C-508-96<\/p>\n
Sentencia C-508\/96 <\/p>\n
DECRETO COMPILADOR-Alcance y competencia <\/p>\n
Desde el punto de vista formal, estos decretos compiladores no tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar unas normas legales sin cambiar su redacci\u00f3n y contenido, todo con el \u00fanico fin de facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas. Tienen \u00fanicamente una finalidad sistem\u00e1tica, pero no derogan ni crean nuevas normas legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al servicio de la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposici\u00f3n legal aut\u00f3noma. Corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos art\u00edculos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en s\u00ed mismo ejecutivo, los art\u00edculos que lo integran son materialmente legales. <\/p>\n
AUTONOMIA PRESUPUESTAL AMPLIADA-Naturaleza <\/p>\n
En Colombia, el modelo que impera es el de la autonom\u00eda presupuestal ampliada, seg\u00fan el cual las entidades territoriales est\u00e1n limitadas por las disposiciones y los principios establecidos en la Constituci\u00f3n y la ley, y espec\u00edficamente por lo se\u00f1alado en la respectiva ley org\u00e1nica. <\/p>\n
PRESUPUESTO PARA GASTOS DE FUNCIONAMIENTO MUNICIPAL-Competencia legislativa para regulaci\u00f3n\/GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE CONTRALORIAS MUNICIPALES Y DISTRITALES-Facultad legislativa para establecer l\u00edmites\/UNIDAD PRESUPUESTAL <\/p>\n
El legislador est\u00e1 facultado constitucionalmente para establecer l\u00edmites a la elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del presupuesto de gastos de funcionamiento de las contralor\u00edas municipales y distritales, por cuanto adem\u00e1s dicho tope m\u00e1ximo se debe calcular con base en el presupuesto vigente incrementado m\u00e1ximo en un porcentaje igual al del \u00edndice de precios al consumidor previsto para la respectiva vigencia fiscal, sin que con ello se lesione la autonom\u00eda presupuestal de las entidades territoriales. Si ello no fuera as\u00ed, la unidad presupuestal consagrada en la Carta Pol\u00edtica deber\u00eda ceder ante la autonom\u00eda territorial de los municipios y distritos especiales, lo cual atentar\u00eda contra la prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular consagrado en la Constituci\u00f3n, y contra el referido principio de unidad, pilar sobre el cual se establece constitucionalmente el sistema presupuestal colombiano. La Carta ha atribuido competencia al Legislador para regular los gastos municipales, dentro del respeto del contenido esencial de que gozan las entidades territoriales. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1255 <\/p>\n
Normas demandadas: Art\u00edculos 28 de la Ley 225 de 1995 y 106 del Decreto 111 de 1996. <\/p>\n
Temas: <\/p>\n
Compilaci\u00f3n de normas legales y competencia de control de la Corte. <\/p>\n
Autonom\u00eda territorial, unidad presupuestal y Ley org\u00e1nica de presupuesto. <\/p>\n
Razonabilidad presupuestal, vigilancia fiscal y limitaci\u00f3n a los gastos de funcionamiento de las contralor\u00edas y personer\u00edas distritales y municipales. <\/p>\n
Actor: Camilo Calder\u00f3n Rivera. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO. <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, ocho (8) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, integrada por su Presidente Carlos Gaviria D\u00edaz, y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Jos\u00e9 Gregorio Hernandez Galindo, Fernando Hinestrosa Forero, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I – ANTECEDENTES. <\/p>\n
El ciudadano Camilo Calder\u00f3n Rivera present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el contra los art\u00edculos 28 de la Ley 225 de 1995 “Por la cual se modifica la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto” y 106 del Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto”, la cual fue radicada en esta corporaci\u00f3n con el n\u00famero D\u20111255. <\/p>\n
La demanda fue sustanciada por el Magistrado Hernando Herrera Vergara, quien orden\u00f3 que el negocio se fijara en la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional por el termino de (10) d\u00edas para asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana;se comunicara la iniciaci\u00f3n del proceso a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al Contralor general de la Rep\u00fablica y al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para que conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. La Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n, en sesi\u00f3n celebrada el d\u00eda 12 de septiembre de 1996, resolvi\u00f3 designar como nuevo ponente al Magistrado Alejandro Mart\u00ednez Caballero, en raz\u00f3n a que el Magistrado Hernando Herrrera Vergara se declar\u00f3 impedido para el estudio y decisi\u00f3n del proceso en menci\u00f3n. <\/p>\n
Cumplidos, como est\u00e1n, los tr\u00e1mites previstos en la Constituci\u00f3n y en el Decreto No. 2067 de 1991, procedi\u00f3 la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
Ela rt\u00edculo 28 de la Ley 225 de 1995 acusado precept\u00faa: <\/p>\n
“LEY 225 DE 1995 <\/p>\n
(diciembre 20) <\/p>\n
Por la cual se modifica la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto <\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en ejercicio de las facultades <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
ARTICULO 28. Los Alcaldes y los Concejos distritales y Municipales, al elaborar y aprobar los presupuestos, respectivamente, tendr\u00e1n en cuenta que las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las Contralor\u00edas y Personer\u00edas, no podr\u00e1n ser superiores a las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas en un porcentaje igual al \u00edndice de precios al consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal. <\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 106 del Decreto 111 de 1996 se\u00f1ala: <\/p>\n
Decreto N\u00famero 111 de 1996 <\/p>\n
“Por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto” <\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionale sy legales, en especial las conferidas por la Ley 225 de 1995, y <\/p>\n
CONSIDERANDO <\/p>\n
Que la Ley 225 de 1995 introdujo algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 y a la Ley 179 de 1994, Org\u00e1nicas del Presupuesto, y en su art\u00edculo 24 autoriz\u00f3 al Gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacci\u00f3n ni contenido; <\/p>\n
