C-482-96<\/p>\n
Sentencia C-482\/96 <\/p>\n
TARIFA DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Alcance del sistema y m\u00e9todo <\/p>\n
La ley no tiene por qu\u00e9 contener una descripci\u00f3n detallada de los elementos y procedimientos que deben tenerse en cuenta para establecer los costos y definir las tarifas. Tal exigencia har\u00eda in\u00fatil la delegaci\u00f3n prevista en la Constituci\u00f3n, y crear\u00eda un marco r\u00edgido dentro del cual no podr\u00edan obrar las autoridades competentes. Autoridades que, por lo dem\u00e1s, est\u00e1n obligadas a ejercer sus atribuciones con sujeci\u00f3n a los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Y cuya buena fe se presume mientras no se demuestre lo contrario. No es necesario que las leyes usen las palabras \u201csistema\u201d y \u201cm\u00e9todo\u201d, como si se tratara de f\u00f3rmulas sacramentales. Basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que est\u00e1n sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes. <\/p>\n
Una tarifa exagerada, superior desproporcionadamente a lo necesario para el mantenimiento, la operaci\u00f3n y el desarrollo del servicio, implicar\u00eda una posible violaci\u00f3n de la ley. La fijaci\u00f3n de las tarifas, tasas y peajes, est\u00e1 sujeta a un criterio de igualdad. Ser\u00eda absurdo pretender que la ley enumerara todas las autoridades que pueden ejercer la facultad de determinar las tasas y tarifas. Sin embargo, no hay lugar a ning\u00fan equ\u00edvoco: en la ley o en el reglamento, se asignan las competencias de las autoridades. Por eso, en esta materia se sigue la regla general: s\u00f3lo puede ejercer esta atribuci\u00f3n la autoridad competente seg\u00fan la ley. Semejantes consideraciones a las que se acaban de hacer, valen en relaci\u00f3n con el recaudo, que corresponde a la autoridad o al particular responsable de la prestaci\u00f3n del servicio. En este caso est\u00e1n definidos el sistema y el m\u00e9todo, en forma general y abstracta. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1202 <\/p>\n
Acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 21 de la ley 105 de 1993 \u201cpor la cual se dictan disposiciones b\u00e1sicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, se reglamenta la planeaci\u00f3n en el sector transporte y se dictan otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
Actor: Roberto Mutis Puyana. <\/p>\n
Magistrados Ponentes: <\/p>\n
Dr. JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D. C., seg\u00fan consta en acta n\u00famero cuarenta y cinco, a los veintis\u00e9is (26) d\u00edas del mes de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
A. DEMANDA Y TR\u00c1MITE. <\/p>\n
El ciudadano Roberto Mutis Puyana, en uso del derecho consagrado en los art\u00edculos 40, numeral 6, y 241, numeral 5, de la Constituci\u00f3n, present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 21 de la ley 105 de 1993. <\/p>\n
Por auto del 23 de febrero de 1996, el Magistrado sustanciador, doctor Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, admiti\u00f3 la demanda y orden\u00f3 la fijaci\u00f3n del negocio en lista para asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana. Dispuso, adem\u00e1s, el env\u00edo de la copia de la demanda al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, al se\u00f1or Presidente del Congreso, a los se\u00f1ores ministros de Hacienda, Desarrollo y Transporte, lo mismo que al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, para que \u00e9ste \u00faltimo rindiera su concepto. <\/p>\n
Igualmente, solicit\u00f3 oficiar al Secretario General de la H. Senado de la Rep\u00fablica y la Secretario General del C\u00e1mara de Representantes, para que remitieran los antecedentes legislativos de la ley 105 de 1993. <\/p>\n
Cumplidos los requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991, allegada la prueba solicitada a los secretarios generales del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes, y recibido el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, se dicta esta sentencia. <\/p>\n
Se advierte que el se\u00f1or Magistrado E duardo Cifuentes Mu\u00f1oz se declar\u00f3 impedido para seguir actuando en este proceso, en la sesi\u00f3n del d\u00eda veinte (20) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996), impedimento que la Sala Plena acept\u00f3 en la misma sesi\u00f3n. En su reemplazo se escogi\u00f3 al doctor Gaspar Caballero Sierra, conjuez. <\/p>\n
Designado como ponente, el se\u00f1or Magistrado Carlos Gaviria D\u00edaz, present\u00f3 una ponencia de inexequibilidad que no aprob\u00f3 la mayor\u00eda, raz\u00f3n por la cual la redacci\u00f3n de esta sentencia correspondi\u00f3 a los magistrados Jorge Arango Mej\u00eda y Hernando Herrera Vergara, a quienes se confiri\u00f3 este encargo. <\/p>\n
B. NORMA ACUSADA. <\/p>\n
El siguiente es el texto de la norma acusada, publicada en el diario oficial 41.158 de diciembre 30 de 1993. <\/p>\n
LEY 105 DE 1993 <\/p>\n
