C-611-96<\/p>\n
Sentencia C-611\/96 <\/p>\n
BONOS PENSIONALES-Mantenimiento poder adquisitivo constante <\/p>\n
Se trata de definir los medios financieros y jur\u00eddicos para asegurar que los recursos destinados a pensiones, que son representados contable y econ\u00f3micamente con los bonos pensionales emitidos ante la migraci\u00f3n de aportantes afiliados, mantengan su poder adquisitivo constante; en este caso no se trata de instrumentos ordinarios de cr\u00e9dito, sino de condiciones legales para garantizar ese poder adquisitivo constante aun en los mercados secundarios y de capitales, que tiene como base el \u00edndice de precios al consumidor y una tasa de inter\u00e9s ordinario y otra de intereses moratorios, definidas en la misma ley con fines concretos y precisos. <\/p>\n
BONOS PENSIONALES-Funci\u00f3n <\/p>\n
La funci\u00f3n de los bonos pensionales es la de contribuir a la conformaci\u00f3n del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al sistema general de pensiones. En los bonos pensionales no se est\u00e1n recaudando ni colocando nuevos recursos, sino estableciendo el valor de una obligaci\u00f3n que se har\u00e1 exigible el d\u00eda en que se tenga derecho a la pensi\u00f3n. Los bonos pensionales si bien guardan la misma entidad formal con los instrumentos de deuda p\u00fablica interna, no es menos cierto que ellos son aportes cuyos fines tienden a darle viabilidad financiera al sistema general de pensiones. <\/p>\n
BONOS PENSIONALES-Determinaci\u00f3n y actualizaci\u00f3n del valor <\/p>\n
La regulaci\u00f3n crediticia vinculada al hecho de que se recaudan recursos para invertirlos en determinadas actividades, no est\u00e1 presente en los bonos pensionales. La determinaci\u00f3n y actualizaci\u00f3n del valor de los bonos, no se enmarca como una de las competencias del Banco de la Rep\u00fablica como autoridad crediticia, toda vez que tal determinaci\u00f3n y actualizaci\u00f3n del valor de los mismos, no son las de un cr\u00e9dito, sino un mecanismo para que los recursos destinados a pensiones, como los bonos pensionales, mantengan su poder adquisitivo constante, lo cual escapa a las competencias ordinarias de car\u00e1cter constitucional de la Junta Directiva del Banco. El mantenimiento del poder adquisitivo constante en materia pensional, tiene consagraci\u00f3n expresa a nivel constitucional precisamente por la importancia que adquieren para el constituyente los derechos de la tercera edad, dentro de los cuales se encuentran sus derechos pensionales. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1325 <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1o. (parcial) 6o. (parcial), 10 y 18 del Decreto 1299 de 1994, y contra el art\u00edculo 3o. (parcial) del Decreto 1314 de 1994. <\/p>\n
Actor: Luis Giovanny Barbosa Becerra <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. FABIO MORON DIAZ. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano LUIS GIOVANNY BARBOSA BECERRA, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Nacional, present\u00f3 ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra los art\u00edculos 1o (parcial), 6o (parcial), 10, y 18 del Decreto 1299 de 1994 y contra el art\u00edculo 3o (parcial) del Decreto 1314 de 1994. <\/p>\n
Una vez admitida la demanda, se orden\u00f3 la pr\u00e1ctica de las comunicaciones de rigor constitucional y legal, se fij\u00f3 en lista el negocio y simult\u00e1neamente se di\u00f3 traslado al Despacho del Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, quien dentro de la oportunidad procesal correspondiente, rindi\u00f3 el concepto de su competencia. De igual modo se orden\u00f3 hacer las comunicaciones de rigor constitucional y legal al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica y a los se\u00f1ores Ministros del Trabajo y Seguridad Social, y Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
Cumplidos como se encuentran todos y cada uno de los tr\u00e1mites que corresponde para esta clase de actuaciones esta Corporaci\u00f3n, procede a adoptar su decisi\u00f3n. <\/p>\n
II. EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS <\/p>\n
El texto de las disposiciones acusadas en la demanda es del siguiente tenor: <\/p>\n
“DECRETO LEY 1299 DE 1994 <\/p>\n
(junio 22) <\/p>\n
“Por el cual se dictan las normas para la emisi\u00f3n, redenci\u00f3n, y dem\u00e1s condiciones de los bonos pensionales. <\/p>\n
Art\u00edculo 1o. Definici\u00f3n y campo de aplicaci\u00f3n (….) <\/p>\n
(….) <\/p>\n
El Gobierno Nacional se\u00f1alar\u00e1 las condiciones espec\u00edficas de los bonos que se deban expedir a los servidores p\u00fablicos que habiendo seleccionado el r\u00e9gimen de prima media se trasladen al Instituto de Seguros Sociales”. <\/p>\n
Art\u00edculo 6. Bases t\u00e9cnicas para el c\u00e1lculo del bono pensional. Para efectos del c\u00e1lculo de bono pensional la tasa de inter\u00e9s t\u00e9cnico real ser\u00e1 del 3% anual. El Gobierno Nacional se\u00f1alar\u00e1 los factores del capital necesario para financiar la pensi\u00f3n de vejez y de sobrevivientes, los cuales incluir\u00e1n la mesada adicional del mes de diciembre. El bono pensional incluir\u00e1 el auxilio funerario”. <\/p>\n
Art\u00edculo 10. Inter\u00e9s del bono pensional. El bono pensional devengar\u00e1 un inter\u00e9s equivalente al DTF Pensional, desde la fecha de su expedici\u00f3n hasta la fecha de su redenci\u00f3n. El DTF Pensional se define como la tasa de inter\u00e9s efectiva anual correspondiente al inter\u00e9s compuesto de la inflaci\u00f3n anual representada por el IPC, adicionado en los puntos porcentuales que se se\u00f1alan a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
