C-446-96<\/p>\n
Sentencia C-446\/96 <\/p>\n
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Condicionamiento de otras leyes <\/p>\n
La ley org\u00e1nica del presupuesto se encuentra dotada de la caracter\u00edstica especial de poder condicionar la expedici\u00f3n de otras leyes sobre la materia a sus prescripciones, de modo tal que una vulneraci\u00f3n o desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se consagran al momento de la expedici\u00f3n de las leyes presupuestales ordinarias, puede acarrear la inconstitucionalidad de \u00e9stas, debido al rango cuasi constitucional al que sus disposiciones han sido elevadas por voluntad expresa del Constituyente. A la ley org\u00e1nica del presupuesto debe sujetarse todo asunto relacionado con el sistema presupuestal. <\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad <\/p>\n
La finalidad de este principio consiste en que las disposiciones que se incluyan en una ley guarden la debida relaci\u00f3n o conexidad con el tema general de la misma o se dirijan a un mismo prop\u00f3sito o finalidad, para darle una coherencia a la norma y evitar as\u00ed que se introduzcan en los proyectos de ley temas que resulten totalmente contrarios, ajenos o extra\u00f1os a la materia que se pretende regular. El principio de unidad de materia implica no solo la relaci\u00f3n de cada una de las disposiciones que integran la ley con su finalidad, sino tambi\u00e9n la coherencia del t\u00edtulo de la misma frente al contenido y objeto de la ley. Sin embargo, tal correspondencia no debe entenderse exeg\u00e9ticamente. Por ello basta con que en el t\u00edtulo se se\u00f1alen los asuntos o temas generales que se pretenden regular, pues lo que interesa es que \u00e9ste coincida con la materia general que se reglamenta o con el objetivo del ordenamiento. <\/p>\n
El art\u00edculo al derogar las normas de la Ley de Seguridad Social, resulta coherente con su finalidad, ya que al introducir las modificaciones pertinentes a la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, reafirm\u00f3 mediante una disposici\u00f3n expresa, su rango cuasi-constitucional y la expresa sujeci\u00f3n del proceso presupuestal a sus mandatos. La Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, la cual debido a la naturaleza y jerarqu\u00eda ya estudiadas, tiene la facultad de derogar normas de menor rango -como lo es la Ley de Seguridad Social de naturaleza ordinaria- y regular e integrar en su totalidad las disposiciones generales a las que debe sujetarse el proceso presupuestal. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1245 <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el inciso 2o. (parcial) del art\u00edculo 71 de la Ley 179 de 1994 “por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, Org\u00e1nica de Presupuesto”. <\/p>\n
Demandante: Ivan Restrepo Lince <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA. <\/p>\n
Santa F\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., Septiembre diecinueve (19) de mil novecientos noventa y seis (1996). Aprobada por Acta No. 44 <\/p>\n
El ciudadano IVAN RESTREPO LINCE promovi\u00f3 ante la Corte Constitucional, demanda en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el inciso 2o. (parcial) del art\u00edculo 71 de la Ley 179 de 1994. <\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA. <\/p>\n
Se transcribe a continuaci\u00f3n el texto del art\u00edculo 71 de la Ley 179 de 1994, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 41659 del treinta (30) de diciembre de 1994. Se subraya el aparte acusado. <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 71. La presente Ley rige a partir de su vigencia excepto lo referente a la ejecuci\u00f3n y seguimiento presupuestal que empieza a regir el 1o. de enero de 1995. Modifica en lo pertinente a la Ley 38 de 1989 y deroga la siguiente normatividad: el par\u00e1grafo del art\u00edculo 7o., el art\u00edculo 15, el art\u00edculo 19, el par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 20, el literal d) del art\u00edculo 24, los art\u00edculos 35, 37, 38; 41, 47, 49, 50, 56, 57, 58, 59 y 60, el inciso 1o. del art\u00edculo 62, los art\u00edculos 74 y 75, el inciso 2o. del art\u00edculo 79, el art\u00edculo 80, el inciso 2o. del art\u00edculo 83, el literal d) del art\u00edculo 89, los art\u00edculos 90, 92 y 93 de la Ley 38 de 1989. <\/p>\n
As\u00ed mismo, deroga los art\u00edculos 264, 265 y 266 de la Ley 100 de 1993 y el art\u00edculo 163 de la Ley 5a. de 1992. <\/p>\n
Las disposiciones generales de la Ley Anual de Presupuesto y el Decreto de Liquidaci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1994, se aplicar\u00e1n en armon\u00eda con lo dispuesto en esta Ley y en la Ley 38 de 1989.” <\/p>\n
II. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA. <\/p>\n
El demandante considera que la norma cuya constitucionalidad cuestiona parcialmente es violatoria de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica “por tratarse de un ‘mico’ con el cual el Gobierno Nacional pretende desentenderse del presupuesto de seguridad social que la misma Ley 100\/93 estableci\u00f3 como garant\u00eda del derecho de los afiliados a los seguros pensionales.” <\/p>\n
A manera de introducci\u00f3n, el actor hace una referencia al ejercicio de la funci\u00f3n administrativa en Colombia criticando el manejo de la seguridad social en general, y al Instituto de Seguros Sociales en particular, y cita dos ejemplos de las que considera son conductas encaminadas a colocar a las autoridades del I.S.S. en imposibilidad de cumplir sus decisiones en torno al sistema pensional. <\/p>\n
Aduce que la imprevisi\u00f3n ha sido la constante en el manejo de la situaci\u00f3n prestacional, y afirma que “Los afiliados del ISS ahorramos durante 30 a\u00f1os para constituir las reservas que garantizar\u00edan el eficiente pago de las pensiones, pero las reservas mismas son cada d\u00eda una fracci\u00f3n menor de las reservas necesarias y desde el Decreto 1071\/95 es clara la intenci\u00f3n de dejarlas agotar totalmente con lo cual los afiliados estar\u00edan en las mismas condiciones lamentables de quienes en el sector oficial nunca aportaron (…)”. <\/p>\n
Posteriormente se refiere a los prop\u00f3sitos de la Ley 100 de 1993, y cita el art\u00edculo 6o. que dispone ordenar los recursos necesarios para garantizar las prestaciones econ\u00f3micas y de salud. Advierte que esa garant\u00eda “vino a plasmarse en el art\u00edculo 264, en el cual el legislador orden\u00f3 al Gobierno manejar con seriedad la seguridad social y presentar un presupuesto de seguridad social con tres partes” consistentes en an\u00e1lisis de corto plazo, an\u00e1lisis de largo plazo y fuentes de financiaci\u00f3n de los faltantes y destino de los excedentes de los seguros econ\u00f3micos. Agrega que los literales b) y c) de la norma mencionada, establecen que el Gobierno debe determinar las reservas necesarias y los planes de amortizaci\u00f3n de faltantes de todos los \u00f3rdenes, incluidas las empresas privadas participantes, y advierte que “el presupuesto de seguridad social es entonces la herramienta administrativa necesaria para que el Gobierno sepa c\u00f3mo est\u00e1 y para d\u00f3nde va la seguridad social”. Argumenta adem\u00e1s que el Gobierno, “en lugar de la diligencia y vigilancia pedida por el legislador de la Ley 100, pasa a una actitud pasiva y el vigilado (I.S.S.) tiene la obligaci\u00f3n de despertarlo oportunamente.” <\/p>\n
El cargo formulado por el demandante se contrae a la afirmaci\u00f3n seg\u00fan la cual, la Ley 179 de 1994 “desborda totalmente la materia prevista y entra a derogar el presupuesto de seguridad social y la obligaci\u00f3n de vigilar el estado de las reservas”, por cuanto el presupuesto de seguridad social es distinto del presupuesto general de la Naci\u00f3n, pues aqu\u00e9l “es el instrumento administrativo que el legislador concibi\u00f3 para obligar al Gobierno a ser diligente y previsor, para que conociera de antemano los faltantes por atender (…)”. <\/p>\n
Por las razones expuestas solicita que la disposici\u00f3n acusada sea declarada inexequible, ya que a su juicio vulnera la Carta Pol\u00edtica en su art\u00edculo 158 que consagra el principio de la unidad tem\u00e1tica legal, al derogar los art\u00edculos 264, 265 y 266 de la Ley 100 de 1993 relativos al presupuesto de la seguridad social. <\/p>\n
III. INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA. <\/p>\n
Manifiesta en primer t\u00e9rmino que es a la ley org\u00e1nica de presupuesto a la que le corresponde establecer las normas generales a las cuales debe sujetarse la preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas durante la respectiva anualidad y la ley de apropiaciones, como tambi\u00e9n el gasto p\u00fablico social y la capacidad de contrataci\u00f3n de las entidades estatales. <\/p>\n
Aduce que la importancia, en t\u00e9rminos de pol\u00edtica econ\u00f3mica, de dicha situaci\u00f3n es trascendental en relaci\u00f3n con el papel del Gobierno “como gestor de un criterio de gasto p\u00fablico coherente”, y hace referencia al desarrollo de la planeaci\u00f3n, cuyos cambios institucionales, fueron introducidos en la reforma de 1945 que estableci\u00f3 dicho concepto “como uno de los elementos esenciales en el accionar del Estado.” Advierte que si bien es cierto que “las normas generales sobre la forma de elaborar el presupuesto no surgen en esa \u00e9poca, se puede destacar que se subraya como uno de estos mecanismos la adopci\u00f3n de una normatividad general que determine la forma de adoptar el gasto y su ejecuci\u00f3n.” Para sustentar su apreciaci\u00f3n se basa en las sentencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia el 30 de septiembre de 1947, y por la Corte Constitucional el 21 de septiembre de 1995 (Sentencia No. C-423 de 1995, MP. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). <\/p>\n
