C-685-96<\/p>\n
Sentencia C-685\/96 <\/p>\n
NORMA ORGANICA PRESUPUESTAL TRANSITORIA-Agotamiento del contenido normativo\/RESERVA PRESUPUESTAL-Pronunciamiento de fondo <\/p>\n
No procede efectuar un pronunciamiento de fondo sobre una disposici\u00f3n que no sea susceptible de seguir produciendo efectos. Ahora bien, ello ocurre no s\u00f3lo cuando la norma ha sido derogada por otra posterior sino tambi\u00e9n cuando se trata de una disposici\u00f3n cuyo contenido normativo se ha agotado, por haber sido realizadas las prescripciones que ella conten\u00eda. En tales casos la Corte debe inhibirse de pronunciarse de fondo pues la decisi\u00f3n carece de todo objeto. Sin embargo, lo anterior no implica que la Corte deba inhibirse de conocer de la constitucionalidad de los art\u00edculos demandados, pues si bien esas normas se aplican a la vigencia fiscal de 1995, la cual ya expir\u00f3, ello no significa que esas disposiciones hayan dejado de producir totalmente efectos, por cuanto el mecanismo de las reservas presupuestales permite que determinadas apropiaciones puedan ser ejecutadas una vez concluido el per\u00edodo fiscal. Por consiguiente, es factible que al momento de pronunciarse la Corte, y debido al mecanismo de las reservas, los art\u00edculos sigan produciendo efectos, por lo cual la Corte debe pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones. <\/p>\n
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LEY ORGANICA Y ANUAL DEL PRESUPUESTO-Diferencias <\/p>\n
Mientras que la ley org\u00e1nica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto, el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a \u00e9stas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del per\u00edodo fiscal respectivo. Por ende, as\u00ed como es inconstitucional que una ley anual del presupuesto incorpore disposiciones propias de la ley org\u00e1nica, igualmente es contrario a la Carta que la ley org\u00e1nica del presupuesto regule asuntos que son competencia de una ley anual del presupuesto. Por ello esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda se\u00f1alado que “la ley org\u00e1nica del presupuesto regula el proceso presupuestal en general y no el de una espec\u00edfica vigencia presupuestal”. <\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vulneraci\u00f3n del \u00e1mbito propio\/NORMA ORGANICA PRESUPUESTAL TRANSITORIA-Desbordamiento del contenido propio <\/p>\n
Las normas parcialmente acusadas no son propiamente disposiciones org\u00e1nicas transitorias, pues no est\u00e1n estableciendo un mecanismo de ajuste al proceso presupuestal, teniendo en cuenta las modificaciones que se hubieren introducido a la legislaci\u00f3n org\u00e1nica, sino que son art\u00edculos que est\u00e1n autorizando la ejecuci\u00f3n de un gasto en un per\u00edodo fiscal espec\u00edfico, el a\u00f1o de 1995, con lo cual han desbordado el contenido propio de la ley org\u00e1nica y han invadido el campo de la ley anual de presupuesto de esa vigencia fiscal. Por ende, la Corte concluye que estas normas son inconstitucionales, por violaci\u00f3n del \u00e1mbito propio de la ley anual de presupuesto. <\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Naturaleza\/PRESUPUESTO-Ley de autorizaci\u00f3n de gastos\/PRINCIPIO DE ESPECIALIZACION DEL GASTO PUBLICO <\/p>\n
El principio de legalidad del gasto constituye uno de los fundamentos m\u00e1s importantes de las democracias constitucionales. Seg\u00fan tal principio, corresponde al Congreso, como \u00f3rgano de representaci\u00f3n plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresi\u00f3n inevitable del principio democr\u00e1tico y de la forma republicana de gobierno. En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no s\u00f3lo deben ser previamente decretadas por la ley sino que, adem\u00e1s, deben ser apropiadas por la ley de presupuesto para poder ser efectivamente realizadas. No se podr\u00e1 hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos, regla que es la materializaci\u00f3n del principio de la legalidad del gasto en el campo presupuestal. El presupuesto es una ley de autorizaci\u00f3n de gastos, por cuanto limita jur\u00eddicamente su ejecuci\u00f3n en tres aspectos: de un lado, en el campo temporal, pues las erogaciones deben hacerse en el per\u00edodo fiscal respectivo; de otro lado, a nivel cuantitativo, pues las apropiaciones son las cifras m\u00e1ximas que se pueden erogar; y, finalmente, en el campo sustantivo o material, pues la ley no s\u00f3lo se\u00f1ala cu\u00e1nto se puede gastar sino en qu\u00e9 se deben emplear los fondos p\u00fablicos. Por ello se considera que una obvia consecuencia de la legalidad del gasto es el llamado principio de “especializaci\u00f3n”, donde se se\u00f1ala que no se podr\u00e1 “transferir cr\u00e9dito alguno a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. Esta norma constitucional est\u00e1 prohibiendo que el Gobierno utilice una partida de gasto aprobada por el Congreso para una finalidad distinta de aquella para la cual \u00e9sta fue apropiada. <\/p>\n
MODIFICACION DEL PRESUPUESTO-Competencia \/CREDITOS ADICIONALES Y TRASLADOS PRESUPUESTALES-Naturaleza <\/p>\n
Si debido a naturales cambios econ\u00f3micos o de prioridades, el Gobierno necesita modificar la destinaci\u00f3n de determinadas apropiaciones fiscales, crear nuevas o aumentar el monto de las existentes, debe recurrir a los llamados cr\u00e9ditos adicionales y traslados presupuestales. En virtud de los primeros, se busca aumentar la cuant\u00eda de una determinada apropiaci\u00f3n (cr\u00e9ditos suplementales) o crear una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original (cr\u00e9ditos extraordinarios). En virtud de los traslados, se disminuye el montante de una apropiaci\u00f3n (contracr\u00e9dito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida (cr\u00e9dito). S\u00f3lo el Congreso -como legislador ordinario- o el Ejecutivo -cuando act\u00faa como legislador extraordinario durante los estados de excepci\u00f3n- tienen la posibilidad de modificar el presupuesto. Por ello, si el Gobierno se encuentra obligado a efectuar cr\u00e9ditos adicionales o traslados presupuestales debe presentar y tramitar el correspondiente proyecto de ley. <\/p>\n
DECRETO DE LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO-Improcedencia de modificaci\u00f3n por Gobierno <\/p>\n
El Decreto de liquidaci\u00f3n no es en s\u00ed mismo un acto normativo capaz de modificar los alcances de aquello que fue aprobado en el Congreso, sino una operaci\u00f3n destinada a clarificar los resultados del debate legislativo y especificar el gasto, todo con el fin de facilitar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto, as\u00ed como el control m\u00e1s apropiado del mismo por parte de las distintas instancias competentes. Es claro que mediante el decreto de liquidaci\u00f3n el Gobierno puede detallar el gasto pero no tiene la facultad, en manera alguna, de modificar su monto o su destinaci\u00f3n, pues ello entrar\u00eda en contradicci\u00f3n con los principios de legalidad y de especializaci\u00f3n del gasto. Este decreto es un mecanismo para facilitar y hacer m\u00e1s transparente la ejecuci\u00f3n del presupuesto, tal y como fue aprobado por el Congreso, por lo cual mal podr\u00eda utilizarse ese instrumento jur\u00eddico ejecutivo para contradecir los mandatos del \u00f3rgano legislativo. Para la Corte es claro que por medio del decreto de liquidaci\u00f3n no puede el Gobierno efectuar traslados presupuestales o abrir cr\u00e9ditos adicionales sino que para tal efecto debe presentar los correspondientes proyectos de ley, tal y como lo se\u00f1ala el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. Otra cosa diferente es que por medio de tal decreto el Gobierno pueda ubicar en el sitio adecuado las partidas que est\u00e9n incluidas en numerales rent\u00edsticos, secciones, programas y subprogramas que no est\u00e9n de acuerdo con su naturaleza. <\/p>\n
FONDOS DE COFINANCIACION-Naturaleza <\/p>\n
TRASLADOS PRESUPUESTALES PARA FONDOS DE COFINANCIACION-Violaci\u00f3n de principios\/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Definici\u00f3n del gasto p\u00fablico <\/p>\n
El art\u00edculo acusado est\u00e1 permitiendo que el Gobierno, por medio del decreto de liquidaci\u00f3n, efect\u00fae traslados que modifican el sentido mismo de las erogaciones apropiadas por el Congreso en la ley de presupuesto, ya que se transfieren partidas de una entidad a otra y, de esa manera, se modifican adem\u00e1s sus finalidades, con lo cual se violan los principios de legalidad y de especializaci\u00f3n del gasto. La prioridad del gasto social no justifica que la ley desconozca las competencias que la Carta ha establecido entre el Congreso y el Gobierno en el proceso presupuestal. Esta prevalencia del gasto social opera entonces en el marco del proceso presupuestal, tal y como lo define la norma superior. Seg\u00fan la Constituci\u00f3n, es al Congreso a quien corresponde, por medio de la ley del presupuesto, apropiar las partidas y sus orientaciones, por lo cual no puede la ley trasladar al Ejecutivo esa competencia para la definici\u00f3n \u00faltima del gasto p\u00fablico, ni siquiera en materia de inversi\u00f3n social, pues se estar\u00eda rompiendo la legalidad del gasto que es uno de los fundamentos del constitucionalismo democr\u00e1tico. <\/p>\n
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Referencia: Expediente D-1320 <\/p>\n
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Normas acusadas: Art\u00edculo 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto), art\u00edculo 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y art\u00edculo 59 de la Ley 224 de 1995. <\/p>\n
Actores: Angel Casta\u00f1eda Manrique y Juan Camilo Restrepo. <\/p>\n
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Temas: <\/p>\n
Ley org\u00e1nica del presupuesto, disposiciones transitorias y vigencias fiscales espec\u00edficas <\/p>\n
