, deben analizarse el cumplimiento de los \u00a0 criterios explicados en fundamentos jur\u00eddicos anteriores de esta sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala encuentra que, en gracia de \u00a0 discusi\u00f3n, ser\u00eda posible inferir razonablemente que la norma tiene un v\u00ednculo \u00a0 con la materia presupuestal.\u00a0 El efecto necesario de la regulaci\u00f3n no es \u00a0 otro que aumentar los recursos del IGAC, objetivo que se muestra relacionado con \u00a0 la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto, pues permite el aumento de rentas p\u00fablicas \u00a0 derivadas de los servicios que presta una instituci\u00f3n en particular y en virtud \u00a0 de la suscripci\u00f3n de contratos con otras entidades estatales. Esto, a su vez, \u00a0 guardar\u00eda relaci\u00f3n con los objetivos expresos de la Ley 1737 de 2014, que en su \u00a0 exposici\u00f3n de motivos se\u00f1al\u00f3 la necesidad de fortalecer el presupuesto del IGAC, \u00a0 a fin de financiar los proyectos de formaci\u00f3n, actualizaci\u00f3n de la informaci\u00f3n y \u00a0 conservaci\u00f3n catastral a nivel nacional y para la investigaci\u00f3n y prestaci\u00f3n de \u00a0 servicios de informaci\u00f3n geogr\u00e1fica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, debe llamarse la atenci\u00f3n \u00a0 acerca que normas de estas naturaleza no son extra\u00f1as en el ordenamiento legal.\u00a0 \u00a0 As\u00ed por ejemplo, en lo que refiere a la contrataci\u00f3n de servicios postales, el \u00a0 art\u00edculo 15 de la Ley 1369 de 2009 \u201cpor medio de la cual se establece el \u00a0 r\u00e9gimen de los servicios postales y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0establece que \u201cel Operador Postal Oficial o Concesionario de Correo ser\u00e1 el \u00a0 \u00fanico autorizado para prestar los servicios de correo a las entidades definidas \u00a0 como integrantes de la Rama Ejecutiva, Legislativa y Judicial del Poder P\u00fablico. \u00a0 || Los entes p\u00fablicos de acuerdo con las necesidades de su gesti\u00f3n podr\u00e1n \u00a0 contratar servicios de mensajer\u00eda expresa, de conformidad con la Ley de \u00a0 contrataci\u00f3n que les rija.\u201d\u00a0 Conforme a esta regulaci\u00f3n, Servicios Postales \u00a0 Nacionales S.A., sociedad p\u00fablica que es el operador postal oficial, suscribe \u00a0 los correspondientes contratos interadministrativos con las diferentes entidades \u00a0 del Estado para la prestaci\u00f3n de los servicios de correo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. En el caso analizado, la norma prev\u00e9 \u00a0 una regla de la misma naturaleza, esta vez referida a algunos de los servicios \u00a0 que presta el IGAC.\u00a0 En consecuencia, la Corte considera que el precepto \u00a0 demandado es contrario con el principio de unidad de materia, en tanto uno de \u00a0 los criterios para definir su cumplimiento en el caso de las leyes de \u00a0 presupuesto es la \u00edndole temporal de la disposici\u00f3n respectiva.\u00a0 Una norma \u00a0 que prev\u00e9 la exclusividad para la prestaci\u00f3n de determinados servicios por parte \u00a0 de un establecimiento p\u00fablico y la consecuente obligaci\u00f3n de suscribir contratos \u00a0 interadministrativos para el efecto, tiene vocaci\u00f3n de permanencia y, por ende, \u00a0 excede el \u00e1mbito de validez constitucional de las normas que hacen parte de la \u00a0 regulaci\u00f3n legal que prescribe el presupuesto de rentas y la ley de \u00a0 apropiaciones.\u00a0 En cambio, la Corte comprueba que la norma acusada es una \u00a0 modalidad es modificaci\u00f3n sustantiva de otras previsiones que no tienen car\u00e1cter \u00a0 presupuestal, infringi\u00e9ndose con ello las condiciones para el cumplimiento del \u00a0 principio de unidad de materia, particularmente las descritas en el fundamento \u00a0 jur\u00eddico 8.6. de esta decisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, si la intenci\u00f3n del \u00a0 legislador era prever una regla legal de este car\u00e1cter, bien pod\u00eda hacerlo en \u00a0 otro tipo de regulaci\u00f3n, como ya lo ha hecho en asuntos an\u00e1logos; pero no como \u00a0 parte de la ley anual de presupuesto, cuyos preceptos solo tienen aplicaci\u00f3n \u00a0 para la vigencia fiscal correspondiente, seg\u00fan se ha explicado en esta \u00a0 sentencia. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. Adem\u00e1s, no existe ninguna evidencia \u00a0 que la ley pueda ser aplicada \u00fanicamente dentro de dicha vigencia fiscal, puesto \u00a0 que una conclusi\u00f3n en ese sentido no se deriva de su contenido y, en virtud de \u00a0 la din\u00e1mica propia de la contrataci\u00f3n estatal, carecer\u00eda de toda eficacia un \u00a0 precepto que reconociese la exclusividad antes explicada, pero a la vez la \u00a0 restringiera a ser aplicada \u00fanicamente dentro de un a\u00f1o fiscal.