Manifiesta que “la Constituci\u00f3n de 1991 fue puntual en reconocer una caracter\u00edstica muy especial y un contenido b\u00e1sico para esta clase de leyes” respecto al manejo de la hacienda p\u00fablica, y se\u00f1ala como tales caracter\u00edsticas las siguientes: es una norma especial y en consecuencia es la \u00fanica que puede referirse a los temas presupuestales; tiene una jerarqu\u00eda superior a las dem\u00e1s leyes, y por ello \u00e9stas se sujetan en su adopci\u00f3n a aqu\u00e9lla; y aborda todos y cada uno de los aspectos relativos al presupuesto. <\/p>\n
Igualmente, expresa el interviniente que la Ley 100, en su art\u00edculo 265, incorpora entre las clasificaciones de los gastos, las relativas “a gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n de cada seguro econ\u00f3mico”, y que la Ley 179 de 1994 en su art\u00edculo 16 “mantiene la clasificaci\u00f3n se\u00f1alada en la ley 38 de 1989 (gastos de funcionamiento, servicio de la deuda e inversi\u00f3n) seg\u00fan las diferentes secciones del presupuesto general de la Naci\u00f3n, y aclara que “los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n p\u00fablica no pueden incluir gastos con destino al servicio de la deuda.” Agrega que, a su juicio, “queda claro, entonces, que la clasificaci\u00f3n se\u00f1alada en el art\u00edculo 265 de la Ley 100 fue derogada no s\u00f3lo por el se\u00f1alamiento expreso del art\u00edculo 71 sino porque la propia ley 179 se ocup\u00f3, como en la anterior ocasi\u00f3n, del punto.” <\/p>\n
Se\u00f1ala adem\u00e1s que fue a trav\u00e9s de la Ley 179, art\u00edculo 17, que se defini\u00f3 el gasto p\u00fablico social “como aquel destinado a solucionar las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas en salud, educaci\u00f3n, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda. As\u00ed mismo debe contarse como componente del mismo, aqu\u00e9llas (sic) tendientes al mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n.” <\/p>\n
De otra parte, al referirse a las competencias del Legislador, advierte que “la unidad de materia nunca ha sido un parapeto para impedir la regulaci\u00f3n integral de un tema”, pues “es apenas l\u00f3gico que la facultad de reglamentar una materia implica, adicionalmente, la posibilidad de derogar ciertas normas”, y expresa que en ese sentido se pronunci\u00f3 la Corte Constitucional en la sentencia No. C-490 de 1994 (MP. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
Agrega que a la ley org\u00e1nica de presupuesto, de manera privativa, le corresponde determinar lo relativo a la preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, programaci\u00f3n y capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar, “lo anterior, incluyendo adem\u00e1s los principios presupuestales los cuales, como la Corte lo ha indicado, son las pautas de la ley anual.” De manera que la Ley 179 de 1994 “es precisamente la que establece las normas generales a las cuales debe sujetarse la preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto durante la respectiva anualidad”, por lo cual a su juicio “no queda duda que a ella tambi\u00e9n le competen temas la forma (sic) de presentaci\u00f3n del proyecto de presupuesto (…) as\u00ed como en relaci\u00f3n con los componentes del gasto p\u00fablico social. (sic)” <\/p>\n
Finalmente, expresa que “la Constituci\u00f3n, en punto a la tem\u00e1tica de las leyes org\u00e1nicas no ha querido, \u00fanica y exclusivamente, limitarse a consagrar el principio de unidad de materia. Ello permitir\u00eda, en contra de su jerarqu\u00eda superior, la intromisi\u00f3n de otras leyes que desvirtuar\u00edan su intangibilidad y permanencia.” Por lo tanto, “la ley 100 no pod\u00eda entrar a regular los mecanismos de presentaci\u00f3n, clasificaci\u00f3n de gastos y definici\u00f3n del gasto p\u00fablico social, temas de exclusivo resorte de la ley org\u00e1nica de presupuesto y no de una ley ordinaria como la ley de seguridad social”. <\/p>\n