Que la compilaci\u00f3n que el Gobierno efect\u00faa mediante el presente Decreto ser\u00e1 el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 24 de la Ley 225 de 1995, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Art\u00edculo 106: Los Alcaldes y los Concejos distritales y Municipales, al elaborar y aprobar los presupuestos, respectivamente, tendr\u00e1n en cuenta que las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las Contralor\u00edas y Personer\u00edas, no podr\u00e1n ser superiores a las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas en un porcentaje igual al \u00edndice de precios al consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal (la Ley 225 de 1995, art. 28). <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
Para el actor, las normas cuya constitucionalidad cuestiona, vulneran la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en sus art\u00edculos 1o., 2o., 3o., 4o., 113, 151, 267, 272, 287, 346, 347, 352 y 353. <\/p>\n
A juicio del actor, las disposiciones acusadas vulneran el principio de la autonom\u00eda presupuestal pues, de conformidad con el art\u00edculo 267 superior, corresponde a la Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n y a las contralor\u00edas departamentales, municipales y distritales ejercer el control fiscal sobre la gesti\u00f3n de la administraci\u00f3n y de los particulares que manejan fondos o bienes de la Naci\u00f3n. Adem\u00e1s, seg\u00fan indica, tales entidades est\u00e1n dotadas por la Carta Pol\u00edtica de un car\u00e1cter t\u00e9cnico con autonom\u00eda administrativa y presupuestal, la cual es necesaria para el cabal desempe\u00f1o de su funci\u00f3n. <\/p>\n
De esta manera, y fundamentando su apreciaci\u00f3n en un concepto emitido por el Consejo de Estado, expresa que la autonom\u00eda aludida no significa que frente al manejo de las finanzas y la conformaci\u00f3n del presupuesto de las contralor\u00edas no se tenga l\u00edmite alguno, por cuanto en tal evento aqu\u00e9lla se estar\u00eda confundiendo con la soberan\u00eda presupuestal que la Carta le asigna a los \u00f3rganos de elecci\u00f3n popular. No pretende, indica, que se predique la intangibilidad del proyecto de presupuesto presentado por las contralor\u00edas, pero s\u00ed debe dejarse en claro que la autonom\u00eda parte de la iniciativa desde la cual se adoptar\u00e1 posteriormente la ley de presupuesto final, por lo que limitar la etapa inicial de adopci\u00f3n, equivale, en su concepto, a imponer un control de tutela presupuestal que la Carta no ha considerado, incluso ni para el Congreso en el caso del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Para el actor, dicha autonom\u00eda debe ser considerada desde su justa proporci\u00f3n, pero estima que ella puede verse disminuida, por cuanto las entidades de control fiscal no est\u00e1n facultadas por los preceptos acusados para proponer la satisfacci\u00f3n m\u00ednima de sus necesidades, pues con ellos se desconocen los principios de autonom\u00eda territorial y presupuestal de las entidades se\u00f1aladas y se irrumpe en su gesti\u00f3n. <\/p>\n
De otra parte, manifiesta el demandante que las normas acusadas vulneran la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ya que los procesos de programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n que seg\u00fan el art\u00edculo 352 de la Carta le corresponde desarrollar a la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, no est\u00e1n concebidos como la posibilidad de regular, restringir o limitar la capacidad individual de los organismos descentralizados en el ejercicio de su facultad de presentar los proyectos de presupuesto anual. <\/p>\n
As\u00ed mismo, se\u00f1ala el demandante que en desarrollo del principio de universalidad presupuestal, aplicado a Santaf\u00e9de Bogot\u00e1, no podr\u00e1 efectuarse ning\u00fan gasto p\u00fablico que no haya sido decretado por el Concejo Distrital, ni transferir cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto; la ley de apropiaciones debe contener la totalidad de los gastos que se pretendan realizar durante la vigencia fiscal respectiva, y la posibilidad de que, si los ingresos no son suficientes para atender los gastos proyectados, se permita la creaci\u00f3n de nuevas rentas o la modificaci\u00f3n de las existentes para financiarlos. Estima que no es materia de la Ley org\u00e1nica fijar los l\u00edmites de los gastos que el Ejecutivo debe proponer, sea cualquiera el nivel de competencia, ya que de lo contrario se eliminar\u00eda una facultad expresa constitucional, en la fase de preparaci\u00f3n del presupuesto, como lo es la de posibilitar la formulaci\u00f3n de un presupuesto desequilibrado. <\/p>\n
De manera que para el actor no tiene raz\u00f3n de ser que se limite el proceso de preparaci\u00f3n del presupuesto s\u00f3lo para el nivel territorial y se permita la independencia y autonom\u00eda relativa de manera exclusiva para el sector central nacional, ya que con esta preceptiva se vulnera el art\u00edculo 353 de la Carta que hace extensivas la aplicabilidad de las normas en materia presupuestal en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales. <\/p>\n
IV. INTERVENCI\u00d3N DE AUTORIDADES. <\/p>\n
4.1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, a trav\u00e9s de su apoderado Manuel Avila Olarte present\u00f3 escrito justificando la constitucionalidad del art\u00edculo 28 acusado, ya que para el interviniente, dicha norma tiene una estrecha relaci\u00f3n con la descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda, pero en un sentido inverso al planteado por el demandante ya que la delimitaci\u00f3n de los gastos de funcionamiento a un m\u00e1ximo razonable, es uno de los mecanismos para lograr que dentro de los respectivos presupuestos municipales y distritales, el gasto social descentralizado tenga la primac\u00eda que ordena la Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 350. A su juicio, adem\u00e1s de que la norma garantiza entonces esta primac\u00eda en los presupuestos de todos los niveles, sigue los lineamientos que la Corte Constitucional ha establecido al respecto (sentencias C-151 de 5 de abril de 1995, M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y C-520 de 1994, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara) <\/p>\n