(diciembre 30) <\/p>\n
\u201cpor la cual se dictan disposiciones b\u00e1sicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Naci\u00f3n y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeaci\u00f3n en el sector transporte y se dictan otras disposiciones. <\/p>\n
“El Congreso de Colombia, <\/p>\n
“DECRETA <\/p>\n
“ARTICULO 21. Tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la Naci\u00f3n. Para la construcci\u00f3n y conservaci\u00f3n de la infraestructura de transporte a cargo de la Naci\u00f3n, \u00e9sta contar\u00e1 con los recursos que se apropien en el Presupuesto Nacional y adem\u00e1s cobrar\u00e1 el uso de las obras de infraestructura de transporte a los usuarios, buscando garantizar su adecuado mantenimiento, operaci\u00f3n y desarrollo. <\/p>\n
“Para estos efectos, la Naci\u00f3n establecer\u00e1 peajes, tarifas y tasas sobre el uso de la infraestructura nacional de transporte y los recursos provenientes de su cobro se usar\u00e1n exclusivamente para ese modo de transporte. <\/p>\n
“Todos los servicios que la Naci\u00f3n o sus Entidades descentralizadas presten a los usuarios accesoriamente a la utilizaci\u00f3n de la infraestructura Nacional de transporte, estar\u00e1n sujetos al cobro de tasas o tarifas. <\/p>\n
“a. Los ingresos provenientes de la utilizaci\u00f3n de la infraestructura de transporte, deber\u00e1n garantizar su adecuado mantenimiento, operaci\u00f3n y desarrollo. <\/p>\n
<\/p>\n
“b. Deber\u00e1 cobrarse a todos los usuarios, con excepci\u00f3n de las motocicletas y bicicletas. <\/p>\n
<\/p>\n
“c. El valor de las tasas o tarifas ser\u00e1 determinado por la autoridad competente; su recaudo estar\u00e1 a cargo de las entidades p\u00fablicas o privadas, responsables de la prestaci\u00f3n del servicio. <\/p>\n
<\/p>\n
“d. Las tasas de peajes ser\u00e1n diferenciales, es decir, se fijar\u00e1n en proporci\u00f3n a las distancias recorridas, las caracter\u00edsticas vehiculares y sus respectivos costos de operaci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
“e. Para determinar el valor del peaje y de las tasas de valorizaci\u00f3n, en las v\u00edas nacionales, se tendr\u00e1 en cuenta un criterio de equidad fiscal. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo. La Naci\u00f3n podr\u00e1 en caso de necesidad y previo concepto del Ministerio de Transporte, apropiar recursos del Presupuesto Nacional para el mantenimiento, operaci\u00f3n y desarrollo de la infraestructura de transporte.” <\/p>\n
C. RAZONES DE LA DEMANDA. <\/p>\n
Para el actor, el art\u00edculo acusado viola el inciso segundo del art\u00edculo 338 de la Carta Pol\u00edtica, al no determinar el sistema y el m\u00e9todo para definir los costos y beneficios que debe tener en cuenta la autoridad encargada de fijar la tarifa de los peajes. <\/p>\n
La disposici\u00f3n demandada deja al arbitrio de cada funcionario el se\u00f1alamiento de los topes en las tarifas, sin que existan par\u00e1metros previamente definidos por el legislador para ello, que “consulten por los menos los costos de operaci\u00f3n”, a pesar de ser el \u00f3rgano legislativo la \u00fanica autoridad competente para establecerlos. Este vac\u00edo no se subsana por el hecho de que en el art\u00edculo se establezca que las tarifas de los peajes deben ser diferenciales, teniendo en cuenta distancias recorridas, caracter\u00edsticas de los veh\u00edculos y costos de operaci\u00f3n, pues estos criterios no pueden entenderse como el sistema y el m\u00e9todo que exige la norma constitucional. <\/p>\n
D. INTERVENCIONES. <\/p>\n
De conformidad con el informe secretarial del nueve (9) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996), en el t\u00e9rmino constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnaci\u00f3n del art\u00edculo 21 de la ley 105 de 1993, s\u00f3lo present\u00f3 escrito, en defensa de la norma acusada, el ciudadano Manuel \u00c1vila Olarte, designado por el Ministerio de Hacienda. <\/p>\n
Sostiene que el art\u00edculo 21 de la ley 105 de 1993 especifica claramente los elementos que debe tener en cuenta el \u00f3rgano encargado de establecer la tarifa de los peajes. En su concepto, la competencia asignada por el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n al legislador no es tan minuciosa que implique la fijaci\u00f3n por ley de las tarifas, restando, de esta forma, importancia al \u00f3rgano administrativo encargado de su recaudo. As\u00ed, el sistema y el m\u00e9todo que exige la norma constitucional no deben ser demasiado concretos e inflexibles, pues ser\u00eda \u201cigualmente inflexible y antiecon\u00f3mica la tarifa definida por la autoridad administrativa”, sobre todo en el sistema de infraestrucutura del transporte, sistema con permanentes variaciones econ\u00f3micas que influyen naturalmente en el \u00e1mbito impositivo. <\/p>\n
