C-447-96<\/p>\n
Sentencia C-447\/96 <\/p>\n
FUNCIONES DE LOS EMPLEOS DE LA ADMINISTRACION CENTRAL-Competencia para fijarlas\/MANUAL GENERAL DE FUNCIONES-Naturaleza <\/p>\n
Compete al Presidente de la Rep\u00fablica, dentro del marco se\u00f1alado por la ley, fijar las funciones de cada uno de los empleos que requiera la administraci\u00f3n central, actividad que cumple por medio de decretos. En desarrollo de esta atribuci\u00f3n el Gobierno Nacional expide el denominado Manual General de Funciones, que contiene la descripci\u00f3n en forma gen\u00e9rica de las tareas que se asignan a cada cargo de dicho sector de la administraci\u00f3n p\u00fablica, seg\u00fan su denominaci\u00f3n. <\/p>\n
MANUAL ESPECIFICO DE FUNCIONES <\/p>\n
Las funciones concretas o espec\u00edficas que le corresponde cumplir a cada uno de esos empleos en el ente gubernamental al que pertenezca el cargo, son fijadas por el jefe del organismo respectivo en el llamado Manual Espec\u00edfico de Funciones que no puede violar normas de superior jerarqu\u00eda, esto es, la Constituci\u00f3n y las leyes. <\/p>\n
FUNCIONES DE LOS EMPLEOS DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-Asignaci\u00f3n <\/p>\n
Nada impide que mediante reglamentos se asigne por parte del Presidente de la Rep\u00fablica, del jefe de la entidad respectiva, e inclusive de los jefes inmediatos o de cualquiera otra autoridad competente del mismo organismo, funciones a los empleados de un determinado ente p\u00fablico, en este caso de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, siempre y cuando no se desconozcan los lineamientos generales se\u00f1alados en el manual general de funciones y no se desvirt\u00faen los objetivos de la instituci\u00f3n y la finalidad para la cual se cre\u00f3 el empleo. <\/p>\n
La descripci\u00f3n, en forma clara y precisa, de las funciones que compete cumplir a cada servidor p\u00fablico tiene un prop\u00f3sito loable, ya que permite al funcionario el conocimiento de las labores que debe realizar para el ejercicio pleno, efectivo y eficiente de sus deberes; y facilita a las autoridades el control sobre ellos, pues el empleado p\u00fablico es responsable no s\u00f3lo por infringir la Constituci\u00f3n y la ley, sino tambi\u00e9n por la omisi\u00f3n o la extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de las tareas que se le han asignado. <\/p>\n
FUNCIONES DE LOS EMPLEOS PUBLICOS POR REGLAMENTO-Alcance de su asignaci\u00f3n <\/p>\n
Cuando la Constituci\u00f3n alude a la expresi\u00f3n reglamento, se refiere no s\u00f3lo a los decretos reglamentarios que corresponde expedir al Presidente como atribuci\u00f3n constitucional propia, sino tambi\u00e9n a una serie de actos de diversas formas provenientes de las autoridades administrativas jer\u00e1rquicamente inferiores. Cuando la Constituci\u00f3n exige fijar las funciones de los empleos p\u00fablicos, entre otros actos por medio de reglamentos, no se est\u00e1 refiriendo exclusivamente a la ley que determina la estructura org\u00e1nica de la entidad p\u00fablica, ni al manual general de funciones que expide el Presidente de la Rep\u00fablica, sino tambi\u00e9n al manual espec\u00edfico de funciones de cada entidad. <\/p>\n
REGLAMENTO-Naturaleza <\/p>\n
El reglamento, ha sido definido como el conjunto de normas generadoras de situaciones jur\u00eddicas generales, dictadas por la Administraci\u00f3n, o por los distintos organismos del Estado o del Poder P\u00fablico, que no ostentan la potestad legislativa. <\/p>\n
PLANTA DE PERSONAL GLOBAL Y FLEXIBLE <\/p>\n
La administraci\u00f3n p\u00fablica debe ser evolutiva y no est\u00e1tica, en la medida en que est\u00e1 llamada a resolver los problemas de una sociedad cambiante. Por esta raz\u00f3n, una planta de personal rigidamente establecida en una ley o un reglamento cuya modificaci\u00f3n estuviera sujeta a dispendiosos tr\u00e1mites, resultar\u00eda altamente inconveniente y tender\u00eda a paralizar a la misma administraci\u00f3n, desconociendo, de paso, la Constituci\u00f3n, en virtud del cual las autoridades de la Rep\u00fablica est\u00e1n instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. La flexibilidad de la planta de personal no se predica de la funci\u00f3n asignada al empleo sino del n\u00famero de funcionarios que pueden cumplirla. Constituye una modalidad de manejo del recurso humano en la administraci\u00f3n p\u00fablica que propende la modernizaci\u00f3n de \u00e9sta y la eficaz prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico, adem\u00e1s de constituir un desarrollo pr\u00e1ctico de los principios constitucionales de eficacia, celeridad y econom\u00eda, como medio para alcanzar los objetivos del Estado social de derecho. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1231 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 3, 22, 25, 26 y 28 del Decreto 1647 de 1991; 6, 23, 26, 28 y 38 del Decreto 1648 de 1991; y 13 al 74, 80 al 101, 103 y 112 del Decreto 2117 de 1992. <\/p>\n
Demandante: Julia Teresa Herrera Nossa <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., diecinueve (19) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
1. ANTECEDENTES <\/p>\n
La ciudadana Julia Teresa Herrera Nossa, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, solicit\u00f3 a la Corte declarar inexequibles los art\u00edculos 3, 22, 25, 26 y 28 del Decreto 1647 de 1991; 6, 23, 26, 28 y 38 del Decreto 1648 de 1991; y 13 al 74, 80 al 101, 103 y 112 del Decreto 2117 de 1992, por violar el art\u00edculo 122 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
Por auto del once (11) de marzo de 1996, el Magistrado Sustanciador rechaz\u00f3 la demanda dirigida contra el Decreto 2117 de 1992 por carecer la Corte de competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad, en raz\u00f3n a que dicho ordenamiento fue dictado por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de las atribuciones consagradas en el art\u00edculo 20 transitorio de la Constituci\u00f3n y, en consecuencia, corresponde al Consejo de Estado conocer de \u00e9l. <\/p>\n
Ante esta circunstancia se procedi\u00f3 a admitir la demanda contra los decretos 1647 y 1648 de 1991, como consta en auto del 20 de marzo del presente a\u00f1o. <\/p>\n
Cumplidos como est\u00e1n los tr\u00e1mites constitucionales y legales estatuidos para procesos de esta \u00edndole, procede la Corte Constitucional a decidir. <\/p>\n