Indica que as\u00ed como La ley 60 de 1993 estableci\u00f3 unos porcentajes para la distribuci\u00f3n de los recursos provenientes de la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n respecto de los sectores sociales en lo que se refiere al gasto social descentralizado, tambi\u00e9n puede hacerlo el “Legislador org\u00e1nico” como en el caso de la disposici\u00f3n acusada. Por ello mismo considera que las razones que le sirvieron de sustento a la Corte Constitucional para declarar exequibles las disposiciones de la ley mencionada, pueden ser aplicadas para resolver esta demanda y declarar ajustada a la Carta la norma acusada. <\/p>\n
Por otra parte, considera el apoderado del Ministerio de Hacienda que la norma acusada se enmarca dentro de las funciones que deben cumplir las contralor\u00edas en cada uno de los niveles y cuya finalidad es lograr que el control que ejercen responda a principios m\u00ednimos de eficiencia, a la cual contribuye precisamente el establecimiento del tope m\u00e1ximo que en la norma cuestionada se consagra. <\/p>\n
Estima tambi\u00e9n que la competencia de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto para regular lo atinente a la apropiaci\u00f3n presupuestal de las contralor\u00edas municipales y distritales, en lo relacionado con los gastos de funcionamiento, est\u00e1 determinada por el art\u00edculo 352 de la Carta Pol\u00edtica, norma que se encuentra cabalmente desarrollada por la disposici\u00f3n acusada. <\/p>\n
Para concluir su exposici\u00f3n cita algunos pronunciamientos de la Corporaci\u00f3n en los cuales considera el interviniente que la Corte Constitucional ha sostenido que la autonom\u00eda de las entidades descentralizadas territorialmente no es absoluta, sino que se ejerce dentro de los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n y la ley, y que en materias presupuestales dicha autonom\u00eda debe ser arm\u00f3nica con el principio de la unidad presupuestal. <\/p>\n
4.2. Intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica <\/p>\n
La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica a trav\u00e9s de su representante Hernan Carrasquilla Coral, presenta escrito mediante el cual manifiesta que coadyuva los argumentos del demandante. <\/p>\n
El interviniente hace, en primer t\u00e9rmino, una referencia al derecho fiscal como una rama aut\u00f3noma e independiente de la disciplina de las ciencias jur\u00eddicas, y se\u00f1ala que las normas que lo integran desde la \u00f3rbita constitucional establecen que el control fiscal se adelanta en forma posterior y selectiva. Luego se refiere a las atribuciones del Contralor General de la Rep\u00fablica, que por ende son tambi\u00e9n ejercidas por los contralores en los niveles departamental, municipal y distrital. <\/p>\n
Afirma que una de las atribuciones del Contralor General de la Rep\u00fablica es la de elaborar el anteproyecto de presupuesto para que el Gobierno, con base en \u00e9l, prepare el proyecto que someter\u00e1 a consideraci\u00f3n del Congreso. Esto, a su juicio, y de acuerdo con varios pronunciamientos del Consejo de Estado que cita, significa no solo que dicha entidad hace parte del presupuesto general de la Naci\u00f3n, sino que adem\u00e1s cuenta con una autonom\u00eda que le otorga la facultad de programar, aprobar, modificar y ejecutar su presupuesto. <\/p>\n
De conformidad con estos conceptos, por mandato constitucional (art\u00edculos 267 y 272), manifiesta el coadyuvante, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y por extensi\u00f3n las contralor\u00edas departamentales, distritales y municipales son entidades t\u00e9cnicas dotadas de autonom\u00eda administrativa y presupuestal, de manera que puedan administrar libremente las partidas que les son asignadas para su funcionamiento, sin intromisi\u00f3n alguna de funcionario u \u00f3rgano ajeno a la entidad. De manera que las disposiciones acusadas, expresa, son violatorias de la Constituci\u00f3n por cuanto limitan los procesos de programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n a los que se refiere la norma superior, y de ninguna manera se concibe la posibilidad de regular, restringir o limitar la capacidad individual de los organismos descentralizados en el ejercicio de su facultad de presentar los proyectos de presupuesto anual, de acuerdo con el ejercicio de planeaci\u00f3n previo y atendiendo a la esfera propia de sus atribuciones legales. <\/p>\n
Con fundamento en estas consideraciones, solicita a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad del art\u00edculo 28 de la Ley 225 de 1995, incorporado al art\u00edculo 106 del Decreto No. 111 de 1996. <\/p>\n
Mediante oficio No. 931 de abril veintinueve (29) del a\u00f1o en curso, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, Orlando V\u00e1squez Vel\u00e1squez, envia el concepto de rigor y solicita a esta Corporaci\u00f3n que declare exequible el art\u00edculo 28 de la Ley 225 de 1995 y se inhiba para fallar respecto del art\u00edculo 106 del Decreto 111 de 1996, por manifiesta incompetencia, por cuanto se trata de un decreto ejecutivo cuyo conocimiento corresponde al Consejo de Estado. <\/p>\n
El Jefe del Ministerio p\u00fablico advierte que la demanda presentada plantea dos interrogantes: \u00bfPuede la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto fijar par\u00e1metros cuantitativos para la elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de los presupuestos a las contralor\u00edas y personer\u00edas municipales y distritales? \u00bfEl establecimiento de esos l\u00edmites cuantitativos desconoce la autonom\u00eda de los entes territoriales? <\/p>\n
Para resolver el primer interrogante, el Procurador afirma que de conformidad con los art\u00edculos 352 y 353 de la Constituci\u00f3n las fases de programaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de los presupuestos de las entidades territoriales hacen parte de la tem\u00e1tica propia de la ley org\u00e1nica del presupuesto, frente a lo cual no encuentra ning\u00fan inconveniente para que dicha ley se\u00f1ale a los entes territoriales un par\u00e1metro cuantitativo m\u00e1ximo para la elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de los presupuestos de sus contralor\u00edas y personer\u00edas, pues se trata de un asunto que debe ser definido por el legislador a trav\u00e9s de un tipo normativo especial. <\/p>\n