El art\u00edculo demandado define los criterios a los que se debe sujetar la autoridad administrativa, al momento de definir la tarifa que all\u00ed se consagra. As\u00ed, por ejemplo, el costo del servicio lo componen conceptos como los de mantenimiento, operaci\u00f3n y desarrollo de la infraestructura de transporte a cargo de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, solicita de declaraci\u00f3n de exequibilidad de la norma demandada. <\/p>\n
E. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. <\/p>\n
Por medio del concepto n\u00famero 943, del siete (7) de mayo de 1996, el Procurador General de la Naci\u00f3n (E), doctor Luis Eduardo Montoya Medina, rindi\u00f3 el concepto de rigor, solicitando declarar la INEXEQUIBILIDAD de la norma acusada. <\/p>\n
La fijaci\u00f3n de los elementos constitutivos de las obligaciones tributarias es una competencia exclusiva del Congreso, las Asambleas y los Concejos. Las autoridades administrativas s\u00f3lo pueden de forma excepcional determinar las tasas y contribuciones con el \u00fanico objeto de recuperar los costos de los servicios que presten o de obtener retribuci\u00f3n por los beneficios que proporcionen. Facultad que est\u00e1 condicionada a la determinaci\u00f3n del m\u00e9todo y el sistema para definir los costos y beneficios suministrados a los contribuyentes, con base en los cuales la respectiva autoridad administrativa fija la tasa o contribuci\u00f3n de que se trate y, la forma de efectuar el reparto de las tarifas, en una ley, acuerdo u ordenanza. <\/p>\n
La norma demandada, se\u00f1ala los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, pero \u201cbrilla por su ausencia la determinaci\u00f3n del sistema y el m\u00e9todo que el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n exige para que puedan ser definidos los costos y beneficios con base en los cuales se llegue a la determinaci\u00f3n de las tarifas de los peajes y de las tasas de valorizaci\u00f3n por la utilizaci\u00f3n del servicio de transporte.\u201d <\/p>\n
Finaliza su concepto, afirmando que el legislador no estableci\u00f3 “un tope m\u00e1ximo ni un criterio econom\u00e9trico” para determinar el monto de las tarifas de los peajes. <\/p>\n
F. AUDIENCIA P\u00daBLICA. <\/p>\n
El trece (13) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996), la Sala Plena dispuso la celebraci\u00f3n de una audiencia p\u00fablica, que se realiz\u00f3 el diez y seis (16) de julio, a las nueve de la ma\u00f1ana (9:00 a.m.), con la participaci\u00f3n de los Ministros de Hacienda y de Transporte, del Director del Instituto Nacional de V\u00edas, el Procurador General de la Naci\u00f3n y del demandante, quienes expusieron en forma oral, y por escrito, sus argumentos en favor y en contra de la constitucionalidad de la norma acusada. <\/p>\n
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
Procede la Corte Constitucional a dictar la decisi\u00f3n que corresponde a este asunto, previas las siguientes consideraciones. <\/p>\n
Primera.- Competencia. <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de este proceso, por haberse demandado una norma que es parte de una ley (numeral 4, art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n). <\/p>\n
Segunda.- Lo que se debate. <\/p>\n
Seg\u00fan el actor, el art\u00edculo 21 de la ley 105 de 1993 quebranta el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, porque no fija el sistema y el m\u00e9todo para definir los costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto. <\/p>\n
Por el contrario, quienes defienden la norma acusada sostienen que ella cumple las exigencias del citado art\u00edculo 338. <\/p>\n
Tercera.- Algunas reflexiones sobre el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Dispone el inciso segundo del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n: <\/p>\n
\u201cLa ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el m\u00e9todo para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos\u201d. <\/p>\n
\u00bfEn qu\u00e9 consisten el sistema y el m\u00e9todo? \u00bfCu\u00e1l es su contenido m\u00ednimo y cu\u00e1l su alcance? Es claro que la Constituci\u00f3n no hizo estas precisiones, sencillamente porque no pod\u00eda hacerlas, habida cuenta de su car\u00e1cter de norma fundamental y de la inmensa variedad de tasas y contribuciones posibles, correspondientes a una multiplicidad de servicios y de beneficios. <\/p>\n
En algunas sentencias, la Corte Constitucional ha intentado aproximaciones al tema, sin que pueda decirse que ha hecho las determinaciones que la propia Constituci\u00f3n no hace. Y est\u00e1 bien que se haya abstenido de hacerlas, porque de lo contrario habr\u00eda ido m\u00e1s all\u00e1 de la norma constitucional, y la habr\u00eda quebrantado. <\/p>\n
Si la propia Constituci\u00f3n no defini\u00f3 \u201cel sistema y el m\u00e9todo\u201d, es claro que tales expresiones deben entenderse en un sentido general y amplio, y que su contenido y su alcance deben examinarse en cada caso concreto, como lo reconoci\u00f3 expresamente la Corte en la sentencia C-144 de 1993, a la cual pertenecen estos apartes: <\/p>\n
