C-629-96<\/p>\n
Sentencia C-629\/96 <\/p>\n
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Prevalencia sobre ley anual <\/p>\n
La Constituci\u00f3n le ha otorgado a la ley org\u00e1nica de presupuesto, como norma rectora del sistema presupuestal, una caracter\u00edstica especial cual es su prevalencia jer\u00e1rquica con respecto a las dem\u00e1s leyes que versan sobre el mismo asunto y a la que deben estar sujetas. <\/p>\n
DECRETO DE LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO-Expedici\u00f3n por Gobierno\/DECRETO EJECUTIVO <\/p>\n
El decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto cumple una funci\u00f3n de trascendental importancia, en \u00e9l habr\u00e1n de quedar consignados, en forma definitiva, todos los ingresos y gastos con las correspondientes partidas tal y como fueron aprobados por el Congreso, sin que pueda el Gobierno aumentar o disminuir su cuant\u00eda ni introducir cambios en cuanto a su asignaci\u00f3n o destino, adem\u00e1s, debe respetar \u00edntegramente el contenido normativo de los preceptos que dicho \u00f3rgano haya expedido. Este decreto se acompa\u00f1a con un anexo en el que debe aparecer el detalle del gasto para el a\u00f1o fiscal respectivo. El decreto de liquidaci\u00f3n facilita la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n y permite ejercer un control m\u00e1s apropiado por parte de las entidades encargadas de vigilar los dineros del Estado. La expedici\u00f3n del decreto de liquidaci\u00f3n por parte del Gobierno no obedece al ejercicio de facultades extraordinarias, sino a una atribuci\u00f3n directa y espec\u00edfica de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto; en consecuencia, \u00e9ste no es un decreto-ley sino ejecutivo. <\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-L\u00edmites <\/p>\n
La ley anual de presupuesto debe sujetarse en su integridad al Estatuto Org\u00e1nico, de manera que no puede exceder los l\u00edmites all\u00ed fijados y, mucho menos, modificar ni derogar sus disposiciones, pues si ello ocurre los preceptos que as\u00ed se dicten deber\u00e1n ser declarados inconstitucionales. <\/p>\n
DECRETO DE LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO-Reglamentaci\u00f3n limitada del Gobierno\/POTESTAD REGLAMENTARIA-Ingresos y gastos del presupuesto anual <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1321 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 50 de la ley 224 de 1995. <\/p>\n
Demandante: Jaime Homero Corredor Duque <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D. C. veintiuno (21) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996) <\/p>\n
1. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Jaime Homero Corredor Duque, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, solicita a la Corte que declare inexequible el art\u00edculo 50 de la ley 224 de 1995, por violar el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n y los art\u00edculos 27, 29, 31, 33, 34, 36 y 67 del Decreto 111 de 1996 -Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto- <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales establecidos para procesos de esta \u00edndole, procede la Corte Constitucional a decidir. <\/p>\n
2. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
“LEY 224 DE 1995 <\/p>\n
“Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 1996.” <\/p>\n
… <\/p>\n
“Art\u00edculo 50. El Gobierno Nacional en el decreto de liquidaci\u00f3n clasificar\u00e1 y definir\u00e1 los ingresos y gastos. As\u00ed, mismo, cuando las partidas se incorporen en numerales rent\u00edsticos, secciones, programas y subprogramas que no correspondan a su naturaleza, las ubicar\u00e1 en el sitio que corresponda. <\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico -Direcci\u00f3n General del Presupuesto Nacional-, har\u00e1 mediante resoluci\u00f3n, las operaciones que en igual sentido se requieran durante el transcurso de la vigencia.” <\/p>\n
3. LA DEMANDA <\/p>\n
Sostiene el demandante que la disposici\u00f3n acusada viola el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, al trasladar al Gobierno Nacional asuntos que son materia exclusiva de la ley org\u00e1nica de presupuesto, ordenamiento que no autoriza al Gobierno para que en el decreto de liquidaci\u00f3n defina y clasifique los ingresos y gastos, pues ya lo hizo, como aparece en los art\u00edculos 27, 29, 31, 33, 34 y 36 del citado estatuto, dejando como \u00fanica atribuci\u00f3n del Gobierno, en esta materia, la de clasificar los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversi\u00f3n que est\u00e1n incorporados en el Proyecto de Presupuesto de Inversi\u00f3n. <\/p>\n
Por otra parte, considera que la disposici\u00f3n impugnada viola el art\u00edculo 67 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, que se\u00f1ala en forma expresa los aspectos que el Gobierno Nacional puede reglamentar en el decreto de liquidaci\u00f3n, entre los cuales no se encuentra la facultad de clasificar y definir los ingresos y los gastos. <\/p>\n