Legalidad del gasto, traslados presupuestales, decreto de liquidaci\u00f3n y fondos de cofinanciaci\u00f3n. <\/p>\n
Cosa juzgada constitucional y objeci\u00f3n presidencial. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO. <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, cinco (5) de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, integrada por su Presidente Carlos Gaviria D\u00edaz, y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
Los ciudadanos Angel Casta\u00f1eda Manrique y Juan Camilo Restrepo presentan demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto), 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y 59 de la Ley 224 de 1995, la cual fue radicada con el n\u00famero D-1320. El Magistrado Ponente inadmiti\u00f3 la demanda por cuanto los actores no precisaron las razones por las cuales la Corte era competente para conocer de la misma, vicio que fue corregido en tiempo por los demandante. Cumplidos, como est\u00e1n, los tr\u00e1mites previstos en la Constituci\u00f3n y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
Conviene aclarar que el art\u00edculo 121 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto tiene exactamente el mismo contenido normativo del art\u00edculo 18 de la Ley 225 de 1995, puesto que el primer decreto se limit\u00f3 a compilar las normas org\u00e1nicas tributarias, para facilitar su consulta, sin modificar su sentido. A continuaci\u00f3n se transcribe el tenor literal de esas disposiciones y se subraya la parte demandada. <\/p>\n
ARTICULO TRANSITORIO: Para la vigencia fiscal de 1995 los proyectos de cofinanciaci\u00f3n que se encuentren identificados en el decreto de liquidaci\u00f3n y sus distribuciones, adquieren viabilidad condicional siempre y cuando se presenten antes del 31 de diciembre y en consecuencia se firmar\u00e1 el respectivo convenio. <\/p>\n
Con este convenio los fondos de cofinanciaci\u00f3n realizar\u00e1n la reserva presupuestal y otorgar\u00e1n a la entidad territorial 90 d\u00edas improrrogables para presentar los documentos necesarios a fin de autorizar los respectivos desembolsos. <\/p>\n
En caso de que la presente ley no se sancione antes del 31 de diciembre del presente a\u00f1o, las entidades territoriales tendr\u00e1n plazo hasta diez d\u00edas despu\u00e9s de la sanci\u00f3n para presentar los proyectos; y en todo caso se realizar\u00e1n las reservas presupuestales y se har\u00e1n los convenios. <\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 59 de la Ley 224 de 1995 se\u00f1ala: <\/p>\n
LEY 224 DEL 20 DE DICIEMBRE DE 1995 <\/p>\n
POR LA CUAL SE DECRETA EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROBACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1\u00ba DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 1996. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
ARTICULO 59. Fac\u00faltase al Gobierno Nacional para que a trav\u00e9s del Decreto de Liquidaci\u00f3n del Presupuesto, previo concepto del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, efect\u00fae los traslados presupuestales necesarios entre los Fondos de Cofinanciaci\u00f3n: Fondo de Confinanciaci\u00f3n de V\u00edas (FCV), Fondo Nacional de Caminos Vecinales (FNCV), Fondo de Infraestructura Urbana (FIU), Fondo para el Desarrollo Rural Integrado (DRI), Fondo de Inversi\u00f3n Social (FIS) e INURBE y de otros gastos de inversi\u00f3n, a fin de atender las demandas que se requieren en los diferentes proyectos de inversi\u00f3n social regional. <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
Los actores consideran que las normas demandadas violan los art\u00edculos 345, 346 y 347 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en la medida en que facultan al Gobierno para que a trav\u00e9s del decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto modifique la ley anual del mismo, y ordene gasto p\u00fablico por medio de traslados presupuestales entre los fondos de cofinanciaci\u00f3n, con lo cual se desconoce la atribuci\u00f3n constitucional del Congreso en este campo. <\/p>\n
Los demandantes comienzan por se\u00f1alar las caracter\u00edsticas y la importancia del presupuesto, y el reparto de competencias entre el Gobierno y el Congreso en este campo, sobre todo en materia de gastos p\u00fablicos. As\u00ed, seg\u00fan su criterio, al Ejecutivo corresponde presentar el proyecto de presupuesto, el cual debe contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar en la vigencia fiscal respectiva. Igualmente, durante el tr\u00e1mite del proyecto, “corresponde a cada ministro autorizar el aumento de las partidas incluidas en el presupuesto de gastos asignadas a su ramo”. Por ende, se\u00f1alan los actores, s\u00f3lo “excepcionalmente, la Carta Pol\u00edtica consagra la posibilidad de que el Gobierno decrete gastos”, esto es, de un lado, cuando el Congreso no aprueba el proyecto de ley anual de presupuesto, caso en el cual rige el presentado por el gobierno nacional y del otro, “cuando, de acuerdo con las causas excepcionales, se decrete el estado de Emergencia Econ\u00f3mica o el de Conmoci\u00f3n Interior”. <\/p>\n
Por ello, se\u00f1alan los demandantes, es el Congreso quien tiene como papel fundamental la aprobaci\u00f3n de los gastos de la administraci\u00f3n, lo cual es expresi\u00f3n de la cl\u00e1sica doctrina constitucional seg\u00fan la cual “s\u00f3lo los representantes del pueblo pueden disponer de la propiedad del pueblo\u201d. El Congreso ejerce as\u00ed una funci\u00f3n doble, pues controla el gasto p\u00fablico y participa en la forma como el mismo se gasta, por lo cual su papel “en el tr\u00e1mite del presupuesto, es uno de los fundamentos de control y participaci\u00f3n de los entes del Estado”. Por ende, concluyen en este punto los actores, “es claro que el Congreso a trav\u00e9s de la ley anual de presupuesto aprueba los gastos y no compete al Gobierno ir m\u00e1s all\u00e1 de estos, salvo cuando expresamente lo se\u00f1ale la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica”, pues “en tiempos de paz, el Congreso es el \u00fanico que puede decretar gasto, el cual se incluye en la ley anual de presupuesto”. <\/p>\n
Luego los demandantes analizan las caracter\u00edsticas del decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto y resaltan que “no es un acto creativo de ninguna disposici\u00f3n legal” sino una simple “operaci\u00f3n t\u00e9cnica y material” para presentar en mejor forma el presupuesto y hacerlo m\u00e1s “comprensible para el p\u00fablico y \u00fatil para los funcionarios ordenadores”. Este decreto de liquidaci\u00f3n se justifica, seg\u00fan su parecer, porque de las c\u00e1maras el presupuesto sale disperso en cuatro documentos, a saber, el proyecto original presentado por el gobierno, el pliego de contracr\u00e9ditos aprobados por el Congreso, el pliego de cr\u00e9ditos aprobados por el Congreso, y finalmente, las disposiciones generales y modificaciones de redacci\u00f3n. Esto lo explican los actores as\u00ed: <\/p>\n
Con base en tales criterios, los actores consideran que la norma acusada del estatuto org\u00e1nico viola la Constituci\u00f3n, de un lado, por cuanto una disposici\u00f3n de “naturaleza org\u00e1nica, no puede pronunciarse sobre una ley anual de presupuesto de car\u00e1cter particular”, ya que su funci\u00f3n es la de “dictar los par\u00e1metros dentro de los cuales deben elaborarse las leyes anuales de presupuesto”. Adem\u00e1s, consideran que esa disposici\u00f3n “est\u00e1 dando la facultad al Gobierno para que a trav\u00e9s del decreto de liquidaci\u00f3n, cree un gasto, es decir que lo decrete”, cuando esa funci\u00f3n corresponde al Congreso, salvo “las contadas excepciones” establecidas por la Carta. Seg\u00fan su criterio, la posibilidad de que el Ejecutivo cree gasto es clara pues la norma “faculta para gastar en los proyectos de cofinanciaci\u00f3n, autoriz\u00e1ndoles su viabilidad, sin que se conozca la destinaci\u00f3n espec\u00edfica del gasto y mucho menos el monto de la misma”. <\/p>\n
Igualmente los actores consideran que el art\u00edculo 59 de la ley 224 de 1995, ley anual de presupuesto, “tiene vicios de inconstitucionalidad a\u00fan m\u00e1s flagrantes”, por dos razones que exponen as\u00ed: <\/p>\n
1. Al permitir que el Gobierno mediante el decreto de liquidaci\u00f3n modifique la destinaci\u00f3n de los fondos de cofinanciaci\u00f3n, descritos en el art\u00edculo mismo y sobre los cuales el Congreso se pronuncia en la ley anual de presupuesto, definiendo el monto y el destino de los mismos. Con esta facultad, que no corresponde a las excepciones bajo las cuales el gobierno pueda decretar gasto, se est\u00e1 modificando mediante decreto una disposici\u00f3n cuyo origen exclusivo es la ley, y violentando competencias y facultades de la rama legislativa. <\/p>\n
2. Al facultar al gobierno para modificar \u201cotros gastos de inversi\u00f3n\u201d, con los que ni siquiera se limita el espectro en cuanto a la naturaleza del gasto como es el caso de los fondos de cofinanciaci\u00f3n. Los gastos de inversi\u00f3n pueden ser cualquiera que no este dentro de los propios de funcionamiento del Estado. Es claro que al igual que el numeral primero, se est\u00e1 facultando al Gobierno ya sea para decretar gasto, mediante la creaci\u00f3n, la modificaci\u00f3n del que se decreto por ley o mediante la supresi\u00f3n del mismo. <\/p>\n
Seg\u00fan los actores, las normas son no s\u00f3lo inconstitucionales por violar las competencias del congreso sino que, adem\u00e1s, en la pr\u00e1ctica han permitido revivir los llamados “auxilios parlamentarios” sobre los cuales “la Constituci\u00f3n de 1991 estableci\u00f3 una clara prohibici\u00f3n”. As\u00ed, estas disposiciones permiten que exista “un sistema irregular en el cual el gobierno le confiere a los parlamentarios unos \u201ccupos\u201d para que estos postulen proyectos ante los diversos fondos del sistema nacional de cofinanciaci\u00f3n. Dichos proyectos, que desde el punto de vista t\u00e9cnico son apropiaciones presupuestales de gasto que aparecen relacionadas en el decreto de liquidaci\u00f3n y no en la ley anual de presupuesto como ser\u00eda lo que se ajusta a la carta pol\u00edtica, seg\u00fan se explica en esta demanda”. <\/p>\n