2. NORMAS ACUSADAS <\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcriben los textos de las normas que son objeto de impugnaci\u00f3n. <\/p>\n
DECRETO 1647 de 1991. “Por el cual se establece el r\u00e9gimen de personal, la carrera tributaria, sistema de planta y el r\u00e9gimen prestacional de los funcionarios de la Direcci\u00f3n de Impuestos Nacionales, se crea el Fondo de Gesti\u00f3n Tributaria y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
“Art\u00edculo 3: Definici\u00f3n de empleo. Se entiende por empleo el conjunto de funciones, deberes, derechos y responsabilidades, se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n, la ley y en el reglamento, designadas o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.” <\/p>\n
“Art\u00edculo 22: Planta global. La Direcci\u00f3n de Impuestos Nacionales tendr\u00e1 un sistema de planta de personal global y flexible, que consiste en un banco de cargos para toda la entidad que debe distribuir el Director, en funci\u00f3n de las necesidades del servicio, entre las distintas dependencias o municipios y ubicar a los funcionarios en las mismas.” <\/p>\n
“Art\u00edculo 25: Redistribuci\u00f3n autom\u00e1tica de la planta. Salvo disposici\u00f3n en contrario, la ubicaci\u00f3n de un funcionario de carrera en una dependencia diferente a aquella en la cual se encuentra ubicado su cargo, implica la autom\u00e1tica redistribuci\u00f3n de la planta para ubicar el cargo respectivo en dicha dependencia. <\/p>\n
“Art\u00edculo 26: Jefe de Grupo. Para efectos del cumplimiento de funciones espec\u00edficas dentro de una dependencia se podr\u00e1n organizar grupos de trabajo para lo cual el jefe de la misma con la aprobaci\u00f3n del superior inmediato, delegar\u00e1 parcialmente las funciones necesarias para la gesti\u00f3n, en un funcionario de carrera tributaria, quien cumplir\u00e1 las funciones de Jefe de Grupo. <\/p>\n
La responsabilidad respecto de las tareas asignadas y delegaciones efectuadas radicar\u00e1 en cabeza del delegatario, sin perjuicio de la responsabilidad del delegante respecto de la orientaci\u00f3n y control de las funciones delegadas <\/p>\n
(…)” <\/p>\n
“Art\u00edculo 28: Competencia para la asignaci\u00f3n. Para efectos de la asignaci\u00f3n de funciones del Director, ser\u00e1 competente el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. En los dem\u00e1s casos la competencia para la asignaci\u00f3n, ser\u00e1 del Director de Impuestos Nacionales, el Subdirector General, el Jefe de la Oficina de Recursos Humanos y los Administradores de Impuestos, seg\u00fan el caso.” <\/p>\n
DECRETO 1648 de 1991. “Por el cual se establece el r\u00e9gimen de personal, la carrera aduanera, el r\u00e9gimen prestacional de las funcionarios de la Direcci\u00f3n General de Aduanas, se crea el Fondo de Gesti\u00f3n Aduanera y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
“Art\u00edculo 6: Empleo. Se entiende por empleo el conjunto de funciones, deberes, derechos y responsabilidades, se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n, la ley, el reglamento, o designadas o asignadas por autoridad competente que han de ser atendidos por una persona natural, para satisfacer necesidades permanentes de la Administraci\u00f3n P\u00fablica.” <\/p>\n
“Art\u00edculo 23: Planta global. La Direcci\u00f3n General de Aduanas tendr\u00e1 un sistema de planta de personal global y flexible, que consiste en un banco de cargos para toda la Direcci\u00f3n, que debe distribuir la autoridad competente, en funci\u00f3n de las necesidades del servicio, entre las distintas dependencias o municipios y ubicar a los funcionarios en las mismas. Dicha flexibilidad debe sujetarse a los requisitos de los cargos y al nivel de los mismos.” <\/p>\n
“Art\u00edculo 26: Redistribuci\u00f3n de planta. Salvo disposici\u00f3n en contrario, la ubicaci\u00f3n de un funcionario de carrera en una dependencia diferente a aquella en la cual se encuentra ubicado su cargo, implica la autom\u00e1tica redistribuci\u00f3n de la planta para ubicar el cargo respectivo en dicha dependencia.” <\/p>\n
“Art\u00edculo 28: Grupos de trabajo. Para efectos del cumplimiento de funciones espec\u00edficas dentro de una dependencia, a solicitud del Jefe de la misma el Director General de Aduanas podr\u00e1 organizar grupos de trabajo, para lo cual se delegar\u00e1n las funciones necesarias para la gesti\u00f3n, en un funcionario de carrera aduanera, quien cumplir\u00e1 las funciones de jefe de grupo. <\/p>\n
La responsabilidad respecto de las tareas asignadas y delegaciones efectuadas radicar\u00e1 en cabeza del delegado, sin perjuicio de la responsabilidad del delegante respecto de la orientaci\u00f3n y control de las funciones delegadas.” <\/p>\n
(……..) <\/p>\n
“Art\u00edculo 38: Asignaci\u00f3n de funciones. (……) <\/p>\n
“Para efectos de la asignaci\u00f3n de funciones del cargo Director, ser\u00e1 competente el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. En los dem\u00e1s cargos la competencia para asignar funciones ser\u00e1 del Director General de Aduanas o su delegado.” <\/p>\n
3. LA DEMANDA <\/p>\n
Dice la demandante que el art\u00edculo 3o. del decreto 1647 de 1991 viola el art\u00edculo 122 de la Constituci\u00f3n, pues si bien es cierto que las funciones de un empleo deben estar se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n, la ley o el reglamento, \u00e9stas “no pueden ser se\u00f1aladas por persona alguna as\u00ed se trate de una autoridad, cosa distinta es, que a la autoridad competente corresponda se\u00f1alar o designar el funcionario o persona que debe ejercer las funciones de un cargo o empleo.” <\/p>\n
El art\u00edculo 22 del mismo decreto al establecer la “planta de personal global y flexible” y el “banco de cargos” en la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, tambi\u00e9n vulnera el art\u00edculo 122 de la Ley Suprema, por que “no hay planta fija de personal en la cual se hallen detallados con precisi\u00f3n los cargos o empleos y sus funciones espec\u00edficas”. <\/p>\n
Sobre el inciso primero del art\u00edculo 25 del decreto 1647\/91, dice la actora, que la planta global y flexible al permitir la redistribuci\u00f3n autom\u00e1tica de los cargos viola el art\u00edculo 122 de la Carta, ya que “es claro que cuando un funcionario es trasladado de una dependencia a otra se traslada a la persona no al cargo, ni la persona junto con \u00e9l, pues esto significar\u00eda una reforma de la planta de personal que no puede darse autom\u00e1ticamente, pues para cada reforma hay que cumplir una serie de requisitos legales para obtener la aprobaci\u00f3n y validez de la misma”. <\/p>\n