4. INTERVENCION OFICIAL <\/p>\n
El Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, a trav\u00e9s de apoderado, present\u00f3 un escrito en el que se\u00f1ala las razones que sustentan la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada, las cuales se resumen a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
– En primer lugar hace una anotaci\u00f3n en el sentido de que la demanda debi\u00f3 referirse a la violaci\u00f3n de la ley org\u00e1nica del presupuesto (ley 38\/89) y sus leyes modificatorias (179\/94 y 225\/95) y no al decreto 111 de 1996, por tratarse de un decreto reglamentario que simplemente se limita a compilar tales ordenamientos. <\/p>\n
– Luego se\u00f1ala que la autorizaci\u00f3n que la ley anual de presupuesto le confiere al Gobierno Nacional para que en el decreto de liquidaci\u00f3n clasifique y “desagregue” los gastos, no viola la ley org\u00e1nica de presupuesto y, por el contrario, desarrolla los art\u00edculos 7 de la ley 38 de 1989, 16 y 31 de la ley 179 de 1994, que establecen la composici\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n, del presupuesto de gastos y las pautas para dictar el decreto de liquidaci\u00f3n, respectivamente, seg\u00fan las cuales el decreto de liquidaci\u00f3n y el anexo que lo acompa\u00f1a, son los actos establecidos por el legislador para realizar tales actos, esto es, la clasificaci\u00f3n y desagregaci\u00f3n de los gastos aprobados, en forma gen\u00e9rica por la ley anual del presupuesto. <\/p>\n
Por otra parte, la norma demandada garantiza el cumplimiento del principio presupuestal de la especializaci\u00f3n, contenido en el art\u00edculo 55 de la ley 179 de 1994, seg\u00fan el cual, “las apropiaciones deben referirse en cada \u00f3rgano de la administraci\u00f3n a su objeto y financiaciones y se ejecutar\u00e1n estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas”. <\/p>\n
– Con base en lo anterior, considera que el cargo formulado no est\u00e1 llamado a prosperar “toda vez que, como ya se expres\u00f3, es la misma ley org\u00e1nica la que autoriza al Gobierno para que a trav\u00e9s de reglamento detalle y clasifique los gastos presupuestales. Lo que hace el art\u00edculo 50 demandado es desarrollar el mandato consignado en los art\u00edculos org\u00e1nicos que se han rese\u00f1ado para la vigencia fiscal de 1996”. Luego agrega que la ley org\u00e1nica del presupuesto \u00fanicamente describe los gastos y los ingresos en forma gen\u00e9rica, mientras que el decreto de liquidaci\u00f3n lo hace detalladamente. Por tanto, no se vulnera ninguna disposici\u00f3n de car\u00e1cter org\u00e1nico o constitucional, cuando de las clasificaciones establecidas en la ley org\u00e1nica, entendidas como g\u00e9neros, puedan deducirse en el decreto de liquidaci\u00f3n otros ingresos o gastos, consignados en forma espec\u00edfica. <\/p>\n
– El decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto lo expide el Presidente de la Rep\u00fablica, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le ha sido otorgada por el art\u00edculo 189, numeral 11 de la Carta, y si este decreto “se limitara a reproducir, sin desagregar, la clasificaci\u00f3n que ha hecho la ley org\u00e1nica del presupuesto, no tendr\u00eda sentido su expedici\u00f3n, pues, precisamente con el mismo se pretende, de acuerdo con el art\u00edculo constitucional mencionado, dar cumplida ejecuci\u00f3n a las leyes, esto es, a la ley anual del presupuesto para la vigencia fiscal de 1996 y, como consecuencia, facilitar la ejecuci\u00f3n del mismo durante \u00e9sta.” <\/p>\n
– En lo que respecta al segundo inciso de la norma acusada, manifiesta que no vulnera disposiciones org\u00e1nicas, puesto que tales correcciones se hacen de acuerdo con las normas de la ley org\u00e1nica que contemplan su clasificaci\u00f3n. Adem\u00e1s, no se trata de modificar dicha ley, sino solamente corregir las imprecisiones en las que se haya incurrido en la incorporaci\u00f3n de las partidas, pues si ello no se realiza no se podr\u00eda ejecutar el presupuesto en relaci\u00f3n con las partidas que estuviesen err\u00f3neamente clasificadas, porque se estar\u00eda realizando un gasto que no ha sido decretado formalmente. <\/p>\n
5. CONCEPTO FISCAL <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n (Encargado) emiti\u00f3 el concepto de rigor, mediante oficio N\u00b0 1021 del 16 de julio de 1996 y en \u00e9l solicita a la Corte declarar inexequible la norma acusada, por las razones que en seguida se resumen: <\/p>\n
– El Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto goza de una prevalencia jer\u00e1rquica y “cuasiconstitucional”, pues en \u00e9l se establecen los principios que informan la elaboraci\u00f3n, discusi\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto nacional y de los entes territoriales, de manera que el proceso presupuestal no puede alejarse de los lineamientos all\u00ed establecidos. <\/p>\n
