Sentencia \u00a0 T-679\/15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Flexibilidad en caso de sujetos de especial \u00a0 protecci\u00f3n constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR RESTITUCION DE \u00a0 TIERRAS DESPOJADAS O ABANDONADAS-Procedencia excepcional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD JUSTICIA Y \u00a0 REPARACION-Jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION-Contenido y alcance en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y \u00a0 Jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA JUSTICIA-Concepto y alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VERDAD-Concepto\/DERECHO \u00a0 A LA VERDAD-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA VERDAD-Criterios \u00a0 jurisprudenciales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA REPARACION-Concepto y caracter\u00edsticas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Incluye medidas de restituci\u00f3n, indemnizaci\u00f3n, \u00a0 rehabilitaci\u00f3n, satisfacci\u00f3n y garant\u00edas de no repetici\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESTITUCION DE TIERRAS COMO \u00a0 COMPONENTE DEL DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO \u00a0 FORZADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA RESTITUCION-Componente preferente y principal de la reparaci\u00f3n \u00a0 integral a v\u00edctimas\/DERECHO A LA RESTITUCION-Instrumentos \u00a0 internacionales\/RESTITUCION-Concepto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA RESTITUCION-Jurisprudencia \u00a0 constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Procedimiento contenido en la ley 1448\/11 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Etapas administrativa y judicial \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Desarrollo en su fase administrativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Principios de progresividad, gradualidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESTITUCION DE TIERRAS-Etapas de macrofocalizaci\u00f3n y microfocalizaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS, DIGNIDAD HUMANA Y \u00a0 MINIMO VITAL-Caso en que Unidad de tierras se neg\u00f3 \u00a0 a continuar con\u00a0 tr\u00e1mite de restituci\u00f3n, bas\u00e1ndose en que zona de inmueble, \u00a0 a\u00fan no ha sido microfocalizada, y no existen condiciones apropiadas de seguridad \u00a0 para continuar con el procedimiento \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS, DIGNIDAD HUMANA Y \u00a0 MINIMO VITAL-Orden a Unidad de Restituci\u00f3n de \u00a0 Tierras, responda solicitud elevada por la accionante, justificando su negativa \u00a0 de microfocalizar pronta y razonadamente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS, DIGNIDAD HUMANA Y \u00a0 MINIMO VITAL-Exhortar a Unidad Administrativa \u00a0 Especial de Gesti\u00f3n de Restituci\u00f3n de Tierras Despojadas, para que, de manera \u00a0 concurrente y articulada con el Gobierno Nacional, proceda a elaborar y publicar \u00a0 un plan estrat\u00e9gico de restituci\u00f3n de tierras \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente T\u20134.573.722 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela instaurada por Mar\u00eda \u00a0 Clementina Jacanamijoy Juajivioy en contra de la Unidad Administrativa Especial \u00a0 de Gesti\u00f3n de Restituci\u00f3n de Tierras Despojadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C.,\u00a0 tres (3) de noviembre de \u00a0 dos mil quince (2015). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Novena de Revisi\u00f3n de la Corte \u00a0 Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, \u00a0 espec\u00edficamente las previstas en los art\u00edculos 86 y 241 numeral 9 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el tr\u00e1mite de revisi\u00f3n de los fallos \u00a0 proferidos por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogot\u00e1 y el Juzgado \u00a0 Treinta y Nueve Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogot\u00e1, que \u00a0 decidieron la acci\u00f3n de tutela interpuesta por la ciudadana Mar\u00eda Clementina \u00a0 Jacanamijoy Juajivioy en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n \u00a0 de Restituci\u00f3n de Tierras Despojadas (en adelante Unidad de Tierras o Unidad). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0 ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De los hechos y la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El dieciocho (18) de Julio de \u00a0 dos mil catorce\u00a0 (2014) la ciudadana Mar\u00eda Clementina Jacanamijoy interpuso \u00a0 acci\u00f3n de tutela en procura de la protecci\u00f3n de sus derechos fundamentales a la \u00a0 vida, restituci\u00f3n de tierras, vida digna, vivienda y m\u00ednimo vital, los cuales \u00a0 estim\u00f3 vulnerados por la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n de \u00a0 Restituci\u00f3n de Tierras Despojadas (en adelante Unidad o Unidad de Tierras). \u00a0 Fundament\u00f3 su demanda en los siguientes hechos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0En febrero de mil novecientos noventa y seis (1996), la \u00a0 accionante adquiri\u00f3 un predio, a trav\u00e9s de documento privado, ubicado en la \u00a0 vereda San Joaqu\u00edn del Municipio de Puerto Legu\u00edzamo en el Departamento del \u00a0 Putumayo. Ese lugar se caracteriz\u00f3 por ser un sitio en el que se presentaron \u00a0 frecuentes combates entre distintos actores armados.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Ese mismo a\u00f1o, los enfrentamientos se agudizaron, motivo \u00a0 por el cual, la demandante tuvo que desplazarse junto con su hija Rosa Bernarda, \u00a0 al Municipio de Florencia, Caquet\u00e1. Su hija Rosa decidi\u00f3 continuar su viaje \u00a0 hasta Bogot\u00e1 y la actora vivi\u00f3 en Florencia por ocho a\u00f1os m\u00e1s, hasta que, \u00a0 nuevamente por razones del conflicto, en el dos mil cuatro (2004), decide \u00a0 desplazarse a la ciudad de Bogot\u00e1. Ese mismo a\u00f1o fue incluida en el Registro \u00a0 \u00danico de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El doce (12) de marzo de dos mil trece (2013), la peticionaria acudi\u00f3 a \u00a0 la Unidad de Tierras para solicitar la restituci\u00f3n de los predios abandonados. \u00a0 Sin embargo, le informaron que una vez asegurada la zona por parte de la fuerza \u00a0 p\u00fablica se dar\u00eda inicio al tr\u00e1mite para la correspondiente inscripci\u00f3n del \u00a0 inmueble en el registro de tierras despojadas y abandonadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Fue as\u00ed como, nuevamente, en noviembre de dos mil trece (2013) elev\u00f3 una \u00a0 petici\u00f3n a la Unidad solicitando informaci\u00f3n sobre el estado del tr\u00e1mite de \u00a0 restituci\u00f3n. En respuesta a su comunicaci\u00f3n le indicaron que \u201cla jurisdicci\u00f3n \u00a0 donde se encuentra el predio que reclama el solicitante no se ha implementado el \u00a0 Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, por lo cual su \u00a0 tr\u00e1mite se iniciar\u00e1 una vez se lleve a cabo la microfocalizaci\u00f3n\u201d[1]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La accionante indica que tiene setenta a\u00f1os de edad, motivo por el cual, \u00a0 sostiene que no puede esperar hasta el 2021 (tiempo previsto para la restituci\u00f3n \u00a0 de todos los predios) para ver satisfechos sus derechos fundamentales a la vida \u00a0 digna y restituci\u00f3n de tierras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0De la misma forma, puntualiza pertenecer a una comunidad \u00e9tnica, ser \u00a0 mujer y persona de la tercera edad. Por ello, dice que deber\u00eda tener prelaci\u00f3n \u00a0 sobre las dem\u00e1s reclamaciones de tierras. En consecuencia, solicita que se \u00a0 realice la \u201cmicrofocalizaci\u00f3n\u201d[2] \u00a0de los predios, o en su defecto, se implementen las medidas compensatorias \u00a0 previstas en la Ley 1448 de 2011.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la \u00a0 parte demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Unidad de Tierras manifest\u00f3 que no ha \u00a0 vulnerado los derechos fundamentales de la actora. En su criterio, no ha sido \u00a0 posible continuar con la etapa administrativa del proceso de restituci\u00f3n de \u00a0 tierras, no por negligencia de la Unidad, sino porque el \u00e1rea reclamada a\u00fan no \u00a0 ha sido microfocalizada. De ah\u00ed, realizaron las siguientes consideraciones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Indicaron que una vez \u00a0 verificadas las bases de datos de la Unidad, se constat\u00f3 que efectivamente la \u00a0 peticionaria radic\u00f3 una solicitud de inscripci\u00f3n en el Registro de Tierras \u00a0 Despojadas y Abandonadas Forzosamente, el doce (12) de marzo de dos mil trece \u00a0 (2013) ante la Direcci\u00f3n Territorial de Bogot\u00e1. Ese d\u00eda, le informaron las \u00a0 caracter\u00edsticas y procedimiento de la Ley 1448 de 2011 en relaci\u00f3n con los \u00a0 criterios de macro y microfocalizaci\u00f3n de los predios, as\u00ed como las \u00a0 oportunidades para presentar las pruebas que quiera hacer valer[3]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0De la misma manera, \u00a0 puntualizaron que la Ley 1448 de 2011 estableci\u00f3 como requisito de \u00a0 procedibilidad, la inscripci\u00f3n de los predios reclamados en el Registro de \u00a0 Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Para ello, las v\u00edctimas de \u00a0 desplazamiento deben presentar una solicitud con los requisitos previstos en el \u00a0 art\u00edculo 8 del Decreto 4829 de 2011[4]. \u00a0 All\u00ed, inicia una etapa administrativa que culminar\u00e1 con el acto administrativo \u00a0 de registro. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Pese a ello, ese \u00a0 procedimiento debe dar cumplimiento a \u201cciertas condiciones especiales \u00a0 (seguridad, densidad del despojo y condiciones para el retorno)\u201d[5] que \u00a0 son \u201ctotalmente externas a la Unidad de Restituci\u00f3n\u201d[6]. De ah\u00ed que \u00a0 para iniciar la etapa judicial del proceso de restituci\u00f3n se requiere que \u201cla \u00a0 zona en la cual se encuentra el predio objeto de restituci\u00f3n se encuentre en un \u00a0 \u00e1rea Macrofocalizada y Microfocalizada\u201d[7]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Posteriormente, \u00a0 explicaron los principios de progresividad y gradualidad en la restituci\u00f3n de \u00a0 tierras incorporados por la Ley 1448 de 2011. En ese sentido, manifestaron que \u00a0 la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la constitucionalidad del \u00a0 art\u00edculo 17 de la ley de v\u00edctimas y restituci\u00f3n de tierras, encontr\u00e1ndolo acorde \u00a0 con la Carta. As\u00ed, sostuvieron que los principios de progresividad y \u00a0 gradualidad, son materializados por los procedimientos de macro y \u00a0 microfocalizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En ese orden, precisaron \u00a0 que la noci\u00f3n de macrofocalizaci\u00f3n hace referencia \u201ca las \u00e1reas geogr\u00e1ficas \u00a0 de mayor extensi\u00f3n dentro del territorio nacional (por ejemplo los \u00a0 departamentos), en las que el Consejo de Seguridad Nacional (sector defensa) \u00a0 determina que es viable la implementaci\u00f3n del Registro de Tierras Despojadas y \u00a0 Abandonadas Forzosamente\u201d[8]. \u00a0De esta manera, ese paso debe estar coordinado con el Ministerio de Defensa, \u00a0 de conformidad con el art\u00edculo 6 del Decreto 4829 de 2011, el cual aporta \u00a0 insumos a la unidad a trav\u00e9s del Centro de Inteligencia para la Restituci\u00f3n de \u00a0 Tierras (CI2RT) para que sea el Consejo de Seguridad Nacional quien defina si \u00a0 esa \u00e1rea ser\u00e1 objeto de macrofocalizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por su parte, la \u00a0 microfocalizaci\u00f3n \u201cse entiende como la definici\u00f3n de \u00e1reas geogr\u00e1ficas de una \u00a0 extensi\u00f3n menos (municipios, corregimientos, veredas o predios), que se \u00a0 encuentran dentro de las macro-zonas, y en las que se determina que existen las \u00a0 condiciones adecuadas para adelantar\u201d[9] \u00a0el registro del predio. As\u00ed, sostuvieron que es indispensable que el sector \u00a0 defensa haya aprobado el \u00e1rea geogr\u00e1fica donde se encuentra el bien para que se \u00a0 pueda llegar a la microfocalizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0A partir de ah\u00ed, solo es \u00a0 posible llegar a la microfocalizaci\u00f3n cuando se cumpla con ese procedimiento \u00a0 que, por dem\u00e1s, no es competencia exclusiva de la Unidad. En consecuencia, no es \u00a0 posible determinar con exactitud la fecha en la que comenzar\u00e1 dicho estudio, \u00a0 pues a\u00fan no se conoce con certeza las condiciones de seguridad, densidad del \u00a0 despojo y condiciones propicias para el retorno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del fallo de primera instancia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el juez de primera \u00a0 instancia sostuvo que el prop\u00f3sito de la accionante era que se le protegiera el \u00a0 derecho de petici\u00f3n consagrado en la Constituci\u00f3n de 1991, como un derecho \u00a0 fundamental. As\u00ed, \u201cresulta susceptible de ampararse por v\u00eda de la acci\u00f3n de \u00a0 tutela, siendo presupuesto necesario para ello la existencia de actos u \u00a0 omisiones provenientes de autoridad p\u00fablica o de los particulares que impidan u \u00a0 obstruyan su ejercicio, o no se resuelva oportunamente\u201d[10]. En \u00a0 consecuencia, la tutela se convierte en el mecanismo apropiado para discutir \u00a0 este tipo de asuntos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en relaci\u00f3n con la solicitud de \u00a0 microfocalizaci\u00f3n, se\u00f1ala el juez que la ley 1448 de 2011 incorpor\u00f3 en el \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico colombiano los principios de gradualidad y progresividad \u00a0 en la restituci\u00f3n de tierras. Esa norma fue declarada exequible por la Corte \u00a0 Constitucional a trav\u00e9s de la sentencia C-715 de 2012. De esta manera, es \u00a0 necesario que el Estado tenga en cuenta la situaci\u00f3n de seguridad, la densidad \u00a0 hist\u00f3rica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno, \u00a0 procedimiento, que ha sido denominado como macro y microfocalizaci\u00f3n. As\u00ed, \u00a0 indic\u00f3, resulta claro que \u201cla Corte Constitucional ha sostenido que la \u00a0 conformaci\u00f3n del Registro de tierras despojadas, con todos sus requisitos y \u00a0 pasos (principios de gradualidad y progresividad) no es un obst\u00e1culo ni una \u00a0 vulneraci\u00f3n a los derechos de los ciudadanos como en este caso\u201d[11]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, resulta l\u00f3gico que para \u00a0 poder restituir la tierra despojada el Estado debe garantizar m\u00ednimamente unas \u00a0 condiciones que el predio que le es entregado no se encuentra en riesgo y no \u00a0 existe posibilidad ostensible de que nuevamente se recaiga en alg\u00fan tipo de \u00a0 vulneraci\u00f3n. Igualmente, no es posible que un juez de tutela verifique la \u00a0 legalidad y\/o constitucionalidad de una norma, de manera que solo deben seguir \u00a0 el precedente de la Corte Constitucional. Por estos motivos, decide negar el \u00a0 amparo constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Impugnaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Jacanamijoy impugn\u00f3 la decisi\u00f3n \u00a0 del juez de primera instancia. As\u00ed, luego de reiterar los argumentos esgrimidos \u00a0 en su escrito de tutela, indic\u00f3 que el juez se equivocaba pues deb\u00eda tenerse en \u00a0 cuenta, aspecto que no consider\u00f3, el enfoque diferencial que trata la Ley 1448 \u00a0 de 2011. De esta manera, sostuvo que su petici\u00f3n radicaba en analizar sus \u00a0 condiciones particulares, pues se trata de una mujer perteneciente a una \u00a0 comunidad \u00e9tnica, pero adem\u00e1s, adulta mayor. Esa situaci\u00f3n, dijo, debe ser \u00a0 valorada por la Unidad y en consecuencia, inaplicar el requisito de la \u00a0 microfocalizaci\u00f3n y poder acudir al juez de tierras para solicitar la \u00a0 compensaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del fallo de segunda instancia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Penal del Tribunal Superior del \u00a0 Distrito Judicial de Bogot\u00e1 decidi\u00f3 confirmar la decisi\u00f3n. En su criterio, dijo \u00a0 que \u201cno es posible conceder la pretensi\u00f3n de la actora, pues con ello se \u00a0 desconocer\u00edan los procedimientos implementados y los derechos que a otras \u00a0 personas en condiciones similares les pueden asistir\u201d. De acuerdo con lo \u00a0 anterior, el enfoque diferencial no es un mecanismo para excluir a una persona \u00a0 del cumplimiento del procedimiento para requerir sus tierras. Eso dejar\u00eda de \u00a0 lado el principio de legalidad. Por ello, no fueron amparados sus derechos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actuaciones surtidas en la Corte Constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en lo dispuesto en el art\u00edculo 57 \u00a0 del Reglamento de la Corte Constitucional y con el objeto de contar con mayores \u00a0 elementos probatorios para adoptar la decisi\u00f3n, el Magistrado Sustanciador, \u00a0 mediante auto de fecha del \u00a0veintis\u00e9is (26) de enero de dos mil quince (2015), procedi\u00f3 a decretar algunas pruebas y solicitar \u00a0 concepto de expertos en la materia. Por este medio, orden\u00f3 oficiar: (i) a la profesora Beatriz Londo\u00f1o Toro del Grupo de \u00a0 Investigaci\u00f3n en Derechos Humanos de la Facultad de Jurisprudencia de la \u00a0 Universidad del Rosario; (ii) al Observatorio de Restituci\u00f3n de Tierras \u00a0 de la Universidad de los Andes; (iii) a el profesor Francisco Guti\u00e9rrez \u00a0 San\u00edn del Instituto de Estudios Pol\u00edticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) \u00a0 de la Universidad Nacional de Colombia; \u00a0(iv) al profesor Roberto Vidal \u00a0 L\u00f3pez de la Universidad Javeriana; (v) al Centro de Estudios de Derecho \u00a0 Justicia y Sociedad (Dejusticia); (vi) a la Comisi\u00f3n Colombiana de \u00a0 Juristas; y (vii) a la Fundaci\u00f3n Forjando Futuros; para que prestaran su \u00a0 concepto respecto de los siguientes puntos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La relaci\u00f3n que existe \u00a0 entre el conflicto armado colombiano y la tenencia de la tierra. Actores, \u00a0 incidencia, trayectoria, cifras, etc.; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La restituci\u00f3n de \u00a0 tierras como una forma de reparaci\u00f3n a las v\u00edctimas del conflicto armado \u00a0 colombiano. Alcances y limitaciones; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Balance general sobre el \u00a0 proceso de restituci\u00f3n de tierras implementado por la Ley 1448 de 2011 y sus \u00a0 decretos reglamentarios, en sus a\u00f1os de vigencia. Obst\u00e1culos sociales, \u00a0 culturales, pol\u00edticos, econ\u00f3micos, institucionales, etc. que han impedido que \u00a0 las v\u00edctimas del conflicto armado vean satisfecho su derecho a la tierra; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Problemas y virtudes de \u00a0 los criterios de macro y microfocalizaci\u00f3n de predios, dentro de la etapa \u00a0 administrativa del proceso de restituci\u00f3n de tierras de la ley 1448 de 2011. \u00a0 Igualmente, los par\u00e1metros a los que debe sujetarse, en su criterio, la macro y \u00a0 microfocalizaci\u00f3n de predios por parte de la Unidad de Tierras para que los \u00a0 predios sean efectivamente restituidos. En otros t\u00e9rminos, cu\u00e1les son, a su \u00a0 juicio, las alternativas jur\u00eddicas para solucionar los problemas presentados.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
e)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Teniendo en cuenta que \u00a0 el conflicto armado en Colombia no ha finalizado, en su concepto c\u00f3mo se \u00a0 deber\u00edan conciliar los procesos de justicia transicional, particularmente, la \u00a0 restituci\u00f3n de tierras, con hostigamientos y dif\u00edciles condiciones de seguridad \u00a0 para los reclamantes de tierras en m\u00faltiples zonas del pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se sintetizan los principales \u00a0 argumentos de cada una de las intervenciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Universidad del Rosario \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El investigador Ricardo \u00c1lvarez Morales del \u00a0 Observatorio de Restituci\u00f3n y Regulaci\u00f3n de Derechos de Propiedad Agraria de la \u00a0 Universidad del Rosario, en conjunto con el profesor Francisco Guti\u00e9rrez San\u00edn \u00a0 de la Universidad Nacional de Colombia, respondieron a los requerimientos de \u00a0 esta Sala, en los t\u00e9rminos que se rese\u00f1an a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como primera medida indicaron que el \u00a0 problema de la tenencia y distribuci\u00f3n de la tierra ha estado relacionado con el \u00a0 conflicto armado, al menos, de cinco maneras. En primer lugar, indicaron que \u00a0\u201cuna de las hip\u00f3tesis m\u00e1s aceptadas en nuestros estudios sociales es que el \u00a0 actual ciclo de conflicto, que comenz\u00f3 en la d\u00e9cada de 1960, tuvo origen \u00a0 agrario\u201d. As\u00ed, estos asuntos estuvieron en el centro de los programas y \u00a0 discusiones guerrilleras. Es m\u00e1s, la historia sugiere que el nuevo ciclo de \u00a0 conflicto \u201ccomenz\u00f3 por la incapacidad del Estado de enfrentar adecuadamente \u00a0 la superposici\u00f3n de diversas exclusiones sociales e institucionales, por un \u00a0 lado, y la pesada herencia de La Violencia, por el otro\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, sostuvieron en su \u00a0 documento que la desigualdad agraria ser\u00eda otra forma de relaci\u00f3n entre la \u00a0 tierra y el conflicto armado. En efecto, expresaron que gracias a diversas \u00a0 formas de exclusi\u00f3n social e institucional, las guerrillas pudieron \u00a0 desarrollarse y crecer. As\u00ed, diversos estudios han se\u00f1alado c\u00f3mo estos problemas \u00a0 causaron incentivos y condiciones para \u201csalirse del sistema desde abajo\u201d. \u00a0 As\u00ed, \u201cno se pueden concebir las din\u00e1micas del reclutamiento de los grupos \u00a0 armados ilegales en el pa\u00eds sin pasar por la profunda crisis por las que ha \u00a0 atravesado el mundo rural en las \u00faltimas d\u00e9cadas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, la relaci\u00f3n entre conflicto \u00a0 armado y la tierra \u201ctambi\u00e9n dio incentivos para salirse desde arriba\u201d. En \u00a0 efecto, \u201cen la medida en que la capacidad de regulaci\u00f3n institucional sobre la \u00a0 tierra era entre nula y m\u00ednima, grandes fundos constituyeron eventualmente \u00a0 importantes recursos militares, que permitieron a terratenientes radicalizados \u00a0 organizar bandas armadas para que dispararan contra los campesinos, ya desde la \u00a0 d\u00e9cada de 1960\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuarto lugar, \u201cla expansi\u00f3n del \u00a0 conflicto armado est\u00e1 relacionada con diversas formas de ocupaci\u00f3n territorial, \u00a0 que a su vez se relacionan con una expansi\u00f3n de la frontera agraria que se \u00a0 conceb\u00eda como alternativa para pol\u00edticas de redistribuci\u00f3n de activos\u201d. En \u00a0 quinto lugar, el conflicto armado gener\u00f3 grandes problemas de desigualdad \u00a0 agraria y de destrucci\u00f3n de bienes y vidas de los campesinos colombianos. Aunque \u00a0 se est\u00e1 lejos de saber la cuantificaci\u00f3n de los hechos, al menos se sabe que se \u00a0 sufri\u00f3 al menos 1983 masacres, 10.000.000 personas perdieron la vida y m\u00e1s de \u00a0 seis millones de personas fueron desplazadas de las cuales, al menos 2 millones \u00a0 de personas fueron despojadas de su propiedad agraria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, se\u00f1alaron que la restituci\u00f3n \u00a0 de tierras tan solo es una medida de la reparaci\u00f3n integral, la cual es un \u00a0 concepto m\u00e1s amplio. De igual forma, \u201cse ha establecido que el derecho a la \u00a0 restituci\u00f3n es un derecho en s\u00ed mismo e independiente del hecho de que la \u00a0 v\u00edctima retorne[12] \u00a0(Corte Constitucional. Sentencias T-159 de 2011 y C-715 de 2012). De no ser \u00a0 posible la restituci\u00f3n del bien, se contemplan como medidas subsidiarias, en su \u00a0 orden, la restituci\u00f3n por equivalente o el reconocimiento de una compensaci\u00f3n \u00a0 monetaria[13]. \u00a0 Tales medidas tienen relaci\u00f3n con los derechos a la reubicaci\u00f3n o \u00a0 reasentamiento, y a la voluntariedad misma de la restituci\u00f3n\u201d. Estas formas subsidiarias de la restituci\u00f3n \u00a0 cobran relevancia pues la reubicaci\u00f3n, por ejemplo, ha sido considerada como una \u00a0 alternativa viable de cara a los derechos de las v\u00edctimas. Pese a ello, \u00a0 estimaron que la actual Ley de V\u00edctimas limita esas obligaciones del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en relaci\u00f3n con el balance de la \u00a0 Ley 1448 de 2011, espec\u00edficamente con el tema de restituci\u00f3n de tierras, \u00a0 sostuvieron que a pesar de que el tema agrario volvi\u00f3 a la agenda p\u00fablica, a\u00fan \u00a0 existen problemas de coordinaci\u00f3n entre agencias del Estado y los esquemas de \u00a0 participaci\u00f3n de las v\u00edctimas. Igualmente, resaltan que la Unidad de V\u00edctimas \u00a0 logr\u00f3 crear bases de datos para cuantificar el n\u00famero total de desplazados que, \u00a0 en sus registros, superan los 6 millones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pese a los beneficios de la ley, el problema \u00a0 es \u201cel \u00a0 desconocimiento –sintom\u00e1tico en s\u00ed mismo– que tienen la sociedad, la academia \u00a0 y el estado sobre los diversas sub-categor\u00edas que contiene el universo de \u00a0 desplazados, y en particular de la magnitud de la poblaci\u00f3n potencial de \u00a0 beneficiarios de la pol\u00edtica de restituci\u00f3n\u201d. No obstante, el principal problema que ha enfrentado \u00a0 la pol\u00edtica de restituci\u00f3n de tierras es la demora en el proceso que, \u00a0 naturalmente, tiene que ver con lo expuesto anteriormente (magnitud y medios \u00a0 disponibles). En su concepto: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa restituci\u00f3n se puede ver \u00a0 como una fila anidada (Guti\u00e9rrez, 2013). Por una parte, los individuos hacen \u00a0 fila para ser atendidos, y por otra los municipios hacen fila para ser \u00a0 focalizados. Como el dise\u00f1o y el esfuerzo inicial estuvieron orientados a \u00a0 disminuir significativamente la demora al nivel de cada proceso particular, aqu\u00ed \u00a0 hubo varios \u00e9xitos notables. De hecho, el promedio de atenci\u00f3n a cada v\u00edctima es \u00a0 bastante bueno, como se puede constatar en la Tabla 1, seg\u00fan la cual, de las \u00a0 solicitudes inscritas el 72,9% est\u00e1n en la etapa judicial y de ellas el 23,4% \u00a0 tienen ya sentencia. Sin embargo, la atenci\u00f3n individuo por individuo –que ha \u00a0 constituido el procedimiento por mucho m\u00e1s utilizado en el proceso– hace que, \u00a0 incluso con estos tiempos de atenci\u00f3n bastante buenos, se haya creado una \u00a0 congesti\u00f3n “fenomenal” (Guti\u00e9rrez, 2013, p. 19) que