\u00a0 As\u00ed por \u00a0 ejemplo, se generar\u00edan toda suerte de insolubles dificultades interpretativas en \u00a0 caso que el contrato se extendiera en su ejecuci\u00f3n m\u00e1s all\u00e1 de la presente \u00a0 vigencia fiscal o si hubiese la necesidad de adicionarlo de manera que dicho \u00a0 plazo de ejecuci\u00f3n tuviese que ser extendido en el tiempo.\u00a0 Por ende, la \u00a0 Corte advierte que la \u00fanica hermen\u00e9utica razonable de la norma demandada es \u00a0 considerarla como un mandato jur\u00eddico de naturaleza permanente, que modifica el \u00a0 r\u00e9gimen legal de contrataci\u00f3n p\u00fablica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, ante la violaci\u00f3n \u00a0 del principio de unidad de materia contenido en el art\u00edculo 158 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, la Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad de la previsi\u00f3n objeto de \u00a0 demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII.\u00a0\u00a0 DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional \u00a0 administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Declarar \u00a0INEXEQUIBLE el art\u00edculo 123 de la Ley 1737 de 2014 \u201cPor la cual se \u00a0 decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones \u00a0 para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la \u00a0 Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidenta (E) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MYRIAM \u00c1VILA ROLD\u00c1N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada (E) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORT\u00cdZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado (P) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] La intervenci\u00f3n refiere a las sentencias \u00a0 C-039 de 1994, C-402 de 1997, C-053 de 1998, C-560 de 2001, C-177 de 2002, C-515 \u00a0 de 2004, C-457 de 2006, C-668 de 2006, C-1124 de 2008 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] Con el fin de reconstruir esta l\u00ednea jurisprudencial, se hace uso de \u00a0 las reglas sintetizadas en los fallos C-933\/14 (M.P. Mar\u00eda Victoria Calle \u00a0 Correa) y C-006\/12 (M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] Corte Constitucional, sentencia C-995\/01 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba \u00a0 Trivi\u00f1o). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] La expresi\u00f3n se encuentra, adem\u00e1s que en las sentencias mencionadas \u00a0 en las decisiones C-523\/95 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-198\/02 (M.P. Clara \u00a0 In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez.\u00a0 SV Marco Gerardo Monroy Cabra, \u00c1lvaro Tafur Galvis \u00a0 y Rodrigo Escobar Gil). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] Corte Constitucional, sentencia C-407\/94 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez \u00a0 Caballero). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] Corte Constitucional, sentencia C-501\/01 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba \u00a0 Trivi\u00f1o. SV Jaime Araujo Renter\u00eda. SPV Rodrigo Escobar Gil) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] Corte Constitucional, sentencia C-400\/10. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] Corte Constitucional, sentencia C-1067\/08 (M.P. Marco Gerardo Monroy \u00a0 Cabra. AV Jaime Araujo Renter\u00eda). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] Corte Constitucional, sentencias C-644\/02 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba \u00a0 Trivi\u00f1o) y C-1124\/08 (M.P. Rodrigo Escobar Gil. SV. Humberto Sierra Porto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Corte Constitucional, sentencia C-546\/94 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez \u00a0 Caballero). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] M.P. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 SV. Humberto Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] Corte Constitucional, C-1124\/08. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] Sobre este particular, la sentencia C-177\/02 (M.P. Marco Gerardo \u00a0 Monroy Cabra), reiterada en el fallo C-668\/06 (M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda), \u00a0 expresa que \u201cla ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones \u00a0 generales necesarias para su correcta ejecuci\u00f3n, que en cuanto indicaciones que \u00a0 debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto p\u00fablico y recaudador de los \u00a0 ingresos fiscales, se revisten tambi\u00e9n de claro contenido normativo. No \u00a0 obstante, este alcance normativo debe circunscribirse a su objeto y no rebasar \u00a0 el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan \u00a0 