\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-263-16 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
SENTENCIA C-263\/16 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INCLUSION DE NORMA PRESUPUESTAL APLICABLE \u00a0 DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO EN LEY QUE ESTABLECE EL REGIMEN JURIDICO DE \u00a0 ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS-Vulneraci\u00f3n del \u00a0 principio de unidad de materia al no haber conexidad causal, tem\u00e1tica, \u00a0 sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica con la ley \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGIMEN JURIDICO DE LAS ASOCIACIONES PUBLICO \u00a0 PRIVADAS Y NORMAS ORGANICAS DE PRESUPUESTO-Regulaci\u00f3n normativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGIMEN JURIDICO DE LAS ASOCIACIONES PUBLICO \u00a0 PRIVADAS Y NORMAS ORGANICAS DE PRESUPUESTO-Elaboraci\u00f3n del presupuesto anual de las Empresas \u00a0 Sociales del Estado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, \u00a0 pertinentes y suficientes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGIMEN JURIDICO DE LAS ASOCIACIONES PUBLICO \u00a0 PRIVADAS Y NORMAS ORGANICAS DE PRESUPUESTO \u00a0 FRENTE AL PRESUPUESTO DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Integraci\u00f3n de la unidad normativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Consagraci\u00f3n constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desarrollo de la actividad legislativa\/PRINCIPIO DE \u00a0 UNIDAD DE MATERIA-Coherencia normativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-L\u00edmites como \u00a0 principio democr\u00e1tico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad tem\u00e1tica\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE \u00a0 MATERIA-Conexidad objetiva y razonable\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Identificaci\u00f3n de los ejes tem\u00e1ticos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Flexibilidad\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Control de constitucionalidad no puede ser r\u00edgido \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN RELACION \u00a0 CON EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Car\u00e1cter flexible \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Identificaci\u00f3n del n\u00facleo tem\u00e1tico de la ley \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGIMEN JURIDICO DE LAS ASOCIACIONES PUBLICO \u00a0 PRIVADAS Y NORMAS ORGANICAS DE PRESUPUESTO \u00a0 FRENTE AL PRESUPUESTO DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Exposici\u00f3n de motivos de la ley \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGIMEN JURIDICO DE LAS ASOCIACIONES PUBLICO \u00a0 PRIVADAS-Art\u00edculo demandado \u00a0 establece est\u00edmulo condicionado a que las Empresas Sociales del Estado celebren \u00a0 contratos seg\u00fan los esquemas de las Asociaciones P\u00fablico Privadas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EPIGRAFE-Funci\u00f3n\/REGIMEN JURIDICO DE \u00a0 LAS ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS, NORMAS ORGANICAS DE PRESUPUESTO Y OTRAS \u00a0 DISPOSICIONES-Ep\u00edgrafe de \u00a0 la ley \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No equivale a simplicidad tem\u00e1tica\/LEY-Puede \u00a0 incluir varios temas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexi\u00f3n tem\u00e1tica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGIMEN JURIDICO DE LAS ASOCIACIONES PUBLICO \u00a0 PRIVADAS, NORMAS ORGANICAS DE PRESUPUESTO Y OTRAS DISPOSICIONES-Conexi\u00f3n tem\u00e1tica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o \u00a0 teleol\u00f3gica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expediente D-11.000 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manolo Rojas Ria\u00f1o, actuando \u00a0 como ciudadano y como apoderado judicial de la Secretar\u00eda Distrital de Salud de \u00a0 Bogot\u00e1 y del Fondo Financiero Distrital de Salud \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de \u00a0 inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 28 (parcial) de la Ley 1508 de 2012 \u201cPor la cua1 se establece el r\u00e9gimen \u00a0 jur\u00eddico de las Asociaciones P\u00fablico Privadas, se dictan normas org\u00e1nicas de \u00a0 presupuesto y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gabriel Eduardo Mendoza \u00a0 Martelo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., dieciocho (18) de \u00a0 mayo de dos mil diecis\u00e9is (2016) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, \u00a0 en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el \u00a0 tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica de inconstitucionalidad, establecida en los art\u00edculos 241 y 242 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Manolo Rojas Ria\u00f1o, actuando como apoderado \u00a0 judicial de la Secretar\u00eda Distrital de Salud de Bogot\u00e1 y del Fondo Financiero \u00a0 Distrital de Salud, demand\u00f3 el art\u00edculo 28 (parcial) de la Ley 1508 de 2012 \u201cPor la cua1 se establece el r\u00e9gimen \u00a0 jur\u00eddico de las Asociaciones P\u00fablico Privadas, se dictan normas org\u00e1nicas de \u00a0 presupuesto y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante Auto de dos (2) de octubre de dos \u00a0 mil quince (2015), el Magistrado Sustanciador decidi\u00f3 admitir la demanda y \u00a0 oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes, as\u00ed como a los Secretarios de las Comisiones Cuartas \u00a0 Constitucionales Permanentes de dichas c\u00e1maras, para que remitieran los \u00a0 antecedentes legislativos de la Ley 1508 de 2012 incluyendo los debates, \u00a0 constancias y proposiciones llevadas a cabo, tanto en las comisiones como en las \u00a0 plenarias de ambas c\u00e1maras legislativas. En la misma providencia dispuso la \u00a0 fijaci\u00f3n en lista de la norma acusada, corri\u00f3 traslado al se\u00f1or Procurador \u00a0 General de la Naci\u00f3n para los efectos de su competencia y orden\u00f3 comunicar la \u00a0 iniciaci\u00f3n del proceso al Congreso de la Rep\u00fablica, al Ministerio de Justicia y \u00a0 del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al Departamento \u00a0 Nacional de Planeaci\u00f3n y a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la \u00a0 Rep\u00fablica para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del \u00a0 proceso, con el prop\u00f3sito de impugnar o defender la exequibilidad de la \u00a0 disposici\u00f3n acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, invit\u00f3 al Presidente de la Academia Colombiana \u00a0 de Jurisprudencia, a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, a la Contralor\u00eda de \u00a0 Bogot\u00e1, al Ministerio de Salud y de Protecci\u00f3n Social y a la Asociaci\u00f3n \u00a0 Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospitales P\u00fablicos-ACESI-, as\u00ed \u00a0 como a los decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de \u00a0 Antioquia, Militar, Externado de Colombia, del Atl\u00e1ntico, Industrial de \u00a0 Santander, San Buenaventura, Andes, Libre, Gran Colombia, EAFIT, del Rosario, \u00a0 del Norte, Pontificia Javeriana, del Sin\u00fa, Pontificia Bolivariana, Santo Tomas, \u00a0 Sergio Arboleda, del Valle y Aut\u00f3noma de Bucaramanga, para que intervinieran \u00a0 dentro del proceso, con la finalidad de rendir concepto sobre la \u00a0 constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo \u00a0 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte \u00a0 Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. EL TEXTO DEMANDADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe \u00a0 el art\u00edculo 28 de la Ley 1508 de 2012 \u201cPor la cua1 se establece el r\u00e9gimen jur\u00eddico de \u00a0 las Asociaciones P\u00fablico Privadas, se dictan normas org\u00e1nicas de presupuesto y \u00a0 se dictan otras disposiciones\u201d y se subraya el aparte demandado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLey 1508 de 2012 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cua1 se establece el r\u00e9gimen \u00a0 jur\u00eddico de las Asociaciones P\u00fablico Privadas, se dictan normas org\u00e1nicas de \u00a0 presupuesto y se dictan otras disposiciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 28\u00b0 \u00a0 Presupuestaci\u00f3n de las Empresas Sociales del Estado. Las Empresas Sociales del \u00a0 Estado que en desarrollo de la presente ley celebren contratos bajo esquemas de \u00a0 Asociaciones P\u00fablico Privadas, elaborar\u00e1n sus presupuestos anuales con base en \u00a0 el recaudo efectivo realizado en el a\u00f1o inmediatamente anterior al que se \u00a0 elabora el presupuesto actualizado de acuerdo con la inflaci\u00f3n esperada de ese \u00a0 a\u00f1o y hasta el 20% de la cartera pendiente por recaudar de vigencias anteriores. \u00a0 Las dem\u00e1s Empresas Sociales del Estado elaborar\u00e1n sus presupuestos anuales con \u00a0 base en el recaudo efectivo realizado en el a\u00f1o inmediatamente anterior al que \u00a0 se elabora el presupuesto actualizado de acuerdo con la inflaci\u00f3n esperada de \u00a0 ese a\u00f1o. Lo anterior, sin perjuicio, en ambos casos, de los ajustes que \u00a0 procedan al presupuesto de acuerdo con el recaudo real evidenciado en la \u00a0 vigencia en que se ejecuta el presupuesto.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante considera que el precepto \u00a0 objeto de censura constitucional, contenido en el art\u00edculo 28 de la Ley 1508 de \u00a0 2012, contraviene los art\u00edculos 13, 158, 169 y \u00a0 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Lo anterior, con base en los siguientes \u00a0 argumentos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, se\u00f1ala que la norma \u00a0 acusada desconoce el principio de unidad de materia al incluir, en una ley cuyo \u00a0 objeto es establecer el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las Asociaciones P\u00fablico Privadas, \u00a0 medidas relacionas con el r\u00e9gimen presupuestal de las Empresas Sociales del \u00a0 Estado que no han celebrado, participado o ejecutado contratos bajo esquemas de \u00a0 Asociaciones P\u00fablico Privadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que el legislador, en la Ley 1508 \u00a0 de 2012, determin\u00f3 que las Asociaciones P\u00fablico Privadas ser\u00edan un instrumento de vinculaci\u00f3n de capital \u00a0 privado, que se materializar\u00eda en un contrato entre una entidad estatal y una \u00a0 persona natural o jur\u00eddica de derecho privado, para la provisi\u00f3n de bienes \u00a0 p\u00fablicos y de sus servicios relacionados, que involucra la retenci\u00f3n y \u00a0 transferencia de riesgos entre las partes y mecanismos de pago, relacionados con \u00a0 la disponibilidad y el nivel de servicio de la infraestructura y\/o servicio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que en el Proyecto de Ley No.160 de \u00a0 2011 presentado en el Senado de la Rep\u00fablica se aduj\u00f3: \u201cresulta esencial \u00a0 desarrollar esquemas de Asociaciones P\u00fablico Privadas y explotar mecanismos \u00a0 alternativos para canalizar inversi\u00f3n y gesti\u00f3n privada eficientes en la \u00a0 modernizaci\u00f3n, construcci\u00f3n, operaci\u00f3n y\/o mantenimiento de la infraestructura\u201d. \u00a0 Dichas asociaciones se utilizar\u00edan para la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos en \u00a0 los sectores de comunicaciones, minas, hidrocarburos, energ\u00eda y transporte, as\u00ed \u00a0 como, para la provisi\u00f3n de (i) infraestructura, mantenimiento de equipos y \u00a0 desarrollo de capacidades estrat\u00e9gicas en el sector defensa, (ii) distritos de \u00a0 riego y adecuaci\u00f3n de tierras, (iii) infraestructura social en educaci\u00f3n, salud \u00a0 y atenci\u00f3n integral a la primera infancia, (iv) infraestructura f\u00edsica de \u00a0 entidades p\u00fablicas, (v) rehabilitaci\u00f3n y mantenimiento vial y (vi) desarrollo de \u00a0 infraestructura log\u00edstica, entre otros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, advierte que aun cuando uno \u00a0 de los objetivos de las Asociaciones P\u00fablico Privadas es la provisi\u00f3n de \u00a0 servicios de infraestructura en el sector salud, esto no es suficiente para que, \u00a0 con la norma acusada, se modifique la elaboraci\u00f3n del presupuesto anual de las \u00a0 Empresas Sociales del Estado que no tienen participaci\u00f3n de inversionistas \u00a0 privados, como por ejemplo, es el caso de la red hospitalaria, pues esta presta \u00a0 un servicio p\u00fablico que no tiene la connotaci\u00f3n de \u201calineaci\u00f3n \u00a0 entre intereses p\u00fablicos y privados\u201d, al garantizar la atenci\u00f3n en \u00a0 salud de los Colombianos, as\u00ed mismo, opera con una regulaci\u00f3n propia que marca \u00a0 distancia de las concesiones p\u00fablico-privadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aduce que con la norma acusada se obliga a \u00a0 las Empresas Sociales del Estado, que forman parte del sector salud, a elaborar \u00a0 su presupuesto anual con base en una disposici\u00f3n que fue concebida para empresas \u00a0 que siendo del Estado tienen objetivos diferentes. Para el demandante no existe \u00a0 un criterio razonable que permita establecer alg\u00fan tipo de conexidad entre las \u00a0 Empresas Sociales del Estado y las Empresas Sociales del Estado con \u00a0 inversionistas privados, por consiguiente, la reglamentaci\u00f3n referente a como se \u00a0 debe establecer su presupuesto no debe estar en el mismo cuerpo normativo, \u00a0 m\u00e1xime cuando las Empresas Sociales del Estado tienen un r\u00e9gimen presupuestal \u00a0 propio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que el n\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley \u00a0 1508 de 2012 lo constituye el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las Asociaciones P\u00fablico \u00a0 Privadas y algunas normas org\u00e1nicas de presupuesto para las entidades p\u00fablicas \u00a0 que desarrollen proyectos bajo dicha modalidad. As\u00ed pues, la disposici\u00f3n acusada \u00a0 al establecer la forma como las Empresas Sociales del Estado, que no celebran \u00a0 contratos bajo esquemas de Asociaciones P\u00fablico Privadas, elaboraran su \u00a0 presupuesto, rompe con la conexidad tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica y sistem\u00e1tica \u00a0 de la mencionada ley. As\u00ed mismo, indica que cuando la norma se refiere a las \u201cdem\u00e1s \u00a0 Empresas Sociales del Estado\u201d no tiene en cuenta que dichas entidades \u00a0 pertenecen a una categor\u00eda especial regulada en el Decreto N.\u00b01876 de 1994, el \u00a0 cual, en su art\u00edculo 18, establece: \u201cEl \u00a0 r\u00e9gimen presupuestal ser\u00e1 el que se prevea en la ley org\u00e1nica de presupuesto, de \u00a0 forma tal que se adopte un r\u00e9gimen con base en un sistema de anticipos y \u00a0 reembolso contra prestaci\u00f3n de servicios, y se proceda a la sustituci\u00f3n \u00a0 progresiva del sistema de subsidios de oferta por el de subsidios a la demanda, \u00a0 conforme a la reglamentaci\u00f3n que al efecto se expida.