Y concluye su argumentaci\u00f3n indicando que “la seguridad social es uno de los elementos esenciales de la organizaci\u00f3n de nuestro Estado de derecho”. No obstante, advierte, que ello “est\u00e1 lejos de permitir que el gasto p\u00fablico en todos los rubros que \u00e9l se manifieste pueda gobernarse aparte de las normas ordenadores de la forma en la cual debe realizarse el gasto.” <\/p>\n
A su juicio, “la ley org\u00e1nica de presupuesto queda entonces sometida a la Constituci\u00f3n y no a lo que otras leyes consideren conveniente o necesario pues dicha decisi\u00f3n de conveniencia est\u00e1 tambi\u00e9n impl\u00edcita en la propia ley org\u00e1nica y acorde con la breve historia que aqu\u00ed se ha esbozado”, m\u00e1s a\u00fan cuando se trata de una ley ordinaria como lo es la ley 100 de 1993, algunos de cuyos preceptos derog\u00f3 con sujeci\u00f3n a la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO. <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n (E), mediante oficio No. 945 del nueve (9) de mayo de 1996, envi\u00f3 el concepto de rigor, solicitando a esta Corporaci\u00f3n declarar exequible en lo acusado, el inciso 2o. del art\u00edculo 71 de la Ley 179 de 1994. <\/p>\n
En sustento de su apreciaci\u00f3n, el Jefe del Ministerio P\u00fablico se\u00f1ala que a pesar de que la Ley 100 de 1993 regula todo lo atinente al Sistema de Seguridad Social Integral, “consigna en su libro Quinto unas disposiciones finales las cuales se refieren al tema presupuestal”. Es as\u00ed como el art\u00edculo 264 de la misma se refiere a la presentaci\u00f3n del proyecto de presupuesto de seguridad social al Congreso, “conjuntamente” con el proyecto de presupuesto nacional y de los establecimientos p\u00fablicos de este orden; igualmente el art\u00edculo 265 de dicha Ley dispone que las entidades p\u00fablicas de seguridad social del orden nacional deben sujetarse al Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto: y finalmente el art\u00edculo 266 determina que los gastos que efect\u00faen las mencionadas entidades se han de agrupar como componentes del gasto p\u00fablico social. <\/p>\n
Indica adem\u00e1s que los art\u00edculos anteriormente mencionados, “constituyen preceptivas de \u00edndole presupuestal, aunque relacionadas sistem\u00e1ticamente con la materia dominante de dicho ordenamiento, apreciaci\u00f3n que resulta v\u00e1lida si se tiene en cuenta que las mentadas disposiciones mientras estuvieron vigentes no fueron cuestionadas por inobservancia a la regla contenida en el art\u00edculo 158 Superior”. <\/p>\n
Se\u00f1ala tambi\u00e9n que la Ley Org\u00e1nica contenida en las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, compiladas a su vez por el Decreto 111 de 15 de enero de 1996, constituyen junto con la Carta Fundamental “el marco normativo al cual se sujeta el procedimiento presupuestal”. Por tal raz\u00f3n afirma que “dicha legislaci\u00f3n tiene una preeminencia fundamental, toda vez que la Carta la ha erigido como el ordenamiento al cual debe someterse todo el proceso presupuestario”, ya que la propia Constituci\u00f3n “prescribe en primer t\u00e9rmino la supremac\u00eda del Estatuto Superior, en segundo t\u00e9rmino instituye a la ley org\u00e1nica del presupuesto como la norma rectora de todo el sistema presupuestal colombiano, y por \u00faltimo ordena que los principios constitucionales se apliquen, en lo pertinente, a las entidades territoriales para la elaboraci\u00f3n (programaci\u00f3n), aprobaci\u00f3n (con sus modificaciones), y ejecuci\u00f3n del presupuesto de cada una de ellas.” <\/p>\n
Considera finalmente, que por sus caracter\u00edsticas constitucionales la ley org\u00e1nica del presupuesto es un estatuto superior a otras leyes, “puesto que la Carta le confiere ese alcance por estar dirigida a condicionar el ejercicio de la actividad legislativa (art. 151 C.P.)” y como tal puede modificar, suprimir y derogar disposiciones sobre la materia y someter a sus previsiones la expedici\u00f3n de leyes que traten sobre el mismo tema “de modo tal que sus regulaciones han sido elevadas a una rango cuasi constitucional” por lo cual, cualquier desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, comporta su inconstitucionalidad. En raz\u00f3n de lo anterior, advierte que la Ley 179 de 1994 est\u00e1 habilitada para derogar los art\u00edculos 264, 265 y 266 de la Ley 100 de 1993. <\/p>\n
Por lo expresado, concluye el Jefe del Ministerio P\u00fablico que “no existe la alegada violaci\u00f3n del principio de unidad de materia que tanto echa de menos el demandante”, pues adem\u00e1s no se incumple con la relaci\u00f3n causal, tem\u00e1tica y sistem\u00e1tica “entre la norma acusada, que ordena la derogaci\u00f3n, y la Ley 179 de 1994 modificatoria de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto”. Y termina su argumentaci\u00f3n manifestado que “la preceptiva del inciso segundo del art\u00edculo 71 de la Ley 179 de 1994, atinente a la derogatoria del art\u00edculo 163 de la Ley 5a. de 1992 (Reglamento del Congreso) fue declarada exequible por ese Alto Tribunal mediante la sentencia C-490 de 1994, con ponencia del Magistrado Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz.” <\/p>\n
