\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-486-16 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-486\/16 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA \u00a0 VIGENCIA FISCAL DEL 1\u00ba DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2016-Inclusi\u00f3n de \u00a0 norma que modifica aspecto relativo a la vigencia de los derechos laborales, \u00a0 desconoce el principio de unidad de materia e implica un retroceso en el \u00e1mbito \u00a0 de protecci\u00f3n del auxilio de cesant\u00eda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso objeto \u00a0 de estudio y, en la medida en que de acuerdo con el an\u00e1lisis precedente, el \u00a0 legislador decidi\u00f3 adoptar una medida regresiva, como es la modificaci\u00f3n y el \u00a0 retroceso en el goce efectivo de un derecho fundamental en el marco de una ley \u00a0 anual de presupuesto; y en que esa decisi\u00f3n normativa afecta a un grupo de \u00a0 trabajadores que debe ser especialmente protegido en el orden constitucional \u00a0 colombiano, la Corte considera necesario dar efectos retroactivos a esta \u00a0 providencia. As\u00ed las cosas, evidenciando que se pudieron presentar \u00a0 pagos tard\u00edos a las cesant\u00edas que implican mora, la Corporaci\u00f3n le da efectos \u00a0 retroactivos a la decisi\u00f3n, para que se paguen los intereses de mora de acuerdo \u00a0 a la legislaci\u00f3n anterior, es decir el art\u00edculo 5 de la Ley 1071 de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos m\u00ednimos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y \u00a0 suficientes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicaci\u00f3n del principio pro actione \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Exigencias \u00a0 adicionales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE \u00a0 IGUALDAD-Etapas\/JUICIO DE IGUALDAD-Modalidades seg\u00fan grado de intensidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRESUPUESTO-Definici\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA \u00a0 DE PRESUPUESTO-Rango \u201ccuasi-constitucional\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA \u00a0 DE PRESUPUESTO-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONFIGURACION \u00a0 LEGISLATIVA EN MATERIA PRESUPUESTAL-Importancia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicaci\u00f3n del principio de unidad de materia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA DE LA LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Criterios fijados por la \u00a0 jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY DE PRESUPUESTO-Reglas jurisprudenciales para evaluar cuando una norma incorporada a la \u00a0 relaci\u00f3n de gastos e ingresos, puede llegar a tener una relaci\u00f3n directa y por \u00a0 ende no puede ser proscrita \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Normas generales deben tener car\u00e1cter temporal, referirse a su \u00a0 debida ejecuci\u00f3n de conformidad con el correspondiente Estatuto Org\u00e1nico y tener \u00a0 fundamento en leyes preexistentes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY DE PRESUPUESTO-Debe guardar una conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica y sistem\u00e1tica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY DE PRESUPUESTO-Disposiciones que se incluyan no pueden tener vocaci\u00f3n de permanencia, \u00a0 modificar reglas generales o establecer normas aut\u00f3nomas de car\u00e1cter material \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y \u00a0 PROHIBICION DE RETROCESO EN MEDIDAS ADOPTADAS POR EL ESTADO PARA GARANTIZAR \u00a0 FACETAS PRESTACIONALES DE DERECHOS CONSTITUCIONALES-Jurisprudencia constitucional\/PRINCIPIO \u00a0 DE PROGRESIVIDAD Y GARANTIA DE NO REGRESIVIDAD DE DERECHOS SOCIALES \u00a0 PRESTACIONALES-Jurisprudencia constitucional\/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y DE \u00a0 LA PROHIBICION DE REGRESION-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 PROGRESIVIDAD-Mandato normativo derivado del derecho internacional de los \u00a0 derechos humanos para determinar la validez de medidas destinadas a aumentar el \u00a0 goce de los derechos constitucionales, as\u00ed como aquellas que eventualmente \u00a0 constituyan un retroceso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROHIBICION \u00a0 DE REGRESIVIDAD