– La ley anual de presupuesto contiene un estimativo de los ingresos fiscales y de los gastos p\u00fablicos que cada a\u00f1o efect\u00faa el \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular y, por tanto, debe ce\u00f1irse a las directrices del Estatuto Org\u00e1nico. Dado que su duraci\u00f3n es limitada pues s\u00f3lo rige para una vigencia fiscal determinada, las disposiciones que en ella se consagran no pueden establecer principios o asignar competencias, materias que pertenecen exclusivamente a la ley org\u00e1nica. <\/p>\n
– El decreto de liquidaci\u00f3n de presupuesto no es un acto creador de disposiciones legales sino un procedimiento t\u00e9cnico material, en el que no le es dable al Gobierno consagrar norma alguna de car\u00e1cter sustantivo. <\/p>\n
De acuerdo con estas consideraciones, el jefe del Ministerio P\u00fablico plantea el argumento central en el que funda su petici\u00f3n, as\u00ed: “Bajo estas premisas es claro que al expedir la norma censurada, el legislador transgredi\u00f3 los preceptos constitucionales en materia presupuestaria, pues no pod\u00eda estatuir en la ley anual de la presente vigencia, que el Gobierno en el decreto de liquidaci\u00f3n y en las resoluciones de la Direcci\u00f3n General del Presupuesto, clasifique y defina los ingresos y los gastos p\u00fablicos, como quiera que lo atinente a \u00e9stos aspectos corresponde al \u00e1mbito normativo del Estatuto Org\u00e1nico de la materia, por tratarse de un asunto relativo a la organizaci\u00f3n del proceso presupuestal. Adem\u00e1s, la asignaci\u00f3n de dicha atribuci\u00f3n al Gobierno resulta contraria a la finalidad perseguida por el decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto, rebasando los l\u00edmites intr\u00ednsecos del mismo (art. 67, Decreto 111\/96).” <\/p>\n
<\/p>\n
6. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
6.1 Competencia <\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n, es competente esta Corte para conocer de la demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 50 de la ley 224 de 1995. <\/p>\n
6.2 Planteamiento del problema <\/p>\n
El problema jur\u00eddico sometido a la decisi\u00f3n de la Corte por el demandado puede expresarse de la siguiente manera: <\/p>\n
\u00bfA la luz de las normas constitucionales y org\u00e1nicas, puede el legislador en la ley anual de presupuesto, concederle facultades al Gobierno Nacional, para que en el decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto clasifique y defina los ingresos y los gastos, y ubique las partidas presupuestales en el lugar que correspondan, cuando \u00e9stas no hayan sido incorporadas conforme a su naturaleza? <\/p>\n
Para responder a este interrogante, la Corte estima pertinente hacer algunas consideraciones sobre el presupuesto general de la Naci\u00f3n, la ley org\u00e1nica y el decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto. A partir de estos elementos de juicio, entrar\u00e1 luego a analizar la constitucionalidad de la norma demandada. <\/p>\n
6.3 Aclaraci\u00f3n previa <\/p>\n
Antes de entrar a analizar el fondo del asunto, debe la Corte hacer una aclaraci\u00f3n previa con respecto a la afirmaci\u00f3n del apoderado del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, seg\u00fan la cual la demanda ha debido referirse a las disposiciones org\u00e1nicas del presupuesto individualmente consideradas, m\u00e1s no a las contenidas en el decreto 111 de 1996, por ser \u00e9ste un decreto reglamentario cuya finalidad es la de compilar las leyes que integran el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. Considera la Corte que la alusi\u00f3n por parte del demandante a cualquiera de los dos ordenamientos, es v\u00e1lida para efectos de demostrar la vulneraci\u00f3n de la ley org\u00e1nica y, por ende, su inconstitucionalidad, de manera que, bien puede citarse el articulo de la ley correspondiente o el n\u00famero del mismo bajo el cual ha quedado compilado. <\/p>\n
Igualmente, es pertinente aclarar al interviniente que el decreto que contiene la compilaci\u00f3n de las distintas leyes que conforman el “Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto” (111 de 1996), no es un decreto reglamentario sino ejecutivo, car\u00e1cter que esta Corporaci\u00f3n acaba de reiterar en la sentencia C-508\/96, con ponencia del Magistrado Alejandro Mart\u00ednez Caballero, as\u00ed: <\/p>\n