“Para los bonos pensionales que se expidan por raz\u00f3n del traslado al r\u00e9gimen de ahorro individual hasta el 31 de diciembre de 1998, el DTF Pensional se calcular\u00e1 adicionando el IPC en cuatro puntos anuales efectivos. Para los dem\u00e1s bonos pensionales se calcular\u00e1 adicionando el IPC en tres puntos porcentuales anuales efectivos. <\/p>\n
“El DTF Pensional ser\u00e1 calculado y publicado por la Superintendencia Bancaria. <\/p>\n
“En el caso de incumplimiento del pago del bono pensional por parte de las entidades estatales, se pagar\u00e1 el inter\u00e9s moratorio previsto en la Ley 80 de 1993. En los otros casos se pagar\u00e1 un inter\u00e9s moratorio equivalente al doble del previsto en el presente art\u00edculo, sin exceder el l\u00edmite establecido en la Legislaci\u00f3n comercial”. <\/p>\n
Art\u00edculo 18. Plazo para emisi\u00f3n de bonos pensionales. El Gobierno Nacional determinar\u00e1 el plazo dentro del cual deber\u00e1n emitirse los bonos pensionales. Los bonos que no sean emitidos en ese plazo generar\u00e1n a cargo del emisor un inter\u00e9s moratorio equivalente al previsto en el inciso 5o. del art\u00edculo 10 y del presente Decreto. <\/p>\n
DECRETO No. 1314 de 1994. <\/p>\n
(junio 23) <\/p>\n
“Por el cual se dictan las normas para la emisi\u00f3n y redenci\u00f3n de los bonos pensionales por traslado de servidores p\u00fablicos al r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida. <\/p>\n
Art\u00edculo 3o. C\u00e1lculo del bono pensional. El valor base del bono pensional a que se refiere este Decreto se determinar\u00e1 calculando un valor equivalente al que el afiliado hubiere debido acumular en una cuenta de ahorro, durante el per\u00edodo que estuvo cotizando o prestando servicio, hasta el momento de traslado al r\u00e9gimen de prima media, para que a este ritmo hubiera completado el capital necesario para financiar una pensi\u00f3n de vejez y de sobrevivientes por el monto al que tendr\u00eda derecho seg\u00fan la edad y tiempo de servicios del r\u00e9gimen que se le aplique. <\/p>\n
“El bono pensional ser\u00e1 emitido por su valor base actualizado con la tasa de inter\u00e9s equivalente al DTF Pensional que se calcular\u00e1 adicionando al IPC tres puntos porcentuales anuales efectivos. <\/p>\n
“Para efectos del c\u00e1lculo del bono pensional el inter\u00e9s t\u00e9cnico real ser\u00e1 el 3% anual. El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 las dem\u00e1s condiciones necesarias para este c\u00e1lculo”. <\/p>\n
IIl. LA DEMANDA <\/p>\n
a. Normas constitucionales que se consideran infringidas. <\/p>\n
El demandante considera que las disposiciones acusadas vulneran lo dispuesto en los art\u00edculos 6o, 64, 65, 66, 113, 150 numeral 22, 136 numeral 1o, 371, 372 y 373 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
b. Fundamentos de la demanda. <\/p>\n
Considera que con la expedici\u00f3n de los decretos acusados se viola el numeral 22 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por cuanto la facultad del legislador de expedir leyes relacionadas con el Banco de la Rep\u00fablica, no implica la de otorgarle facultades que no son suyas al Gobierno Nacional. En efecto, es funci\u00f3n exclusiva del Banco de la Rep\u00fablica la regulaci\u00f3n del cr\u00e9dito, materia dentro de la cual se encuentran comprendidas la emisi\u00f3n y colocaci\u00f3n de t\u00edtulos de deuda p\u00fablica, de cuya naturaleza gozan los bonos pensionales. <\/p>\n
A juicio del actor, tal violaci\u00f3n se concreta en la expedici\u00f3n de las normas necesarias para la emisi\u00f3n, redenci\u00f3n y transacci\u00f3n de los bonos pensionales, materia esta que corresponde al Banco de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Advierte que se configur\u00f3 la violaci\u00f3n al art\u00edculo 136-1 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por cuanto el Gobierno Nacional, al expedir los decretos acusados, se inmiscuy\u00f3 en asuntos de competencia privativa del Banco de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Sostiene que se presenta un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias toda vez que mientras el art\u00edculo 139 de la ley 100 de 1993 autoriza al Presidente para dictar las normas necesarias para la emisi\u00f3n y fijaci\u00f3n de las condiciones de los bonos pensionales que deben expedirse a las personas que se trasladen del r\u00e9gimen de prima media al r\u00e9gimen de capitalizaci\u00f3n individual, el Decreto 1314 de 1994, regula el caso de los bonos para los servidores p\u00fablicos que se trasladen al r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida, situaci\u00f3n no prevista en el citado art\u00edculo de la ley 100 de 1993. <\/p>\n
Se\u00f1ala que si se parte de la base que la competencia a la que se refiere el art\u00edculo 139 de la Ley 100 de 1993, fue sustra\u00edda al Banco de la Rep\u00fablica, la competencia ser\u00eda del Gobierno Nacional para que la ejerciera a trav\u00e9s de decretos ejecutivos ordinarios y no decretos leyes como son los acusados, que impiden en la pr\u00e1ctica modificar las condiciones financieras de los mismos por mecanismo distinto al de las leyes o los decretos con fuerza de ley. <\/p>\n