O PROHIBICION DE RETROCESO-Se \u00a0 desprende de forma inmediata del mandato de progresividad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAGO DE \u00a0 CESANTIAS Y MORA EN EL PAGO A DOCENTES OFICIALES-Contenido y alcance\/PAGO \u00a0 DE CESANTIAS PARA EL MAGISTERIO-Caracter\u00edsticas\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PERSONAL \u00a0 DOCENTE-Modalidades de vinculaci\u00f3n a tener en cuenta en lo que tiene que ver \u00a0 con el pago de cesant\u00edas e intereses de mora \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DOCENTES \u00a0 OFICIALES-Semejanzas con los servidores p\u00fablicos\/SERVIDORES PUBLICOS-T\u00e9rminos \u00a0 para el pago oportuno de las cesant\u00edas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo a la legislaci\u00f3n y la jurisprudencia, \u00a0 los docentes oficiales han sido considerados como servidores p\u00fablicos con \u00a0 caracter\u00edsticas especiales. En lo que hace al pago de las cesant\u00edas y la mora en \u00a0 el cumplimiento de esta obligaci\u00f3n, es aplicable la Ley 1071 de 2006 que en su \u00a0 art\u00edculo 4\u00ba que establece el t\u00e9rmino m\u00e1ximo de quince (15) d\u00edas para proferir la \u00a0 resoluci\u00f3n de la solicitud y el art\u00edculo 5\u00ba, seg\u00fan el cual la entidad pagadora \u00a0 cuenta con un plazo m\u00e1ximo de cuarenta y cinco (45) d\u00edas h\u00e1biles para el pago. \u00a0 El inter\u00e9s de mora en esta normativa equivale a \u201c\u2026un d\u00eda de salario por cada de \u00a0 retardo hasta que se haga efectivo el pago\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos de las decisiones\/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia \u00a0 para modular los efectos de sus sentencias\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos retroactivos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-11244 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Yobany L\u00f3pez Quintero \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el \u00a0 art\u00edculo 89 de la Ley 1769 de 2015 \u201cpor la cual se decreta el presupuesto de \u00a0 rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del \u00a0 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de 2016\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil \u00a0 diecis\u00e9is (2016). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de \u00a0 la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y \u00a0 de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha \u00a0 proferido la siguiente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Yobany \u00a0 L\u00f3pez Quintero instaur\u00f3 acci\u00f3n p\u00fablica de \u00a0 inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 89 de la Ley \u00a0 1769 de 2015 \u201cpor la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de \u00a0 capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de \u00a0 diciembre de 2016\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMAS DEMANDADAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El texto normativo se transcribe a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLey 1769 de 2015 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Noviembre 24) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se decreta el \u00a0 presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la \u00a0 vigencia fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de 2016 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 89. Pago de Cesant\u00edas del Magisterio. \u00a0 El pago que reconozca el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio \u00a0 \u2013FOMAG\u2013 por concepto de cesant\u00edas parciales o definitivas a sus afiliados se \u00a0 deber\u00e1 realizar dentro de los sesenta (60) d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la fecha en \u00a0 que quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidaci\u00f3n y pago de la \u00a0 prestaci\u00f3n social solicitada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A \u00a0 partir del d\u00eda h\u00e1bil sesenta y uno (61), se deber\u00e1n reconocer a t\u00edtulo de mora \u00a0 en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF efectiva anual, \u00a0 causado diariamente por la suma no pagada.