“Para la Corte sigue siendo indudable que, desde el punto de vista formal, estos decretos compiladores no tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar unas normas legales sin cambiar su redacci\u00f3n y contenido, todo con el \u00fanico fin de facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas. Tienen entonces \u00fanicamente una finalidad sistem\u00e1tica, pero no derogan ni crean nuevas normas legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al servicio de la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposici\u00f3n legal aut\u00f3noma. Tal fue la raz\u00f3n por la cual la Corte consider\u00f3 que esos decretos eran ‘ejecutivos’, y no normas legales, pues tienen ‘una mera fuerza indicativa’ ya que ‘su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta’ de las leyes compiladas…” <\/p>\n
En esta sentencia tambi\u00e9n reafirm\u00f3 la Corte su competencia para conocer de las demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra las disposiciones compiladas, concretamente, las contenidas en el decreto 111\/96 -Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto-, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“…con el fin de respetar la distribuci\u00f3n de competencias establecida por la Carta entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que el control constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades jur\u00eddicas, es necesario concluir que, conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4o. de la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos art\u00edculos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en s\u00ed mismo ejecutivo, los art\u00edculos que lo integran son materialmente legales… por lo cual corresponde al supremo tribunal de lo contencioso conocer de las acusaciones que pongan en cuesti\u00f3n el decreto compilador como tal, por ejemplo, porque se considere que hubo vicios de forma en su expedici\u00f3n. Sin embargo, no puede ese tribunal pronunciarse sobre los art\u00edculos y los contenidos normativos que integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional. Es pues obvio que las decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores s\u00f3lo recae sobre la compilaci\u00f3n misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte Constitucional. Se trata pues de una compleja distribuci\u00f3n de competencias, la cual deriva de la particular naturaleza de esos decretos compiladores.”1 <\/p>\n
El Presupuesto General de la Naci\u00f3n se ha definido como un “acto de autoridad soberana, por el cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos p\u00fablicos, para un per\u00edodo determinado. “2 <\/p>\n
De acuerdo con la ley org\u00e1nica, el presupuesto general de la Naci\u00f3n, est\u00e1 conformado por: a) el presupuesto de rentas, b) el presupuesto de gastos y c) las disposiciones generales. <\/p>\n
El presupuesto de rentas contiene la estimaci\u00f3n de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n; las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un \u00f3rgano que haga parte del presupuesto; de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional. (art. 1 ley 225\/95) <\/p>\n
Los ingresos corrientes se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros comprenden los impuestos directos e indirectos, y los segundos las tasas y las multas. (arts. 55, 67 y 71 de la ley 179\/94) <\/p>\n
El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, constituye no s\u00f3lo un estimativo sino tambi\u00e9n una autorizaci\u00f3n, y en \u00e9l deben incluirse la totalidad de los gastos que el Estado pretende realizar durante la vigencia fiscal respectiva (art. 347 C.N.). De acuerdo con la ley org\u00e1nica (art. 16 ley 179\/94) el presupuesto de gastos est\u00e1 compuesto por: a) los gastos de funcionamiento; b) del servicio de la deuda p\u00fablica; y c) de los gastos de inversi\u00f3n. Adem\u00e1s, y en virtud del principio presupuestal de especializaci\u00f3n, se establece que cada uno de estos gastos deber\u00e1 presentarse clasificado en diferentes secciones que corresponden a: la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Defensor\u00eda del Pueblo, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, y la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral. La rama ejecutiva tendr\u00e1 una secci\u00f3n por cada Ministerio, Departamento Administrativo y Establecimiento P\u00fablico. Igualmente, se establece una secci\u00f3n para la Polic\u00eda Nacional, y otra para el servicio de la deuda p\u00fablica. <\/p>\n
De acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 350 de la Carta, en el presupuesto de gastos tambi\u00e9n debe incluirse un componente denominado “gasto p\u00fablico social”, el que estar\u00e1 integrado por las partidas de esta naturaleza, de acuerdo con la definici\u00f3n que establezca la ley org\u00e1nica, la que dicho sea de paso se encuentra consagrada en el art\u00edculo 41 del decreto 111 de 1996. <\/p>\n
En la ley de apropiaciones no puede incluirse partida alguna que no corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o al servicio de deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. (art. 346 C.N.) <\/p>\n