conduce a que los tiempos \u00a0 reales de espera a que est\u00e1n sometidas las v\u00edctimas sean geol\u00f3gicos y no \u00a0 humanos. El Observatorio de Restituci\u00f3n lleg\u00f3 a la conclusi\u00f3n de que las \u00faltimas \u00a0 devoluciones de tierras a las v\u00edctimas podr\u00edan tener lugar dentro de miles de \u00a0 a\u00f1os[14]. \u00a0 En la Tabla 2, se presenta el ritmo de avance de la Unidad de Tierras frente a \u00a0 la magnitud del problema que enfrenta: se observa que el proceso se asemeja a un \u00a0 embudo, en el que la tasa de \u00e9xito es cada vez menor. En la Tabla 3 se presentan \u00a0 las duras realidades fiscales al momento de la aprobaci\u00f3n de la pol\u00edtica (cuando \u00a0 todav\u00eda est\u00e1bamos en vacas gordas, con precios de petr\u00f3leo altos y crecimiento \u00a0 econ\u00f3mico vigoroso). El presupuesto para la Unidad de Tierras se mantendr\u00e1 a \u00a0 niveles relativamente altos hasta el 2016, y despu\u00e9s se planeaba que fuera \u00a0 disminuyendo gradualmente. Aunque esto estaba planteado para 2013, no ha habido \u00a0 cambios sustanciales en el esquema. Por consiguiente, lo que no se obtenga \u00a0 con el actual dise\u00f1o institucional hasta 2016 dif\u00edcilmente se materializar\u00e1 \u00a0 despu\u00e9s\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero, sostienen que existen riesgos \u00a0 relativos a que el proceso sea lento por intereses locales y regionales poco \u00a0 favorables a las v\u00edctimas. En ese sentido, los procesos de macro y \u00a0 microfocalizaci\u00f3n se establecieron de acuerdo con el principio de implementaci\u00f3n \u00a0 gradual y progresiva, teniendo en cuenta la situaci\u00f3n de seguridad, la densidad \u00a0 hist\u00f3rica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno. As\u00ed, el \u00a0 Decreto 4829 de 2011 estableci\u00f3 que las zonas macrofocalizadas son aquellas \u00a0 definidas por el Consejo de Seguridad Nacional en las cuales se implementar\u00e1 el \u00a0 Registro \u00danico de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, \u201c[e]l Consejo de Seguridad \u00a0 Nacional determina estas zonas a partir de los insumos en materia de seguridad e \u00a0 identificaci\u00f3n de riesgos para el proceso de restituci\u00f3n de tierras que una \u00a0 instancia de coordinaci\u00f3n de responsabilidad del Ministerio de Defensa Nacional \u00a0 le provea. Tal instancia de coordinaci\u00f3n se denomina el Centro Integrado de \u00a0 Inteligencia para la Restituci\u00f3n de Tierras (CI2RT). En esta instancia tiene \u00a0 participaci\u00f3n la Unidad de Gesti\u00f3n en Restituci\u00f3n de Tierras Despojadas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A diferencia de la macrofocalizaci\u00f3n, la \u00a0 microfocalizaci\u00f3n corresponde a municipios, veredas y corregimientos ubicados en \u00a0 zonas macrofocalizadas establecidas por una instancia de coordinaci\u00f3n operativa \u00a0 definida por el Gobierno Nacional. Mediante Decreto 599 de 2012 se dijo que la \u00a0 autoridad que decidir\u00e1 la microfocalizaci\u00f3n ser\u00eda la Unidad de Tierras. De igual \u00a0 forma seguir\u00e1 los criterios definidos anteriormente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cTambi\u00e9n se cre\u00f3 otra \u00a0 instancia encargada de la articulaci\u00f3n, implementaci\u00f3n, planeaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y \u00a0 seguimiento al proceso de registro de tierras despojadas y abandonadas \u00a0 forzosamente, denominada Comit\u00e9 Operativo Local de Restituci\u00f3n y Formalizaci\u00f3n \u00a0 de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (COLR). Los COLR los integran: \u00a0 1. El Director Territorial de la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n de \u00a0 Restituci\u00f3n de Tierras Despojadas – UAEGRT – o el Delegado del Director Nacional \u00a0 de la Unidad, quien presidir\u00e1 el COLR. 2. Los representantes de la Fuerza \u00a0 P\u00fablica delegados para participar en esta instancia, seg\u00fan lo dispuesto por el \u00a0 Ministerio de Defensa Nacional, los cuales ser\u00e1n oficiales superiores con \u00a0 capacidad de decisi\u00f3n. 3. Un (1) delegado de la Procuradur\u00eda Judicial para la \u00a0 Restituci\u00f3n de Tierras\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ante estas circunstancias, ninguna norma que \u00a0 reglamenta la focalizaci\u00f3n, prev\u00e9 t\u00e9rminos perentorios para que esos \u00a0 procedimientos se realicen en ciertas zonas del pa\u00eds, por lo cual no existen \u00a0 razones para negar indefinidamente la implementaci\u00f3n del registro en ciertas \u00a0 zonas. De igual manera, las v\u00edctimas no cuentan con participaci\u00f3n directa o \u00a0 indirecta en el proceso y el Estado no puede \u201calegar su propia incapacidad \u00a0 para demorar la reparaci\u00f3n de las v\u00edctimas, en la medida en que \u00e9l debe \u00a0 considerarse un responsable de primer nivel del acto victimizante, tanto por \u00a0 acci\u00f3n como por omisi\u00f3n (comenzando por el hecho de que es el soberano). Debe \u00a0 tenerse en cuenta que, como se dijo m\u00e1s arriba, la reparaci\u00f3n establecida en la \u00a0 Ley 1448 es muy positiva pero a la vez limitada.\u00a0 Ante esta situaci\u00f3n, el \u00a0 discurso de las agencias estatales no puede ser “les ofrezco alguna \u00a0 compensaci\u00f3n, sometida a que les pueda llegar”\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gustavo Gall\u00f3n Giraldo, Jhenifer Mojica, \u00a0 Juan Francisco Soto, Mar\u00eda Margarita Moreno y Jorge Abril, integrantes de la \u00a0 Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas (en adelante\u00a0 CCJ), respondieron al \u00a0 requerimiento realizado por esta Corporaci\u00f3n, se\u00f1alando lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la primera pregunta, \u00a0 sostuvieron que el conflicto social y armado en Colombia encuentra sus \u00a0 antecedentes en problemas sobre la tenencia de la tierra que, dijeron, hasta el \u00a0 momento no han sido resueltos. En los a\u00f1os sesenta se inici\u00f3 un proceso de \u00a0 reforma agraria que fue seguido por una \u201cuna agresiva contrarreforma, expresada especialmente \u00a0 en el Pacto de Chicoral de 1972, seguida por la persecuci\u00f3n sangrienta al \u00a0 movimiento campesino y por la descomunal usurpaci\u00f3n de tierras efectuada a \u00a0 trav\u00e9s del paramilitarismo\u201d[15]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, la concentraci\u00f3n de \u00a0 tierras por parte de actores econ\u00f3micos ha ocasionado un constante conflicto por \u00a0 el uso de la tierra, de manera que se privilegia el modelo de \u201cplantaci\u00f3n, en \u00a0 detrimento de la soberan\u00eda alimentaria y del papel del campesino. Entre 1960 y \u00a0 1997 los propietarios de m\u00e1s de mil hect\u00e1reas alcanzaron a detentar la propiedad \u00a0 del 44,99% de superficie agr\u00edcola; en el 2010 el 13,7% de propietarios de m\u00e1s de \u00a0 mil hect\u00e1reas detentaba el 77,6 % de las tierras\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, el despojo de tierras ha \u00a0 sido un fen\u00f3meno c\u00edclico presente en la realidad colombiana que no ha sido \u00a0 utilizado solamente por grupos paramilitares. En muchas oportunidades, esos \u00a0 actos han sido perpetrados por grupos insurgentes o por el mismo Estado. Sin \u00a0 embargo, este fen\u00f3meno, a pesar de ser permanente y generalizado, se ha \u00a0 acentuado en las regiones y es all\u00ed donde se presenta la \u201cmayor tasa de \u00a0 victimizaci\u00f3n por desplazamiento forzado y masacres, por ejemplo, se confirma la \u00a0 tendencia al aumento del \u00edndice de concentraci\u00f3n e inequitativa distribuci\u00f3n de \u00a0 la tierra[16]. \u00a0 Los departamentos con mayor desigualdad en materia de concentraci\u00f3n de tierras \u00a0 de acuerdo al coeficiente Gini son el Valle del Cauca y los de la zona oriental \u00a0 del pa\u00eds[17]\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, los intervinientes \u00a0 realizaron una aproximaci\u00f3n al conflicto por la tierra en el Putumayo y el \u00a0 Caquet\u00e1, teniendo en cuenta que es en esas zonas donde se sit\u00faa el predio objeto \u00a0 de la controversia. As\u00ed, esos departamentos \u201ctambi\u00e9n han sido territorios en \u00a0 disputa en los cuales el conflicto ha estado fundamentalmente asociado al \u00a0 cultivo, procesamiento y distribuci\u00f3n de la coca, a la riqueza del petr\u00f3leo, los \u00a0 recursos mineros y a los megaproyectos viales. El abandono hist\u00f3rico del Estado \u00a0 hacia la regi\u00f3n y sus elevados \u00edndices de pobreza y exclusi\u00f3n social, han sido \u00a0 elementos contextuales del desarrollo del conflicto y del ordenamiento del \u00a0 territorio, el cual ha sido reglado m\u00e1s que por el Estado por la iniciativa \u00a0 privada de empresas nacionales y extranjeras, narcotraficantes, guerrillas y \u00a0 grupos paramilitares\u201d. Desde los a\u00f1os sesenta, por ejemplo, las FARC han \u00a0 hecho presencia en esa regi\u00f3n en donde se han desarrollado eventos de conflicto \u00a0 armado ocasionando lesiones en los derechos de la poblaci\u00f3n civil. Es as\u00ed como \u00a0 el Putumayo y Caquet\u00e1 presentan los mayores \u00edndices de abandono forzado de \u00a0 tierras, solo superado por Antioquia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre los problemas y virtudes de los \u00a0 criterios de micro y macro focalizaci\u00f3n, sostuvieron que la posici\u00f3n de la \u00a0 Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas ha sido defendida en otras intervenciones en la \u00a0 Corte, especialmente, en la discusi\u00f3n sobre la constitucionalidad del art\u00edculo \u00a0 76 parcial de la ley de v\u00edctimas. En aquella ocasi\u00f3n, ofrecieron argumentos \u00a0 respecto de la constitucionalidad condicionada de esa disposici\u00f3n y la \u00a0 implementaci\u00f3n gradual y progresiva del Registro de Tierras Despojadas y \u00a0 Abandonadas Forzosamente. En ese sentido, reiteraron aquella intervenci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fue as\u00ed como indicaron que el proceso de \u00a0 restituci\u00f3n de tierras creado por la ley 1448 de 2011 estableci\u00f3 que la \u00a0 restituci\u00f3n se implementar\u00e1 de manera gradual y progresiva de conformidad con \u00a0 los criterios de seguridad, densidad hist\u00f3rica del despojo y condiciones para el \u00a0 retorno, as\u00ed como a lo que se disponga en el desarrollo reglamentario del \u00a0 art\u00edculo. En consecuencia, El Gobierno estableci\u00f3 un procedimiento regulado por \u00a0 los decretos 4829 de 2011 y 599 de 2012, normas que permiten definir cu\u00e1les \u00a0 ser\u00e1n las \u00e1reas geogr\u00e1ficas en las cuales se realizar\u00e1 el estudio de las \u00a0 solicitudes de tierras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pese a ello, indicaron, \u201ces importante \u00a0 afirmar que existe un vac\u00edo legal respecto de este procedimiento ya que el \u00a0 legislador no previ\u00f3 un t\u00e9rmino fijo para la focalizaci\u00f3n. Es decir, no existe \u00a0 norma alguna que determine cu\u00e1nto tiempo debe tomar el estudio que hace la URT \u00a0 para decidir si un \u00e1rea debe o no ser focalizada ni tampoco lo establece para \u00a0 las instancias que deben emitir sus conceptos. Esta situaci\u00f3n altera las \u00a0 expectativas de la poblaci\u00f3n frente al procedimiento de restituci\u00f3n, ya que el \u00a0 inicio del estudio \u201cprevio\u201d de la solicitud no es la presentaci\u00f3n de la misma \u00a0 ante la URT, como muchas v\u00edctimas lo consideran, sino la actuaci\u00f3n de \u00e9sta hasta \u00a0 veinte d\u00edas despu\u00e9s de realizada la focalizaci\u00f3n, para la cual, como se ha \u00a0 dicho, no existe un t\u00e9rmino establecido\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, ese vac\u00edo normativo puede implicar \u00a0 una violaci\u00f3n al derecho a la justicia, pues la microfocalizaci\u00f3n es la puerta \u00a0 de entrada a la obtenci\u00f3n del requisito de procedibilidad para solicitar ante \u00a0 los jueces un determinado predio. En consecuencia \u201csi bien es muy dif\u00edcil \u00a0 precisar cu\u00e1ndo se dan las condiciones para focalizar, es necesario determinar \u00a0 algunos criterios de priorizaci\u00f3n que acoten un t\u00e9rmino razonable para activar \u00a0 el procedimiento de restituci\u00f3n de tierras en las diversas regiones del pa\u00eds\u201d. \u00a0 Incluso, seg\u00fan informaci\u00f3n de \u00a0 la URT, hasta el 30 de junio de 2014 se han recibido 64.815[18] \u00a0solicitudes de restituci\u00f3n de tierras en el territorio nacional donde se han \u00a0 macrofocalizado 14 regiones de 16 departamentos y microfocalizado 213 zonas en \u00a0 117 municipios. Dentro de estas zonas 56.218 solicitudes, correspondientes al \u00a0 86.7% del total de las mismas, se encuentran en zonas macrofocalizadas, mientras \u00a0 que apenas 22.479 solicitudes, correspondientes al 34.6%, se encuentran en zonas \u00a0 microfocalizadas[19]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, \u00a0 \u201cconsideramos necesario que la H. Corte se pronuncie definiendo c\u00f3mo frente a \u00a0 condiciones de especial vulnerabilidad, es indispensable tomar medidas de \u00a0 enfoque diferencial que garanticen un trato igualitario a la v\u00edctima, sin que su \u00a0 posibilidad de acceso a la restituci\u00f3n se vea sometida al tr\u00e1mite general de la \u00a0 focalizaci\u00f3n, con las complejidades y dilaciones por el vac\u00edo normativo que \u00a0 dicho tr\u00e1mite implica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fundaci\u00f3n Forjando Futuros \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la relaci\u00f3n que existe entre la \u00a0 tenencia de tierras y el conflicto armado, indic\u00f3 la fundaci\u00f3n que han logrado \u00a0 identificar que los distintos actores armados tienen intereses diferentes sobre \u00a0 la tierra, seg\u00fan el tipo de regi\u00f3n. Es as\u00ed como, por ejemplo, en el Bajo Cauca \u00a0 Antioque\u00f1o, la tenencia de la tierra ha estado relacionada o ligada al control \u00a0 de la miner\u00eda y de los cultivos il\u00edcitos. Sin embargo, en el Urab\u00e1 Antioque\u00f1o, \u00a0 existe un inter\u00e9s particular por la ganader\u00eda extensiva, los cultivos de banano, \u00a0 la explotaci\u00f3n maderera y los monocultivos. Es por esa raz\u00f3n que \u201cpara tratar \u00a0 de entender la problem\u00e1tica de la tierra en Colombia se puede partir desde \u00a0 distintos momentos de la historia o diferentes regiones del pa\u00eds\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostuvieron que por el abandono hist\u00f3rico \u00a0 del Estado colombiano, algunos grupos armados propiciaron \u201cla ocupaci\u00f3n de \u00a0 campesinos a tierras bald\u00edas o de propiedad de poderosos latifundistas con el \u00a0 fin de que mejoraran sus condiciones de vida, dada la concentraci\u00f3n de la \u00a0 tenencia de la tierra que se ha mantenido a lo largo de los a\u00f1os en un 0.4% de \u00a0 la poblaci\u00f3n, que posee el 62% de la tierra productiva en Colombia\u201d. De \u00a0 igual manera, en otros casos, la fuerza militar de la guerrilla permiti\u00f3 su \u00a0 asentamiento territorial en algunas zonas del pa\u00eds, dominio con el cual los \u00a0 latifundistas y campesinos tuvieron que convivir. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este contexto, dijeron, la propagaci\u00f3n de \u00a0 los grupos armados a lo largo del territorio \u201ccaus\u00f3 que la poblaci\u00f3n civil \u00a0 tuviera que abandonar sus tierras desplaz\u00e1ndose por amenazas o por temor a su \u00a0 vida y en otros casos origin\u00f3 que latifundistas, otros campesinos, empresarios o \u00a0 miembros de grupos armados, se aprovecharan de la situaci\u00f3n de violencia para \u00a0 despojar de las tierras a sus propietarios o poseedores, a trav\u00e9s de negocios \u00a0 jur\u00eddicos fraudulentos, vali\u00e9ndose de falsificaciones de documentos, \u00a0 intimidaci\u00f3n e incluso de relaciones con funcionarios p\u00fablicos de diferentes \u00a0 entidades\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de ah\u00ed, el conflicto armado ha \u00a0 ocasionado que se presenten serios problemas sobre la tenencia de la tierra pues \u00a0 se ha dicho que los casos de abandono y de despojo \u201cascienden a 360.000 en un \u00a0 \u00e1rea de extensi\u00f3n de 6\u00b4556.978 hect\u00e1reas[20], y hasta la fecha de \u00a0 las 714 sentencias analizadas de las aproximadamente 1.000 que se han proferido, \u00a0 solo se ha tomado una decisi\u00f3n sobre 1492 casos sobre 84.224,03 Hect\u00e1reas, es \u00a0 decir el 1.2% es la tierra restituida judicialmente\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la consulta sobre la \u00a0 restituci\u00f3n de tierras como una forma de reparaci\u00f3n a las v\u00edctimas y el balance \u00a0 general sobre el proceso de restituci\u00f3n de tierras, conceptu\u00f3 la Fundaci\u00f3n que \u00a0 efectivamente la Ley 1448 de 2011 presenta profundos beneficios pero tambi\u00e9n \u00a0 problemas que est\u00e1n siendo dif\u00edciles de solucionar. As\u00ed, \u201cse resalta de las \u00a0 714 sentencias analizadas por la Fundaci\u00f3n Forjando Futuros, que los jueces han \u00a0 ordenado al Incoder la adjudicaci\u00f3n de 317 predios a 329 solicitantes, en \u00a0 17.279,69 Hect\u00e1reas, as\u00ed mismo, en las mismas sentencias los jueces han \u00a0 declarado la adquisici\u00f3n de 243 a 251 solicitantes que fueron reconocidos como \u00a0 poseedores, en 3.981 Hect\u00e1reas, saneando la propiedad para estas v\u00edctimas y \u00a0 contribuyendo a la reducci\u00f3n de los \u00edndices de informalidad de la propiedad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De la misma forma se super\u00f3 la discusi\u00f3n \u00a0 sobre si esta Ley acog\u00eda solo a los predios rurales o tambi\u00e9n a los urbanos. En \u00a0 efecto, se han restituido 38 predios urbanos en los departamentos de Antioquia, \u00a0 Cauca, Cesar, Meta, Norte de Santander, Putumayo, Tolima y Valle del Cauca, en \u00a0 favor de 57 personas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pese a ello, la Fundaci\u00f3n sostuvo que han \u00a0 identificado una serie de \u00a0problemas, principalmente en la etapa administrativa \u00a0 de la restituci\u00f3n de tierras, que a continuaci\u00f3n se sintetizar\u00e1n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Las victimas de despojo y abandono forzado de tierras no han acudido al proceso \u00a0 de restituci\u00f3n para reclamar sus derechos: Hasta el 21 de noviembre del a\u00f1o 2014 \u00a0 las solicitudes de ingreso al registro de tierras ascend\u00edan a 70.634 de las \u00a0 360.000 que se espera que se tramiten hasta el a\u00f1o 2021[22], ello puede \u00a0 deberse a la desconfianza en las autoridades, al temor por la presencia de \u00a0 actores violentos o a la desinformaci\u00f3n que persiste. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Trato discriminatorio para las v\u00edctimas despojadas u obligadas a emigrar de las \u00a0 parcelas ubicadas en zonas de reserva forestal, pues se les niega la posibilidad \u00a0 de acceder a la jurisdicci\u00f3n especializada en restituci\u00f3n de tierras, en donde \u00a0 los jueces pueden optar por otorgar una compensaci\u00f3n, ya que se les niega la \u00a0 inclusi\u00f3n en el registro de tierras despojadas o abandonadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Existe un exceso en las exigencias probatorias para la identificaci\u00f3n y \u00a0 georreferenciaci\u00f3n de los predios, tanto en la etapa administrativa como en la \u00a0 judicial, toda vez que se convirti\u00f3 en la pr\u00e1ctica en un requisito de \u00a0 procedibilidad aportar un levantamiento topogr\u00e1fico en la solicitud que se \u00a0 tramita ante los jueces. Esto incluso en predios que tienen los documentos que \u00a0 demuestran la titularidad del predio y se encuentran delimitados en el Catastro \u00a0 Departamental o en el Agust\u00edn Codazzi, encareciendo los costos del proceso \u00a0 judicial y retrasando las decisiones en algunos eventos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Falta de articulaci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas, lo cual dificulta el retorno de \u00a0 las v\u00edctimas y el cumplimiento de las sentencias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0En los eventos en los cuales las v\u00edctimas han retornado a los predios bald\u00edos \u00a0 que han explotado durante a\u00f1os, no se tramita la restituci\u00f3n administrativa, \u00a0 pues el Incoder al conocer de la existencia de una solicitud de restituci\u00f3n de \u00a0 tierras, prefiere esperar a que se resuelva en la sentencia y que un juez le \u00a0 ordene la adjudicaci\u00f3n, que ir adelantando el proceso administrativo de \u00a0 adjudicaci\u00f3n que les compete. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Falta de seguridad y protecci\u00f3n para las v\u00edctimas, funcionarios y l\u00edderes \u00a0 reclamantes de tierras: hasta la fecha y desde el 2008, han sido asesinadas 70 \u00a0 personas por problemas de tierras, lo cual sin duda afecta el proceso, pues el \u00a0 Estado colombiano a trav\u00e9s de la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n se ha preocupado \u00a0 por asignar y suspender esquemas de seguridad ante una amenaza y la ausencia de \u00a0 la misma, sin lograr a\u00fan el desmantelamiento de las estructuras criminales que \u00a0 han despojado las tierras a lo largo de la historia del pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Falta de protagonismo de las v\u00edctimas, pues en la Ley 1448 de 2011 se les limit\u00f3 \u00a0 su intervenci\u00f3n a las mesas de participaci\u00f3n: municipales, departamentales y \u00a0 nacionales, dej\u00e1ndoles por fuera de discusiones como la micro focalizaci\u00f3n de \u00a0 los territorios que se pretenden restituir. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0La micro focalizaci\u00f3n sin duda es la mayor dificultad para que el proceso de \u00a0 restituci\u00f3n avance. Sobre este \u00faltimo aspecto, puntualizaron que la \u00a0 microfocalizaci\u00f3n ha sido el principal problema en los procesos de restituci\u00f3n \u00a0 de tierras. En criterio de la Fundaci\u00f3n, la Unidad de Tierras \u201cviene \u00a0 escudando su incapacidad institucional a partir del Decreto 4829 de diciembre 20 \u00a0 de 2011 y el Decreto 599 de marzo 21 de 2012 y as\u00ed ha limitado el avance en los \u00a0 procesos de decisi\u00f3n sobre el registro de los predios que las v\u00edctimas vienen \u00a0 solicitando en Restituci\u00f3n sin una verdadera aplicaci\u00f3n de los principios de \u00a0 progresividad y gradualidad, avalados por la Corte Constitucional en Sentencia \u00a0 C-715 de 2012\u201d. Estimaron que en esa decisi\u00f3n, la Corte, al avalar los \u00a0 principios de progresividad y gradualidad, no le dio potestad al Estado \u00a0 colombiano para que a trav\u00e9s del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y \u00a0 la Unidad de Tierras, desconocieran otros derechos fundamentales, pasando por \u00a0 alto una ponderaci\u00f3n de principios constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esa \u00a0 forma, manifestaron que el procedimiento para la microfocalizaci\u00f3n de tierras es \u00a0 arbitrario pues \u201cse ha restringido por completo la decisi\u00f3n de intervenir una \u00a0 zona b\u00e1sicamente a una sola entidad, sin participaci\u00f3n de las v\u00edctimas o \u00a0 sociedad civil, ni la presencia de instancias internacionales o representantes \u00a0 de la administraci\u00f3n municipal de la zona y siempre bajo los criterios de \u00a0 retorno que considere el funcionario de turno de la [Unidad]\u201d. En \u00a0 consecuencia, la inadecuada regulaci\u00f3n sobre los criterios de microfocalizaci\u00f3n, \u00a0 dijeron, \u201cviene a contrastarse con una actitud pasiva de la [Unidad]\u201d. De este \u00a0 modo, a finales de 2014 se presentaron a la Unidad \u201c70.634 solicitudes, sobre \u00a0 las cuales en 48.153 no se ha iniciado el estudio y por lo tanto no se \u00a0 encuentran en zonas micro focalizadas, esperando a que se den los conceptos \u00a0 favorables de seguridad y la Entidad P\u00fablica decida micro focalizar[23]\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0\u00a0 CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA \u00a0 CORTE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Competencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta Corte es competente para conocer del \u00a0 fallo materia de revisi\u00f3n, de conformidad con lo establecido en los art\u00edculos 86 \u00a0 y 241.9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en los art\u00edculos 31 a 36 del Decreto 2591 \u00a0 de 1991, y en virtud del\u00a0 auto del diez (10) de noviembre de dos mil \u00a0 catorce (2014) expedido por la Sala de Selecci\u00f3n N\u00famero Once de esta \u00a0 Corporaci\u00f3n, que decidi\u00f3 seleccionar el presente asunto para su revisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Problema jur\u00eddico y temas jur\u00eddicos a tratar \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1 La accionante considera que la Unidad de \u00a0 Tierras ha vulnerado sus derechos fundamentales por la negativa de continuar con \u00a0 el tr\u00e1mite administrativo de restituci\u00f3n, previsto en la Ley 1448 de 2011, \u00a0 espec\u00edficamente, la etapa de microfocalizaci\u00f3n de la zona. La ciudadana \u00a0 Jacanamijoy adquiri\u00f3 a trav\u00e9s de documento privado un terreno en el Departamento \u00a0 del Caquet\u00e1 del cual fue desplazada violentamente, hasta llegar a la ciudad de \u00a0 Bogot\u00e1. Fue as\u00ed como acudi\u00f3 a la Alcald\u00eda de esa ciudad para solicitar \u00a0 acompa\u00f1amiento jur\u00eddico. En ese contexto, la peticionaria solicit\u00f3 a la Unidad \u00a0 de Tierras la inscripci\u00f3n de su predio en el registro de tierras despojadas, \u00a0 pero le indicaron que no es posible por cuanto esa zona a\u00fan no ha sido \u00a0 microfocalizada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2 Por su parte, los juzgados de instancia \u00a0 negaron el amparo propuesto por la actora, ya que, en su criterio, no era \u00a0 posible a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela ordenar la restituci\u00f3n de tierras \u00a0 despojadas y mucho menos la microfocalizaci\u00f3n del predio. En concepto de los \u00a0 jueces, ya existe un procedimiento previsto en la Ley 1448 de 2011 que regula \u00a0 ese asunto y es apropiado para ventilar sus pretensiones. De igual forma, \u00a0 estimaron que los criterios de micro y macro focalizaci\u00f3n fueron establecidos \u00a0 para garantizar la seguridad e integridad de la v\u00edctima. Por ello, lejos de \u00a0 impedir el acceso a sus tierras, lo que buscan es que la v\u00edctima del conflicto \u00a0 pueda acceder a ella de manera pac\u00edfica y sin exponer su vida. Por ello, no \u00a0 puede un juez de tutela, sin conocimiento, ordenar la microfocalizaci\u00f3n sin \u00a0 saber las condiciones de seguridad del predio discutido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. En ese contexto, la Sala Novena de \u00a0 Revisi\u00f3n Constitucional debe resolver si la Unidad de Tierras desconoci\u00f3 los \u00a0 derechos fundamentales a la dignidad humana y restituci\u00f3n de tierras de la \u00a0 ciudadana Mar\u00eda Clementina Jacanamijoy, al negarse a continuar con el tr\u00e1mite \u00a0 administrativo de restituci\u00f3n de tierras, espec\u00edficamente, con la