Los incisos primero y segundo del art\u00edculo 26 del decreto 1647 de 1991, tambi\u00e9n lesionan el art\u00edculo 122 del Estatuto Superior, por cuanto “en la planta global y flexible no hay funciones espec\u00edficas para los cargos pues al establecerse la conformaci\u00f3n de grupos de trabajo para cumplir funciones en una dependencia, es el jefe respectivo quien delega tales funciones, con el agravante de que al ser opcionales estos grupos de trabajo, si no se conforman, no se podr\u00e1 cumplir funci\u00f3n espec\u00edfica alguna.” <\/p>\n
En lo que respecta al art\u00edculo 28 del decreto 1647 de 1991 se\u00f1ala que vulnera el art\u00edculo 122 de la Constituci\u00f3n, por que “las funciones tanto del director como las de los dem\u00e1s cargos o empleos deben estar se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n, en la ley o en el reglamento, y no por persona alguna as\u00ed se trate de un funcionario de jerarqu\u00eda superior. Diferente es la facultad legal que puede tener un funcionario de superior jerarqu\u00eda para nombrar o designar a una persona en un determinado cargo. Claro es, que el Ministro tiene la facultad legal para expedir el reglamento en donde se hallen determinadas las funciones de cada uno de los cargos de la entidad. Pero no puede el Ministro a su arbitrio, se\u00f1alar funciones a un empleado cualquiera en un caso individual, en violaci\u00f3n de su propio reglamento, a menos que, haya procedido con la debida anticipaci\u00f3n a la reforma del mismo, observando en ella las formalidades legales correspondiente”. <\/p>\n
En cuanto a la acusaci\u00f3n contra los art\u00edculos 6, 23, 26, 28 parcial, y 38 parcial, del decreto 1648 de 1991, que contienen id\u00e9nticas disposiciones, la demandante se remite a los argumentos antes expuestos para sustentar la inconstitucionalidad. <\/p>\n
<\/p>\n
4. INTERVENCI\u00d3N OFICIAL <\/p>\n
La apoderada de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales mediante escrito debidamente presentado, expone las razones que, en su criterio, justifican la constitucionalidad de las normas demandadas, las que se resumen en seguida: <\/p>\n
– En primer t\u00e9rmino manifiesta la interviniente que la Corte debe declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre las disposiciones demandadas de los decretos 1647 y 1648 de 1991, pues al haberse fusionado mediante el decreto 2117 de 1992 la Direcci\u00f3n de Impuestos con la de Aduanas, entidades a las cuales se refer\u00edan dichos ordenamientos, para convertirla en una Unidad Administrativa Especial denominada “Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales”, ha de entenderse que los preceptos de este \u00faltimo conforman unidad normativa con aquellos; pero como la Corte rechaz\u00f3 la demanda contra el decreto 2117 de 1992, por carecer de competencia para conocer de \u00e9l, tambi\u00e9n est\u00e1 impedida para integrar la proposici\u00f3n jur\u00eddica completa. <\/p>\n
– En lo que ata\u00f1e a la denominada “planta global” y “flexible”, materia de impugnaci\u00f3n, anota que “\u00e9sta responde no a la posibilidad de crear o suprimir cargos de la planta fija adoptada por el reglamento como sugiere la actora, sino a la disponibilidad de los cargos. Es decir, que de acuerdo a las necesidades de una determinada dependencia los funcionarios pueden ser ubicados en ella en raz\u00f3n a su cargo….. La flexibilidad no se predica respecto de la funci\u00f3n sino del n\u00famero de funcionarios que pueden asumirla, o lo que es lo mismo se refiere a la redistribuci\u00f3n de cargos para la atenci\u00f3n de funciones atribuidas por la ley a una determinada dependencia.” <\/p>\n
<\/p>\n
– Para finalizar manifiesta que en caso de que la Corte no se inhiba, las normas acusadas deben ser declaradas exequibles por no violar disposici\u00f3n alguna del Estatuto Superior. <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n (E) rindi\u00f3 el concepto de rigor y en \u00e9l solicita a la Corte inhibirse para fallar la demanda presentada contra el decreto 1648 de 1991 y el art\u00edculo 26 del decreto 1647 del mismo a\u00f1o, por carencia actual de objeto; y declarar exequibles los art\u00edculos 3, 22, 25 y 28 de este \u00faltimo ordenamiento. <\/p>\n
A continuaci\u00f3n se sintetizan los argumentos en que se funda dicho concepto: <\/p>\n
– Mediante el decreto 2117 de 1992 se fusionaron la Direcci\u00f3n de Impuestos Nacionales y la Direcci\u00f3n de Aduanas Nacionales en una unidad administrativa especial denominada “Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales”, y en el art\u00edculo 2\u00b0 se dispuso que “en materia de administraci\u00f3n de personal, nomenclatura, clasificaci\u00f3n, carrera administrativa especial, salarios, prestaciones, r\u00e9gimen disciplinario, presupuesto y contrataci\u00f3n administrativa, la nueva entidad se regir\u00eda por los ordenamientos que regulaban las entidades fusionadas, de conformidad con lo previsto en las disposiciones finales del citado decreto.” <\/p>\n
Por otra parte, se establece en el art\u00edculo 112 del mismo ordenamiento que el r\u00e9gimen de personal y el sistema de planta de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, es el consagrado en el decreto 1647 de 1991 y en el art\u00edculo 106 de la ley 6\u00b0 de 1992. En consecuencia, es evidente que han quedado derogadas las normas acusadas del decreto 1648 de 1991. <\/p>\n
Igual fen\u00f3meno ocurre con el art\u00edculo 26 del decreto 1647 de 1991 que versa sobre “jefes de grupo”, pues este asunto fue regulado en el art\u00edculo 109 del decreto 2117 de 1992. <\/p>\n
– Los art\u00edculos 3, 22, 25 y 28 del decreto ley 1647 de 1991, a\u00fan contin\u00faan vigentes y, por tanto, la Corte debe pronunciarse sobre ellos declarando su exequibilidad, por no violar el Estatuto Supremo. Pues, la globalidad y flexibilidad de la planta de personal de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, que se describe en dichas normas, se ajusta al Ordenamiento Superior “en cuanto constituyen un mecanismo id\u00f3neo para alcanzar los fines esenciales del Estado social de derecho, el cual no ser\u00eda posible de llevar a la pr\u00e1ctica si la rigidez de la estructura administrativa impidiera una pronta y eficaz respuesta del Estado a las exigencias de la sociedad moderna. <\/p>\n