\u201c…el sistema y el m\u00e9todo para definir la tarifa de cada una de estas dos especies tributarios (la tasa y la contribuci\u00f3n) es diferente, y debe, en todo caso, ajustarse y consultar su naturaleza espec\u00edfica\u201d. <\/p>\n
\u201cLa determinaci\u00f3n legal del sistema y el m\u00e9todo para definir el costo de un servicio debe ser evaluada en cada caso concreto, tomando en consideraci\u00f3n las modalidades peculiares del mismo\u201d. (Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
La ley, en s\u00edntesis, no tiene por qu\u00e9 contener una descripci\u00f3n detallada de los elementos y procedimientos que deben tenerse en cuenta para establecer los costos y definir las tarifas. Tal exigencia har\u00eda in\u00fatil la delegaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 338, y crear\u00eda un marco r\u00edgido dentro del cual no podr\u00edan obrar las autoridades competentes. <\/p>\n
Autoridades que, por lo dem\u00e1s, est\u00e1n obligadas a ejercer sus atribuciones con sujeci\u00f3n a los principios de equidad, eficiencia y progresividad consagrados expresamente por el art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n. Y cuya buena fe se presume, seg\u00fan el principio general del derecho, mientras no se demuestre lo contrario. <\/p>\n
Quienes sostienen la tesis de que el art\u00edculo 338 exige leyes detalladas y casuistas que establezcan minuciosamente todo lo relativo a la fijaci\u00f3n de las tarifas, aducen como una de sus razones principales la necesidad de impedir los posibles abusos de funcionarios arbitristas. Olvidan, al presumir el dolo y la mala fe, lo que se acaba de exponer sobre la sujeci\u00f3n a los principios del sistema tributario, y sobre la presunci\u00f3n universal de la buena fe. Olvidan, adem\u00e1s, que el fraude a la ley siempre podr\u00e1 intentarse, pues no se origina en la ley misma sino en su torcida interpretaci\u00f3n. Y olvidan, finalmente, que los actos administrativos que fijen las tasas y tarifas en virtud de la delegaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 338, est\u00e1n sujetos al control de la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, por regla general. <\/p>\n
A todo lo anterior, puede agregarse que no es necesario que las leyes previstas en el inciso segundo del art\u00edculo 338, usen las palabras \u201csistema\u201d y \u201cm\u00e9todo\u201d, como si se tratara de f\u00f3rmulas sacramentales. Basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que est\u00e1n sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes. <\/p>\n
Cuarta.- An\u00e1lisis del art\u00edculo 21 de la ley 105 de 1993, demandado. <\/p>\n
Lo expuesto permite analizar el art\u00edculo demandado. Y de su examen, como se ver\u00e1, se deduce que en nada quebranta el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n. Para llegar a esta conclusi\u00f3n no es menester dedicarse a complicadas lucubraciones. <\/p>\n
En primer lugar, la norma acusada impone, clara e inequ\u00edvocamente, un l\u00edmite a la cuant\u00eda de los costos recuperables. Este l\u00edmite lo establece el literal a), al determinar que \u201cLos ingresos provenientes de la utilizaci\u00f3n de la infraestructura de transporte, deber\u00e1n garantizar su adecuado mantenimiento, operaci\u00f3n y desarrollo\u201d. Una tarifa exagerada, superior desproporcionadamente a lo necesario para el mantenimiento, la operaci\u00f3n y el desarrollo del servicio, implicar\u00eda una posible violaci\u00f3n de la ley. <\/p>\n
La fijaci\u00f3n de las tarifas, tasas y peajes, est\u00e1 sujeta a un criterio de igualdad, establecido por el literal b), que ordena cobrarlas a todos los usuarios, y except\u00faa solamente a quienes transiten en bicicletas y motocicletas. <\/p>\n
Semejantes consideraciones a las que se acaban de hacer, valen en relaci\u00f3n con el recaudo, que corresponde a la autoridad o al particular responsable de la prestaci\u00f3n del servicio. <\/p>\n
Al establecer que las tarifas ser\u00e1n diferenciales, y se fijar\u00e1n en proporci\u00f3n a las distancias recorridas, las caracter\u00edsticas vehiculares y los costos de operaci\u00f3n, la ley traza unas reglas suficientes para la actuaci\u00f3n de las autoridades competentes. La distancia recorrida, sumada a las caracter\u00edsticas del veh\u00edculo y a los costos de operaci\u00f3n, permite se\u00f1alar hechos o factores como el deterioro de la v\u00eda, causado por su uso, o el beneficio que recibe el usuario. Esta disposici\u00f3n, racionalmente interpretada, no permite la arbitrariedad en la fijaci\u00f3n de las tasas o tarifas. <\/p>\n
Las tarifas diferenciales, adem\u00e1s, demuestran que la ley se funda en la aplicaci\u00f3n del principio de igualdad, al imponer un trato diferente, seg\u00fan el beneficio o provecho que reciba el usuario. <\/p>\n