temporal, tem\u00e1ticamente o final\u00edsticamente su materia propia. Deben, por lo \u00a0 tanto, como toda disposici\u00f3n legal, observar el principio de unidad de materia a \u00a0 que se refiere el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, es decir, tener una relaci\u00f3n \u00a0 de conexidad tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica, causal o teleol\u00f3gica con el resto de las \u00a0 normas de la ley anual de presupuesto. Es en este sentido que se afirma que no \u00a0 pueden tener un contenido extrapresupuestario. Su vigencia temporal es \u00a0 consecuencia de la temporalidad de las normas cuya correcta ejecuci\u00f3n pretenden \u00a0 asegurar, por lo cual el art\u00edculo 11 del Decreto 111 de 1996, que compila las \u00a0 normas que contienen el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, expresamente indica \u00a0 que tales normas generales \u201cregir\u00e1n \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para el cual \u00a0 se expidan.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16]\u00a0 La Corte, en Sentencia C-039 de 1994, M.P. Antonio Barrera \u00a0 Carbonell, sobre este particular expres\u00f3: \u201cLa ley de presupuesto tiene una \u00a0 vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al legislador establecer \u00a0 normas que tienen una vocaci\u00f3n de permanencia en el tiempo, como es el caso del \u00a0 art\u00edculo 14 de la ley 17 de 1992, que ten\u00eda limitada su vida jur\u00eddica a la \u00a0 vigencia fiscal de 1992.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] En la Sentencia C-201 de 1998, M.P. Fabio Mor\u00f3n, la Corte, al \u00a0 analizar las disposiciones de una ley anual de presupuesto que conten\u00eda la \u00a0 modificaci\u00f3n de porcentajes de participaci\u00f3n de las entidades territoriales en \u00a0 financiaci\u00f3n de proyectos se\u00f1al\u00f3 que constituye un evidente desbordamiento de \u00a0 las facultades que le corresponde desarrollar al Congreso a trav\u00e9s de la Ley de \u00a0 Apropiaciones\u00a0 la expedici\u00f3n de una norma de contenido material, que \u00a0 modifica y deroga disposiciones legales previas de car\u00e1cter sustantivo. Puso de \u00a0 presente la Corte que el legislador\u00a0 carec\u00eda de competencia para ese \u00a0 efecto,\u201d…\u00a0 pues le est\u00e1 vedado, a trav\u00e9s de la ley anual de presupuesto y \u00a0 especialmente de las disposiciones generales de la misma, derogar o modificar \u00a0 legislaci\u00f3n sustantiva\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] Corte Constitucional, sentencia C-803\/03 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), \u00a0 reiterada en la decisi\u00f3n C-457\/06 (M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] La norma demanda era la siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo \u00a0 61. Las modificaciones a los contratos de concesi\u00f3n que impliquen mayores \u00a0 aportes estatales y\/o mayores ingresos esperados y\/o ampliaci\u00f3n del plazo, \u00a0 pactado contractualmente, requerir\u00e1n la evaluaci\u00f3n fiscal previa por parte del \u00a0 Consejo Superior de Pol\u00edtica Fiscal, Confis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] Gaceta del Congreso 388 de 2014, p\u00e1gina 59. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] Ib\u00eddem, p\u00e1gina 221. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] Gaceta del Congreso 527 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] Gaceta del Congreso 600 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] Gaceta del Congreso 607 de 2014, p\u00e1gina 41. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] Gaceta del Congreso 612 de 2014, p\u00e1gina 140. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] Para el caso de la C\u00e1mara de Representantes, el texto aprobado por \u00a0 la plenaria fue publicado en la Gaceta del Congreso 648 de 2014, p\u00e1gina 35.\u00a0 \u00a0 El art\u00edculo aprobado por la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica fue publicado en \u00a0 la Gaceta del Congreso 643 de 2014, p\u00e1gina 24. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] Sobre este particular, el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 2113 de 1992, \u00a0 adoptado por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de las facultades \u00a0 contenidas en el art\u00edculo 20 transitorio de la Constituci\u00f3n, define que \u201cEl \u00a0 INSTITUTO GEOGR\u00c1FICO AGUST\u00cdN CODAZZI, creado por el Decreto-ley n\u00famero 0290 de \u00a0 1957, es un Establecimiento P\u00fablico dotado de Personer\u00eda Jur\u00eddica, autonom\u00eda \u00a0 administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Departamento \u00a0 Administrativo Nacional de Estad\u00edstica, DANE\u201d<\/p>\n
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