IV. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO <\/p>\n
En la oportunidad que procede, el abogado MANUEL AVILA OLARTE, se presento ante la Corte Constitucional como apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas por la demandante, con fundamento en las siguientes razones: <\/p>\n
Se\u00f1ala que la determinaci\u00f3n y actualizaci\u00f3n del valor de los bonos, no se enmarca como una de las competencias del Banco de la Rep\u00fablica como autoridad crediticia toda vez que tal determinaci\u00f3n y actualizaci\u00f3n del valor de los mismos no son un cr\u00e9dito, entendido \u00e9ste como lo ha definido la Corte Constitucional en sus m\u00faltiples sentencias al respecto, sino como un mecanismo para que los recursos destinados a pensiones, como los bonos pensionales, mantengan su poder adquisitivo constante. <\/p>\n
Sostiene que la funci\u00f3n que pretende atribuir el demandante al Banco de la Rep\u00fablica en lo relacionado con los bonos pensionales es impropia toda vez que la regulaci\u00f3n del cr\u00e9dito es un asunto completamente distinto al de la regulaci\u00f3n de pensiones. A nivel constitucional esas competencias separadas tienen expresi\u00f3n en el hecho, de que mientras que el mantenimiento del poder adquisitivo constante de los recursos en materia pensional se encuentra regulado en el art\u00edculo 48 de la Carta, la funci\u00f3n crediticia del Banco, tiene su fundamento en el art\u00edculo 372 de la misma. <\/p>\n
Advierte que el mantenimiento del poder adquisitivo constante en materia pensional tiene consagraci\u00f3n expresa a nivel constitucional precisamente por la importancia que tienen para el constituyente los derechos de la tercera edad, dentro de los cuales se encuentran sus derechos pensionales. <\/p>\n
Manifiesta que la funci\u00f3n de regulaci\u00f3n crediticia est\u00e1 claramente vinculada al hecho de que se recaudan recursos para invertirlos en determinadas actividades. Dicha funci\u00f3n no est\u00e1 en juego en los bonos pensionales que buscan contribuir a la conformaci\u00f3n del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al sistema general de pensiones. En los bonos no se est\u00e1n recaudando ni colocando nuevos recursos, sino estableciendo el valor de una obligaci\u00f3n que se har\u00e1 exigible el d\u00eda en que se tenga derecho a la pensi\u00f3n. <\/p>\n
De este modo, concluye que cuando la fijaci\u00f3n de un rendimiento no tiene un prop\u00f3sito de regulaci\u00f3n crediticia el mismo no se encuentra incluido en la funci\u00f3n de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Se\u00f1ala que el art\u00edculo 127 de la ley 100 de 1993 previ\u00f3 que el Banco de la Rep\u00fablica emitir\u00eda concepto sobre las condiciones financieras de los bonos pensionales, lo cual es un antecedente administrativo. <\/p>\n
No se puede asegurar que el legislador vulnera el art\u00edculo 136-1 de la Carta Pol\u00edtica, por cuanto las facultades extraordinarias que confiri\u00f3 aqu\u00e9l para que el Presidente dictara las normas relacionadas con la emisi\u00f3n, redenci\u00f3n, la posibilidad de transarlos en el mercado secundario, y las condiciones de los bonos cuando deben expedirse a personas que se trasladen del r\u00e9gimen de prima media al r\u00e9gimen de capitalizaci\u00f3n, fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional. <\/p>\n
La aseveraci\u00f3n del demandante en el sentido de que la funci\u00f3n de actualizaci\u00f3n del valor de los bonos cumplida por el gobierno produce rigideces, si se realiza a trav\u00e9s de decretos leyes y no a trav\u00e9s de decretos sin fuerza de ley, es un argumento de conveniencia, que no es objeto de control constitucional. Es m\u00e1s, por lo menos los principios generales de esta actualizaci\u00f3n, tal como lo hacen los Decretos 1298 y 1314 de 1994, deben ser definidos, de acuerdo con el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por la ley en sentido material. <\/p>\n
Entonces, la tasa del bono es en s\u00ed misma flexible, pues el mismo devenga un inter\u00e9s equivalente al DTF pensional (art\u00edculo 116 de la ley 100), el cual es igual al IPC m\u00e1s cuatro puntos efectivos (art\u00edculo 10 del Decreto 1299 de 1994). <\/p>\n
El legislador consider\u00f3 que en desarrollo del art\u00edculo 13 de la Carta, debi\u00f3 asegurar un tratamiento igualitario a los afiliados al sistema general de pensiones, de tal manera que el valor del bono pensional no dependiera de las reglas que sobre rentabilidad expidiera el Gobierno en cada oportunidad, sino de reglas permanentes y estables, como las que consagran los decretos demandados. <\/p>\n
La competencia para expedir el Decreto Ley 1314 de 1994, es consecuencia del mismo art\u00edculo 139 de la ley 100 de 1993, cuando prescribe que el Gobierno dictar\u00e1 las normas necesarias para la emisi\u00f3n de los bonos pensionales, su redenci\u00f3n y la posibilidad de transarlos en el mercado secundario, toda vez que los bonos pensionales por el traslado de servicios p\u00fablicos al r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida, son bonos como los que se expiden a las personas que se trasladan del r\u00e9gimen de prima media al de ahorro individual. <\/p>\n