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El demandante considera \u00a0 que el texto normativo acusado excede los l\u00edmites impuestos para el desarrollo \u00a0 de una ley presupuestal y vulnera los art\u00edculos 13, 53, 123, 151, 158 y 169 de \u00a0 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Plantea sus argumentos en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. Infracci\u00f3n del \u00a0 principio de unidad de materia (arts. 158 y 169 C.P. y 193 Ley 5\u00aa de 1992). \u00a0Considera que el legislador omiti\u00f3 su obligaci\u00f3n constitucional de acatar el \u00a0 principio de unidad de materia al incorporar dentro de la Ley 1769 de 2015, en \u00a0 el art\u00edculo 89, una regulaci\u00f3n en la que fija el plazo para el pago de cesant\u00edas \u00a0 a los servidores afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del \u00a0 Magisterio \u2013FOMAG\u2013, y define c\u00f3mo debe calcularse el valor de la sanci\u00f3n ante la \u00a0 tardanza en dicho pago. Continu\u00f3 explicando: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cConforme a la estructura del presupuesto, tenemos que en \u00a0 la Ley 1769 de 2015 el cap\u00edtulo V, est\u00e1 conformado por los art\u00edculos 37 a 123 \u00a0 denominado \u201cDISPOSICIONES VARIAS\u201d, normas cuya finalidad, seg\u00fan el \u00a0 modelo legal es \u201c\u2026asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto \u00a0 general de la Naci\u00f3n\u2026\u201d, sin embargo, en una extralimitaci\u00f3n \u00a0 de la funci\u00f3n legislativa, en la expedici\u00f3n de la referida normativa, dentro de \u00a0 dicho bloque, espec\u00edficamente en el art\u00edculo 89, se regul\u00f3 un tema ajeno a la \u00a0 finalidad de consolidar la apropiada ejecuci\u00f3n del presupuesto, sino que \u00a0 establece una regla o (sic) procedimiento para el reconocimiento de una \u00a0 prestaci\u00f3n social a un grupo espec\u00edfico de servidores p\u00fablicos \u2013docentes al \u00a0 servicio del Estado\u2013, lo cual resulta impropio, inadecuado e improcedente al \u00a0 amparo de los art\u00edculos 158 y 169 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 89 de la Ley 1769 de 2015, rompe, sin lugar a \u00a0 dudas la relaci\u00f3n de conexidad que debe existir entre el t\u00edtulo o nominaci\u00f3n de \u00a0 la ley, su teleolog\u00eda y ejecuci\u00f3n, para incursionar en el \u00e1mbito de los extra\u00f1o \u00a0 o (sic) ajeno a la misma. Tal irregularidad en la ley, indudablemente derrumba \u00a0 la presunci\u00f3n de constitucionalidad de que gozan los actos del legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora, no es de recibo que dentro de una norma jur\u00eddica \u00a0 con una vigencia temporal para su ejecuci\u00f3n como es la ley de presupuesto, se \u00a0 incluya una disposici\u00f3n, violentando los principios de la t\u00e9cnica legislativa \u00a0 que no tiene ninguna relaci\u00f3n con la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto. Sino, \u00a0 reguladora de derechos de los trabajadores que tienen una protecci\u00f3n especial y \u00a0 que sus normas tienen vocaci\u00f3n de permanencia por el motivo de proteger un \u00a0 derecho humano fundado en la existencia de una relaci\u00f3n laboral, adem\u00e1s de \u00a0 poderse regular a trav\u00e9s de una ley ordinaria, no org\u00e1nica como la del \u00a0 presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente asunto el art\u00edculo 89 de la Ley 1769 de \u00a0 2015, no encaja dentro del t\u00edtulo que delimita la materia, ni guarda relaci\u00f3n \u00a0 interna con el contenido global del articulado legal.\u00a0 Se hace m\u00e1s que \u00a0 notoria o evidente la incursi\u00f3n del legislativo por fuera del marco \u00a0 constitucional, al incluir lo regulado en el citado art\u00edculo dentro de una ley \u00a0 que debe tener un contenido proporcionado a la materia que regula, esto es, el \u00a0 presupuesto nacional de rentas y gastos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si se analiza a fondo el contenido de la disposici\u00f3n \u00a0 demandada, se advierte con facilidad que carece de conexi\u00f3n directa con el \u00a0 contenido de la segunda parte de la ley 1769 de 2005, esto es, el \u2013presupuesto \u00a0 de gastos y apropiaciones\u2013 y por encontrarse dentro del segmento de \u201cDISPOSICIONES \u00a0 VARIAS\u201d cuya finalidad es la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto, se \u00a0 torna ajena e incoherente con el contenido teleol\u00f3gico de tal acto del congreso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y es que, si se mira la Secci\u00f3n 2201 de la Ley 1769 de \u00a0 2015, la misma, corresponde al presupuesto de gastos y apropiaciones dispuesto \u00a0 para el Ministerio de Educaci\u00f3n, fracci\u00f3n dentro de la cual, debieron apropiarse \u00a0 los valores con los que eventualmente, deban satisfacerse las sumas que se \u00a0 originen en la tardanza del ejecutivo a trav\u00e9s del Fondo de Prestaciones \u00a0 Sociales del Magisterio, en el reconocimiento y pago de la cesant\u00eda a los \u00a0 docentes oficiales.