C-612-96<\/p>\n
Sentencia C-612\/96 <\/p>\n
<\/p>\n
DECRETO COMPILADOR-Competencia sobre art\u00edculos <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 que corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos art\u00edculos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en s\u00ed mismo ejecutivo, los art\u00edculos que lo integran son materialmente legales. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1314 <\/p>\n
<\/p>\n
Normas acusadas: Art\u00edculos 28 de la Ley 225 de 1995 y 106 del Decreto Ley 0111 de 1996. <\/p>\n
Actor: Iv\u00e1n Dar\u00edo G\u00f3mez Lee. <\/p>\n
Tema: <\/p>\n
Cosa juzgada. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO. <\/p>\n
<\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, trece (13) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, integrada por su Presidente Carlos Gaviria D\u00edaz, y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Iv\u00e1n Dar\u00edo G\u00f3mez Lee presenta demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 28 de la Ley 225 de 1995 y 106 del Decreto Ley 0111 de 1996, la cual fue radicada con el n\u00famero D-1314. Cumplidos, como est\u00e1n, los tr\u00e1mites previstos en la Constituci\u00f3n y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISI\u00d3N. <\/p>\n
El art\u00edculo 28 de la Ley 225 de 1993 precept\u00faa lo siguiente: <\/p>\n
LEY 225 DE 1995 <\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA <\/p>\n
DECRETA <\/p>\n
(…) <\/p>\n
ARTICULO 28. Los alcaldes y los concejos distritales y municipales, al elaborar y aprobar los presupuestos, respectivamente, tendr\u00e1n en cuenta que las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las contralor\u00edas y personer\u00edas, no podr\u00e1n ser superiores a las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas en un porcentaje igual al \u00edndice de precios al consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal. <\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 106 del Decreto No 0111 de 1996 precept\u00faa lo siguiente: <\/p>\n
Decreto N\u00famero 111 de 1996 <\/p>\n
“Por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto” <\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por la Ley 225 de 1995, y <\/p>\n
CONSIDERANDO <\/p>\n
Que la Ley 225 de 1995 introdujo algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 y a la Ley 179 de 1994, Org\u00e1nicas del Presupuesto, y en su art\u00edculo 24 autoriz\u00f3 al Gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacci\u00f3n ni contenido; <\/p>\n
Que la compilaci\u00f3n que el Gobierno efect\u00faa mediante el presente Decreto ser\u00e1 el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 24 de la Ley 225 de 1995, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
ARTICULO 106. Los alcaldes y los concejos distritales y municipales, al elaborar y aprobar los presupuestos, respectivamente, tendr\u00e1n en cuenta que las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las contralor\u00edas y personer\u00edas, no podr\u00e1n ser superiores a las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas en un porcentaje igual al \u00edndice de precios al consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal (Ley 225 de 1995, art. 28) <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
El actor considera que las disposiciones demandadas violan los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 3\u00ba, 4\u00ba, 113, 119, 151, 267, 272., 287, 346, 347, 352 y 353 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Seg\u00fan su criterio, las normas desconocen la autonom\u00eda presupuestal, administrativa y funcional de las entidades territoriales y de control, pues limitan los gastos de funcionamiento de las contralor\u00edas y personer\u00edas municipales, con lo cual no s\u00f3lo se vulnera la capacidad de decisi\u00f3n propia de los municipios sino que se impide un ejercicio adecuado de la funci\u00f3n fiscalizadora, pues con tales limitaciones no se pueden satisfacer m\u00ednimamente las necesidades de funcionamiento de esas entidades de control. Adem\u00e1s, considera el demandante, tambi\u00e9n se vulnera la autonom\u00eda de las contralor\u00edas pues, conforme al art\u00edculo 267 de la Carta, corresponde a estas entidades presentar su propio presupuesto sin la intervenci\u00f3n previa de otras dependencias, cualquiera que sea el orden a que pertenezcan, ya que el “principio de la autonom\u00eda tanto presupuestal como administrativa de los organismos de control, radica en la necesidad de asegurar que las entidades sometidas a su control fiscal, no interfieran en sus funciones o actividades”. Se\u00f1ala entonces al respecto el actor: <\/p>\n