Finalmente los actores reiteran la importancia del tema de la presente demanda pues consideran que “el presupuesto es uno de los principales elementos a trav\u00e9s de los cuales el Estado Colombiano se puede consolidar como tal, y como Estado Social y de Derecho”. Por ello consideran que si bien es posible que “para cuando la sentencia que se produzca con ocasi\u00f3n de la presente acci\u00f3n p\u00fablica, la ley 224 de 1995 ya no tenga vigencia”, el pronunciamiento de la Corte debe ser de fondo a fin de que la “misma sentencia sirva de sendero para el respeto de las normas constitucionales”. <\/p>\n
IV. INTERVENCI\u00d3N DE AUTORIDADES P\u00daBLICAS <\/p>\n
La ciudadana Blanca Elisa Acosta Su\u00e1rez, en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene en el proceso y defiende la constitucionalidad de las normas acusadas. <\/p>\n
Seg\u00fan su criterio, los actores fundan sus cargos en una inadecuada interpretaci\u00f3n de la naturaleza del decreto de liquidaci\u00f3n y de las competencias del Congreso y el Ejecutivo en materia de gasto p\u00fablico. Por ello la ciudadana comienza por precisar que “una cosa es decretar los gastos, y, otra, es incluirlos en la ley anual del presupuesto de manera posterior”. As\u00ed, el Congreso, mediante ley previa, ordena el gasto p\u00fablico, que es una “etapa anterior a la realizaci\u00f3n misma del gasto, que se hace a trav\u00e9s del presupuesto, pues, indispensable para hacer realidad la ley anterior es el presupuesto, porque la ley anual del presupuesto se\u00f1ala precisamente cu\u00e1les son las cuant\u00edas, partidas de gasto que se hacen para ese a\u00f1o.” <\/p>\n
Luego la interviniente estudia las principales normas constitucionales y org\u00e1nicas relativas al proceso de preparaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del presupuesto, as\u00ed como la regulaci\u00f3n del decreto de liquidaci\u00f3n del mismo. Igualmente destaca la especial importancia que en esta normatividad ha adquirido el tema de la “cofinanciaci\u00f3n, acorde con las pol\u00edticas de descentralizaci\u00f3n en boga desde d\u00e9cadas pasadas y que alcanzan suma relevancia al expedirse la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, lo cual se refleja en la preocupaci\u00f3n del Legislador por plasmar en la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto normas que permitan ciertas garant\u00edas sobre la aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de dichas partidas, logrando una mayor participaci\u00f3n de la colectividad, en aras de la atenci\u00f3n de necesidades b\u00e1sicas cuya satisfacci\u00f3n es prevalente en un Estado Social de Derecho.” Este recorrido normativo la lleva a se\u00f1alar al respecto: <\/p>\n
Queda claro el proceso y la manera agregada como se presenta al Congreso, se debate y aprueba, el presupuesto de gastos o ley de aprobaciones, a nivel de funcionamiento, servicio de la deuda e inversi\u00f3n. <\/p>\n
De suerte que, acorde con la disponibilidad de recursos y el Plan de Desarrollo, se incluyen las apropiaciones que permiten satisfacer las necesidades prioritarias de inversi\u00f3n, consultando fines de inter\u00e9s general, con el prop\u00f3sito de lograr la justicia distributiva que persigue el Estado Social de Derecho, siendo \u00e9ste el norte que debe seguir, por mandato Constitucional, la Rep\u00fablica de Colombia. <\/p>\n
Esto en virtud de lo ordenado por el Art\u00edculo 67 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, al consagrar que corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidaci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, el cual se acompa\u00f1a con un anexo que tendr\u00e1 el detalle del gasto para el a\u00f1o fiscal respectivo. <\/p>\n
La ciudadana enfatiza entonces “que el decreto de liquidaci\u00f3n no reemplaza la ley anual del presupuesto, ni mucho menos puede decretar un gasto, ya que ni siquiera en la misma ley anual de presupuesto puede hacerse, pues el gasto se decreta en leyes anteriores a \u00e9sta”. Seg\u00fan su criterio, el anexo del decreto de liquidaci\u00f3n con la desagregaci\u00f3n definitiva de las partidas no hace parte integral del decreto, ni tiene fuerza normativa propia pues simplemente pretende “facilitarle a los diferentes \u00f3rganos que conforman el presupuesto la contabilizaci\u00f3n y las operaciones de ejecuci\u00f3n presupuestal, inclusive sirve para que los particulares ajenos a la t\u00e9cnica sui-generis de la materia, puedan comprender y fiscalizar la actuaci\u00f3n de quienes de una u otra manera participan en el proceso en menci\u00f3n.” Por ello considera que los cargos de los actores carecen de fundamento y concluye al respecto: <\/p>\n
De manera que, los argumentos expuestos en su momento en el Congreso por el Senador Juan Camilo Restrepo Salazar y que se invocan por los actores en esta demanda, se desvirt\u00faan en la medida que el decreto de liquidaci\u00f3n no aprueba gastos que no hubieran pasado por el tamiz del Congreso, sino que en el anexo se desagregan las partidas con un detalle mayor al de funcionamiento, servicio de la deuda e inversi\u00f3n, las cuales han sido ya autorizadas como gasto por el Congreso. <\/p>\n
Bajo la \u00f3ptica del Senador Restrepo, tendr\u00eda que el legislador aprobar hasta el m\u00e1s m\u00ednimo detalle de los gastos y precisamente eso no es lo previsto por las normas que regulan la materia, otra interpretaci\u00f3n llevar\u00eda a un debate infinito, puesto que deber\u00eda, entonces, contemplarse espec\u00edficamente las partidas destinadas a materiales y suministros, servicios p\u00fablicos, comunicaciones y transporte, por citar algunos ejemplos, lo cual es aprobado en la ley al nivel de gastos de funcionamiento, pero que si se hace de otra manera significar\u00eda una total inflexibilidad de los \u00f3rganos que conforman el Presupuesto General de la naci\u00f3n para la ejecuci\u00f3n del mismo, con las consecuencias que esto conlleva. <\/p>\n
Siendo el proceso presupuestal din\u00e1mico y no est\u00e1tico, no puede darse la posibilidad de que el presupuesto sea aprobado al m\u00e1ximo de detalle, pues implicar\u00eda estar permanentemente tramitado en el Congreso modificaciones al mismo. <\/p>\n
Finalmente la interviniente estudia la transitoriedad de la medida impugnada y considera que la Corte no debe decidir de fondo, pues \u00e9sta se aplicaba a la vigencia fiscal de 1995, por lo cual “es evidente, que ni siquiera al momento de la presentaci\u00f3n de la demanda se encontraba vigente”. En todo caso, agrega la ciudadana, esta naturaleza transitoria no implica la inconstitucionalidad de la medida incorporada al estatuto org\u00e1nico presupuestal pues “el tr\u00e1nsito de una normatividad a otra requiere, en ciertas ocasiones, la necesidad de consagrar mecanismos de transici\u00f3n, que, precisamente, permiten hacer efectivos los nuevos preceptos, sin generar traumatismos en la aplicaci\u00f3n de lo vigente hasta esa fecha.” En ese orden de ideas, se\u00f1ala la interviniente, “el mecanismo previsto en la norma transitoria de la ley org\u00e1nica, que, se repite, hoy en d\u00eda no es aplicable, por ser \u00fanicamente para la vigencia fiscal de 1995, era el de otorgarle una viabilidad condicional a los proyectos de cofinanciaci\u00f3n identificados en el decreto de liquidaci\u00f3n, es decir gastos ya aprobados por el Congreso en la Ley Anual de Presupuesto.” <\/p>\n
V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. <\/p>\n
En su concepto de rigor, el Procurador General de la Naci\u00f3n (E), Jos\u00e9 Le\u00f3n Jaramillo Jaramillo, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del art\u00edculo 59 de la Ley 224 de 1995 y que se inhiba de pronunciarse en relaci\u00f3n con los art\u00edculos 121 del decreto 111 de 1996 y 16 de la Ley 225 de 1995. <\/p>\n
As\u00ed, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 121 del Decreto 111 de 1996, el Procurador considera que la Corte no es competente pues “el texto demandado pertenece a un decreto ejecutivo cuyo conocimiento est\u00e1 atribuido al m\u00e1ximo Tribunal de la jurisdicci\u00f3n contencioso-administrativa”. Seg\u00fan su criterio, de acuerdo a la propia jurisprudencia de la Corte, este decreto compilador no tiene fuerza de ley, pues no puede derogar, suprimir o modificar los preceptos compilados <\/p>\n
De otro lado, respecto del art\u00edculo 16 de la Ley 225 de 1995 tambi\u00e9n se solicita a la Corte inhibirse pues “el contenido normativo demandado no guarda ninguna conexi\u00f3n con los cargos aducidos”, por lo cual considera que el precepto impugnado carece “de concepto de violaci\u00f3n y por ende la demanda es inepta en tal sentido.” <\/p>\n
Por ello el Procurador centra su examen en el art\u00edculo 59 de la Ley 224 de 1995 y considera que el punto esencial de debate es “si el Legislador puede autorizar al Ejecutivo para que por medio del decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto, efect\u00fae traslados presupuestales entre los fondos de cofinanciaci\u00f3n y de otros gastos de inversi\u00f3n.” Para responder a ese interrogante el Ministerio P\u00fablico estudia brevemente el proceso presupuestal colombiano, al que califica de “sistema integrado por un conjunto de preceptos constitucionales y org\u00e1nicos de naturaleza eminentemente procesal, que regula, de un lado, los distintos aspectos y etapas que lo componen, y de otro, las funciones de las autoridades que participan en su desarrollo.” Considera entonces que el camino presupuestal comprende cuatro etapas, “que en su orden l\u00f3gico y cronol\u00f3gico corresponden a las de preparaci\u00f3n y formulaci\u00f3n; discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n; liquidaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto, donde los protagonistas son el Gobierno Nacional y el Congreso de la Rep\u00fablica, correspondi\u00e9ndole al primero su preparaci\u00f3n y formulaci\u00f3n. como tambi\u00e9n su liquidaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n, mientras que en observancia del principio democr\u00e1tico, al segundo le est\u00e1 asignada su discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n.” <\/p>\n