Adem\u00e1s de estas consideraciones, y citando un pronunciamiento de esta Corporaci\u00f3n relativo a la libre iniciativa legislativa del Congreso para proponer y aprobar leyes de gasto p\u00fablico, expresa que del contenido de los art\u00edculos 346, 347 y 150 numeral 11 de la Carta Pol\u00edtica se puede concluir que en la etapa de preparaci\u00f3n del presupuesto, el Gobierno tanto a nivel nacional como territorial, debe estimar la totalidad de los gastos que se pretenden efectuar durante la respectiva vigencia fiscal, para lo cual ha tomar en consideraci\u00f3n entre otros, los gastos de la administraci\u00f3n calificados previamente por el Congreso, y \u00e9ste a su vez debe sujetarse a esa estimaci\u00f3n seg\u00fan lo disponen los art\u00edculos 27 de la ley org\u00e1nica del presupuesto y 351 de la Carta, lo cual a su juicio se encuentra ajustado al ordenamiento jur\u00eddico superior. <\/p>\n
Por otra parte, expresa que la autonom\u00eda presupuestal en ning\u00fan momento se lesiona con las disposiciones acusadas, ya que si del n\u00facleo esencial de aqu\u00e9lla no hace parte la atribuci\u00f3n de programar y presentar directamente a las corporaciones de elecci\u00f3n popular su propio presupuesto sin injerencia alguna, con mayor raz\u00f3n no puede ser inherente a esa autonom\u00eda una supuesta libertad en la formulaci\u00f3n de sus gastos de funcionamiento, sin estar sujetos a l\u00edmites m\u00e1ximos impuestos leg\u00edtimamente por el legislador. <\/p>\n
Indica que las consideraciones hechas en un pronunciamiento de la Corporaci\u00f3n en donde se analiz\u00f3 la autonom\u00eda presupuestal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica pueden ser aplicadas para el caso del orden municipal y territorial, ya que las contralor\u00edas a este nivel tambi\u00e9n gozan de la misma autonom\u00eda presupuestal y administrativa, la cual debe ser ejercida dentro del marco que al legislador le compete delimitar, de conformidad con la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
A su juicio, la autonom\u00eda territorial tampoco es vulnerada ya que la misma debe ser ejercida dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n (art\u00edculo 287) y la ley, en este caso seg\u00fan lo establecido en el art\u00edculo 28 que se acusa. Para el Procurador, de aceptarse la tesis del actor, el principio de unidad presupuestal consagrado en la Carta Pol\u00edtica ceder\u00eda frente a la autonom\u00eda de los entes territoriales, lo cual va en contrav\u00eda de los mandatos constitucionales que contemplan la prevalencia de este principio, y para sustentar su afirmaci\u00f3n cita algunas decisiones emanadas de esta Corporaci\u00f3n. <\/p>\n
Para el Jefe del Ministerio P\u00fablico, la pretendida discriminaci\u00f3n consagrada en la disposici\u00f3n acusada en contra de las contralor\u00edas y personer\u00edas distritales y municipales no existe, ya que la imposici\u00f3n de un l\u00edmite cuantitativo a sus presupuestos de gastos, asegura el mantenimiento y aumento del gasto p\u00fablico social en los niveles territoriales. En este caso el trato desigual tiene un fundamento constitucional, con lo cual se efectivizan los mandatos de los art\u00edculos 350 y 366 de la Carta atinentes a la priorizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico social. <\/p>\n
Finalmente, afirma el Procurador que la aparente inoperancia del mecanismo adoptado por el legislador para cuantificar el l\u00edmite m\u00e1ximo de apropiaci\u00f3n, no es en s\u00ed mismo motivo de inexequibilidad, pues para que esta circunstancia surja, es necesario que la norma acusada sea contraria a los preceptos de la Constituci\u00f3n, circunstancia que en su criterio no ocurre con relaci\u00f3n al art\u00edculo 28 de la Ley 225 de 1995. <\/p>\n
VI. FUNDAMENTO JUR\u00cdDICO <\/p>\n
Competencia. <\/p>\n
1- En virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4o. de la Carta, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el art\u00edculo 28 de la Ley 225 de 1995. <\/p>\n
2. El decreto 111 de 1995 se limita a compilar las normas org\u00e1nicas en materia presupuestal, sin cambiar su redacci\u00f3n ni contenido. Ahora bien, en decisiones precedentes, esta Corporaci\u00f3n1 consider\u00f3 que esos decretos compiladores no tienen fuerza de ley sino que son decretos ejecutivos, ya que no pueden derogar, suprimir ni modificar ninguna de las normas legales que compilan. La Corte se\u00f1al\u00f3 entonces que, por tal raz\u00f3n, el conocimiento de esos decretos no correspond\u00eda a la Corte Constitucional sino al Consejo de Estado (CP art. 237 ord 2\u00ba). En esta ocasi\u00f3n, la Corte considera necesario precisar su jurisprudencia en este aspecto pues, seg\u00fan la Vista Fiscal, los anteriores precedentes implican que la Corte debe inhibirse de conocer de la acusaci\u00f3n contra el art\u00edculo 106 del Decreto 111 de 1996, por hacer parte de un decreto ejecutivo, tesis que esta Corporaci\u00f3n no comparte. <\/p>\n
3- Para la Corte sigue siendo indudable que, desde el punto de vista formal, estos decretos compiladores no tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar unas normas legales sin cambiar su redacci\u00f3n y contenido, todo con el \u00fanico fin de facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas. Tienen entonces \u00fanicamente una finalidad sistem\u00e1tica, pero no derogan ni crean nuevas normas legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al servicio de la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposici\u00f3n legal aut\u00f3noma. Tal fue la raz\u00f3n por la cual la Corte consider\u00f3 que esos decretos eran “ejecutivos”, y no normas legales, pues tienen “una mera fuerza indicativa” ya que “su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta” de las leyes compiladas2. Con tal criterio, en posterior sentencia, la Corte se abstuvo de conocer, por carecer de competencia, de la demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad del Decreto 360 de 1995, que se limitaba a compilar las leyes 38 de 1989 y 179 de 19943. <\/p>\n
Como vemos, si bien el decreto compilador es en s\u00ed mismo ejecutivo, las disposiciones compiladas son normas legales, lo cual plantea un interrogante complejo: \u00bfA quien corresponde el conocimiento de las disposiciones compiladas como tales? \u00bfAl Consejo de Estado, por ser el decreto compilador de naturaleza ejecutiva? \u00bfO a la Corte Constitucional, por ser las normas compiladas de naturaleza legal? <\/p>\n
4- La tesis de la Procuradur\u00eda, seg\u00fan la cual el conocimiento individual de los distintos art\u00edculos del decreto compilador corresponde al Consejo de Estado, plantea varias dificultades. <\/p>\n
De un lado, el supremo tribunal de lo contencioso administrativo se estar\u00eda pronunciando sobre normas materialmente legales -a pesar de estar compiladas en un decreto ejecutivo-, cuando corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre la exequibilidad de las demandas contra las leyes o los art\u00edculos de las mismas (CP art. 241 ord 4\u00ba), por lo cual esa interpretaci\u00f3n no parece conforme con el sistema de control constitucional establecido en la Carta. <\/p>\n