– “En cuanto hace al argumento de la libelista, consistente en que conforme al canon 122 Superior la asignaci\u00f3n de funciones en las entidades oficiales es un asunto exclusivo del resorte de la ley o el reglamento, para este Despacho el mismo carece de validez si se tiene en cuenta que de ser aceptado tal razonamiento se llegar\u00eda a la total par\u00e1lisis de la administraci\u00f3n p\u00fablica, toda vez que se requerir\u00eda de un largo proceso legislativo para habilitar al funcionario en el desempe\u00f1o de determinada funci\u00f3n administrativa. Adem\u00e1s, es evidente que es un imposible f\u00e1ctico y l\u00f3gico que el legislador compendie en un s\u00f3lo cat\u00e1logo todas las funciones que los servidores del Estado deban cumplir al frente de un destino oficial. Es de entender que las funciones asignadas por las autoridades que se\u00f1alan las normas acusadas deben ser inherentes a la naturaleza del cargo que se ejerce, pues de lo contrario dicha asignaci\u00f3n no ser\u00eda acorde con los postulados fundamentales del derecho laboral”. <\/p>\n
6. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
6.1 Competencia. <\/p>\n
Por dirigirse la acusaci\u00f3n contra preceptos que forman parte de decretos leyes, expedidos por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de facultades extraordinarias, compete a esta Corporaci\u00f3n decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 241-4 Superior. <\/p>\n
6.2 Introducci\u00f3n. <\/p>\n
Antes de entrar a resolver la presente demanda es pertinente hacer un peque\u00f1o recuento sobre la normatividad demandada para una mejor comprensi\u00f3n del tema a tratar. <\/p>\n
A partir de la vigencia del decreto 1643 de 1991, se organiz\u00f3 la Direcci\u00f3n de Impuestos Nacionales como una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, cuyo r\u00e9gimen de personal, al igual que el sistema de planta, la carrera tributaria y el r\u00e9gimen prestacional de los funcionarios de esa dependencia, quedaron regulados en el decreto 1647 de 1991. <\/p>\n
Posteriormente se expidi\u00f3 la ley 6 de 1992, mediante la cual se transform\u00f3 la Direcci\u00f3n General de Aduanas en una Unidad Administrativa Especial adscrita tambi\u00e9n al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, con un r\u00e9gimen de personal y prestacional especial contenido en el decreto 1648 de 1991, en el que se contempla, adem\u00e1s, lo relativo a la carrera aduanera. <\/p>\n
Tanto el decreto 1647 de 1991 como el 1648 del mismo a\u00f1o, que son objeto de demanda parcial en este proceso, fueron expedidos por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de las facultades extraordinarias a que alude el art\u00edculo 35 de la ley 49 de 1990. <\/p>\n
Posteriormente, el Gobierno Nacional expidi\u00f3, con fundamento en las atribuciones conferidas por el art\u00edculo 20 transitorio de la Constituci\u00f3n, el decreto 2117 de 1992, y en \u00e9l fusiona la “Direcci\u00f3n de Impuestos Nacionales” con la “Direcci\u00f3n de Aduanas Nacionales”, para constituir la Unidad Administrativa Especial denominada “Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales” como “una entidad de car\u00e1cter t\u00e9cnico, adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, la cual cuenta con reg\u00edmenes especiales en materia de administraci\u00f3n de personal, nomenclatura, clasificaci\u00f3n, carrera administrativa especial, salarios, prestaciones, r\u00e9gimen disciplinario, presupuesto y contrataci\u00f3n administrativa, de acuerdo con los reg\u00edmenes que regulaban las entidades que por este decreto se fusionan y de conformidad con lo previsto en las disposiciones finales del presente Decreto” (arts.1o. y 2o.). <\/p>\n
Y en el art\u00edculo 112 del mismo ordenamiento, consagr\u00f3: “El r\u00e9gimen de personal, la carrera administrativa especial, el sistema de planta y el r\u00e9gimen prestacional de los funcionarios de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, ser\u00e1 el establecido en el decreto ley 1647 de 1991, y el art\u00edculo 106 de la ley 6 de 1992, con las siguientes precisiones: (…….) Respecto del sistema (sic) nomenclatura, clasificaci\u00f3n, remuneraci\u00f3n, requisitos m\u00ednimos para el ejercicio de los empleos, requisitos para ejercer funciones de jefatura por designaci\u00f3n as\u00ed como los porcentajes a reconocer como prima de direcci\u00f3n, la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales se regir\u00e1 por las normas del decreto 1865 de 1992, correlacion\u00e1ndolos con las denominaciones y dependencias que se establecen en el presente decreto.” (Lo resaltado es de la Corte) <\/p>\n
6.3 Derogaci\u00f3n de algunas de las normas acusadas. <\/p>\n
Dado que el r\u00e9gimen de personal y el sistema de planta aplicable a los empleados de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales es el contenido en el decreto 1647 de 1991, en virtud de la remisi\u00f3n expresa que a este ordenamiento hace el art\u00edculo 112 del decreto 2117 de 1992, antes transcrito, los art\u00edculos 6, 23, 26, 28 y 38 del decreto 1648 de 1991, materia de impugnaci\u00f3n, que se refieren a temas atinentes al r\u00e9gimen de personal de la extinguida Direcci\u00f3n General de Aduanas Nacionales, han quedado derogados. <\/p>\n
Igual situaci\u00f3n ocurre con los art\u00edculos 26 y 28 del decreto 1647 de 1991 que se intitulan “jefe de grupo” y “competencia para la asignaci\u00f3n de funciones”, pues \u00e9stos han sido derogados al regularse la misma materia en el decreto 2117 de 1992, ordenamiento sobre el cual la Corte no puede pronunciarse a pesar de haberse acusado, como se expuso al inicio de esta sentencia, por carecer de competencia para ello al haberse expedido al amparo del art\u00edculo 20 transitorio de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Ante esta circunstancia la Corte se abstendr\u00e1 de emitir pronunciamiento de fondo sobre las disposiciones antes citadas, por carencia actual de objeto. <\/p>\n
Queda entonces por resolver \u00fanicamente la demanda contra los art\u00edculos 3, 22 y 25 parcial, del decreto 1647 de 1991, que se encuentran vigentes, y a ello se procede. <\/p>\n
6.4 Los cargos de inconstitucionalidad. <\/p>\n