Los art\u00edculos demandados, de acuerdo con lo anteriormente expuesto, atentan contra la autonom\u00eda administrativa y presupuestal que la Carta se\u00f1ala de manera expresa a las entidades de dichos \u00f3rdenes. De paso, irrumpen en la gesti\u00f3n que tiene que llevar a cabo las contralor\u00edas, ya que a ellas en virtud de la Constituci\u00f3n y la ley, les corresponde la efectividad de la gesti\u00f3n fiscal, y por ello no resulta claro que garantice de manera plena los principios deberes y derechos consagrados en la Carta, seg\u00fan mandato del art\u00edculo 2\u00ba. De la norma superior, por cuanto que el mayor grado de autonom\u00eda en el ejercicio del control depende de los recursos, humanos, t\u00e9cnicos, financieros, log\u00edsticos que se obtengan para la realizaci\u00f3n de aquella tarea. <\/p>\n
Por todo ello, considera el demandante, las normas acusadas afectan tambi\u00e9n la autonom\u00eda funcional de las entidades de control, ya que el mayor grado de independencia en el ejercicio del control depende de los recursos humanos, t\u00e9cnicos, financieros y log\u00edsticos que se obtengan para la realizaci\u00f3n de la mencionada funci\u00f3n. Concluye entonces el actor que las normas demandadas desconocen que la Constituci\u00f3n “estableci\u00f3 a las contralor\u00edas como \u00f3rganos de control independientes de las ramas del poder p\u00fablico, y las dot\u00f3 de autonom\u00eda funcional, administrativa y presupuestal” pues es indudable que tales normas van a provocar un d\u00e9ficit de recursos dentro de los presupuestos de las contralor\u00edas y han creado “en favor de la administraci\u00f3n un medio de presi\u00f3n sobre los contralores o por lo menos una intromisi\u00f3n en su manejo presupuestal y por ende administrativo y funcional.” <\/p>\n
IV. INTERVENCI\u00d3N DE AUTORIDADES P\u00daBLICAS <\/p>\n
El ciudadano Manuel \u00c1vila Olarte, en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad del contenido normativo demandado pues considera que la disposici\u00f3n acusada no vulnera la autonom\u00eda presupuestal de las entidades territoriales sino que busca asegurar que, dentro del marco de la descentralizaci\u00f3n, se d\u00e9 aplicaci\u00f3n al principio de prioridad del gasto p\u00fablico social. Seg\u00fan su criterio: <\/p>\n
“(S)i las competencias, en lo que tiene que ver con la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, aumentan para las entidades territoriales, como consecuencia de este fen\u00f3meno, a trav\u00e9s del gasto p\u00fablico social descentralizado, es l\u00f3gico que tienda a primarse \u00e9ste, en relaci\u00f3n con la inversi\u00f3n en gastos de funcionamiento. <\/p>\n
La delimitaci\u00f3n de los gastos de funcionamiento a un m\u00e1ximo razonable, es uno de los mecanismos para lograr que, dentro de los respectivos presupuestos municipales y distritales, el gasto social descentralizado tenga la primac\u00eda que ordena la carta Pol\u00edtica en su art\u00edculo 350. <\/p>\n
Ahora bien, aun cuando no existe una diferencia tajante entre los gastos de inversi\u00f3n social y los de funcionamiento en sectores como la salud o la educaci\u00f3n, por ejemplo, en el caso del ejercicio del control fiscal, es n\u00edtido su enmarcamiento dentro de estos \u00faltimos. Asegura, en tal sentido, tal proceso descentralizador el que los gastos de funcionamiento de las contralor\u00edas y personer\u00edas est\u00e9n limitados, como lo est\u00e1n por la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto.” <\/p>\n
De otro lado, considera el interviniente, que en el presente caso se aplican los criterios de la sentencia C-520\/94, que llevaron a la Corte a declarar la exequibilidad de la Ley 60 de 1993, la cual estableci\u00f3 unos porcentajes para la distribuci\u00f3n de los recursos en materia de inversi\u00f3n social provenientes de la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, pues en todos estos casos se trata de racionalizar el gasto p\u00fablico, y en particular, el gasto en funcionamiento, “en el marco de una hacienda p\u00fablica con recursos limitados y escasos.” <\/p>\n