Por los anteriores razonamientos el Representante del Ministerio P\u00fablico solicita a esta Corporaci\u00f3n declarar la exequibilidad del art\u00edculo 71 de la Ley 179 de 1994 en lo impugnado. <\/p>\n
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
En virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4o. de la Carta Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente en relaci\u00f3n con la acci\u00f3n p\u00fablica formulada contra el inciso 2o. (parcial) del art\u00edculo 71 de la Ley 179 de 1994. <\/p>\n
El caso bajo estudio <\/p>\n
La Ley 179 de 1994 introdujo algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Org\u00e1nica del Presupuesto, y en el inciso 2o. del art\u00edculo 71 acusado en forma parcial, se dispone que deroga los art\u00edculos 264, 265 y 266 de la Ley 100 de 1993, lo cual a juicio del actor vulnera el principio de la unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por cuanto en su concepto desborda totalmente la materia prevista ya que, seg\u00fan afirma, el presupuesto de seguridad social es distinto del presupuesto general de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Para entrar en el an\u00e1lisis del asunto bajo estudio, resulta conveniente realizar algunas precisiones en torno a la naturaleza de la ley org\u00e1nica del presupuesto, teniendo en cuenta que la disposici\u00f3n acusada forma parte de dicho estatuto, as\u00ed como en relaci\u00f3n con el principio de la unidad de materia presuntamente vulnerado, a efecto de determinar si los preceptos acusados son contrarios a las normas constitucionales. <\/p>\n
El art\u00edculo 352 de la nueva Constituci\u00f3n establece que “adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en esta Constituci\u00f3n, la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinaci\u00f3n con el Plan Nacional de Desarrollo, as\u00ed como tambi\u00e9n la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” <\/p>\n
La Corte ya ha se\u00f1alado que las disposiciones del T\u00edtulo XII de la Carta Magna, en particular el Cap\u00edtulo 3o. en sus art\u00edculos 345 a 353, conforman “el n\u00facleo rector”, con fundamento en el cual se organiza el sistema presupuestal colombiano, el cual se ampl\u00eda, seg\u00fan lo prescrito en el art\u00edculo 352 citado, por las disposiciones de la ley org\u00e1nica de presupuesto,1 a la cual la nueva Constituci\u00f3n le ha otorgado de manera expresa un car\u00e1cter preminente sobre las dem\u00e1s normas jur\u00eddicas que regulen la materia, no solamente en el \u00e1mbito nacional sino tambi\u00e9n en los \u00f3rdenes territorial y descentralizado. <\/p>\n
El criterio adoptado por la Corporaci\u00f3n permite concluir que la ley org\u00e1nica del presupuesto se encuentra dotada de la caracter\u00edstica especial de poder condicionar la expedici\u00f3n de otras leyes sobre la materia a sus prescripciones, de modo tal que una vulneraci\u00f3n o desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se consagran al momento de la expedici\u00f3n de las leyes presupuestales ordinarias, puede acarrear la inconstitucionalidad de \u00e9stas, debido al rango cuasi constitucional al que sus disposiciones han sido elevadas por voluntad expresa del Constituyente. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 fue m\u00e1s all\u00e1 de la utilizaci\u00f3n tradicional de que la ley org\u00e1nica de presupuesto era objeto, ya que como se ha indicado en reiterados pronunciamientos2, el art\u00edculo 352 Superior la ha convertido en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someter\u00e1n a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley org\u00e1nica regula entonces las diferentes fases del proceso presupuestal (programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n) y constituye un elemento que organiza e integra el sistema legal que depende de ella. <\/p>\n
Dentro de este mismo criterio, se ha se\u00f1alado3 que las leyes org\u00e1nicas en general son verdaderos estatutos, los cuales al regular toda la normatividad relativa a los asuntos que expresamente les se\u00f1ala la Constituci\u00f3n, condicionan a ellas la actuaci\u00f3n administrativa y la expedici\u00f3n de otras leyes que traten sobre la materia, convirti\u00e9ndose de esta manera en normas de autoreferencia o pautas para quienes tienen la facultad de expedirlas y posteriormente desarrollarlas, a trav\u00e9s de las leyes ordinarias. En aplicaci\u00f3n de este principio, es claro entonces que para el caso espec\u00edfico de la ley org\u00e1nica del presupuesto a esta debe sujetarse todo asunto relacionado con el sistema presupuestal. <\/p>\n