La tacha de inconstitucionalidad planteada por la demandante contra las normas acusadas del decreto 1647 de 1991 se concreta en la violaci\u00f3n del aparte del art\u00edculo 122 de la Constituci\u00f3n, que dice: “No habr\u00e1 empleo p\u00fablico que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento….”, lo que, en su criterio, significa que s\u00f3lo la ley o el reglamento pueden fijar las funciones de los distintos empleos de la administraci\u00f3n p\u00fablica y, por tanto, no les es permitido hacerlo a otros funcionarios investidos de autoridad. Igualmente, considera que se vulnera el citado precepto constitucional al implantarse el sistema de “planta global y flexible” que permite la redistribuci\u00f3n autom\u00e1tica de cargos dentro de la Direcci\u00f3n de Aduanas e Impuestos Nacionales, pues quien vendr\u00eda a asignar las funciones de los mismos ser\u00eda el funcionario competente de la dependencia respectiva mas no la ley o el reglamento, como se ordena en tal mandato constitucional. <\/p>\n
Dado que las normas demandadas forman parte de un decreto expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de facultades extraordinarias, es necesario determinar en primer lugar si aqu\u00e9llas se adecuan o no a \u00e9stas. <\/p>\n
El art\u00edculo 35 de la ley 49 de 1990, habilit\u00f3 por el t\u00e9rmino de seis (6) meses, contados a partir de la promulgaci\u00f3n de la ley, al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley destinados a regular, entre otros aspectos, los siguientes: “A-2 Definir el car\u00e1cter de los funcionarios de la administraci\u00f3n tributaria, establecer su r\u00e9gimen salarial y prestacional, el sistema de planta, su nomenclatura y clasificaci\u00f3n, su estructura administrativa, sus competencias y sus funciones, as\u00ed como para crear la carrera tributaria en la cual se definan las normas que regulen la administraci\u00f3n de personal”. <\/p>\n
Con fundamento en dichas atribuciones el Gobierno Nacional expidi\u00f3 el decreto 1647 de 1991, determinando el r\u00e9gimen de personal de los funcionarios de la administraci\u00f3n de impuestos, hoy denominada Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, incluyendo en los art\u00edculos acusados disposiciones atinentes a \u00e9l, como la definici\u00f3n de empleo, el sistema de planta global, y la redistribuci\u00f3n de cargos dentro de la misma. As\u00ed las cosas no hay reparo constitucional por este aspecto, como tampoco por el temporal, pues el ordenamiento citado se dict\u00f3 el 27 de junio de 1991 como consta en el Diario Oficial No. 39881 de esa misma fecha, respetando el t\u00e9rmino fijado en la ley habilitante. En consecuencia, procede la Corte a resolver la acusaci\u00f3n. <\/p>\n
6.4.1 Definici\u00f3n de empleo <\/p>\n
El art\u00edculo 3o. del decreto 1647 de 1991, materia de impugnaci\u00f3n, define la expresi\u00f3n “empleo” como “el conjunto de funciones, deberes, derechos y responsabilidades, se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n, la ley y en el reglamento, designadas o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.” <\/p>\n
A pesar de que la demandante solamente cuestiona la asignaci\u00f3n de funciones por parte de funcionarios investidos de autoridad, conviene anotar que la Constituci\u00f3n no define lo que ha de entenderse por “empleo”, sin embargo se refiere a \u00e9l en distintos c\u00e1nones, citemos a manera de ejemplo los art\u00edculos 122, 125, 127, 128, 180, 189, 300, 305, 313, 315; y en otros, lo utiliza como sin\u00f3nimo de cargo (arts. 40-7, 99, 129, etc.). <\/p>\n
As\u00ed las cosas compete al legislador se\u00f1alar el significado y alcance de las expresiones que consagra en el ordenamiento con el fin de aclarar o precisar conceptos en bien de la seguridad jur\u00eddica. <\/p>\n
6.4.2 Asignaci\u00f3n de funciones a los empleos del sector central de la administraci\u00f3n p\u00fablica. <\/p>\n
En atenci\u00f3n a la forma como se ha planteado la acusaci\u00f3n, es necesario responder, en primer t\u00e9rmino la siguiente pregunta: \u00bfa qui\u00e9n compete de acuerdo con la Constituci\u00f3n asignar funciones a los distintos empleos del sector central de la administraci\u00f3n ? <\/p>\n
El Estatuto Superior establece en su art\u00edculo 150-7 como tarea privativa del legislador la de se\u00f1alar la estructura de la administraci\u00f3n nacional; crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, “se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica”, (subraya la Corte). Por su parte al Presidente de la Rep\u00fablica se le asignan las funciones de: crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administraci\u00f3n central, se\u00f1alar sus funciones especiales (subraya la Corte) y fijar sus dotaciones y emolumentos. <\/p>\n
De otro lado, el art\u00edculo 122 ibidem, que la demandante considera infringido, prescribe: “No habr\u00e1 empleo p\u00fablico que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento…” <\/p>\n
De conformidad con estos preceptos constitucionales corresponde al legislador al fijar la estructura de la administraci\u00f3n y, en consecuencia, al crear una determinada entidad (ministerio, departamento administrativo, superintendencia, establecimientos p\u00fablicos, etc) se\u00f1alar las funciones generales u objetivos que debe cumplir \u00e9sta, al igual que las distintas dependencias que la conforman. De otro lado, compete al Presidente de la Rep\u00fablica, dentro del marco se\u00f1alado por la ley, fijar las funciones de cada uno de los empleos que requiera la administraci\u00f3n central, actividad que cumple por medio de decretos. En desarrollo de esta atribuci\u00f3n el Gobierno Nacional expide el denominado Manual General de Funciones, que contiene la descripci\u00f3n en forma gen\u00e9rica de las tareas que se asignan a cada cargo de dicho sector de la administraci\u00f3n p\u00fablica, seg\u00fan su denominaci\u00f3n. <\/p>\n
Las funciones concretas o espec\u00edficas que le corresponde cumplir a cada uno de esos empleos en el ente gubernamental al que pertenezca el cargo, son fijadas por el jefe del organismo respectivo en el llamado Manual Espec\u00edfico de Funciones que, dicho sea de paso, no puede violar normas de superior jerarqu\u00eda, esto es, la Constituci\u00f3n y las leyes. Dichos manuales deben ser refrendados por el Jefe del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, seg\u00fan lo ordena el art\u00edculo 9o. de la ley 190 de 1995, cuyo texto es el siguiente: <\/p>\n
“Dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la presente ley las entidades p\u00fablicas elaborar\u00e1n un manual de funciones en el cual se especifiquen claramente las tareas que debe cumplir cada funcionario de la entidad. Aquellas que dispongan de manual de funciones, deber\u00e1n asegurar que respecto de cada servidor p\u00fablico se precisen de manera clara sus funciones. <\/p>\n
Las funciones asignadas ser\u00e1n comunicadas a cada empleado, quien responder\u00e1 por el cumplimiento de las mismas de acuerdo con la ley, el reglamento y el manual.” <\/p>\n
Igualmente, cabe agregar que es la misma Constituci\u00f3n la que en su art\u00edculo 211 permite la delegaci\u00f3n de funciones en los Ministros y en subalternos o en otras autoridades, cuando expresa: “La ley se\u00f1alar\u00e1 las funciones que el Presidente de la Rep\u00fablica podr\u00e1 delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcalces y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente fijar\u00e1 las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades (…)”. Y que el art\u00edculo 189-17 autoriza al Presidente para “distribuir los negocios, seg\u00fan su naturaleza, entre ministerios, departamentos administativos y establecimientos p\u00fablicos.” <\/p>\n
En este orden de ideas, nada impide que mediante reglamentos se asigne por parte del Presidente de la Rep\u00fablica, del jefe de la entidad respectiva, e inclusive de los jefes inmediatos o de cualquiera otra autoridad competente del mismo organismo, funciones a los empleados de un determinado ente p\u00fablico, en este caso de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, siempre y cuando no se desconozcan los lineamientos generales se\u00f1alados en el manual general de funciones y no se desvirt\u00faen los objetivos de la instituci\u00f3n y la finalidad para la cual se cre\u00f3 el empleo. <\/p>\n
Finalmente, debe se\u00f1alar la Corte que en algunos casos y en relaci\u00f3n con ciertos empleos v.gr. Presidente de la Rep\u00fablica, Procurador General de la Naci\u00f3n. Contralor General de la Rep\u00fablica, Defensor del Pueblo, etc, es la misma Constituci\u00f3n la que les asigna sus funciones, dejando a la ley solamente la determinaci\u00f3n de aquellas otras que sean indispensables para el debido ejercicio del cargo. <\/p>\n
6.4.3 El alcance de la expresi\u00f3n “Reglamento” contenido en el art\u00edculo 122 de la Constituci\u00f3n <\/p>\n
Como la impugnante le atribuye a la expresi\u00f3n reglamento contenida en el art\u00edculo 122 un alcance restringido al se\u00f1alar que \u00e9ste es exclusivamente el expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica, es preciso aclarar que cuando la Constituci\u00f3n alude en la citada norma a dicha expresi\u00f3n, se refiere no s\u00f3lo a los decretos reglamentarios que corresponde expedir al Presidente como atribuci\u00f3n constitucional propia, sino tambi\u00e9n a una serie de actos de diversas formas: resoluciones, circulares, instrucciones, \u00f3rdenes, etc, provenientes de las autoridades administrativas jer\u00e1rquicamente inferiores. <\/p>\n
El reglamento, ha sido definido por la doctrina, como el conjunto de normas generadoras de situaciones jur\u00eddicas generales, dictadas por la Administraci\u00f3n, o por los distintos organismos del Estado o del Poder P\u00fablico, que no ostentan la potestad legislativa. Algunos doctrinantes los clasifican en: “Reglamentos Ejecutivos o secundun legem” y “Reglamentos Independientes o praeter legem”. Los primeros son “los que se dictan en ejecuci\u00f3n de una ley preexistente, funci\u00f3n muy amplia que comprende tanto los reglamentos que detallan, desarrollan o complementan los preceptos legales, cuanto aquellos que preparan la ejecuci\u00f3n propiamente dicha, disponiendo los instrumentos t\u00e9cnicos necesarios……la caracter\u00edstica b\u00e1sica es que est\u00e1n inmediatamente ligados a una ley, a sus preceptos concretos, o a un conjunto de leyes determinadas a cuyo desarrollo o ejecuci\u00f3n se provee”. Los segundos “son aqu\u00e9llos que se dictan sin una ley previa a cuya ejecuci\u00f3n se atiende. No son, claro est\u00e1 reglamentos contra legem, prohibidos por el principio de jerarqu\u00eda normativa, sino reglamentos que no tienen como finalidad el desarrollo de normas legales previas en la materia de que se trate, que no aparecen complementarios de una ley, sino que regulan materias de las que no se ha ocupado el legislador o de las que se ha ocupado de manera fragmentaria.”1 <\/p>\n
Otros autores los clasifican en: “Reglamentos Jur\u00eddicos o Normativos” y “Reglamentos Administrativos o de Organizaci\u00f3n”. Los jur\u00eddicos “son aquellos que tienen por objeto crear un derecho nuevo o modificar el derecho existente en cuanto a los derechos y deberes de los ciudadanos: son reglamentos con efectos ad extra de la propia Administraci\u00f3n P\u00fablica, reglamentos que afectan a los ciudadanos en cuanto tales y que se dictan en virtud de la relaci\u00f3n general de sujeci\u00f3n que existe entre ellos y el poder p\u00fablico, de la llamada relaci\u00f3n de supremac\u00eda (polic\u00eda, sanidad), que afectan a los ciudadanos en cuanto tales, no en cuanto funcionarios ni en cuanto usuarios de un servicio p\u00fablico o sujetos sometidos a un v\u00ednculo especial con la administraci\u00f3n, como el que deriva del servicio militar o de la condici\u00f3n de preso”. Los reglamentos administrativos son “aquellos que la Administraci\u00f3n dicta en ejercicio de su potestad reglamentaria, o bien en virtud de las llamadas relaciones especiales de sujeci\u00f3n. En este caso el ciudadano s\u00f3lo aparece como destinatario de la norma reglamentaria en la medida en que en \u00e9l concurre una relaci\u00f3n especial de sujeci\u00f3n, distinta de la com\u00fan y general.”2 <\/p>\n
La Constituci\u00f3n consagra en el art\u00edculo 189-11 la llamada potestad reglamentaria, al definir las competencias del Presidente de la Rep\u00fablica: “Corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica:………’Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedici\u00f3n de los decretos, resoluciones y \u00f3rdenes necesarios para la cumplida ejecuci\u00f3n de las leyes'”. As\u00ed las cosas, dicho funcionario no requiere de autorizaci\u00f3n alguna para desarrollar dicha actividad pues \u00e9sta se deriva directamente de la Carta. <\/p>\n