inscripci\u00f3n de \u00a0 su predio en el registro de tierras despojadas de la Ley 1448 de 2011, bas\u00e1ndose \u00a0 en que (i) la zona en la que se encuentra el inmueble a\u00fan no ha sido \u00a0 microfocalizada y, (ii) no existen las condiciones apropiadas de seguridad para \u00a0 continuar con el procedimiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4 As\u00ed las cosas, como cuesti\u00f3n previa, \u00a0 esta Corte advierte la necesidad de pronunciarse sobre la procedibilidad de la \u00a0 acci\u00f3n de tutela, toda vez que la Ley 1448 de 2011 prev\u00e9 un procedimiento \u00a0 espec\u00edfico para estos casos. Una vez resuelto el examen de subsidiariedad, y en \u00a0 caso de encontrarlo procedente, resolver\u00e1 el fondo del asunto. En ese orden, \u00a0 presentar\u00e1 (i) los est\u00e1ndares nacionales e internacionales del derecho a la \u00a0 restituci\u00f3n de tierras como componente de la reparaci\u00f3n a las v\u00edctimas del \u00a0 conflicto; (ii) expondr\u00e1 la jurisprudencia constitucional sobre los principios \u00a0 de gradualidad y progresividad, (iii) revisar\u00e1 la normatividad vigente \u00a0 relacionada con los criterios de micro y macrofocalizaci\u00f3n para as\u00ed, a partir de \u00a0 lo anterior, finalizar (iv) con la soluci\u00f3n del caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Procedencia excepcional de la acci\u00f3n de \u00a0 tutela para solicitar la restituci\u00f3n de tierras despojadas o abandonadas. \u00a0 Requisito de subsidiariedad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. De acuerdo con el art\u00edculo 86 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, toda persona tendr\u00e1 acci\u00f3n de tutela para reclamar ante los jueces \u00a0 la protecci\u00f3n inmediata de sus derechos fundamentales, cuando resulten \u00a0 amenazados por la actuaci\u00f3n u omisi\u00f3n de cualquier autoridad p\u00fablica, o, \u00a0 excepcionalmente, de particulares. La misma disposici\u00f3n establece que s\u00f3lo ser\u00e1 \u00a0 procedente cuando no exista en el ordenamiento jur\u00eddico otro mecanismo para \u00a0 defenderse. Esa exigencia ha sido definida por la Corte como el requisito o \u00a0 principio de subsidiariedad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. Este requisito ha sido desarrollado por \u00a0 la Corte desde sus primeras decisiones. Por ejemplo, en la sentencia C-543 de \u00a0 1992, esta Corporaci\u00f3n manifest\u00f3 que la acci\u00f3n de tutela es un recurso \u00a0 excepcional, lo que significa que solo ante la eventual carencia de un mecanismo \u00a0 en el ordenamiento jur\u00eddico, el amparo cobra vigencia y se torna procedente. De \u00a0 lo contrario, la tutela se convierte en un remplazo de las v\u00edas ordinarias y su \u00a0 car\u00e1cter residual, pierde contenido. Como se aprecia, en esta primera etapa de \u00a0 la jurisprudencia constitucional se busc\u00f3 entregarle un papel relevante a las \u00a0 dem\u00e1s jurisdicciones, pues, como sucede ahora, todos los jueces en sus \u00a0 decisiones son guardianes de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. Esa regla fue variando a medida que el \u00a0 conocimiento de nuevos casos aport\u00f3 a la Corte elementos de juicio para \u00a0 construir una posici\u00f3n diferente. A partir de varios fallos, este Tribunal \u00a0 advirti\u00f3 que \u201cla sola existencia de otro mecanismo judicial no constituye una \u00a0 raz\u00f3n suficiente para declarar la improcedencia de la acci\u00f3n. El medio debe ser \u00a0 id\u00f3neo, lo que significa que debe ser apto para producir el efecto protector de \u00a0 los derechos fundamentales. Adem\u00e1s, debe ser eficaz, esto es, que debe estar \u00a0 dise\u00f1ado de forma tal que brinde oportunamente una protecci\u00f3n al derecho\u201d[24]. \u00a0Esa circunstancia introdujo nuevas reglas en el examen de procedibilidad de \u00a0 la acci\u00f3n de tutela, pues a la Corte no le bast\u00f3 con verificar la simple \u00a0 existencia de un recurso judicial. En efecto, ahora el mecanismo analizado debe \u00a0 ser id\u00f3neo y eficaz para que se entienda cumplido el requisito de subsidiariedad[25]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, el mecanismo es eficaz \u00a0siempre que sea oportuno, e id\u00f3neo si tiene la virtualidad de producir \u00a0 los efectos esperados. En otras palabras, la eficacia significa que con el \u00a0 recurso se garantice la vigencia de los derechos fundamentales en el momento \u00a0 indicado, mientras que con la idoneidad que el medio de defensa est\u00e9 dise\u00f1ado \u00a0 para cumplir con los prop\u00f3sitos que requiere la persona. Pese a lo anterior, el \u00a0 requisito de subsidiariedad debe ser cotejado con los elementos, circunstancias \u00a0 y condiciones f\u00e1cticas del caso en estudio, ya que ning\u00fan recurso es id\u00f3neo y\/o \u00a0 eficaz en abstracto[26]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4. A su vez, el an\u00e1lisis de subsidiariedad \u00a0 tambi\u00e9n determina los efectos de la sentencia del juez de tutela. La Corte ha \u00a0 puntualizado que una vez realizado el examen se deben establecer los efectos del \u00a0 fallo, esto es, si las \u00f3rdenes ser\u00e1n definitivas o transitorias[27]. \u00a0 La primera hip\u00f3tesis surge cuando el recurso no supera los est\u00e1ndares de \u00a0 idoneidad y eficacia, evento en el cual, lo decidido por el juez constitucional \u00a0 debe resolver de fondo y definitivamente el asunto. Por el contrario, en la \u00a0 segunda hip\u00f3tesis, el recurso es id\u00f3neo y eficaz, pero existe un riesgo de que \u00a0 se cause un perjuicio irremediable sobre el derecho fundamental amenazado. En \u00a0 ese caso, las \u00f3rdenes del juez ser\u00e1n transitorias hasta tanto y por m\u00e1ximo \u00a0 cuatro meses, la persona acuda a la v\u00eda apropiada y el juez ordinario decida el \u00a0 fondo del asunto[28]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5. Al mismo tiempo, esta Corporaci\u00f3n ha \u00a0 manifestado la importancia que tiene el hecho de que el recurso judicial \u00a0 ordinario tenga la misma fuerza protectora de los derechos fundamentales, frente \u00a0 a la que ofrece la acci\u00f3n de tutela. Por ejemplo, en sentencia T-414 de 1992, \u00a0 reiterada por la SU-961 de 1999, esta Corte sostuvo que \u201ces claro entonces que el otro medio de \u00a0 defensa judicial a que alude el art\u00edculo 86 debe poseer necesariamente, cuando \u00a0 menos, la misma eficacia en materia de protecci\u00f3n inmediata de derechos \u00a0 constitucionales fundamentales que, por su naturaleza, tiene la acci\u00f3n de \u00a0 tutela. De no ser as\u00ed, se estar\u00eda haciendo simplemente una burda y mec\u00e1nica \u00a0 ex\u00e9gesis de la norma, en abierta contradicci\u00f3n con los principios vigentes en \u00a0 materia de efectividad de los derechos y con desconocimiento absoluto del querer \u00a0 expreso del Constituyente\u201d. En otros t\u00e9rminos, el otro medio de defensa ha de ofrecer igual o \u00a0 mejor garant\u00eda a la de la acci\u00f3n de tutela.\u00a0 No basta, pues, con la \u00a0 existencia en abstracto de otro medio de defensa judicial si su eficacia es \u00a0 inferior a la del amparo constitucional[29]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.6. Dicho lo anterior, solo basta por \u00a0 preguntarse si las reglas fijadas por la Corte en relaci\u00f3n con el requisito de \u00a0 subsidiariedad son aplicables con la misma intensidad, respecto de los sujetos \u00a0 de especial protecci\u00f3n constitucional. La jurisprudencia que ha discutido ese \u00a0 asunto, concluye que el an\u00e1lisis de procedibilidad de la acci\u00f3n no puede hacerse \u00a0 de la misma manera respecto de aquellas personas que se encuentran en un grado \u00a0 superior de vulnerabilidad, ya que, por una parte, la subsidiariedad se verifica \u00a0 caso a caso y, por otra, en esos eventos el examen se flexibiliza atendiendo a \u00a0 las condiciones particulares del sujeto[30]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conviene subrayar que \u201cel operador \u00a0 judicial debe examinar la situaci\u00f3n f\u00e1ctica que define el asunto sometido a su \u00a0 conocimiento, y las particularidades de quien reclama el amparo constitucional, \u00a0 pues, si se trata de sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional (personas de \u00a0 la tercera edad o en condici\u00f3n de discapacidad, etc.) o de personas que se \u00a0 encuentren en condiciones de debilidad manifiesta, el an\u00e1lisis de procedibilidad \u00a0 se flexibiliza haci\u00e9ndose menos exigente\u201d[31]. Es \u00a0 necesario recalcar que no es una medida constitucionalmente admisible, aplicar \u00a0 el requisito de subsidiariedad sin atenci\u00f3n a las caracter\u00edsticas de los sujetos \u00a0 de especial protecci\u00f3n constitucional, pues eso llevar\u00eda a la Corte a dejar sin \u00a0 contenido el derecho a la igualdad consagrado en el art\u00edculo 13 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.7. A partir de\u00a0 lo anterior, en el \u00a0 presente caso la Sala advierte, preliminarmente, un problema constitucional que \u00a0 debe ser resuelto en aras de analizar el caso concreto. En efecto, este Tribunal \u00a0 debe fijar una posici\u00f3n en relaci\u00f3n con la procedibilidad de la acci\u00f3n de tutela \u00a0 cuando su pretensi\u00f3n principal sea la restituci\u00f3n de predios abandonados o \u00a0 despojados forzosamente. \u00a0Por ende, es necesario establecer los criterios \u00a0 esenciales derivados del derecho a la restituci\u00f3n de tierras, con el fin de \u00a0 medir su impacto en t\u00e9rminos de evaluaci\u00f3n sobre la subsidiariedad de la acci\u00f3n \u00a0 de tutela. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.8. El derecho a la restituci\u00f3n de tierras \u00a0 es un tema relativamente reciente en la discusi\u00f3n constitucional. A pesar de que \u00a0 la Corte en distintos pronunciamientos ha resaltado la importancia que tiene el \u00a0 acceso a la tierra para las v\u00edctimas de desplazamiento forzado, solo hasta \u00a0 despu\u00e9s del a\u00f1o 2011 comenz\u00f3 con el estudio de casos que tratan espec\u00edficamente \u00a0 ese tema. Eso se explica, en buena medida, porque antes de ese a\u00f1o no exist\u00edan \u00a0 en el ordenamiento jur\u00eddico normas legales que dieran cuenta de la necesidad de \u00a0 restituir los predios que fueron despojados[32]. Aunque se \u00a0 avanz\u00f3 en la consolidaci\u00f3n de est\u00e1ndares normativos sobre el derecho a la \u00a0 reparaci\u00f3n, la restituci\u00f3n de tierras, en particular, no fue un asunto \u00a0 primordial en la agenda nacional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.9. En consonancia con lo anterior, la \u00a0 promulgaci\u00f3n de la Ley 1448 de 2011 fue un factor determinante para el an\u00e1lisis \u00a0 de procedibilidad de la acci\u00f3n de tutela en materia de tierras, pues la Corte \u00a0 reconoci\u00f3 que el Legislador y el Gobierno realizaron un esfuerzo importante en \u00a0 la creaci\u00f3n e implementaci\u00f3n de un proceso judicial adecuado para ventilar esta \u00a0 clase de controversias. Antes de la expedici\u00f3n de dicha Ley, la posici\u00f3n de la \u00a0 Corte era clara en el sentido de que el amparo constitucional era el mecanismo \u00a0 adecuado para solicitar la restituci\u00f3n de tierras, ya que los dem\u00e1s tr\u00e1mites \u00a0 previstos para ello no eran id\u00f3neos y\/o eficaces[33]. \u00a0 Con la nueva Ley el panorama cambi\u00f3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.10. Por ejemplo, en la \u00a0 Sentencia T-821 de 2007 la Corte tutel\u00f3 los derechos de una v\u00edctima de \u00a0 desplazamiento forzado que solicitaba los beneficios consagrados en la Ley 387 \u00a0 de 1997. Esa norma consagra unas medidas de protecci\u00f3n patrimonial que tienen \u00a0 por objetivo evitar transferencias del dominio de inmuebles ubicados en zonas \u00a0 donde existe riesgo de despojo violento. En aquella ocasi\u00f3n, este Tribunal \u00a0 orden\u00f3 la inscripci\u00f3n del predio en el Registro \u00danico de Predios Despojados \u00a0 (RUPTA) e inst\u00f3 al gobierno para que incluyera a la peticionaria en programas de \u00a0 reparaci\u00f3n por ser v\u00edctima del conflicto. Si bien la orden no fue expl\u00edcita, \u00a0 constituy\u00f3 una de las primeras decisiones en las que este Tribunal estudi\u00f3 la \u00a0 posibilidad de que a trav\u00e9s de tutela se garantizaran los derechos sobre la \u00a0 tierra de la poblaci\u00f3n desplazada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera semejante, en \u00a0 sentencia T-159 de 2011 la Corte reiter\u00f3 su regla luego de resolver un caso que \u00a0 involucraba a una persona obligada a abandonar su predio por las amenazas \u00a0 constantes que sufr\u00eda por parte de grupos armados al margen de la ley. Sobre el \u00a0 terreno de su propiedad reca\u00eda una medida de protecci\u00f3n prevista en la ley 387 \u00a0 de 1997, lo que no le permit\u00eda transferir el derecho de dominio del inmueble sin \u00a0 la anuencia del INCODER. La v\u00edctima solicit\u00f3 a esa entidad el levantamiento de \u00a0 la medida para poder transferir el dominio, pero su petici\u00f3n fue resuelta \u00a0 negativamente en varias ocasiones. A pesar de no solicitarse la restituci\u00f3n de \u00a0 la tierra, la Corte tutel\u00f3 los derechos del accionante a la vez que reiter\u00f3 la \u00a0 regla de procedibilidad rese\u00f1ada en p\u00e1rrafos anteriores, relativa a la idoneidad \u00a0 de la tutela para proteger el derecho a la tierra de las v\u00edctimas del conflicto. \u00a0 Para esta Corporaci\u00f3n, la condici\u00f3n especial de los desplazados convert\u00eda el \u00a0 amparo constitucional en el conducto m\u00e1s apropiado para reclamar derechos sobre \u00a0 la tierra presuntamente despojada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.11. Poco tiempo despu\u00e9s se \u00a0 profiri\u00f3 la sentencia T-669A de 2011, fallo que present\u00f3 supuestos f\u00e1cticos \u00a0 similares al caso expuesto con anterioridad. Esa vez, los peticionarios \u00a0 solicitaron ante los jueces de tutela la protecci\u00f3n del derecho sobre sus \u00a0 tierras, en raz\u00f3n a que no se les permit\u00eda enajenarlas por cuanto reca\u00eda sobre \u00a0 ellas una medida de protecci\u00f3n patrimonial, prevista en la Ley 387 de 1997. Pese \u00a0 a ello, su petici\u00f3n fue negada pues en criterio de este Tribunal, la solicitud \u00a0 de la v\u00edctima pod\u00eda poner en riesgo su vida y aumentar las posibilidades de que \u00a0 el predio fuera usurpado ilegalmente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A pesar de negar el amparo, fue \u00a0 la primera sentencia que se refiri\u00f3 a la Ley 1448 de 2011 y su aplicaci\u00f3n en \u00a0 materia de reparaci\u00f3n y restituci\u00f3n de tierras, a la vez que comenz\u00f3 a variar la \u00a0 posici\u00f3n de la Corte respecto de la procedencia del amparo para formular esta \u00a0 clase de pretensiones. En concepto de este Tribunal, el Legislador expidi\u00f3 una \u00a0 norma de car\u00e1cter especial dise\u00f1ada para ese prop\u00f3sito, lo que implic\u00f3 que la \u00a0 tutela perdiera el car\u00e1cter de mecanismo judicial principal, dando paso a este \u00a0 nuevo tr\u00e1mite en materia de tierras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.12. Como se anunci\u00f3 \u00a0 previamente, con la promulgaci\u00f3n de la Ley 1448 de 2011 las subreglas fijadas \u00a0 sobre este tema fueron diferentes. En sentencias m\u00e1s recientes, esta Corporaci\u00f3n \u00a0 restringi\u00f3 la posibilidad de que la tutela fuera el medio de defensa adecuado \u00a0 para solicitar la restituci\u00f3n de tierras. En su criterio, el nuevo panorama \u00a0 normativo ofrece a las v\u00edctimas todo un aparato administrativo y judicial \u00a0 tendiente a que los predios que fueron despojados o abandonados por causa de la \u00a0 violencia, sean restituidos material y jur\u00eddicamente en el menor tiempo posible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.13. Luego de la entrada en vigencia de la \u00a0 mencionada Ley, se expidi\u00f3 la sentencia T-415 de 2013 que recogi\u00f3 el criterio \u00a0 se\u00f1alado en p\u00e1rrafos anteriores. En ese caso la Corte decidi\u00f3 sobre la petici\u00f3n \u00a0 de una persona que reclamaba la restituci\u00f3n de sus tierras presuntamente \u00a0 despojadas, pese a existir sobre el inmueble medidas de protecci\u00f3n por parte del \u00a0 INCODER. En esa providencia, sostuvo lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cTeniendo en cuenta de un \u00a0 lado, el concepto jur\u00eddico de la Unidad de Restituci\u00f3n de Tierras, y del otro, \u00a0 el estudio t\u00e9cnico aportado por la Unidad de Desarrollo y An\u00e1lisis Estad\u00edstico \u00a0 de la Sala Administrativa del CSJ, esta Sala considera que la protecci\u00f3n de los \u00a0 derechos invocados por los accionantes, eventualmente conculcados por las \u00a0 presuntas irregularidades que se cometieron en el tr\u00e1mite de la adjudicaci\u00f3n del \u00a0 predio, pueden plantearse y solucionarse de manera eficaz a trav\u00e9s del proceso \u00a0 de restituci\u00f3n previsto en la Ley 1448 de 2011, pues como qued\u00f3 demostrado, los \u00a0 t\u00e9rminos previstos para este proceso en la ley son cortos y por regla general, \u00a0 salvo imprevistos, finalizan dentro del t\u00e9rmino. As\u00ed, el mecanismo judicial para \u00a0 la restituci\u00f3n de tierras es id\u00f3neo para conceder la pretensi\u00f3n que el actor \u00a0 plantea en sede de tutela, debido a su especificidad y a que a pesar de las \u00a0 complejidades que implica la restituci\u00f3n, queda demostrado que los jueces dan \u00a0 tr\u00e1mite al proceso, dentro del t\u00e9rmino prudente y razonable, que establece la \u00a0 ley\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.14. El supuesto f\u00e1ctico de \u00a0 esa sentencia era el siguiente: unas personas afirmaron ser poseedores de un \u00a0 predio rural, ubicado en el Departamento del Vichada. Ese predio fue adquirido a \u00a0 trav\u00e9s de documento privado, el 15 de julio de 1994 a pesar de que la vendedora \u00a0 no ten\u00eda resoluci\u00f3n de adjudicaci\u00f3n del INCORA (hoy INCODER). En el a\u00f1o de 1999 \u00a0 fueron desplazados por la amenaza de grupos paramilitares que operaban en el \u00a0 sector y tan solo en el 2003, pudieron retornar. Pasado un tiempo el INCODER \u00a0 adjudic\u00f3 esos predios a otros sujetos que cumpl\u00edan con los requisitos \u00a0 establecidos por la ley 160 de 1994 (Ley de reforma agraria). En consecuencia, \u00a0 adelantaron varios tr\u00e1mites administrativos, mientras que paralelamente los \u00a0 inmuebles continuaron en una cadena de ventas sospechosas. A trav\u00e9s de tutela, \u00a0 solicitaron la restituci\u00f3n de ese inmueble perdido por causa del desplazamiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.15. Antes de examinar el \u00a0 fondo del asunto, la Corte efectu\u00f3 un an\u00e1lisis de subsidiariedad en el que \u00a0 comprob\u00f3 la idoneidad y eficacia del proceso de restituci\u00f3n de tierras \u00a0 contemplado en la Ley 1448 de 2011. Su conclusi\u00f3n fue que ese procedimiento no \u00a0 solo cuenta con todas las garant\u00edas para que las pretensiones de los accionantes \u00a0 sean resueltas, sino que adem\u00e1s es el mecanismo m\u00e1s apropiado para ello pues en \u00a0 \u00e9l se incluyen medidas especiales para que las v\u00edctimas reclamen sus derechos. \u00a0 Para esta Corporaci\u00f3n, la ley de v\u00edctimas incorpora est\u00e1ndares de justicia \u00a0 transicional que flexibilizan las reglas tradicionales del derecho civil, lo \u00a0 cual convierte ese tr\u00e1mite en un proceso especializado respetuoso de dichos \u00a0 est\u00e1ndares, al igual que de los derechos de las v\u00edctimas. En consecuencia, la \u00a0 persona afectada puede acudir a un proceso donde el juez cuenta con m\u00e1s \u00a0 herramientas en materia de tierras que, incluso, el de tutela. Al existir ese \u00a0 procedimiento, puntualiz\u00f3, la tutela no es procedente para solicitar la \u00a0 restituci\u00f3n de tierras despojadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las razones que la Corte \u00a0 ofreci\u00f3 en aquella ocasi\u00f3n apuntaron hacia la consolidaci\u00f3n de una nueva regla \u00a0 judicial en la que la jurisdicci\u00f3n de tierras creada por la Ley 1448 de 2011 no \u00a0 fuera una v\u00eda paralela a la acci\u00f3n de tutela. Esa Corporaci\u00f3n reconoci\u00f3 las \u00a0 complejidades y limitaciones que los jueces constitucionales tienen para abordar \u00a0 problem\u00e1ticas de esta envergadura. Indiscutiblemente, la puesta en marcha de la \u00a0 Ley 1448 de 2011 si bien ha presentado dificultades, que en muchas ocasiones han \u00a0 sido dif\u00edciles de solucionar, ello, en principio, no es raz\u00f3n suficiente para \u00a0 que la justicia constitucional intervenga en asuntos propios de otras \u00a0 jurisdicciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.16. A pesar de lo dicho, en \u00a0 el caso concreto la Sala observa una situaci\u00f3n excepcional, en la que el tr\u00e1mite \u00a0 se encuentra suspendido indefinidamente y sin que la peticionaria conozca las \u00a0 razones, precisas y no gen\u00e9ricas, por las que debe esperar para que este avance \u00a0 hacia la efectiva protecci\u00f3n de sus derechos. En efecto, la Unidad de Tierras \u00a0 solo le ha indicado que el predio no ha sido microfocalizado, condici\u00f3n o pre \u00a0 requisito para proceder con las siguientes etapas del tr\u00e1mite administrativo y \u00a0 judicial. Recu\u00e9rdese que sin agotar esa etapa, la v\u00edctima no puede acudir a \u00a0 instancias judiciales a reclamar sus tierras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.17. Como, en abstracto, la \u00a0 Ley 1448 de 2011 prev\u00e9 que la microfocalizaci\u00f3n es solo un paso dentro del \u00a0 proceso de restituci\u00f3n, no establece mecanismos judiciales para controvertir las \u00a0 decisiones que en esa etapa se adopten, o para impulsar el tr\u00e1mite cuando este \u00a0 se suspenda. Es factible, seg\u00fan las circunstancias de cada caso, que la tardanza \u00a0 en materia de microfocalizaci\u00f3n pueda considerarse razonable, por ejemplo, \u00a0 cuando hechos violentos la impidan, o cuando se aplique un sistema de turnos \u00a0 organizado espec\u00edficamente para ese fin. Pero cuando, como ocurre en el caso \u00a0 concreto, no existen razones v\u00e1lidas ni recursos, el escenario coincide con el \u00a0 primer evento de procedencia de la acci\u00f3n de tutela, dentro de la dogm\u00e1tica del \u00a0 principio de subsidiariedad. La persona enfrenta una decisi\u00f3n arbitraria\u00a0 \u00a0 (en tanto carece de razones concretas) que puede afectar desproporcionadamente \u00a0 sus derechos (en caso de que su acusaci\u00f3n tenga fundamento, en el an\u00e1lisis de \u00a0 fondo), y no cuenta con un juez que defienda sus derechos fundamentales. En esos \u00a0 eventos, no podr\u00eda la justicia constitucional abstenerse de intervenir. No \u00a0 obstante, depender\u00e1 de cada caso verificar las razones de la no \u00a0 microfocalizaci\u00f3n, para as\u00ed determinar la procedencia de la acci\u00f3n de tutela. En \u00a0 efecto, las razones planteadas no pueden ser de un grado tal de generalidad que \u00a0 no permitan evidenciar (y por ende ejercer recursos y acciones), frente a cada \u00a0 caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.18. Ahora bien, en relaci\u00f3n \u00a0 con la acci\u00f3n de cumplimiento, en abstracto, no es posible concluir que ese \u00a0 tr\u00e1mite judicial sea el adecuado para evaluar en el examen de subsidiariedad \u00a0 por, al menos, dos razones: la primera (i) porque la acci\u00f3n de cumplimiento no \u00a0 est\u00e1 dise\u00f1ada para concretar o ejecutar una pol\u00edtica p\u00fablica sino una ley o un \u00a0 decreto. Aunque la diferencia sea sutil, no por ello es irrelevante. En todo \u00a0 caso, si se admite que existe una ley (1448 de 2011) y unos decretos \u00a0 reglamentarios que incorporan las medidas de focalizaci\u00f3n, (ii) es importante \u00a0 reiterar que el fundamento normativo de la focalizaci\u00f3n de predios se encuentra \u00a0 en los principios de progresividad y gradualidad de la restituci\u00f3n de \u00a0 tierras. En consecuencia, a trav\u00e9s de una acci\u00f3n de cumplimiento, en principio, \u00a0 no se podr\u00eda exigir la focalizaci\u00f3n de un predio pues la obligaci\u00f3n que tiene el \u00a0 Estado no es traducible en t\u00e9rminos de reglas sino de principios. Por tanto, la \u00a0 Sala se abstendr\u00e1 de hacer el an\u00e1lisis de procedibilidad sobre la acci\u00f3n de \u00a0 cumplimiento, prevista en el art\u00edculo 87 de la Constituci\u00f3n Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.19. De acuerdo con lo \u00a0 anterior, esta Sala considera que si bien la microfocalizaci\u00f3n es una etapa \u00a0 relevante y si se quiere, determinante, para continuar con la restituci\u00f3n de los \u00a0 predios, de ah\u00ed no se sigue que sea una herramienta para que la administraci\u00f3n \u00a0 suspenda indefinidamente los procesos judiciales o convertirla en un mecanismo \u00a0 para priorizar y seleccionar los casos sin ninguna justificaci\u00f3n. Precisamente, \u00a0 en esos eventos, como se indic\u00f3, la tutela s\u00ed ser\u00eda el recurso adecuado al \u00a0 configurarse la hip\u00f3tesis de inexistencia de mecanismo de defensa judicial en el \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.20. Por tanto, y a partir de \u00a0 lo se\u00f1alado, la acci\u00f3n de tutela no es el tr\u00e1mite adecuado para solicitar la \u00a0 restituci\u00f3n de tierras despojadas, de acuerdo con las consideraciones realizadas \u00a0 en esta providencia. Sin embargo, cuando se presenta una solicitud de \u00a0 restituci\u00f3n ante la Unidad, el proceso no puede quedar suspendido \u00a0 indefinidamente. Esa entidad deber\u00e1 responder la negativa y por tanto de \u00a0 continuidad de tr\u00e1mite, con razones objetivas y espec\u00edficas al caso sobre por \u00a0 qu\u00e9 no se ha proseguido con esa etapa. No basta alegar la ausencia de \u00a0 focalizaci\u00f3n como causal de justificaci\u00f3n. Debe definir cu\u00e1l de los criterios \u00a0 contenidos en los Decretos 4829 de 2011 y Decreto 599 de 2012 no se satisface, e \u00a0 informarle al ciudadano con datos reales, la raz\u00f3n particular y concreta de la \u00a0 suspensi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.21. Si no se cumple con esa \u00a0 carga, la v\u00edctima se encuentra completamente desprotegida ya que no existe en el \u00a0 ordenamiento forma alguna de discutir la negativa de la Unidad, salvo la acci\u00f3n \u00a0 de tutela. Por el contrario, si dicha entidad justifica la imposibilidad de \u00a0 microfocalizar, ello denota la eficacia e idoneidad del proceso de restituci\u00f3n \u00a0 pues en tal evento es claro que no es por negligencia de esa entidad, sino que \u00a0 se est\u00e1n buscando alternativas para que el derecho a la restituci\u00f3n se \u00a0 materialice. En ese caso, es inviable la tutela pues implica intervenir \u00a0 injustificadamente en la funci\u00f3n judicial entregada a los jueces de restituci\u00f3n \u00a0 y en las facultades administrativas fijadas a la Unidad de Tierras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.22. Ahora bien, esa respuesta \u00a0 que ofrece la Unidad debe ser igualmente oportuna, pues de lo contrario no se \u00a0 cumplir\u00eda con el principio de eficacia de los derechos fundamentales. No se \u00a0 satisface la idoneidad y eficacia del proceso de restituci\u00f3n de tierras, si la \u00a0 Unidad no responde en un tiempo razonable la petici\u00f3n del accionante. Podr\u00eda, \u00a0 eventualmente, tener m\u00e1s de una raz\u00f3n constitucionalmente admisible para no \u00a0 microfocalizar, pero en caso de no responder oportunamente, esto es, en un \u00a0 tiempo razonable a la presentaci\u00f3n de la reclamaci\u00f3n de tierras, la tutela ser\u00eda \u00a0 procedente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.23. En el presente caso, la \u00a0 peticionaria elev\u00f3 varias solicitudes a la Unidad de Tierras sin que se \u00a0 ofreciera una respuesta satisfactoria, de acuerdo con lo se\u00f1alado anteriormente. \u00a0 Esa actitud de la Unidad de Tierras sit\u00faa a la v\u00edctima en un estado en el que, \u00a0 cuando menos, se encuentra desprovista de herramientas jur\u00eddicas para \u00a0 controvertir la decisi\u00f3n. Es claro que la Unidad no cumpli\u00f3 con las cargas \u00a0 previstas en p\u00e1rrafos anteriores, lo que motiv\u00f3, como \u00faltimo recurso, la \u00a0 interposici\u00f3n de la presente acci\u00f3n de tutela. Si la Unidad hubiese dado razones \u00a0 concretas y no abstractas sobre su negativa de microfocalizar, la tutela ser\u00eda \u00a0 improcedente. Pero, por el contrario, no puede la Corte abstenerse de intervenir \u00a0 cuando la v\u00edctima no cuenta con ning\u00fan recurso en el ordenamiento jur\u00eddico para \u00a0 discutir la respuesta de la Unidad. En consecuencia, las reglas \u00a0 jurisprudenciales sobre procedencia de la tutela en restituci\u00f3n de tierras, se \u00a0 ajustan al caso concreto y, por ende, se cumple con el requisito de \u00a0 subsidiariedad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.24. En ese orden de ideas, \u00a0 acorde con lo expuesto, la Sala estudiar\u00e1 de fondo el presente caso, no solo por \u00a0 la relevancia constitucional de los derechos fundamentales de las v\u00edctimas de la \u00a0 violencia, para quienes el despojo es una de las lesiones m\u00e1s frecuentes a su \u00a0 dignidad, sino tambi\u00e9n porque una respuesta negativa al estudio de \u00a0 procedibilidad llevar\u00eda a negarle el acceso a la administraci\u00f3n de justicia (229 \u00a0 CP), mediante un recurso efectivo (art. 25 CADH) para la defensa de los derechos \u00a0 constitucionales (art. 86 CP) de un sujeto de especial protecci\u00f3n constitucional \u00a0 (art. 13 CP).