De otro lado, se tendr\u00eda que concluir que la Corte puede conocer del art\u00edculo 28 de la Ley 225 de 1995, por ser un art\u00edculo de una ley, pero no puede pronunciarse sobre el art\u00edculo 106 del Decreto 111 de 1996, por hacer parte de un decreto ejecutivo, a pesar de que las dos disposiciones tienen id\u00e9ntico contenido y fuerza normativa. Ahora bien \u00bfqu\u00e9 pasa si la Corte declara inexequible el art\u00edculo 28 de la Ley 225 de 1995? Hay dos consecuencias posibles pero parad\u00f3jicas. As\u00ed, algunos podr\u00edan considerar que el art\u00edculo 106 del Decreto 111 de 1996 sigue vigente, como disposici\u00f3n aut\u00f3noma, lo cual implicar\u00eda reconocer que la decisi\u00f3n de inexequibilidad es inocua, tesis contraria a la finalidad misma del control constitucional. Otros, en cambio, podr\u00edan argumentar que se entiende que el art\u00edculo 106 del Decreto 111 de 1996 tambi\u00e9n ha sido expulsado del ordenamiento, pues ese decreto ejecutivo no tiene fuerza legal aut\u00f3noma. En el fondo, esta segunda tesis equivale a admitir que la Corte es competente para conocer de ese art\u00edculo 106 del Decreto 111 de 1996, pero como la Corte expresamente no se ha pronunciado sobre tal disposici\u00f3n, se generar\u00eda una aguda inseguridad jur\u00eddica. <\/p>\n
Por todo lo anterior, y con el fin de respetar la distribuci\u00f3n de competencias establecida por la Carta entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que el control constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades jur\u00eddicas, es necesario concluir que, conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos art\u00edculos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en s\u00ed mismo ejecutivo, los art\u00edculos que lo integran son materialmente legales. La Corte es entonces competente para el estudio del art\u00edculo 106 del Decreto 111 de 1996. <\/p>\n
5- \u00bfSignifica lo anterior un cambio de la jurisprudencia de la Corte en este campo? En manera alguna, pues n\u00f3tese que en la sentencia C-305\/96 la Corte se inhibi\u00f3 de conocer de una acusaci\u00f3n contra la totalidad de un decreto compilador, pero no contra uno o varios de los art\u00edculos que lo integran, pues consider\u00f3 que el decreto como tal es de naturaleza ejecutiva y, por ende, su conocimiento corresponde al Consejo de Estado. Esta tesis se reafirma en esta sentencia, por lo cual corresponde al supremo tribunal de lo contencioso conocer de las acusaciones que pongan en cuesti\u00f3n el decreto compilador como tal, por ejemplo, porque se considere que hubo vicios de forma en su expedici\u00f3n. Sin embargo, no puede ese tribunal pronunciarse sobre los art\u00edculos y los contenidos normativos que integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional. Es pues obvio que las decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores s\u00f3lo recaen sobre la compilaci\u00f3n misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte Constitucional. <\/p>\n
Se trata pues de una compleja distribuci\u00f3n de competencias, la cual deriva de la particular naturaleza de esos decretos compiladores. <\/p>\n
El asunto bajo revisi\u00f3n. <\/p>\n
6- Seg\u00fan el actor y uno de los intervinientes, las normas acusadas desconocen la autonom\u00eda territorial, pues limitan la capacidad de los municipios de presentar de manera aut\u00f3noma sus presupuestos de gastos para el funcionamiento de las personer\u00edas y contralor\u00edas de ese orden territorial. Por el contrario, el concepto fiscal y otros de los intervinientes consideran que esa limitaci\u00f3n se ajusta a la Carta, pues la autonom\u00eda territorial se ejerce dentro de los t\u00e9rminos establecidos por la ley. Por ello, para dilucidar los cargos formulados por el demandante, la Corporaci\u00f3n considera necesario referirse a la autonom\u00eda de que gozan las entidades territoriales, desde la perspectiva presupuestal, a fin de establecer si la determinaci\u00f3n de los topes consagrados por la disposici\u00f3n acusada para la elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de los presupuestos, en lo tocante a las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las contralor\u00edas y las personer\u00edas de esos niveles, se encuentran ajustados a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Autonom\u00eda territorial, unidad presupuestal y ley org\u00e1nica del presupuesto. <\/p>\n
7- La Constituci\u00f3n define a Colombia como una Rep\u00fablica unitaria, descentralizada y con autonom\u00eda de sus entidades territoriales (CP art. 1\u00ba), situaci\u00f3n que ha llevado a precisar el alcance de cada una de esas caracter\u00edsticas por parte de esta Corporaci\u00f3n, quien ha dicho que la descentralizaci\u00f3n corresponde a: <\/p>\n
“…un concepto gen\u00e9rico que comprende diversos grados de libertad en la toma de decisiones. Cuando ella se manifiesta, por ejemplo, en la gesti\u00f3n de intereses propios mediante autoridades tambi\u00e9n propias y en la expedici\u00f3n de normas ajustadas a la Constituci\u00f3n y a la ley, nos encontramos ante la autonom\u00eda. En el \u00e1mbito concreto de la Rep\u00fablica unitaria que sigue siendo Colombia por virtud de la Carta de 1991, descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda se desenvuelven y son compatibles con una unidad de organizaci\u00f3n de la comunidad estatal de car\u00e1cter pol\u00edtico y con la presencia de una soberan\u00eda que reside en el pueblo. Ninguna pretende confundirse o rivalizar con la soberan\u00eda en el \u00e1mbito del Estado unitario4.” <\/p>\n
Dicho criterio ha sido reiterado al expresarse que la descentralizaci\u00f3n busca una mayor libertad de las instancias perif\u00e9ricas -territoriales y funcionales-, en la adopci\u00f3n de las decisiones, a fin de lograr una mayor eficiencia en el manejo de los asuntos p\u00fablicos, mientras que la autonom\u00eda “encauza sus prop\u00f3sitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses.5” <\/p>\n
Acerca de la autonom\u00eda de las entidades territoriales el art\u00edculo 287 expresa que \u00e9stas gozan de dicha autonom\u00eda “para la gesti\u00f3n de sus intereses, y dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley”, y en consecuencia se les otorga la facultad de gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar sus recursos, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales. <\/p>\n