Luego el Procurador destaca la especial naturaleza de la ley anual de presupuesto, la cual \u00fanicamente pretende efectuar una correcta ejecuci\u00f3n fiscal dentro del per\u00edodo fiscal correspondiente, por lo cual tiene una duraci\u00f3n y extensi\u00f3n ef\u00edmera y no puede regular aspectos que son m\u00e1s propios de la ley org\u00e1nica. Concluye entonces el Procurador: <\/p>\n
Las disposiciones generales de la Ley Anual del Presupuesto no pueden establecer principios, asignar competencias ni convertirse en el sistema legal que organice el proceso presupuestal. <\/p>\n
En lo concerniente al decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto, se tiene que \u00e9ste no es un acto legal creador de la ley de presupuesto sino, por el contrario es un procedimiento de publicaci\u00f3n del mismo con un marcado acento t\u00e9cnico material, en el que no le es dable al Gobierno dictar disposici\u00f3n alguna de car\u00e1cter sustantivo. Por ello, para la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto el Decreto Liquidaci\u00f3n es simplemente un procedimiento final en el cual se insertan las modificaciones de car\u00e1cter num\u00e9rico y de lectura que el Congreso le introduce al proyecto de ley anual presentado por el Gobierno. <\/p>\n
Bajo estas premisas, es claro que al expedir la norma censurada, el Legislador transgredi\u00f3 los preceptos constitucionales en materia presupuestaria, pues no pod\u00eda estatuir en la Ley Anual de la presente vigencia, que el Gobierno en el Decreto de Liquidaci\u00f3n pueda llevar a cabo traslados presupuestales entre los fondos de cofinanciaci\u00f3n y de otros gastos de inversi\u00f3n, puesto que el Congreso no puede delegar su facultad constitucional de decretar el gasto p\u00fablico, dado que los traslados autorizados tienen la virtualidad de permitir el flujo de recursos financieros de un art\u00edculo a otro dentro del mismo cap\u00edtulo del presupuesto, modificando las partidas inicialmente aprobadas por el legislativo, y de otra parte, porque la citada preceptiva tiene una vocaci\u00f3n de permanencia y un sentido normativo distinto al que le es propio a las disposiciones de una ley del presupuesto. <\/p>\n
De otro lado, conviene recordar que ese tipo de ajustes presupuestales implica una modificaci\u00f3n del presupuesto, atribuci\u00f3n \u00e9sta que en tiempos normales le corresponde al Congreso y excepcionalmente en Estado de Conmoci\u00f3n Interior al Gobierno Nacional, tal como lo ha dejado sentado la constante jurisprudencia de la Corte Constitucional. (Cfr. Sentencia C-023 de 1993). Por lo tanto, la facultad concedida al Ejecutivo por la disposici\u00f3n acusada resulta tambi\u00e9n, desde este punto de vista inconstitucional. <\/p>\n
VI. FUNDAMENTO JUR\u00cdDICO <\/p>\n
Competencia. <\/p>\n
1- Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del art\u00edculo 59 de la Ley 224 de 1995, pues se trata de la demanda de un ciudadano contra una norma que hace parte de una ley. De otro lado, la Corte destaca que si bien los actores se refirieron formalmente al art\u00edculo 16 de la Ley 225 de 1995, lo cierto es que transcribieron el contenido del art\u00edculo 18 de esa misma ley y formularon todos los cargos contra esa disposici\u00f3n, por lo cual la Corte considera que la demanda se dirige contra el art\u00edculo 18 de la Ley 225 de 1995, norma frente a la cual esta Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n es competente, de conformidad con el art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Carta. <\/p>\n
2- Seg\u00fan la Vista Fiscal, la Corte no es competente para conocer del art\u00edculo 121 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, pues ese decreto tiene naturaleza ejecutiva, ya que se limita a compilar las normas legales org\u00e1nicas del presupuesto, sin cambiar su redacci\u00f3n ni contenido. Sin embargo, en reciente decisi\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n1 estableci\u00f3 que, “conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos art\u00edculos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en s\u00ed mismo ejecutivo, los art\u00edculos que lo integran son materialmente legales”. La Corte se\u00f1al\u00f3 que lo anterior no implicaba ning\u00fan cambio de jurisprudencia sino una precisi\u00f3n de sus alcances. Dijo entonces la Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
\u00bfSignifica lo anterior un cambio de la jurisprudencia de la Corte en este campo? En manera alguna, pues n\u00f3tese que en la sentencia C-305\/96 la Corte se inhibi\u00f3 de conocer de una acusaci\u00f3n contra la totalidad de un decreto compilador, pero no contra uno o varios de los art\u00edculos que lo integran, pues consider\u00f3 que el decreto como tal es de naturaleza ejecutiva y, por ende, su conocimiento corresponde al Consejo de Estado. Esta tesis se reafirma en esta sentencia, por lo cual corresponde al supremo tribunal de lo contencioso conocer de las acusaciones que pongan en cuesti\u00f3n el decreto compilador como tal, por ejemplo, porque se considere que hubo vicios de forma en su expedici\u00f3n. Sin embargo, no puede ese tribunal pronunciarse sobre los art\u00edculos y los contenidos normativos que integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional. Es pues obvio que las decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores s\u00f3lo recaen sobre la compilaci\u00f3n misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte Constitucional. <\/p>\n
Se trata pues de una compleja distribuci\u00f3n de competencias, la cual deriva de la particular naturaleza de esos decretos compiladores2. <\/p>\n
La Corte es entonces tambi\u00e9n competente para el estudio del art\u00edculo 121 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. <\/p>\n
Normas org\u00e1nicas transitorias y pronunciamiento de fondo <\/p>\n
3- Los art\u00edculos 121 del decreto 111 de 1996 y 18 de la Ley 225 de 1995 parcialmente acusados tienen exactamente el mismo contenido normativo, puesto que el primer decreto se limit\u00f3 a compilar las normas org\u00e1nicas tributarias, para facilitar su consulta, sin modificar su sentido. Ambos art\u00edculos consagran una disposici\u00f3n transitoria en materia presupuestal, la cual s\u00f3lo tiene efectos para “la vigencia fiscal de 1995”, pues el inciso primero impugnado se\u00f1ala que para tal per\u00edodo “los proyectos de cofinanciaci\u00f3n que se encuentren identificados en el decreto de liquidaci\u00f3n y sus distribuciones, adquieren viabilidad condicional siempre y cuando se presenten antes del 31 de diciembre de ese a\u00f1o”. <\/p>\n
Como se puede observar, esos art\u00edculos tienen efectos temporales, pues sus mandatos se aplican a la vigencia fiscal de 1995, por lo cual la ciudadana interviniente considera que tales normas no est\u00e1n produciendo efectos, y la Corte debe inhibirse en relaci\u00f3n con ellas, por cuanto su pronunciamiento no tendr\u00eda ning\u00fan objeto. <\/p>\n
4- La Corte coincide con la interviniente en que no procede efectuar un pronunciamiento de fondo sobre una disposici\u00f3n que no sea susceptible de seguir produciendo efectos, tal y como esta Corporaci\u00f3n lo ha se\u00f1alado en numerosas sentencias3. Ahora bien, ello ocurre no s\u00f3lo cuando la norma ha sido derogada por otra posterior sino tambi\u00e9n cuando se trata de una disposici\u00f3n cuyo contenido normativo se ha agotado, por haber sido realizadas las prescripciones que ella conten\u00eda. En tales casos la Corte debe inhibirse de pronunciarse de fondo pues la decisi\u00f3n carece de todo objeto. As\u00ed, ha dicho al respecto esta Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
Cuando se demandan normas que contienen mandatos espec\u00edficos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de \u00e9sta o aqu\u00e9l ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisi\u00f3n de la Corte y, por tanto, debe ella declararse inhibida. <\/p>\n
En efecto, si hallara exequible la norma impugnada no har\u00eda otra cosa que dejar en firme su ejecutabilidad y, habi\u00e9ndose dado ya la ejecuci\u00f3n, la resoluci\u00f3n judicial ser\u00eda in\u00fatil y extempor\u00e1nea. Y si la encontrara inexequible, no podr\u00eda ser observada la sentencia en raz\u00f3n de haberse alcanzado ya el fin propuesto por quien profiri\u00f3 la disposici\u00f3n; se encontrar\u00eda la Corte con hechos cumplidos respecto de los cuales nada podr\u00eda hacer la determinaci\u00f3n que adoptase4. <\/p>\n
Sin embargo, lo anterior no implica que la Corte deba inhibirse de conocer de la constitucionalidad de los art\u00edculos 18 de la Ley 225 de 1995 y 121 del decreto 111 de 1996, pues si bien esas normas se aplican a la vigencia fiscal de 1995, la cual ya expir\u00f3, ello no significa que esas disposiciones hayan dejado de producir totalmente efectos, por cuanto el mecanismo de las reservas presupuestales permite que determinadas apropiaciones puedan ser ejecutadas una vez concluido el per\u00edodo fiscal. As\u00ed, el art\u00edculo 89 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, que regula esta figura de las reservas presupuestales, establece con claridad al respecto: <\/p>\n
Las apropiaciones incluidas en el presupuesto general de la Naci\u00f3n, son autorizaciones m\u00e1ximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. <\/p>\n
Despu\u00e9s del 31 de diciembre de cada a\u00f1o estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podr\u00e1n comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. <\/p>\n