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Pronunciamientos relevantes sobre los \u00a0 derechos a la verdad, a la justicia y a la reparaci\u00f3n en la jurisprudencia \u00a0 constitucional. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Esta Corporaci\u00f3n se ha referido a los \u00a0 derechos de las v\u00edctimas en m\u00faltiples pronunciamientos[34]. \u00a0 En ellos, la Corte ha destacado que su reconocimiento se convierte en un l\u00edmite \u00a0 para las transiciones. Ello con fundamento en varias disposiciones \u00a0 constitucionales.\u00a0 Por ejemplo, el principio de dignidad humana (Art.1\u00b0 \u00a0 CP), el deber de las autoridades de proteger los derechos de todos los \u00a0 residentes en Colombia (Art. 2\u00b0 CP), el mandato seg\u00fan el cual los derechos y \u00a0 deberes se interpretar\u00e1n de conformidad con los tratados internacionales sobre \u00a0 derechos humanos ratificados por Colombia (Art. 93 CP), la consagraci\u00f3n de los \u00a0 derechos de las v\u00edctimas como derechos de rango constitucional (Art. 250 n\u00fam. 6 \u00a0 y 7 CP), el derecho a acceder a la justicia (art. 229 CP), y, finalmente, el \u00a0 art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n Nacional que consagra una cl\u00e1usula general de \u00a0 responsabilidad del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. En la sentencia C-715 de 2012[35], \u00a0 la Corte resumi\u00f3 las reglas que definen el alcance de los derechos a la verdad, \u00a0 justicia y reparaci\u00f3n de las v\u00edctimas[36]. \u00a0 En relaci\u00f3n con el derecho a la justicia, la Corte se\u00f1al\u00f3 que toda que \u00a0 toda v\u00edctima tiene la facultad de reclamar ante los jueces la protecci\u00f3n de sus \u00a0 derechos a trav\u00e9s de un recurso judicial efectivo, as\u00ed como contar con la \u00a0 certeza de que sus perpetradores ser\u00e1n investigados, juzgados y sancionados \u00a0 razonablemente, atendiendo al deber del Estado de luchar contra la impunidad[37].\u00a0 \u00a0 En la Sentencia C-370 de 2005, la Corte sostuvo que \u201c(e)l derecho a la \u00a0 justicia confiere al Estado una serie de obligaciones: la de investigar las \u00a0 violaciones, perseguir a sus autores y, si su culpabilidad es establecida, de \u00a0 asegurar su sanci\u00f3n. Si la iniciativa de investigar corresponde en primer lugar \u00a0 al Estado, las reglas complementarias de procedimiento deben prever que todas \u00a0 las v\u00edctimas puedan ser parte civil y, en caso de carencia de poderes p\u00fablicos, \u00a0 tomar ella misma la iniciativa.\u201d[38] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. Por su parte, el derecho a la \u00a0 verdad consiste en el derecho de la v\u00edctima y de la sociedad a conocer qu\u00e9 \u00a0 fue lo que sucedi\u00f3. En la \u00a0 Sentencia C-282 de 2002[39], \u00a0 reiterada en m\u00faltiples ocasiones[40], \u00a0 este Tribunal defini\u00f3 el derecho a la verdad como \u201cla posibilidad de conocer \u00a0 lo que sucedi\u00f3 y en buscar una coincidencia entre la verdad procesal y la verdad \u00a0 real\u201d. En todo caso, esta Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n \u00a0 ha reconocido que para la garant\u00eda del derecho a la verdad se exige \u201crevelar \u00a0 de manera plena y fidedigna los hechos dentro de los cuales fueron cometidos los \u00a0 delitos\u201d[41]. Este derecho es \u00a0 particularmente relevante frente a graves violaciones de derechos humanos, pues \u00a0 comporta una serie de obligaciones en materia judicial y extra judicial, de \u00a0 manera que tanto la sociedad como la v\u00edctima, pueda conocer el contexto y las \u00a0 razones de un determinado hecho victimizante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4. Sobre el derecho a la \u00a0 verdad, en las sentencias C- 715 de 2012 y C-099 de 2013 la Corte se\u00f1al\u00f3 lo \u00a0 siguiente:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Se encuentra \u00a0 consagrado en los principios 1 a 4 de los Principios para la protecci\u00f3n y \u00a0 promoci\u00f3n de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad, y \u00a0 encuentra su fundamento en el principio de dignidad humana, en el deber de \u00a0 memoria hist\u00f3rica y de recordar, y en el derecho al bueno nombre y a la imagen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0As\u00ed, las v\u00edctimas y los perjudicados por graves \u00a0 violaciones de derechos humanos tienen el derecho inalienable a saber la verdad \u00a0 de lo ocurrido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Este derecho se \u00a0 encuentra en cabeza de las v\u00edctimas, de sus familiares y de la sociedad en su \u00a0 conjunto, y por tanto apareja una dimensi\u00f3n individual y una colectiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La dimensi\u00f3n \u00a0 individual del derecho a la verdad implica que las v\u00edctimas y sus familiares \u00a0 conozcan la verdad sobre los hechos, los responsables y las consecuencias de lo \u00a0 sucedido. Este derecho apareja \u00a0 por tanto, el derecho a conocer la autor\u00eda del crimen, los motivos y las \u00a0 circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos delictivos, \u00a0 y finalmente, el patr\u00f3n criminal que marca la comisi\u00f3n de los hechos criminales. \u00a0 Esto \u00faltimo, implica el derecho a conocer si el delito que se investiga \u00a0 constituye una grave violaci\u00f3n a los derechos humanos, un crimen de guerra o un \u00a0 crimen de lesa humanidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(v)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La dimensi\u00f3n \u00a0 colectiva del derecho a la verdad, por su parte, significa que la sociedad debe \u00a0 conocer la realidad de lo sucedido, su propia historia, la posibilidad de \u00a0 elaborar un relato colectivo a trav\u00e9s de la divulgaci\u00f3n p\u00fablica de los \u00a0 resultados de las investigaciones, e implica la obligaci\u00f3n de contar con una \u00a0 \u201cmemoria p\u00fablica\u201d sobre los resultados de estas investigaciones sobre graves \u00a0 violaciones de derechos humanos (\u2026). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5. Finalmente, el \u00a0 derecho a la reparaci\u00f3n ha sido uno de los conceptos que m\u00e1s desarrollo ha \u00a0 tenido en la jurisprudencia nacional e internacional[42], pues la obligaci\u00f3n de resarcir \u00a0 los da\u00f1os ocasionados a un tercero, es una de las instituciones m\u00e1s antiguas de \u00a0 nuestra tradici\u00f3n jur\u00eddica. En el marco del derecho internacional de los \u00a0 derechos humanos, ese deber ha adquirido una connotaci\u00f3n particular, dado que se \u00a0 trata, ahora, de un concepto \u00a0 complejo que abarca medidas individuales y colectivas[43]de distintos \u00a0 tipos. Las primeras incluyen derechos de restituci\u00f3n, indemnizaci\u00f3n[44], \u00a0 rehabilitaci\u00f3n[45], \u00a0 satisfacci\u00f3n[46] \u00a0y garant\u00edas de no repetici\u00f3n. Las segundas comprenden \u201c\u2026medidas de satisfacci\u00f3n de alcance general \u00a0 como la adopci\u00f3n de medidas encaminadas a restaurar, indemnizar o readaptar los \u00a0 derechos de las colectividades o comunidades directamente afectadas por las \u00a0 violaciones ocurridas\u201d[47]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6. En el marco del Sistema Interamericano, \u00a0 la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos[48] establece que \u00a0 cuando exista una \u201cviolaci\u00f3n de un derecho o libertad protegidos en esta \u00a0 Convenci\u00f3n, la Corte dispondr\u00e1 que se garantice al lesionado en el goce de su \u00a0 derecho o libertad conculcados. Dispondr\u00e1 asimismo, si ello fuera procedente, \u00a0 que se reparen las consecuencias de la medida o situaci\u00f3n que ha configurado la \u00a0 vulneraci\u00f3n de esos derechos y el pago de una justa indemnizaci\u00f3n a la parte \u00a0 lesionada\u201d. Sobre este punto, la Corte Interamericana ha manifestado que la \u00a0 reparaci\u00f3n integral \u201crefleja una norma consuetudinaria que constituye uno de \u00a0 los principios fundamentales del derecho internacional contempor\u00e1neo sobre la \u00a0 responsabilidad de los Estados. De esta manera, al producirse un hecho il\u00edcito \u00a0 imputable a un Estado surge de inmediato la responsabilidad internacional de \u00a0 \u00e9ste por la violaci\u00f3n de una norma internacional, con el consecuente deber de \u00a0 reparaci\u00f3n y de hacer cesar las consecuencias de la violaci\u00f3n\u201d[49]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7. En \u00a0 s\u00edntesis, el derecho a la reparaci\u00f3n es una garant\u00eda compleja que debe ser \u00a0 respetada en todos sus componentes tales como: restituci\u00f3n, rehabilitaci\u00f3n, \u00a0 indemnizaci\u00f3n, compensaci\u00f3n y medidas de satisfacci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Restituci\u00f3n de \u00a0 tierras como componente del derecho a la reparaci\u00f3n. Ley 1448 de 2011. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. Tal y como se sostuvo en fundamentos \u00a0 jur\u00eddicos anteriores, el da\u00f1o acaecido por la violaci\u00f3n de derechos humanos \u00a0 genera en favor de la v\u00edctima el derecho fundamental a la reparaci\u00f3n. A su vez, \u00a0 esa garant\u00eda constitucional se compone de varias obligaciones que surgen para el \u00a0 Estado. Una de ellas es la restituci\u00f3n. Este componente ha sido ha sido regulado en los art\u00edculos 1, 2, 8 y 10 de la Declaraci\u00f3n \u00a0 Universal de Derechos Humanos; los art\u00edculos 1, 2, 8, 21, 24 y 25 de la \u00a0 Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos; los art\u00edculos 2, 3 y 14 del Pacto \u00a0 Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos y los Principios sobre la \u00a0 restituci\u00f3n de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas \u00a0 desplazadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. En m\u00faltiples ocasiones[50] la Corte ha \u00a0 reconocido el fundamento constitucional del derecho a la restituci\u00f3n en el \u00a0 pre\u00e1mbulo y en los art\u00edculos 2, 29 y 229 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, as\u00ed como \u00a0 en los art\u00edculos 1, 8, 25 y 63 de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos \u00a0 (CADH), y en los preceptos 2, 9, 10, 14 y 15 del Pacto Internacional de Derechos \u00a0 Civiles y Pol\u00edticos (PIDCP). Igualmente en los Principios Rectores de los \u00a0 Desplazamientos Internos (Principios Deng); y en los Principios sobre la \u00a0 Restituci\u00f3n de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas \u00a0 Desplazadas (Principios Pinheiro), \u201cque hacen parte del bloque de \u00a0 constitucionalidad en sentido lato\u201d[51]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3. En consonancia con lo anterior, esta \u00a0 Corporaci\u00f3n ha resaltado que de \u201clos est\u00e1ndares internacionales sobre el \u00a0 derecho a la restituci\u00f3n de las v\u00edctimas como componente preferente y principal \u00a0 del derecho a la reparaci\u00f3n integral se desprenden algunos principios que deben \u00a0 orientar la pol\u00edtica p\u00fablica\u201d[52], \u00a0tales como: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) La \u00a0 restituci\u00f3n debe establecerse como el medio preferente para la reparaci\u00f3n de las \u00a0 v\u00edctimas al ser un elemento esencial de la justicia restitutiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) La \u00a0 restituci\u00f3n es un derecho en s\u00ed mismo y es independiente de que las v\u00edctimas \u00a0 despojadas, usurpadas o que hayan abandonado forzadamente sus territorios \u00a0 retornen o no de manera efectiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) El \u00a0 Estado debe garantizar el acceso a una compensaci\u00f3n o indemnizaci\u00f3n adecuada \u00a0 para aquellos casos en que la restituci\u00f3n fuere materialmente imposible o cuando \u00a0 la v\u00edctima de manera consciente y voluntaria optare por ello. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv)Las medidas de \u00a0 restituci\u00f3n deben respetar los derechos de terceros ocupantes de buena fe \u00a0 quienes, de ser necesario, podr\u00e1n acceder a medidas compensatorias\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4. En el caso de las medidas dispuestas \u00a0 para la protecci\u00f3n a las v\u00edctimas de desplazamiento, en el orden interno, la \u00a0 jurisprudencia constitucional ha reconocido y desarrollado ampliamente el \u00a0 alcance normativo la restituci\u00f3n de las v\u00edctimas como componente de la \u00a0 reparaci\u00f3n integral. En la sentencia T-085 de 2009, la Corte dijo que la \u00a0 restituci\u00f3n significa \u201crestablecer o poner algo en el \u00a0 estado que antes ten\u00eda, es decir, para el caso de las personas v\u00edctimas de la \u00a0 vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales, se trata de regresarlas a la \u00a0 situaci\u00f3n en que se encontraban antes de la transgresi\u00f3n de sus derechos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5. Bajo este panorama, este \u00a0 Tribunal tambi\u00e9n ha expresado que si el derecho a la reparaci\u00f3n integral se \u00a0 trata de un derecho fundamental, no puede rest\u00e1rsele valor al hecho de que la \u00a0 restituci\u00f3n de los bienes muebles e inmuebles despojados, constituye, en s\u00ed \u00a0 mismo, un derecho de la misma envergadura. En efecto, en la sentencia T-085 de \u00a0 2009 la Corte se\u00f1al\u00f3 que \u201cel derecho a la restituci\u00f3n, \u00a0 dentro de la noci\u00f3n de reparaci\u00f3n, de las personas v\u00edctimas del desplazamiento \u00a0 forzado comprende, entre otros, \u201cel derecho fundamental a que el Estado conserve \u00a0 su derecho a la propiedad o posesi\u00f3n y les restablezca el uso, goce y libre \u00a0 disposici\u00f3n de la misma\u2026\u201d[53], como quiera que al constituir el abandono del lugar de \u00a0 residencia la caracter\u00edstica esencial del desplazamiento forzado, la primera \u00a0 medida que se ha de adoptar es la salvaguarda de la misma, independientemente de \u00a0 los servicios sociales que el Estado est\u00e1 obligado a prestar, como lo es la \u00a0 atenci\u00f3n humanitaria y la estabilizaci\u00f3n socioecon\u00f3mica.\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.6. A partir de lo expuesto, esta Sala \u00a0 estima que la protecci\u00f3n especial de los derechos de la poblaci\u00f3n desplazada en \u00a0 lo referente a la restituci\u00f3n de tierra, reviste una trascendental importancia \u00a0 para la reparaci\u00f3n de las v\u00edctimas, as\u00ed como para la dignidad de las mismas. \u00a0 Para esta Corte, el principal efecto del despojo de tierras se centra en el \u00a0 desarraigo y abandono de la tierra, lo que sin duda conlleva una privaci\u00f3n de \u00a0 otros derechos constitucionales como la estabilidad social, laboral, econ\u00f3mica y \u00a0 familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.7. Pues bien, as\u00ed las cosas, \u00a0 en el caso del desplazamiento forzado, el Estado debe buscar la restituci\u00f3n de \u00a0 los bienes que despojados independientemente de todas aquellas medidas de \u00a0 asistencia humanitaria y estabilizaci\u00f3n socioecon\u00f3mica en favor de las v\u00edctimas. \u00a0 Esas pol\u00edticas deben enmarcarse dentro de lo dispuesto en los Principios \u00a0 Rectores de los Desplazamientos Internos, los Principios sobre la Restituci\u00f3n de \u00a0 las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas[54], \u00a0 que a pesar de tratarse de normas de Soft Law[55], \u00a0 tienen una relevancia jur\u00eddica especial para este tipo de problemas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.8. En este orden de ideas, le interesa a \u00a0 la Sala recordar las reglas del derecho internacional en materia de acceso a la \u00a0 tierra por parte de los desplazados internos que fueron reiteradas por la \u00a0 sentencia C-715 de 2012.\u00a0 Al respecto, se encuentra que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201clos Principios 21, 28 y 29 \u00a0 Rectores de los Desplazamientos Internos disponen deberes estatales concretos, \u00a0 relacionados entre otras materias con (i) el derecho de los desplazados \u00a0 internos a que no sean privados de su propiedad o posesiones y el deber \u00a0 correlativo de lograr su protecci\u00f3n contra la destrucci\u00f3n y la apropiaci\u00f3n, \u00a0 ocupaci\u00f3n o uso arbitrarios e ilegales; (ii) la obligaci\u00f3n y \u00a0 responsabilidad primaria de las autoridades competentes de establecer las \u00a0 condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro \u00a0 y digno de los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia \u00a0 habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte del pa\u00eds, al igual que la \u00a0 facilitaci\u00f3n de la reintegraci\u00f3n de los desplazados internos que han regresado o \u00a0 se han reasentado en otra parte; y (iii) la obligaci\u00f3n y responsabilidad \u00a0 de las autoridades competentes de prestar asistencia a los desplazados internos \u00a0 que hayan regresado o se hayan reasentado en otra parte, para la recuperaci\u00f3n, \u00a0 en la medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que abandonaron o de \u00a0 las que fueron despose\u00eddos cuando se desplazaron. Si esa recuperaci\u00f3n es \u00a0 imposible, dichas autoridades conceder\u00e1n a esas personas una indemnizaci\u00f3n \u00a0 adecuada u otra\u00a0 forma de reparaci\u00f3n justa o les prestar\u00e1n asistencia para \u00a0 que la obtengan\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.9. Por su parte, en cuanto a las \u00a0 obligaciones que tienen especial relevancia para la restituci\u00f3n de tierras, la \u00a0 sentencia C-715 de 2012 destac\u00f3 las siguientes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) el derecho de todos los refugiados y \u00a0 desplazados a que se les restituyan las viviendas, las tierras y el patrimonio \u00a0 de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice por \u00a0 cualquier vivienda, tierra o bien cuya restituci\u00f3n sea considerada de hecho \u00a0 imposible por un tribunal independiente e imparcial; (ii) el derecho de \u00a0 todos los refugiados y desplazados a regresar voluntariamente a sus anteriores \u00a0 hogares, tierras o lugares de residencia habitual en condiciones de seguridad y \u00a0 dignidad. El regreso voluntario en condiciones de seguridad y dignidad debe \u00a0 fundarse en una elecci\u00f3n libre, informada e individual. Se debe proporcionar a \u00a0 los refugiados y desplazados informaci\u00f3n completa, objetiva, actualizada y \u00a0 exacta, en particular sobre las cuestiones relativas a la seguridad f\u00edsica, \u00a0 material y jur\u00eddica\u00a0 en sus pa\u00edses o lugares de origen; (iii) el \u00a0 derecho de toda persona a quien se haya privado arbitraria o ilegalmente de su \u00a0 vivienda, sus tierras o su patrimonio de tener la posibilidad de presentar una \u00a0 reclamaci\u00f3n de restituci\u00f3n o de indemnizaci\u00f3n ante un \u00f3rgano independiente e \u00a0 imparcial, que debe pronunciarse acerca de la reclamaci\u00f3n y notificar su \u00a0 resoluci\u00f3n al reclamante. Los Estados deben velar por que todos los aspectos de \u00a0 los procedimientos de reclamaci\u00f3n de restituci\u00f3n, incluidos los tr\u00e1mites de \u00a0 apelaci\u00f3n, sean justos, oportunos, accesibles y gratuitos, y que en ellos se \u00a0 tengan en cuenta las cuestiones de edad y de g\u00e9nero; (iv) el deber de los \u00a0 Estados de garantizar que todos los refugiados y desplazados, cualquiera sea el \u00a0 lugar en que residan durante el per\u00edodo de desplazamiento, puedan acceder a los \u00a0 procedimientos de reclamaci\u00f3n de la restituci\u00f3n ya sea en los pa\u00edses de origen, \u00a0 en los pa\u00edses de asilo o en los pa\u00edses a los que hayan huido. Este deber implica \u00a0 la garant\u00eda que todas las personas afectadas tengan conocimiento de los \u00a0 procedimientos de reclamaci\u00f3n de la restituci\u00f3n y que la informaci\u00f3n sobre \u00a0 dichos procedimientos se ponga f\u00e1cilmente a su disposici\u00f3n, ya sea en los pa\u00edses \u00a0 de origen, en los pa\u00edses de asilo o en los pa\u00edses a los que hayan huido; \u00a0(v) el deber de los Estados de procurar establecer centros y oficinas de \u00a0 tramitaci\u00f3n de las reclamaciones de restituci\u00f3n en todas las zonas afectadas en \u00a0 que residen personas con derecho a presentar esas reclamaciones; (vi) los \u00a0 Estados deben velar por que los usuarios de las viviendas, las tierras o el \u00a0 patrimonio, incluidos los arrendatarios, tengan derecho a participar en los \u00a0 procedimientos de reclamaci\u00f3n de la restituci\u00f3n, incluso mediante la \u00a0 presentaci\u00f3n de reclamaciones conjuntas; (vii) los Estados deben \u00a0 garantizar la prestaci\u00f3n de una asistencia jur\u00eddica adecuada y, de ser posible, \u00a0 gratuita a quienes deseen presentar una reclamaci\u00f3n de restituci\u00f3n. Esta \u00a0 asistencia jur\u00eddica, cuya prestaci\u00f3n podr\u00e1 correr a cargo de instituciones \u00a0 gubernamentales o no gubernamentales (nacionales o internacionales), deber\u00e1 \u00a0 estar exenta de discriminaci\u00f3n y satisfacer normas adecuadas de calidad, equidad \u00a0 e imparcialidad, a fin de que los procedimientos de reclamaci\u00f3n no se vean \u00a0 menoscabados; y (viii) los Estados deben velar porque toda declaraci\u00f3n \u00a0 judicial, cuasi judicial, administrativa o consuetudinaria relativa a la \u00a0 propiedad leg\u00edtima de las viviendas, las tierras o el patrimonio, o a los \u00a0 derechos correspondientes, vaya acompa\u00f1ada de medidas encaminadas a hacer \u00a0 efectivos el registro o la delimitaci\u00f3n de dichos bienes, como requisito para \u00a0 garantizar la seguridad jur\u00eddica de la tenencia. Estas medidas se ajustar\u00e1n a \u00a0 las disposiciones de los instrumentos internacionales de derechos humanos, del \u00a0 derecho de los refugiados y del derecho humanitario, y de las normas conexas, \u00a0 incluido el derecho a la protecci\u00f3n contra la discriminaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.10. Las obligaciones estatales que se \u00a0 derivan del marco regional y universal de derechos humanos, han sido \u00a0 positivizadas en nuestro ordenamiento jur\u00eddico a trav\u00e9s de leyes, decretos y \u00a0 normas que las desarrollan. Sin embargo, tan solo recientemente se han \u00a0 establecido obligaciones espec\u00edficas en relaci\u00f3n con la restituci\u00f3n de tierras[56]. \u00a0 En efecto, a partir de la sentencia T-025 de 2004 en Colombia se edific\u00f3 un \u00a0 di\u00e1logo interinstitucional entre las ramas del poder p\u00fablico para dar frente al \u00a0 fen\u00f3meno del desplazamiento forzado, hasta que, en el a\u00f1o 2011, el Congreso de \u00a0 la Rep\u00fablica promulg\u00f3 la Ley 1448 de 2011 que cre\u00f3 un procedimiento especial \u00a0 para garantizar el restablecimiento de la propiedad a las v\u00edctimas del conflicto \u00a0 armado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.11. Recientemente, la Corte resolvi\u00f3 un \u00a0 caso con patrones similares al expediente que se discute en esta decisi\u00f3n. En \u00a0 efecto, en la sentencia T\u2013798 de 2014 tutel\u00f3 los derechos fundamentales de una \u00a0 persona v\u00edctima de desplazamiento forzado, especialmente el derecho de \u00a0 restituci\u00f3n de tierras, cuando quiera que el Gobierno Nacional, en cabeza de la \u00a0 Unidad de Tierras, hab\u00eda paralizado injustificadamente la etapa administrativa \u00a0 del proceso de restituci\u00f3n de tierras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.12. El peticionario, quien fue desplazado \u00a0 de un predio rural de su propiedad en el municipio de Anzo\u00e1tegui (Tolima), \u00a0 present\u00f3, desde enero de 2012, solicitud ante la Unidad de Tierras para que, de \u00a0 conformidad con lo previsto en la Ley 1448 de 2011, se adelantara el proceso de \u00a0 restituci\u00f3n de ese predio, que, seg\u00fan inform\u00f3, es la \u00fanica posible fuente de \u00a0 sustento para \u00e9l y su familia. Dado que, como resultado de otros derechos de \u00a0 petici\u00f3n presentados ante esa misma entidad durante el a\u00f1o 2013, se le inform\u00f3 \u00a0 que las tareas de micro focalizaci\u00f3n contempladas en el Decreto 4829 de 2011, \u00a0 a\u00fan no hab\u00edan sido adelantadas. Por esa raz\u00f3n, el actor interpuso acci\u00f3n de \u00a0 tutela contra la Unidad de Tierras, refiriendo como derechos fundamentales \u00a0 vulnerados, los de petici\u00f3n, vida digna, m\u00ednimo vital y restituci\u00f3n de las \u00a0 tierras despojadas, este \u00faltimo, en raz\u00f3n a su tambi\u00e9n invocada calidad de \u00a0 v\u00edctima del conflicto armado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.13. En dicha providencia, la Corte encontr\u00f3 que si \u00a0 bien la Unidad de Restituci\u00f3n de Tierras debe verificar ciertas condiciones de \u00a0 seguridad, densidad hist\u00f3rica del despojo y condiciones para el retorno de la \u00a0 v\u00edctima, esa obligaci\u00f3n no es un instrumento que justifique la par\u00e1lisis e \u00a0 inactividad del Estado en materia de restituci\u00f3n de tierras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para este Tribunal, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cNo ocurre lo mismo en lo \u00a0 atinente al invocado derecho a la restituci\u00f3n de las tierras despojadas, pues, \u00a0 de conformidad con lo explicado en el punto anterior, y m\u00e1s all\u00e1 de la posible \u00a0 justificaci\u00f3n de tal situaci\u00f3n, que la Sala no descarta, pero tampoco est\u00e1 en \u00a0 condiciones de evaluar, el hecho de no haberse micro-focalizado el \u00e1rea de su \u00a0 reclamaci\u00f3n, y la consiguiente par\u00e1lisis indefinida de su solicitud, lesionan su \u00a0 derecho a la restituci\u00f3n y con \u00e9l, el derecho a recibir reparaci\u00f3n efectiva \u00a0 frente a las consecuencias de los hechos victimizantes. En efecto, habiendo \u00a0 establecido en los puntos anteriores que este derecho tiene el estatus de \u00a0 fundamental, y que pese a la existencia de una v\u00eda espec\u00edficamente designada \u00a0 para el logro de su protecci\u00f3n efectiva, frente a las circunstancias del caso \u00a0 concreto, aqu\u00e9lla resulta insuficiente, encuentra la Sala que la situaci\u00f3n a la \u00a0 que actualmente se halla sometido el se\u00f1or Liberato Rivera ciertamente implica \u00a0 la conculcaci\u00f3n de su derecho fundamental a la reparaci\u00f3n, pues, de acuerdo con \u00a0 el contenido de las respuestas de la entidad accionada, bien podr\u00edan pasar \u00a0 incluso algunos a\u00f1os m\u00e1s, antes de que su solicitud de restituci\u00f3n sea objeto, \u00a0 siquiera, del primer paso dentro del proceso efectivamente conducente a la \u00a0 restituci\u00f3n de su tierra, que es as\u00ed mismo su medio de subsistencia.