Las disposiciones generales seg\u00fan la ley org\u00e1nica son aquellas tendentes a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n, las cuales solamente rigen durante el a\u00f1o fiscal para el que se han expedido. (art. 7-c ley 38\/89) <\/p>\n
6.6 Ley org\u00e1nica de presupuesto y su prevalencia frente a la ley anual. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n le ha otorgado a la ley org\u00e1nica de presupuesto, como norma rectora del sistema presupuestal, una caracter\u00edstica especial cual es su prevalencia jer\u00e1rquica con respecto a las dem\u00e1s leyes que versan sobre el mismo asunto y a la que deben estar sujetas, como se lee en los art\u00edculos 151, 349 y 352 de la Carta, cuyos textos rezan: <\/p>\n
“Art\u00edculo 151. El Congreso expedir\u00e1 leyes org\u00e1nicas a las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecer\u00e1n …, las normas sobre preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones …”. <\/p>\n
“Art\u00edculo 349. Durante los tres primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la Ley Org\u00e1nica, el Congreso discutir\u00e1 y expedir\u00e1 el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones…” <\/p>\n
“Art\u00edculo 352. Adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en esta Constituci\u00f3n, la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinaci\u00f3n con el Plan Nacional de Desarrollo, as\u00ed como tambi\u00e9n la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” ( negrillas por fuera del texto). <\/p>\n
As\u00ed mismo, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido la supremac\u00eda jer\u00e1rquica de la ley org\u00e1nica del presupuesto en estos t\u00e9rminos: <\/p>\n
“La ley org\u00e1nica de presupuesto, tiene caracter\u00edsticas constitucionales que hacen de ella una norma superior a otras leyes. En primer t\u00e9rmino, la misma Constituci\u00f3n le confiere ese alcance por estar determinada a condicionar el ejercicio de la actividad legislativa (art. 151 C.P.\/91). De este car\u00e1cter preeminente se desprenden varias consecuencias importantes: a) la ley org\u00e1nica, condiciona la expedici\u00f3n de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han sido elevadas a un rango cuasi-constitucional, pues una vulneraci\u00f3n o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad.”3 <\/p>\n
Las leyes org\u00e1nicas, aunque no tienen el rango de normas constitucionales, gozan de unas caracter\u00edsticas especiales como normas intermedias entre el ordenamiento superior y las normas ordinarias que desarrollan la materia que regulan.4 <\/p>\n
En este orden de ideas, es claro que en virtud de la prevalencia de la ley org\u00e1nica, el legislador al aprobar y expedir la ley anual de presupuesto, tiene que sujetarse de manera estricta a lo dispuesto por aquella. <\/p>\n
La ley org\u00e1nica del presupuesto est\u00e1 contenida en las leyes 38\/89, 179\/94 y 225 de 1995, cuyas disposiciones han sido compiladas en el decreto 111 de 1996, denominado Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. <\/p>\n
6.7 La materia <\/p>\n
La norma demandada pertenece al cap\u00edtulo denominado “disposiciones generales” de la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 1996 (ley 224 de 1995), y en ella se autoriza al Gobierno para que en el decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto defina y clasifique los ingresos y gastos e incorpore las partidas presupuestales en el lugar a que pertenezcan, de acuerdo con su naturaleza, en aquellos casos en que no hayan sido ubicadas bajo los \u00edtems correspondientes. <\/p>\n
6.8 El decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n <\/p>\n
La Constituci\u00f3n no alude al decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto en disposici\u00f3n alguna, lo que s\u00ed hace la ley org\u00e1nica en el art\u00edculo 31 ley 179\/94, (art. 65 Dec 111\/96), cuyo texto es el siguiente: <\/p>\n
“Art\u00edculo 31. Corresponde al Gobierno dictar el decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
En la preparaci\u00f3n de este decreto el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico -Direcci\u00f3n General del Presupuesto Nacional- observar\u00e1 las siguientes pautas: <\/p>\n
1. Tomar\u00e1 como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la consideraci\u00f3n del Congreso. <\/p>\n
2. Insertar\u00e1 todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso. <\/p>\n
3. Este decreto se acompa\u00f1ar\u00e1 con un anexo que tendr\u00e1 el detalle del gasto para el a\u00f1o fiscal respectivo. <\/p>\n
Vale la pena entonces, traer a colaci\u00f3n una sentencia del Consejo de Estado, que alude a \u00e9l en forma bastante ilustrativa: <\/p>\n