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el actor se\u00f1ala que el \u00a0 art\u00edculo 28 de la Ley 1508 de 2012 viola el art\u00edculo 13 Constitucional al \u00a0 colocar en un plano jur\u00eddico de igualdad a las Empresas Sociales del Estado que \u00a0 tienen Asociaciones P\u00fablico Privadas con las ESE que no las tienen, pues \u00a0 desconoce que la creaci\u00f3n, los objetivos, los fines y las fuentes de \u00a0 financiaci\u00f3n de unas y otras son completamente diferentes. Advierte que si bien \u00a0 la norma demandada cumple con su objetivo de crear instrumentos para acercar a \u00a0 los inversionistas de capital privado al Estado , tambi\u00e9n genera un desbalance \u00a0 entre las Empresas Sociales del Estado que garantizan derechos fundamentales, \u00a0 como son las que prestan servicios de salud y, las Empresas Sociales del Estado \u00a0 con Asociaciones P\u00fablico Privadas, que prestan servicios de miner\u00eda, \u00a0 hidrocarburos y energ\u00eda, pues a pesar de tener fines diferentes en cuanto a la \u00a0 exigencia en productividad y garant\u00eda, deben elaborar su presupuesto con base en \u00a0 la norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, sostiene que la norma acusada \u00a0 genera un desequilibrio entre las Empresas Sociales del Estado que prestan \u00a0 servicios de salud y las IPS del sector privado, pues estas \u00faltimas no est\u00e1n \u00a0 sujetas a las limitaciones de presupuesto que impone la Ley 1508 de 2012 lo que \u00a0 ocasiona una desmejora en la calidad y oportunidad en la prestaci\u00f3n del servicio \u00a0 de salud para la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre y vulnerable del pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, manifiesta que el aparte \u00a0 demandado desconoce el principio de planeaci\u00f3n econ\u00f3mica, consagrado en el \u00a0 art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual, los presupuestos de los \u00a0 entes estatales deber\u00e1n elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco \u00a0 de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, en la \u00a0 medida en que no se ajusta a los Planes Nacionales de Desarrollo de los \u00a0 cuatrienios 2010-2014 y 2014-2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo \u00a0 expuesto, el ciudadano Manolo Rojas Ria\u00f1o, actuando como apoderado judicial de \u00a0 la Secretaria Distrital de Salud de Bogot\u00e1 y del Fondo Financiero Distrital de \u00a0 Salud, solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el art\u00edculo 28 \u00a0 (parcial) de la Ley 1508 de 2012 \u201cPor la cua1 se establece el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las Asociaciones \u00a0 P\u00fablico Privadas, se dictan normas org\u00e1nicas de presupuesto y se dictan otras \u00a0 disposiciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Vencido el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, y en \u00a0 cumplimiento de lo ordenado en Auto de 2 de octubre de 2015, la Secretaria \u00a0 General de esta Corporaci\u00f3n inform\u00f3 que, de acuerdo con las comunicaciones \u00a0 libradas, se recibieron los siguientes escritos de intervenci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Universidad de Antioquia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Clemencia Uribe Restrepo, Decana de la Facultad de \u00a0 Derecho y Ciencias Pol\u00edticas de la Universidad de Antioquia, coadyuv\u00f3 la demanda \u00a0 de la referencia con base en los mismos argumentos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Laura Victoria Bechara Arciniegas, actuando como \u00a0 apoderada judicial del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, sostiene que es \u00a0 sustancialmente inepto el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 346 de la \u00a0 Constituci\u00f3n y que, trat\u00e1ndose de la alegada vulneraci\u00f3n del derecho a la \u00a0 igualdad, falta el \u00a0tertium comparationis, pero solicita a la Corte Constitucional declarar \u00a0 exequible la norma acusada. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aduce que el legislador con la Ley 1508 de 2012 \u00a0 describi\u00f3 desde su t\u00edtulo, \u201cpor la cual se establece el \u00a0 r\u00e9gimen jur\u00eddico de las Asociaciones P\u00fablico Privadas, se dictan normas \u00a0 org\u00e1nicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones\u201d, los temas que \u00a0 ser\u00edan regulados en dicho cuerpo normativo, entre ellos el presupuestario, el \u00a0 cual fue desarrollado m\u00e1s adelante, en el Titulo IV de la ley. En ese orden de \u00a0 ideas, se\u00f1ala que el art\u00edculo acusado no puede ser evaluado como una disposici\u00f3n \u00a0 aislada del n\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley 1508 de 2012, pues dicho precepto \u00a0 sistematiza la manera como se estructuran los presupuestos de las ESE que \u00a0 participan en Asociaciones P\u00fablico Privadas y los presupuestos de aquellas que \u00a0 no lo hacen, con el objeto de evitar dificultades hermen\u00e9uticas y vac\u00edos \u00a0 normativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Refiere que el legislador incluy\u00f3 el \u00a0 precepto demandado en la Ley 1508 de 2012 para incentivar a las Empresas \u00a0 Sociales del Estado a utilizar las Asociaciones P\u00fablico Privadas, por eso hace \u00a0 la diferenciaci\u00f3n en la forma como debe estructurarse el presupuesto para las \u00a0 ESE que no las usen. As\u00ed mismo, sostiene que dicha norma no desconoce el \u00a0 principio de unidad de materia, pues no puede entenderse que el n\u00facleo tem\u00e1tico \u00a0 de la Ley 1508 de 2012 sea solo el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las APP y las normas \u00a0 org\u00e1nicas de presupuesto de las entidades que desarrollen proyectos bajo dicha \u00a0 modalidad, como pretende hacerlo ver el demandante, pues para la Corte \u00a0 Constitucional, la unidad de materia no significa simplicidad tem\u00e1tica, ni mucho \u00a0 menos que el legislador solo pueda referirse a un \u00fanico tema, por el contrario \u00a0 el concepto material se debe interpretar desde una perspectiva amplia y global \u00a0 que permita comprender diversos temas, cuyo l\u00edmite es la coherencia que la \u00a0 l\u00f3gica y la t\u00e9cnica suponen para valorar el proceso de formaci\u00f3n de la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierte que el legislador ten\u00eda que \u00a0 establecer unas normas generales sobre el presupuesto de las Empresas Sociales \u00a0 del Estado para poder determinar las condiciones adicionales que tendr\u00edan que \u00a0 cumplir las ESE que celebraran contratos de APP. As\u00ed las cosas, considerar que \u00a0 con la norma acusada el legislador desconoci\u00f3 el principio de unidad de materia \u00a0 seria atentar contra el principio democr\u00e1tico y la t\u00e9cnica jur\u00eddica, pues esto \u00a0 implicar\u00eda exigirle al legislador que expida dos normas diferentes para regular \u00a0 un tema que es inescindible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en relaci\u00f3n con el cargo por \u00a0 violaci\u00f3n a la igualdad, este no se configura porque la norma acusada da un \u00a0 trato diferente a entidades disimiles, no comparables y, seg\u00fan la Corte \u00a0 Constitucional el primero de los requisitos para poder adelantar el juicio de \u00a0 igualdad es que los supuestos de hecho puedan compararse. As\u00ed pues, se equivoca \u00a0 el demandante al equiparar a las ESE que participan en APP con aquellas que no \u00a0 lo hacen, toda vez que no tiene en cuenta que la celebraci\u00f3n de un contrato de \u00a0 APP es un criterio objetivo diferenciador, tambi\u00e9n se confunde, cuando iguala a \u00a0 las ESE con las instituciones privadas que ofrecen servicios de salud, pues \u00a0 olvida que por su car\u00e1cter p\u00fablico las ESE est\u00e1n reguladas por el Decreto 1068 \u00a0 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la interviniente se\u00f1ala \u00a0 que debido a que no existe tertium comparationis para sustentar el \u00a0 posible trato discriminatorio que entra\u00f1a el art\u00edculo 28 de la Ley 1508 de 2012, \u00a0 debe desestimarse el cargo propuesto por el demandante. Adem\u00e1s, el actor de \u00a0 manera superficial y meramente especulativa denuncia las posibles consecuencias \u00a0 negativas que podr\u00edan derivarse de la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo analizado peros \u00a0 sin explicar en qu\u00e9 consistir\u00edan las mismas, ni soportar con datos objetivos su \u00a0 eventual ocurrencia, raz\u00f3n adicional para declarar, contrario a lo solicitado \u00a0 por el accionante, con base en interpretaciones puramente subjetivas, la \u00a0 exequibilidad de la norma aqu\u00ed evaluada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, respecto al cargo por violaci\u00f3n \u00a0 del principio de planeaci\u00f3n, refiere que las Empresas Sociales del Estado se \u00a0 sujetan presupuestalmente al r\u00e9gimen de las Empresas Industriales y Comerciales \u00a0 del Estado, al Decreto 1068 de 2015 y al art\u00edculo 28 demandado. As\u00ed mismo, \u00a0 sostiene que seg\u00fan el art\u00edculo 3 del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto, las \u00a0 Empresas Sociales del Estado forman parte del segundo nivel del Estatuto lo que \u00a0 implica que sus presupuestos anuales no se incorporen en el Presupuesto General \u00a0 de la Naci\u00f3n. Lo anterior, no es \u00f3bice para que las Empresas Sociales del Estado \u00a0 deban ajustarse al principio de planificaci\u00f3n, pues el art\u00edculo 2.8.3.3 del \u00a0 Decreto 1068 de 2015 se\u00f1ala que \u201cel presupuesto deber\u00e1 guardar concordancia \u00a0 con los contenidos del Plan Nacional de Desarrollo, del Plan de Inversiones, del \u00a0 Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, se\u00f1ala que el hecho de que el legislador exija en el \u00a0 art\u00edculo 28 de la Ley 1508 de 2012 que las ESE elaboren su presupuesto de \u00a0 conformidad con el recaudo efectivo y no con el recaudo esperado supone que los \u00a0 presupuestos de las ESE se ajusten a la realidad. Afirma que antes de la \u00a0 expedici\u00f3n de la norma acusada, las Empresas Sociales del Estado estructuraban \u00a0 sus presupuestos incluyendo la cartera por cobrar, lo que generaba distorsi\u00f3n \u00a0 fiscal, debido a la incertidumbre en el recaudo de las obligaciones morosas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, considera que el art\u00edculo 28 de la Ley 1508 de \u00a0 2012 no desconoce el principio de planificaci\u00f3n econ\u00f3mica, por el contrario, \u00a0 garantiza la sostenibilidad financiera, la responsabilidad fiscal, la disciplina \u00a0 fiscal y el equilibrio presupuestal de las ESE, al paso que asegura la \u00a0 prestaci\u00f3n efectiva del servicio de salud. Tambi\u00e9n incentiva el deber de gesti\u00f3n \u00a0 en el recaudo efectivo de ingresos no solo mediante el pago por la venta de \u00a0 servicios, sino mediante el cobro del conjunto de acreencias consignadas en \u00a0 t\u00edtulos que contengan obligaciones dinerarias, de manera clara, expresa y \u00a0 exigible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luis Carlos Vergel Hern\u00e1ndez, actuando como apoderado \u00a0 judicial del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, considera que ninguno de los \u00a0 cargos planteados alcanza el m\u00ednimo requerido de estructuraci\u00f3n, siendo, por lo \u00a0 tanto, ineptos, lo cual no le impide solicitar a la Corte Constitucional que, en \u00a0 subsidio, declare la exequibilidad del art\u00edculo 28 de la Ley 1508 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que las Empresas Sociales del Estado son una \u00a0 categor\u00eda especial de entidad p\u00fablica, descentralizada, con personer\u00eda jur\u00eddica, \u00a0 patrimonio propio y autonom\u00eda administrativa, sujeta al Estatuto Org\u00e1nico de \u00a0 Presupuesto, que presta, entre otros servicios, el de salud. En ese orden de \u00a0 ideas, considera que el precepto demandado no desconoce el principio de unidad \u00a0 de materia, por cuanto la Ley 1508 de 2012 incluye ajustes a normas org\u00e1nicas de \u00a0 presupuesto, en armon\u00eda con el desarrollo de Asociaciones P\u00fablico Privadas que \u00a0 tienen como \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n sectores como el de la salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al argumento del demandante de que el aparte \u00a0 acusado viola el principio de igualdad de las ESE que prestan servicios de salud \u00a0 porque estas no pueden realizar APP, el interviniente refiere que en otros \u00a0 pa\u00edses se han desarrollado asociaciones p\u00fablico privadas para la prestaci\u00f3n de \u00a0 servicios de salud y en Colombia los privados aportan y participan de diferentes \u00a0 formas en el Sistema General de Seguridad Social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, considera que la norma atacada no \u00a0 vulnera el principio de planeaci\u00f3n plurianual, por el contrario dicha regulaci\u00f3n \u00a0 contribuye a la sostenibilidad fiscal de las Empresas Sociales del Estado como \u00a0 entidades p\u00fablicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Juliana Mart\u00ednez Bermeo, Directora de la Oficina \u00a0 Jur\u00eddica de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, aunque estima inepto el \u00a0 cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 346 superior, solicita a la Corte \u00a0 Constitucional declarar exequible la norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que la Ley 1508 de 2012 estableci\u00f3 como \u00a0 ep\u00edgrafe \u201cpor \u00a0 la cual se establece el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las Asociaciones P\u00fablico Privadas, \u00a0 se dictan normas org\u00e1nicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones\u201d. De lo anterior, se advierte \u00a0 que el legislador quiso incorporar dentro de la norma varios contenidos \u00a0 tem\u00e1ticos, lo que, en principio, desestima la interpretaci\u00f3n del actor de que el \u00a0 \u00fanico fin de la disposici\u00f3n fue la de regular el acto contractual de asociaci\u00f3n \u00a0 entre entidades p\u00fablicas y particulares para la constituci\u00f3n de las asociaciones \u00a0 p\u00fablico privadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que si bien el demandante no \u00a0 comparte la promoci\u00f3n de las inversiones privadas en el campo del servicio de \u00a0 salud, pues a su juicio, debe reposar como una carga eminentemente p\u00fablica a \u00a0 cargo del Estado, la innovaci\u00f3n de la instituci\u00f3n jur\u00eddica y su implementaci\u00f3n \u00a0 en el campo de la salud no conlleva a que dicha disposici\u00f3n se enfile en contra \u00a0 del inter\u00e9s social y primordial que desarrollan este tipo de entidades p\u00fablicas \u00a0 o en contrav\u00eda de la calidad del servicio de las mismas; todo lo contrario, el \u00a0 hecho ya reconocido de que la participaci\u00f3n de capital privado, no repercuta \u00a0 como un obst\u00e1culo en el inter\u00e9s p\u00fablico ni en la finalidad social del sector \u00a0 salud y que adem\u00e1s sea objeto de protecci\u00f3n constitucional, debe acompasarse y \u00a0 robustecerse con el fortalecimiento de escenarios pr\u00f3speros no solo en el \u00e1mbito \u00a0 econ\u00f3mico sino de la eficiencia misma y de viabilidad de la naciente figura \u00a0 jur\u00eddica, propiciando fuentes de financiaci\u00f3n y sobre todo el fomento hacia este \u00a0 tipo de modos, incluso con el reconocimiento de incentivos o mejores condiciones \u00a0 de financiaci\u00f3n respecto de las dem\u00e1s, lo que hace que la aparici\u00f3n de la \u00a0 disposici\u00f3n conlleve un hilo conductor y unidad tem\u00e1tica y teleol\u00f3gica con las \u00a0 dem\u00e1s disposiciones y fines del precepto enjuiciado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora, se\u00f1ala que el actor incurre en una \u00a0 contradicci\u00f3n al invocar el derecho a la igualdad partiendo de una uniformidad \u00a0 normativa entre las ESE que suscriben APP y las que no lo hacen, porque \u00a0 justamente lo que hace el legislador con el art\u00edculo demandado es establecer una \u00a0 diferencia entre unas y otras, permiti\u00e9ndose incorporar en la elaboraci\u00f3n del \u00a0 presupuesto un 20% de la cartera pendiente por recaudar de vigencias anteriores \u00a0 para aquellas que celebren asociaciones p\u00fablico privadas, diferencia que se \u00a0 explica en la finalidad de la norma y en el establecimiento de escenarios que \u00a0 atraigan a la inversi\u00f3n privada y la b\u00fasqueda de fuentes de financiaci\u00f3n y \u00a0 fomento de la instituci\u00f3n jur\u00eddica creada, que no conlleva a que los objetivos o \u00a0 fines de las ESE cambien, pues el m\u00f3vil de la norma es el mejoramiento y \u00a0 ampliaci\u00f3n de la infraestructura f\u00edsica y el perfeccionamiento de la calidad del \u00a0 servicio p\u00fablico de salud. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Universidad Santo Tomas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Carlos Rodr\u00edguez Mej\u00eda, Profesor y Director del \u00a0 Consultorio Jur\u00eddico Internacional de la Facultad de Derecho de la Universidad \u00a0 Santo Tomas, coadyuv\u00f3 la demanda de la referencia con base en los mismos \u00a0 argumentos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Contralor\u00eda de Bogot\u00e1 D. C. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Juli\u00e1n Dar\u00edo Henao Cardona, Jefe de la Oficina Asesora \u00a0 Jur\u00eddica de la Contralor\u00eda de Bogot\u00e1, inform\u00f3 a la Corporaci\u00f3n que \u201cno le es \u00a0 dable emitir concepto sobre la pretensi\u00f3n invocada por el demandante, en raz\u00f3n a \u00a0 que la Contralor\u00eda de Bogot\u00e1 tiene como objetivo central ejercer la vigilancia \u00a0 de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n del Distrito Capital y de los \u00a0 particulares que manejen fondos o bienes del mismo de forma objetiva, la cual \u00a0 perder\u00eda legitimidad si el Ente de Control fija una posici\u00f3n sobre procesos \u00a0 espec\u00edficos que despu\u00e9s habr\u00e1n de ser examinados desde la perspectiva del \u00a0 Control Fiscal\u201d . \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Julio Roberto Piza, Director del Departamento de \u00a0 Derecho Fiscal y Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de \u00a0 Colombia, sostiene la ineptitud sustantiva de la acusaci\u00f3n por violaci\u00f3n del \u00a0 art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n y, a la vez, solicita a la Corte Constitucional \u00a0 declarar exequible la disposici\u00f3n acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente, el cargo contra la norma \u00a0 demandada por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia es injustificado, \u00a0 pues como lo dijo la Corte Constitucional en Sentencia C-809 de 2010, basta con \u00a0 leer el t\u00edtulo de la ley para entender su alcance, y en este caso es \u201cpor la cual se establece el \u00a0 r\u00e9gimen jur\u00eddico de las Asociaciones P\u00fablico Privadas, se dictan normas \u00a0 org\u00e1nicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones\u201d, por lo cual podr\u00eda \u00a0 entenderse que por el simple hecho del t\u00edtulo de la ley, hay disposiciones sobre \u00a0 temas de \u00edndole presupuestario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, el actor no demostr\u00f3 de manera clara y \u00a0 precisa, con los criterios que ha se\u00f1alado la Corte para estos eventos, que la \u00a0 norma demandada no tenga conexidad con el resto del cuerpo normativo. Por el \u00a0 contrario, se advierte que dicha disposici\u00f3n si tiene conexidad tem\u00e1tica, \u00a0 teleol\u00f3gica, sistem\u00e1tica y casual con la materia de la Ley 1508 de 2012. Lo \u00a0 anterior, por cuanto, en primer lugar, la materia de la ley es la regulaci\u00f3n de \u00a0 las APP y la determinaci\u00f3n de normas presupuestarias y tem\u00e1ticamente el art\u00edculo \u00a0 demandado corresponde a la determinaci\u00f3n de la forma como se debe elaborar el \u00a0 presupuesto de las ESE, cuando celebren o no contratos bajo esquemas de APP y en \u00a0 segundo lugar, la finalidad de la norma demandada coincide con la finalidad de \u00a0 los dem\u00e1s art\u00edculos de la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, se\u00f1ala que la norma demandada no \u00a0 modific\u00f3 el r\u00e9gimen presupuestario de las ESE que no contrataban APP vigente al \u00a0 momento de su expedici\u00f3n, pues, lo que hizo la Ley 1508 de 2012 fue introducir \u00a0 un r\u00e9gimen diferencial para las ESE que celebran contratos de APP, por lo cual \u00a0 si la Corte declarara la inexequibilidad del aparte acusado las cosas seguir\u00edan \u00a0 igual. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, respecto al cargo planteado por violaci\u00f3n \u00a0 del principio de planeaci\u00f3n, considera que el mismo adolece de vicios por \u00a0 ineptitud sustancial, pues el actor no desarrolla dicho cargo, solo se limita a \u00a0 mencionarlo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Juan Omar Rivero Arango, Profesor de la L\u00ednea de \u00a0 Derecho P\u00fablico y Econ\u00f3mico de la Universidad Aut\u00f3noma de Bucaramanga, solicita \u00a0 a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Refiere que en la exposici\u00f3n de motivos del mencionado \u00a0 art\u00edculo se dijo \u201ceste art\u00edculo se propone con el objetivo de crear un \u00a0 incentivo en el desarrollo de asociaciones p\u00fablico privadas por parte de las \u00a0 Empresas Sociales del Estado, previniendo la incorporaci\u00f3n en el presupuesto de \u00a0 hasta el 20%de cartera vigente por recaudar de vigencias anteriores\u201d. En ese \u00a0 orden de ideas, se advierte que dicha diferenciaci\u00f3n es un incentivo para las \u00a0 ESE que realicen APP no una nueva categorizaci\u00f3n, pues la naturaleza de dichas \u00a0 entidades sigue siendo la misma, la de entidades p\u00fablicas especiales. En \u00a0 consecuencia, no existe violaci\u00f3n al principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, refiere que no existe inequidad al \u00a0 diferenciar entre las ESE con APP y las ESE sin APP en la medida en que con esto \u00a0 se busca incentivar la inversi\u00f3n privada, a su vez, porque estas \u00faltimas prestan \u00a0 un servicio espec\u00edfico o garantizan un derecho fundamental. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA \u00a0 NACION \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, \u00a0 mediante concepto No. 006038 de 12 de enero 2016, solicita a la Corte \u00a0 Constitucional \u201cdeclarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u2018Las dem\u00e1s Empresas Sociales del Estado \u00a0 elaborar\u00e1n sus presupuestos anuales con base en el recaudo efectivo realizado en \u00a0 el a\u00f1o inmediatamente anterior al que se elabora el presupuesto actualizado de \u00a0 acuerdo con la inflaci\u00f3n esperada de ese a\u00f1o\u201d, contenida en el art\u00edculo 28 de la Ley 1508 \u00a0 de 2012. Lo anterior, con \u00a0 base en los siguientes argumentos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el jefe del Ministerio P\u00fablico el \u00a0 cargo por vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia enervado por el actor \u00a0 est\u00e1 llamado a prosperar por las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El estatuto del que hace parte la norma \u00a0 parcialmente demandada se ocupa de regular, principalmente, el r\u00e9gimen jur\u00eddico \u00a0 de las Asociaciones P\u00fablico Privadas y, adicionalmente, se ocupa de regular \u00a0 algunos aspectos presupuestales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del concepto de asociaciones p\u00fablico privadas \u00a0 (APP) la norma las define como \u201cun instrumento de vinculaci\u00f3n de capital privado, que se materializan en \u00a0 un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jur\u00eddica de \u00a0 derecho privado, para la provisi\u00f3n de bienes p\u00fablicos y de sus servicios \u00a0 relacionados, que involucra la retenci\u00f3n y transferencia de riesgos entre las \u00a0 partes y mecanismos de pago, relacionados con la disponibilidad y el nivel de \u00a0 servicio de la infraestructura y\/o servicio.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, las APP tienen dos v\u00edas para \u00a0 su realizaci\u00f3n: (i) que la iniciativa para la ejecuci\u00f3n del proyecto sea \u00a0 p\u00fablica, esto es, que es la entidad quien inicia el proceso de selecci\u00f3n del \u00a0 contratista para la ejecuci\u00f3n del proyecto de conformidad con los requisitos \u00a0 establecidos en el art\u00edculo 11 de la norma citada; o (ii) que la iniciativa del \u00a0 proyecto sea privada, esto es, que un agente privado es quien se encarga de la \u00a0 estructuraci\u00f3n del proyecto. Dicha estructuraci\u00f3n- que est\u00e1 dividida en dos \u00a0 etapas denominadas prefactibilidad y factibilidad- puede presentar, a su vez dos \u00a0 modalidades: a) que la ejecuci\u00f3n del proyecto requiera recursos p\u00fablicos o b) \u00a0 que la ejecuci\u00f3n del proyecto no requiera recursos p\u00fablicos de ninguna \u00a0 naturaleza. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, la norma se ocupa de \u00a0 regular aspectos comunes a los proyectos de asociaci\u00f3n p\u00fablico privada tales \u00a0 como (i) la inclusi\u00f3n de cl\u00e1usulas excepcionales en dicha categor\u00eda de contratos \u00a0 ; (ii) los beneficiarios y el origen de los recursos; (iii) la administraci\u00f3n de \u00a0 los recursos destinados a este tipo de proyectos por conducto de un patrimonio \u00a0 aut\u00f3nomo; (iv) la regulaci\u00f3n del registro \u00fanico de Asociaciones P\u00fablico \u00a0 Privadas; y (v) la regulaci\u00f3n de aspectos presupuestales que tiene relaci\u00f3n con \u00a0 proyectos de asociaciones p\u00fablico privadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con respecto a la exposici\u00f3n de motivos \u00a0 del Proyecto de Ley 160 de 2011 del Senado de la Rep\u00fablica, se consider\u00f3 \u00a0 expresamente que el fin del proyecto era el de \u201cestablecer reglas precisas y \u00a0 claras para el desarrollo de las asociaciones p\u00fablico-privadas\u201d, con el \u00a0 prop\u00f3sito de posibilitar \u201cla ejecuci\u00f3n de proyectos de largo plazo que por su \u00a0 naturaleza requieren un amplio per\u00edodo para que los inversionistas puedan \u00a0 obtener la tasa adecuada de rentabilidad sobre su inversi\u00f3n, buscando en todo \u00a0 caso la mayor eficiencia en la utilizaci\u00f3n de los bienes y recursos p\u00fablicos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, es claro que el prop\u00f3sito \u00a0 principal de la Ley 1508 de 2012 no es otro que regular los aspectos jur\u00eddicos \u00a0 de este tipo de asociaciones, esto es, su conceptualizaci\u00f3n, sus modalidades y \u00a0 ciertas regulaciones de orden presupuestal y generales que tiene que ver con la \u00a0 operatividad de este tipo de contratos para el cumplimiento de sus fines. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este contexto, esa jefatura observa que \u00a0 el segmento normativo acusado no tiene relaci\u00f3n alguna con el n\u00facleo tem\u00e1tico de \u00a0 la ley y, por el contrario, resulta ajena a su contenido general. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la disposici\u00f3n parcialmente \u00a0 acusada no estaba prevista en el proyecto original presentado por el Gobierno \u00a0 Nacional al Congreso de la Rep\u00fablica, sino que esta se introdujo en el Informe \u00a0 de Ponencia para primer debate en sesi\u00f3n conjunta de Senado de la Rep\u00fablica y la \u00a0 C\u00e1mara de Representantes al proyecto de ley n\u00famero 160 de 2011 en el cual se \u00a0 argument\u00f3 que \u201ceste art\u00edculo se propone con el objetivo de crear un incentivo \u00a0 en el desarrollo de Asociaciones P\u00fablico Privadas por parte de las Empresas \u00a0 Sociales del Estado, previniendo la incorporaci\u00f3n en el presupuesto de hasta el \u00a0 20% de cartera vigente por recaudar de vigencias anteriores\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, se tiene que, en t\u00e9rminos generales, \u00a0 la disposici\u00f3n acusada prev\u00e9 la posibilidad de celebrar asociaciones p\u00fablico \u00a0 privadas por parte de las Empresas Sociales del Estado, evento en el cual se \u00a0 establece una regulaci\u00f3n presupuestal especifica. Y esta regulaci\u00f3n consiste en \u00a0 que dicha elaboraci\u00f3n tiene como base el recaudo efectivo realizado en el a\u00f1o \u00a0 inmediatamente anterior al que se elabora el presupuesto actualizado de acuerdo \u00a0 con la inflaci\u00f3n esperada de ese a\u00f1o y hasta el 20% de la cartera pendiente por \u00a0 recaudar de vigencias anteriores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, la norma establece que las \u00a0 dem\u00e1s Empresas Sociales del Estado \u201celaboraran sus presupuestos anuales con \u00a0 base en el recaudo efectivo realizado en el a\u00f1o inmediatamente anterior al que \u00a0 se elabora el presupuesto actualizado de acuerdo con la inflaci\u00f3n esperada de \u00a0 ese a\u00f1o\u201d. Por lo tanto, de su simple lectura se advierte que la norma regula \u00a0 dos hip\u00f3tesis diferentes respecto de una categor\u00eda espec\u00edfica de entidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, las Empresas Sociales del \u00a0 Estado son una categor\u00eda especial de entidad p\u00fablica \u201cdescentralizada, con \u00a0 personer\u00eda jur\u00eddica, patrimonio propio y autonom\u00eda administrativa, creadas y \u00a0 reorganizadas por ley, o por las Asambleas Departamentales o por los Concejos \u00a0 distritales o municipales, seg\u00fan el nivel de organizaci\u00f3n del Estado a que \u00a0 pertenezcan\u201d (art. 194 de la Ley 