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.14. A continuaci\u00f3n, la Sala presentar\u00e1 las \u00a0 principales caracter\u00edsticas y obligaciones previstas en la Ley 1448 de 2011, con \u00a0 el objetivo de dar cuenta del contenido y alcance del derecho a la restituci\u00f3n \u00a0 de tierras. En dicha norma se consagra un procedimiento especial que prev\u00e9 la \u00a0 posibilidad de que todos aquellos bienes despojados por causa del conflicto \u00a0 armado, sean restituidos material y jur\u00eddicamente a sus leg\u00edtimos poseedores, \u00a0 due\u00f1os y ocupantes. Dentro de ese tr\u00e1mite existe una fase de \u201cfocalizaci\u00f3n\u201d de \u00a0 predios, etapa en la cual, se centra problema jur\u00eddico en esta decisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. Ley 1448 de \u00a0 2011: principio de gradualidad y progresividad de la restituci\u00f3n, acceso a la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia y restituci\u00f3n de tierras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.1. Acorde con lo se\u00f1alado, la ley 1448 de 2011 \u00a0 cre\u00f3 un procedimiento tendiente a garantizar el derecho a la restituci\u00f3n de \u00a0 tierras de las v\u00edctimas del conflicto armado. Dicho tr\u00e1mite se enmarca dentro de \u00a0 una pol\u00edtica de reparaci\u00f3n integral que abarca otros componentes como la \u00a0 indemnizaci\u00f3n, rehabilitaci\u00f3n, medidas de satisfacci\u00f3n, entre otras. No \u00a0 obstante, por su complejidad e importancia, el legislador quiso que la \u00a0 restituci\u00f3n de tierras contara con un proceso judicial particularmente adecuado \u00a0 para ventilar esta clase de controversias. Para cumplir con ese prop\u00f3sito, la \u00a0 \u201cley de victimas\u201d opt\u00f3 por un tr\u00e1mite mixto que combina una etapa administrativa \u00a0 y otra judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.2. La etapa administrativa se surte ante la Unidad \u00a0 de Tierras. Ese \u00f3rgano fue creado por la Ley 1448 de 2011 para dirigir la \u00a0 pol\u00edtica de restituci\u00f3n de tierras y, adem\u00e1s, dilucidar la situaci\u00f3n f\u00e1ctica de \u00a0 los predios reclamados para su correspondiente inscripci\u00f3n en el registro de \u00a0 tierras despojadas. Esa fase inicia con el acto de apertura formal del estudio \u00a0 del caso, momento a partir del cual, la Unidad cuenta con sesenta (60) d\u00edas \u00a0 (prorrogables por 30 m\u00e1s) para emitir su decisi\u00f3n final respecto de la inclusi\u00f3n \u00a0 o no del inmueble en el registro de tierras despojadas. En ese lapso de tiempo, \u00a0 la Unidad efect\u00faa un an\u00e1lisis preliminar del caso en el cual verifica las \u00a0 condiciones de procedibilidad de las reclamaciones, de conformidad con los \u00a0 requisitos establecidos por los art\u00edculos 3, 75 y 81 de la Ley 1448 de 2011. \u00a0 Entre otras cosas, determina que el caso sea susceptible de ser llevado ante los \u00a0 jueces para la restituci\u00f3n o formalizaci\u00f3n del predio, verificando que, por \u00a0 ejemplo, la persona efectivamente sea v\u00edctima del conflicto, haya sido despojada \u00a0 de sus predios con posterioridad al primero (1\u00ba) de enero de 1991[57]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.3. De igual manera, luego de corroborar f\u00e1ctica y \u00a0 jur\u00eddicamente que el predio es susceptible de restituci\u00f3n (acumulaci\u00f3n de \u00a0 pruebas de la v\u00edctima y posible opositor), la Unidad finaliza el proceso con el \u00a0 Acto Administrativo de inscripci\u00f3n del inmueble en el registro de tierras \u00a0 despojadas. A partir de ese momento el proceso administrativo finaliza y es la \u00a0 v\u00edctima, la unidad o un abogado que represente los intereses del despojado, \u00a0 quienes podr\u00e1n acudir a los jueces de tierras para reclamar sus derechos. Es \u00a0 importante resaltar que la acci\u00f3n de restituci\u00f3n no activa un procedimiento \u00a0 contencioso. Por el contrario, se trata de un tr\u00e1mite no tradicional en el que \u00a0 las disposiciones t\u00edpicas de derecho civil se flexibilizan para dar paso a \u00a0 normas apropiadas para transiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.4. Ahora bien, el derecho a la restituci\u00f3n de \u00a0 tierras no opera de manera autom\u00e1tica[58]. \u00a0 En efecto, la Ley 1448 de 2011 incorpor\u00f3 en el tr\u00e1mite de reparaci\u00f3n dos \u00a0 principios: gradualidad y progresividad, que orientan las actuaciones del \u00a0 gobierno y de los jueces. As\u00ed, el art\u00edculo 76 de la mencionada norma, en \u00a0 concordancia con los art\u00edculos 17 y 73, establece que la restituci\u00f3n no se har\u00e1 \u00a0 inmediatamente, sino que, por el contrario, \u201cse implementar\u00e1 en forma gradual y progresiva, de conformidad \u00a0 con el reglamento, teniendo en cuenta la situaci\u00f3n de seguridad, la densidad \u00a0 hist\u00f3rica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno\u201d. Como se \u00a0 puede apreciar, la restituci\u00f3n de tierras requiere de la implementaci\u00f3n de una \u00a0 pol\u00edtica p\u00fablica gradual y progresiva que atienda a criterios de \u00a0 priorizaci\u00f3n de casos, para as\u00ed optimizar esfuerzos y garantizar, \u00a0 organizadamente, la restituci\u00f3n de todos los predios despojados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.5. El art\u00edculo 17 de la Ley 1448 de 2011 \u00a0 establece que el principio de progresividad \u00a0 supone el compromiso de \u201ciniciar procesos que conlleven al goce efectivo de \u00a0 los Derechos Humanos, obligaci\u00f3n que se suma al reconocimiento de unos \u00a0 contenidos m\u00ednimos o esenciales de satisfacci\u00f3n de esos derechos que el Estado \u00a0 debe garantizar a todas las personas, e ir acrecent\u00e1ndolos paulatinamente\u201d. \u00a0 En otros t\u00e9rminos, la progresividad en la restituci\u00f3n consiste en que dicho \u00a0 restablecimiento de derechos debe ir aumentando a medida que\u00a0 transcurra el \u00a0 tiempo. El gobierno no cumple con ese principio si luego de pasado un tiempo \u00a0 razonable los resultados son m\u00ednimos o nulos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el principio de gradualidad \u00a0 \u201cimplica la responsabilidad Estatal de dise\u00f1ar \u00a0 herramientas operativas de alcance definido en tiempo, espacio y recursos \u00a0 presupuestales que permitan la escalonada implementaci\u00f3n de los programas, \u00a0 planes y proyectos de atenci\u00f3n, asistencia y reparaci\u00f3n, sin desconocer la \u00a0 obligaci\u00f3n de implementarlos en todo el pa\u00eds en un lapso determinado, respetando \u00a0 el principio constitucional de igualdad\u201d[59]. A diferencia de la progresividad, este mandato \u00a0 constitucional obliga al Estado a dise\u00f1ar planes y estrategias para que la \u00a0 restituci\u00f3n efectivamente pueda llevarse a cabo en el tiempo previsto por la ley \u00a0 1448 de 2011; esto es, 10 a\u00f1os. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.6. Estos principios constitucionales han \u00a0 sido desarrollados por la Corte en varias decisiones[60]. Para esta \u00a0 Corporaci\u00f3n, el hecho de que una garant\u00eda requiera de medidas graduales y \u00a0 progresivas[61], \u00a0 no es raz\u00f3n suficiente para justificar la inactividad del Estado. En efecto, \u00a0 existe un \u201cdeber m\u00ednimo\u201d en cabeza de las autoridades, de manera que la \u00a0 implementaci\u00f3n gradual y progresiva de una pol\u00edtica se convierta en una excusa \u00a0 para no proteger derechos de contenido prestacional. Precisamente, sobre eso es \u00a0 en lo que la Corte ha centrado su mayor esfuerzo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden, la jurisprudencia \u00a0 constitucional ha indicado que ese m\u00ednimo[62]de \u00a0 garant\u00eda constitucional se materializa con la adopci\u00f3n de un plan estrat\u00e9gico \u00a0 que d\u00e9 cuenta de c\u00f3mo y cu\u00e1ndo se va a satisfacer, en su totalidad, la faceta \u00a0 positiva de un derecho. Este Tribunal ha entendido que si bien muchos derechos \u00a0 requieren medidas graduales y progresivas, de ah\u00ed no se sigue que, en abstracto, \u00a0 no exista un contenido m\u00ednimo que deba ser protegido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.7. Una de las primeras decisiones que se \u00a0 refiri\u00f3 al tema fue la sentencia T-595 de 2002. En aquella ocasi\u00f3n, la Corte \u00a0 manifest\u00f3 que todos los derechos, en abstracto, tienen una faceta negativa y \u00a0 positiva[63]. \u00a0 Cuando se trata de obligaciones positivas, existen deberes particulares en \u00a0 cabeza del Estado, dependiendo de cada caso, que debe cumplir. Una de esas \u00a0 obligaciones es, precisamente, la elaboraci\u00f3n de un plan estrat\u00e9gico que \u00a0 garantice que las medidas progresivas que se van a implementar por parte del \u00a0 Estado, por una parte, se cumplan, y, por otra, otorgue certeza jur\u00eddica y \u00a0 constitucional al principio de progresividad y gradualidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.8. En esa sentencia, la Corte tuvo que \u00a0 definir sobre una tutela presentada por una persona en condici\u00f3n de \u00a0 discapacidad, quien alegaba la vulneraci\u00f3n de sus derechos fundamentales, \u00a0 particularmente, al de la igualdad y accesibilidad. Esto debido a la inactividad \u00a0 de Transmilenio S.A., quien administra el sistema de transporte masivo de \u00a0 Bogot\u00e1, en adecuar las rutas alimentadoras, con la infraestructura adecuada para \u00a0 que personas en situaci\u00f3n de discapacidad pudieran acceder dignamente al \u00a0 servicio que presta dicha empresa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte concluy\u00f3 que todas las garant\u00edas \u00a0 constitucionales tienen varias facetas que involucran obligaciones de distinto \u00a0 tipo. Una de ellas, la m\u00ednima, es aquel deber constitucional que surge en cabeza \u00a0 del Estado de, cuando se trate de derechos de contenido prestacional y \u00a0 progresivo, implementar un plan estrat\u00e9gico que otorgue certeza a los \u00a0 beneficiarios que la gradualidad no se trata de una elusi\u00f3n de responsabilidad \u00a0 estatal en la eficacia de los derechos, sino que, por el contrario, es una \u00a0 manifestaci\u00f3n real de los derechos. As\u00ed, entonces, la Corte sostuvo lo \u00a0 siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSi bien Transmilenio S.A. no \u00a0 puede de manera inmediata e instant\u00e1nea, garantizar el acceso de Daniel Arturo \u00a0 Berm\u00fadez Urrego al Sistema de transporte sin tener que soportar cargas \u00a0 excesivas, lo m\u00ednimo que debe hacer para proteger la prestaci\u00f3n de car\u00e1cter \u00a0 program\u00e1tico derivada de la dimensi\u00f3n positiva de la libertad de locomoci\u00f3n en \u00a0 un Estado Social de Derecho y en una democracia participativa, es, precisamente, \u00a0 contar con un programa o con un plan encaminado a asegurar el goce efectivo de \u00a0 sus derechos, como de los dem\u00e1s discapacitados f\u00edsicos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cNo poder garantizar de manera \u00a0 instant\u00e1nea el contenido prestacional del derecho es entendible por las razones \u00a0 expuestas; pero carecer de un programa que de forma razonable y adecuada \u00a0 conduzca a garantizar los derechos en cuesti\u00f3n es inadmisible \u00a0 constitucionalmente. El car\u00e1cter progresivo de la prestaci\u00f3n no puede ser \u00a0 invocado para justificar la inacci\u00f3n continuada, ni mucho menos absoluta, del \u00a0 Estado. Precisamente por el hecho de tratarse de garant\u00edas que suponen el dise\u00f1o \u00a0 e implementaci\u00f3n de una pol\u00edtica p\u00fablica, el no haber comenzado siquiera a \u00a0 elaborar un plan es una violaci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica que exige al Estado no \u00a0 s\u00f3lo discutir o dise\u00f1ar una pol\u00edtica de integraci\u00f3n social, sino adelantarla. \u00a0 Esta es la consecuencia l\u00f3gica que se sigue de la jurisprudencia constitucional \u00a0 en materia de prestaciones program\u00e1ticas, que establece que la plena realizaci\u00f3n \u00a0 de \u00e9stas ser\u00e1 gradual. La jurisprudencia ha indicado as\u00ed que el alcance de \u00a0 exigibilidad debe aumentar con el paso del tiempo, con el mejoramiento de las \u00a0 capacidades de gesti\u00f3n administrativa, con la disponibilidad de recursos y, lo \u00a0 que es especialmente relevante en el presente caso, con las decisiones \u00a0 democr\u00e1ticamente adoptadas y plasmadas en leyes de la Rep\u00fablica, mediante las \u00a0 cuales el Congreso fija metas y se\u00f1ala la magnitud de los compromisos \u00a0 encaminados a lograr el goce efectivo de tales prestaciones. El Estado tiene la \u00a0 funci\u00f3n de llevar a cabo los cometidos establecidos en la Constituci\u00f3n. No es \u00a0 admisible constitucionalmente, por ejemplo, esperar que los derechos de los \u00a0 discapacitados sean buenamente atendidos por la solidaridad ciudadana. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consider\u00f3 entonces esta Corporaci\u00f3n que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSi bien Daniel Arturo \u00a0 Berm\u00fadez Urrego no tiene derecho a gozar de manera inmediata e individualizada \u00a0 de las prestaciones por \u00e9l pedidas, s\u00ed tiene derecho a que por lo menos exista \u00a0 un plan. No contar siquiera con un plan mediante el cual se busque gradualmente \u00a0 garan\u00adtizar su acceso al servicio de transporte p\u00fablico de Bogot\u00e1, \u00a0 vulnera no s\u00f3lo su libertad de locomoci\u00f3n sino su derecho a la igualdad,[64] \u00a0as\u00ed como tambi\u00e9n amenaza las diversas garant\u00edas cuyo ejercicio est\u00e1 supeditado a \u00a0 la posibilidad de movilizarse, como el derecho al trabajo, la educaci\u00f3n, la \u00a0 salud o el libre desarrollo de la personalidad. Por lo tanto, se revocar\u00e1 el \u00a0 fallo proferido por el juez de instancia y se ordenar\u00e1 a Transmilenio que, si \u00a0 a\u00fan no lo ha hecho, elabore el plan que garantice el car\u00e1cter program\u00e1tico de \u00a0 las pretensiones comprendidas por los derechos fundamentales invocados por el \u00a0 accionante\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.9. Esta sentencia ser\u00eda la regla \u00a0 utilizada en el a\u00f1o 2005 cuando la Corte tuvo que estudiar un caso de similares \u00a0 caracter\u00edsticas. En aquella ocasi\u00f3n, mediante sentencia T- 087 de 2005, esta \u00a0 Corporaci\u00f3n reiter\u00f3 lo dicho por la sentencia T-595\/02 en relaci\u00f3n con la \u00a0 dimensi\u00f3n positiva y negativa de un derecho, a su vez que confirm\u00f3 que existe \u00a0 por parte del Estado un \u201cdeber m\u00ednimo\u201d para la protecci\u00f3n de un derecho \u00a0 que requiere de medidas graduales y progresivas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, en \u00a0 representaci\u00f3n de los ni\u00f1os y ni\u00f1as menores de seis a\u00f1os residentes en Bogot\u00e1, \u00a0 interpuso acci\u00f3n de tutela en contra de Transmilenio S.A. tras considerar que \u00a0 cobrar pasajes a los ni\u00f1os menores de seis a\u00f1os o de aquellos que por su edad y \u00a0 condici\u00f3n no ocupen puestos diferentes a los que correspondan a sus padres en el \u00a0 sistema de transporte masivo de la Capital vulnera los derechos fundamentales de \u00a0 la poblaci\u00f3n infantil de Bogot\u00e1 y la especial protecci\u00f3n de los derechos \u00a0 fundamentales de los ni\u00f1os, contenidos en el art\u00edculo 44 superior.\u00a0 En \u00a0 consecuencia, solicit\u00f3 que se ordenara a la empresa de transporte masivo, \u00a0 Transmilenio S.A., \u201c(\u2026) la cesaci\u00f3n o suspensi\u00f3n del cobro de pasajes a la \u00a0 poblaci\u00f3n infantil de Bogot\u00e1 que utiliza el servicio de Transporte Masivo del \u00a0 Tercer Milenio y la forma inapropiada de imponer en su reglamento que todo ni\u00f1o \u00a0 paga\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.10. En dicha ocasi\u00f3n, este Tribunal, de \u00a0 nuevo, tuvo que enfrentarse a un dilema constitucional en el que se discut\u00edan \u00a0 aspectos prestacionales y progresivos de los derechos fundamentales. La Corte, \u00a0 entonces, retom\u00f3 la tesis planteada en la sentencia T-595 de 2002, seg\u00fan la \u00a0 cual, el Estado, al garantizar un derecho, siempre tiene que cumplir con cargas \u00a0 positivas y negativas. Uno de esos deberes es, al menos, la elaboraci\u00f3n un plan \u00a0 que indique a los titulares del derecho c\u00f3mo y cu\u00e1ndo se les va a ver \u00a0 satisfechas sus garant\u00edas constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Corte, en aquella oportunidad, \u00a0 sostuvo lo siguiente:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cFinalmente, en todo caso, no \u00a0 es cierto que la dimensi\u00f3n prestacional de los derechos fundamentales no sea \u00a0 justiciable, es decir, que no pueda ser exigida judicialmente en raz\u00f3n a su \u00a0 desarrollo progresivo. El goce efectivo de la dimensi\u00f3n prestacional de un \u00a0 derecho fundamental depende en gran medida de la capacidad material de acci\u00f3n \u00a0 del Estado, pero esto no exime al juez constitucional de cumplir su misi\u00f3n de \u00a0 defensor de los derechos fundamentales, adoptando medidas necesarias para \u00a0 hacerlos cumplir, mediante \u00f3rdenes que impulsen precisamente su desarrollo \u00a0 progresivo dentro de la garant\u00eda del n\u00facleo que es inmediatamente exigible. La \u00a0 Corte Constitucional ya se ha pronunciado en el pasado acerca del desarrollo \u00a0 progresivo (tambi\u00e9n llamado program\u00e1tico) de la dimensi\u00f3n prestacional de los \u00a0 derechos fundamentales, para dejar en claro que la progresividad y la necesidad \u00a0 de reglamentaci\u00f3n de un derecho no es argumento v\u00e1lido a oponer en contra de su \u00a0 exigibilidad en determinadas circunstancias\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En igual sentido, \u201cen cuanto al segundo \u00a0 aspecto, reitera la Corte que la \u2018dimensi\u00f3n prestacional\u2019 no es una condici\u00f3n \u00a0 que se predique de algunos derechos constitucionales espec\u00edficos, como por \u00a0 ejemplo, los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales. Como lo ha sostenido la \u00a0 jurisprudencia, la dimensi\u00f3n prestacional se predica de todos los derechos \u00a0 fundamentales, incluso de aquellos tradicionalmente denominados \u2018derechos de \u00a0 libertad\u00b4\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.11. Recientemente, la Corte, mediante \u00a0 sentencia T-528 de 2014, llam\u00f3 la atenci\u00f3n al Gobierno sobre las debilidades en \u00a0 la implementaci\u00f3n de estrategias eficaces tendientes a garantizar \u00a0 progresivamente el derecho a la salud, particularmente, el procedimiento de \u00a0 fecundaci\u00f3n in vitro. En aquella oportunidad la Corte deb\u00eda verificar si una EPS \u00a0 vulneraba los derechos fundamentales a la salud, a la vida en condiciones \u00a0 dignas, a la familia y a la igualdad de una persona, por su negativa de \u00a0 autorizar el tratamiento de fertilizaci\u00f3n in vitro ordenado por el m\u00e9dico \u00a0 tratante, por ser un servicio excluido del plan obligatorio de salud – POS, \u00a0 cuando esta es la \u00fanica alternativa para lograr reproducirse, adem\u00e1s, sin \u00a0 ofrecer ning\u00fan tipo de informaci\u00f3n, gu\u00eda ni acompa\u00f1amiento. En esa decisi\u00f3n, la \u00a0 Corte, luego de reiterar las reglas relacionadas con la autorizaci\u00f3n de \u00a0 medicamentos o procedimientos no incluidos en el POS, se refiri\u00f3 al deber de \u00a0 garantizar progresivamente el derecho a la salud de los colombianos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para esta Corporaci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAhora bien, si la \u00a0 exigibilidad de la prestaci\u00f3n protegida por la dimensi\u00f3n positiva del derecho \u00a0 fundamental depende del paso del tiempo, no es aceptable que en el a\u00f1o dos mil \u00a0 catorce (2014), pasados m\u00e1s de veinte (20) a\u00f1os desde la expedici\u00f3n de la Ley \u00a0 100 de 1993[65], \u00a0 y m\u00e1s de cinco (5) a\u00f1os desde el proferimiento de la sentencia T-760 de 2008[66], \u00a0 el Estado siga dando la misma respuesta a las personas que padecen de \u00a0 infertilidad, sabiendo que el sistema de seguridad social en salud debe ser \u00a0 progresivo.\u00a0 De tal manera, a medida que pasan los a\u00f1os, si las autoridades \u00a0 encargadas no han tomado medidas efectivas que aseguren avances en la \u00a0 realizaci\u00f3n de las prestaciones protegidas por los derechos constitucionales, \u00a0 gradualmente van incurriendo en un incumplimiento cuya gravedad aumenta con el \u00a0 paso del tiempo, generando discriminaciones por omisi\u00f3n, pues \u201c[e]l \u00a0 que una prestaci\u00f3n amparada por un derecho sea de car\u00e1cter program\u00e1tico no \u00a0 quiere decir que no sea exigible o que eternamente pueda incumplirse\u201d[67].\u00a0 \u00a0As\u00ed lo se\u00f1al\u00f3 la Sala Tercera de Revisi\u00f3n en la sentencia T-595 de 2002[68]\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.12. Estas reglas jurisprudenciales \u00a0 resultan, a juicio de la Sala, aplicables a otros escenarios en donde la \u00a0 eficacia de los derechos fundamentales depende de la implementaci\u00f3n de planes y \u00a0 otras pol\u00edticas p\u00fablicas similares. En este orden de ideas, el art\u00edculo 76 de la \u00a0 Ley 1448 materializa los principios de gradualidad y progresividad. La \u00a0 mencionada disposici\u00f3n se\u00f1ala que la inscripci\u00f3n de los predios en el registro \u00a0 de tierras despojadas, \u201cdeber\u00e1 implementarse en forma gradual y progresiva, \u00a0 de conformidad con el reglamento, teniendo en cuenta la situaci\u00f3n de seguridad, \u00a0 la densidad hist\u00f3rica del despojo y la existencia de condiciones para el \u00a0 retorno\u201d. \u00a0De conformidad con esa norma, el gobierno debe atender a esos tres criterios \u00a0 para realizar la restituci\u00f3n. Por esa raz\u00f3n, se expidieron los Decretos 4829 de \u00a0 2011 y 599 de 2012, los cuales ejecutan ese mandato legal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.13. Esos decretos incorporan un concepto \u00a0 denominado \u201cfocalizaci\u00f3n\u201d de predios el cual tiene por objeto definir \u00a0 cu\u00e1les \u00e1reas geogr\u00e1ficas son aptas para comenzar con la restituci\u00f3n. A su vez, \u00a0 la focalizaci\u00f3n se divide en macro y microfocalizaci\u00f3n. En efecto, el art\u00edculo 5 \u00a0 del Decreto 4829 de 2011 se\u00f1ala que \u201cse adelantar\u00e1 un proceso de macro y \u00a0 microfocalizaci\u00f3n, mediante el cual se definir\u00e1n las \u00e1reas geogr\u00e1ficas en las \u00a0 cuales se realizar\u00e1 el estudio de las solicitudes recibidas\u201d. De acuerdo con \u00a0 lo anterior, cualquier solicitud de restituci\u00f3n que no se encuentre en zonas \u00a0 macro y microfocalizadas, no es tramitada por la Unidad de Tierras y por ello, \u00a0 no se inicia ning\u00fan procedimiento administrativo. En consecuencia, ni se emite \u00a0 la resoluci\u00f3n de apertura formal del caso ni mucho menos el acto administrativo \u00a0 de inclusi\u00f3n del predio en el registro, lo que conlleva a la imposibilidad de \u00a0 acudir a los jueces de restituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.14. A grandes rasgos, la \u00a0 macrofocalizaci\u00f3n[69] \u00a0se refiere a la identificaci\u00f3n geogr\u00e1fica de una zona de gran amplitud \u00a0 (regiones, departamentos, etc.) donde existen condiciones m\u00ednimas de seguridad, \u00a0 sobre las cuales es posible microfocalizar. Esa macrofocalizaci\u00f3n responde al \u00a0 primer criterio de la Ley 1448 de 2011: seguridad m\u00ednima de la zona. Por ello, \u00a0 \u201cla macrofocalizaci\u00f3n para la implementaci\u00f3n del Registro ser\u00e1 definida en el \u00a0 Consejo de Seguridad Nacional, a partir de informaci\u00f3n suministrada por la \u00a0 instancia de coordinaci\u00f3n de responsabilidad del Ministerio de Defensa Nacional, \u00a0 de la que trata el art\u00edculo 4\u00ba del presente decreto\u201d[70]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.15. Una vez macrofocalizado, la Unidad \u00a0 de Tierras contin\u00faa con el proceso e inicia la etapa de microfocalizaci\u00f3n. A \u00a0 diferencia del concepto anterior, en esta fase se identifican zonas geogr\u00e1ficas \u00a0 de menor extensi\u00f3n como municipios, veredas, etc. en las que la administraci\u00f3n \u00a0 considera que es posible iniciar con la etapa administrativa[71]. All\u00ed, la \u00a0 Unidad no solo tiene en cuenta el criterio de seguridad, sino, adem\u00e1s, la \u00a0 densidad hist\u00f3rica del despojo y las condiciones para el retorno. Por ejemplo, \u00a0 una zona puede cumplir con las condiciones m\u00ednimas de seguridad y estar \u00a0 macrofocalizada, pero la densidad del despojo es m\u00ednima. En ese evento, la \u00a0 Unidad enfoca sus esfuerzos en otras zonas donde existen mayor cantidad de \u00a0 inmuebles despojados y por ende, v\u00edctimas de la violencia. Sin embargo, eso \u00a0 puede variar ya que donde las condiciones f\u00e1cticas de la zona mutan \u00a0 peri\u00f3dicamente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo importante de la focalizaci\u00f3n es que se \u00a0 trata de una herramienta que le permite a la administraci\u00f3n realizar la \u00a0 restituci\u00f3n ordenadamente, y, adem\u00e1s, evita la revictimizaci\u00f3n del desplazado. \u00a0 Por un lado, la densidad del despojo permite concentrar esfuerzos en zonas m\u00e1s \u00a0 complejas, y, por otro, la seguridad y condiciones del retorno que la v\u00edctima \u00a0 pueda ver restituido su predio no s\u00f3lo formalmente sino tambi\u00e9n pueda retornar \u00a0 al lugar donde ten\u00eda su vida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.16. La etapa de micro y \u00a0 macrofocalizaci\u00f3n no est\u00e1 definida en la ley. Es, quiz\u00e1s, la funci\u00f3n m\u00e1s \u00a0 ejecutiva del gobierno en materia restituci\u00f3n de tierras, pues es a trav\u00e9s de \u00a0 ese mecanismo que decide cu\u00e1les ser\u00e1n las zonas a restituir. De ah\u00ed que la mera \u00a0 solicitud de inscripci\u00f3n del predio no active el proceso administrativo ya que \u00a0 antes, la zona debi\u00f3 estar macro y microfocalizada. S\u00f3lo a partir de ese momento \u00a0 es que es viable hablar de etapa administrativa. De esa forma, cuando la v\u00edctima \u00a0 acude a la Unidad de Tierras debe esperar que la zona est\u00e9 microfocalizada para \u00a0 que su petici\u00f3n surta efectos. Sin ese acto de microfocalizaci\u00f3n, su proceso \u00a0 queda suspendido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.17. A ello es importante a\u00f1adir que la \u00a0 Unidad de Tierras no cuenta con un t\u00e9rmino perentorio para microfocalizar los \u00a0 predios. Como se indic\u00f3, la microfocalizaci\u00f3n tambi\u00e9n depende de las estrategias \u00a0 que el gobierno haya implementado con el prop\u00f3sito de restituir todos los \u00a0 predios despojados, respetando el plazo otorgado por la Ley 1448 de 2011. Por \u00a0 eso, la reclamaci\u00f3n de la v\u00edctima no necesariamente debe ser atendida \u00a0 inmediatamente, ya que llevar a cabo la microfocalizaci\u00f3n la zona implica no \u00a0 puede hacerse a solicitud de parte, pues no s\u00f3lo representa una garant\u00eda para la \u00a0 v\u00edctima individual, sino para la restituci\u00f3n en general. No obstante, al igual \u00a0 que se resalt\u00f3 en ac\u00e1pites anteriores, la petici\u00f3n de la v\u00edctima no puede quedar \u00a0 suspendida irrazonablemente en el tiempo pues esa microfocalizaci\u00f3n es, de \u00a0 alguna manera, condici\u00f3n indispensable para que la persona acuda ante los jueces \u00a0 a reclamar sus tierras.