Finalmente, el literal e) obliga a las autoridades encargadas de la determinaci\u00f3n del peaje y de las tasas de valorizaci\u00f3n, a obrar con sujeci\u00f3n a un criterio de equidad fiscal. Y no se diga que \u00e9sta es una expresi\u00f3n ambigua o carente de contenido. Hacerlo, implicar\u00eda sostener, err\u00f3neamente, que tambi\u00e9n son ambiguas o carecen de contenido las referencias expresas a la equidad en el sistema tributario, que aparecen en la Constituci\u00f3n (art\u00edculos 95, numeral 9, y 363, inciso primero). <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, considera la Corte que en este caso est\u00e1n definidos el sistema y el m\u00e9todo, en forma general y abstracta, como deben definirse, sin acudir a f\u00f3rmulas complicadas y casi ininteligibles. F\u00f3rmulas que, cuando se emplean en una ley, permiten en mayor grado el capricho del int\u00e9rprete. <\/p>\n
De otra parte, la norma acusada no quebranta precepto alguno de la Constituci\u00f3n, y por ello se declarar\u00e1 su exequibilidad sin reserva ninguna. <\/p>\n
III.- Decisi\u00f3n. <\/p>\n
Por lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Decl\u00e1rase EXEQUIBLE el art\u00edculo 21 de la ley 105 de 1993. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
GASPAR CABALLERO SIERRA <\/p>\n
Conjuez <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General. <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-482\/96 <\/p>\n
TARIFA DE PEAJES-Omisi\u00f3n del sistema y m\u00e9todo (Salvamento de voto) <\/p>\n
Es claramente inconstitucional, en cuanto traslada a la “autoridad competente” (sin decir cu\u00e1l es) la competencia para determinar el valor de las tasas o tarifas de los peajes, omitiendo en absoluto la previsi\u00f3n sobre m\u00e9todo y sistema. <\/p>\n
TARIFA DE PEAJES-Indeterminaci\u00f3n de autoridad para fijarla (Salvamento de voto) <\/p>\n
Respecto a las \u201cautoridades competentes\u201d para fijar las tarifas, es un hecho incontrovertible que la norma legal omiti\u00f3 se\u00f1alarlas. Lo menos que se puede exigir al legislador es que, si resuelve delegar una funci\u00f3n constitucional suya, diga en qui\u00e9n la delega. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1202 <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., veintis\u00e9is (26) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
Con salvamento de voto de los magistrados Jorge Arango Mej\u00eda -ponente de la sentencia proferida hoy- y Antonio Barrera Carbonell, la Corte Constitucional asumi\u00f3 al principio una actitud flexible respecto de la exigencia al Congreso de fijar \u00e9l mismo, de manera directa, el sistema y el m\u00e9todo para definir costos y beneficios en cuanto a la determinaci\u00f3n de tarifas de tasas y contribuciones cuando traslada tal competencia a las autoridades administrativas (Cfr. Sala Plena. Sentencias C-144 del 20 de abril de 1993. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, y C-465 del 21 de octubre de 1993. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa). <\/p>\n
No tard\u00f3 la Corte en rectificar su criterio, que dejaba inaplicada parte bien importante del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n. Lo hizo por unanimidad, en sentencia C-455 del 20 de octubre de 1994 (M.P.: Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), en la cual, sin reserva ni aclaraci\u00f3n de ninguno de sus magistrados y plenamente consciente de que modificaba la jurisprudencia anterior, expuso: <\/p>\n
“Excepcionalmente, la Constituci\u00f3n ha previsto que la ley, las ordenanzas y los acuerdos puedan permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen. <\/p>\n
Tal posibilidad, por ser extraordinaria, es de interpretaci\u00f3n restrictiva y, por tanto, para que pueda tener realizaci\u00f3n, requiere del exacto y pleno cumplimiento de perentorias exigencias constitucionales. <\/p>\n
Pero, adem\u00e1s, aun trat\u00e1ndose de tasas y contribuciones, la oportunidad legal de autoridades distintas est\u00e1 limitada \u00fanica y exclusivamente a la fijaci\u00f3n de las tarifas de aqu\u00e9llas. Est\u00e1 eliminada de plano toda posibilidad de que dichas autoridades puedan establecer los dem\u00e1s elementos tributarios, es decir, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables. <\/p>\n
Por otra parte, las autoridades que sean facultadas por ley, ordenanza o acuerdo para fijar las tarifas de tasas y contribuciones tan s\u00f3lo pueden hacerlo con el objeto de recuperar los costos de los servicios que presten a los contribuyentes o de obtener retribuci\u00f3n por los beneficios que les proporcionen. <\/p>\n
Dentro de la filosof\u00eda que inspira la normatividad constitucional al respecto, no hubiera podido entenderse que la atribuci\u00f3n de competencia para la fijaci\u00f3n de tarifas de tasas y contribuciones implicara la transferencia de un poder absoluto e ilimitado a manos de las autoridades encargadas de prestar los servicios, facultadas a la vez para su percepci\u00f3n y cobro y claramente interesadas en la captaci\u00f3n de recursos por esta v\u00eda. <\/p>\n