Sin embargo, la Constituci\u00f3n alude al Reglamento en otros preceptos, por ejemplo en el art\u00edculo 151 al ordenar que por medio de ley org\u00e1nica se expida el “Reglamento del Congreso y de cada una de las C\u00e1maras”, los cuales difieren de los reglamentos de la administraci\u00f3n. <\/p>\n
Tambi\u00e9n aparecen los reglamentos que debe expedir el Consejo de la Judicatura “para el eficaz funcionamiento de la administraci\u00f3n de justicia, los relacionados con la organizaci\u00f3n y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulaci\u00f3n de los tr\u00e1mites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador” (art.257-3); y los que debe expedir la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral dentro del campo de su organizaci\u00f3n interna (arts. 235-6, 237-6, 241-11 y 264-11), entre otros. <\/p>\n
Cuando la Administraci\u00f3n dicta un reglamento administrativo “est\u00e1 actuando en su propio campo y ejercitando su propio poder, de modo que, en principio, no necesita una autorizaci\u00f3n legal para dictar esa clase de normas y dispone de un margen de libertad mas amplio. La administraci\u00f3n, se dice, ejerce aqu\u00ed un poder de autodisposici\u00f3n. Por el contrario, cuando dicte un reglamento jur\u00eddico la administraci\u00f3n est\u00e1 ejerciendo un poder sobre los dem\u00e1s sujetos y, por ello, su legitimaci\u00f3n es m\u00e1s d\u00e9bil. La administraci\u00f3n necesita en este caso una autorizaci\u00f3n legal y se mueve en m\u00e1rgenes m\u00e1s estrechos”.3 <\/p>\n
En este orden de ideas, debe precisar la Corte que cuando el art\u00edculo 122 exige fijar las funciones de los empleos p\u00fablicos, entre otros actos por medio de reglamentos, no se est\u00e1 refiriendo exclusivamente a la ley que determina la estructura org\u00e1nica de la entidad p\u00fablica, ni al manual general de funciones que expide el Presidente de la Rep\u00fablica, sino tambi\u00e9n al manual espec\u00edfico de funciones de cada entidad. <\/p>\n
Restringir exeg\u00e9ticamente la interpretaci\u00f3n de la citada norma constitucional para admitir que la asignaci\u00f3n de funciones \u00fanicamente procede por medio de ley o decreto expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica, ser\u00eda desconocer que el legislador por muy acucioso que sea no puede llegar a regular esta materia con una minuciosidad y detalle tal para se\u00f1alar en forma taxativa uno a uno los asuntos que compete cumplir a cada uno de los servidores del Estado, aspectos que necesariamente deben ser regulados por la misma administraci\u00f3n. Adem\u00e1s con ese criterio se atentar\u00eda contra los principios de eficacia, econom\u00eda y celeridad que orientan la funci\u00f3n administrativa, la cual se cumple mediante la descentralizaci\u00f3n, la delegaci\u00f3n y la desconcentraci\u00f3n de funciones (art. 209 C.N.); e ir\u00eda contra toda l\u00f3gica que los superiores jer\u00e1rquicos no pudieran asignarle otras funciones inherentes a su cargo a los empleados de su dependencia, por no estar expresamente contenidas en una ley o decreto, lo que en \u00faltimas entrabar\u00eda la administraci\u00f3n y, por ende, la eficaz prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico. <\/p>\n
Lo que s\u00ed quiere dejar en claro la Corte es que la generalidad debe ser que las funciones de los distintos empleos p\u00fablicos se encuentren detalladas o precisadas, en la forma m\u00e1s completa posible, en el manual espec\u00edfico de funciones de cada entidad y, la excepci\u00f3n la fijaci\u00f3n de otras por parte de los superiores jer\u00e1rquicos, para evitar abusos tanto de la administraci\u00f3n como del mismo empleado. <\/p>\n
En consecuencia, la disposici\u00f3n acusada ser\u00e1 declarada exequible por no infringir mandato constitucional alguno. <\/p>\n
6.4.4 Planta global y redistribuci\u00f3n autom\u00e1tica de la misma <\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 22 del decreto 1647 de 1991, objeto de demanda, la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, tiene un sistema de planta de personal global y flexible, que consiste en “un banco de cargos para toda la entidad que debe distribuir el Director, en funci\u00f3n de las necesidades del servicio, entre las distintas dependencias o municipios y ubicar a los funcionarios en las mismas.” Por su parte, el inciso primero del art\u00edculo 25 del mismo ordenamiento, tambi\u00e9n acusado, consagra la redistribuci\u00f3n autom\u00e1tica de la planta, es decir, que “la ubicaci\u00f3n de un funcionario de carrera en una dependencia diferente a aquella en la cual se encuentra ubicado su cargo, implica la autom\u00e1tica redistribuci\u00f3n de la planta para ubicar el cargo respectivo en dicha dependencia.” <\/p>\n
De acuerdo con la Constituci\u00f3n, como ya se anot\u00f3, corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica crear, fusionar y suprimir los empleos que demande la administraci\u00f3n central, de acuerdo con lo que al respecto haya dispuesto la ley (art. 189-14). En ejercicio de esta atribuci\u00f3n el Presidente de la Rep\u00fablica expide los decretos correspondientes en los que se establece la planta de personal de cada entidad. <\/p>\n
Para el caso de estudio la planta de personal de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales est\u00e1 contenida en el decreto 1005 de mayo 31 de 1993. <\/p>\n
El sistema de planta global que seg\u00fan la norma demandada consiste “en un banco de cargos para toda la entidad que debe distribuir el Director, en funci\u00f3n de las necesidades del servicio, entre las distintas dependencias o municipios y ubicar a los funcionarios en las mismas.”, no implica como lo sostiene la demandante que la planta de personal no sea fija, lo que ocurre es que se agrupan los empleos de acuerdo con su denominaci\u00f3n para ser posteriormente distribu\u00eddos por la autoridad competente, de acuerdo con la dependencia y el \u00e1rea de trabajo, por ejemplo: si en la planta de personal existen 50 t\u00e9cnicos en ingresos p\u00fablicos; bien puede el Director asignar algunos de ellos a una determinada secci\u00f3n o divisi\u00f3n de la misma entidad, de acuerdo con las necesidades del servicio. <\/p>\n
Una forma correcta de entender este sistema de \u201cplanta global y flexible\u201d la ilustra adecuadamente el ejemplo sugerido por la representante de la DIAN, en su escrito de intervenci\u00f3n dentro de este proceso: <\/p>\n