Adem\u00e1s, seg\u00fan el ciudadano, las normas acusadas armonizan con las funciones propias de las contralor\u00edas, pues el control previo y perceptivo de la anterior Constituci\u00f3n fue sustituido por un control posterior y selectivo “que, por sus mismas caracter\u00edsticas, debe responder a m\u00ednimos principios de eficiencia”. Igualmente, seg\u00fan lo preceptuado por los art\u00edculos 209 y 269 de la Carta, las entidades de la administraci\u00f3n p\u00fablica en todos sus niveles tendr\u00e1n un control interno, lo cual justifica el car\u00e1cter selectivo del control fiscal exterior “en la medida en que este \u00faltimo analizar\u00e1 espacios que el interno no abarque bajo el criterio de la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de los \u00f3rganos que conforman el Estado.” Y, por si no fuera poco, el art\u00edculo 270 prev\u00e9 “la existencia de diversos tipos de participaci\u00f3n para que los ciudadanos puedan vigilar la gesti\u00f3n p\u00fablica que se cumpla en los diversos niveles administrativos. ” Todo esto justifica las limitaciones establecidas por la Ley 225 de 1995, pues el “criterio de eficiencia que debe caracterizar el ejercicio de control fiscal externo de la administraci\u00f3n, es el que explica la existencia de un control fiscal respecto de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y de cada una de las contralor\u00edas en el orden territorial, de acuerdo con el art\u00edculo 274 constitucional.” <\/p>\n
Finalmente, se\u00f1ala el interviniente, las normas acusadas no vulneran la autonom\u00eda presupuestal de las entidades territoriales ni de las contralor\u00edas pues, conforme a la jurisprudencia de la Corte, que el ciudadano cita ampliamente, la autonom\u00eda de las contralor\u00edas no significa que ellas presenten directamente el proyecto de presupuesto a la respectiva corporaci\u00f3n p\u00fablica pues “tal funci\u00f3n corresponde constitucionalmente al gobierno nacional, departamental, municipal y distrital”. Por ello, seg\u00fan el ciudadano, la atribuci\u00f3n a los \u00f3rganos de elecci\u00f3n popular en cada uno de los niveles territoriales de “funciones en relaci\u00f3n con la presentaci\u00f3n y la aprobaci\u00f3n del presupuesto de las contralor\u00edas respectivas no significa que exista injerencia indebida por parte de aquellos en la autonom\u00eda presupuestal de las contralor\u00edas que se refiere al manejo interno de los recursos atribuidos a las mismas.” Todo ello explica que el art\u00edculo 308 de la Constituci\u00f3n faculte a la ley para limitar las apropiaciones presupuestales para gastos de funcionamiento de las contralor\u00edas departamentales, norma aplicable, seg\u00fan el ciudadano, al caso de las contralor\u00edas municipales. <\/p>\n
V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, la Vista Fiscal considera que la Corte no es competente para conocer de la constitucionalidad del art\u00edculo 106 del decreto 111 de 1996 pues, conforme a la sentencia C-541 de 1995, los decretos que se limitan a compilar las normas org\u00e1nicas en materia presupuestal, sin cambiar su redacci\u00f3n y contenido -como es el caso del decreto 111 de 1995, al cual pertenece el art\u00edculo 106 impugnado-, no tienen fuerza de ley y tienen entonces el car\u00e1cter de “decreto ejecutivo cuyo conocimiento est\u00e1 atribuido al m\u00e1ximo Tribunal de la Jurisdicci\u00f3n contencioso-administrativa”. <\/p>\n
Desde el punto de vista material, el Procurador considera que el contenido normativo acusado se ajusta a la Carta pues la ley org\u00e1nica puede “se\u00f1alar a los entes territoriales un par\u00e1metro cuantitativo m\u00e1ximo para la elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de los presupuestos de sus Contralor\u00edas y Personer\u00edas”. Adem\u00e1s, conforme a la Constituci\u00f3n, el gobierno, al elaborar el presupuesto, debe estimar todos los gastos del per\u00edodo fiscal y es con base en tal previsi\u00f3n que se discute el presupuesto en la respectiva corporaci\u00f3n p\u00fablica. Armoniza pues con la Carta que la ley org\u00e1nica del presupuesto limite el monto de los gastos de las contralor\u00edas y personer\u00edas municipales, ya que de esa manera simplemente se regula la facultad gubernamental de formular el presupuesto incorporando los gastos de la administraci\u00f3n decretados por el Congreso. <\/p>\n