En consecuencia, el Constituyente tuvo buen cuidado en determinar que el sistema y el m\u00e9todo para definir los expresados costos y beneficios, con base en los cuales habr\u00e1n de ser fijadas las tarifas, as\u00ed como la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“Con tal exigencia busc\u00f3 el Constituyente impedir la arbitrariedad de la autoridad facultada para fijar las tarifas de las contribuciones o tasas, mediante la garant\u00eda de unos precisos l\u00edmites establecidos directamente por el cuerpo representativo al que por regla general compete el ejercicio de tal atribuci\u00f3n. <\/p>\n
Al respecto, debe recordarse que lo concerniente a las tarifas configura uno de los elementos esenciales del tributo y que su determinaci\u00f3n afecta de manera ostensible al contribuyente, a tal punto que de all\u00ed depende la mayor o menor erogaci\u00f3n que deba efectuar por ese concepto. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, si en materia tributaria es principio de ineludible acatamiento el de la representaci\u00f3n de quien impone los tributos, es natural que cuando \u00e9ste se desprende de una de las facultades inherentes a la atribuci\u00f3n gen\u00e9rica -como ocurre con la fijaci\u00f3n de las tarifas, de acuerdo con la norma constitucional que se analiza- deba asegurarse de que el organismo, funcionario o dependencia al que se inviste de aqu\u00e9lla no abusar\u00e1 del poder que se le confiere, en detrimento de los gobernados. <\/p>\n
A juicio de esta Corte, las disposiciones constitucionales deben ser interpretadas y aplicadas en su integridad, de tal manera que resulta inadmisible como m\u00e9todo de interpretaci\u00f3n o como criterio de juzgamiento la aplicaci\u00f3n apenas parcial de un precepto para hacer valer algunos de sus efectos, dejando otros inaplicados. <\/p>\n
Tan importante es en la norma que nos ocupa la posibilidad de que mediante ley, ordenanza o acuerdo se faculte a determinada autoridad para fijar las tarifas de tasas o contribuciones como lo son los requisitos constitucionales en cuyo desarrollo el respectivo acto de autorizaci\u00f3n debe se\u00f1alar el sistema y el m\u00e9todo para definir los costos que se busca recuperar mediante el tributo y los beneficios en los que habr\u00e1 de participar el contribuyente como factores indispensables para la se\u00f1alada fijaci\u00f3n, as\u00ed como la forma de hacer el reparto de aqu\u00e9llos elementos. <\/p>\n
En esos t\u00e9rminos, una interpretaci\u00f3n coherente de la normatividad constitucional y el fin del precepto superior, llevan a la conclusi\u00f3n seg\u00fan la cual los m\u00e9todos -pautas t\u00e9cnicas encaminadas a la previa definici\u00f3n de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa- y los sistemas -formas espec\u00edficas de medici\u00f3n econ\u00f3mica, de valoraci\u00f3n y ponderaci\u00f3n de los distintos factores que convergen en dicha determinaci\u00f3n- son directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez garant\u00eda del contribuyente frente a la administraci\u00f3n”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Debe advertir la Corte que mediante el presente fallo imprime a la interpretaci\u00f3n constitucional sobre el tema un sentido m\u00e1s exigente que el acogido en un comienzo, contenido en Sentencia C-465 del 21 de octubre de 1993. La Corporaci\u00f3n estima necesario que, en guarda de los derechos de los contribuyentes, del inter\u00e9s p\u00fablico y de la estricta aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 338, inciso 2\u00ba, de la Constituci\u00f3n, se exija del legislador el exacto y cabal cumplimiento de los requisitos all\u00ed se\u00f1alados, con el fin de evitar que funciones clara y t\u00edpicamente atribu\u00eddas a \u00f3rganos representativos queden a la postre transferidas de manera incondicional a funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico”. <\/p>\n
Se declar\u00f3 entonces la inconstitucionalidad de normas que, si bien se\u00f1alaban criterios un poco m\u00e1s definidos que los plasmados en la disposici\u00f3n ahora examinada para la fijaci\u00f3n de las tarifas de una contribuci\u00f3n, no consagraban, como lo demanda el precepto constitucional, el m\u00e9todo ni el sistema para definir los costos y beneficios que incid\u00edan en el ejercicio de la competencia transferida a la autoridad administrativa, ni tampoco la forma de hacer el reparto de aqu\u00e9llos. <\/p>\n
Se rescataba as\u00ed el principio, que siempre ha debido imperar, seg\u00fan el cual -como lo establece la Carta- la determinaci\u00f3n de las tarifas tributarias es algo que corresponde a los cuerpos representativos de elecci\u00f3n popular -el Congreso a nivel nacional- y que la administraci\u00f3n tan s\u00f3lo puede cumplir a t\u00edtulo precario, restringido y excepcional, en guarda del derecho de los contribuyentes. <\/p>\n
El Constituyente -consider\u00f3 la Corte- introdujo tales elementos t\u00e9cnicos como una forma de evitar las arbitrariedades de los entes administrativos, dado el ostensible inter\u00e9s que siempre tendr\u00e1n \u00e9stos en la mayor captaci\u00f3n de recursos, a costa de la poblaci\u00f3n obligada a tributar. <\/p>\n