…”…el presupuesto no sale del parlamento unificado, sino compuesto del proyecto original del Gobierno y de los cr\u00e9ditos y contracr\u00e9ditos aprobados por el parlamento. El Ejecutivo, por decreto especial, llamado de liquidaci\u00f3n del presupuesto, reajusta el proyecto original, refundi\u00e9ndolo con las modificaciones parlamentarias, mediante una labor material que se asimila a la que desarrollan los secretarios de las C\u00e1maras cuando pasan a limpio los proyectos de ley aprobados por el parlamento con las modificaciones que \u00e9ste les hubiere introducido. La liquidaci\u00f3n del presupuesto es, pues, una labor t\u00e9cnica material, y no un acto legal, creador de la ley de presupuesto.”5 <\/p>\n
Es evidente, entonces, que el decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto cumple una funci\u00f3n de trascendental importancia pues, en \u00e9l habr\u00e1n de quedar consignados, en forma definitiva, todos los ingresos y gastos con las correspondientes partidas tal y como fueron aprobados por el Congreso, sin que pueda el Gobierno aumentar o disminuir su cuant\u00eda ni introducir cambios en cuanto a su asignaci\u00f3n o destino, adem\u00e1s, debe respetar \u00edntegramente el contenido normativo de los preceptos que dicho \u00f3rgano haya expedido. Este decreto se acompa\u00f1a con un anexo en el que debe aparecer el detalle del gasto para el a\u00f1o fiscal respectivo. <\/p>\n
As\u00ed el decreto de liquidaci\u00f3n facilita la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n y permite ejercer un control m\u00e1s apropiado por parte de las entidades encargadas de vigilar los dineros del Estado, ya que al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 345 de la Ley Suprema, “En tiempo de paz no se podr\u00e1 percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no se halle inclu\u00edda en el de gastos. Tampoco podr\u00e1 hacerse ning\u00fan gasto p\u00fablico que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. <\/p>\n
La expedici\u00f3n del decreto de liquidaci\u00f3n por parte del Gobierno no obedece al ejercicio de facultades extraordinarias, sino a una atribuci\u00f3n directa y espec\u00edfica de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto; en consecuencia, \u00e9ste no es un decreto-ley sino ejecutivo. <\/p>\n
6.8.1 La ley anual de presupuesto <\/p>\n
La ley anual de presupuesto cuyo objeto es la estimaci\u00f3n y delimitaci\u00f3n de los ingresos fiscales y el monto de los gastos p\u00fablicos para determinada vigencia fiscal (un a\u00f1o), no tiene una funci\u00f3n normativa abstracta, sino un contenido concreto.6 Dicha ley, como se expres\u00f3 en p\u00e1rrafos anteriores, debe sujetarse en su integridad al Estatuto Org\u00e1nico, de manera que no puede exceder los l\u00edmites all\u00ed fijados y, mucho menos, modificar ni derogar sus disposiciones, pues si ello ocurre los preceptos que as\u00ed se dicten deber\u00e1n ser declarados inconstitucionales. <\/p>\n
Bajo estos par\u00e1metros se analizar\u00e1 el art\u00edculo 50 de la ley 224 de 1995, objeto de demanda, cuyo texto vale la pena transcribir nuevamente: <\/p>\n
“El Gobierno Nacional en el decreto de liquidaci\u00f3n clasificar\u00e1 y definir\u00e1 los ingresos y gastos. As\u00ed, mismo, cuando las partidas se incorporen en numerales rent\u00edsticos, secciones, programas y subprogramas que no correspondan a su naturaleza, las ubicar\u00e1 en el sitio que corresponda. <\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico -Direcci\u00f3n General del Presupuesto Nacional-, har\u00e1 mediante resoluci\u00f3n, las operaciones que en igual sentido se requieran durante el transcurso de la vigencia.” <\/p>\n
En esta disposici\u00f3n el legislador no le est\u00e1 confiriendo facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para realizar los actos all\u00ed determinados, pues adem\u00e1s de que la expedici\u00f3n del decreto de liquidaci\u00f3n es competencia privativa y exclusiva del Gobierno Nacional de acuerdo con lo ordenado por la ley org\u00e1nica (art. 65 dec. 111\/96), no se consagra expresamente la voluntad de hacerlo y tampoco se incluyeron los requisitos exigidos por la Constituci\u00f3n para estos casos, cuales son: el se\u00f1alamiento del t\u00e9rmino dentro del que han de ejercerse las atribuciones y la descripci\u00f3n clara y precisa de los asuntos para los cuales se otorgan. <\/p>\n
Ante esta circunstancia, habr\u00eda que concluir que tal orden es de car\u00e1cter eminentemente administrativo y obedece al cumplimiento de una disposici\u00f3n expresa de la ley org\u00e1nica, que debe ser desarrollada por medio de reglamentos, como se ver\u00e1 en seguida. <\/p>\n
<\/p>\n
6.8.2 Clasificaci\u00f3n de los ingresos y gastos <\/p>\n
En la Ley org\u00e1nica de presupuesto el legislador efectu\u00f3 algunas clasificaciones en materia de ingresos y gastos p\u00fablicos. Veamos: <\/p>\n
En lo que respecta a los ingresos, se\u00f1ala: “Los ingresos corrientes se clasificar\u00e1n en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificar\u00e1n en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprender\u00e1n las tasas y las multas.” (art. 27 Dec. 111\/96) <\/p>\n