Al cierre de la vigencia fiscal cada \u00f3rgano constituir\u00e1 las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando est\u00e9n legalmente contra\u00eddos y desarrollen el objeto de la apropiaci\u00f3n. Las reservas presupuestales s\u00f3lo podr\u00e1n utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. <\/p>\n
Igualmente, cada \u00f3rgano constituir\u00e1 al 31 de diciembre del a\u00f1o cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. <\/p>\n
El Gobierno Nacional establecer\u00e1 los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente art\u00edculo (L. 38\/39, art. 72; L. 179\/94, art. 38; L. 225\/95, art. 8\u00ba) (subrayas no originales). <\/p>\n
<\/p>\n
Ley org\u00e1nica del presupuesto, disposiciones transitorias y vigencias fiscales espec\u00edficas <\/p>\n
5- Seg\u00fan los actores, los art\u00edculos 18 de la Ley 225 de 1995 y 121 del decreto 111 de 1996 son inconstitucionales por violaci\u00f3n del contenido propio de la ley org\u00e1nica del presupuesto ya que, seg\u00fan su criterio, el estatuto org\u00e1nico no puede pronunciarse sobre una ley anual de presupuesto de car\u00e1cter particular, puesto que su funci\u00f3n es la de dictar los par\u00e1metros dentro de los cuales deben elaborarse las leyes anuales de presupuesto. Por el contrario, la ciudadana interviniente considera que la naturaleza transitoria de estas disposiciones no implica la inconstitucionalidad de la medida incorporada al estatuto org\u00e1nico presupuestal, pues la reforma de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica requiere, en ciertas ocasiones, de mecanismos de transici\u00f3n que permitan hacer efectivos los nuevos preceptos, sin generar traumatismos en la aplicaci\u00f3n de la normatividad vigente hasta ese momento. Comienza pues la Corte por analizar si estos art\u00edculos tienen un contenido que desborda el campo propio de la ley org\u00e1nica del presupuesto. <\/p>\n
6- La Corte coincide con la ciudadana interviniente en que es posible que el estatuto org\u00e1nico del presupuesto contenga disposiciones transitorias que eviten los traumatismos en los cambios de normatividad en este campo. Sin embargo, debe tratarse de normas de transici\u00f3n que respondan al contenido propio de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica presupuestal, y que por ende no invadan la competencia espec\u00edfica de las leyes anuales de presupuesto, por cuanto la Carta distingue n\u00edtidamente entre ambos tipos de leyes. As\u00ed, mientras que la ley org\u00e1nica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (CP art. 352), el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a \u00e9stas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del per\u00edodo fiscal respectivo (CP arts 346 y ss). Por ende, as\u00ed como es inconstitucional que una ley anual del presupuesto incorpore disposiciones propias de la ley org\u00e1nica, igualmente es contrario a la Carta que la ley org\u00e1nica del presupuesto regule asuntos que son competencia de una ley anual del presupuesto. Por ello esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda se\u00f1alado que “la ley org\u00e1nica del presupuesto regula el proceso presupuestal en general y no el de una espec\u00edfica vigencia presupuestal”5. <\/p>\n
7- Ahora bien, en el presente caso los art\u00edculos parcialmente acusados establecen que para “la vigencia fiscal de 1995 los proyectos de cofinanciaci\u00f3n que se encuentren identificados en el decreto de liquidaci\u00f3n y sus distribuciones, adquieren viabilidad condicional siempre y cuando se presenten antes del 31 de diciembre de ese a\u00f1o”. Es pues claro que estas normas no son propiamente disposiciones org\u00e1nicas transitorias, pues no est\u00e1n estableciendo un mecanismo de ajuste al proceso presupuestal, teniendo en cuenta las modificaciones que se hubieren introducido a la legislaci\u00f3n org\u00e1nica, sino que son art\u00edculos que est\u00e1n autorizando la ejecuci\u00f3n de un gasto en un per\u00edodo fiscal espec\u00edfico, el a\u00f1o de 1995, con lo cual han desbordado el contenido propio de la ley org\u00e1nica y han invadido el campo de la ley anual de presupuesto de esa vigencia fiscal. Por ende, la Corte concluye que estas normas son inconstitucionales, por violaci\u00f3n del \u00e1mbito propio de la ley anual de presupuesto. <\/p>\n
Conforme a lo anterior, la Corte retirar\u00e1 del ordenamiento los art\u00edculos 18 de la Ley 225 de 1995 y 121 del decreto 111 de 1996. Es cierto que los actores s\u00f3lo acusaron parcialmente estos art\u00edculos, pues \u00fanicamente demandaron el inciso primero. Sin embargo, lo cierto es que ese inciso forma una unidad indisoluble de sentido con el resto del art\u00edculo del cual hace parte, puesto que los otros incisos establecen algunas regulaciones transitorias para dar cumplimiento al mandato contenido en el inciso primero demandado, como que los fondos de cofinanciaci\u00f3n realizar\u00e1n la reserva presupuestal y otorgar\u00e1n a la entidad territorial 90 d\u00edas improrrogables para presentar los documentos necesarios a fin de autorizar los respectivos desembolsos. Por consiguiente, la Corte, dando aplicaci\u00f3n al art\u00edculo 6\u00ba del decreto 2067 de 1991, conformar\u00e1 unidad normativa y declarar\u00e1 la inexequibilidad de la totalidad de los art\u00edculos. <\/p>\n
El asunto material bajo revisi\u00f3n. <\/p>\n
8- Seg\u00fan los actores y el Ministerio P\u00fablico, la otra norma impugnada, esto es, el art\u00edculo 59 de la Ley 224 de 1995, es inconstitucional pues desconoce el principio de legalidad del gasto, al autorizar al gobierno para que efect\u00fae traslados presupuestales entre los distintos fondos de cofinanciaci\u00f3n y otros gastos de inversi\u00f3n, por medio del decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto. Seg\u00fan su criterio, finalmente es el Gobierno, por medio de tal decreto, y no la ley de presupuesto, como lo ordena la Constituci\u00f3n, quien apropia y autoriza los gastos definitivos para los distintos fondos y los diferentes proyectos de inversi\u00f3n. En cambio, seg\u00fan la ciudadana interviniente, la norma impugnada se ajusta a la Carta pues respeta las competencias propias del Congreso y el Gobierno en materia fiscal, ya que la ley de presupuesto, al apropiar los gastos, no puede entrar en el detalle de los distintos proyectos, labor que corresponde adelantar al Gobierno por medio del decreto de liquidaci\u00f3n. En tales circunstancias, la Corte proceder\u00e1 a recordar brevemente los alcances del principio de legalidad del gasto y la naturaleza jur\u00eddica del decreto de liquidaci\u00f3n, con el fin de responder al interrogante de si el Gobierno puede efectuar esos traslados entre los fondos de cofinanciaci\u00f3n y otros gastos de inversi\u00f3n, mediante tal decreto. <\/p>\n
Legalidad del gasto, principio de especializaci\u00f3n, decreto de liquidaci\u00f3n y traslados presupuestales. <\/p>\n
9- El principio de legalidad del gasto constituye uno de los fundamentos m\u00e1s importantes de las democracias constitucionales. Seg\u00fan tal principio, corresponde al Congreso, como \u00f3rgano de representaci\u00f3n plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresi\u00f3n inevitable del principio democr\u00e1tico y de la forma republicana de gobierno (CP art. 1\u00ba). En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no s\u00f3lo deben ser previamente decretadas por la ley (CP art. 346) sino que, adem\u00e1s, deben ser apropiadas por la ley de presupuesto (CP art. 345) para poder ser efectivamente realizadas. <\/p>\n
<\/p>\n
10- Conforme a lo anterior, y como claramente lo se\u00f1ala el art\u00edculo 345 superior, no se podr\u00e1 hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos, regla que es la materializaci\u00f3n del principio de la legalidad del gasto en el campo presupuestal. Esta fuerza restrictiva del presupuesto, seg\u00fan la cual s\u00f3lo pueden ser efectuados los gastos apropiados en esta ley anual, tiene gran trascendencia, ya que el presupuesto no es s\u00f3lo un instrumento contable sino que tiene importantes finalidades econ\u00f3micas y pol\u00edticas, que explican a su vez, su fisionom\u00eda jur\u00eddica6. As\u00ed, tal y como esta Corporaci\u00f3n ya lo hab\u00eda destacado7, el presupuesto es un mecanismo de racionalizaci\u00f3n de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de pol\u00edtica econ\u00f3mica, planificaci\u00f3n y desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo (CP arts 342 y 346). Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democr\u00e1ticas, ya que es una expresi\u00f3n de la separaci\u00f3n de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar c\u00f3mo se deben invertir los dineros del erario p\u00fablico. Finalmente, esto explica la fuerza jur\u00eddica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, seg\u00fan el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental. <\/p>\n
Por ello se considera que una obvia consecuencia de la legalidad del gasto es el llamado principio de “especializaci\u00f3n”, que se encuentra expresamente consagrado en el aparte final del art\u00edculo 345 de la Carta, el cual se\u00f1ala que no se podr\u00e1 “transferir cr\u00e9dito alguno a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. En efecto, en la nomenclatura de la Hacienda P\u00fablica, la palabra cr\u00e9dito no tiene el significado t\u00e9cnico del derecho privado ya que en materia presupuestal, se denomina cr\u00e9dito a la “autorizaci\u00f3n conferida al Gobierno por el Congreso para invertir determinada suma en un servicio dado”8. Por consiguiente, esta norma constitucional est\u00e1 prohibiendo que el Gobierno utilice una partida de gasto aprobada por el Congreso para una finalidad distinta de aquella para la cual \u00e9sta fue apropiada. As\u00ed, el art\u00edculo 18 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto especifica los alcances del principio de especializaci\u00f3n y establece que “las apropiaciones deben referirse en cada \u00f3rgano de la administraci\u00f3n a su objeto y funciones, y se ejecutar\u00e1n estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas”. Y no pod\u00eda ser de otra forma pues poca eficacia tendr\u00eda el principio de legalidad si, una vez aprobado el presupuesto, el Gobierno pudiera variar a su arbitrio los montos de las partidas o la destinaci\u00f3n de las mismas. <\/p>\n