100 de 1993). En ese sentido, vale la pena \u00a0 recordar que las asociaciones p\u00fablico privadas son acuerdos que se materializan \u00a0 en un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jur\u00eddica de \u00a0 derecho privado, raz\u00f3n por la cual se trata de un acuerdo de voluntades entre \u00a0 \u00e9stos para la provisi\u00f3n de ciertos bienes y servicios. Y mientras la primera \u00a0 hip\u00f3tesis tiene que ver con que las Empresas Sociales del Estado celebren \u00a0 convenios de APP, para lo cual la norma prev\u00e9 una regla de estructuraci\u00f3n \u00a0 presupuestal concreta, la segunda se refiere en t\u00e9rminos generales a \u201clas \u00a0 dem\u00e1s empresas sociales del Estado\u201d, lo que tiene que ver con la \u00a0 estructuraci\u00f3n presupuestal de aquellas Empresas Sociales del Estado que no \u00a0 decidan celebrar convenios de APP materializados en un contrato, posibilidad, \u00a0 \u00e9sta \u00faltima, ajena a la materia regulada por la Ley 1508 de 2012, por varias \u00a0 razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Porque es ajena a la materia debido a que objetivamente y razonablemente, \u00a0 no se puede establecer una relaci\u00f3n entre el contenido general de la Ley- \u00a0 regulaci\u00f3n jur\u00eddica de las Asociaciones P\u00fablico Privadas-con la regulaci\u00f3n \u00a0 presupuestal de ciertas entidades p\u00fablicas-ESE- que no celebran este tipo de \u00a0 convenios, pues las regulaciones presupuestales se explican en funci\u00f3n de la \u00a0 celebraci\u00f3n de estos convenios por parte de entidades p\u00fablicas; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Porque las razones que motivaron la expedici\u00f3n de la ley, esto es, el de \u00a0 establecer \u201creglas precisas y claras para el desarrollo de las asociaciones \u00a0 p\u00fablico-privadas\u201d, difieren de la disposici\u00f3n parcialmente acusada, pues la \u00a0 regulaci\u00f3n presupuestal de las entidades p\u00fablicas que no celebran APP nada tiene \u00a0 que ver con reglas precisas y claras para su desarrollo, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Porque los fines que persigue la norma en general no tienen relaci\u00f3n con \u00a0 la finalidad de la disposici\u00f3n parcialmente acusada, toda vez que la finalidad \u00a0 de la ley que la contiene es la de incentivar el uso de las APP para efectos de \u00a0 distribuir mejor los riesgos y dotar a las entidades de una mayor tecnificaci\u00f3n \u00a0 en la estructuraci\u00f3n de ciertos proyectos, cosa que no ocurre con la disposici\u00f3n \u00a0 acusada que, al regular la estructuraci\u00f3n del presupuesto de entidades que no \u00a0 celebran APP, no prev\u00e9 de ninguna manera un incentivo para celebrar este tipo de \u00a0 contratos; y, finalmente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Porque desde un punto de vista sistem\u00e1tico, las regulaciones en materia \u00a0 presupuestal de las APP tienen relaci\u00f3n con la celebraci\u00f3n de esta clase de \u00a0 convenios, En efecto, la Ley 1508 regula aspectos presupuestales en funci\u00f3n de \u00a0 la celebraci\u00f3n de este tipo de convenios, as\u00ed: (a) el art\u00edculo 27 regula los \u00a0 requisitos para proyectos de Asociaci\u00f3n P\u00fablico Privada que requieren \u00a0 desembolsos de recursos p\u00fablicos en entidades territoriales; y (b) el art\u00edculo \u00a0 29 se ocupa de la tasa por adici\u00f3n o pr\u00f3rroga del contrato que materializa el \u00a0 proyecto de APP. Mientras que, por el contrario, el aparte acusado del art\u00edculo \u00a0 28 no se expidi\u00f3 en funci\u00f3n de regular esquemas de APP, sino de regular normas \u00a0 presupuestales de ESE que no van a celebrar dichos esquemas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, se concluye que la \u00a0 expresi\u00f3n \u201clas dem\u00e1s \u00a0 Empresas Sociales del Estado elaborar\u00e1n sus presupuestos anuales con base en el \u00a0 recaudo efectivo realizado en el a\u00f1o inmediatamente anterior al que se elabora \u00a0 el presupuesto actualizado de acuerdo con la inflaci\u00f3n esperada de ese a\u00f1o, es ajena al n\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley 1508 \u00a0 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y, de otra parte, la vista fiscal \u00a0 considera que no es necesario pronunciarse sobre los cargos contra la misma \u00a0 expresi\u00f3n por violaci\u00f3n del principio de igualdad y el principio de \u00a0 planificaci\u00f3n presupuestal, habida cuenta que el cargo por violaci\u00f3n del \u00a0 principio de unidad de materia debe prosperar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 La competencia\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer y \u00a0 decidir la demanda de la referencia, de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo \u00a0 241-4 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Planteamiento general \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante la Ley 1508 de 2012, el Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica estableci\u00f3 el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las Asociaciones P\u00fablico Privadas, \u00a0 dict\u00f3 \u201cnormas org\u00e1nicas de presupuesto\u201d y adopt\u00f3 \u201cotras disposiciones\u201d. El \u00a0 documento normativo consta de 39 art\u00edculos, distribuidos en cuatro t\u00edtulos, en \u00a0 el primero de los cuales se abordan aspectos generales, tales como la definici\u00f3n \u00a0 de las Asociaciones P\u00fablico Privadas, el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de la ley, los \u00a0 principios generales a los que se someten las mencionadas Asociaciones, el \u00a0 derecho a retribuciones, el plazo de los respectivos contratos, as\u00ed como sus \u00a0 adiciones o pr\u00f3rrogas y la participaci\u00f3n de entidades de naturaleza p\u00fablica o \u00a0 mixta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El t\u00edtulo segundo est\u00e1 dedicado a los proyectos de \u00a0 asociaci\u00f3n p\u00fablico privada de iniciativa p\u00fablica y en \u00e9l se regula lo atinente \u00a0 al procedimiento de selecci\u00f3n de proyectos, al sistema abierto o de \u00a0 precalificaci\u00f3n, al conjunto de requisitos para abrir procesos de selecci\u00f3n de \u00a0 contratistas, a los factores de selecci\u00f3n objetiva y a las adiciones y pr\u00f3rrogas \u00a0 de los contratos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El t\u00edtulo tercero contiene la regulaci\u00f3n de los \u00a0 proyectos de asociaci\u00f3n p\u00fablico privada de iniciativa privada y comprende la \u00a0 estructuraci\u00f3n de proyectos por agentes privados, la revisi\u00f3n previa de la \u00a0 iniciativa privada, la evaluaci\u00f3n, aceptaci\u00f3n o rechazo de la iniciativa, el \u00a0 desembolso de recursos p\u00fablicos para las iniciativas privadas que lo requieran, \u00a0 tambi\u00e9n las adiciones y pr\u00f3rrogas, las iniciativas privadas que no requieren \u00a0 desembolsos de recursos, el r\u00e9gimen de los terceros interesados y la selecci\u00f3n \u00a0 y, finalmente, las adiciones y pr\u00f3rrogas de los contratos para proyectos de \u00a0 asociaci\u00f3n p\u00fablico privada de iniciativa privada que no requieren desembolsos de \u00a0 recursos p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El t\u00edtulo cuarto recoge \u201clas disposiciones comunes de \u00a0 los proyectos de asociaci\u00f3n p\u00fablico privada\u201d, referentes a las cl\u00e1usulas propias \u00a0 de los contratos administrativos, al patrimonio aut\u00f3nomo, al registro \u00fanico de \u00a0 asociaci\u00f3n p\u00fablico privada, a las vigencias futuras de la Naci\u00f3n y de las \u00a0 entidades estatales del orden nacional para proyectos de asociaci\u00f3n p\u00fablico \u00a0 privada, a los requisitos para estos proyectos que requieren reembolsos de \u00a0 recursos p\u00fablicos en entidades territoriales, a la presupuestaci\u00f3n de las \u00a0 empresas sociales del Estado, a la tasa por adici\u00f3n o pr\u00f3rroga, a la asunci\u00f3n \u00a0 del contrato, a la entrega de bienes, a los acuerdos de terminaci\u00f3n anticipada, \u00a0 a los contratos para la elaboraci\u00f3n de estudios, la evaluaci\u00f3n de proyectos de \u00a0 iniciativa privada y las interventor\u00edas, a los contratos vigentes, a la \u00a0 subcomisi\u00f3n de seguimiento, a la designaci\u00f3n de las normas org\u00e1nicas, a la \u00a0 administraci\u00f3n de proyectos y a la vigencia de la ley y a las derogatorias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del t\u00edtulo cuarto hace parte el art\u00edculo 28 sobre \u00a0 \u201cpresupuestaci\u00f3n de las Empresas Sociales del Estado\u201d y al respecto se\u00f1ala que \u00a0 aquellas empresas sociales estatales \u201cque en desarrollo de la presente ley \u00a0 celebren contratos bajo esquemas de Asociaciones P\u00fablico Privadas, elaborar\u00e1n \u00a0 sus presupuestos anuales con base en el recaudo efectivo realizado en el a\u00f1o \u00a0 inmediatamente anterior al que se elabora el presupuesto actualizado de acuerdo \u00a0 con la inflaci\u00f3n esperada de ese a\u00f1o y hasta el 20% de la cartera pendiente por \u00a0 recaudar de vigencias anteriores\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A lo anterior, el citado art\u00edculo 28 de la Ley 1508 de \u00a0 2012 agrega que \u201cLas dem\u00e1s Empresas Sociales del Estado elaborar\u00e1n sus \u00a0 presupuestos anuales con base en el recaudo efectivo realizado en el a\u00f1o \u00a0 inmediatamente anterior al que se elabora el presupuesto actualizado de acuerdo \u00a0 con la inflaci\u00f3n esperada de ese a\u00f1o\u201d, segmento este \u00faltimo que ha sido acusado \u00a0 ante esta Corte por el ciudadano Manolo Rojas Ria\u00f1o, quien aduce su condici\u00f3n de \u00a0 ciudadano colombiano y act\u00faa en representaci\u00f3n de Bogot\u00e1 Distrito Capital – \u00a0 Secretar\u00eda Distrital de Salud y del Fondo Financiero Distrital de Salud, seg\u00fan \u00a0 el poder que adjunta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de la legitimaci\u00f3n para actuar, la Corte \u00a0 considera indispensable precisar que, aun cuando el ciudadano ha presentado la \u00a0 demanda de inconstitucionalidad actuando de conformidad con el poder que, para \u00a0 tal efecto, le fue conferido por la Secretar\u00eda Distrital de Salud y por el Fondo \u00a0 Financiero Distrital de Salud, tambi\u00e9n se encuentra legitimado en virtud de su \u00a0 calidad de ciudadano y con independencia del mandato que le fue conferido, \u00a0 motivo por el cual resulta apropiada la invocaci\u00f3n que hace de su condici\u00f3n de \u00a0 ciudadano en ejercicio, junto con el mencionado poder que, desde luego, tambi\u00e9n \u00a0 lo habilita para actuar.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0 La demanda\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio del demandante, el aparte censurado viola los \u00a0 art\u00edculos 13, 158 y 346 de la Constituci\u00f3n e inicia su alegato con el cargo \u00a0 consistente en la vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia, que el \u00a0 legislador habr\u00eda desconocido al incluir medidas relacionadas con el r\u00e9gimen \u00a0 presupuestal de las Empresas Sociales del Estado que no han celebrado, \u00a0 participado o ejecutado contratos bajo esquemas de Asociaci\u00f3n P\u00fablico Privada en \u00a0 una ley cuyo objetivo es, precisamente, establecer el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las \u00a0 Asociaciones P\u00fablico Privadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para identificar el n\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley 1508 de \u00a0 2012 el actor se vale de la definici\u00f3n de las Asociaciones P\u00fablico Privadas \u00a0 prevista en el art\u00edculo 1 de la misma ley y de la exposici\u00f3n de motivos del \u00a0 respectivo proyecto que, en su criterio, define unos ejes de acci\u00f3n \u201cque en nada \u00a0 guardan relaci\u00f3n con las Empresas Sociales del Estado prestadoras del servicio \u00a0 de salud\u201d, sin que, por lo tanto, haya soporte suficiente para \u201cmodificar la \u00a0 elaboraci\u00f3n del Presupuesto Anual en Empresas Sociales del Estado que NO tienen \u00a0 participaci\u00f3n de inversionistas privados, como es el caso de la red \u00a0 hospitalaria, que presta un servicio p\u00fablico\u201d, carente de la urgencia de \u00a0 \u201calineaci\u00f3n entre intereses p\u00fablicos y privados\u201d y m\u00e1s bien previsto \u201cpara la \u00a0 atenci\u00f3n en salud y la garant\u00eda de los derechos fundamentales a la salud y la \u00a0 vida de los colombianos, y que opera con regulaci\u00f3n propia que marca distancia \u00a0 de las concesiones p\u00fablico – privadas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El libelista se\u00f1ala que falta \u201cun criterio razonable \u00a0 que permita establecer alg\u00fan tipo de conexidad entre la reglamentaci\u00f3n de la \u00a0 forma de presupuestaci\u00f3n de las Empresas Sociales del Estado y la de las \u00a0 Empresas Sociales con inversionistas privados\u201d y m\u00e1s a\u00fan si el n\u00facleo tem\u00e1tico \u00a0 de la Ley 1508 de 2012 \u201cconsiste en determinar el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las APP y \u00a0 algunas normas org\u00e1nicas de presupuesto de entidades p\u00fablicas que desarrollen \u00a0 proyectos bajo dicha modalidad\u201d, orientaci\u00f3n de la que se aparta la regulaci\u00f3n \u00a0 demandada, establecida en el art\u00edculo 28, al \u201cvariar el r\u00e9gimen de las ESE que \u00a0 no ejecutan proyectos bajo la modalidad de APP\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante indica que la conexidad tem\u00e1tica entre el \u00a0 eje central de la ley y la materia regulada se puede establecer respecto de la \u00a0 primera parte del art\u00edculo 28 de la Ley 1508 de 2012, en la medida en que se \u00a0 alude a ajustes del r\u00e9gimen presupuestal de las Empresas Sociales del Estado que \u00a0 ejecuten Asociaciones P\u00fablico Privadas, siendo inexistente tal conexidad en \u00a0 relaci\u00f3n con las expresiones puestas en tela de juicio, en las que se evidencia \u00a0 la ruptura de la conexidad tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica y sistem\u00e1tica con el \u00a0 n\u00facleo tem\u00e1tico de la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En apoyo de su tesis, el actor aduce que: (i) la\u00a0 \u00a0 preceptiva acusada \u201cno se refiere a ninguna entidad p\u00fablica que tenga en \u00a0 ejecuci\u00f3n o participe de proyectos APP, sino \u2018a las dem\u00e1s\u2019 ESE, es decir, a \u00a0 entidades ajenas al desarrollo de proyectos APP y que se encuentran por fuera \u00a0 del \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de la Ley 1508 de 2012\u201d, (ii) la ley regul\u00f3 \u201cla \u00a0 situaci\u00f3n presupuestal de una modalidad de empresas p\u00fablicas (ESE), que ni han \u00a0 celebrado ni ejecutan proyectos APP\u201d y que (iii) la alusi\u00f3n a \u201clas dem\u00e1s \u00a0 Empresas Sociales del Estado\u201d