El legislador en el numeral 5o. del art\u00edculo 139 de la ley 100 de 1993, incluye dos oraciones distintas, que corresponden a dos facultades distintas. La ley incluye diversas clases de bonos pensionales, aquellos que se emiten por el traslado del r\u00e9gimen de prima media al de ahorro individual, y los de los servidores p\u00fablicos cuando se trasladan a cualquier r\u00e9gimen. <\/p>\n
Considera l\u00f3gico que dicha facultad incluyera todos los bonos pensionales porque respecto de todos ellos era necesario que el Gobierno dispusiera de facultades para determinar su emisi\u00f3n, redenci\u00f3n y negociaci\u00f3n. <\/p>\n
La facultad extraordinaria de fijar condiciones de los bonos solo se refiri\u00f3 a los bonos que se emitan por traslado del r\u00e9gimen de prima media. Para los otros bonos se aplican las reglas que prev\u00e9 la misma ley sobre los bonos pensionales y las disposiciones sobre los mismos que expida el Gobierno en ejercicio de las facultades ordinarias que la misma ley previ\u00f3 (art\u00edculo 116, 117 y 127 de la ley 100 de 1993). En el primer caso el legislador consider\u00f3 que deb\u00eda existir una estabilidad derivada del hecho de que sus condiciones deb\u00edan ser fijadas por un acto con fuerza de ley. <\/p>\n
V. INTERVENCION DEL MINISTERIO PUBLICO <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n (E), rindi\u00f3 en t\u00e9rmino el concepto fiscal de su competencia, y en \u00e9l solicit\u00f3 a la Corte Constitucional que declare en relaci\u00f3n con las disposiciones acusadas del Decreto-ley 1299 de 1994, y del Decreto-ley 1314 de 1994, lo siguiente: <\/p>\n
– Que son exequibles los art\u00edculos 1o (parte acusada)., 6o (parte acusada)., 10., y 18 del Decreto- Ley 1299 de 1994. <\/p>\n
– Declarar exequible la parte acusada del art\u00edculo 3 del Decreto Ley 1314 de 1994. <\/p>\n
El despacho del Procurador General de la Naci\u00f3n, fundamenta su solicitud dentro de este proceso, en las consideraciones que se resumen: <\/p>\n
En primer lugar, se\u00f1ala que la Corte Constitucional encontr\u00f3 ajustado al ordenamiento Superior el numeral 5o. del art\u00edculo 139 de la Ley 100 de 1993, que confiri\u00f3 facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para “dictar las normas necesarias para la emisi\u00f3n de los bonos pensionales, su redenci\u00f3n, la posibilidad de transarlos en el mercado secundario, y las condiciones de los bonos cuando deban expedirse a personas que se trasladen del r\u00e9gimen de prima media al r\u00e9gimen de capitalizaci\u00f3n individual.”, en cuanto dicha norma no transgredi\u00f3 el art\u00edculo 150-10-19 de la C.P. <\/p>\n
Por lo anterior, considera que los bonos pensionales si bien guardan la misma entidad formal con los instrumentos de deuda p\u00fablica interna (art. 121 de la Ley 100 de 1993), no es menos cierto que ellos son aportes cuyos fines tienden a darle viabilidad financiera al sistema general de pensiones. <\/p>\n
Se\u00f1ala que por definici\u00f3n, legal los bonos pensionales son aportes destinados a contribuir a la conformaci\u00f3n del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al sistema general; por ello no corresponden a la noci\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico, -perceptiva del actor en la demanda – , que en el tr\u00e1fico jur\u00eddico se desenvuelven en el concepto econ\u00f3mico de la especulaci\u00f3n; en ellos, por el contrario, subyace un reconocimiento patrimonial para el trabajador aportante sin el cual no podr\u00eda acceder a su derecho pensional. <\/p>\n
En segundo lugar, sostiene que el legislador extraordinario en ning\u00fan momento se arrog\u00f3 competencias que la Carta Pol\u00edtica le ha deferido a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica en materia crediticia, como quiera que no est\u00e1 expidiendo normas generales que fijen condiciones financieras para la adquisici\u00f3n o colocaci\u00f3n de t\u00edtulos por parte de las entidades p\u00fablicas autorizadas para ello, pues tales regulaciones infralegales son del resorte exclusivo de dicha Junta. <\/p>\n
Adem\u00e1s destaca que el acto de emisi\u00f3n de los bonos pensionales a cargo de la Naci\u00f3n y de los t\u00edtulos de la deuda p\u00fablica interna, tal como lo determina la misma Ley 100 de 1993, debe contar con el concepto previo de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica en reconocimiento de sus atribuciones constitucionales. (art. 127 de la ley 100 de 1993). <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
Primera: La competencia <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra algunas partes del Decreto-Ley 1299 de 1994 y del Decreto-Ley 1314 de 1994, en atenci\u00f3n a lo dispuesto por el art\u00edculo 241 numeral 4o. de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en concordancia con el Decreto 2067 de 1991. <\/p>\n
Segunda: Naturaleza de los bonos pensionales <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino es preciso advertir que sobre el tema de la demanda, es decir sobre la constitucionalidad de las competencias del legislador en materia de r\u00e9gimen econ\u00f3mico, contable y financiero de los bonos pensionales y en general de las instituciones de capitalizaci\u00f3n en el \u00e1mbito de la seguridad social, en asuntos pensionales, con ocasi\u00f3n de la formaci\u00f3n de las entidades privadas de pensiones y del reconocimiento del derecho de afiliaci\u00f3n, y traslado o migraci\u00f3n de afiliados, aportantes y\/o beneficiarios de las prestaciones pensionales del anterior r\u00e9gimen de prima media al de “capitalizaci\u00f3n”, o al r\u00e9gimen de ahorro individual con solidaridad, esta Corporaci\u00f3n se ha pronunciado en varias oportunidades en las que ha definido con claridad los diferentes elementos que lo componen, como el de la naturaleza jur\u00eddica y econ\u00f3mica de los bonos pensionales establecidos en la ley 100 de 1993, su funci\u00f3n contable, su funci\u00f3n actuarial de orden monetario y su finalidad financiera entre otros aspectos, lo cual sin duda alguna es reiterado en esta oportunidad. <\/p>\n