En el asunto bajo estudio, nos encontramos frente a una disposici\u00f3n que hace parte del Estatuto Org\u00e1nico del presupuesto si se tiene en cuenta que la Ley 179 de 1994, a la cual pertenece el art\u00edculo 71 cuestionado, fue precisamente la que introdujo algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Org\u00e1nica del Presupuesto. <\/p>\n
Ahora bien, de otro lado el demandante estima que el art\u00edculo 71 de la Ley 179 de 1994 acusado, al derogar unas disposiciones pertenecientes a la Ley 100 de 1993, est\u00e1 incursionando en asuntos relativos al presupuesto de la seguridad social, que en su concepto son diferentes a lo tocante al presupuesto general de la Naci\u00f3n, tema del cual se ocupa la citada ley, quebrantando el principio constitucional de unidad de materia. <\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica todo proyecto de ley debe hacer referencia a una misma materia y por lo tanto resultan inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Como es bien sabido, la finalidad de este principio consiste en que las disposiciones que se incluyan en una ley guarden la debida relaci\u00f3n o conexidad con el tema general de la misma o se dirijan a un mismo prop\u00f3sito o finalidad, para darle una coherencia a la norma y evitar as\u00ed que se introduzcan en los proyectos de ley temas que resulten totalmente contrarios, ajenos o extra\u00f1os a la materia que se pretende regular. As\u00ed lo ha sostenido la Corporaci\u00f3n4 al expresar que la consagraci\u00f3n constitucional de este principio busca lograr la tecnificaci\u00f3n del proceso legislativo y dotarlo de esta manera de seguridad jur\u00eddica. <\/p>\n
Para establecer si la norma acusada vulnera el principio constitucional de unidad de materia legislativa, resulta oportuno recordar que los art\u00edculos 264, 265 y 266 derogados por el precepto cuestionado, hacen parte del Libro Quinto de la Ley 100 de 1993, que consagra las disposiciones finales de la misma y que a su tenor literal rezan: <\/p>\n
“ARTICULO 264.- Disposiciones Presupuestales. El gobierno presentar\u00e1 al Congreso de la Rep\u00fablica, el proyecto de Presupuesto de Seguridad social conjuntamente con el Proyecto de Presupuesto Nacional y de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional. <\/p>\n
El proyecto de Presupuesto estar\u00e1 integrado as\u00ed: <\/p>\n
a. Presupuesto anual de las entidades p\u00fablicas del orden nacional en el cual se refleje la proyecci\u00f3n de ingresos y pagos de cada seguro econ\u00f3mico durante la vigencia. <\/p>\n
b. La situaci\u00f3n financiera a largo plazo de los seuros econ\u00f3micos manejados por entidades p\u00fablicas o privadas de cualquier orden nacional o territorial, en la cual se refleje el valor presente de los ingresos y gastos potenciales del sistema de previsi\u00f3n social. <\/p>\n
c. Las fuentes de financiamiento de los faltantes o el destino de los excedentes de los seguros econ\u00f3micos de acuerdo con lo establecido en la presente ley. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. En el caso del Instituto de Seguros Sociales, se presentar\u00e1 un informe al Congreso de la Rep\u00fablica sobre lo contemplado en los literales a, b, y c del presente art\u00edculo., aplic\u00e1ndosele en el tr\u00e1mite presupuestal, solamente lo dispuesto en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
ARTICULO 265.- Presupuestos de las Entidades. El proyecto de Presupuesto anual de las entidades p\u00fablicas del orden nacional, se presentar\u00e1 al Congreso de la Rep\u00fablica clasificado en gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n de cada seguro econ\u00f3mico. <\/p>\n
El Presupuesto anual de las entidades p\u00fablicas de seguridad social del orden nacional se regir\u00e1 por lo dispuesto en el estatuto org\u00e1nico del presupuesto, sin perjuicio de lo establecido en esta ley. <\/p>\n
ARTICULO 266.- Componentes del Gasto P\u00fablico Social en el Presupuesto Nacional. Los gastos que efect\u00faen las entidades p\u00fablicas de seguridad en el orden nacional se agrupar\u00e1n como componentes del gasto p\u00fablico social a que hace referencia el art\u00edculo 350 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.” <\/p>\n
De la lectura de las normas citadas que son objeto de derogaci\u00f3n expresa por el art\u00edculo 71 de la Ley 179 de 1994, se concluye que ellas corresponden a aspectos presupuestales, relativos espec\u00edficamente a la seguridad social. <\/p>\n