no constituye un subg\u00e9nero de las Empresas \u00a0 Sociales del Estado que constituyan Asociaciones P\u00fablico Privadas, sino que se \u00a0 refiere a una categor\u00eda especial de entidades p\u00fablicas, reguladas por el Decreto \u00a0 Nacional No. 1876 de 1994 y dotadas de un r\u00e9gimen presupuestal acorde con su \u00a0 especialidad, basado en el sistema de reembolso contra prestaci\u00f3n de servicios, \u00a0 seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 195-7 de la Ley 100 de 1993 y en otras \u00a0 disposiciones concordantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante a\u00f1ade que la violaci\u00f3n del derecho a la \u00a0 igualdad se produce (i) \u201cfrente a las Empresas Sociales del Estado que tienen \u00a0 Asociaciones P\u00fablico Privadas\u201d, porque \u201cal ponerlas en un plano jur\u00eddico igual, \u00a0 la norma inadvierte que la creaci\u00f3n, el objetivo, los fines y las fuentes de \u00a0 financiaci\u00f3n de unas y otras son completamente diferentes\u201d y (ii) debido a que \u00a0 se genera \u201cinequidad frente a instituciones privadas que ofrecen servicios de \u00a0 salud\u201d y que no tienen las limitaciones de presupuesto impuestas por la Ley 1508 \u00a0 a las del sector p\u00fablico, debilitando as\u00ed la red estatal, con directa afectaci\u00f3n \u00a0 \u201cde la prestaci\u00f3n de los servicios de salud a la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre y \u00a0 vulnerable\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 346 superior, el \u00a0 actor anota que, de acuerdo con \u00e9l, los presupuestos de los entes estatales \u00a0 deber\u00e1n elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad \u00a0 fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, \u201cpor lo que el segmento \u00a0 demandado debe estar a tono con el Plan Nacional de Desarrollo vigente en los \u00a0 a\u00f1os 2012, 2013, 2014 y 2015, concretamente los contenidos en las Leyes 1450 de \u00a0 2011 y 1753 de 2015, que contienen dicho instrumento para los lapsos 2010-2014 y \u00a0 2014-2018\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. La aptitud de los cargos formulados \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de este \u00faltimo cargo, en las intervenciones \u00a0 presentadas por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Departamento \u00a0 Nacional de Planeaci\u00f3n, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y la Universidad \u00a0 Externado de Colombia se sostiene que es sustancialmente inepto por \u00a0 incumplimiento de los requisitos en que la jurisprudencia constitucional, de una \u00a0 parte, ha condensado los motivos que, con mayor frecuencia, dan lugar a la \u00a0 inadmisi\u00f3n de la demanda en relaci\u00f3n con determinados cargos o a la sentencia \u00a0 inhibitoria si el proceso se ha adelantado hasta esa fase y, de la otra, ha \u00a0 indicado la manera como deben ser estructuradas las acusaciones para que logren \u00a0 desencadenar el juicio destinado a establecer la situaci\u00f3n de un precepto frente \u00a0 a los contenidos constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, desde la Sentencia C-1052 de 2001 la \u00a0 Corporaci\u00f3n ha reiterado que la prosperidad de los cargos mediante los cuales se \u00a0 pretende la inexequibilidad de una disposici\u00f3n depende de que el actor presente \u00a0 razones claras, espec\u00edficas, ciertas, pertinentes y suficientes. El cargo es \u00a0 claro cuando la argumentaci\u00f3n ofrecida en la demanda permite identificar un hilo \u00a0 conductor que, al dotar de coherencia a la exposici\u00f3n, permita aprehender el \u00a0 sentido de la censura, mientras que es espec\u00edfico si plantea una oposici\u00f3n entre \u00a0 la Constituci\u00f3n y la ley que sea susceptible de verificaci\u00f3n[1]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La certeza del cargo se produce siempre que se funde en \u00a0 significados que se puedan adscribir al contenido normativo de la disposici\u00f3n \u00a0 censurada, de conformidad con una utilizaci\u00f3n adecuada de los m\u00e9todos y t\u00e9cnicas \u00a0 de interpretaci\u00f3n jur\u00eddica, en tanto que un cargo es pertinente cuando involucra \u00a0 razones de \u00edndole constitucional y no sit\u00faa el debate exclusivamente en el plano \u00a0 legal o en motivos de simple conveniencia. Finalmente, el cargo es suficiente si \u00a0 el demandante aporta los elementos de juicio, argumentativos y probatorios, \u00a0 indispensables para adelantar el juicio de constitucionalidad y si logra \u00a0 suscitar en el juez constitucional al menos una duda m\u00ednima acerca de la \u00a0 constitucionalidad de la preceptiva acusada[2]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al examinar la acusaci\u00f3n por desconocimiento del \u00a0 art\u00edculo 346 superior, la Corte observa que el actor se limit\u00f3 a efectuar una \u00a0 breve referencia al contenido de la disposici\u00f3n constitucional y a mencionar el \u00a0 Plan Nacional de Desarrollo, as\u00ed como las \u00faltimas leyes que lo han adoptado, \u00a0 pretendiendo de tal modo sustentar la inconstitucionalidad del aparte demandado, \u00a0 perteneciente al art\u00edculo 28 de la Ley 1508 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ineptitud de la demanda tambi\u00e9n se ha esgrimido en \u00a0 algunas intervenciones en relaci\u00f3n con la vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad, \u00a0 dado que el demandante circunscribe la censura a aducir, de un lado, que se le \u00a0 da un trato indiferenciado a las Empresas Sociales del Estado que acuden a los \u00a0 inversionistas privados para aumentar la productividad y aquellas Empresas \u00a0 Sociales del Estado prestadoras de servicios especiales o destinadas a \u00a0 garantizar derechos fundamentales y, del otro, que el precepto demandado genera \u00a0 inequidad respecto de las instituciones privadas que ofrecen servicios de salud, \u00a0 ya que a estas no se les imponen las limitaciones presupuestales que el art\u00edculo \u00a0 28 de la Ley 1508 de 2012 impone a las empresas estatales que prestan ese \u00a0 servicio p\u00fablico, lo que va en detrimento de la red estatal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, en el caso de la igualdad la \u00a0 jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que su invocaci\u00f3n como \u00a0 derecho vulnerado comporta una argumentaci\u00f3n exigente que ponga de presente no \u00a0 solo las situaciones que se comparan o el criterio a partir del cual se propone \u00a0 la comparaci\u00f3n, sino tambi\u00e9n la manera como se produce la vulneraci\u00f3n del \u00a0 art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, aspecto este \u00faltimo que, conforme se precisar\u00e1, \u00a0 no aparece desarrollado, siquiera m\u00ednimamente, en la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, fuera de la mera enunciaci\u00f3n de los motivos \u00a0 que podr\u00edan dar lugar a la vulneraci\u00f3n de la igualdad, el demandante no ofrece \u00a0 una argumentaci\u00f3n, aunque fuera elemental, que desarrolle sus afirmaciones y le \u00a0 otorgue la indispensable consistencia a su pretensi\u00f3n. As\u00ed, en cuanto a la \u00a0 inconveniente igualaci\u00f3n que, seg\u00fan \u00e9l, la preceptiva acusada genera entre las \u00a0 Empresas Sociales del Estado que se comprometen bajo el esquema de las \u00a0 Asociaciones P\u00fablico Privadas y las que no lo hacen, en la demanda se menciona \u00a0 especialmente a las Empresas Sociales prestadoras de servicios especiales o \u00a0 garantizadoras de derechos fundamentales como la salud, lo que en lugar de \u00a0 aclarar el sentido de la acusaci\u00f3n lo oscurece, porque no se alcanza a percibir \u00a0 cu\u00e1l es la diferencia que, en atenci\u00f3n a lo prescrito por el aparte censurado, \u00a0 el actor busca destacar entre estas Empresas Sociales y las dem\u00e1s, de las cuales \u00a0 solo se afirma que se ocupan de sectores como la miner\u00eda, las comunicaciones, \u00a0 los hidrocarburos o la energ\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo propio puede aseverarse en relaci\u00f3n con la inequidad \u00a0 \u201cfrente a instituciones privadas que ofrecen servicios de salud\u201d, pues el actor \u00a0 involucra en la discusi\u00f3n un sector espec\u00edfico que, en su criterio, se ver\u00eda \u00a0 afectado por lo previsto en el segmento acusado, ya que la limitaci\u00f3n \u00a0 presupuestal impuesta incidir\u00eda negativamente en la calidad y oportunidad del \u00a0 correspondiente servicio, con repercusiones indeseables en la poblaci\u00f3n m\u00e1s \u00a0 pobre y vulnerable, aseveraciones estas que constituyen una respetable opini\u00f3n, \u00a0 pero que no alcanzan a estructurar debidamente un cargo por desconocimiento de \u00a0 la igualdad, porque el actor no las desarrolla para demostrar la manera como se \u00a0 generar\u00eda una violaci\u00f3n del art\u00edculo 13 superior. En las condiciones anotadas, \u00a0 respecto del cargo por vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad, procede concluir \u00a0 que la acusaci\u00f3n, tal como est\u00e1 planteada, no satisface los requisitos de \u00a0 claridad, especificidad y suficiencia, siendo, por lo tanto, inepta para dar \u00a0 lugar al juicio de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A diferencia de lo que se ha concluido respecto de la \u00a0 alegada violaci\u00f3n del derecho a la igualdad, la acusaci\u00f3n por desconocimiento \u00a0 del principio de unidad de materia es apta para generar el juicio solicitado y, \u00a0 en realidad, la Corte estima que el cargo que por este concepto ha sido \u00a0 esgrimido cumple todos los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha \u00a0 exigido para reconocer la aptitud de la acusaci\u00f3n, pues el actor, fuera de \u00a0 referirse al eje tem\u00e1tico de la Ley 1508 de 2012, expone razones destinadas a \u00a0 demostrar que el segmento censurado, de su art\u00edculo 28, carece de conexidad con \u00a0 ese eje tem\u00e1tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Integraci\u00f3n de la unidad normativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al analizar el art\u00edculo al que pertenece el apartado \u00a0 que ha sido objeto de censura, la Corte observa que establece dos hip\u00f3tesis, una \u00a0 de las cuales se refiere a los presupuestos anuales de las Empresas Sociales del \u00a0 Estado que celebren contratos bajo esquemas de Asociaci\u00f3n P\u00fablico Privada, \u00a0 mientras que la otra alude a los presupuestos de las dem\u00e1s Empresas Sociales del \u00a0 Estado, supuesto este \u00faltimo que es el atacado en el libelo demandatorio y que \u00a0 tendr\u00eda que ser separado del ordenamiento jur\u00eddico si fuera hallado contrario a \u00a0 la Constituci\u00f3n, eventual decisi\u00f3n de inconstitucionalidad que afectar\u00eda la \u00a0 parte final del art\u00edculo, en la medida en que contiene una previsi\u00f3n dirigida a \u00a0 las dos hip\u00f3tesis y que solo resultar\u00eda justificable trat\u00e1ndose de la primera \u00a0 que no ha sido demandada y que permanecer\u00eda en el ordenamiento jur\u00eddico, mas no \u00a0 en el caso de la segunda si, se repite, fuera declarada inconstitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, despu\u00e9s de aludir a los dos supuestos que \u00a0 han sido comentados, el art\u00edculo 28 de la Ley 1508 de 2012 agrega lo siguiente: \u00a0 \u201cLo anterior, sin perjuicio, en ambos casos, de los ajustes que procedan al \u00a0 presupuesto de acuerdo con el recaudo real evidenciado en la vigencia en que se \u00a0 ejecuta el presupuesto\u201d, enunciado este \u00faltimo del que habr\u00eda que excluir la \u00a0 hip\u00f3tesis referente al presupuesto de las \u201cdem\u00e1s Empresas Sociales del Estado\u201d \u00a0 si llegara a declararse su inexequibilidad, pues entonces \u00fanicamente tendr\u00eda \u00a0 sentido en relaci\u00f3n con el presupuesto de las Empresas Sociales del Estado que \u00a0 celebren contratos bajo esquemas de Asociaci\u00f3n P\u00fablico Privada, cuya regulaci\u00f3n \u00a0 quedar\u00eda en el ordenamiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, en caso de acceder a decretar la \u00a0 inexequibilidad solicitada, en la parte final del art\u00edculo 28 sobrar\u00eda la \u00a0 expresi\u00f3n \u201cen ambos casos\u201d, cuya supresi\u00f3n tendr\u00eda como resultado la limitaci\u00f3n \u00a0 de la previsi\u00f3n all\u00ed contemplada al supuesto que permanecer\u00eda en el ordenamiento \u00a0 y, por consiguiente, la exclusi\u00f3n del \u00e1mbito de esa previsi\u00f3n de la hip\u00f3tesis \u00a0 que, en raz\u00f3n de su inconstitucionalidad, ser\u00eda separada del mismo. Para hacer \u00a0 plenamente efectiva la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad que pudiera \u00a0 producirse, fuera del segmento acusado, tambi\u00e9n tendr\u00eda que ser retirada la \u00a0 expresi\u00f3n \u201cen ambos casos\u201d, lo cual conduce a la Corte a integrar la \u00a0 correspondiente unidad normativa con esta expresi\u00f3n que, ciertamente, no ha sido \u00a0 demandada.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. El problema jur\u00eddico y su resoluci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, a la Corporaci\u00f3n le \u00a0 corresponder determinar si la incorporaci\u00f3n en una ley referente al r\u00e9gimen \u00a0 jur\u00eddico de las Asociaciones P\u00fablico Privadas, de una medida relativa al r\u00e9gimen \u00a0 presupuestal de Empresas Sociales del Estado que no han celebrado o ejecutado \u00a0 contratos bajo los esquemas de las Asociaciones P\u00fablico Privadas, quebranta o no \u00a0 el principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para atender la acusaci\u00f3n y resolver el problema \u00a0 jur\u00eddico planteado, la Sala efectuar\u00e1 una breve exposici\u00f3n del tratamiento que \u00a0 en la jurisprudencia de la Corte se la ha dado al principio de unidad de materia \u00a0 y, con fundamento en esa aproximaci\u00f3n inicial, pasar\u00e1 a establecer si el \u00a0 apartado que ha sido objeto de censura responde al referido principio o se \u00a0 aparta de \u00e9l, para lo cual necesitar\u00e1 identificar la materia abordada en la Ley \u00a0 1508 de 2012 y precisar si existen o no relaciones entre esa tem\u00e1tica general y \u00a0 el segmento demandado de su art\u00edculo 28. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. El principio de unidad de materia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n recoge el principio de unidad de \u00a0 materia en sus art\u00edculos 158 y 169. La primera disposici\u00f3n se\u00f1ala que \u201cTodo \u00a0 proyecto de ley debe referirse a una misma materia\u201d, y que \u201cser\u00e1n inadmisibles \u00a0 las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d, en tanto que \u00a0 el segundo precepto indica que \u201cEl t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder \u00a0 precisamente a su contenido\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio as\u00ed enunciado proviene del art\u00edculo 77 de \u00a0 la Constituci\u00f3n de 1886 que tuvo como finalidad el logro de una \u201csistematizaci\u00f3n \u00a0 racional en la tarea legislativa\u201d, capaz de impedir sorpresas, desarrollos \u00a0 inconsultos o la incorporaci\u00f3n de contenidos que no hubiesen surtido el tr\u00e1mite \u00a0 del proyecto, a fin de aquilatar el proceso de producci\u00f3n normativa a partir de \u00a0 la definici\u00f3n de ejes tem\u00e1ticos, alrededor de los cuales giren las distintas \u00a0 disposiciones integradoras del cuerpo de la ley[3]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de unidad de materia tambi\u00e9n busca \u00a0 consolidar un criterio de orden en el desarrollo de la actividad legislativa \u00a0 que, a su vez, redunde en coherencia, transparencia, mayor facilidad en la \u00a0 interpretaci\u00f3n, as\u00ed como en la observancia de la seguridad jur\u00eddica. La \u00a0 coherencia persigue dotar al proceso legislativo de un hilo conductor que le \u00a0 confiera sentido a la producci\u00f3n normativa adoptada bajo la forma de ley, \u00a0 mediante la evitaci\u00f3n de distorsiones que le resten orden y seriedad a la labor \u00a0 del Congreso de la Rep\u00fablica y, en cuanto a la transparencia, se trata de evitar \u00a0 la incorporaci\u00f3n inopinada o subrepticia de iniciativas desligadas de las \u00a0 materias que permiten estructurar el debate legislativo[4]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De estas consideraciones, tan reiteradas por la \u00a0 Corporaci\u00f3n, importa destacar la indispensable existencia de un eje central que \u00a0 torne viable la arm\u00f3nica articulaci\u00f3n de todos los componentes de la ley, en \u00a0 forma tal que, cuando sea expedida, la precisi\u00f3n y coherencia de sus distintas \u00a0 prescripciones facilite el entendimiento de los comportamientos prescritos, la \u00a0 identificaci\u00f3n de sus destinatarios, su consulta y cumplimiento[5]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La necesaria existencia de un eje central, que articule \u00a0 el proyecto y la ley producida, limita las posibilidades de configuraci\u00f3n \u00a0 normativa del legislador, que deber\u00e1 preocuparse por definir, desde el t\u00edtulo \u00a0 mismo de la ley, cu\u00e1l ha de ser la materia que tendr\u00e1n cabal desarrollo en el \u00a0 articulado y por regular la tem\u00e1tica de la ley procurando establecer una \u00a0 relaci\u00f3n interna entre sus diversos contenidos[6]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque el principio de unidad de materia comporta \u00a0 limitaci\u00f3n de las facultades configurativas correspondientes al legislador, no \u00a0 se puede perder de vista que, trat\u00e1ndose de la actividad de producci\u00f3n normativa \u00a0 confiada al Congreso de la Rep\u00fablica, resulta insoslayable la consideraci\u00f3n del \u00a0 principio democr\u00e1tico, cuya mayor importancia ha subrayado la jurisprudencia \u00a0 constitucional, en cuanto valor fundante del Estado, pues un entendimiento \u00a0 extremado de la unidad material podr\u00eda afectarlo, al punto de imprimirle una \u00a0 inconveniente rigidez al debate, a las variaciones de los textos o a las nuevas \u00a0 propuestas[7]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El alcance del principio de unidad de materia no puede \u00a0 medirse, entonces, al margen de la incidencia del principio democr\u00e1tico que lo \u00a0 modera imponi\u00e9ndole, en primer t\u00e9rmino, una comprensi\u00f3n amplia de la expresi\u00f3n \u00a0 \u201cmateria\u201d, de tal manera que ella comprenda \u201cdiversos temas cuyo l\u00edmite es la \u00a0 coherencia que la l\u00f3gica y la t\u00e9cnica jur\u00eddica suponen\u201d[8], de donde \u00a0 surge que la unidad de materia no equivale a una \u201csimplicidad tem\u00e1tica\u201d, por \u00a0 obra de la cual la ley \u00fanicamente pudiera referirse a un solo tema\u201d[9], ya que el \u00a0 proyecto de ley o la ley misma puede aludir a una pluralidad de contenidos, \u00a0 siempre que entre ellos haya una relaci\u00f3n de conexidad que los una, haci\u00e9ndolos \u00a0 pertenecer al documento normativo como partes propias y en nada extra\u00f1as o \u00a0 ajenas al eje tem\u00e1tico que sirve de elemento articulador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, los diversos contenidos han de contar con un \u00a0 n\u00facleo rector que les sea com\u00fan y los vincule entre s\u00ed de manera objetiva y \u00a0 razonable, sin que quepa exigir una relaci\u00f3n directa o estrecha, sino un v\u00ednculo \u00a0 perceptible que combine la indispensable unidad de materia con las exigencias \u00a0 del principio democr\u00e1tico, por definici\u00f3n re\u00f1ido con la interpretaci\u00f3n r\u00edgida, \u00a0 absoluta o estricta de lo que debe tenerse por \u201cmateria\u201d del proyecto o de la \u00a0 ley[10]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se concilia as\u00ed lo impuesto por los art\u00edculos 158 y 169 \u00a0 de la Carta con lo que proviene del principio democr\u00e1tico, en raz\u00f3n del cual se \u00a0 ha indicado que la facultad de configuraci\u00f3n que asiste al legislador comprende \u00a0 tanto la decisi\u00f3n acerca del contenido de los preceptos legales, como la \u00a0 posibilidad de otorgarles un orden que, adem\u00e1s de organizarlos, los disponga de \u00a0 tal modo que resulte f\u00e1cil establecer las relaciones existentes entre ellos[11]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, ha sido aceptado que el \u00a0 contenido inicial de un proyecto de ley pueda ser aumentado o disminuido durante \u00a0 los debates y que, incluso los temas sean susceptibles de ser adicionados, \u00a0 merced a la introducci\u00f3n de materias ausentes en la iniciativa, pero, en todo \u00a0 caso, relacionadas con los contenidos presentes desde el principio en el \u00a0 respectivo proyecto, pues de otro modo se le restar\u00eda flexibilidad al debate \u00a0 que, justamente, propicia el cambio pasible de traducirse en agregados, \u00a0 supresiones o reformulaciones reconducibles al n\u00facleo del proyecto o a sus ejes \u00a0 tem\u00e1ticos previamente definidos[12]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La flexibilidad con la cual debe entenderse y aplicarse \u00a0 el principio de unidad de materia proviene de la incidencia del principio \u00a0 democr\u00e1tico e influye en la intensidad con que deba adelantarse el control de \u00a0 constitucionalidad. En efecto, el mencionado control no puede ser r\u00edgido, puesto \u00a0 que llevado al extremo el comentado principio, cualquier disposici\u00f3n que no \u00a0 guarde estrecha relaci\u00f3n con la materia regulada en la ley tendr\u00eda que ser \u00a0 declarada inconstitucional, lo que, por exagerado, demanda una morigeraci\u00f3n en \u00a0 el ejercicio de las competencias asignadas a esta Corte, que conduzca a un \u00a0 control menos riguroso y de conformidad con el cual solo las regulaciones \u00a0 totalmente ajenas a la materia regulada ser\u00edan contrarias al principio de unidad \u00a0 de materia que, as\u00ed, se pondr\u00eda a salvo de una interpretaci\u00f3n tan absoluta que \u00a0 diera al traste con el principio democr\u00e1tico[13]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El control de constitucionalidad destinado a verificar \u00a0 el acatamiento o la desatenci\u00f3n del principio de unidad de materia es, por lo \u00a0 tanto, un control flexible, de baja intensidad y conducente a la identificaci\u00f3n \u00a0 de alguna conexidad entre la materia regulada y los preceptos objeto de \u00a0 acusaci\u00f3n, aunque tal v\u00ednculo no fuera directo o estrecho[14]. Dentro de \u00a0 estos par\u00e1metros el demandante est\u00e1 llamado a identificar la materia de la ley y \u00a0 aquellos contenidos privados de relaci\u00f3n con esa materia, de modo que al juez \u00a0 tambi\u00e9n se le plantee la identificaci\u00f3n de los ejes tem\u00e1ticos y la necesidad de \u00a0 comprobar si, razonable y objetivamente, hay conexidad entre los ejes y las \u00a0 disposiciones tachadas de inconstitucionalidad, o si esa predicada conexidad no \u00a0 existe[15]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. An\u00e1lisis del cargo planteado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo expuesto, toc\u00e1ndole al actor la \u00a0 carga de demostrar la inexistencia de una relaci\u00f3n material entre lo censurado y \u00a0 el n\u00facleo central de la respectiva ley, resulta obvio que las demandas basadas \u00a0 en la eventual vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia deban cumplir \u00a0 algunos requisitos, entre los cuales, preferentemente se ha indicado que el \u00a0 demandante debe se\u00f1alar la materia legalmente regulada, precisar cu\u00e1les \u00a0 disposiciones no guardan la debida correspondencia con esa materia y exponer las \u00a0 razones explicativas de la desconexi\u00f3n material aducida[16]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso que ahora aborda la Corporaci\u00f3n, conviene \u00a0 reiterar que el libelista ha postulado como eje tem\u00e1tico de la Ley 1508 de 2012 \u00a0 el establecimiento del r\u00e9gimen jur\u00eddico de las Asociaciones P\u00fablico Privadas, \u00a0 r\u00e9gimen al cual, asevera, no pertenece el aparte censurado del art\u00edculo 28 que, \u00a0 en su criterio, se extiende a regular aspectos vinculados con el r\u00e9gimen \u00a0 presupuestal de las Empresas Sociales del Estado que no han celebrado contratos \u00a0 bajo el esquema de las Asociaciones P\u00fablico Privadas, circunstancia esta que las \u00a0 deja por fuera del r\u00e9gimen jur\u00eddico de las mentadas Asociaciones y que determina \u00a0 la inconstitucionalidad del segmento demandado, por completo ajeno al eje \u00a0 definitorio de la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alrededor de los anteriores planteamientos en las \u00a0 distintas intervenciones y en el concepto del se\u00f1or Procurador General de la \u00a0 Naci\u00f3n se han expresado posiciones favorables y contrarias a la pretensi\u00f3n del \u00a0 demandante. As\u00ed, comparten en lo b\u00e1sico la argumentaci\u00f3n planteada en la demanda \u00a0 y la solicitud de inexequibilidad la Facultad de Derecho y Ciencias Pol\u00edticas de \u00a0 la Universidad de Antioquia, la Facultad de Derecho de la Universidad Santo \u00a0 Tom\u00e1s de Bogot\u00e1 y la vista fiscal, siendo contradictores de la pretensi\u00f3n \u00a0 deducida en la demanda el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el \u00a0 Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, el \u00a0 Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia y la \u00a0 Facultad de Derecho de la Universidad Aut\u00f3noma de Bucaramanga. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los impugnadores de la demanda sostienen que la \u00a0 cuesti\u00f3n presupuestal tratada no es ajena a la materia de una ley en cuyo \u00a0 t\u00edtulo, fuera de anunciar el establecimiento del r\u00e9gimen jur\u00eddico de las \u00a0 Asociaciones P\u00fablico Privadas, se hace constar que se dictar\u00e1n normas org\u00e1nicas \u00a0 de presupuesto que pueden cobijar a\u00fan a las Empresas Sociales del Estado que no \u00a0 celebren contratos bajo el esquema de las Asociaciones P\u00fablico Privadas, lo que \u00a0 demostrar\u00eda la cabal adaptaci\u00f3n del precepto demandado al cuerpo de la Ley 1508 \u00a0 de 2012, en la medida en que constituir\u00eda m\u00e1s un incentivo a este tipo de \u00a0 Asociaciones que una intromisi\u00f3n en la regulaci\u00f3n de su r\u00e9gimen presupuestal, \u00a0 pues su inclusi\u00f3n estar\u00eda autorizada por el t\u00edtulo de la ley, as\u00ed como \u00a0 reconocida en su art\u00edculo 36, que se\u00f1ala como normas org\u00e1nicas de presupuesto \u00a0 \u201clas incluidas en los art\u00edculos 26, 27 y 28\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Quienes comparten la posici\u00f3n del actor arguyen que la \u00a0 Ley 1508 de 2012 tiene como eje dominante la adopci\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico de \u00a0 las Asociaciones P\u00fablico Privadas y que del alcance de ese n\u00facleo rector escapa \u00a0 cualquier regulaci\u00f3n atinente a Empresas Sociales del Estado que no se \u00a0 comprometan con ese tipo de Asociaciones y, desde luego, las referentes a los \u00a0 aspectos presupuestales, cuya inclusi\u00f3n est\u00e1 plenamente justificada en la \u00a0 primera parte del art\u00edculo 28 que alude, precisamente, a la presupuestaci\u00f3n de \u00a0 las empresas Sociales del Estado que \u201cen desarrollo de la presente ley\u00a0 \u00a0 celebren contratos bajo esquemas de Asociaci\u00f3n P\u00fablico Privada\u201d, mas no en el \u00a0 segmento demandado que tambi\u00e9n prev\u00e9 asuntos presupuestales, pero en relaci\u00f3n \u00a0 con \u201clas dem\u00e1s Empresas Sociales del Estado\u201d, es decir, con aquellas que no \u00a0 celebren contratos bajo el esquema de las Asociaciones P\u00fablico Privadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para dilucidar asuntos como el planteado, la Corte \u00a0 Constitucional ha utilizado una metodolog\u00eda que comprende dos etapas: la primera \u00a0 se destina a fijar el alcance material o el n\u00facleo tem\u00e1tico de la ley y la \u00a0 segunda se orienta a verificar si la disposici\u00f3n demandada tiene una relaci\u00f3n de \u00a0 conexidad causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica con la materia regulada en \u00a0 la ley de la que hace parte[17].