Lo anterior tambi\u00e9n se predica de la definici\u00f3n de las facultades extraordinarias para permitir, por medio de la expedici\u00f3n de bonos pensionales, el traslado de servidores p\u00fablicos al r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida, administrado por el Instituto de Seguros Sociales y del caso de los particulares que se trasladan del r\u00e9gimen de prima media al de ahorro y capitalizaci\u00f3n individual con fines pensionales, casos en los cuales tambi\u00e9n se autoriz\u00f3, de modo extraordinario, la expedici\u00f3n de las normas necesarias para la emisi\u00f3n de los bonos pensionales. <\/p>\n
Conviene apuntar que la ley 100 de 1993, “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, contempla en su art\u00edculo 60, literal h, dentro de las caracter\u00edsticas del r\u00e9gimen de ahorro individual con solidaridad, el derecho al reconocimiento de los bonos pensionales que tienen los afiliados “que hayan efectuado aportes o cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales, o a las cajas, fondos o entidades del sector p\u00fablico, o prestado servicios como servidores p\u00fablicos, o trabajado en empresas que tienen a su exclusivo cargo las pensiones de sus trabajadores y trasladen la parte proporcional del c\u00e1lculo actuarial correspondiente”. <\/p>\n
Obs\u00e9rvese que con el instrumento financiero y contable de los bonos pensionales emitidos inicialmente por las entidades oficiales y posteriormente por todas las instituciones que participan en el r\u00e9gimen general de pensiones, dentro del sistema nacional de seguridad social, para permitir la migraci\u00f3n de afiliados entre ellas, el legislador pretende asegurar la conformaci\u00f3n de unidades de capital con proyecciones matem\u00e1ticas de rentabilidad y contabilidad suficientemente s\u00f3lidas para financiar la atenci\u00f3n futura de las pensiones de los afiliados al r\u00e9gimen contributivo de seguridad social en pensiones; ciertamente, con este instrumento financiero y de capitalizaci\u00f3n de ingresos recibidos y captados con ocasi\u00f3n y en oportunidad de las cotizaciones peri\u00f3dicas de los afiliados o de los aportes y cotizaciones precedentes, pero proyectados contablemente hacia el futuro, no se recaudan ni se colocan nuevos recursos del p\u00fablico ahorrador o inversionista, pues se trata de la creaci\u00f3n de instrumentos de cr\u00e9dito y de t\u00edtulos representativos de unas obligaciones de contenido econ\u00f3mico social, que presuponen la finalidad constitucional de mantener actualizada la capacidad de pago de la pensi\u00f3n, en t\u00e9rminos del poder adquisitivo de la moneda ante los \u00edndices de precios al consumidor. <\/p>\n
Obs\u00e9rvese que con los aportes patronales y de los trabajadores y empleados con fines pensionales, no se forman ni se han formado hist\u00f3ricamente verdaderos cap\u00edtulos expuestos al mercado principal de capitales ni se ha permitido tradicionalmente la salida de las entidades de previsi\u00f3n social al mercado secundario de inversiones y t\u00edtulos, pues \u00e9stos constituyen la base del pago de las pensiones seg\u00fan edades, reajustes y dem\u00e1s disposiciones legales y de la financiaci\u00f3n de hospitales, centros de salud y de financiaci\u00f3n de servicios de salud, ligados al r\u00e9gimen de seguridad social; s\u00f3lo a partir de la expedici\u00f3n de la Carta de 1991 se permite la participaci\u00f3n de los particulares en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de seguridad social y la competencia privada en materia de administraci\u00f3n de fondos de pensiones, lo que supone la definici\u00f3n de un nuevo orden jur\u00eddico y econ\u00f3mico sobre la materia. <\/p>\n
En esta ley parcialmente acusada, se propone establecer las reglas para asegurar que las obligaciones pensionales del responsable financiero de atenderlas institucionalmente dentro del sistema legal de seguridad social, tengan una representaci\u00f3n instrumental de car\u00e1cter crediticio que pueda circular en el mercado financiero y de capitales, para asegurar las condiciones econ\u00f3micas m\u00ednimas de eficiencia, universalidad y solidaridad que aseguren la participaci\u00f3n de los particulares en su atenci\u00f3n, en concurrencia con el Estado, tal como lo ordena el art\u00edculo 48 de la carta Pol\u00edtica y permitan la ampliaci\u00f3n progresiva de su cobertura; empero es preciso tener en cuenta las situaciones anteriores de la materia y los diversos reg\u00edmenes como el de los sectores educativo, salud y de las fuerzas militares y de polic\u00eda nacional, en las que han prevalecido reglas de diversa especie y finalidad, lo que supone la necesidad de distinguir entre unas y otras y de permitir la uniformidad de reglas con fines de igualdad. Con este prop\u00f3sito, se expidi\u00f3 el Decreto 1314 de 1994, tambi\u00e9n demandado, cuyo campo de aplicaci\u00f3n es el de la regulaci\u00f3n de los bonos pensionales emitidos con ocasi\u00f3n de traslado de servidores p\u00fablicos al r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida, administrado por el ISS y de la desvinculaci\u00f3n de los trabajadores de empresas, entidades y fondos de los sectores salud, educativo, de las fuerzas militares y de polic\u00eda nacional. <\/p>\n