De conformidad con lo anterior, estima la Corporaci\u00f3n que la disposici\u00f3n acusada no vulnera la Carta Pol\u00edtica, ya que por el contrario, guarda plena armon\u00eda con el principio superior de la unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158. Como se anot\u00f3, dicho principio resulta vulnerado por el legislador cuando una norma no guarda relaci\u00f3n objetiva o razonable con el tema general de la ley a la cual pertenece, y ha sido criterio de la Corte5 que esta clase de vicio es de car\u00e1cter sustancial, por cuanto tiene que ver con el contenido material de la disposici\u00f3n objeto de acusaci\u00f3n. <\/p>\n
En el presente asunto, la violaci\u00f3n del principio de la unidad de materia no se presenta, por cuanto el contenido de cada una de las normas derogadas por el art\u00edculo 71 acusado, hacen referencia al sistema presupuestal en el campo espec\u00edfico de la seguridad social. En efecto, los art\u00edculos 264 y 265 regulan lo atinente a lo que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en su art\u00edculo 352 denomina \u201cla fase de programaci\u00f3n del presupuesto\u201d, indic\u00e1ndole al Gobierno la forma como debe presentarse ante el Congreso de la Rep\u00fablica el proyecto de presupuesto de la seguridad social y los rubros que deben integrarlo, clasificado en gastos de funcionamiento y de inversi\u00f3n. <\/p>\n
De la misma manera, el art\u00edculo 266 tambi\u00e9n derogado por la norma acusada, define los componentes del gasto p\u00fablico social para el caso de las entidades p\u00fablicas de seguridad del orden nacional. <\/p>\n
No es de recibo por ello el argumento del demandante, en el sentido de que en una ley como la que se examina, cuyo objeto fundamental es introducir algunas modificaciones a la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto -Ley 38 de 1989-, no puedan derogarse disposiciones que pertenezcan a leyes de un contenido diferente, como la Ley 100 de 1993, por cuanto como se dijo, estas normas se ocupaban de regular asuntos que son por mandato constitucional de competencia exclusiva de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto. <\/p>\n
Por otra parte, es claro que el principio de unidad de materia implica no solo la relaci\u00f3n de cada una de las disposiciones que integran la ley con su finalidad, sino tambi\u00e9n la coherencia del t\u00edtulo de la misma frente al contenido y objeto de la ley. Sin embargo, la Corporaci\u00f3n6 ha indicado que tal correspondencia no debe entenderse exeg\u00e9ticamente, ya que es imposible que el ep\u00edgrafe pueda referirse a todas las disposiciones que la integran. Por ello ha sostenido, que basta con que en el t\u00edtulo se se\u00f1alen los asuntos o temas generales que se pretenden regular, pues lo que interesa es que \u00e9ste coincida con la materia general que se reglamenta o con el objetivo del ordenamiento. <\/p>\n
En el presente caso, podr\u00eda llegar a pensarse que el art\u00edculo 71 acusado no guarda correspondencia alguna con el t\u00edtulo de la Ley 179 de 1994 a la cual pertenece, y que a su tenor literal dispone: “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, org\u00e1nica de presupuesto”. <\/p>\n
Sin embargo, lo que hace la ley a trav\u00e9s de la disposici\u00f3n objeto de an\u00e1lisis, al derogar los preceptos anotados de la Ley 100 de 1993, es integrar el proceso presupuestal de la seguridad social al Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, y por consiguiente al sistema presupuestal colombiano, pues aqu\u00e9l es por mandato constitucional, el que debe de regular la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n, as\u00ed como los de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo (art\u00edculo 352 de la CP.). <\/p>\n
Lo cierto es que, la conexidad que el principio de unidad de materia exige, se cumple en el presente caso, por cuanto el objeto de la Ley 179 de 1994 era precisamente modificar la Ley 38 de 1989 expedida bajo el anterior r\u00e9gimen constitucional, para adecuarla a los nuevos principios de la Carta Pol\u00edtica de 1991. De esa manera, lejos de vulnerar el mencionado principio, el art\u00edculo 71 acusado al derogar las normas citadas de la Ley 100 de 1993, resulta coherente con su finalidad, ya que al introducir las modificaciones pertinentes a la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, reafirm\u00f3 mediante una disposici\u00f3n expresa, su rango cuasi-constitucional y la expresa sujeci\u00f3n del proceso presupuestal a sus mandatos, mediante la inclusi\u00f3n de un nuevo art\u00edculo, seg\u00fan el cual: <\/p>\n