Los suscritos magistrados, convencidos como estamos de que la Corte Constitucional, para ejercer en efecto su funci\u00f3n de velar por la real vigencia de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ha debido mantener en esta ocasi\u00f3n los criterios que hab\u00eda adoptado al hacer m\u00e1s rigurosa su jurisprudencia, nos apartamos de la decisi\u00f3n tomada en la fecha por la Sala Plena y de las motivaciones que condujeran a ella. <\/p>\n
Estimamos que, si se hubiera aplicado cabalmente el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, la normatividad demandada ten\u00eda que ser declarada inexequible. <\/p>\n
Nos preocupa mucho en este punto la ambivalencia que ha mostrado la Corte, la fluctuaci\u00f3n de sus criterios. <\/p>\n
No encontramos raz\u00f3n plausible, al menos en el terreno jur\u00eddico, para que la Corporaci\u00f3n, en tan pocos meses, despu\u00e9s de haber corregido una doctrina con el voto de todos sus integrantes, haya resuelto retroceder, no se diga a la etapa ya superada de su propia jurisprudencia, sino todav\u00eda m\u00e1s atr\u00e1s, a las \u00e9pocas en las cuales se desconoc\u00eda, por no haber sido conquistado, el principio democr\u00e1tico seg\u00fan el cual no puede haber tributo sin representaci\u00f3n. <\/p>\n
No se sirve bien al valor de la seguridad jur\u00eddica ni se hace pedagog\u00eda constitucional con esta sucesi\u00f3n de sentencias contradictorias, pues la jurisprudencia de la Corte, que debiera ser -como lo ha sido en otras materias- el faro que oriente al Congreso y al Gobierno en el cumplimiento de la preceptiva constitucional, se convierte, en virtud de decisiones sorpresivas y sorprendentes, en factor de duda y de incertidumbre. <\/p>\n
En lo que concierne al punto central de la controversia, nos parece que el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, ha quedado reducido a letra muerta, o, cuando menos, seriamente lastimado, con el debil\u00edsimo alcance que le otorga la peculiar sentencia hoy proferida. <\/p>\n
El fallo acoge ahora la peregrina tesis seg\u00fan la cual, como la Constituci\u00f3n no defini\u00f3 -como si se tratara de un diccionario- los vocablos “m\u00e9todo” y “sistema”, el Congreso no tiene obligaci\u00f3n de establecerlos directamente, cuando as\u00ed lo estatuye la Carta Pol\u00edtica, y la Corte Constitucional tiene vedado profundizar en tales conceptos y exigirlos al legislador. <\/p>\n
Con semejante teor\u00eda resulta borrada de un solo plumazo la funci\u00f3n del juez, particularmente el de constitucionalidad, con el agravante de que, al tenor de ella, \u00fanicamente los conceptos expresamente definidos en la Constituci\u00f3n pueden ser objeto de la defensa judicial confiada a esta Corte, imposibilitando cualquier evoluci\u00f3n jurisprudencial. <\/p>\n
No es dif\u00edcil verificar que el art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993 es claramente inconstitucional, en cuanto traslada a la “autoridad competente” (sin decir cu\u00e1l es) la competencia para determinar el valor de las tasas o tarifas de los peajes, omitiendo en absoluto la previsi\u00f3n sobre m\u00e9todo y sistema. <\/p>\n
Para la Corte, no obstante renunciar a explicar siquiera de modo aproximado lo que tales expresiones significan y pese a declarar que su exigencia “har\u00eda in\u00fatil la delegaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 338, y crear\u00eda un marco r\u00edgido dentro del cual no podr\u00edan obrar las autoridades competentes”, en este caso “est\u00e1n definidos el sistema y el m\u00e9todo, en forma general y abstracta, como deben definirse, sin acudir a f\u00f3rmulas complicadas y casi ininteligibles”. <\/p>\n
Una lectura de la norma permite concluir que el m\u00e9todo y el sistema, as\u00ed como la forma de hacer el reparto de los costos, tambi\u00e9n exigida por la Constituci\u00f3n, no se fijaran por el Congreso ni siquiera en forma m\u00ednima ni de modo general. Sencillamente, no se fijaron. <\/p>\n
A tal punto es ello cierto que, en la exposici\u00f3n ante la Corte, en la audiencia p\u00fablica convocada, los voceros oficiales mostraron el sistema y el m\u00e9todo empleados por el Gobierno, ideados e implantados por \u00e9l, para el establecimiento de las tarifas de peajes, y de ninguna manera el consagrado en la ley -que es lo ordenado por la Carta- y, si el Gobierno tuvo que proveer tales elementos era porque no estaban contenidos en la disposici\u00f3n legal acusada. En cualquier momento puede cambiar el Ejecutivo los respectivos elementos t\u00e9cnicos y las bases de medici\u00f3n y an\u00e1lisis de costos, resultando de all\u00ed los aumentos que quiera introducir en las tarifas, sin l\u00edmite ni restricci\u00f3n legal, a su arbitrio, sin que pueda afirmarse que viola la norma legal, en raz\u00f3n del silencio de \u00e9sta. <\/p>\n