Desde luego, en estas disposiciones no se trata de ninguna instituci\u00f3n crediticia o monetaria, ni de recaudo o captaci\u00f3n de recursos del p\u00fablico, ni de inversiones de capital con fines de especulaci\u00f3n como lo entiende el actor en su demanda, para efectos de fundamentar la supuesta y alegada inconstitucionalidad ante la aparente violaci\u00f3n del marco constitucional de las competencias de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, entidad constitucional aut\u00f3noma e independiente responsable de aquellas materias dentro del marco de la ley y de sus estatutos. <\/p>\n
Por lo mismo, no puede exigirse una regla de absoluta igualdad matem\u00e1tica, en materia de inter\u00e9s para mantener constante el poder adquisitivo de los recursos, ni en caso de mora. <\/p>\n
En este sentido, para la Corte es claro, que en las disposiciones acusadas parcialmente se trata de definir los medios financieros y jur\u00eddicos para asegurar que los recursos destinados a pensiones, que son representados contable y econ\u00f3micamente con los bonos pensionales emitidos ante la migraci\u00f3n de aportantes afiliados, mantengan su poder adquisitivo constante; en este caso no se trata de instrumentos ordinarios de cr\u00e9dito, sino de condiciones legales para garantizar ese poder adquisitivo constante aun en los mercados secundarios y de capitales, que tiene como base el \u00edndice de precios al consumidor y una tasa de inter\u00e9s ordinario y otra de intereses moratorios, definidas en la misma ley con fines concretos y precisos. <\/p>\n
T\u00e9ngase en cuenta que las entidades privadas comienzan con finanzas saneadas y sin cargas sociales y prestacionales acumuladas en el tiempo, que la redenci\u00f3n de los bonos emitidos por entidades estatales requieren de las apropiaciones oficiales de orden presupuestal y que en este punto se trata de aplicar la misma regla para la emisi\u00f3n de t\u00edtulos y dem\u00e1s instrumentos crediticios del Estado, para dar atenci\u00f3n al principio de igualdad en materia de las obligaciones econ\u00f3micas del Estado ante los particulares. <\/p>\n
De igual manera ha quedado en claro en la jurisprudencia de esta Corte, la facultad del legislador para determinar y actualizar los valores destinados al pago de pensiones y su diferencia frente a los instrumentos ordinarios de car\u00e1cter monetario del Banco de la Rep\u00fablica, dentro del marco de la ley. <\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha destacado que ata\u00f1e al Banco de la Rep\u00fablica y no al gobierno la regulaci\u00f3n del cr\u00e9dito, funci\u00f3n que comporta la utilizaci\u00f3n de una serie de instrumentos selectivos propios de la pol\u00edtica monetaria, para llevar el cr\u00e9dito a los sectores que las respectivas autoridades consideren meritorios, con independencia de aquellos que el mercado habr\u00eda favorecido en caso de actuar con absoluta libertad. <\/p>\n
La Corte Constitucional, al abordar el cr\u00e9dito, se ha referido a “la selecci\u00f3n concreta de los instrumentos que permitan dirigir la aplicaci\u00f3n de recursos e identificar los sectores econ\u00f3micos destinatarios de los correspondientes beneficios, a efecto de promover las actividades que, a juicio de las autoridades, sea conveniente incentivar e impulsar” (Cfr. Sentencia No. C-021 de 1994). <\/p>\n
Se deduce de la anterior cita que la fijaci\u00f3n de la pol\u00edtica crediticia comprende el establecimiento de instrumentos orientados al manejo de recursos, que ser\u00e1n aplicados en ciertos sectores econ\u00f3micos, facultad que implica el recaudo de esos recursos dirigidos al apoyo de las actividades de que se trate. <\/p>\n
Ya el art\u00edculo 16 de la ley 31 de 1992 pone de presente que corresponde al Banco de la Rep\u00fablica estudiar y adoptar medidas monetarias, crediticias y cambiarias encaminadas a “regular la circulaci\u00f3n monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la econom\u00eda, velando por la estabilidad del valor de la moneda”, previsi\u00f3n de la que surge, con toda claridad, el \u00e1mbito de las competencias que corresponden al Banco y, por contera, la diferencia de la funci\u00f3n de regular el cr\u00e9dito con los bonos pensionales que, como qued\u00f3 expuesto y m\u00e1s adelante se detalla, por sus especiales caracter\u00edsticas, no responden a la noci\u00f3n de cr\u00e9dito, escapando, por ende, al conjunto de competencias constitucionalmente atribuidas al Banco de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Un somero repaso de la jurisprudencia constitucional relativa a las funciones que, en materia crediticia, desempe\u00f1a el Banco de la Rep\u00fablica, es suficiente para demostrar el acierto de la afirmaci\u00f3n, que, en contra de la sostenida por el actor, se acaba de plasmar en esta sentencia. <\/p>\n