“Art\u00edculo 64. Esta Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que esta expresamente autorice, adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en la Constituci\u00f3n, ser\u00e1n las \u00fanicas que podr\u00e1n regular la programaci\u00f3n, elaboraci\u00f3n, presentaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del Presupuesto, as\u00ed como la capacidad de contrataci\u00f3n y la definici\u00f3n del gasto p\u00fablico social. En consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas \u00e1reas en otras legislaciones quedan derogadas y las que se dicten no tendr\u00e1n ning\u00fan efecto.” (Subrayas y negrillas fuera de texto). <\/p>\n
De esa forma, queda establecido que las materias que contemplaban las normas derogadas por el art\u00edculo 71 de la Ley 179 de 1994, son del resorte exclusivo de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, la cual debido a la naturaleza y jerarqu\u00eda ya estudiadas, tiene la facultad de derogar normas de menor rango -como lo es la Ley 100 de 1993 de naturaleza ordinaria- y regular e integrar en su totalidad las disposiciones generales a las que debe sujetarse el proceso presupuestal. <\/p>\n
Para concluir, estima la Corte conveniente precisar en torno al presupuesto de la seguridad social, que este no ha quedado sin regulaci\u00f3n legal al haber sido derogadas las normas que lo consagraban en la Ley 100 de 1993, como lo aduce el actor en su demanda, por cuanto las mismas por expreso mandato del legislador a partir de esta derogatoria, han quedado integradas a las disposiciones generales que para tal fin est\u00e1n consignadas en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, conformado por las disposiciones de la Ley 38 de 1989 y las modificaciones realizadas por las Leyes 179 de 1994 y 225 de 1995, compiladas hoy por el Gobierno mediante el Decreto 111 de 1996. <\/p>\n
De conformidad con lo anterior, es claro que por disposici\u00f3n del legislador, el presupuesto de la seguridad social derogado por el art\u00edculo 71 de la Ley 179 de 1994 acusado, se rige por el r\u00e9gimen general establecido en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, con lo cual quedan a salvo los recursos con que el Estado debe atender este importante sector de la sociedad, sin que con ello se vulnere precepto constitucional alguno, pues por el contrario, de esta manera se consolida el denominado sistema presupuestal colombiano. <\/p>\n
Por las razones expuestas, la Corte Constitucional declarar\u00e1 que el inciso 2o. del art\u00edculo 71 de la Ley 179 de 1994 en el aparte acusado, se encuentra ajustado al Ordenamiento Superior. <\/p>\n
<\/p>\n
VI. DECISION. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, o\u00eddo el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n y cumplidos como est\u00e1n los tr\u00e1mites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el inciso 2o. del art\u00edculo 71 de la Ley 179 de 1994 en la parte que dice “As\u00ed mismo, deroga los art\u00edculos 264, 265 y 266 de la Ley 100 de 1993” . <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, comun\u00edquese al Gobierno Nacional, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1Corte Constitucional. Sala Plena. sentencia C-478 de 1992; Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz <\/p>\n
2Corte Constitucional Sentencia C-478\/92; C-089 A\/94; C-546\/94; C-538\/95 <\/p>\n
3Corte Constitucional sentencias C-337 de 1993 y C-423 de 1995 <\/p>\n
4 Corte Constitucional sentencia C-531 de 1995. M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
6 Corte Constitucional sentencia C-070 de 1994. M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara. <\/p>\n
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C-446-96 Sentencia C-446\/96 LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Condicionamiento de otras leyes La ley org\u00e1nica del presupuesto se encuentra dotada de la caracter\u00edstica especial de poder condicionar la expedici\u00f3n de otras leyes sobre la materia a sus prescripciones, de modo tal que una vulneraci\u00f3n o desconocimiento de los procedimientos y principios que en […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[21],"tags":[],"class_list":["post-2268","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1996"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2268","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2268"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2268\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2268"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2268"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2268"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}