8- Ahora bien, en materia presupuestal, ha dicho la Corporaci\u00f3n que la autonom\u00eda de las entidades territoriales comporta dos alternativas: el modelo acentuado, en el que dicha autonom\u00eda resulta predominante y las faculta para manejar sus propios asuntos, con una libertad limitada de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley. En este esquema, de acuerdo con el Estatuto Superior corresponde a los departamentos (art\u00edculo 300) y a los municipios (art\u00edculo 313), a trav\u00e9s de sus cuerpos colegiados de elecci\u00f3n popular, poner en marcha un proceso presupuestal similar o paralelo al que expide el Congreso para el nivel nacional (Sentencia C-478 de 1992). Ello implica la capacidad de expedir por parte de los citados entes territoriales, normas org\u00e1nicas de presupuesto departamental y municipal (art\u00edculo 300-5 C.P. y 313-5 C.P. respectivamente). Por el contrario, en un modelo de autonom\u00eda presupuestal restringida, se\u00f1al\u00f3 la Corte en la sentencia C-478 de 1992: <\/p>\n
“…lo decisivo es la regulaci\u00f3n del presupuesto de la Naci\u00f3n. Los presupuestos departamentales y municipales se regir\u00e1n por principios similares o an\u00e1logos. (…) Dentro de este esquema lo determinante no es la forma de hacer aplicables los principios nacionales en los niveles territoriales inferiores, sino el hecho de ser relevante \u00fanicamente lo nacional. Ninguna consideraci\u00f3n se presta a los presupuestos locales, ni se dispone de un concepto integrado de presupuesto. El principio de unidad de presupuesto se predica de la conformidad entre el presupuesto general de la Naci\u00f3n y el de las entidades descentralizadas funcionalmente o entre aqu\u00e9l y los presupuestos de las otras ramas del poder.” <\/p>\n
Adem\u00e1s, en este modelo, el predominio de la ley org\u00e1nica sobre las disposiciones presupuestales territoriales (org\u00e1nicas y anuales) se manifiesta por “la imposici\u00f3n de los principios que aquella establece bien sea de manera directa o vali\u00e9ndose del recurso de la aplicaci\u00f3n anal\u00f3gica”. Por ello, recuerda la Corte, en “la Asamblea Nacional Constituyente, el temor a que alcaldes y gobernadores dilapidaran fondos y ordenaran la construcci\u00f3n de obras p\u00fablicas cuyos costos superaran las posibilidades de las respectivas entidades territoriales, y a que incurrieran en excesos burocr\u00e1ticos y clientelistas, fueron motivos determinantes que llevaron a la Comisi\u00f3n Quinta a consagrar la norma del art\u00edculo 353 de la C.P.6” <\/p>\n
9- De manera que en Colombia, el modelo que impera es el de la autonom\u00eda presupuestal ampliada, seg\u00fan el cual las entidades territoriales est\u00e1n limitadas por las disposiciones y los principios establecidos en la Constituci\u00f3n y la ley, y espec\u00edficamente por lo se\u00f1alado en la respectiva ley org\u00e1nica, pues en la Carta Pol\u00edtica de 1991 se consagr\u00f3 un verdadero sistema presupuestal contenido en el Cap\u00edtulo 3o. del T\u00edtulo XII de la misma, art\u00edculos 345 a 353, normas \u00e9stas que constituyen el n\u00facleo rector de dicho sistema. <\/p>\n
Como lo ha expresado la Corporaci\u00f3n7, la Constituci\u00f3n de 1991 convirti\u00f3 a la ley org\u00e1nica de presupuesto, de conformidad con el art\u00edculo 352 Superior, en el instrumento matriz del referido sistema colombiano, al disponer que se someter\u00e1n a dicha ley los presupuestos de los diferentes \u00f3rdenes: el nacional, los territoriales y los de las entidades descentralizadas de cualquier nivel. De manera que a trav\u00e9s de esa ley org\u00e1nica se regulan las diversas fases del proceso: programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n, la cual a su vez constituye el elemento jur\u00eddico que organiza e integra el sistema legal que depende de ella. <\/p>\n
10- Debe precisarse que la autonom\u00eda presupuestal, “es tambi\u00e9n una caracter\u00edstica de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n (C.N. art. 249), de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica (C.N. art. 267), de las contralor\u00edas departamentales y municipales (C.N. art. 272) (…)” (Sentencia No. 517 de 1992), entidades que est\u00e1n sujetas a las mismas limitaciones establecidas por la Carta Pol\u00edtica y por la ley org\u00e1nica del presupuesto. <\/p>\n
Unidad y razonabilidad del presupuesto, <\/p>\n
11- De otra parte, acerca del principio de unidad presupuestal y de razonabilidad del presupuesto, que se constituyen en pilares del sistema presupuestal en Colombia, ha dicho la Corte: <\/p>\n
“…estas caracter\u00edsticas (principio de razonabilidad y de unidad) de la ley org\u00e1nica del presupuesto hacen de ella un elemento unificador poderoso, pues todas las leyes anuales de presupuesto tendr\u00e1n forzosamente un par\u00e1metro com\u00fan en lo sustantivo y en lo formal. Igualmente, por disposici\u00f3n expresa del art\u00edculo 352 de la nueva Constituci\u00f3n, ese poder homologador de la ley org\u00e1nica se extiende a los dem\u00e1s presupuestos, sean los que elaboren los entes descentralizados por servicios como los que adopten las entidades aut\u00f3nomas territoriales. Es una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador.8” <\/p>\n
As\u00ed mismo, en esa oportunidad precis\u00f3 la Corporaci\u00f3n, que la ley org\u00e1nica del presupuesto se constituye as\u00ed como una herramienta que se autocontiene, ya “que tiene l\u00edmites, que puede ser usada repetidamente sin deformarse y que puede aplicarse de igual manera en varios niveles administrativos y territoriales”. Dijo entonces la Corte: <\/p>\n
<\/p>\n
“Entre ellos se pueden mencionar: a) el principio de la unidad presupuestal: los ingresos y los gastos del Estado deben estar agrupados en un mismo documento; b) el principio de la universalidad: todas las rentas y todos los gastos deben figurar en el presupuesto (…); c) el principio de la unidad de caja: todos los ingresos p\u00fablicos ingresan, sin previa destinaci\u00f3n, a un fondo com\u00fan donde se le asignan a financiar el gasto del Estado (art. 359 C.P.). Todos estos principios est\u00e1n encaminados a darle coherencia interna al proceso de presupuestaci\u00f3n y congruencia con el otro gran proceso econ\u00f3mico de distribuci\u00f3n de recursos y cargas que es el de planeaci\u00f3n.9” <\/p>\n