\u00a0 As\u00ed las cosas, se evidencia de manera m\u00e1s contundente \u00a0 la carencia de relaci\u00f3n o conexidad directa o material del art\u00edculo 89 de la Ley \u00a0 1769 de 2015, acusado de inconstitucionalidad\u2026\u201d[1]\u00a0(may\u00fascula, \u00a0 cursiva, negrillas y subrayas originales). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. Infracci\u00f3n del \u00a0 derecho a la igualdad (art. 13 y 123 C.P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que la norma \u00a0 demandada est\u00e1 dirigida a un grupo determinado de trabajadores, esto es, los \u00a0 docentes oficiales, que reciben el pago de sus prestaciones por medio del Fondo \u00a0 Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio \u2013FOMAG\u2013. A continuaci\u00f3n, \u00a0 establece un paralelo entre la Ley 1769 de 2015 y la Ley 1071 de 2006[2], esta \u00faltima \u00a0 dirigida a los miembros de las Corporaciones P\u00fablicas, empleados y trabajadores \u00a0 del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.\u00a0 \u00a0 Dicha ley, en su art\u00edculo 5, se\u00f1ala que la entidad p\u00fablica pagadora tiene un \u00a0 plazo m\u00e1ximo de cuarenta y cinco (45) d\u00edas h\u00e1biles, a partir de la cual quede en \u00a0 firme el acto administrativo que ordena la liquidaci\u00f3n de las cesant\u00edas \u00a0 definitivas o parciales del servidor p\u00fablico para el pago de esta prestaci\u00f3n \u00a0 social y que, en caso de mora, la entidad obligada reconocer\u00e1 y asumir\u00e1 con sus \u00a0 propios recursos y en favor del beneficiario, un d\u00eda de salario por cada d\u00eda de \u00a0 retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas. Con fundamento es esa \u00a0 previsi\u00f3n, el demandante sostuvo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSe evidencia de la lectura de las normas [\u2026], que no \u00a0 obstante, existir una norma constitucional que sit\u00faa en un mismo nivel a quienes \u00a0 ostentan la calidad de servidores p\u00fablicos, a los que sin excepci\u00f3n se les \u00a0 debe aplicar sin ninguna distinci\u00f3n la ley 1071 de 2006; el legislador en un \u00a0 nefasto acto discriminatorio, var\u00eda la condici\u00f3n normativa al colectivo docente \u00a0 al modificar tal derecho, el cual, tiene la connotaci\u00f3n de ser legislativamente \u00a0 \u201cadquirido\u201d, expidiendo el art\u00edculo 89 de la Ley 1769 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] El contenido de la norma dispuesta en el art\u00edculo 89 \u00a0 de la Ley 1769 de 2015, reitero, sustrae al grupo de servidores de la educaci\u00f3n \u00a0 (docentes) de la aplicaci\u00f3n de la Ley 1071 de 2006, la cual ofrece mejores \u00a0 derechos a sus beneficiarios, transgrediendo, no s\u00f3lo el derecho a la igualdad \u00a0 de estatus constitucional, sino adem\u00e1s el principio de favorabilidad que debe \u00a0 primar en el campo laboral cuando, una norma, de dos que regulen el mismo \u00a0 asunto, mengue los derechos de los trabajadores, tambi\u00e9n de orden \u00a0 constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme a los anteriores razonamientos, la norma \u00a0 censurada resulta transgresora del derecho a la igualdad, el cual debe \u00a0 analizarse en este caso, como el r\u00e9gimen general de los servidores p\u00fablicos, \u00a0 dentro de los que tambi\u00e9n se hallan incluidas todas las personas que hacen parte \u00a0 del colectivo docente oficial, pues, la norma demandada, los excluye de los \u00a0 beneficios generales a que se refieren las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, en \u00a0 el momento de causarse mora por la tardanza en el pago de la cesant\u00eda \u2013parcial \u00a0 y\/o definitiva\u2013 