En efecto, temas tales como la fijaci\u00f3n de las tasas de inter\u00e9s en los establecimientos de cr\u00e9dito, el cr\u00e9dito agropecuario o las medidas referentes a la circulaci\u00f3n monetaria, por citar algunas de las cuestiones que se inscriben dentro de la \u00f3rbita de acci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica, muestran la significativa diferencia entre la regulaci\u00f3n del cr\u00e9dito y los bonos pensionales. <\/p>\n
“La Junta directiva del Banco de la Rep\u00fablica, conforme a las funciones que le asigne la ley, es la m\u00e1xima autoridad monetaria, cambiaria y crediticia del pa\u00eds (CP art. 372). Las competencias que le concede la Constituci\u00f3n y la ley – fijar y reglamentar el encaje de los establecimientos de cr\u00e9dito y dem\u00e1s entidades que reciban dep\u00f3sitos; disponer la realizaci\u00f3n de operaciones en el mercado abierto; se\u00f1alar las condiciones financieras a las cuales deben sujetarse los emisores p\u00fablicos; establecer l\u00edmites al crecimiento de las operaciones activas de los establecimientos de cr\u00e9dito; prescribir las tasas m\u00e1ximas de inter\u00e9s activas o pasivas; regular el cr\u00e9dito intercambiario; disponer la intervenci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica en el mercado cambiario etc – le permiten al Banco de la Rep\u00fablica regular la circulaci\u00f3n monetaria, controlar la liquidez del mercado financiero y gobernar el sistema de los pagos internos y externos de la econom\u00eda (Ley 31 de 1992 art. 4\u00ba)”. <\/p>\n
M\u00e1s adelante, se puntualiza que: <\/p>\n
“El cr\u00e9dito cuya regulaci\u00f3n se conf\u00eda al Banco de la Rep\u00fablica no es tampoco recurso fiscal. Se trata de una funci\u00f3n indispensable de la econom\u00eda que permite, en t\u00e9rminos generales, la financiaci\u00f3n de los d\u00e9ficits que registran temporalmente ciertas unidades econ\u00f3micas, los cuales tienden a enjugarse con base en los super\u00e1vits que arrojan las restantes. El Banco de la Rep\u00fablica interviene en el mercado del cr\u00e9dito estableciendo su marco regulatorio en aspectos tan vitales como la fijaci\u00f3n de encajes y la adopci\u00f3n de pol\u00edticas en materia de las tasas de inter\u00e9s. De otra parte, en los casos previstos en la Constituci\u00f3n, excepcionalmente el Banco de la Rep\u00fablica puede abrir cupos de cr\u00e9dito e intermediar l\u00edneas de cr\u00e9dito externas (CP art. 373). Por lo visto la regulaci\u00f3n del cr\u00e9dito no tiene como referente recursos fiscales sino el ahorro p\u00fablico y no obra, en consecuencia, sobre los ingresos recaudados por el estado y sus utilizaciones” (Sentencia No. C-529 de 1993). <\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 1o. del Decreto 1299 de 1994, los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformaci\u00f3n del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al sistema general de pensiones. <\/p>\n
Con fundamento en dicha definici\u00f3n la funci\u00f3n de los bonos pensionales es la de contribuir a la conformaci\u00f3n del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al sistema general de pensiones. Es decir, en los bonos pensionales no se est\u00e1n recaudando ni colocando nuevos recursos, sino estableciendo el valor de una obligaci\u00f3n que se har\u00e1 exigible el d\u00eda en que se tenga derecho a la pensi\u00f3n. <\/p>\n
Entonces, la regulaci\u00f3n crediticia vinculada al hecho de que se recaudan recursos para invertirlos en determinadas actividades, no est\u00e1 presente en los bonos pensionales. <\/p>\n
En consecuencia, la determinaci\u00f3n y actualizaci\u00f3n del valor de los bonos, no se enmarca como una de las competencias del Banco de la Rep\u00fablica como autoridad crediticia, como lo piensa el actor, toda vez que tal determinaci\u00f3n y actualizaci\u00f3n del valor de los mismos, no son las de un cr\u00e9dito, sino un mecanismo para que los recursos destinados a pensiones, como los bonos pensionales, mantengan su poder adquisitivo constante, como ya se advirti\u00f3, lo cual escapa a las competencias ordinarias de car\u00e1cter constitucional de la Junta Directiva del Banco. <\/p>\n
Vale destacar que el mantenimiento del poder adquisitivo constante en materia pensional, tiene consagraci\u00f3n expresa a nivel constitucional precisamente por la importancia que adquieren para el constituyente los derechos de la tercera edad, dentro de los cuales se encuentran sus derechos pensionales. <\/p>\n
Para esta Corporaci\u00f3n, la funci\u00f3n que pretende atribuir el demandante al Banco de la Rep\u00fablica en lo relacionado con los bonos pensionales es impropia, toda vez que la regulaci\u00f3n del cr\u00e9dito es un asunto completamente distinto al de la regulaci\u00f3n de pensiones. A nivel constitucional esas competencias separadas tienen expresi\u00f3n en el hecho, de que mientras que el mantenimiento del poder adquisitivo constante de los recursos en materia pensional se encuentra regulado en el art\u00edculo 48 de la Carta, la funci\u00f3n crediticia del Banco, tiene su fundamento en el art\u00edculo 372 de la misma. <\/p>\n
De lo anterior, se puede concluir que la tasa del bono es en s\u00ed misma flexible, pues el mismo devenga un inter\u00e9s equivalente al DTF pensional (art\u00edculo 116 de la ley 100), el cual es igual al IPC m\u00e1s cuatro puntos efectivos (art\u00edculo 10 del Decreto 1299 de 1994). <\/p>\n