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La identificaci\u00f3n del n\u00facleo tem\u00e1tico de una ley se \u00a0 sirve, conjunta o separadamente, de los antecedentes legislativos, del ep\u00edgrafe \u00a0 y del contexto en el que aparece el precepto acusado de quebrantar la unidad de \u00a0 materia que debe presidir la regulaci\u00f3n legal, a fin de contar con los elementos \u00a0 que permitan discernir si la disposici\u00f3n acusada se encuentra materialmente \u00a0 aislada de la ley que la contiene o, en cambio, desarrolla su tem\u00e1tica principal[18]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto hace a los antecedentes legislativos, de \u00a0 especial inter\u00e9s son las ponencias, las actas de los debates surtidos tanto en \u00a0 las comisiones como en las plenarias, los textos originales, sus modificaciones \u00a0 y la redacci\u00f3n definitiva y, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, singular \u00a0 relevancia adquiere la exposici\u00f3n de motivos, contentiva \u201cde las razones por las \u00a0 cuales se promueve el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa y se determinan los \u00a0 espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir\u201d[19]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Refiri\u00e9ndose a la exposici\u00f3n de motivos, el actor \u00a0 se\u00f1ala que los ejes de acci\u00f3n que presidieron la presentaci\u00f3n del proyecto no \u00a0 guardan relaci\u00f3n con las Empresas Sociales del Estado que no celebren contratos \u00a0 bajo esquemas de Asociaci\u00f3n P\u00fablico Privadas, como que la promoci\u00f3n de esta \u00a0 clase de asociaciones y de la participaci\u00f3n privada fue lo pretendido por la \u00a0 iniciativa, junto con la optimizaci\u00f3n de mecanismos existentes para la provisi\u00f3n \u00a0 de servicios de infraestructura productiva y social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El proyecto fue presentado por el Ministro de Hacienda \u00a0 y Cr\u00e9dito P\u00fablico y por la Direcci\u00f3n Nacional de Planeaci\u00f3n[20] y, aunque \u00a0 desde el principio se hizo figurar en el t\u00edtulo el establecimiento del r\u00e9gimen \u00a0 jur\u00eddico de las Asociaciones P\u00fablico Privadas, la adopci\u00f3n de normas org\u00e1nicas \u00a0 de presupuesto y de otras disposiciones[21], \u00a0 en el contenido propuesto no aparece ning\u00fan art\u00edculo que corresponda al 28 de la \u00a0 ley aprobada y en lo atinente a las normas org\u00e1nicas, el art\u00edculo 30 del \u00a0 proyecto les otorga tal categor\u00eda a las incluidas en los art\u00edculos 21 y 23[22] que, \u00a0 respectivamente, se refieren al registro \u00fanico de Asociaci\u00f3n P\u00fablico Privada y a \u00a0 la autorizaci\u00f3n previa del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico para los \u00a0 proyectos de Asociaci\u00f3n P\u00fablico Privada del orden nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La exposici\u00f3n de motivos se inicia poniendo de presente \u00a0 el espacio ganado por la participaci\u00f3n privada en la ejecuci\u00f3n de proyectos de \u00a0 infraestructura y servicios p\u00fablicos, as\u00ed como con el se\u00f1alamiento de las \u00a0 bondades de este tipo de participaci\u00f3n y de la conveniencia de extender sus \u00a0 beneficios a los dem\u00e1s sectores \u201cen donde el Estado es part\u00edcipe para prestar un \u00a0 mejor servicio a los ciudadanos\u201d[23], \u00a0 conforme corresponde al Plan Nacional de Desarrollo que \u201cresalta la importancia \u00a0 de vincular de manera activa al sector privado\u201d en materia de inversi\u00f3n y en los \u00a0 procesos \u201cde conceptualizaci\u00f3n y socializaci\u00f3n de las necesidades que avocan los \u00a0 distintos sectores de infraestructura tanto productiva como social\u201d[24]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo restante, la exposici\u00f3n de motivos se detiene en \u00a0 la necesidad de promover y facilitar la inversi\u00f3n privada en infraestructura y \u00a0 el papel que cumplen las Asociaciones P\u00fablico Privadas para el desarrollo de la \u00a0 infraestructura p\u00fablica, para pasar despu\u00e9s a la indicaci\u00f3n de los objetivos \u00a0 perseguidos por el proyecto de ley que se compendian en \u201cla necesaria expedici\u00f3n \u00a0 de disposiciones legales para la generaci\u00f3n de condiciones adecuadas para \u00a0 desarrollar proyectos que vinculen capital privado, de manera que se generen los \u00a0 incentivos correctos para todos los sectores en el desarrollo de \u00a0 infraestructuras del pa\u00eds\u201d[25], \u00a0 lo que resulta corroborado en la parte final de la exposici\u00f3n de motivos, en \u00a0 donde se lee que \u201cel proyecto es un texto sencillo que trata de establecer \u00a0 reglas precisas y claras para el desarrollo de las asociaciones p\u00fablico \u00a0 privadas\u201d y que \u201cno es una modificaci\u00f3n que afecte la estructura de la Ley 80 de \u00a0 1993 ni de la Ley 1150 de 2007\u201d, pues \u201cse limita a desarrollar una figura \u00a0 contractual particular para las asociaciones p\u00fablico privadas que permita atraer \u00a0 el capital privado local e internacional en un marco jur\u00eddico estable\u201d[26]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, de conformidad con lo que se ha apuntado \u00a0 no resulta estrictamente necesario reconstruir, paso a paso, el tr\u00e1mite \u00a0 legislativo para identificar los ejes tem\u00e1ticos de una ley y evaluar la \u00a0 correspondencia de lo que se demande con esos ejes, ya que como se ha apuntado, \u00a0 el alcance material de una ley puede ser establecido \u201ca partir del uso conjunto \u00a0 o independiente\u201d y \u201cseg\u00fan lo requiera cada caso\u201d, de herramientas tales como las \u00a0 ponencias, las actas de debates, los textos modificados o definitivos o el \u00a0 t\u00edtulo o ep\u00edgrafe[27]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consonancia con lo anterior basta recordar que seg\u00fan \u00a0 el art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n, \u201cTodo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo \u00a0 deber\u00e1 tener informe de ponencia en la respectiva comisi\u00f3n encargada de \u00a0 tramitarlo, y deber\u00e1 d\u00e1rsele el curso correspondiente\u201d, para destacar que en la \u00a0 ponencia para primer debate en sesi\u00f3n conjunta de Senado de la Rep\u00fablica y \u00a0 C\u00e1mara de Representantes, publicada a instancias del Senado[28], junto con \u00a0 la reiteraci\u00f3n de los objetivos de transversalidad, capacidad y compromiso de \u00a0 los inversionistas privados, derecho a retribuciones de los inversionistas \u00a0 privados, incentivos a las iniciativas privadas, adecuada estructuraci\u00f3n de \u00a0 proyectos, rigurosa contabilidad fiscal y fortalecimiento de las capacidades \u00a0 institucionales[29], \u00a0 aparece en el pliego de modificaciones la propuesta de un nuevo art\u00edculo sobre \u00a0 \u201cpresupuestaci\u00f3n de las empresas sociales del Estado\u201d, que es el antecedente del \u00a0 art\u00edculo 28 de la Ley 1508 de 2012 y respecto del cual se explica que \u201cse \u00a0 propone con el objetivo de crear un incentivo en el desarrollo de Asociaciones \u00a0 P\u00fablico Privadas por parte de las Empresas Sociales del Estado, previniendo la \u00a0 incorporaci\u00f3n en el presupuesto de hasta el 20% de cartera vigente por recaudar \u00a0 de vigencias anteriores\u201d[30]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta ponencia tambi\u00e9n est\u00e1 publicada en la Gaceta del \u00a0 Congreso, a instancias de la C\u00e1mara de Representantes, publicaci\u00f3n en la cual se \u00a0 propone el art\u00edculo 28 como art\u00edculo nuevo y, trat\u00e1ndose de id\u00e9ntico informe, se \u00a0 consigna la misma explicaci\u00f3n incluida en la publicaci\u00f3n efectuada por el Senado \u00a0 de la Rep\u00fablica[31]. \u00a0 La propuesta se conserva durante el resto del tr\u00e1mite, conforme se evidencia en \u00a0 el texto propuesto al Senado de la Rep\u00fablica para el segundo debate[32], siendo \u00a0 importante destacar que no fue objeto de modificaciones, como se aprecia en el \u00a0 informe de ponencia para el segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes[33]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son suficientes los anteriores datos, tomados de los \u00a0 antecedentes legislativos, para concluir que el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las \u00a0 Asociaciones P\u00fablico Privadas es el eje tem\u00e1tico de la Ley 1508 de 2012, que, \u00a0 por consiguiente, su art\u00edculo 28 debe responder a ese n\u00facleo estructurador de \u00a0 las relaciones entre las distintas partes de la ley y que, la raz\u00f3n del precepto \u00a0 parcialmente demandado radica en que el Congreso de la Rep\u00fablica quiso \u00a0 incentivar el desarrollo de las Asociaciones P\u00fablico Privadas, mediante la \u00a0 incorporaci\u00f3n presupuestal de hasta el 20% de cartera vigente por recaudar de \u00a0 vigencias anteriores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal prop\u00f3sito qued\u00f3 consignado en la primera parte del \u00a0 art\u00edculo 28, en la cual efectivamente, se establece el mencionado est\u00edmulo bajo \u00a0 la condici\u00f3n de que las Empresas Sociales del Estado celebren contratos seg\u00fan \u00a0 los esquemas de las Asociaciones P\u00fablico Privadas, pero en ese contexto, de \u00a0 inmediato se percibe que la inclusi\u00f3n de \u201clas dem\u00e1s Empresas Sociales del \u00a0 Estado\u201d para disponer de su r\u00e9gimen presupuestal es totalmente extra\u00f1a al eje \u00a0 definidor de la ley y al incentivo que est\u00e1 contemplado en la parte inicial del \u00a0 art\u00edculo y que justific\u00f3 su\u00a0 incorporaci\u00f3n en la Ley 1508 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para ampliar el contexto en el que la situaci\u00f3n pueda \u00a0 apreciarse, basta que la Corte se refiera al contenido de la Ley, mas como \u00a0 quiera que una presentaci\u00f3n m\u00e1s detallada se hizo al inicio de estas \u00a0 consideraciones, se identificar\u00e1n ahora temas generales entre los que cabe citar \u00a0 la alusi\u00f3n a los proyectos de Asociaci\u00f3n P\u00fablico Privada, el plazo de los \u00a0 respectivos contratos, sus adiciones y pr\u00f3rrogas, las modalidades de asociaci\u00f3n \u00a0 de iniciativa p\u00fablica y de iniciativa privada, en este \u00faltimo evento, con o sin \u00a0 desembolsos de recursos p\u00fablicos y todo para demostrar que las Asociaciones \u00a0 P\u00fablico Privadas constituyen la directriz de la ley y que desde este contexto \u00a0 m\u00e1s amplio tambi\u00e9n cabe afirmar que el segmento demandado contiene materia ajena \u00a0 al eje tem\u00e1tico dominante de la ley, puesto que, se repite, alude a Empresas \u00a0 Sociales del Estado que no han celebrado contratos bajo el esquema de las \u00a0 Asociaciones P\u00fablico Privadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En apoyo de su tesis, llama la atenci\u00f3n el actor sobre \u00a0 los art\u00edculos 1\u00ba y 3\u00ba de la Ley 1508 de 2012, el primero de los cuales define \u00a0 las Asociaciones P\u00fablico Privadas como \u201cun instrumento de vinculaci\u00f3n de capital \u00a0 privado, que se materializa en un contrato entre una entidad estatal y una \u00a0 persona natural o jur\u00eddica de derecho privado, para la provisi\u00f3n de bienes \u00a0 p\u00fablicos y de sus servicios relacionados, que involucra la retenci\u00f3n y \u00a0 transferencia de riesgos entre las partes y mecanismos de pago, relacionados con \u00a0 la disponibilidad y nivel de servicio de la infraestructura y\/o servicio\u201d, \u00a0 mientras que el art\u00edculo 3\u00ba se\u00f1ala que \u201cla presente ley es aplicable a todos \u00a0 aquellos contratos en los cuales las entidades estatales encarguen a un \u00a0 inversionista privado el dise\u00f1o y construcci\u00f3n de una infraestructura y sus \u00a0 servicios asociados, o su construcci\u00f3n, reparaci\u00f3n, mejoramiento o equipamiento, \u00a0 actividades todas estas que deber\u00e1n involucrar la operaci\u00f3n y mantenimiento de \u00a0 dicha infraestructura\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los textos de los art\u00edculos transcritos no dejan duda \u00a0 acerca de la orientaci\u00f3n general de la ley y de la falta de conexi\u00f3n del \u00a0 segmento censurado con esa orientaci\u00f3n legislativa que est\u00e1 presidida por la \u00a0 adopci\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico de las Asociaciones P\u00fablico Privadas, r\u00e9gimen al \u00a0 que nada aporta una previsi\u00f3n presupuestal relativa a Empresas Sociales del \u00a0 Estado que no hayan celebrado contratos bajo el esquema de las mencionadas \u00a0 Asociaciones. Pasar\u00e1 la Corte ahora a analizar el t\u00edtulo de la ley y sus \u00a0 relaciones con su contenido.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que tiene que ver con el ep\u00edgrafe, la Corte ha \u00a0 destacado que su funci\u00f3n es la de precisar y definir la materia a tratar, de \u00a0 manera que con fundamento en \u00e9l se puede fijar el alcance tem\u00e1tico o contenido \u00a0 material de la ley\u201d[34] \u00a0y ya se ha expuesto que en el t\u00edtulo de la Ley 1508 de 2012 se anuncia que el \u00a0 proyecto versar\u00e1 sobre el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las Asociaciones P\u00fablico Privadas, \u00a0 normas org\u00e1nicas de Presupuesto y otras disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En las intervenciones que se oponen a las pretensiones \u00a0 de la demandas se hace bastante \u00e9nfasis en las normas org\u00e1nicas de presupuesto, \u00a0 al punto de afirmar que la presencia de ese enunciado en el t\u00edtulo de la ley \u00a0 justifica, por s\u00ed solo, la inclusi\u00f3n del aparte demandado, pese a que les fija \u00a0 reglas en materia presupuestal a las Empresas Sociales del Estado que no \u00a0 celebren contratos bajo esquemas de Asociaciones P\u00fablico Privadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es cierto que, de conformidad con los criterios \u00a0 jurisprudenciales que ya se han enunciado, la unidad de materia no equivale a \u00a0 simplicidad tem\u00e1tica, puesto que en misma ley pueden tener cabida varios temas, \u00a0 entendimiento este que es destacado por los intervinientes favorables a la \u00a0 declaraci\u00f3n de exequibilidad de la preceptiva demandada, en cuyas exposiciones, \u00a0 sin embargo, se advierte que el \u00e9nfasis puesto en la parte del t\u00edtulo que hace \u00a0 referencia a las normas org\u00e1nicas es de tal \u00edndole que evade su necesaria \u00a0 conexi\u00f3n con la primera parte del ep\u00edgrafe que anuncia el establecimiento del \u00a0 r\u00e9gimen jur\u00eddico de las Asociaciones P\u00fablico Privadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo que se ha indicado, la inclusi\u00f3n de \u00a0 varios temas en una misma ley no autoriza que cada una de las materias tratadas \u00a0 integre un compartimento absolutamente separado de los dem\u00e1s \u00e1mbitos tem\u00e1ticos, \u00a0 pues de entenderlo as\u00ed, por su simple menci\u00f3n en el t\u00edtulo de la ley, todas las \u00a0 normas org\u00e1nicas del presupuesto quedar\u00edan expuestas a su modificaci\u00f3n e incluso \u00a0 podr\u00eda pensarse que al anunciar en el t\u00edtulo que se adoptar\u00e1n \u201cotras \u00a0 disposiciones\u201d se abrir\u00eda la posibilidad de involucrar cualquier materia en la \u00a0 ley, escud\u00e1ndose para ello el legislador en ese solo enunciado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La morigeraci\u00f3n que en el principio de unidad de \u00a0 materia introduce la incidencia del principio democr\u00e1tico que es de mayor peso, \u00a0 no puede ser llevada a tal extremo, pues quedar\u00edan vaciados de su contenido los \u00a0 art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n. En efecto, para que una pluralidad de \u00a0 temas pueda tener adecuado acomodo en una sola ley y sea acorde con el principio \u00a0 de unidad de materia, entre los varios temas debe haber una indiscutible \u00a0 conexi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esa conexi\u00f3n entre los diversos temas regulados en una \u00a0 misma ley la proporciona el eje rector que se haya identificado y que, en el \u00a0 caso del que en esta oportunidad se ocupa la Corte, es el establecimiento del \u00a0 r\u00e9gimen jur\u00eddico de las Asociaciones P\u00fablico Privadas. En este orden de ideas, \u00a0 las \u201cotras disposiciones\u201d adoptadas en la Ley 1508 de 2012 deben tener una \u00a0 relaci\u00f3n verificable con la disciplina de las Asociaciones P\u00fablico Privadas \u00a0 incorporada en la propia ley y, de igual manera, las normas org\u00e1nicas de \u00a0 presupuesto dictadas por el legislador e integradas en la mencionada ley no \u00a0 pueden ser otras que las que mantengan relaci\u00f3n evidente con el r\u00e9gimen jur\u00eddico \u00a0 de las Asociaciones P\u00fablico Privadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, siendo el mentado r\u00e9gimen de \u00a0 las Asociaciones P\u00fablico Privadas el eje dominante alrededor del cual est\u00e1n \u00a0 llamados a confluir todos los temas y contenidos de la Ley 1508 de 2012, raz\u00f3n \u00a0 le asiste al demandante, a los intervinientes que comparten sus criterios y al \u00a0 se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n cuando sostienen que la regulaci\u00f3n del \u00a0 r\u00e9gimen presupuestal de las Empresas Sociales del Estado que no celebren \u00a0 contratos bajo el esquema de las Asociaciones P\u00fablico Privadas no puede tener \u00a0 v\u00e1lidamente lugar en el art\u00edculo 28, parcialmente demandado, pues claramente es \u00a0 materia extra\u00f1a al eje tem\u00e1tico definidor de la Ley 1508 de 2012, por cuanto no \u00a0 expresa ning\u00fan contenido conexo con las Asociaciones P\u00fablico Privadas, como se \u00a0 desprende del hecho de referirse a empresas que no decidan celebrar contratos \u00a0 bajo ese esquema. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No sobra, entonces, advertir que aunque en el t\u00edtulo de \u00a0 la ley se incluy\u00f3 la expresi\u00f3n \u201cse dictan normas org\u00e1nicas de presupuesto\u201d, al \u00a0 leer el proyecto de ley original y la exposici\u00f3n de motivos, solamente se \u00a0 encuentran referencias a la relaci\u00f3n existente entre la financiaci\u00f3n de los \u00a0 contratos con recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n y el capital \u00a0 privado\u201d, siendo factible concluir que la inclusi\u00f3n de la referida expresi\u00f3n en \u00a0 el t\u00edtulo hace referencia al origen del presupuesto para la ejecuci\u00f3n de este \u00a0 tipo de contratos y a su eventual relaci\u00f3n con el Presupuesto General de la \u00a0 Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resta, entonces, analizar la cuesti\u00f3n abordada en esta \u00a0 providencia, desde la perspectiva de la conexidad causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica \u00a0 o teleol\u00f3gica. Trat\u00e1ndose de la conexidad causal, la Corte ha puntualizado que \u00a0 implica la identidad entre la ley y cada una de sus partes, identidad basada en \u00a0 los motivos que dieron lugar a su expedici\u00f3n, de modo tal que las razones que \u00a0 condujeron a dictar la ley sean las mismas que dan lugar a la consagraci\u00f3n de \u00a0 cada uno de sus art\u00edculos[35]. \u00a0 En atenci\u00f3n a lo que ha sido estimado, las razones que condujeron a expedir la \u00a0 Ley 1508 de 2013 no tienen reflejo en el segmento demandado de su art\u00edculo 28, \u00a0 pues la regulaci\u00f3n de aspectos presupuestales de las Empresas Sociales del \u00a0 Estado que no celebran contratos bajo el esquema de las Asociaciones P\u00fablico \u00a0 Privadas no obedece al motivo dominante en una ley que pretendi\u00f3 dotar de un \u00a0 r\u00e9gimen jur\u00eddico a esas Asociaciones, sin que haya relaci\u00f3n de causalidad entre \u00a0 esos extremos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La conexidad tem\u00e1tica exige que haya vinculaci\u00f3n \u00a0 objetiva y razonable entre la materia de la cual se ocupa la ley y el asunto que \u00a0 se regula en alguno de sus preceptos[36], \u00a0 siendo claro que en la presente ocasi\u00f3n no procede predicar la existencia de \u00a0 esta clase de conexidad, ya que el tratamiento jur\u00eddico de las Asociaciones \u00a0 P\u00fablico Privadas no tiene v\u00ednculo con las cuestiones presupuestales de Empresas \u00a0 Sociales del Estado que, por no celebrar contratos bajo el esquema de dichas \u00a0 Asociaciones, se colocan por fuera del \u00e1mbito de esa regulaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La conexidad sistem\u00e1tica implica que entre las \u00a0 disposiciones de una ley haya una relaci\u00f3n tal que todas conformen un cuerpo \u00a0 ordenado dotado de racionalidad interna[37] \u00a0y de nuevo aqu\u00ed falla el v\u00ednculo, porque no se ve manera de encuadrar un \u00a0 precepto referente a Empresas Sociales del Estado que no celebran contratos bajo \u00a0 el esquema de Asociaciones P\u00fablico Privadas en el r\u00e9gimen jur\u00eddico de estas \u00a0 Asociaciones, con las cuales las Empresas Sociales que no celebran contratos con \u00a0 ellas nada tendr\u00edan que ver, siendo extra\u00f1o que faltando ese nexo se les \u00a0 impongan regulaciones presupuestales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la conexidad teleol\u00f3gica repara en la \u00a0 identidad de los objetivos buscados mediante la ley apreciada en su conjunto y \u00a0 cada uno de sus art\u00edculos, de modo que tanto la ley, en general, como cada uno \u00a0 de sus componentes se dirijan a obtener una misma finalidad[38]. Tampoco \u00a0 aqu\u00ed se observa esa conexidad, dado que el prop\u00f3sito de promover e incentivar \u00a0 las Asociaciones P\u00fablico Privadas, ning\u00fan beneficio reporta de una previsi\u00f3n \u00a0 sobre el r\u00e9gimen presupuestal de Empresas Sociales del Estado que no celebren \u00a0 contratos bajo el esquema de esas asociaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El incentivo consistente en incluir para la elaboraci\u00f3n \u00a0 del presupuesto hasta el 20% de la cartera pendiente por recaudar de vigencias \u00a0 anteriores\u201d est\u00e1 previsto respecto de las Empresas Sociales del Estado que \u00a0 celebren contratos bajo los esquemas de las Asociaciones P\u00fablico Privadas y \u00a0 ning\u00fan papel juega en el caso de las mismas empresas que no celebren los \u00a0 contratos de Asociaci\u00f3n, luego respecto de estas la finalidad de promoci\u00f3n no \u00a0 tiene lugar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como lo sostiene el se\u00f1or Procurador General de la \u00a0 Naci\u00f3n, en su concepto de rigor, (i) la materia tratada en la preceptiva objeto \u00a0 de censura es ajena a la de la Ley 1508 de 2012, \u201cdebido a que objetiva y \u00a0 razonablemente, no se puede establecer una relaci\u00f3n entre el contenido de la Ley \u00a0 -regulaci\u00f3n jur\u00eddica de las Asociaciones P\u00fablico Privadas- con la regulaci\u00f3n \u00a0 presupuestal de ciertas entidades p\u00fablicas -ESE- que no celebran este tipo de \u00a0 convenios, pues las regulaciones presupuestales se explican en funci\u00f3n de la \u00a0 celebraci\u00f3n de esos convenios por parte de entidades p\u00fablicas\u201d, (ii) las \u00a0 \u201crazones que motivaron la expedici\u00f3n de la ley, esto es el de establecer \u2018reglas \u00a0 precisas y claras para el desarrollo de las asociaciones p\u00fablico privadas\u2019, \u00a0 difieren de la disposici\u00f3n parcialmente acusada, pues la regulaci\u00f3n presupuestal \u00a0 de las entidades p\u00fablicas que no celebran APP nada tiene que ver con reglas \u00a0 precisas y claras para su desarrollo\u201d, (iii) los \u201cfines que persigue la norma en \u00a0 general no tienen relaci\u00f3n con la finalidad de la disposici\u00f3n parcialmente \u00a0 acusada, toda vez que la finalidad de la ley que la contiene es la de incentivar \u00a0 el uso de las APP para efectos de distribuir mejor los riesgos y dotar a las \u00a0 entidades de una mayor tecnificaci\u00f3n en la estructuraci\u00f3n de ciertos proyectos, \u00a0 cosa que no ocurre con la disposici\u00f3n acusada que, al regular la estructuraci\u00f3n \u00a0 del presupuesto de entidades que no celebran APP, no prev\u00e9 de ninguna manera un \u00a0 incentivo para celebrar este tipo de asociaciones dado que no son sujetos de \u00a0 este tipo de contratos\u201d y (iv) desde \u201cun punto de vista sistem\u00e1tico, las \u00a0 regulaciones en materia presupuestal de las APP tienen relaci\u00f3n con la \u00a0 celebraci\u00f3n de esta clase de convenios (\u2026) mientras que, por el contrario, el \u00a0 aparte acusado del art\u00edculo 28 no se expidi\u00f3 en funci\u00f3n de regular esquemas de \u00a0 APP, sino de regular normas presupuestales de ESE que no van a celebrar dichos \u00a0 esquemas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se impone, entonces, la declaraci\u00f3n de \u00a0 inconstitucionalidad del segmento demandado, debi\u00e9ndose apuntar que, conforme se \u00a0 explic\u00f3 al integrar la unidad de materia, esta decisi\u00f3n compromete una expresi\u00f3n \u00a0 de la parte final del art\u00edculo 28. En efecto, de conformidad con ese segmento \u00a0 \u201cLo anterior sin perjuicio, en ambos casos, de los ajustes que procedan al \u00a0 presupuesto de acuerdo con el recaudo real evidenciado en la vigencia en que se \u00a0 ejecuta el presupuesto\u201d. Al decretarse la inexequibilidad de lo demandado, la \u00a0 referencia a \u201cambos casos\u201d sobra, pues uno de ellos ser\u00e1 separado del \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. S\u00edntesis de la providencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Habiendo sido demandado parcialmente el art\u00edculo 28 de \u00a0 la Ley 1508 de 2012, en la parte en que alude a la presupuestaci\u00f3n de las \u00a0 Empresas Sociales del Estado que no celebran contratos bajo el esquema de las \u00a0 Asociaciones P\u00fablico Privadas, la Corte encontr\u00f3 que el aparte demandado vulnera \u00a0 el principio de unidad de materia, pues no se halla en conexidad causal, \u00a0 tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica con la ley, cuyo n\u00facleo tem\u00e1tico se finca en \u00a0 la adopci\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico de las Asociaciones P\u00fablico Privadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la \u00a0 Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato \u00a0 de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el segmento del art\u00edculo 28 de la \u00a0 Ley 1508 de 2012 que dice: \u201cLas dem\u00e1s Empresas Sociales del Estado elaborar\u00e1n \u00a0 los presupuestos anuales con base en el recaudo efectivo realizado en el a\u00f1o \u00a0 inmediatamente anterior al que se elabora el presupuesto actualizado de acuerdo \u00a0 con la inflaci\u00f3n esperada de ese a\u00f1o\u201d, as\u00ed como la expresi\u00f3n \u201cen ambos \u00a0 casos\u201d, contenida en el mismo art\u00edculo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese \u00a0 en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTEL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS RIOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] \u00a0Sentencia C-1052 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] \u00a0Sentencias C-523 de 1995 y C-230 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] \u00a0Sentencias C-830 de 2013 y C-147 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] \u00a0Sentencias C-025 de 1993, C-568 de 1997 y C-1185 de 2000. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] \u00a0Sentencia C-188 de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] \u00a0Sentencia C-683 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] \u00a0Sentencia C-025 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] \u00a0Sentencia C-992 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] \u00a0Sentencias C-501 de 2001, C-486 de 2009 y C-133 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] \u00a0Sentencia C-618 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] \u00a0Sentencias C-992 de 2001 y C-274 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] \u00a0Sentencia C-501 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] \u00a0Sentencia C-1025 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] \u00a0Sentencias C-274 de 2013 y C-147 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] \u00a0Sentencias C-1025 de 2001 y C-133 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] \u00a0Sentencia C-830 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] \u00a0Sentencia C-188 de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] \u00a0Sentencia C-486 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] \u00a0Gaceta del Congreso No. 823 del 23 de noviembre de 2011, p\u00e1g. 6. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] \u00a0Ib\u00eddem, p\u00e1g. 1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] \u00a0Ib\u00eddem, p\u00e1gs. 5 y 6. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] \u00a0Ib\u00eddem, p\u00e1g. 6. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] \u00a0Ib\u00eddem, p\u00e1g. 7. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25]Ib\u00eddem, \u00a0p\u00e1g. 9. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] \u00a0Sentencia C-830 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] \u00a0Gaceta del Congreso No. 931 de 5 de diciembre de 2011, p\u00e1gs. 1 y ss. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] \u00a0Ib\u00eddem, p\u00e1gs. 2 y 3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] \u00a0Ib\u00eddem, p\u00e1g. 9. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] \u00a0Gaceta del Congreso No. 932 de 5 de diciembre de 2011, p\u00e1g. 9. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] \u00a0Gaceta del Congreso No. 973 de 14 de diciembre de 2011, p\u00e1gs. 11 y 17. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] \u00a0Gaceta del Congreso No. 975 de 14 de diciembre de 2011, p\u00e1gs. 1 y ss. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] \u00a0Sentencia C-830 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] \u00a0Sentencia C-400 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] \u00a0Ib\u00eddem.<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-263-16 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 SENTENCIA C-263\/16 \u00a0 \u00a0 INCLUSION DE NORMA PRESUPUESTAL APLICABLE \u00a0 DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO EN LEY QUE ESTABLECE EL REGIMEN JURIDICO DE \u00a0 ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS-Vulneraci\u00f3n del \u00a0 principio de unidad de materia al no haber conexidad causal, tem\u00e1tica, \u00a0 sistem\u00e1tica […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[112],"tags":[],"class_list":["post-23875","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2016"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/23875","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=23875"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/23875\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=23875"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=23875"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=23875"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}