por parte del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, ya \u00a0 que les genera una diferencia negativa en la forma como deben ser tasados los \u00a0 valores de la sanci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Honorable Corte \u00a0 Constitucional en reiterada jurisprudencia ha indicado que resulta \u00a0 discriminatorio darle un tratamiento diferente y menos favorable a un trabajador \u00a0 que ostente las mismas calidades, en este caso el hecho de que los docentes son \u00a0 servidores p\u00fablicos y por ende si existe una norma m\u00e1s favorable dentro del \u00a0 r\u00e9gimen general respecto del R\u00e9gimen Especial que los cobija debe aplicarse el \u00a0 m\u00e1s favorable al trabajador\u2026\u201d[3]\u00a0(negrillas \u00a0 originales). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. Menoscabo de los \u00a0 derechos de los trabajadores (art. 53 C.P.). Retomando la comparaci\u00f3n entre \u00a0 lo regulado por las leyes 1769 de 2015 y 1071 de 2006 en relaci\u00f3n con el plazo \u00a0 para pagar las cesant\u00edas y la mora por el no pago oportuno de dicha prestaci\u00f3n, \u00a0 se\u00f1al\u00f3 que el texto normativo acusado modifica de manera ostensible y negativa \u00a0 los valores que deben ser cancelados a los docentes afiliados al Fondo Nacional \u00a0 de Prestaciones Sociales del Magisterio \u2013FOMAG\u2013 en caso de incurrirse en mora en \u00a0 el reconocimiento y pago de la cesant\u00eda. Precis\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, regularon de \u00a0 manera accesoria la prestaci\u00f3n social \u2014cesant\u00eda\u2014 creando la posibilidad de \u00a0 imponer una sanci\u00f3n a la entidad que le corresponde el pago de la misma y a \u00a0 favor del trabajador, cuando por aquella, se incurra en mora en la cancelaci\u00f3n \u00a0 de la prestaci\u00f3n por la transgresi\u00f3n de los t\u00e9rminos all\u00ed dispuestos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No queda duda [de] que las normas citadas en el p\u00e1rrafo \u00a0 anterior, han instituido unos derechos laborales accesorios a todas las personas \u00a0 humanas que tienen la calidad de \u2014servidores p\u00fablicos\u2014, derechos generales, que \u00a0 se pueden ver materializados y calculados de manera objetiva, pues, su \u00a0 liquidaci\u00f3n puede efectuarse sin dificultad en todos los casos, cu\u00e1ndo (sic), \u00a0 vencidos los t\u00e9rminos para la cancelaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n, sin que se cumpla \u00a0 con el pago, empieza a generarse una mora que corresponde a un d\u00eda de salario \u00a0 por cada d\u00eda de mora hasta que se haga efectivo el pago. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma demandada, modifica de manera ostensible y \u00a0 negativa los valores que deben ser cancelados a los docentes afiliados al Fondo \u00a0 de Prestaciones Econ\u00f3micas del Magisterio, en caso de incurrirse en mora en el \u00a0 reconocimiento y pago de la cesant\u00eda \u2014parcial o definitiva\u2014, ya que menoscaba \u00a0 sus derechos frente a los dem\u00e1s \u2014servidores p\u00fablicos\u2014 en raz\u00f3n de que mientras \u00a0 al colectivo docente se cancelar\u00e1 a t\u00edtulo de mora \u2018\u2026intereses legales a una \u00a0 tasa equivalente a la DTF efectiva anual, causado diariamente por\u00a0la suma no \u00a0 pagada\u2019, a todos los dem\u00e1s servidores p\u00fablicos, se les aplicar\u00e1, en caso de mora \u00a0 en el pago de la cesant\u00eda parcial o definitiva la sanci\u00f3n a que se refieren las \u00a0 leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No es necesario ser un experto [\u2026] para advertir el \u00a0 mandato negativo de la norma demandada para el c\u00e1lculo de la cifra que \u00a0 eventualmente corresponda, en caso de que por parte del Fondo de Prestaciones \u00a0 Sociales del magisterio, se incurra en mora en el pago de la cesant\u00eda de un \u00a0 docente, pues, mientras a los otros servidores del Estado y de sus entidades \u00a0 descentralizadas territorialmente y por servicios, se les cancela un d\u00eda de \u00a0 salario por la mora en el pago de tal prestaci\u00f3n, a la persona, que tenga la \u00a0 calidad de docente, s\u00f3lo se le cancelar\u00e1 un inter\u00e9s legal a la tasa del DTF \u00a0 efectiva anual sobre la suma no pagada, lo que reduce hasta