Igualmente, se refiere a las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica autorizadas por el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n, defini\u00f3 las contribuciones parafiscales y los fondos especiales, en los art\u00edculos 28, 29 y 30 ibidem. <\/p>\n
<\/p>\n
Establece tambi\u00e9n la conformaci\u00f3n de los recursos de capital, as\u00ed: “los recursos del balance, los recursos del cr\u00e9dito interno y externo con vencimiento mayor a un a\u00f1o de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la Rep\u00fablica, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetizaci\u00f3n de los desembolsos del cr\u00e9dito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional, y de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de econom\u00eda mixta con el r\u00e9gimen de aqu\u00e9llas, sin perjuicio de la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n y la ley les otorga y las utilidades del Banco de la Rep\u00fablica, descontadas las reservas de estabilizaci\u00f3n cambiaria y monetaria” (art. 31 ibidem). Aclarando que “las rentas e ingresos ocasionales deber\u00e1n incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos y subgrupos de que trata este art\u00edculo.” <\/p>\n
En cuanto a los ingresos de los establecimientos p\u00fablicos contempla que en el presupuesto de rentas y recursos de capital se deben identificar y clasificar por separado los pertenecientes a tales entidades, diferenciando las rentas propias y los recursos de capital. (art. 34 ibidem) <\/p>\n
Con relaci\u00f3n al presupuesto de gastos se\u00f1ala que est\u00e1 compuesto por: gastos de funcionamiento, el servicio de la deuda p\u00fablica, y gastos de inversi\u00f3n, “clasificados y detallados en la forma en que indiquen los reglamentos” -art.. 11 dec. 111\/96-. (Resalta la Corte). Aclarando que en el presupuesto de gastos s\u00f3lo se podr\u00e1n incluir apropiaciones que correspondan a los actos enumerados en el art\u00edculo 38 ibidem, que son los mismos a que alude el art\u00edculo 346 de la Carta. <\/p>\n
Como se puede apreciar, es el mismo Estatuto Org\u00e1nico el que permite que por medio de reglamentos se realicen otras actividades relacionadas con el presupuesto, cuales son la clasificaci\u00f3n y detalle de los gastos. Sin embargo, es preciso aclarar que tal autorizaci\u00f3n no incluye la de modificar o crear clasificaciones distintas de las se\u00f1aladas en forma gen\u00e9rica por el legislador, pues la labor del Gobierno en este campo se limita a determinar en forma pormenorizada los distintos \u00edtems que conforman los gastos dentro de cada una de las divisiones hechas previamente por la ley org\u00e1nica. Por ejemplo, los gastos de funcionamiento no se encuentran discriminados en la ley org\u00e1nica y en la anual solamente aparece su monto total, entonces corresponde al Gobierno en el decreto de liquidaci\u00f3n identificarlos con sus respectivas partidas, sin exceder la cuant\u00eda aprobada por el Congreso para la respectiva vigencia fiscal, a saber: servicios personales, prima de navidad, prima de servicio, salarios, indemnizaciones, gastos de representaci\u00f3n, bonificaciones, horas extras, comisiones, mantenimiento, pagos de servicios p\u00fablicos, arrendamientos, etc. La definici\u00f3n de cada uno de estos rubros tambi\u00e9n puede ser cumplida por el Gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria sin infringir por este aspecto canon constitucional alguno. <\/p>\n
Igual situaci\u00f3n ocurre con los ingresos, v. gr. en materia de impuestos, la ley org\u00e1nica los clasifica en directos e indirectos, correspondiendo entonces al Ejecutivo en desarrollo de sus poderes reglamentarios discriminarlos. <\/p>\n
Es que si bien es cierto que en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto se hacen varias clasificaciones, subclasificaciones, grupos y subgrupos en relaci\u00f3n con algunas de las rentas y de los gastos, que el legislador al expedir la ley anual de presupuesto est\u00e1 obligado a respetar en su integridad, \u00e9stos no llegan al punto de detallar o definir en forma espec\u00edfica cada uno de los conceptos que los conforman, funci\u00f3n que corresponde realizar al Gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria, en el decreto de liquidaci\u00f3n como en el anexo que detalla el gasto para el a\u00f1o fiscal respectivo. <\/p>\n
<\/p>\n
Ante estas circunstancias no le asiste raz\u00f3n al demandante, quien olvida que el presupuesto es la conclusi\u00f3n de una suma de actos encadenados en los que participan tanto el poder legislativo como el ejecutivo. El ejecutivo es quien elabora y presenta el proyecto de presupuesto para la aprobaci\u00f3n del Congreso, junto con un anexo en el que aparece el detalle de los gastos y los ingresos, entonces qui\u00e9n m\u00e1s indicado para efectuar la discriminaci\u00f3n de los distintos \u00edtems que los conforman en el decreto de liquidaci\u00f3n si no es el Gobierno Nacional, el que adem\u00e1s, est\u00e1 encargado de administrar los recaudos y recursos. <\/p>\n