11- En ese orden de ideas, si debido a naturales cambios econ\u00f3micos o de prioridades, el Gobierno necesita modificar la destinaci\u00f3n de determinadas apropiaciones fiscales, crear nuevas o aumentar el monto de las existentes, debe recurrir a los llamados cr\u00e9ditos adicionales y traslados presupuestales. En virtud de los primeros, se busca aumentar la cuant\u00eda de una determinada apropiaci\u00f3n (cr\u00e9ditos suplementales) o crear una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original (cr\u00e9ditos extraordinarios). En virtud de los traslados, se disminuye el montante de una apropiaci\u00f3n (contracr\u00e9dito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida (cr\u00e9dito), por lo cual esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda indicado que en estas operaciones “simplemente se var\u00eda la destinaci\u00f3n del gasto entre diferentes secciones (entidades p\u00fablicas) o entre numerales de una misma secci\u00f3n (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de cr\u00e9ditos mediante una operaci\u00f3n de contracr\u00e9ditos en la ley de apropiaciones”9. <\/p>\n
Ahora bien, la Constituci\u00f3n de 1991 quiso fortalecer las prerrogativas del Congreso durante todo el proceso presupuestal, con el fin de reforzar el principio de legalidad del gasto, tal y como esta Corte lo ha destacado en m\u00faltiples oportunidades10. As\u00ed, en particular, en materia de gastos, la Carta elimin\u00f3 la figura de los cr\u00e9ditos o traslados adicionales administrativos que preve\u00eda la anterior Constituci\u00f3n, por lo cual se puede concluir que, tal y como esta Corte ya lo ha establecido, s\u00f3lo el Congreso -como legislador ordinario- o el Ejecutivo -cuando act\u00faa como legislador extraordinario durante los estados de excepci\u00f3n- tienen la posibilidad de modificar el presupuesto. Ha dicho con claridad al respecto esta Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
Bien sabido es que la modificaci\u00f3n del Presupuesto que supone el aumento de las apropiaciones, es decir, la apertura de cr\u00e9ditos adicionales, s\u00f3lo puede hacerla el Congreso, a partir de la vigencia de la actual Constituci\u00f3n. Ya no tiene el Ejecutivo la posibilidad de reformar el Presupuesto, en \u00e9pocas de normalidad. La Corte acept\u00f3 la modificaci\u00f3n por decreto legislativo, dictado durante los estados de excepci\u00f3n. Pero, se repite, en tiempo de normalidad la reforma del Presupuesto s\u00f3lo corresponde al Congreso. Han desaparecido, pues, los cr\u00e9ditos adicionales por decreto, en tiempo de normalidad <\/p>\n
La ley estatutaria que regula los estados de excepci\u00f3n, reconoci\u00f3 al Gobierno Nacional la facultad que le otorga el art\u00edculo 345, para percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, y hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen inclu\u00eddas en el de Gastos. Y le otorg\u00f3, adem\u00e1s, la que ya la Corte le hab\u00eda reconocido: reformar el Presupuesto, por medio de decretos legislativos. <\/p>\n
Mal puede, en consecuencia, la ley de Presupuesto, conferir al Gobierno Nacional una facultad que la Constituci\u00f3n no le otorga. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n: si el Gobierno pretende aumentar las apropiaciones presupuestales con el fin previsto en el art\u00edculo 71, deber\u00e1 acudir al Congreso, para que se modifique el Presupuesto, mediante la apertura de los cr\u00e9ditos adicionales que sean necesarios (subrayas no originales)11. <\/p>\n
Por ello, si el Gobierno se encuentra obligado a efectuar cr\u00e9ditos adicionales o traslados presupuestales debe presentar y tramitar el correspondiente proyecto de ley, tal y como lo estatuyen los art\u00edculos 79 y ss del decreto 111 de 1996 o Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. <\/p>\n
12- Un interrogante obvio surge: \u00bfc\u00f3mo se articula ese principio de legalidad del gasto con el llamado decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto? Para comprender el alcance de este decreto, es necesario tener en cuenta que el proceso presupuestal implica un complejo reparto de competencias entre los distintos \u00f3rganos de poder. As\u00ed, el Ejecutivo prepara y presenta el proyecto, el Congreso lo aprueba, luego compete al Ejecutivo la responsabilidad principal en la ejecuci\u00f3n del mismo, mientras que el control “corresponder\u00e1 a varios \u00f3rganos dependiendo del \u00e1ngulo desde el cual se ejerza”12. <\/p>\n
En particular, durante el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n en el Congreso, y como bien lo se\u00f1alan los actores, la ciudadana interviniente y el Ministerio P\u00fablico, opera un sistema particular ya que los parlamentarios eliminan o disminuyen las partidas presentadas por el gobierno -los llamados contracr\u00e9ditos- en un pliego separado al de la ley, e igualmente proceden a crear o aumentar partidas -los llamados cr\u00e9ditos- tambi\u00e9n en pliego separado. Por consiguiente, por ese particular tr\u00e1mite, el presupuesto sale disperso de las c\u00e1maras en cuatro documentos, a saber, el proyecto original presentado por el gobierno, el pliego de contracr\u00e9ditos aprobados por el Congreso, el pliego de cr\u00e9ditos aprobados por el Congreso, y finalmente, las disposiciones generales y modificaciones de redacci\u00f3n. Esto explica el sentido del decreto de liquidaci\u00f3n, que no es una figura expresamente consagrada en la Carta pero que se encuentra regulada por el art\u00edculo 65 decreto 111 de 1996 o Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. Seg\u00fan tal norma, el Gobierno dicta ese decreto tomando como base el proyecto original de presupuesto, en el cual se insertan las modificaciones parlamentarias y se agrega un anexo en donde se detalla el gasto para el per\u00edodo fiscal respectivo. Como vemos, este decreto de liquidaci\u00f3n no es en s\u00ed mismo un acto normativo capaz de modificar los alcances de aquello que fue aprobado en el Congreso, sino una operaci\u00f3n destinada a clarificar los resultados del debate legislativo y especificar el gasto, todo con el fin de facilitar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto, as\u00ed como el control m\u00e1s apropiado del mismo por parte de las distintas instancias competentes. En reciente decisi\u00f3n, la Corte precis\u00f3 la importancia y los l\u00edmites de este decreto en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
Es evidente, entonces, que el decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto cumple una funci\u00f3n de trascendental importancia, pues en \u00e9l habr\u00e1n de quedar consignados, en forma definitiva, todos los ingresos y gastos con las correspondientes partidas tal y como fueron aprobadas por el Congreso, sin que pueda el Gobierno aumentar o disminuir su cuant\u00eda ni introducir cambios en cuanto a su asignaci\u00f3n y destino, respetando \u00edntegramente el contenido de los preceptos que dicho \u00f3rgano haya expedido (subrayas no originales)13. <\/p>\n
13- Es pues claro que mediante el decreto de liquidaci\u00f3n el Gobierno puede detallar el gasto pero no tiene la facultad, en manera alguna, de modificar su monto o su destinaci\u00f3n, pues ello entrar\u00eda en contradicci\u00f3n con los principios de legalidad y de especializaci\u00f3n del gasto. Este decreto es un mecanismo para facilitar y hacer m\u00e1s transparente la ejecuci\u00f3n del presupuesto, tal y como fue aprobado por el Congreso, por lo cual mal podr\u00eda utilizarse ese instrumento jur\u00eddico ejecutivo para contradecir los mandatos del \u00f3rgano legislativo. Conforme a lo anterior, para la Corte es claro que por medio del decreto de liquidaci\u00f3n no puede el Gobierno efectuar traslados presupuestales o abrir cr\u00e9ditos adicionales sino que para tal efecto debe presentar los correspondientes proyectos de ley, tal y como lo se\u00f1ala el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. Otra cosa diferente es que por medio de tal decreto el Gobierno pueda ubicar en el sitio adecuado las partidas que est\u00e9n incluidas en numerales rent\u00edsticos, secciones, programas y subprogramas que no est\u00e9n de acuerdo con su naturaleza, seg\u00fan lo establece el art\u00edculo 50 de la Ley 224 de 1995, norma declarada exequible en reciente decisi\u00f3n de esta Corporaci\u00f3n. La Corte precis\u00f3 entonces que esa disposici\u00f3n era constitucional por cuanto no autorizaba traslados presupuestales ni cr\u00e9ditos adicionales. Dijo entonces la Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
Adem\u00e1s, la funci\u00f3n atribuida al Gobierno es organizativa y en ning\u00fan momento le permite introducir nuevos ingresos o gastos ni variar o derogar los ya aprobados por el Congreso, simplemente se busca corregir las imprecisiones en que se haya incurrido al expedir la ley anual, respecto a la ubicaci\u00f3n de las partidas dando as\u00ed cabal cumplimiento al principio de especializaci\u00f3n (subrayas no originales).14 <\/p>\n
La inconstitucionalidad del art\u00edculo 59 de la Ley 224 de 1995. <\/p>\n