12- De lo expresado se concluye que en Colombia la autonom\u00eda presupuestal de las entidades territoriales, departamentos, municipios y distritos especiales, se encuentra limitada por las disposiciones constitucionales que as\u00ed lo se\u00f1alan, como tambi\u00e9n por los preceptos consagrados en la ley org\u00e1nica, pues \u00e9sta contiene la normatividad de la cual emana el sistema presupuestal al que se ha hecho referencia, aplicable a todos los \u00f3rdenes territoriales, como tambi\u00e9n a las entidades descentralizadas de cualquier nivel administrativo. <\/p>\n
Vigilancia fiscal, autonom\u00eda, y unidad y razonabilidad del presupuesto. <\/p>\n
13- Ahora bien, resulta necesario destacar que el art\u00edculo 372 de la Carta Pol\u00edtica se\u00f1ala que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal en los departamentos, distritos y municipios donde haya contralor\u00edas, corresponde a \u00e9stas; y que es competencia de las asambleas y de los concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralor\u00edas como entidades t\u00e9cnicas “dotadas de autonom\u00eda administrativa y presupuestal.” Esta disposici\u00f3n se encuentra en armon\u00eda con los art\u00edculos 300 numeral 5o. y 313 numeral 5o., los cuales establecen como facultad de las asambleas departamentales y de los concejos municipales y distritales, la de expedir las normas org\u00e1nicas del presupuesto y el presupuesto anual de rentas y gastos de la respectiva entidad territorial. <\/p>\n
Dichas disposiciones org\u00e1nicas que pueden expedir las citadas entidades, son actos administrativos de car\u00e1cter general, los cuales deben sujetarse en su expedici\u00f3n a las prescripciones constitucionales y a lo dispuesto en la ley org\u00e1nica del presupuesto, por ser esta normatividad la que organiza el sistema presupuestal colombiano, seg\u00fan ya se anot\u00f3. <\/p>\n
Dentro del contexto referido, en la programaci\u00f3n del presupuesto de las contralor\u00edas y personer\u00edas departamentales, municipales y distritales, \u00e9stas remiten su proyecto a los gobernadores y alcaldes para su incorporaci\u00f3n a los de dichas entidades territoriales. A su vez los gobernadores y alcaldes someten a consideraci\u00f3n de las asambleas y concejos el proyecto de presupuesto de la respectiva entidad para su aprobaci\u00f3n, en todo lo cual las citadas entidades se encuentran sujetas tambi\u00e9n a las prescripciones y limitaciones establecidas en el mencionado sistema presupuestal. <\/p>\n
14- La Corporaci\u00f3n comparte entonces el criterio expresado por el representante del Ministerio de Hacienda y por el Procurador General de la Naci\u00f3n, quienes manifiestan que el legislador est\u00e1 facultado constitucionalmente para establecer l\u00edmites a la elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del presupuesto de gastos de funcionamiento de las contralor\u00edas municipales y distritales, por cuanto adem\u00e1s dicho tope m\u00e1ximo se debe calcular con base en el presupuesto vigente incrementado m\u00e1ximo en un porcentaje igual al del \u00edndice de precios al consumidor previsto para la respectiva vigencia fiscal, sin que con ello se lesione la autonom\u00eda presupuestal de las entidades territoriales. <\/p>\n
Si ello no fuera as\u00ed, la unidad presupuestal consagrada en la Carta Pol\u00edtica de 1991 deber\u00eda ceder ante la autonom\u00eda territorial de los municipios y distritos especiales, lo cual, como lo anota el se\u00f1or Procurador, atentar\u00eda contra la prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular consagrado en la Constituci\u00f3n, y contra el referido principio de unidad, pilar sobre el cual se establece constitucionalmente el sistema presupuestal colombiano. <\/p>\n
15- Todo lo anterior se ve confirmado por lo preceptuado por el art\u00edculo 313 ordinal 4\u00ba, seg\u00fan el cual, los concejos votan “de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley los tributos y gastos locales” (subrayas no originales), lo cual muestra que la Carta ha atribuido competencia al Legislador para regular los gastos municipales, como es obvio dentro del respeto del contenido esencial de que gozan las entidades territoriales. <\/p>\n
16- Por lo expresado no observa la Corte que los art\u00edculos 28 de la Ley 225 de 1995 y 106 del Decreto 111 de 1996 vulneren la Constituci\u00f3n al establecer que los alcaldes en lo tocante a su iniciativa, y los concejos distritales y municipales, al elaborar y aprobar los presupuestos respectivos, deban tener en cuenta que “las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las Contralor\u00edas y Personer\u00edas, no podr\u00e1n ser superiores a las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas en un porcentaje igual al \u00edndice de precios al consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal”, pues este contenido normativo tiene sustento en lo se\u00f1alado por el constituyente en relaci\u00f3n con la autonom\u00eda presupuestal, y en particular los gastos de los municipios. <\/p>\n
17- Lo anterior tampoco desconoce la autonom\u00eda presupuestal de las entidades de control -contralor\u00edas y personer\u00edas- como lo afirma el demandante, ya que no se trata de una disposici\u00f3n que consagre una intromisi\u00f3n indebida del legislador, pues dicha autonom\u00eda no es absoluta. La soberan\u00eda presupuestal del \u00f3rgano de elecci\u00f3n popular, como se aprecia, tiene una limitante establecida por el propio Constituyente, que quiso a trav\u00e9s de la consagraci\u00f3n del art\u00edculo 352 superior conservar el principio de unidad presupuestal para los niveles nacional, departamental, municipal y distrital. Y si bien las entidades de control tienen autonom\u00eda en el manejo del presupuesto, lo cierto es que tambi\u00e9n est\u00e1n sometidas al principio de unidad presupuestal, por lo cual puede la ley limitar el monto de las apropiaciones previstas para los gastos de funcionamiento de las mismas. <\/p>\n
En ese orden de ideas, no observa la Corporaci\u00f3n ninguna vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 272 de la Carta Pol\u00edtica invocado por el actor, pues como ya se advirti\u00f3, dicha disposici\u00f3n consagra la facultad de vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralor\u00edas, corresponde a \u00e9stas y se ejerce en forma posterior y selectiva. Adem\u00e1s, el citado precepto establece la competencia de las asambleas y concejos distritales y municipales de organizar las respectivas contralor\u00edas como entidades t\u00e9cnicas dotadas de autonom\u00eda administrativa y presupuestal, la elecci\u00f3n del contralor, las funciones de \u00e9ste, y los requisitos para ser elegido contralor, as\u00ed como las inhabilidades e incompatibilidades, materias diferentes a las que son objeto de estudio. Adem\u00e1s, se repite, no se observa que los preceptos acusados limiten sin autorizaci\u00f3n constitucional, la programaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de los presupuestos de gastos de las contralor\u00edas y personer\u00edas territoriales, pues tal restricci\u00f3n tiene fundamento en el art\u00edculo 352 de la Carta. <\/p>\n