De otra parte, y siguiendo la misma argumentaci\u00f3n, no es de recibo la afirmaci\u00f3n de la parte actora, en el sentido de que la \u00fanica atribuci\u00f3n que se otorga al Gobierno Nacional en esta materia es la de clasificar los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversi\u00f3n, incorporados en el Proyecto de Presupuesto de Inversi\u00f3n, seg\u00fan lo normado por el art\u00edculo 36 del Decreto 111 de 1996, pues all\u00ed se consagra solamente una de las facultades que puede desarrollar el Ejecutivo, mas no la \u00fanica, basta leer el art\u00edculo 11 del Estatuto Org\u00e1nico para comprobarlo. Es que las normas que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto como cualquier otro ordenamiento deben interpretarse en forma sistem\u00e1tica y no aislada de las dem\u00e1s con las cuales conforman una unidad. <\/p>\n
En este orden de ideas es evidente que el art\u00edculo 50 de la ley 224 de 1995, materia de impugnaci\u00f3n, desarrolla las normas constitucionales y org\u00e1nicas antes citadas y permite la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto. <\/p>\n
Finalmente, considera la Corte que la facultad de ubicar en el sitio que corresponda las partidas incluidas en los numerales rent\u00edsticos, secciones, programas y subprogramas que no est\u00e9n de acuerdo con su naturaleza, como se ordena en la disposici\u00f3n acusada, es desarrollo pleno del principio de especializaci\u00f3n que rige el presupuesto general de la Naci\u00f3n y que la ley org\u00e1nica instituye en el art\u00edculo 55 inciso 3o. de la ley 179\/94, as\u00ed: “Las apropiaciones deben referirse en cada \u00f3rgano de la administraci\u00f3n a su objeto y funciones, y se ejecutar\u00e1n estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas”. Tal adecuaci\u00f3n permite la cumplida ejecuci\u00f3n del presupuesto, as\u00ed como el control y evaluaci\u00f3n del gasto p\u00fablico y, como bien lo se\u00f1ala el apoderado del Ministro de Hacienda, de no hacerse esas correcciones se podr\u00eda incurrir en graves faltas al realizar gastos con base en partidas que no han sido decretadas formalmente. <\/p>\n
Adem\u00e1s, la funci\u00f3n atribuida al Gobierno es organizativa y en ning\u00fan momento le permite introducir nuevos ingresos o gastos ni variar o derogar los ya aprobados por el Congreso, simplemente se busca corregir las imprecisiones en las que se haya incurrido al expedir la ley anual, respecto a la ubicaci\u00f3n de las partidas dando as\u00ed cabal cumplimiento al principio de especializaci\u00f3n. <\/p>\n
El segundo inciso de la disposici\u00f3n demandada contiene una medida necesaria para efectos de la ejecuci\u00f3n del presupuesto que no vulnera ninguna norma constitucional ni del estatuto org\u00e1nico del presupuesto. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, la disposici\u00f3n demandada ser\u00e1 declarada exequible por no lesionar la Carta ni contrariar la ley org\u00e1nica del presupuesto y, por el contrario, adecuarse a ellas. <\/p>\n
8. DECISI\u00d3N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 50 de la ley 224 de 1995. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese a quien corresponda, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Sent. 508\/96 M.P. Alejandro Martinez Caballero <\/p>\n
2 Jaramillo Esteban. Hacienda P\u00fablica <\/p>\n
3Corte Constitucional. Sentencia C-478\/92. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Ver, por ejemplo, las sentencias C-337\/93, C-089A\/94, C-546\/94. <\/p>\n
4Corte Constitucional. Sentencia C-337\/93. Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
5Anales del Consejo de Estado,1948 <\/p>\n
6Corte Constitucional. Sentencia C-357\/94. Magistrado Ponente: Jorge Arango Mej\u00eda. <\/p>\n
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C-629-96 Sentencia C-629\/96 LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Prevalencia sobre ley anual La Constituci\u00f3n le ha otorgado a la ley org\u00e1nica de presupuesto, como norma rectora del sistema presupuestal, una caracter\u00edstica especial cual es su prevalencia jer\u00e1rquica con respecto a las dem\u00e1s leyes que versan sobre el mismo asunto y a la que […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[21],"tags":[],"class_list":["post-2349","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1996"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2349","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2349"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2349\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2349"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2349"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2349"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}