el poder \u00a0 adquisitivo, teniendo en cuenta que la DTF en la mayor\u00eda de los casos es \u00a0 inferior al IPC\u201d[4]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, plantea que la \u00a0 norma constituye una regulaci\u00f3n negativa frente al r\u00e9gimen general que \u00a0 anteriormente se les aplicaba a todos los servidores p\u00fablicos. La nueva \u00a0 regulaci\u00f3n disminuye el alcance de un derecho laboral protegido por el art\u00edculo \u00a0 53 Superior y afecta espec\u00edficamente a los docentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4. Desconocimiento de \u00a0 la reserva de ley org\u00e1nica (art. 151 C.P.). Finalmente, se\u00f1al\u00f3 que el \u00a0 Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de \u00a0 la ley ordinaria ciertas materias que la Constituci\u00f3n ha reservado al tr\u00e1mite y \u00a0 a la forma m\u00e1s exigentes de la ley org\u00e1nica. Y si bien la Ley 1769 de 2015, aun \u00a0 cuando haya sido aprobada por la mayor\u00eda prevista en el art\u00edculo 151 \u00a0 constitucional, por sus limitaciones materiales y temporales, no puede modificar \u00a0 o repetir el contenido de normas que tienen una vigencia permanente como lo es \u00a0 la Ley 1071 de 2006, anteriormente referida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Federaci\u00f3n Colombiana \u00a0 de Trabajadores de la Educaci\u00f3n (Fecode) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecode intervino en el \u00a0 tr\u00e1mite de la referencia con el prop\u00f3sito de solicitar a la Corte que declare la \u00a0 inexequibilidad de la norma demandada por violaci\u00f3n al principio de \u201cunidad de \u00a0 materia legislativa presupuestal\u201d, el principio de igualdad, en contra del \u00a0 personal docente afiliado al Fondo de Prestaciones Sociales y el art\u00edculo 11 del \u00a0 Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desconoce el principio de \u00a0 unidad de materia en el \u00e1mbito presupuestal porque no tiene conexidad con ley \u00a0 anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2016, puesto que la ley anual de \u00a0 presupuesto (Ley 1769 de 2015, en este caso) no puede incorporar normas que no \u00a0 guarden relaci\u00f3n con el presupuestos de rentas, la ley de apropiaciones y las \u00a0 disposiciones generales. Esta norma no est\u00e1 orientada a la ejecuci\u00f3n \u00a0 presupuestal sino al incremento del plazo para el pago y el cambio de la sanci\u00f3n \u00a0 moratoria de las cesant\u00edas definitivas o parciales del personal docente oficial. \u00a0 No tiene conexidad tem\u00e1tica, por ausencia de una vinculaci\u00f3n objetiva y \u00a0 razonable, ya que consagra una regla ajena al tema presupuestal, como es el pago \u00a0 de las cesant\u00edas. No establece un ingreso, ni autoriza un gasto. Tiene un \u00a0 contenido normativo aut\u00f3nomo y permanente, al contrario de la ley anual del \u00a0 presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Viola el principio de \u00a0 igualdad, pues crea un contenido normativo que se aparte del art\u00edculo 5\u00ba de la \u00a0 ley 1801 de 2006, de manera que a partir del 1\u00ba de enero de 2016 \u201c!habr\u00e1 dos \u00a0 tiempos perentorios, aut\u00f3nomos y diferentes para el pago de las cesant\u00edas \u00a0 definitivas y parciales, el primero, establecido \u00fanicamente para los docentes \u00a0 por la disposici\u00f3n normativa demandada que ordena que el pago se efect\u00fae dentro \u00a0 del t\u00e9rmino improrrogable de sesenta (60) d\u00edas h\u00e1biles contados a partir de la \u00a0 firma del acto administrativo que decreta su liquidaci\u00f3n y pago; mientras que, \u00a0 el segundo, contemplado por el art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 1971 (sic) regir\u00e1 para los \u00a0 dem\u00e1s servidores p\u00fablicos que recibir\u00e1n su pago en un plazo m\u00e1ximo de cuarenta y \u00a0 cinco (45) d\u00edas h\u00e1biles contado a partir de la fecha que quede en firme el acto \u00a0 administrativo que decide su liquidaci\u00f3n y ordena el pago\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, la \u00a0 sanci\u00f3n moratoria es distinta para los docentes, pues \u201csu r\u00e9gimen est\u00e1 atado a \u00a0 los intereses moratorios a la tasa DTF anual, mientras que para los dem\u00e1s \u00a0 servidores est\u00e1 ligado a un d\u00eda