De otra parte, debe manifestar la Corporaci\u00f3n que los argumentos expresados por el coadyuvante para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas por presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 267 de la Carta no son de recibo, pues esa norma constitucional establece el contenido de la funci\u00f3n de control fiscal, en cabeza de la Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n para el nivel nacional, lo cual no corresponde a la materia regulada por los art\u00edculo 28 de la Ley 225 de 1995 y 106 del Decreto 111 de 1996. <\/p>\n
18- Por todo lo anterior, a juicio de la Corporaci\u00f3n, la disposici\u00f3n demandada no viola la autonom\u00eda territorial de los municipios ni de los distritos especiales, pues el establecimiento del l\u00edmite m\u00e1ximo para la elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de los presupuestos, respecto de las apropiaciones para gastos de funcionamiento de sus contralor\u00edas y personer\u00edas, constituye una limitaci\u00f3n a dicha autonom\u00eda ajustada a la Carta, pues el propio art\u00edculo 287 faculta a las entidades territoriales a gozar de ella para la gesti\u00f3n de sus intereses “dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley”. Al contrario de lo expresado por el actor, la ley org\u00e1nica del presupuesto s\u00ed puede fijar los referidos l\u00edmites de gastos de funcionamiento a los \u00f3rganos de control de las respectivas entidades territoriales. <\/p>\n
De manera pues, no se vulneran la autonom\u00eda territorial consagrada en el art\u00edculo 1o. de la Carta por las razones ya anotadas, ni el art\u00edculo 2o. pues no se est\u00e1n desconociendo los fines esenciales del Estado, ni se desconoce la soberan\u00eda popular (art\u00edculo 3o.), ni la prevalencia de la Constituci\u00f3n sobre las normas de inferior jerarqu\u00eda (art\u00edculo 4o.), ni la estructuraci\u00f3n del Estado consagrada en el art\u00edculo 113 de la Carta, pues en ning\u00fan momento se observa una intromisi\u00f3n indebida ni del Legislador ni del Gobierno Nacional, en temas propios de las entidades territoriales y de los \u00f3rganos de control fiscal de los diferentes niveles. <\/p>\n
Limitaci\u00f3n de gastos, ley org\u00e1nica de presupuesto y principio de anualidad. <\/p>\n
<\/p>\n
19- Con todo, se podr\u00eda afirmar que las normas acusadas son inexequibles por desconocer el contenido espec\u00edfico de la ley org\u00e1nica del presupuesto, puesto que corresponde a ese tipo de ley regular el proceso presupuestal pero no determinar el monto de un gasto concreto al interior de las entidades territoriales. As\u00ed, una ley de contenido procedimental -como la org\u00e1nica del presupuesto- estar\u00eda decidiendo sobre un asunto material, como es el monto m\u00e1ximo de un gasto. De esa manera, adem\u00e1s, se podr\u00eda arguir, se est\u00e1 violando el principio de anualidad presupuestal, pues la decisi\u00f3n del gasto corresponde cada a\u00f1o a la autoridad respectiva (Congreso, asamblea o concejo), mientras que la norma acusada limita y predetermina tal facultad. Seg\u00fan estos argumentos, esa norma estar\u00eda violando entonces los art\u00edculos 151, relativo al contenido propio de la ley org\u00e1nica presupuestal, y 346, que se\u00f1ala que el Gobierno debe formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. <\/p>\n
La Corte no comparte esos criterios, pues el art\u00edculo 352 permite que la ley org\u00e1nica del presupuesto regule lo correspondiente a la elaboraci\u00f3n (programaci\u00f3n) y aprobaci\u00f3n de los presupuestos de las entidades territoriales, lo cual precisamente desarrolla la disposici\u00f3n acusada. Adem\u00e1s dicha regulaci\u00f3n no excluye la posibilidad de que la referida ley pueda establecer limitaciones generales y abstractas en materia de gastos de funcionamiento, a los proyectos que elaboren los alcaldes y que aprueben los concejos respectivos las contralor\u00edas y personer\u00edas distritales y municipales, en lo tocante a la presupuestaci\u00f3n de sus gastos de funcionamiento, como ocurre con las disposiciones acusadas. <\/p>\n
20- El art\u00edculo impugnado es entonces una expresi\u00f3n del principio de unidad presupuestal pues forma parte del Estatuto Org\u00e1nico de presupuesto, el cual, junto con las disposiciones constitucionales citadas conforman el sistema presupuestal colombiano, que como se anot\u00f3, quiso el Constituyente de 1991 establecer, a fin de organizar esta funci\u00f3n en los diferentes \u00f3rdenes territoriales. <\/p>\n
De manera que por las razones expuestas, la Corporaci\u00f3n proceder\u00e1 a declarar exequible el art\u00edculo 28 de la Ley 225 de 1995 por encontrarlo ajustado a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica colombiana <\/p>\n
VII. DECISION. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
DECLARAR EXEQUIBLES los art\u00edculos 28 de la Ley 225 de 1995 “Por la cual se modifica la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto” y 106 del Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto”. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
FERNANDO HINESTROSA FORERO ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
1Ver sentencias C-541 de 1995 y C-305 de 1996. <\/p>\n
2Sentencia C-541 de 1995 MP Jorge Arango Mej\u00eda. Consideraci\u00f3n de la Corte 4\u00ba <\/p>\n
3Sentencia C-305 de 1995. MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
4Sentencia C-517 de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n <\/p>\n
5 Sentencia C-478 de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz <\/p>\n
6Sentencia C-478 de 1992. MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
7Ver, entre otras, las sentencias C-478 de 1992, C-089 A de 1994, 546 de 1994 y C-538 de 1995 <\/p>\n
8Sentencia C-478\/92 MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz <\/p>\n
9Sentencia C-478 de 1992, criterio recogido tambi\u00e9n en la providencia C-514 de 1995, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
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