14- Las anteriores consideraciones permiten entonces a la Corte entrar al estudio espec\u00edfico de la norma impugnada. As\u00ed, la disposici\u00f3n autoriza al Gobierno para que a trav\u00e9s del Decreto de Liquidaci\u00f3n, y previo concepto del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, efect\u00fae traslados presupuestales entre el Fondo de Confinanciaci\u00f3n de V\u00edas (FCV), el Fondo Nacional de Caminos Vecinales (FNCV), el Fondo de Infraestructura Urbana (FIU), el Fondo para el Desarrollo Rural Integrado (DRI), el Fondo de Inversi\u00f3n Social (FIS) e INURBE y de otros gastos de inversi\u00f3n, a fin de atender las demandas que se requieren en los diferentes proyectos de inversi\u00f3n social regional. Ahora bien, estos fondos de cofinanciaci\u00f3n son entidades diferentes, pues son establecimientos p\u00fablicos distintos, adscritos a diversos ministerios y con finalidades muy variadas. Por ejemplo, conforme al decreto 2132 de 1992, el Fondo de Inversi\u00f3n Social (FIS) es un establecimiento p\u00fablico adscrito al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, que tiene como objetivo primordial cofinanciar proyectos presentados por las entidades territoriales para subsidio a la demanda en materia de salud, educaci\u00f3n, cultura, recreaci\u00f3n, deporte y atenci\u00f3n de grupos vulnerables de la poblaci\u00f3n. En cambio, conforme al art\u00edculo 14 de la Ley 105 de 1993, el Fondo Nacional de Caminos Vecinales (FNCV) es un establecimiento p\u00fablico adscrito al Ministerio de Transporte, el cual tiene objetivos institucionales muy diversos. <\/p>\n
El art\u00edculo acusado est\u00e1 entonces permitiendo que el Gobierno, por medio del decreto de liquidaci\u00f3n, efect\u00fae traslados que modifican el sentido mismo de las erogaciones apropiadas por el Congreso en la ley de presupuesto, ya que se transfieren partidas de una entidad a otra y, de esa manera, se modifican adem\u00e1s sus finalidades, con lo cual se violan los principios de legalidad y de especializaci\u00f3n del gasto. <\/p>\n
15- Con todo, podr\u00eda considerarse que la disposici\u00f3n acusada encuentra sustento en la prioridad que, seg\u00fan la Carta, el gasto p\u00fablico social tiene sobre las otras asignaciones, con excepci\u00f3n de los casos de guerra exterior o las razones de seguridad nacional (CP art. 350), puesto que la norma simplemente permite que el Gobierno efect\u00fae esos traslados con el fin de “atender las demandas que se requieren en los diferentes proyectos de inversi\u00f3n social regional”. Seg\u00fan este argumento, el art\u00edculo impugnado no es m\u00e1s que un instrumento para flexibilizar la ejecuci\u00f3n del presupuesto y permitir que en la pr\u00e1ctica el gasto social tenga prioridad sobre las otras asignaciones, tal y como la Constituci\u00f3n lo ordena. <\/p>\n
La Corte reconoce la jerarqu\u00eda e importancia de la inversi\u00f3n social en el ordenamiento constitucional. Sin embargo, el anterior argumento no es de recibo, pues la prioridad del gasto social no justifica que la ley desconozca las competencias que la Carta ha establecido entre el Congreso y el Gobierno en el proceso presupuestal. Esta prevalencia del gasto social opera entonces en el marco del proceso presupuestal, tal y como lo define la norma superior. Ahora bien, seg\u00fan la Constituci\u00f3n, es al Congreso a quien corresponde, por medio de la ley del presupuesto, apropiar las partidas y sus orientaciones (CP art. 345), por lo cual no puede la ley trasladar al Ejecutivo esa competencia para la definici\u00f3n \u00faltima del gasto p\u00fablico, ni siquiera en materia de inversi\u00f3n social, pues se estar\u00eda rompiendo la legalidad del gasto que, como ya se ha se\u00f1alado en esta sentencia, es uno de los fundamentos del constitucionalismo democr\u00e1tico. En efecto, de declararse exequible la disposici\u00f3n acusada, la orientaci\u00f3n \u00faltima de la inversi\u00f3n no depender\u00eda del debate democr\u00e1tico en el Congreso sino de la decisi\u00f3n discrecional del Ejecutivo al expedir el decreto de liquidaci\u00f3n. As\u00ed, el Congreso podr\u00eda aprobar una determinada suma para el Fondo DRI, pues podr\u00eda considerar que la prioridad en materia de cofinanciaci\u00f3n es apoyar el desarrollo del campo; sin embargo, la norma acusada permite que el Gobierno traslade esa partida, por ejemplo, al FIU, que tiene otra finalidad muy diversa, pues est\u00e1 destinado a fortalecer la infraestructura urbana. <\/p>\n
La violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n es a\u00fan m\u00e1s flagrante en relaci\u00f3n con la posibilidad de efectuar traslados con “otros gastos de inversi\u00f3n”, como lo establece ese mismo art\u00edculo, pues, como bien lo destacan los actores, esta expresi\u00f3n abre la v\u00eda a que el Gobierno, por medio del decreto de liquidaci\u00f3n, efect\u00fae modificaciones a cualquiera de los rubros de inversi\u00f3n aprobados en el presupuesto, con lo cual el principio de legalidad del gasto queda pr\u00e1cticamente anulado. <\/p>\n
16- En concordancia con lo anterior, la Corte considera que el art\u00edculo impugnado tambi\u00e9n viola la ley org\u00e1nica del presupuesto a la cual est\u00e1 estrictamente sujeta toda ley anual del presupuesto. En efecto, la Constituci\u00f3n atribuye a la ley org\u00e1nica del presupuesto la condici\u00f3n de instrumento apropiado y especial para gobernar todo el proceso presupuestal, y en especial su modificaci\u00f3n. As\u00ed, el art\u00edculo 352 de la Carta, se\u00f1ala que esa ley org\u00e1nica “regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la naci\u00f3n”. Por ende, la ley anual debe sujetarse a lo previsto por esa legislaci\u00f3n org\u00e1nica en materia de modificaciones al presupuesto, y \u00e9sta no prev\u00e9 que el Ejecutivo, en tiempos de paz, pueda efectuar, de manera aut\u00f3noma, traslados presupuestales entre distintas entidades. Y no pod\u00eda ser de otra forma pues, como ya se indic\u00f3, esos traslados administrativos desconocen los principios de legalidad y de especialidad del gasto. <\/p>\n
17- Igualmente, el art\u00edculo impugnado tambi\u00e9n viola el art\u00edculo 11 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, el cual se\u00f1ala el contenido propio de la ley del presupuesto y establece que \u00e9ste se compone de tres partes esenciales: el presupuesto de rentas, que estima los ingresos, la ley de apropiaciones, que autoriza los gastos, y las llamadas “disposiciones generales”, entre las cu\u00e1les se encuentra precisamente el art\u00edculo impugnado, y que “son normas tendientes a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, las cuales regir\u00e1n \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para el cual se expidan.” Esto significa que estas disposiciones generales tienen un contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto, por lo cual s\u00f3lo se pueden introducir en la ley del presupuesto art\u00edculos que busquen ya sea estimar los ingresos (presupuesto de rentas), autorizar los gastos (ley de apropiaciones) o permitir la debida ejecuci\u00f3n de lo aprobado (disposiciones generales). Ahora bien, es claro que el art\u00edculo impugnado no puede ser incluido en ninguno de esos componentes, pues no estima ingresos, tampoco autoriza gastos, y mal podr\u00eda ser considerado una disposici\u00f3n instrumental para asegurar la correcta ejecuci\u00f3n de lo aprobado por el Congreso ya que, como se mostr\u00f3 anteriormente, se trata de una norma que, por la v\u00eda de los traslados presupuestales, permite la modificaci\u00f3n gubernamental de la finalidad de las apropiaciones efectuadas por el Congreso, con clara violaci\u00f3n del principio de legalidad del gasto. <\/p>\n
Efectos de la sentencia, cosa juzgada constitucional y objeci\u00f3n presidencial. <\/p>\n
18- Por todo lo anterior, el art\u00edculo 59 de la Ley 224 de 1995 ser\u00e1 declarado inexequible en la parte resolutiva de esta sentencia. La Corte precisa que por obvias razones de seguridad jur\u00eddica, la presente sentencia sigue la regla general, seg\u00fan la cual los efectos de la misma s\u00f3lo comienzan a partir de su notificaci\u00f3n. A partir de tal fecha, el Gobierno dar\u00e1 aplicaci\u00f3n a la presente sentencia, conforme lo se\u00f1ala el art\u00edculo 115 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, el cual regula los efectos de una inexequibilidad parcial de normas del presupuesto. <\/p>\n
19- La ley de presupuesto se expide anualmente. Ahora bien, ha sido una pr\u00e1ctica usual reproducir en los distintos presupuestos muchas de las “disposiciones generales” contenidas en las leyes de a\u00f1os precedentes, por lo cual es factible que el Congreso -en su leg\u00edtimo ejercicio del poder de aprobar el presupuesto- y el Gobierno -en ejercicio de sus competencias de formulaci\u00f3n, liquidaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del mismo- hayan considerado la posibilidad de introducir en los presupuestos de las pr\u00f3ximas vigencias fiscales una disposici\u00f3n con el mismo contenido normativo del art\u00edculo 59 de la Ley 224 de 1995, declarado inexequible en esta sentencia. <\/p>\n
En tales condiciones, es necesario resaltar que la Constituci\u00f3n confiere a las decisiones que la Corte Constitucional profiere en ejercicio del control de las normas legales una particular fuerza normativa, puesto que establece que ellas “hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional” (CP art. 243). Tales decisiones tienen entonces efectos obligatorios erga omnes. <\/p>\n
Esta cosa juzgada constitucional, conforme a la Carta, tiene no s\u00f3lo un alcance formal, esto es, no recae \u00fanicamente sobre la disposici\u00f3n espec\u00edfica estudiada por la Corte, sino que tiene tambi\u00e9n un alcance material, pues se proyecta sobre los otros textos legales que pudieran tener id\u00e9ntico contenido normativo. En efecto, el art\u00edculo 243 de la Carta se\u00f1ala que “ninguna autoridad podr\u00e1 reproducir el contenido material del acto jur\u00eddico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontaci\u00f3n entre la norma ordinaria y la Constituci\u00f3n”. N\u00f3tese que esta norma superior se refiere al contenido material del acto declarado inexequible, y no distingue entre autoridades, por lo cual la disposici\u00f3n constitucional ordena que ninguna autoridad -ni legislativa, ni ejecutiva, ni judicial- puede reproducir, o contribuir a la reproducci\u00f3n, del contenido material declarado inexequible por la Corte. La cosa juzgada constitucional alcanza as\u00ed los contenidos mismos de la disposici\u00f3n jur\u00eddica y opera “cuando la decisi\u00f3n constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto”15. Esta Corporaci\u00f3n hab\u00eda definido los alcances de la figura en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