De otro lado, el Procurador considera que lo acusado no lesiona la autonom\u00eda presupuestal de las contralor\u00edas municipales y distritales, pues tal autonom\u00eda no implica “la atribuci\u00f3n de programar y presentar directamente a las corporaciones de elecci\u00f3n popular su propio presupuesto sin injerencia alguna -pues por mandato constitucional esas facultades est\u00e1n radicadas en el \u00f3rgano ejecutivo quien, seg\u00fan se analiz\u00f3 atr\u00e1s, no act\u00faa con absoluta libertad ya que el proyecto de gastos debe sujetarse a los que haya decretado el Congreso-“. En ese mismo orden de ideas, considera la Vista Fiscal, “no puede ser inherente a esa autonom\u00eda una supuesta libertad en la formulaci\u00f3n de sus gastos de funcionamiento, sin estar sujetos a l\u00edmites m\u00e1ximos impuestos leg\u00edtimamente por el legislador”, todo lo cual armoniza con la jurisprudencia de la Corte que, en las sentencias C-592 de 1995 y C-101 de 1996, ha sostenido que la autonom\u00eda presupuestal de la Contralor\u00eda no implica “la atribuci\u00f3n para presentar por separado sus gastos de funcionamiento, entre otras razones porque al Gobierno le corresponde el manejo de la pol\u00edtica fiscal de la Naci\u00f3n, porque el principio de universalidad del presupuesto impone que en el respectivo proyecto de apropiaciones est\u00e9n contenidos la totalidad de los gastos y porque la Contralor\u00eda, que es una secci\u00f3n dentro del Presupuesto, debe cumplir con el deber gen\u00e9rico de colaboraci\u00f3n.” <\/p>\n
A juicio del Ministerio P\u00fablico, la norma impugnada tampoco “infringe la autonom\u00eda que para la gesti\u00f3n de sus intereses le ha reconocido la carta de 1991 a los entes territoriales, porque ella debe ejercerse dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley”, ni implica ninguna violaci\u00f3n al principio de la igualdad pues el trato desigual “encuentra un fundamento de orden constitucional, como sucede en este caso en el cual se pretende efectivizar los mandatos de los art\u00edculos 350 y 366 Superiores, atinentes a la priorizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico social.” <\/p>\n
VI. FUNDAMENTO JUR\u00cdDICO <\/p>\n
Competencia. <\/p>\n
1- Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del art\u00edculo 28 de la Ley 225 de 1995, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra una norma legal. <\/p>\n
2- En reciente decisi\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n1 se\u00f1al\u00f3 que, “conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos art\u00edculos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en s\u00ed mismo ejecutivo, los art\u00edculos que lo integran son materialmente legales”. La Corte se\u00f1al\u00f3 que lo anterior no implicaba ning\u00fan cambio de jurisprudencia sino una precisi\u00f3n de sus alcances. Dijo entonces la Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
\u00bfSignifica lo anterior un cambio de la jurisprudencia de la Corte en este campo? En manera alguna, pues n\u00f3tese que en la sentencia C-305\/96 la Corte se inhibi\u00f3 de conocer de una acusaci\u00f3n contra la totalidad de un decreto compilador, pero no contra uno o varios de los art\u00edculos que lo integran, pues consider\u00f3 que el decreto como tal es de naturaleza ejecutiva y, por ende, su conocimiento corresponde al Consejo de Estado. Esta tesis se reafirma en esta sentencia, por lo cual corresponde al supremo tribunal de lo contencioso conocer de las acusaciones que pongan en cuesti\u00f3n el decreto compilador como tal, por ejemplo, porque se considere que hubo vicios de forma en su expedici\u00f3n. Sin embargo, no puede ese tribunal pronunciarse sobre los art\u00edculos y los contenidos normativos que integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional. Es pues obvio que las decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores s\u00f3lo recaen sobre la compilaci\u00f3n misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte Constitucional. <\/p>\n
Se trata pues de una compleja distribuci\u00f3n de competencias, la cual deriva de la particular naturaleza de esos decretos compiladores2. <\/p>\n
La Corte es entonces tambi\u00e9n competente para el estudio del art\u00edculo 106 del Decreto 111 de 1996. <\/p>\n
Cosa juzgada constitucional. <\/p>\n
3- La presente demanda fue admitida el 27 de mayo de 1996. Posteriormente, el ocho (8) de octubre de 1996, esta Corporaci\u00f3n se pronunci\u00f3 sobre la constitucionalidad de las normas impugnadas. En efecto, la sentencia C-508 de 1996 declar\u00f3 exequibles los art\u00edculos 28 de la Ley 225 de 1995 y 106 del Decreto 0111 de 1996, por lo cual ha operado la cosa juzgada constitucional (CP art. 243) y la Corte se estar\u00e1 a los resuelto en la precitada sentencia. <\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-508 de 1996 que declar\u00f3 EXEQUIBLES los art\u00edculos 28 de la Ley 225 de 1995 y 106 del Decreto 0111 de 1996. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1Sentencias C-508\/96 MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 4. <\/p>\n
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