“As\u00ed, si la Divisi\u00f3n Operativa de una Administraci\u00f3n cuenta con (5) profesionales para el desarrollo de un programa espec\u00edfico de fiscalizaci\u00f3n y la magnitud del mismo exige (10) profesionales, es posible a trav\u00e9s de la planta flexible tal incremento, ubicando en dicha dependencia los profesionales que faltan, teniendo en cuenta que ellos siguen siendo titulares del cargo en el cual han tomado posesi\u00f3n, pero asumen la funci\u00f3n que por ley le corresponda a la respectiva dependencia” (folio 55). <\/p>\n
El sistema de planta global y flexible, al igual que la asignaci\u00f3n y reasignaci\u00f3n de funciones, ya fue objeto de an\u00e1lisis por parte de esta Corporaci\u00f3n y encontrada acorde con la Constituci\u00f3n, en la sentencia C-089A de 1994, con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, cuyos apartes pertinentes se transcriben en seguida: <\/p>\n
“….una vez determinada la planta global de personal -que por cierto responde a un manejo moderno y eficiente de la administraci\u00f3n p\u00fablica- por parte del Presidente de la Rep\u00fablica, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica en su calidad de ‘jefe de la administraci\u00f3n de su respectiva dependencia’, seg\u00fan lo prev\u00e9 el art\u00edculo 208 constitucional, puede distribuir esa planta global, as\u00ed como asignar y reasignar funciones. Estimar lo contrario, significar\u00eda que todo manejo administrativo y toda fijaci\u00f3n de responsabilidades en cualquier entidad del Estado requerir\u00eda de la actuaci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, lo que llevar\u00eda a una par\u00e1lisis en el ejercicio de las funcines p\u00fablicas de la rama ejecutiva.” <\/p>\n
<\/p>\n
El manejo de personal que se consagra en los art\u00edculos 22 y 25, inciso primero, del decreto 1647 de 1991, materia de impugnaci\u00f3n, responde a la necesidad que tiene el Ejecutivo de dinamizar la gesti\u00f3n p\u00fablica. La administraci\u00f3n p\u00fablica debe ser evolutiva y no est\u00e1tica, en la medida en que est\u00e1 llamada a resolver los problemas de una sociedad cambiante. Por esta raz\u00f3n, una planta de personal rigidamente establecida en una ley o un reglamento cuya modificaci\u00f3n estuviera sujeta a dispendiosos tr\u00e1mites, resultar\u00eda altamente inconveniente y tender\u00eda a paralizar a la misma administraci\u00f3n, como lo ha dicho la Corte, desconociendo, de paso, el art\u00edculo segundo de la Constituci\u00f3n, en virtud del cual las autoridades de la Rep\u00fablica est\u00e1n instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. <\/p>\n
Preocupa a la actora -con plausible inter\u00e9s- que a un funcionario p\u00fablico lo puedan trasladar a otra dependencia a desempe\u00f1ar funciones que desconoce. Sin embargo, ello no es as\u00ed, pues la flexibilidad de la planta de personal no se predica de la funci\u00f3n asignada al empleo sino del n\u00famero de funcionarios que pueden cumplirla, pues, siguiendo el ejemplo anotado, si se trata del cargo de “T\u00e9cnico en ingresos p\u00fablicos” su funci\u00f3n siempre ser\u00e1 la misma, sin interesar la dependencia a la cual pertenezca. Los art\u00edculos demandados en ning\u00fan momento facultan a obrar de manera distinta. <\/p>\n
Desde luego, es claro que las conductas en que pudiese incurrir un funcionario investido de autoridad de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, que excediera la flexibilidad en el manejo de personal en perjuicio de sus subordinados, y que incurriera en ejercicio abusivo del ius variandi o en violaci\u00f3n de sus derechos a la igualdad o al trabajo, corresponde conocerlas a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo en cada caso concreto y a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n para efectos de la responsabilidad disciplinaria, mas no a la Corte Constitucional. <\/p>\n
La planta de personal global y flexible, de acuerdo con las consideraciones expuestas, no es contraria a lo dispuesto en el art\u00edculo 122 del Estatuto Superior y, por el contrario, constituye una modalidad de manejo del recurso humano en la administraci\u00f3n p\u00fablica que propende la modernizaci\u00f3n de \u00e9sta y la eficaz prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico, adem\u00e1s de constituir un desarrollo pr\u00e1ctico de los principios constitucionales de eficacia, celeridad y econom\u00eda, como medio para alcanzar los objetivos del Estado social de derecho. <\/p>\n
En consecuencia, los art\u00edculos 3, 22 y 25 inciso primero, del decreto-ley 1647 de 1991, aqu\u00ed examinados, ser\u00e1n declarados exequibles por no vulnerar el Estatuto M\u00e1ximo. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E: <\/p>\n
Primero: INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo por carencia actual de objeto con respecto a los art\u00edculos 6\u00ba, 23, 26, 28 y 38 del decreto-ley 1648 de 1991, y 26 y 28 del decreto-ley 1647 de 1991. <\/p>\n
Segundo: DECLARAR EXEQUIBLES los art\u00edculos 3\u00ba, 22 y 25 inciso primero, del decreto-ley 1647 de 1991. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese a quien corresponda, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1Derecho Constitucional, Sistema de Fuentes, Ignacio de Otto, Editorial Ariel, Barcelona, 1993, p\u00e1gs 215 y ss. <\/p>\n
2 ibidem <\/p>\n
3 idem <\/p>\n
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C-447-96 Sentencia C-447\/96 FUNCIONES DE LOS EMPLEOS DE LA ADMINISTRACION CENTRAL-Competencia para fijarlas\/MANUAL GENERAL DE FUNCIONES-Naturaleza Compete al Presidente de la Rep\u00fablica, dentro del marco se\u00f1alado por la ley, fijar las funciones de cada uno de los empleos que requiera la administraci\u00f3n central, actividad que cumple por medio de decretos. En […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[21],"tags":[],"class_list":["post-2269","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1996"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2269","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2269"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2269\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2269"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2269"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2269"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}