de salario por cada d\u00eda de retardo\u201d, siendo \u00a0 mucho m\u00e1s beneficiosa la segunda, que aquella especialmente definida para los \u00a0 docentes. Finalmente, desconoce el art\u00edculo 11 del Decreto Ley 111 de 1996 \u00a0 (Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, por tratarse de una norma general \u00a0 incorporada a la Ley anual del Presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Ministerio de \u00a0 Hacienda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Hacienda \u00a0 solicita a la Corte que se declare inhibida para decidir de fondo por ineptitud \u00a0 de la demanda, por considerar que su censura no se dirige contra un contenido \u00a0 real y existente, sino que gira en torno a una interpretaci\u00f3n puramente \u00a0 subjetiva del enunciado normativo que cuestionan. En cuanto al cargo por \u00a0 presunta violaci\u00f3n del principio de igualdad, considera que la demanda no cumple \u00a0 el requisito de suficiencia o de crear una duda m\u00ednima sobre la \u00a0 constitucionalidad de la norma, ni con el de pertinencia, pues su argumentaci\u00f3n \u00a0 discute exclusivamente la conveniencia de la disposici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera subsidiaria, \u00a0 solicita que se declare la exequibilidad de la norma, pues se trata de una norma \u00a0 espec\u00edficamente definida para regular el desembolso de cesant\u00edas durante el a\u00f1o \u00a0 2016, y no tiene la vocaci\u00f3n de permanencia que argumenta el actor. En ese \u00a0 sentido, tiene conexi\u00f3n con la Ley 1769 de 2015 (Anual del Presupuesto para el \u00a0 a\u00f1o 2016) y busca lograr una cabal ejecuci\u00f3n del presupuesto, sin derogar \u00a0 ninguna disposici\u00f3n sustantiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En caso de que la Corte \u00a0 decida pronunciarse de fondo en el tema de igualdad indica que el actor omiti\u00f3 \u00a0 relacionar el procedimiento de reconocimiento y pago de las cesant\u00edas de los \u00a0 docentes, que difiere sustancialmente del resto de los empleados. De acuerdo con \u00a0 el art\u00edculo 56 de la Ley 962 de 2005, las prestaciones sociales a cargo del \u00a0 Fomag ser\u00e1n reconocidas por el fondo, previa aprobaci\u00f3n del proyecto de acto \u00a0 administrativo que elabore la secretar\u00eda de la entidad territorial a la que se \u00a0 encontrare afiliado el docente. S\u00f3lo a partir de que el acto administrativo sea \u00a0 emitido con el concurso del Fomag y la Secretar\u00eda de educaci\u00f3n respectiva, \u00a0 comienza a contarse el plazo para el pago de cesant\u00edas. Para el caso de los \u00a0 docentes, el consejo de Estado ha formulado una regla jurisprudencial seg\u00fan la \u00a0 cual el t\u00e9rmino para este pago no es de 45 d\u00edas a la ejecutoria del acto, sino \u00a0 desde la fecha de radicaci\u00f3n de la solicitud, \u201ccuando se observe que esta tard\u00f3 \u00a0 m\u00e1s de 15 d\u00edas en ser decidida\u201d, de manera que los docentes y los dem\u00e1s \u00a0 servidores p\u00fablicos no se encuentran actualmente en una situaci\u00f3n de igualdad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuando al tercer cargo, \u00a0 remite a sus argumentos sobre la ausencia de violaci\u00f3n del principio de unidad \u00a0 de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Fiduciaria La \u00a0 Previsora (Fiduprevisora) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La entidad Fiduprevisora SA \u00a0 intervino en el tr\u00e1mite con el prop\u00f3sito de defender la constitucionalidad de la \u00a0 norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estima que no hay violaci\u00f3n \u00a0 al principio de unidad de materia, pues el art\u00edculo demandado es una disposici\u00f3n \u00a0 incorporada en el presupuesto de 2016, que \u201ccontiene un supuesto de hecho que \u00a0 consiste en modificar la forma como se causa el derecho a constituirse en mora \u00a0 en el pago de la cesant\u00edas definitivas (sic( y parciales a favor del personal \u00a0 docente afiliado al Fondo, y sus efectos atienden a la posibilidad misma de \u00a0 estabilizaci\u00f3n econ\u00f3mica del patrimonio aut\u00f3nomo, de tal forma que el elemento \u00a0 consustancial que subyace en la disposici\u00f3n demandada es, ni m\u00e1s ni menos, el \u00a0 resultado de una valoraci\u00f3n estricta del