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.18. Sobre este \u00faltimo punto, entidades \u00a0 de control han puesto de presente su preocupaci\u00f3n por que la microfocalizaci\u00f3n \u00a0 se convierta en una barrera de las v\u00edctimas para acceder a sus tierras. En \u00a0 efecto, en su informe de seguimiento al proceso de restituci\u00f3n de tierras del \u00a0 2013 \u2013 2014, la Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n \u201cexpuso la inquietud sobre \u00a0 aquellos procesos que quedaban inactivos, sin que existiera un procedimiento \u00a0 alterno como ser\u00eda la recolecci\u00f3n de pruebas que permitan establecer la \u00a0 condici\u00f3n de v\u00edctima y titularidad del derecho de restituci\u00f3n; la legitimaci\u00f3n \u00a0 de la titularidad de la acci\u00f3n; identificaci\u00f3n catastral del predio; la relaci\u00f3n \u00a0 jur\u00eddica del solicitante con el mismo\u201d[72], \u00a0 asuntos que pueden ser adelantados sin necesidad de que la Unidad adelante la \u00a0 microfocalizaci\u00f3n respecto de un predio. No obstante, indica el informe, esos \u00a0 problemas a\u00fan persisten sin que se haya establecido, al menos formalmente, \u00a0 soluci\u00f3n alguna. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.19. Sobre este respecto, la Sala \u00a0 advierte que de conformidad con el \u00faltimo Informe Trimestral elaborado por la \u00a0 Unidad de Tierras, a \u201c31 de marzo de 2015 las v\u00edctimas han presentado ante la \u00a0 URT 75.122 solicitudes de inscripci\u00f3n al RTDAF de predios que han sido \u00a0 abandonados o despojados, de estas 27.691 solicitudes han iniciado estudio por \u00a0 estar en zonas micro focalizadas, 9.980 solicitudes han cumplido con los \u00a0 requisitos para ingresar al RTDAF para la ruta individual y 6.515 se encuentran \u00a0 con solicitud de restituci\u00f3n (en demanda)\u201d. Es decir, solamente el 36, 86 % \u00a0 de las solicitudes de restituci\u00f3n ya cuentan con microfocalizaci\u00f3n[73]. \u00a0 El resto de reclamaciones, como se indic\u00f3, est\u00e1n suspendidas hasta tanto las \u00a0 condiciones previstas en p\u00e1rrafos anteriores, se cumplan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.20. Ahora bien, esta Sala considera que \u00a0 la negativa de la Unidad para microfocalizar un predio no es necesariamente \u00a0 arbitraria. En efecto, como se puntualiz\u00f3, los criterios de seguridad, densidad \u00a0 hist\u00f3rica del despojo y condiciones para el retorno cumplen fines \u00a0 constitucionalmente leg\u00edtimos. Por una parte, permite que la restituci\u00f3n sea \u00a0 material y no s\u00f3lo formal pues garantiza que la v\u00edctima retorne a un sitio \u00a0 seguro, pero adem\u00e1s, evita que sufra nuevos hechos victimizantes. \u00a0 Adicionalmente, la densidad hist\u00f3rica del despojo alienta al Gobierno a enfocar \u00a0 sus esfuerzos en zonas donde el fen\u00f3meno de la violencia fue mayor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.21. Uno de los criterios m\u00e1s sensibles \u00a0 para microfocalizar es la seguridad de la zona. Cuando se est\u00e1 en la etapa de \u00a0 macrofocalizaci\u00f3n, el Ministerio de Defensa aporta unos insumos (ilustrativos, \u00a0 no vinculantes) sobre la seguridad de la zona y el Consejo Nacional de Seguridad \u00a0 toma la decisi\u00f3n si macrofocalizar o no. Por su parte, la Unidad de Tierras al \u00a0 momento de microfocalizar tambi\u00e9n tiene en cuenta esos documentos aportados por \u00a0 el Ministerio de Defensa sobre la zona. Esa situaci\u00f3n es constitucionalmente \u00a0 admisible, en tanto se prev\u00e9n riesgos y alertas de manera que permite a la \u00a0 Unidad trabajar en alternativas para proteger a las v\u00edctimas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.22. No obstante, esas razones no siempre \u00a0 son constitucionalmente admisibles. Por ejemplo, puede haber zonas que a pesar \u00a0 de ser inseguras, con el tiempo dejan de serlo. Algunas entidades han se\u00f1alado \u00a0 los riesgos de ese criterio subrayando \u201cla contradicci\u00f3n presentada entre los \u00a0 diferentes informes de seguridad de las zonas que se reportan a otras entidades, \u00a0 como la unidad de v\u00edctimas a quien se le indica que puede intervenir, mientras \u00a0 que a la [Unidad de Tierras] se le recomienda que por su situaci\u00f3n no puede \u00a0 hacerlo\u201d[74]. \u00a0 Igualmente, a pesar de que una zona est\u00e9 microfocalizada, de ah\u00ed no se sigue, \u00a0 indispensablemente, que sea segura. Prueba de ello son los atentados contra \u00a0 l\u00edderes de tierras y familias que han visto restituido sus derechos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, algunas auditor\u00edas \u00a0 realizadas por los entes de control muestran que los informes realizados por el \u00a0 Centro Integrado de Inteligencia para la Restituci\u00f3n de Tierras (CI2RT) sobre \u00a0 las condiciones de seguridad de una zona, \u201cson de contenido muy general y no \u00a0 presentan conclusiones sobre si las condiciones de seguridad permiten inicial el \u00a0 proceso de restituci\u00f3n en esa zona\u201d. Por ejemplo, para el caso del \u00a0 departamento de Nari\u00f1o, \u201clos temas presentados no est\u00e1n al nivel de \u00a0 requerimiento de seguridad por vereda o microzonal, sino que se encuentra de \u00a0 todo el municipio y no se establece las zonas de mayor o menor seguridad; el \u00a0 reporte no se encuentra estandarizado y depende del grado de incursi\u00f3n de los \u00a0 grupos armados\u201d[75]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.23. De acuerdo con lo anterior, es claro \u00a0 que la microfocalizaci\u00f3n cumple con fines constitucionalmente leg\u00edtimos, pero, \u00a0 en algunos eventos, dicha decisi\u00f3n puede causar efectos negativos en la plena \u00a0 vigencia de los derechos fundamentales. As\u00ed, la negativa de microfocalizar tiene \u00a0 tal trascendencia para los derechos de la v\u00edctima que justifica est\u00e1ndares m\u00e1s \u00a0 altos sobre los cuales se evaluar\u00e1 la respuesta de la Unidad. Ello, entre otras \u00a0 cosas, porque dicha etapa en el tr\u00e1mite de restituci\u00f3n, puede, incluso, impedir \u00a0 el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, afectando, adem\u00e1s, la posibilidad de \u00a0 la v\u00edctima a obtener reparaci\u00f3n por el despojo sufrido. A partir de estas \u00a0 consideraciones, la Sala Novena de Revisi\u00f3n Constitucional resolver\u00e1 el caso \u00a0 concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Soluci\u00f3n del caso concreto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1. De conformidad con los hechos del caso \u00a0 y las pruebas que reposan en el expediente, la ciudadana Mar\u00eda Clementina \u00a0 Jacanamijoy es v\u00edctima del conflicto armado. Hace unos a\u00f1os adquiri\u00f3 un predio \u00a0 en la vereda de San Joaqu\u00edn en el Municipio de Puerto Legu\u00edzamo, Putumayo. \u00a0 Durante ese tiempo, los enfrentamientos entre los actores armados se \u00a0 intensificaron, motivo por el cual tuvo que desplazarse a Bogot\u00e1. La alcald\u00eda de \u00a0 esa ciudad la asesor\u00f3 jur\u00eddicamente, de manera que solicit\u00f3 ante la Unidad de \u00a0 Tierras la restituci\u00f3n de los predios que abandon\u00f3 por causa de la guerra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2. Una vez iniciado el tr\u00e1mite y luego de \u00a0 pasado un tiempo, la accionante elev\u00f3 una petici\u00f3n a la Unidad con el prop\u00f3sito \u00a0 de conocer cu\u00e1l era el estado de su reclamaci\u00f3n. En esa oportunidad, esa entidad \u00a0 le indic\u00f3 que el tr\u00e1mite se encontraba suspendido hasta tanto se microfocalizara \u00a0 el predio objeto del proceso. La peticionaria interpuso acci\u00f3n de tutela con el \u00a0 fin de proteger sus derechos a la restituci\u00f3n de tierras y vida digna de manera \u00a0 que se ordenara a la Unidad, microfocalizar el inmueble discutido. La Unidad se \u00a0 opuso a las pretensiones de la accionante, pues sostuvo que ese procedimiento \u00a0 debe dar cumplimiento a \u201cciertas condiciones especiales (seguridad, densidad \u00a0 del despojo y condiciones para el retorno)\u201d[76] \u00a0que son \u201ctotalmente externas a la Unidad de Restituci\u00f3n\u201d[77]. De ah\u00ed que \u00a0 para iniciar la etapa judicial del proceso de restituci\u00f3n se requiere que \u201cla \u00a0 zona en la cual se encuentra el predio objeto de restituci\u00f3n se encuentre en un \u00a0 \u00e1rea Macrofocalizada y Microfocalizada\u201d[78]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3. Los jueces de tutela negaron el amparo \u00a0 argumentando que la tutela no era el mecanismo apropiado, pues, con ello, se \u00a0 estar\u00eda desconociendo un procedimiento que, lejos de vulnerar los derechos de \u00a0 las personas que abandonaron su lugar de vivienda, garantiza la seguridad de su \u00a0 retorno. De ah\u00ed que negaran la tutela. Acorde con los hechos y las motivaciones \u00a0 desarrolladas en esta providencia, la Sala proceder\u00e1 a resolver el caso \u00a0 concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4. De acuerdo con los hechos del caso y las \u00a0 consideraciones realizadas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala \u00a0 advierte que el problema constitucional que se evidencia en este caso requiere \u00a0 de soluciones complejas, pues involucra temas de pol\u00edtica p\u00fablica, derechos con \u00a0 contenido prestacional, protecci\u00f3n de esos derechos respecto de sujetos de \u00a0 especial protecci\u00f3n constitucional, y garant\u00eda efectiva del derecho a la \u00a0 restituci\u00f3n de tierras. En s\u00edntesis, considera la Corte que el problema central \u00a0 recae sobre una medida de car\u00e1cter administrativo (macro y microfocalizaci\u00f3n) \u00a0 que presuntamente est\u00e1 teniendo efectos negativos\u00a0 sobre los derechos \u00a0 fundamentales de la actora. Por esa raz\u00f3n, la soluci\u00f3n del asunto plantear\u00e1 \u00a0 aspectos sobre la micro y macrofocalizaci\u00f3n de los predios, para dar cuenta de \u00a0 las tensiones constitucionales que se presentan, y, por consiguiente, dictar \u00a0 algunas \u00f3rdenes tendientes a garantizar la plena vigencia del derecho \u00a0 fundamental a la restituci\u00f3n de tierras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.5. En ese orden de ideas, si bien la Corte ha \u00a0 resuelto pocos casos en temas de restituci\u00f3n de tierras, sus consideraciones han \u00a0 sido suficientes para esbozar algunas subreglas aplicables al caso \u00a0 concreto. As\u00ed, esta Corporaci\u00f3n ha manifestado que el derecho fundamental a la \u00a0 restituci\u00f3n de tierras despojadas (i) no puede quedar indefinido en el tiempo. \u00a0 En efecto, el Estado colombiano est\u00e1 obligado a crear herramientas que agilicen \u00a0 esos procesos, a pesar de que circunstancias f\u00e1cticas se lo impidan. De esta \u00a0 forma, (ii) la Unidad tiene el deber de responder las reclamaciones de tierras \u00a0 con datos emp\u00edricos que justifiquen esas circunstancias objetivas[79]. \u00a0 No es suficiente una respuesta normativa sino tambi\u00e9n debe dar cuenta a las \u00a0 v\u00edctimas las razones por las cuales, f\u00e1cticamente, no se puede continuar con el \u00a0 tr\u00e1mite de restituci\u00f3n. En relaci\u00f3n con la macro y microfocalizaci\u00f3n de predios, \u00a0 si bien es cierto que los principios de gradualidad y progresividad cumplen con \u00a0 fines constitucionalmente leg\u00edtimos, (iii) de ah\u00ed no se sigue que sean un \u00a0 instrumento para justificar la inactividad estatal. Por tanto (iv) el Gobierno, \u00a0 cuando menos, debe dise\u00f1ar e implementar un plan estrat\u00e9gico \u00a0que garantice la progresividad en la protecci\u00f3n de la faceta positiva del \u00a0 derecho a la restituci\u00f3n de tierras. En todo caso, (v) cuando sea imposible \u00a0 jur\u00eddica o materialmente el restablecimiento de los derechos sobre la tierra, \u00a0 deber\u00e1, entonces, adoptar alternativas (previstas en la Ley 1448 de 2011) como \u00a0 la indemnizaci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n de derechos, luego de haber surtido el \u00a0 respectivo tr\u00e1mite ante los jueces. A partir de lo anterior, se resolver\u00e1 el \u00a0 caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.6. En relaci\u00f3n con el primer punto, esta \u00a0 Corte encuentra que la Unidad no cumpli\u00f3 con las cargas previstas por la \u00a0 jurisprudencia constitucional, y, por tanto, vulner\u00f3 los derechos de la \u00a0 peticionaria. Por una parte, la ciudadana demostr\u00f3 haber sido v\u00edctima de \u00a0 desplazamiento forzado, situaci\u00f3n que la legitimaba para solicitar ante la \u00a0 Unidad de Tierras la restituci\u00f3n de su predio despojado. En efecto, acudi\u00f3 ante \u00a0 esa entidad y cumpli\u00f3 con todas y cada una de las cargas que le fueron \u00a0 impuestas. Pese a ello, su tr\u00e1mite se detuvo pues la Unidad, hasta el momento, \u00a0 no ha microfocalizado el predio reclamado, sin justificar la suspensi\u00f3n con los \u00a0 est\u00e1ndares fijados por esta Corporaci\u00f3n. La Unidad se limit\u00f3 a decir que por \u00a0 razones de seguridad el predio no ha sido microfocalizado y la restituci\u00f3n, tal \u00a0 y como se puede apreciar, qued\u00f3 suspendida indefinidamente en el tiempo. No \u00a0 existen circunstancias objetivas que permitan a la Sala concluir que la Unidad \u00a0 ha desplegado determinadas actividades tendientes a cumplir con ese fin. Por el \u00a0 contrario, bast\u00f3 con se\u00f1alar que la Ley 1448 de 2011 estableci\u00f3 un t\u00e9rmino de 10 \u00a0 a\u00f1os para la restituci\u00f3n, respuesta que a todas luces es insuficiente para la \u00a0 v\u00edctima pues no se sabe, con relativa aproximaci\u00f3n, cu\u00e1ndo le van a restituir su \u00a0 predio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.7. El presente caso presenta un panorama \u00a0 complejo. Para la Sala, la etapa de focalizaci\u00f3n de predios, en abstracto, \u00a0 cumple con una finalidad constitucionalmente leg\u00edtima. En efecto, la macro y \u00a0 microfocalizaci\u00f3n no son medidas arbitrarias que, gen\u00e9ricamente, lesionen \u00a0 derechos fundamentales. Por el contrario, es gracias a ella que se garantiza que \u00a0 el retorno de la v\u00edctima se d\u00e9 en un entorno de seguro, de manera que se \u00a0 incentiva la consolidaci\u00f3n del tejido social afectado por la violencia, al igual \u00a0 que concentrar los esfuerzos del Gobierno por prestar mayor atenci\u00f3n a regiones, \u00a0 municipios, departamentos, etc. que han sido mayormente azotados por el \u00a0 conflicto de este pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.8. De la misma manera, esa medida alienta \u00a0 el respeto por el principio de progresividad y gradualidad de la restituci\u00f3n de \u00a0 tierras. Esta Sala ha sido enf\u00e1tica en se\u00f1alar que la macro y microfocalizaci\u00f3n \u00a0 es una herramienta que le permite a la administraci\u00f3n realizar la \u00a0 restituci\u00f3n de manera ordenada y progresiva[80]. \u00a0 As\u00ed, a pesar de que en Colombia el despojo se ha dado en la mayor\u00eda del \u00a0 territorio nacional, no puede pasarse por alto que para la restituci\u00f3n de esos \u00a0 predios se necesita focalizar esfuerzos en zonas donde se presentaron los \u00a0 mayores \u00edndices de violencia. Se trata de procesos de justicia transicional que \u00a0 refuerzan la reconstrucci\u00f3n de tejidos sociales en zonas donde tradicionalmente \u00a0 el Estado no ha hecho presencia. Esos fines, los cumple el criterio de la \u00a0 densidad hist\u00f3rica del despojo. Gracias a este, la Unidad puede determinar d\u00f3nde \u00a0 centrar su atenci\u00f3n, naturalmente, sin desmedro de otros sectores geogr\u00e1ficos \u00a0 del pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.9. Siguiendo la misma l\u00ednea argumentativa, \u00a0 a pesar de los problemas que pueda tener en la pr\u00e1ctica, la focalizaci\u00f3n es una \u00a0 herramienta que filtra, por un parte, la cantidad de solicitudes que recibe la \u00a0 Unidad, lo cual le permite identificar las zonas sobre las cuales puede \u00a0 continuar con la etapa administrativa de restituci\u00f3n. As\u00ed, es una f\u00f3rmula con la \u00a0 que cuenta la unidad para organizar su trabajo y poder enfocarse en, nuevamente, \u00a0 zonas tradicionalmente afectadas por la violencia. Igualmente, permite un \u00a0 estudio m\u00ednimo de las condiciones de seguridad. No necesariamente se trata de \u00a0 una medida arbitraria del Gobierno, sino que cuando la Unidad decide no \u00a0 microfocalizar, generalmente[81], \u00a0 lo hace con base en estudios e informes aportados por el CI2RT que es la \u00a0 instancia del Ministerio de Defensa que determina la viabilidad militar para \u00a0 retornar. As\u00ed, la focalizaci\u00f3n razonable para cumplir con ese objetivo propuesto \u00a0 ya que sin ella no se tendr\u00eda un m\u00ednimo de certeza acerca de que efectivamente \u00a0 en la zona no van a haber nuevos hechos victimizantes. No obstante, es \u00a0 importante se\u00f1alar que estos procesos de restituci\u00f3n se dan en medio de la \u00a0 guerra, situaci\u00f3n que, como es normal, var\u00eda dependiendo de las circunstancias \u00a0 f\u00e1cticas de un territorio. As\u00ed, hasta que el conflicto no finalice, es muy \u00a0 dif\u00edcil determinar con completa certeza las condiciones de seguridad de un \u00a0 territorio. Aspecto que no puede suspender indefinidamente el derecho a la \u00a0 restituci\u00f3n de predios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.10. En este orden de ideas, cuando se \u00a0 macrofocaliza se verifican las condiciones m\u00ednimas de seguridad, pero, cuando la \u00a0 Unidad debe proceder a microfocalizar, tambi\u00e9n efect\u00faa un an\u00e1lisis de seguridad \u00a0 de la zona. Como ya se expuso, no es el \u00fanico criterio, pero s\u00ed se vuelve a \u00a0 tener en cuenta. As\u00ed, es una doble garant\u00eda la que ofrece esa fase. Adem\u00e1s, es \u00a0 una garant\u00eda para la seguridad de la v\u00edctima ya que las condiciones f\u00e1cticas \u00a0 pueden variar peri\u00f3dicamente. Cuando el Consejo Nacional de Seguridad considera \u00a0 que es apropiada la macrofocalizaci\u00f3n, al momento de microfocalizar, es decir, \u00a0 tiempo despu\u00e9s, las condiciones de la zona pudieron variar. Por esa raz\u00f3n, la \u00a0 Unidad tiene en su poder la facultad de evitar continuar con el proceso de \u00a0 restituci\u00f3n en aras de proteger la integridad de las v\u00edctimas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.12. Ahora bien, a pesar de lo \u00a0 expresado, esta Corte considera que el panorama anteriormente desarrollado \u00a0 constituye el escenario ideal de la focalizaci\u00f3n de predios. Como se indic\u00f3, en \u00a0 abstracto, esa medida no lesiona derechos fundamentales. Sin embargo, tanto en \u00a0 la norma como en el devenir jur\u00eddico se pueden presentar retos y dificultades en \u00a0 las que s\u00ed puede vulnerar derechos. Por ejemplo, en cap\u00edtulos anteriores se \u00a0 advirti\u00f3 c\u00f3mo en algunas zonas las razones de hecho aducidas para no \u00a0 microfocalizar eran insuficientes. As\u00ed, en algunos eventos, los informes del \u00a0 CI2RT no dan cuenta de la realidad de la zona, o se presentaban datos generales \u00a0 que no ofrecen certeza de la situaci\u00f3n de violencia. Esa circunstancia pone de \u00a0 presente que la decisi\u00f3n de no microfocalizar no siempre atiende a est\u00e1ndares \u00a0 respetuosos del derecho a la restituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.13. Para cumplir con ese \u00a0 prop\u00f3sito, la Unidad tiene la obligaci\u00f3n de ofrecer una respuesta suficiente de \u00a0 manera que la v\u00edctima obtenga de ella la informaci\u00f3n completa, sustentada \u00a0 f\u00e1ctica y jur\u00eddicamente, oportuna, peri\u00f3dica y razonable acerca de por qu\u00e9 no ha \u00a0 focalizado la zona. En ese orden, la Unidad deber\u00e1, oportunamente, comprobar uno \u00a0 de los tres criterios fijados en la Ley 1448 de 2011 y sus decretos \u00a0 reglamentarios, los cuales constituir\u00e1n la \u00fanica raz\u00f3n para negar la \u00a0 microfocalizaci\u00f3n. Por ello, no basta una respuesta general y arbitraria (en \u00a0 tanto carente de razones), en la que la v\u00edctima no conozca con datos ciertos y \u00a0 reales las condiciones de su proceso y predio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.14. En consecuencia, existe \u00a0 vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales de los y las reclamantes de tierras \u00a0 cuando (i) no se contesta en un tiempo razonable la solicitud de inscripci\u00f3n en \u00a0 el registro de tierras despojadas. Esto debido a que los derechos no pueden \u00a0 quedar suspendidos indefinidamente en el tiempo, esperando una respuesta por \u00a0 parte de la administraci\u00f3n. Si bien es dif\u00edcil determinar un plazo perentorio \u00a0 para la microfocalizaci\u00f3n, de ah\u00ed no se sigue que la ausencia de un t\u00e9rmino \u00a0 legal para el efecto sea una justificaci\u00f3n para la inactividad del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.15. Adicionalmente, (ii) \u00a0 tambi\u00e9n existe vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales de la v\u00edctima cuando la \u00a0 Unidad no sustenta, razonablemente, es decir normativa (razones jur\u00eddicas) y \u00a0 f\u00e1cticamente (datos emp\u00edricos) su negativa de microfocalizar. Una decisi\u00f3n de \u00a0 este tipo no podr\u00eda ser respetuosa de los derechos de las v\u00edctimas si \u00fanicamente \u00a0 se refiere, enumera o trascribe las normas sobre focalizaci\u00f3n. La carga que debe \u00a0 cumplir consiste en explicar de manera adecuada y suficiente por qu\u00e9 la zona no \u00a0 es segura, no posee la densidad hist\u00f3rica de despojo adecuada o no existen \u00a0 condiciones apropiadas para el retorno. De esta manera, la v\u00edctima sabr\u00e1 que la \u00a0 decisi\u00f3n de la Unidad no responde a una medida arbitraria o discrecional sobre \u00a0 la suspensi\u00f3n del proceso, sino que se su decisi\u00f3n se explica por razones \u00a0 adecuadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.16. De igual manera, (iii) \u00a0 las respuestas negativas en este \u00e1mbito, no pueden basarse en una alusi\u00f3n \u00a0 gen\u00e9rica a \u201crazones de seguridad\u201d. Esas razones deben sustentarse directamente \u00a0 en relaci\u00f3n con la situaci\u00f3n f\u00e1ctica del predio solicitado o, al menos, de la \u00a0 microzona a la que concierne la discusi\u00f3n. Las \u201crazones de seguridad\u201d, cuando se \u00a0 aducen de forma vaga, inespec\u00edfica o gen\u00e9rica no son una justificaci\u00f3n para \u00a0 negar la microfocalizaci\u00f3n porque en un pa\u00eds marcado cuya historia se encuentra \u00a0 marcada por un conflicto armado intenso, persistente y que a\u00fan no termina, \u00a0 siempre existir\u00e1 preocupaci\u00f3n por la seguridad en las regiones m\u00e1s afectadas por \u00a0 los hechos violentos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.17. Por otra parte, (iv) esa decisi\u00f3n de \u00a0 no microfocalizar debe ser evaluada peri\u00f3dicamente. Como se pudo apreciar en las \u00a0 consideraciones de esta providencia, las condiciones de seguridad y despojo \u00a0 hist\u00f3rico pueden variar peri\u00f3dicamente, lo que justifica que la administraci\u00f3n \u00a0 evalu\u00e9 las solicitudes de la v\u00edctima con frecuencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.18. As\u00ed las cosas, en el caso concreto se \u00a0 evidencia que la Unidad no cumpli\u00f3 con las cargas anteriormente descritas. Se \u00a0 trat\u00f3 de una respuesta superficial que no logr\u00f3 demostrar con claridad cu\u00e1les \u00a0 eran los motivos concretos para no proceder a la microfocalizaci\u00f3n. En cambio, \u00a0 le bast\u00f3 con decir que su predio no ha sido microfocalizado, y por ello, no se \u00a0 continuaba con la restituci\u00f3n. La Unidad se limit\u00f3 a indicar que existe cierta \u00a0 normatividad que la faculta para no iniciar con la etapa administrativa y por \u00a0 tanto, la petici\u00f3n de la se\u00f1ora quedaba suspendida hasta tanto ello no \u00a0 ocurriera. Pasado un tiempo, elev\u00f3 de nuevo una petici\u00f3n en la que preguntaba \u00a0 qu\u00e9 hab\u00eda sucedido con su solicitud de restituci\u00f3n. Sin embargo, la respuesta \u00a0 volvi\u00f3 a ser deficiente. Tan s\u00f3lo se le dijo que su predio no hab\u00eda sido \u00a0 microfocalizado y por tanto, no pod\u00eda continuarse con el procedimiento para la \u00a0 inscripci\u00f3n de su inmueble. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.19. Ante esta situaci\u00f3n, como se sostuvo \u00a0 en la parte motiva de esta providencia, aleja a la v\u00edctima de su derecho ya que, \u00a0 sin razones suficientes, se impide acceder a su tierra despojada. A ello hay que \u00a0 sumarle que se trata de una persona adulta mayor que no puede esperar \u00a0 indefinidamente hasta que la administraci\u00f3n adopte las medidas necesarias para \u00a0 otorgar eficacia a sus derechos. Si bien existen motivos constitucionalmente \u00a0 leg\u00edtimos para no continuar con el tr\u00e1mite de restituci\u00f3n, ellos deben ser \u00a0 justificados y, especialmente, probados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.20. Por tanto, la Unidad debi\u00f3 ofrecer a la \u00a0 accionante una respuesta razonable y justificada que diera cuenta que la \u00a0 negativa no fue por negligencia de la entidad sino por motivos que, lejos de \u00a0 vulnerar sus derechos, los proteg\u00eda. En consecuencia, al no ofrecer esa \u00a0 respuesta, la Unidad violent\u00f3 los derechos de la ciudadana Jacanamijoy. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.21. Ahora bien, esta Sala advierte que la vulneraci\u00f3n \u00a0 de los derechos fundamentales de la peticionaria no solo se produce por la \u00a0 respuesta incompleta que ofreci\u00f3 la Unidad. En general, el caso objeto de examen \u00a0 permite a la Sala inferir que la pol\u00edtica para garantizar la dimensi\u00f3n positiva \u00a0 del derecho fundamental a la restituci\u00f3n de tierras no cuenta con el contenido \u00a0 m\u00ednimo discutido en esta providencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.22. En el caso de la restituci\u00f3n de \u00a0 tierras, la Ley 1448 de 2011 puntualiz\u00f3 el objetivo del plan, as\u00ed como las \u00a0 herramientas para que la administraci\u00f3n lo cumpliera. En dicha norma se \u00a0 estableci\u00f3 que para el 2021, diez a\u00f1os despu\u00e9s de su entrada en vigencia, deb\u00edan \u00a0 haberse restituido la totalidad de los predios despojados por causa de la \u00a0 violencia. Adicionalmente, indic\u00f3 que esa labor se realizar\u00eda gradual y \u00a0 progresivamente. A partir de ah\u00ed, permiti\u00f3 que la administraci\u00f3n elaborara \u00a0 estrategias y alternativas para cumplir con esos prop\u00f3sitos. En efecto, \u00a0 expidieron los Decretos 4829 de 2011 y 599 de 2012 que incorporaron en el \u00a0 ordenamiento la macro y microfocalizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.23. A pesar de lo anterior, esta Sala \u00a0 advierte que esos conceptos son tan solo herramientas y no planes de \u00a0 restituci\u00f3n. Es decir, con ellas se garantizan determinadas situaciones y \u00a0 derechos de las v\u00edctimas, pero de ah\u00ed no se sigue que sea un modelo o \u00a0 procedimiento que garantizar\u00e1 que la Unidad podr\u00e1 cumplir con el objetivo dentro \u00a0 del t\u00e9rmino de diez a\u00f1os previsto en la Ley 1448 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.25. Lo referido anteriormente, encuentra \u00a0 fundamento en los art\u00edculos 18, 66 y 70 de la ley 1448 de 2011, pues esas \u00a0 disposiciones le encargan al Gobierno Nacional la elaboraci\u00f3n de planes, \u00a0 programas y proyectos en un lapso determinado que den cuenta sobre c\u00f3mo se \u00a0 cumplir\u00e1 con los prop\u00f3sitos de la norma[82]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.26. En el caso de la restituci\u00f3n de \u00a0 tierras la dimensi\u00f3n positiva no parece tan clara. No hay que perder de vista \u00a0 que lo que hace el Estado es restituir, no indemnizar. Por ese motivo, lo que \u00a0 hace es regresar los predios a su verdadero due\u00f1o, tenedor, poseedor, etc. No \u00a0 obstante, lo debe hacer de manera gradual y progresiva pues requiere de una \u00a0 actividad estatal de alta complejidad. Pese a lo dicho, el derecho se cumple \u00a0 m\u00ednimamente si el Gobierno ha emitido un plan estrat\u00e9gico que d\u00e9 cuenta sobre \u00a0 c\u00f3mo va a realizar la restituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.27. En el caso concreto, la administraci\u00f3n \u00a0 no ha expedido ning\u00fan plan que cumpla con esas caracter\u00edsticas. Nuevamente, la \u00a0 micro y macrofocalizaci\u00f3n no son estrategias sino herramientas para la \u00a0 restituci\u00f3n. En este momento no existe certeza si el Gobierno podr\u00e1 cumplir con \u00a0 los objetivos previstos en la ley. Recientemente, se emiti\u00f3 la \u201cEstrategia \u00a0 20-15\u201d seg\u00fan la cual se adoptan medidas tendientes a agilizar la restituci\u00f3n, \u00a0 previendo la microfocalizaci\u00f3n como uno de sus principales esfuerzos. No \u00a0 obstante, considera la Corte que esa medida tampoco cumple con los est\u00e1ndares \u00a0 requeridos por esta Corporaci\u00f3n, por las siguientes razones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.28. La \u201cEstrategia 20-15\u201d tiene tres \u00a0 prop\u00f3sitos fundamentales: (i) incremento de macrofocalizaci\u00f3n y \u00a0 microfocalizaci\u00f3n en las \u00e1reas de intervenci\u00f3n; (ii) focalizaci\u00f3n de recursos de \u00a0 operaci\u00f3n en las territoriales identificadas y; (iii) concluir con el tr\u00e1mite \u00a0 administrativo sobre las solicitudes de inscripci\u00f3n en el registro de tierras \u00a0 despojadas. La Unidad busca focalizar todos los municipios del departamento del \u00a0 Atl\u00e1ntico, as\u00ed como ampliar la macrozona de los Montes de Mar\u00eda y llegar a todos \u00a0 los Municipios de Bol\u00edvar y Sucre. En relaci\u00f3n con Norte de Santander, se espera \u00a0 focalizar 3 municipios de ese departamento. En Boyac\u00e1 9 municipios, C\u00f3rdoba 12 y \u00a0 Casanare 4. Por su parte, destinar infraestructura f\u00edsica y continuar con la \u00a0 etapa judicial de las etapas ya focalizadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.30. Como se puede apreciar, dicha \u00a0 estrategia apunta a fines loables, pero a\u00fan no logra cumplir con los est\u00e1ndares \u00a0 requeridos por esta Corte. En efecto, se trata de una estrategia que apunta a \u00a0 ciertas zonas del pa\u00eds, principalmente la zona norte, pero no evidencia un plan \u00a0 macro en el que indique c\u00f3mo y cu\u00e1ndo (m\u00e1ximo 2021), realizar\u00e1 la restituci\u00f3n de \u00a0 todos los predios despojados. De esta forma, la garant\u00eda del derecho parece \u00a0 depender de la buena voluntad del gobierno, sin que explique las razones por las \u00a0 cuales se comenzar\u00e1 por esas zonas o se descartan otras regiones que pueden \u00a0 tener igual o mayor incidencia del conflicto armado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.31. Esta estrategia dise\u00f1ada por el \u00a0 Gobierno solo esboza objetivos a corto plazo, sino que de ah\u00ed se pueda \u00a0 considerar que 1. Exista un plan macro para restituir todos los predios \u00a0 despojados. 2. Que efectivamente haya sido puesto en marcha. 3. No cuenta con \u00a0 objetivos claros y espec\u00edficos que garanticen los objetivos de la Ley 1448 de \u00a0 2011. 4. Cu\u00e1l es la destinaci\u00f3n presupuestal dirigida a satisfacer los objetivos \u00a0 de la restituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.32. En ese orden, la Sala considera que no \u00a0 se cumple con esa garant\u00eda m\u00ednima del derecho a la restituci\u00f3n. A pesar de que \u00a0 los planes sean generalizados, cada peticionario tiene derecho a que el plan \u00a0 exista. En este caso la ciudadana no tiene certeza de que la administraci\u00f3n est\u00e1 \u00a0 desplegando una actividad tendiente a restituir su predio. As\u00ed, al no existir un \u00a0 par\u00e1metro de evaluaci\u00f3n progresivo del derecho, la Sala estima que ese contenido \u00a0 positivo del derecho no se satisface. Por esta raz\u00f3n, la Sala ordenar\u00e1 a la \u00a0 Unidad de Tierras la elaboraci\u00f3n de un plan estrat\u00e9gico que cumpla con los \u00a0 est\u00e1ndares fijados en esta providencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.33. A partir de lo expuesto, la Sala \u00a0 conceder\u00e1 el amparo de los derechos fundamentales de la accionante y ordenar\u00e1 a \u00a0 la Unidad entregar a la v\u00edctima una respuesta justificada, razonable y oportuna \u00a0 de su negativa de continuar con el proceso de restituci\u00f3n. Lo anterior, con base \u00a0 en los motivos expuestos a lo largo de esta sentencia. De la misma forma, dicha \u00a0 solicitud deber\u00e1 ser revisada peri\u00f3dica, oficiosamente y\/o a solicitud de parte. \u00a0 En todo caso, si f\u00e1cticamente no es posible continuar con la etapa \u00a0 administrativa, de conformidad con la parte motiva de esta providencia, la \u00a0 Unidad deber\u00e1 buscar alternativas como la indemnizaci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n para \u00a0 garantizar los derechos de las v\u00edctimas, conforme a sus competencias previstas \u00a0 en la ley 1448 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.34. Adicionalmente, ordenar\u00e1 la \u00a0 elaboraci\u00f3n de un plan estrat\u00e9gico de acuerdo con los est\u00e1ndares fijados en este \u00a0 fallo. En \u00e9l debe establecerse con claridad la manera en que la Unidad de \u00a0 Tierras y el Gobierno en general, realizar\u00e1n la restituci\u00f3n de todos los predios \u00a0 despojados por causa del conflicto en diez (10) a\u00f1os, que comprende la vigencia \u00a0 de la Ley 1448 de 2011. En s\u00edntesis, el plan deber\u00e1 contener, al menos, un \u00a0 diagn\u00f3stico consensuado sobre la cantidad de predios despojados, as\u00ed como la \u00a0 cantidad de solicitudes que reposan en la Unidad. Igualmente, deber\u00e1 fijar los \u00a0 plazos concretos para, por una parte, microfocalizar o no los inmuebles objeto \u00a0 de controversia, y, por otra, resolver todas las reclamaciones de tierras, a \u00a0 nivel nacional, en un tiempo que no podr\u00e1 ser mayor a los 10 a\u00f1os previstos en \u00a0 la Ley 1448 de 2011. De igual manera, el plan deber\u00e1 incluir la metodolog\u00eda para \u00a0 cumplir con los objetivos, metas, y resultados trazados en dicho documento. Es \u00a0 importante se\u00f1alar que si bien dicho plan debe ser elaborado por la Unidad de \u00a0 Tierras, su expedici\u00f3n es responsabilidad del Gobierno Nacional en su conjunto. \u00a0 Lo anterior, obliga al Gobierno a coordinar las instancias que intervienen en el \u00a0 proceso de focalizaci\u00f3n, con el prop\u00f3sito de evitar cualquier tipo de \u00a0 desarticulaci\u00f3n institucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Novena de \u00a0 Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo \u00a0 y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRIMERO: LEVANTAR la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos decretada mediante \u00a0 auto de fecha del veintis\u00e9is (26) de marzo de dos mil quince (2015) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO: REVOCAR las Sentencias proferidas por la Sala Penal \u00a0 del Tribunal Superior de Bogot\u00e1 y el Juzgado Treinta y Nueve Penal del Circuito \u00a0 con Funciones de Conocimiento de Bogot\u00e1 que resolvieron no tutelar los derechos \u00a0 fundamentales invocados por Mar\u00eda Clementina Jacanamijoy. En su lugar CONCEDER la acci\u00f3n de \u00a0 tutela interpuesta por la ciudadana Mar\u00eda Clementina Jacanamijoy. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TERCERO: ORDENAR a la Unidad de Restituci\u00f3n de Tierras que \u00a0 en el t\u00e9rmino de 30 d\u00edas responda la solicitud elevada por la actora, de \u00a0 conformidad con las consideraciones realizadas en esta providencia, en la cual \u00a0 deber\u00e1 justificar su negativa de microfocalizar pronta y razonablemente. De \u00a0 igual manera, deber\u00e1 revisar peri\u00f3dicamente dicha reclamaci\u00f3n a efectos de \u00a0 verificar el fundamento de su negativa. \u00a0Estas \u00f3rdenes depender\u00e1n, en todo caso, \u00a0 de que subsista la mencionada respuesta negativa de microfocalizar el predio.\u00a0 \u00a0 Por ende, si al momento de darse cumplimiento a esta orden ya se ha iniciado \u00a0 dicho proceso, deber\u00e1 inform\u00e1rsele a la peticionaria de forma oportuna y \u00a0 detallada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CUARTO: Exhortar a la Unidad Administrativa Especial de \u00a0 Gesti\u00f3n de Restituci\u00f3n de Tierras Despojadas, para que, de manera concurrente y \u00a0 articulada con el Gobierno Nacional, que proceda, dentro de los seis (6) meses \u00a0 siguientes a la notificaci\u00f3n de esta providencia, a elaborar y publicar un \u00a0 plan estrat\u00e9gico de restituci\u00f3n de tierras, de acuerdo con las razones \u00a0 ofrecidas en esta decisi\u00f3n, en el que deber\u00e1 incorporar los objetivos y \u00a0 estrategias para restituir todos los predios despojados en el plazo de 10 a\u00f1os \u00a0 del que trata la Ley 1448 de 2011. Dicho plan debe ser elaborado por la Unidad \u00a0 de Tierras, pero su expedici\u00f3n es responsabilidad del Gobierno Nacional en su \u00a0 conjunto. Lo anterior, obliga al Gobierno a coordinar las instancias que \u00a0 intervienen en el proceso de focalizaci\u00f3n, con el prop\u00f3sito de evitar cualquier \u00a0 tipo de desarticulaci\u00f3n institucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
QUINTO: Por Secretar\u00eda General, l\u00edbrense las comunicaciones \u00a0 previstas en el art\u00edculo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese en la \u00a0 Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MYRIAM \u00c1VILA ROLD\u00c1N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada (e) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA MENDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] \u00a0 Cuaderno 1, folio 3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] El \u00a0 concepto de macro y microfocalizaci\u00f3n ser\u00e1 desarrollado m\u00e1s adelante. \u00a0 Preliminarmente, se trata de un procedimiento por medio del cual la Unidad de \u00a0 Tierras verifica que las condiciones de seguridad, densidad hist\u00f3rica del \u00a0 despojo y condiciones para el retorno en una peque\u00f1a zona geogr\u00e1fica (parcela, \u00a0 corregimiento, municipio, etc.) son aptas para que los predios solicitados en \u00a0 restituci\u00f3n, contin\u00faen con el procedimiento previsto para ello. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] \u00a0 Cuaderno 1, folio 72. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] Art\u00edculo 8\u00b0.\u00a0Informaci\u00f3n de la solicitud de registro.\u00a0La \u00a0 solicitud de inscripci\u00f3n en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas \u00a0 Forzosamente contendr\u00e1 como m\u00ednimo la siguiente informaci\u00f3n: 1. La \u00a0 identificaci\u00f3n precisa del predio, las personas que fueron despojadas de sus \u00a0 tierras u obligadas a abandonarlas la relaci\u00f3n jur\u00eddica de estas con el predio. \u00a0 En caso que el declarante no disponga de los n\u00fameros de identificaci\u00f3n \u00a0 catastral, deber\u00e1n ser expl\u00edcitos los motivos por los cuales no es posible \u00a0 aportar esta informaci\u00f3n. 2. Identificaci\u00f3n de la persona que solicita el \u00a0 registro, incluyendo copia de la C\u00e9dula y su huella dactilar. En caso de que la \u00a0 v\u00edctima declare no tener C\u00e9dula de Ciudadan\u00eda, la Unidad Administrativa Especial \u00a0 de Gesti\u00f3n de Restituci\u00f3n de Tierras Despojadas proceder\u00e1 a remitirla a los \u00a0 Centros Regionales de Atenci\u00f3n y Reparaci\u00f3n para que all\u00ed se adelante el tr\u00e1mite \u00a0 respectivo ante la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil, para lo de su \u00a0 competencia. 3. Las circunstancias de modo, tiempo y lugar previas, durante y \u00a0 posteriores a la ocurrencia del despojo o abandono. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] Cuaderno 1, folio 62. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] Ib\u00edd. \u00a0 64. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] Ib\u00edd. \u00a0 64. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Ib\u00edd. \u00a0 71. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] Ib\u00edd. \u00a0 81. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] \u00a0Art\u00edculo 73, numeral 1\u00ba de la Ley 1448 de 2011. \u201cLa restituci\u00f3n de que trata la \u00a0 presente ley estar\u00e1 regida por los siguientes principios: 1. Preferente. La \u00a0 restituci\u00f3n de tierras, acompa\u00f1ada de acciones de apoyo pos-restituci\u00f3n, \u00a0 constituye la medida preferente de reparaci\u00f3n integral para las v\u00edctimas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] \u00a0Art\u00edculo 72, inciso 2\u00ba de la Ley 1448 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] \u00a0Hay que decir que ese c\u00e1lculo contiene numerosas fuentes de subestimaci\u00f3n de las \u00a0 demoras. Entre otras cosas, considera una fila simple, y no una anidada, que es \u00a0 la que genera la tutela a la que se refiere el presente documento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] \u00a0\u201cUn embuste distractor\u201d Gustavo Gall\u00f3n Giraldo: En: El Espectador.com, \u00a0 publicado el 27 de noviembre de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] \u00a0V\u00e9ase documentos del proyecto de \u201cConstrucci\u00f3n de memoria hist\u00f3rica sobre el \u00a0 desplazamiento forzado en Colombia\u201d del Centro de Memoria Hist\u00f3rica, \u00a0 Componente de Masacres, 2012. Relatan el impacto que tiene el Desplazamiento \u00a0 Forzado en la reconfiguraci\u00f3n de los territorios afectados con estas f\u00f3rmulas de \u00a0 violencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] \u00a0Proyecto de Protecci\u00f3n de Tierras y Patrimonio de la Poblaci\u00f3n Desplazada, \u00a0 Unidades Agr\u00edcolas Familiares, tenencia y abandono forzado de tierras en \u00a0 Colombia, 2010, p\u00e1g.40. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] Sobre \u00a0 52.701 predios y correspondientes a 43.922 personas que solicitan un \u00e1rea de \u00a0 3.702.778 hect\u00e1reas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] \u00a0Unidad de Restituci\u00f3n de Tierras, 2014, Op. Cit.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] \u00a0Restrepo, Juan Camilo y Bernal Morales, Andr\u00e9s. La cuesti\u00f3n agraria. Tierra y \u00a0 posconflicto en Colombia, Editorial Debate. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] Ver, \u00a0 entre otras: Juez primero Civil del Circuito Especializado en Restituci\u00f3n de \u00a0 Tierras de Ibagu\u00e9, sentencia de agosto 20 de 2013, Radicado No. 2013-00053, Juez \u00a0 primero Civil del Circuito Especializado en Restituci\u00f3n de Tierras de Buga, \u00a0 sentencia de julio 30 de 2013, Radicado No. 2012-00014 y Juez primero Civil del \u00a0 Circuito Especializado en Restituci\u00f3n de Tierras de C\u00facuta, sentencia de \u00a0 septiembre 30 de 2013, Radicado No. 2012 – 00224 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] \u00a0Restrepo, Juan Camilo y Bernal Morales, Andr\u00e9s. La cuesti\u00f3n agraria. Tierra y \u00a0 posconflicto en Colombia, Editorial Debate. Y Unidad Administrativa especial de \u00a0 Gesti\u00f3n de Restituci\u00f3n de Tierras, Reporte Avances en Proceso de Restituci\u00f3n de \u00a0 Tierras, Noviembre 21 de 2014 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] \u00a0Unidad Administrativa especial de Gesti\u00f3n de Restituci\u00f3n de Tierras, Reporte \u00a0 Avances en Proceso de Restituci\u00f3n de Tierras, Noviembre 21 de 2014 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] \u00a0Ver: Sentencia T-211 de 2009, reiterada por la T-113 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] \u00a0Sobre el requisito de subsidiariedad, ver sentencias: T-662 de 2013, T-580 de \u00a0 2006, T- 068 de 2006, T-972 de 2005, SU-961 de 1999. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] \u00a0Sentencia T-662 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] \u00a0Decreto 2591 de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] Sentencia \u00a0 SU-961 de 1999 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] \u00a0Sentencia T-1316 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] \u00a0Sentencia T-589 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] \u00a0Como se mostrar\u00e1 m\u00e1s adelante, fue con la expedici\u00f3n de la ley 1448 de 2011 \u00a0 cuando se habl\u00f3 de restituir los predios despojados, como una obligaci\u00f3n \u00a0 independiente a la de reparar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] \u00a0Sentencias T-025 de 2005, T-175 de 2004, T-740 de 2004, T-1094 de 2004, T-563 de \u00a0 2005, T-1076 de 2005, T-882 de 2005, T-1144 de 2005, T-086 de 2006 y T-468 de \u00a0 2006. La tutela sirvi\u00f3 para que las v\u00edctimas reclamaran sus tierras. En algunos \u00a0 casos se solicitaba la protecci\u00f3n, en otros la formalizaci\u00f3n, en otros la \u00a0 restituci\u00f3n. Desafortunadamente, en contextos de guerra los instrumentos \u00a0 jur\u00eddicos previstos para situaciones de normalidad son utilizados por los \u00a0 victimarios para legitimar sus conductas y adquirir derechos sobre la tierra. \u00a0 Instituciones como la posesi\u00f3n y prescripci\u00f3n adquisitiva de derechos, la \u00a0 adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos, etc. sirvieron para que los despojadores utilizaran \u00a0 esas figuras de manera que a trav\u00e9s de procesos judiciales y\/o administrativos, \u00a0 adquirieran t\u00edtulos de propiedad. Una vez desplazada la comunidad, la t\u00e1ctica \u00a0 consist\u00eda en oferta, amenaza, desplazamiento y registro de la propiedad. La \u00a0 oposici\u00f3n legal a esos predios fue inexistente. Esos procedimientos fueron \u00a0 limitados jur\u00eddicamente, lo que produjo un incremento en el uso de la justicia \u00a0 constitucional. No es dif\u00edcil encontrar casos en donde ind\u00edgenas, afros, o \u00a0 comunidades \u00e9tnicas en general reclamaron sus derechos sobre la tierra en sede \u00a0 de tutelaSobre \u00a0 este tipo de pr\u00e1cticas, ver: Sentencia T-477 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] \u00a0Ver entre otras las sentencias C-228 de 2002, MP: Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, y \u00a0 Eduardo Montealegre Lynett, en donde la Corte Constitucional precis\u00f3 el alcance \u00a0 constitucional de los derechos de las v\u00edctimas en el proceso penal; C-578 de \u00a0 2002, MP: Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, AV: Rodrigo Escobar Gil, en la cual se \u00a0 revis\u00f3 la constitucionalidad de la Ley 742 de 2002, por medio de la cual se \u00a0 aprueba el estatuto de roma de la Corte Penal Internacional;\u201d \u00a0 C-580 de 2002, MP: Rodrigo Escobar Gil, en donde la Corte estableci\u00f3 que el \u00a0 derecho de las v\u00edctimas del delito de desaparici\u00f3n forzada de personas y la \u00a0 necesidad de garantizar los derechos a la verdad y a la justicia, permit\u00edan que \u00a0 el legislador estableciera la imprescriptibilidad de la acci\u00f3n penal; C-875 de \u00a0 2002, MP: Rodrigo Escobar Gil, donde la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de varias \u00a0 disposiciones relativas a la constituci\u00f3n de parte civil dentro del proceso \u00a0 penal; C-370 de 2006, MMPP: Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, \u00a0 Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, \u00c1lvaro Tafur Galvis, Clara In\u00e9s \u00a0 Vargas Hern\u00e1ndez, en donde la Corte se pronunci\u00f3 sobre la exequibilidad de \u00a0 varias disposiciones de la ley de justicia y paz, que restring\u00edan los derechos \u00a0 de las v\u00edctimas; C-1199 de 2008 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), en donde la Corte \u00a0 conoci\u00f3 de una demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 2\u00b0, 4\u00b0, 47, \u00a0 48, 49 y 72 (todos parciales) de la Ley 975 de 2005 \u201cPor la cual se dictan \u00a0 disposiciones para la reincorporaci\u00f3n de miembros de grupos armados organizados \u00a0 al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecuci\u00f3n de la \u00a0 paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] \u00a0M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] \u00a0Sentencia reiterada por la C-579 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y C- \u00a0 099 de 2013 M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] El Estado tiene (i) La obligaci\u00f3n del Estado de prevenir \u00a0 las graves violaciones de derechos humanos, especialmente cuando se trata de \u00a0 violaciones masivas, continuas y sistem\u00e1ticas como el desplazamiento forzado \u00a0 interno. (ii) La obligaci\u00f3n del Estado de luchar contra la impunidad. (iii) La \u00a0 obligaci\u00f3n de establecer mecanismos de acceso \u00e1gil, oportuno, pronto y eficaz a \u00a0 la justicia para la protecci\u00f3n judicial efectiva de los derechos de las v\u00edctimas \u00a0 de delitos. En este sentido, se fija la obligaci\u00f3n del Estado de dise\u00f1ar y \u00a0 garantizar recursos judiciales efectivos para que las personas afectadas puedan \u00a0 ser o\u00eddas, y de impulsar las investigaciones y hacer valer los intereses de las \u00a0 v\u00edctimas en el juicio. \u00a0 (iv) El deber de investigar, procesar y sancionar judicialmente a los \u00a0 responsables de graves violaciones de derechos humanos como el desplazamiento \u00a0 forzado. (v) El respeto del debido proceso y de que las reglas de procedimiento \u00a0 se establezcan con respeto del mismo. (vi) El deber de establecer plazos \u00a0 razonables para los procesos judiciales, teniendo en cuenta que los t\u00e9rminos \u00a0 desproporcionadamente reducidos pueden dar lugar a la denegaci\u00f3n del derecho a la justicia de las v\u00edctimas y a la no \u00a0 obtenci\u00f3n de una justa reparaci\u00f3n. (vii) El deber de iniciar ex officio las \u00a0 investigaciones en casos de graves violaciones contra los derechos humanos. \u00a0 (viii) El deber constitucional de velar porque los mecanismos judiciales \u00a0 internos tanto de justicia ordinaria, como de procesos de transici\u00f3n hacia la \u00a0 paz, tales como amnist\u00edas e indultos, no conduzcan a la impunidad y al \u00a0 ocultamiento de la verdad. (ix) El establecimiento de limitantes y restricciones \u00a0 derivadas de los derechos de las v\u00edctimas, frente a figuras de seguridad \u00a0 jur\u00eddica tales como el non bis in \u00eddem y la prescriptibilidad de la acci\u00f3n penal \u00a0 y de las penas, en casos de violaciones protuberantes a los derechos humanos, el \u00a0 derecho internacional humanitario y el derecho internacional de los derechos \u00a0 humanos. (x) La determinaci\u00f3n de l\u00edmites frente a figuras de exclusi\u00f3n de \u00a0 responsabilidad penal o de disminuci\u00f3n de las penas en procesos de transici\u00f3n, \u00a0 en cuanto no es admisible la exoneraci\u00f3n de los responsables de graves \u00a0 violaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario, y por \u00a0 tanto el deber de juzgar y condenar a penas adecuadas y \u00a0 proporcionales a los responsables de los cr\u00edmenes investigados. Esta regla, como \u00a0 lo ha se\u00f1alado la Corte, solo puede tener excepciones en procesos de justicia \u00a0 transicional en los cuales se investiguen a fondo las violaciones de derechos \u00a0 humanos y se restablezcan los derechos m\u00ednimos de las v\u00edctimas a la verdad y a \u00a0 la reparaci\u00f3n integral y se dise\u00f1en medidas de no repetici\u00f3n destinadas a evitar \u00a0 que los cr\u00edmenes se repitan. (xi) La legitimidad de la v\u00edctima y de la \u00a0 sociedad, en casos de graves violaciones de los derechos humanos y del derecho \u00a0 internacional humanitario para hacerse parte civil dentro de los procesos \u00a0 penales con el fin de obtener la verdad y la reparaci\u00f3n del da\u00f1o. (xii) La importancia de la participaci\u00f3n de \u00a0 las v\u00edctimas dentro del proceso penal, de conformidad con los art\u00edculos 29, 229 \u00a0 de la Constituci\u00f3n y 8 y 25 de la Convenci\u00f3n Interamericana sobre Derechos \u00a0 Humanos. (xiii) La \u00a0 garant\u00eda indispensable del derecho a la justicia para que se garanticen as\u00ed \u00a0 mismo los derechos a la verdad y a la reparaci\u00f3n de las v\u00edctimas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] \u00a0Sentencia C – 370 de 2006, Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] \u00a0M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] \u00a0Sentencia de la Corte Constitucional C-004 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre \u00a0 Lynett.