La competencia para expedir el Decreto Ley 1314 de 1994, es consecuencia del mismo numeral 5\u00ba del art\u00edculo 139 de la ley 100 de 1993, cuando prescribe que el Gobierno dictar\u00e1 las normas necesarias para la emisi\u00f3n de los bonos pensionales, su redenci\u00f3n y la posibilidad de transarlos en el mercado secundario, toda vez que los bonos pensionales por el traslado de servidores p\u00fablicos al r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida, son bonos como los que se expiden a las personas que se trasladan del r\u00e9gimen de prima media al de ahorro individual. <\/p>\n
La facultad extraordinaria de fijar condiciones de los bonos solo se refiri\u00f3 a los bonos que se emitan por traslado del r\u00e9gimen de prima media. Para los otros bonos se aplican las reglas que prev\u00e9 la misma ley sobre los bonos pensionales y las disposiciones sobre los mismos que expida el Gobierno en ejercicio de las facultades ordinarias que la misma ley previ\u00f3 (art\u00edculo 116, 117 y 127 de la ley 100 de 1993). En el primer caso, el legislador consider\u00f3 que deb\u00eda existir una estabilidad derivada del hecho de que sus condiciones deb\u00edan ser fijadas por un acto con fuerza de ley. <\/p>\n
De otra parte, cabe observar que la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n encontr\u00f3 ajustado al ordenamiento Superior el numeral 5o. del art\u00edculo 139 de la Ley 100 de 1993, que confiri\u00f3 facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para “dictar las normas necesarias para la emisi\u00f3n de los bonos pensionales, su redenci\u00f3n, la posibilidad de transarlos en el mercado secundario, y las condiciones de los bonos cuando deban expedirse a personas que se trasladen del r\u00e9gimen de prima media al r\u00e9gimen de capitalizaci\u00f3n individual.” (C-376 de 1995). <\/p>\n
Por lo anterior, se entiende que los bonos pensionales si bien guardan la misma entidad formal con los instrumentos de deuda p\u00fablica interna, (art. 121 de la Ley 100 de 1993), no es menos cierto que ellos son aportes cuyos fines tienden a darle viabilidad financiera al sistema general de pensiones, como se vio m\u00e1s arriba. <\/p>\n
De acuerdo con la definici\u00f3n legal de los bonos pensionales, \u00e9stos son aportes destinados a contribuir a la conformaci\u00f3n del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al sistema general; por ello no corresponden a la noci\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico, -perceptiva del actor en la demanda- , sino por el contrario, subyace un reconocimiento patrimonial para el trabajador aportante sin el cual no podr\u00eda acceder a su derecho pensional. <\/p>\n
El acto de emisi\u00f3n de los bonos pensionales a cargo de la naci\u00f3n y de los t\u00edtulos de la deuda p\u00fablica interna, tal como lo determina la misma Ley 100 de 1993, debe contar con el concepto previo de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica en reconocimiento de sus atribuciones constitucionales. (art. 127 de la ley 100 de 1993). <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, o\u00eddo el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero: DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones acusadas de los art\u00edculos 1\u00ba, 6\u00ba, 10\u00ba, 11, y 18 del Decreto Ley 1299 de 1994. <\/p>\n
Segundo: DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones acusadas del art\u00edculo 3o., del Decreto Ley 1314 de 1994. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, notif\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvase el expediente. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Auto 002\/97 <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1325 <\/p>\n
Aclaraci\u00f3n y correcci\u00f3n de la parte resolutiva de la sentencia C-611\/96. <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1\u00ba. (parcial) 6\u00ba. (parcial), 10 y 18 del Decreto 1299 de 1994, y contra el art\u00edculo 3\u00ba. (parcial) del Decreto 1314 de 1994. <\/p>\n
Actor: LUIS GIOVANNY BARBOSA BECERRA <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1. D.C., enero veintisiete (27) de mil novecientos noventa y seis (1997) <\/p>\n
LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, <\/p>\n
Teniendo en cuenta que en la parte \u201cconsideraciones de la Corte\u201d, de la sentencia n\u00famero C-611 de noviembre trece de mil novecientos noventa y seis (1996), y una vez estudiada la constitucionalidad de cada una de las disposiciones demandadas, se indican expresamente las normas que resultan exequibles. <\/p>\n
Que por error mecanogr\u00e1fico en el numeral primero de la parte resolutiva de ese fallo se dice: <\/p>\n
\u201cPrimero: Declarar exequibles las expresiones acusadas de los art\u00edculos 1\u00ba,6\u00ba,10\u00ba,11\u00ba Y 18\u00badel Decreto Ley 1299 de 1994\u201d. <\/p>\n
Que en vista de lo anterior, debe corregirse dicho error y por tanto, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Corregir el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia C-611 de noviembre 13 de 1996, por el que se declara la exequibilidad de los apartes acusados de algunas disposiciones del decreto 1299 de 1994, en el sentido de suprimir la referencia al art\u00edculo 11 del mencionado decreto, que no fue demandado. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, not\u00edfiquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvase el expediente. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
MAGISTRADO <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
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