Como m\u00e1ximo int\u00e9rprete de la Constituci\u00f3n y guardi\u00e1n de su integridad y supremac\u00eda, la Corte Constitucional decide definitivamente sobre la constitucionalidad de las leyes demandadas, luego de confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Carta. La calidad del \u00f3rgano judicial, la exhaustividad del examen, la necesidad de procurar estabilidad institucional, son los presupuestos que sustentan el car\u00e1cter de cosa juzgada que revisten las sentencias de la Corte Constitucional (C.P. art. 243). Las decisiones de la Corte proferidas en cumplimiento de su alta misi\u00f3n de asegurar la integridad y la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n corresponden a su actualizaci\u00f3n y elucidaci\u00f3n concretas y demandan, como expresi\u00f3n suya viva y aut\u00e9ntica, id\u00e9ntico acatamiento. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n f\u00edrmemente repele los actos de las autoridades que reproduzcan el contenido material del acto jur\u00eddico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontaci\u00f3n entre la norma ordinaria y aqu\u00e9lla (C.P. art. 243)16. <\/p>\n
Por consiguiente, conforme al art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n, es obvio que el Congreso no puede aprobar una disposici\u00f3n que tenga el mismo contenido normativo del art\u00edculo 59 de la Ley 224 de 1995, mientras subsistan los mandatos constitucionales que fundamentaron la inexequibilidad de ese art\u00edculo. En ese mismo orden de ideas, es natural que es deber de todas las otras autoridades constituidas evitar que ese mismo contenido normativo, declarado inexequible por la Corte, pueda ser incorporado nuevamente al ordenamiento jur\u00eddico colombiano. En esa tarea, una importante responsabilidad recae sobre el Presidente de la Rep\u00fablica, quien, como s\u00edmbolo de la unidad nacional y garante de los derechos y libertades de los colombianos, debe una especial lealtad a la Constituci\u00f3n (CP art. 188). Por ello la propia Carta dota al Presidente de ciertos instrumentos jur\u00eddicos a fin de que pueda contribuir a la preservaci\u00f3n de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, entre los cu\u00e1les se destaca la facultad que tiene esa autoridad de objetar total o parcialmente los proyectos de ley, tanto por razones de inconstitucionalidad como de conveniencia (CP art. 166). Ahora bien, es indudable que la objeci\u00f3n por inconveniencia se fundamenta en una apreciaci\u00f3n aut\u00f3noma de parte del Presidente, por lo cual se trata de una potestad discrecional. En cambio, no sucede lo mismo con la objeci\u00f3n por inconstitucionalidad, cuando se trata de disposiciones legales que vulneran claros mandatos constitucionales o que reproducen contenidos normativos declarados inexequibles por la Corte Constitucional. En efecto, en tales casos, y en virtud de la fuerza de la cosa juzgada constitucional material (CP art. 243) y de la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, como norma de normas que es (CP art. 4\u00ba), el Presidente no est\u00e1 simplemente facultado sino que est\u00e1 obligado a objetar los proyectos aprobados por el Congreso que vulneran claros mandatos de la Carta o que reproducen los contenidos normativos de actos declarados inexequibles por la Corte Constitucional. La objeci\u00f3n por inconstitucionalidad es entonces, en tales eventos, un poder-deber radicado en el Presidente de la Rep\u00fablica. Por ello, en la parte resolutiva de esta sentencia, se ordenar\u00e1 remitir copia de la misma al Congreso de la Rep\u00fablica y al Presidente de la Rep\u00fablica para efectos de que esas autoridades den cumplimiento, en caso de que sea necesario, a los art\u00edculos 167 y 343 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Consideraciones finales sobre el mecanismo de cofinanciaci\u00f3n. <\/p>\n
20- Finalmente, esta Corporaci\u00f3n aclara que la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad de la norma impugnada no implica un cuestionamiento al mecanismo de cofinanciaci\u00f3n en s\u00ed mismo considerado. Ese instrumento permite que existan transferencias financieras del gobierno central a las entidades territoriales que no sean obligatorias y autom\u00e1ticas -como lo son el situado fiscal o la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n (CP art. 356 y 357)- sino que puedan ser condicionadas por el Gobierno central, conforme a la Constituci\u00f3n y a la ley. De esa manera se pretende que la Naci\u00f3n pueda orientar la din\u00e1mica de la descentralizaci\u00f3n, al mismo tiempo que se estimula el desarrollo institucional y la eficiencia fiscal y administrativa de las distintas entidades territoriales, pues lo propio de la cofinanciaci\u00f3n es que un componente de la inversi\u00f3n es sufragado por la propia entidad territorial, que se encuentra as\u00ed incentivada a no dilapidar los recursos17. En ese orden de ideas, el mecanismo de cofinanciaci\u00f3n encuentra amplio sustento constitucional en la f\u00f3rmula territorial misma del Estado colombiano, que es una rep\u00fablica unitaria, descentralizada y con autonom\u00eda de sus entidades territoriales (CP art. 1). En efecto, la cofinanciaci\u00f3n articula los principios de unidad y autonom\u00eda del ordenamiento territorial, al mismo tiempo que desarrolla los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, en los cuales se funda el reparto de competencias entre los distintos niveles territoriales (CP art. 288). Sin embargo, la constitucionalidad prima facie del mecanismo de la cofinanciaci\u00f3n no significa que cualquier regulaci\u00f3n de la misma sea leg\u00edtima, pues es obvio que \u00e9sta debe adecuarse a la Carta, y en particular a los principio y reglas constitucionales que gobiernan el proceso presupuestal y el reparto de competencias entre el Gobierno y el Congreso en este campo. Y en este caso es claro que la norma impugnada viol\u00f3 tales principios y reglas pues desconoci\u00f3 los principios de legalidad y especializaci\u00f3n del gasto, al permitir que el gobierno efect\u00fae, por medio del decreto de liquidaci\u00f3n, traslados presupuestales entre gastos de inversi\u00f3n y fondos de cofinanciaci\u00f3n. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
Primero: Declarar INEXEQUIBLES los art\u00edculos 59 de la Ley 224 de 1995, 18 de la Ley 225 de 1995 y 121 del decreto 111 de 1996. <\/p>\n
Segundo: COMUN\u00cdQUESE esta sentencia al Congreso de la Rep\u00fablica y al Presidente de la Rep\u00fablica para efectos de dar cumplimiento, en caso de que sea necesario, a los art\u00edculos 167 y 343 de la Constituci\u00f3n, conforme a lo se\u00f1alado en los fundamentos jur\u00eddicos No 18 y 19 de esta sentencia. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
2Ib\u00eddem, Fundamento Jur\u00eddico No 5. <\/p>\n
3 Al respecto puede verse, entre otras, las sentencias C-454\/93, C-457\/93, C-467\/93, C-541\/93, C-103\/93,C-377\/93, C-047\/94 y C-104\/94. <\/p>\n
4Sentencia C-350\/94. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 2. <\/p>\n
5Sentencia C-490\/94. MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Consideraci\u00f3n de la Corte 3\u00ba a la Primera Objeci\u00f3n Presidencial. <\/p>\n
6Ver, entre otros, Jos\u00e9 Roberto Dromi. Presupuesto y cuenta de inversi\u00f3n. Buenos Aires: Astrea, 1988, pp 15 y ss. <\/p>\n
7Ver, entre otras, la sentencia C-478\/92. MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
8Esteban Jaramillo. Tratado de Ciencia de la Hacienda P\u00fablica, Ed. Minerva, Bogot\u00e1, 1930, p 569. <\/p>\n
9Sentencia C-206\/93. MP Antonio Barrera Carbonell. Consideraci\u00f3n de la Corte 4.3.4 <\/p>\n
10 Ver, entre otras, ib\u00eddem, Consideraci\u00f3n de la Corte 2.2. <\/p>\n
11Sentencia C-357\/94. MP Jorge Arango Mej\u00eda. Consideraci\u00f3n de la Corte 2\u00ba, k). <\/p>\n
12Sentencia C-478\/92. MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
13Sentencia C-629\/96. MP Carlos Gaviria D\u00edaz. Consideraci\u00f3n de la Corte No 6.8 <\/p>\n
14 Ib\u00eddem, Consideraci\u00f3n de la Corte No 6.8.2 <\/p>\n
15Sentencia C-247\/96. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 2. <\/p>\n
16Sentencia C-301\/93. MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Fundamento Jur\u00eddico No 3 <\/p>\n
17Ver al respecto, por ejemplo, Tim Campbell et al. Descentralization to Local Government in LAC: National Strategies and Local Response in Planning, Spending an Management. World Bank, Regional Studies Program, 1991, pp 46 y ss. <\/p>\n
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C-685-96 Sentencia C-685\/96 NORMA ORGANICA PRESUPUESTAL TRANSITORIA-Agotamiento del contenido normativo\/RESERVA PRESUPUESTAL-Pronunciamiento de fondo No procede efectuar un pronunciamiento de fondo sobre una disposici\u00f3n que no sea susceptible de seguir produciendo efectos. Ahora bien, ello ocurre no s\u00f3lo cuando la norma ha sido derogada por otra posterior sino tambi\u00e9n cuando se trata […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[21],"tags":[],"class_list":["post-2372","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1996"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2372","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2372"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2372\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2372"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2372"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2372"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}