La Corte estima equivocadamente que el m\u00e9todo y el sistema est\u00e1n dados en la norma cuando estipula que “los ingresos provenientes de la utilizaci\u00f3n de la infraestructura de transporte, deber\u00e1n garantizar su adecuado mantenimiento, operaci\u00f3n y desarrollo”. <\/p>\n
Nos apena decirlo, y lo hacemos con el mayor respeto hacia la mayor\u00eda, pero tal apreciaci\u00f3n delata el m\u00e1s absoluto desconocimiento del asunto. Lo all\u00ed previsto es la destinaci\u00f3n de los recursos captados, de ninguna manera el m\u00e9todo, ni el sistema, ni la forma de hacer el reparto de los costos. <\/p>\n
Ahora bien, que la tarifa est\u00e9 sujeta a un criterio de igualdad es algo que resulta del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, y opera aunque no lo diga la ley, pero tampoco es un m\u00e9todo y menos un sistema t\u00e9cnico tributario. <\/p>\n
Pero, adem\u00e1s, la indicaci\u00f3n de la norma legal en el sentido de que los obligados a pagar el tributo son todos los usuarios, excepto quienes transiten en bicicletas y motocicletas, no constituye m\u00e9todo ni sistema. All\u00ed se establecen los sujetos pasivos del gravamen, como deb\u00eda saberlo la Corte. <\/p>\n
No consideramos que la fijaci\u00f3n de las tarifas “en proporci\u00f3n a las distancias recorridas, las caracter\u00edsticas vehiculares y los costos de operaci\u00f3n” constituyan los m\u00e9todos y sistemas exigidos por la Carta. El problema es m\u00e1s de fondo: c\u00f3mo se llega, con qu\u00e9 criterios y dentro de cu\u00e1les par\u00e1metros, a establecer esas proporciones. <\/p>\n
Tampoco es m\u00e9todo ni es sistema la delegaci\u00f3n misma, que la sentencia incluye como si lo fuera, cuando alude a que el literal c) asign\u00f3 a las autoridades competentes la facultad de determinar las tasas y tarifas. <\/p>\n
El an\u00e1lisis constitucional es exactamente el contrario: el hecho de haber delegado en las autoridades competentes la determinaci\u00f3n de las tarifas exig\u00eda los aludidos criterios, por lo cual su ausencia vulner\u00f3 el art\u00edculo 338 de la Carta. <\/p>\n
En torno al tema de las “autoridades competentes” para fijar las tarifas, es un hecho incontrovertible que la norma legal omiti\u00f3 se\u00f1alarlas. <\/p>\n
La sentencia supone que ya ese requisito se cumple por cuanto “s\u00f3lo puede ejercer esta atribuci\u00f3n la autoridad competente seg\u00fan la ley”. <\/p>\n
A nuestro juicio, la inconstitucionalidad por este concepto es palmaria: lo menos que se puede exigir al legislador es que, si resuelve delegar una funci\u00f3n constitucional suya, diga en qui\u00e9n la delega. Tan abierta es la indefinici\u00f3n de la norma que la propia Corte se ve precisada a remitirse a “las autoridades que defina la ley”, pues no sabe qui\u00e9nes son esas autoridades que pueden fijar las tarifas de los peajes, incurriendo en un c\u00edrculo vicioso que a la postre deja a los contribuyentes en la oscuridad acerca de los sujetos en los cuales se deleg\u00f3 tan trascendental elemento del gravamen. <\/p>\n
La sentencia dice, sin explicar la raz\u00f3n, que “ser\u00eda absurdo pretender que la ley enumerara todas las autoridades que pueden ejercer esta atribuci\u00f3n”. A los suscritos magistrados no nos parece absurdo sino necesario, a la luz de la Constituci\u00f3n. No se puede delegar ninguna funci\u00f3n de manera tan vaga. <\/p>\n
Al respecto, nos preguntamos: \u00bfsi no es la ley la encargada de hacer esa enunciaci\u00f3n, a qui\u00e9n corresponde? <\/p>\n
Por \u00faltimo, la Corte se\u00f1ala, como elemento que satisface la exigencia constitucional, el hecho de que el literal e) obligue a las autoridades a “obrar con sujeci\u00f3n a un criterio de equidad fiscal” (subrayamos). <\/p>\n
Se acept\u00f3, entonces, a cambio de m\u00e9todo y sistema, el m\u00e1s subjetivo de todos los criterios. <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magisitrado <\/p>\n
Fecha, ut supra <\/p>\n
<\/p>\n
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C-482-96 Sentencia C-482\/96 TARIFA DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Alcance del sistema y m\u00e9todo La ley no tiene por qu\u00e9 contener una descripci\u00f3n detallada de los elementos y procedimientos que deben tenerse en cuenta para establecer los costos y definir las tarifas. Tal exigencia har\u00eda in\u00fatil la delegaci\u00f3n prevista en la Constituci\u00f3n, y […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[21],"tags":[],"class_list":["post-2276","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1996"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2276","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2276"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2276\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2276"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2276"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2276"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}