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] Sentencia C-370 de 2006, M.P.: Manuel Jos\u00e9 \u00a0 Cepeda Espinosa, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy \u00a0 Cabra, \u00c1lvaro Tafur Galvis, Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42] El Pacto Internacional de Derechos Civiles \u00a0 y Pol\u00edticos, establece que las v\u00edctimas tienen el derecho a obtener reparaci\u00f3n \u00a0 en casos de detenciones arbitrarias. En el mismo sentido la Convenci\u00f3n \u00a0 Internacional sobre la Eliminaci\u00f3n de todas las formas de Discriminaci\u00f3n Racial, \u00a0 prev\u00e9 la posibilidad de que quienes hayan sido discriminados por cuestiones de \u00a0 raza, pueden acudir ante los tribunales para solicitar su respectiva reparaci\u00f3n. \u00a0 La Convenci\u00f3n contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o \u00a0 Degradantes tambi\u00e9n contempla dicha posibilidad. Pese a lo anterior, \u00a0 es el Estatuto de Roma aquel instrumento que define con mayor certeza, un poco \u00a0 intentando sistematizar pronunciamientos de Cortes Internacionales y de \u00a0 Instrumentos jur\u00eddicos, el derecho a la reparaci\u00f3n integral. En su art\u00edculo 75 \u00a0 se consagra el derecho de las v\u00edctimas y herederos a ser reparados, de manera \u00a0 que se les debe garantizar no solo la restituci\u00f3n sino tambi\u00e9n la indemnizaci\u00f3n, \u00a0 rehabilitaci\u00f3n y procedimiento para su reclamaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] \u00a0Ver, sentencia C-286 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44] Una \u00a0indemnizaci\u00f3n, la cual \u201ctiene car\u00e1cter \u00a0 compensatorio y, por\u00a0 lo tanto, debe ser otorgada en la extensi\u00f3n y en la \u00a0 medida suficientes para resarcir los da\u00f1os materiales y morales sufridos\u201d \u00a0V\u00e9ase \u00a0 Corte IDH. Caso Garrido y Baigorria, supra nota 32, p\u00e1rr. 47; Corte \u00a0 IDH. Caso Servell\u00f3n Garc\u00eda y otros. Sentencia de 21 de septiembre de \u00a0 2006, p\u00e1rr. 163. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45] La \u00a0 rehabilitaci\u00f3n \u00a0es otro componente de la reparaci\u00f3n. La Corte ha sostenido \u201cque es preciso \u00a0 disponer de medidas de reparaci\u00f3n que brinden una atenci\u00f3n adecuada a los \u00a0 padecimientos psicol\u00f3gicos e inmateriales sufridos por las v\u00edctimas en virtud de \u00a0 las violaciones declaradas\u201d. V\u00e9ase Corte IDH. \u00a0 Caso Barrios Altos. Sentencia de 30 de noviembre de 2001, p\u00e1rr. 45; Caso \u00a0 Masacre de las Dos Erres, supra nota 32, p\u00e1rr. 269, Corte IDH. \u00a0 Caso Anzualdo Castro. Sentencia de 22 de septiembre de 2009, p\u00e1rr. 203; \u00a0 Corte IDH. \u00a0 Caso Manuel Cepeda Vargas, supra nota 4, p\u00e1rr. 235. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46] Tienen \u00a0 un car\u00e1cter simb\u00f3lico en materia de derechos humanos. As\u00ed, la Corte \u00a0 Interamericana ha ordenado \u201cla localizaci\u00f3n y \u00a0 entrega de los restos de las v\u00edctimas, investigaci\u00f3n y sanci\u00f3n; ubicaci\u00f3n de \u00a0 restos, identificaci\u00f3n de los mismos y entrega a sus familiares; publicaci\u00f3n de \u00a0 las partes pertinentes de la sentencia; y actos de reconocimiento p\u00fablico de \u00a0 responsabilidad internacional y de desagravio a la memoria de las v\u00edctimas\u201d. V\u00e9ase \u00a0 \u00a0Corte IDH. \u00a0 Caso Caballero Delgado y Santana. Sentencia de 29 de enero de 1997, p\u00e1rr. \u00a0 58. V\u00e9ase \u00a0 Corte IDH. \u00a0 Caso de la Masacre de Mapirip\u00e1n, supra nota 4, p\u00e1rr. 304; \u00a0 Corte IDH. \u00a0 Caso de la Masacre de La Rochela, supra nota 32, p\u00e1rr. 287. V\u00e9ase \u00a0 Corte IDH. \u00a0 Caso Las Palmeras, supra nota 4, p\u00e1rr. 71; Corte IDH. Caso de la \u00a0 Masacre de Pueblo Bello, supra nota 39, p\u00e1rrs. 270 a 273. V\u00e9ase \u00a0 Corte IDH. \u00a0 Caso de las Masacres de Ituango, supra nota 46, p\u00e1rr. 410; \u00a0Corte IDH. \u00a0 Caso de la Masacre de La Rochela, supra nota 32, p\u00e1rr. 282. V\u00e9ase \u00a0 Corte IDH. \u00a0 Caso Escu\u00e9 Zapata. Sentencia de 4 de julio de 2007, p\u00e1rr. 177. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47]Sentencias \u00a0 C-715 de 2013 y SU-254 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48] OEA. \u00a0 Asamblea General, Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos, adoptada el \u00a0 22 de noviembre de 1969. (Ratificada en Colombia mediante la Ley 409 de 1997). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49]V\u00e9ase \u00a0 Corte IDH. Caso Cantoral Benavides. Sentencia de 3 de diciembre de 2001, \u00a0 p\u00e1rr. 40; Corte IDH. Caso Trujillo Oroza. Sentencia de 27 de \u00a0 febrero de 2002, p\u00e1rr. 60; Corte IDH. Caso Almonacid \u00a0 Arrellano y otros. Sentencia de 26 de septiembre de 2006, \u00a0 p\u00e1rr. 135. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[50] \u00a0C-715 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51] \u00a0Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52] \u00a0Sentencia C-099 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[53] \u00a0Ver sentencia \u00a0 T-821 de 2007. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[54] En \u00a0 la sentencia T-159 de 2011 se se\u00f1al\u00f3 que: \u201c[l]as v\u00edctimas del desplazamiento \u00a0 forzado tienen el derecho fundamental a obtener la restituci\u00f3n y explotaci\u00f3n de \u00a0 la tierra de la cual fueron privados y expulsados por situaciones de violencia \u00a0 que no estaban obligados a soportar y que desencaden\u00f3 una vulneraci\u00f3n masiva de \u00a0 sus derechos fundamentales.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[55] Normas de derecho \u00a0 internacional que a pesar de no tener car\u00e1cter vinculante, son par\u00e1metros de \u00a0 interpretaci\u00f3n y soluci\u00f3n de casos concretos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[56] La ley 387 de 1997 fue uno de los primeros \u00a0 intentos por parte del Estado colombiano por tratar el fen\u00f3meno del \u00a0 desplazamiento forzado. Esa ley reconoci\u00f3 que el desplazamiento se trataba de un \u00a0 problema de pol\u00edtica integral del Estado, y estableci\u00f3 un marco normativo \u00a0 tendiente a la protecci\u00f3n de los derechos de esa poblaci\u00f3n. En esa primera etapa \u00a0 el Estado centr\u00f3 sus esfuerzos por la consolidaci\u00f3n de medidas de asistencia \u00a0 humanitaria. Sin embargo, sobre los predios y bienes de los desplazados, no se \u00a0 despleg\u00f3 el andamiaje institucional esperado. Las medidas de protecci\u00f3n sobre \u00a0 los predios situados en zonas de conflicto fueron reglamentadas casi cuatro a\u00f1os \u00a0 despu\u00e9s por el Decreto 2007 de 2001. En el 2003, entrar\u00eda en vigencia el \u00a0 Proyecto de Protecci\u00f3n de Tierras de Acci\u00f3n Social en el que se fijaron \u00a0 estrategias reales sobre esta materia. No obstante, como se dijo anteriormente, \u00a0 esas medidas de protecci\u00f3n de la ley 387 de 1997, t\u00e9cnicamente, no conten\u00eda \u00a0 estrategias de restituci\u00f3n. Se trataba de una norma que imped\u00eda el tr\u00e1fico \u00a0 jur\u00eddico de bienes en riesgo de despojo. Fue as\u00ed como en el a\u00f1o 2005 la Corte \u00a0 Constitucional expidi\u00f3 la sentencia T-025 de 2004. Esa decisi\u00f3n es quiz\u00e1s la m\u00e1s \u00a0 importante en materia de desplazamiento forzado, pues no s\u00f3lo se emitieron \u00a0 \u00f3rdenes tendientes a alivianar la crisis, sino tambi\u00e9n se incorpor\u00f3 en la agenda \u00a0 p\u00fablica el concepto del \u201cestado de cosas inconstitucional\u201d. As\u00ed, en \u00a0 aquella providencia la Corte, por primera vez, declar\u00f3 que los desplazados \u00a0 v\u00edctimas del conflicto eran titulares de los derechos a la verdad, justicia y \u00a0 reparaci\u00f3n. Paralelamente, el Congreso comenzaba a discutir la ley 975 de 2005 \u00a0 que si bien se encamin\u00f3 a la desmovilizaci\u00f3n de grupos paramilitares, en ella \u00a0 quedaron contenidos que regulaban y reconoc\u00edan los derechos previamente \u00a0 se\u00f1alados por la Sentencia T-025 de 2004. En esa norma se cre\u00f3 la Comisi\u00f3n \u00a0 Nacional de Reparaci\u00f3n y Reconciliaci\u00f3n quien ten\u00eda la funci\u00f3n de presentar un \u00a0 proyecto de restituci\u00f3n de bienes, con la colaboraci\u00f3n de un Comit\u00e9 T\u00e9cnico \u00a0 Especializado y las Comisiones Regionales de Restituci\u00f3n de Bienes. Para aquella \u00a0 \u00e9poca \u201clas instituciones encargadas de conformar el CTE empezaron un t\u00edmido \u00a0 trabajo de coordinaci\u00f3n para responder a la misi\u00f3n encomendada\u201d. Durante esa \u00a0 misma \u00e9poca, el Congreso discut\u00eda la creaci\u00f3n de un \u201cestatuto de v\u00edctimas\u201d el \u00a0 que se enfocaba, principalmente, en los derechos a la verdad, justicia y \u00a0 reparaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[57] En \u00a0 relaci\u00f3n con este \u00faltimo requisito, la Superintendencia de Notariado y Registro \u00a0 public\u00f3 un documento en el que advierten sobre m\u00e1s de quince (15) modalidades \u00a0 del despojo. En ese texto, la Superintendencia alerta sobre las estrategias \u00a0 utilizadas por los victimarios para hacerse due\u00f1os de los inmuebles. Fueron dos \u00a0 las estrategias utilizadas: las jur\u00eddicas y las materiales. Las primeras se \u00a0 refieren a aquellas en las que a trav\u00e9s de documentos p\u00fablicos se transfiere \u00a0 ilegalmente la propiedad. Se dice que se transfiri\u00f3 ilegalmente porque \u00a0 normalmente, la voluntad de la v\u00edctima estaba viciada. As\u00ed, a pesar de que las \u00a0 formas fueran \u201clegales\u201d, el resultado era el mismo: el despojo. De hecho, en \u00a0 muchas ocasiones, las normas tradicionales de derecho civil, administrativo, \u00a0 etc. facilitaron el despojo. Por su parte, las estrategias materiales se \u00a0 refieren a actos de violencia se ocupa el predio por el victimario, obligando a \u00a0 su titular a abandonarlo Superintendencia de Notariado y Registro. Tipolog\u00edas \u00a0 del Despojo. Documento electr\u00f3nico disponible en: \u00a0 https:\/\/www.supernotariado.gov.co\/supernotariado\/images\/smilies\/tierras2011\/documentos2011\/info_tierrras_2011.pdfhttps:\/\/www.supernotariado.gov.co\/supernotariado\/images\/smilies\/tierras2011\/documentos2011\/info_tierrras_2011.pdf \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[58] \u00a0Requiere de la implementaci\u00f3n de una pol\u00edtica p\u00fablica para satisfacerlo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[59] \u00a0Art\u00edculo 73 de la ley 1448 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[60] \u00a0Ver sentencias C-251 de 1997, C-671 de 2002, T-025 de 2004, C-038 de 2004, \u00a0 T-1318 de 2005, T-787 de 2006, T-1030 de 2006\u00a0 T-1228 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[61] La \u00a0 sentencia T-427 de 1992, indic\u00f3 que \u201clos derechos prestacionales de rango \u00a0 constitucional tienen una estrecha relaci\u00f3n con los derechos sociales, \u00a0 econ\u00f3micos y culturales, pero no se identifican con ellos. Tambi\u00e9n los derechos \u00a0 de libertad \u2013 civiles y pol\u00edticos \u2013 pueden contener un elemento prestacional. En \u00a0 t\u00e9rminos generales, el car\u00e1cter prestacional de un derecho est\u00e1 dado por su \u00a0 capacidad para exigir de los poderes p\u00fablicos y, en ocasiones de los \u00a0 particulares, una actividad de hacer o dar derivada del mismo texto \u00a0 constitucional\u201d. Ello no significa, entonces, que la dimensi\u00f3n progresiva de \u00a0 un derecho impida su reclamaci\u00f3n v\u00eda judicial. Sin embargo, las medidas de \u00a0 protecci\u00f3n o el remedio judicial ser\u00e1n diferentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[62] El \u00a0 derecho a la restituci\u00f3n de tierras es tratado en esta sentencia como un derecho \u00a0 prestacional, a pesar de reconocer que no es, en estricto sentido, un derecho \u00a0 que implique la prestaci\u00f3n de una determinada garant\u00eda pues, precisamente, la \u00a0 restituci\u00f3n devuelve algo de quien es su leg\u00edtimo due\u00f1o. Eso, implica la \u00a0 garant\u00eda progresiva del derecho que involucra asuntos de pol\u00edtica p\u00fablica, pero, \u00a0 t\u00e9cnicamente, se trata de un asunto de justicia restaurativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[63] \u00a0Sobre este punto, la sentencia T-595 de 2002, refiri\u00e9ndose a la sentencia T-427 \u00a0 de 1992, indic\u00f3 que \u201clos derechos prestacionales de rango constitucional \u00a0 tienen una estrecha relaci\u00f3n con los derechos sociales, econ\u00f3micos y culturales, \u00a0 pero no se identifican con ellos. Tambi\u00e9n los derechos de libertad \u2013 civiles y \u00a0 pol\u00edticos \u2013 pueden contener un elemento prestacional. En t\u00e9rminos generales, el \u00a0 car\u00e1cter prestacional de un derecho est\u00e1 dado por su capacidad para exigir de \u00a0 los poderes p\u00fablicos y, en ocasiones de los particulares, una actividad de hacer \u00a0 o dar derivada del mismo texto constitucional\u201d. Ello no significa, entonces, \u00a0 que la dimensi\u00f3n progresiva de un derecho impida su reclamaci\u00f3n v\u00eda judicial. \u00a0 Sin embargo, las medidas de protecci\u00f3n o el remedio judicial ser\u00e1n diferentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[64] \u00a0Dice la jurisprudencia constitucional al respecto: \u201cLa existencia de una \u00a0 discriminaci\u00f3n por omisi\u00f3n de trato m\u00e1s favorable supone que el juez \u00a0 verifique en la pr\u00e1ctica diversos extremos: (1) un acto – jur\u00eddico o\u00a0 de \u00a0 hecho – de una autoridad p\u00fablica o de un particular, en los casos previstos en \u00a0 la ley; (2) la afectaci\u00f3n de los derechos de personas con limitaciones f\u00edsicas o \u00a0 mentales; (3) la conexidad directa entre el acto, positivo u omisivo, y la \u00a0 restricci\u00f3n injustificada de los derechos, libertades u oportunidades de los \u00a0 discapacitados.\u201d (Sentencia T-288\/95; M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[65] \u201cPor \u00a0 la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras \u00a0 disposiciones\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[66] MP \u00a0 Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa.\u00a0 En esta sentencia la Sala Segunda de Revisi\u00f3n \u00a0 fij\u00f3 los par\u00e1metros en materia de salud, definiendo el derecho a la salud como \u00a0 un \u201cderecho fundamental aut\u00f3nomo\u201d, y para su protecci\u00f3n y efectividad \u00a0 imparti\u00f3 \u00f3rdenes a las autoridades que hacen parte del sistema; estas acciones \u00a0 estuvieron encaminadas a dise\u00f1ar las pol\u00edticas p\u00fablicas necesarias para \u00a0 solucionar los problemas de congesti\u00f3n judicial por el desbordado ejercicio de \u00a0 la acci\u00f3n de tutela, en especial por la ineficacia en la prestaci\u00f3n de los \u00a0 servicios de salud por parte de las entidades responsables.\u00a0 En este fallo, \u00a0 y partiendo de la premisa de que \u201cel derecho fundamental a la salud es limitable \u00a0 y, por lo tanto, el plan de beneficios no tiene que ser infinito sino que puede \u00a0 circunscribirse a cubrir las necesidades y a las prioridades de salud \u00a0 determinadas por los \u00f3rganos competentes para asignar de manera eficiente los \u00a0 recursos escasos disponibles\u201d, en relaci\u00f3n con los tratamientos de fertilidad, \u00a0 la Sala de Revisi\u00f3n con apoyo en las sentencias T-698 de 2001 (MP Jaime C\u00f3rdoba \u00a0 Trivi\u00f1o), T-946 de 2002 y T-752 de 2007 (MP Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez), \u00a0 reiter\u00f3 la regla aplicada hasta ese momento en materia de accesibilidad a \u00a0 procedimientos de reproducci\u00f3n asistida: \u201cEsta Corporaci\u00f3n argument\u00f3 que no \u00a0 existe violaci\u00f3n de derechos fundamentales por la negaci\u00f3n del tratamiento \u00a0 solicitado porque la exclusi\u00f3n que de dicho tratamiento se ha hecho de los \u00a0 servicios comprendidos dentro del Plan Obligatorio de Salud constituye el \u00a0 leg\u00edtimo desarrollo de la facultad de configuraci\u00f3n legal, que es totalmente \u00a0 coherente con la necesidad de implementar un Sistema de Seguridad Social en \u00a0 Salud que se atenga al principio de universalidad y a su garant\u00eda a todos los \u00a0 habitantes del territorio nacional\u201d (ac\u00e1pite 3\u00b0, numeral 3.5.2.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[67] En \u00a0 relaci\u00f3n con el tema, la Observaci\u00f3n General No. 3 del Comit\u00e9 de Derechos \u00a0 Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales\u201d (Quinto Per\u00edodo de Sesiones, 1990, E\/lg \u00a0 91\/23), establece: \u201c9. La principal obligaci\u00f3n en lo que ata\u00f1e a resultados que \u00a0 se refleja en el p\u00e1rrafo 1 del art\u00edculo 2 es la de adoptar medidas \u201cpara lograr \u00a0 progresivamente… la plena efectividad de los derechos reconocidos [en el \u00a0 Pacto]\u201d. La expresi\u00f3n \u201cprogresiva efectividad\u201d se usa con frecuencia para \u00a0 describir la intenci\u00f3n de esta frase. El concepto de progresiva efectividad \u00a0 constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los \u00a0 derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales en general no podr\u00e1 lograrse en un \u00a0 breve per\u00edodo de tiempo. En este sentido, la obligaci\u00f3n difiere de manera \u00a0 importante de la que figura en el art\u00edculo 2 del Pacto Internacional de Derechos \u00a0 Civiles y Pol\u00edticos e incorpora una obligaci\u00f3n inmediata de respetar y \u00a0 garantizar todos los derechos pertinentes. Sin embargo, el hecho de que la \u00a0 efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se \u00a0 prevea en relaci\u00f3n con el Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como que \u00a0 priva a la obligaci\u00f3n de todo contenido significativo. Por una parte, se \u00a0 requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del \u00a0 mundo real y las dificultades que implica para cada pa\u00eds el asegurar la plena \u00a0 efectividad de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales. Por otra parte, \u00a0 la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la raz\u00f3n \u00a0 de ser, del Pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes \u00a0 con respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. Este \u00a0 impone as\u00ed una obligaci\u00f3n de proceder lo m\u00e1s expedita y eficazmente posible con \u00a0 miras a lograr ese objetivo. Adem\u00e1s, todas las medidas de car\u00e1cter \u00a0 deliberadamente retroactivo en este aspecto requerir\u00e1n la consideraci\u00f3n m\u00e1s \u00a0 cuidadosa y deber\u00e1n justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los \u00a0 derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del \u00a0 m\u00e1ximo de los recursos de que se disponga\u201d (negrillas fuera de texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[68] MP \u00a0 Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa.\u00a0 En esa oportunidad, correspondi\u00f3 a la Sala de \u00a0 Revisi\u00f3n plantear la cuesti\u00f3n de si Transmilenio S.A. desconoci\u00f3 los derechos \u00a0 constitucionales invocados por un ciudadano que deb\u00eda desplazarse en una silla \u00a0 de ruedas, debido a que los buses alimentadores del Sistema Troncal de \u00a0 Transmilenio, que son los que circulan cerca al lugar de su residencia, no son \u00a0 accesibles para personas que padecen una discapacidad f\u00edsica como la suya.\u00a0 \u00a0 Concluy\u00f3 que \u201cel \u00e1mbito de protecci\u00f3n de la libertad de locomoci\u00f3n de una \u00a0 persona discapacitada contempla la posibilidad de acceder al sistema de \u00a0 transporte p\u00fablico b\u00e1sico de una ciudad en condiciones de igualdad, es decir, \u00a0 sin tener que soportar limitaciones que supongan cargas excesivas. La dimensi\u00f3n \u00a0 positiva de este derecho fundamental supone, por lo menos (i) contar con un \u00a0 plan, (ii) que permita, progresivamente, el goce efectivo del derecho, y (iii) \u00a0 que posibilite la participaci\u00f3n de los afectados en el dise\u00f1o, ejecuci\u00f3n y \u00a0 evaluaci\u00f3n de dicho plan, en este caso en los t\u00e9rminos de las leyes vigentes que \u00a0 desarrollan la Constituci\u00f3n en este \u00e1mbito\u201d.\u00a0 En este orden de ideas, \u00a0 tutel\u00f3 \u201clos derechos a la libertad de locomoci\u00f3n y a la igualdad [del \u00a0 ciudadano], en raz\u00f3n a su discapacidad especialmente protegida, y en \u00a0 consecuencia [orden\u00f3] a Transmilenio S.A. que en el t\u00e9rmino m\u00e1ximo de dos a\u00f1os, \u00a0 a partir de la notificaci\u00f3n de la presente, dise\u00f1e un plan orientado a \u00a0 garantizar el acceso del accionante al Sistema de transporte p\u00fablico b\u00e1sico de \u00a0 Bogot\u00e1, sin tener que soportar limitaciones que supongan cargas excesivas, y que \u00a0 una vez dise\u00f1ado el plan inicie, inmediatamente, el proceso de ejecuci\u00f3n de \u00a0 conformidad con el cronograma incluido en \u00e9l\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[69] El \u00a0 art\u00edculo 6 del decreto precitado, puntualiza que \u201cla macrofocalizaci\u00f3n para \u00a0 la implementaci\u00f3n del Registro ser\u00e1 definida en el Consejo de Seguridad \u00a0 Nacional, a partir de informaci\u00f3n suministrada por la instancia de coordinaci\u00f3n \u00a0 de responsabilidad del Ministerio de Defensa Nacional, de la que trata el \u00a0 art\u00edculo 4\u00ba del presente decreto\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[70] La \u00a0 instancia de coordinaci\u00f3n se denomina el Centro Integrado de Inteligencia para \u00a0 la Restituci\u00f3n de Tierras (CI2RT). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[71] El \u00a0 p\u00e1rrafo segundo del decreto dice que \u201clos criterios de microfocalizaci\u00f3n, por \u00a0 municipios, veredas y corregimientos, para la implementaci\u00f3n de forma gradual y \u00a0 progresiva del Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, ser\u00e1n \u00a0 establecidos por las instancia de coordinaci\u00f3n operativa que defina el Gobierno \u00a0 Nacional y a la que hace referencia el art\u00edculo 4\u00ba del presente decreto, \u00a0 teniendo en cuenta los insumos suministrados por la instancia de coordinaci\u00f3n \u00a0 implementada por el Ministerio de Defensa Nacional en materia de seguridad e \u00a0 identificaci\u00f3n de riesgos para la restituci\u00f3n de tierras\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[72] \u00a0Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. Informe de Seguimiento al Proceso de \u00a0 Restituci\u00f3n de Tierras, Ley de v\u00edctimas. 2013-2014. Documento electr\u00f3nico \u00a0 disponible en: \u00a0 http:\/\/www.contraloriagen.gov.co\/documents\/187127222\/188324186\/Primer-Informe-Congreso-Comision-Seguimiento-Monitoreo-CumplimientoLey1448de2011.pdf\/0474ce89-4549-405f-a710-e4ac353a6eae \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[73] \u00a0Algunos sectores se\u00f1alan que el Gobierno, tal y como va, no podr\u00e1 cumplir con \u00a0 los objetivos de la ley. Incluso, pasar\u00edan m\u00e1s de 500 a\u00f1os para que la \u00a0 restituci\u00f3n total sea efectiva. Guti\u00e9rrez, Laura Gabriela. \u00bfLa restituci\u00f3n \u00a0 tarar\u00e1 10 o 500 a\u00f1os? Documento disponible en: \u00a0 http:\/\/www.semana.com\/opinion\/articulo\/la-restitucion-tardara-10-500-anos-opinion-laura-gabriela-gutierrez-baquero\/425819-3 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[74] \u00a0Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n. Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[75] Contralor\u00eda \u00a0 General de la Naci\u00f3n. Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[76] \u00a0 Cuaderno 1, folio 62. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[77] Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[79] Sentencia T-798 \u00a0 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[80] \u00a0Ver los est\u00e1ndares fijados por la Corte en las consideraciones sobre el \u00a0 principio de gradualidad y progresividad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[81] \u00a0Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n. Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[82] \u00a0Ley 1448 de 2011 \u00a0 Art\u00edculo 18: \u00a0 El principio de gradualidad implica la responsabilidad Estatal de dise\u00f1ar \u00a0 herramientas operativas de alcance definido en tiempo, espacio y recursos \u00a0 presupuestales que permitan la escalonada implementaci\u00f3n de los programas, \u00a0 planes y proyectos de atenci\u00f3n, asistencia y reparaci\u00f3n, sin desconocer la \u00a0 obligaci\u00f3n de implementarlos en todo el pa\u00eds en un lapso determinado, respetando \u00a0 el principio constitucional de igualdad. Art\u00edculo 66: Con el \u00a0 prop\u00f3sito de garantizar la atenci\u00f3n integral a las personas v\u00edctimas de \u00a0 desplazamiento forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo \u00a0 condiciones de seguridad favorables,\u00a0estas procurar\u00e1n permanecer en el sitio que \u00a0 hayan elegido para que el Estado garantice el goce efectivo de los derechos, a \u00a0 trav\u00e9s del dise\u00f1o de esquemas especiales de acompa\u00f1amiento. Art\u00edculo 70: El \u00a0 Estado colombiano, a trav\u00e9s del Plan Nacional para la Atenci\u00f3n y Reparaci\u00f3n \u00a0 Integral a las V\u00edctimas, deber\u00e1 adoptar un programa integral dentro del cual se \u00a0 incluya el retorno de la v\u00edctima a su lugar de residencia o la reubicaci\u00f3n y la \u00a0 restituci\u00f3n de sus bienes\u00a0inmuebles.<\/p>\n
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Sentencia \u00a0 T-679\/15 \u00a0 \u00a0 ACCION DE TUTELA Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Flexibilidad en caso de sujetos de especial \u00a0 protecci\u00f3n constitucional \u00a0 \u00a0 ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR RESTITUCION DE \u00a0 TIERRAS DESPOJADAS O ABANDONADAS-Procedencia excepcional \u00a0 \u00a0 DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD JUSTICIA Y \u00a0 REPARACION-Jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0 DERECHOS DE LAS […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[103],"tags":[],"class_list":["post-22903","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-tutelas-2015"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/22903","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=22903"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/22903\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=22903"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=22903"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=22903"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}