Legislador para asegurar la partida \u00a0 presupuestal del Fondo\u201d, estando clara su conexidad con la materia general \u00a0 desarrollada por la ley anual de presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera que no existe \u00a0 violaci\u00f3n al principio de igualdad pues las diferencias (el trato distinto) \u00a0 adoptadas por el Legislador no obedecen a criterios irrazonables, en perjuicio \u00a0 de poblaci\u00f3n vulnerable, tomadas\u00a0 a partir de \u201clineamientos \u00a0 diferenciadores que no se encuentren justificados. Por el contrario\u201d, se \u00a0 dirige a estabilizar los ingresos y egresos del patrimonio aut\u00f3nomo para una \u00a0 distribuci\u00f3n efectiva de las partidas presupuestales para el reconocimiento y \u00a0 pago de tales prestaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Ministerio de \u00a0 Educaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Extempor\u00e1neamente, el \u00a0 Ministerio de Educaci\u00f3n present\u00f3 un escrito en el que solicita a la Corte que se \u00a0 declare inhibida para fallar, o en su defecto, defiende la exequibilidad de las \u00a0 normas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que tiene que ver con \u00a0 la ausencia de claridad aduce que, en el cargo por violaci\u00f3n al art\u00edculo 11 del \u00a0 decreto 111 de 1996 (Estatuto Org\u00e1nico del presupuesto), el concepto de \u00a0 violaci\u00f3n deber\u00eda encaminarse a acreditar que el art\u00edculo violado no asegura la \u00a0 correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto o que la vocaci\u00f3n temporal de la norma exceda \u00a0 el l\u00edmite previsto en tal estatuto. El cargo lo que pretende es acreditar que la \u00a0 disposici\u00f3n cuestionada viola una norma legal sustantiva, lo que no es cierto. \u00a0 Estima, adem\u00e1s, que el ciudadano incurre en errores semejantes al hablar del \u00a0 principio de unidad de materia, pues se encamina a indicar que la norma no tiene \u00a0 vocaci\u00f3n de ejecutar el presupuesto de 2016, sino de establecer una regla o \u00a0 procedimiento para el reconocimiento de una prestaci\u00f3n social, violando los \u00a0 l\u00edmites temporales de las normas presupuestales. En lo concerniente a la \u00a0 certeza, considera que, en la medida en que no \u00a0 existe certeza acerca de la existencia de un plazo para el pago de las cesant\u00edas \u00a0 de los educadores afiliados al Magisterio, ni es posible saber que efectivamente \u00a0 el Legislador tuvo como intenci\u00f3n modificar dicho plazo. Ninguna de esas \u00a0 apreciaciones es cierta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al fondo, el \u00a0 n\u00facleo de su argumentaci\u00f3n consisti\u00f3 en se\u00f1alar que los docentes tienen un \u00a0 r\u00e9gimen especial en materia de cesant\u00edas, lo que excluye la posibilidad de que \u00a0 el trato diferenciado se considere una violaci\u00f3n del principio de igualdad y de \u00a0 los principios m\u00ednimos fundamentales del derecho al trabajo (art\u00edculos 13 y 53 \u00a0 CP). A\u00f1adi\u00f3, en fin, que la norma persigue eficiencia y racionalidad en el gasto \u00a0 p\u00fablico y tiene a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto de la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Universidad \u00a0 Pedag\u00f3gica y Tecnol\u00f3gica de Colombia (UPTC) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El centro educativo \u00a0 present\u00f3 un escrito extempor\u00e1neo, con el prop\u00f3sito de coadyuvar los cargos de la \u00a0 demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. PROCURADOR GENERAL \u00a0 DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de sus \u00a0 funciones constitucionales y legales, el Procurador General de la Naci\u00f3n radic\u00f3 \u00a0 en la Corte el concepto 6086, el veintis\u00e9is (26) de abril de dos mil diecis\u00e9is \u00a0 (2016). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto al cargo de \u00a0 unidad de materia, el Procurador General de la Naci\u00f3n considera que la \u00a0 disposici\u00f3n acusada desconoce el car\u00e1cter temporal de las leyes de presupuesto, \u00a0 y a\u00f1ade que el art\u00edculo demandado no contiene una estimaci\u00f3n de ingresos, una \u00a0 autorizaci\u00f3n de gastos, o una norma para la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto, \u00a0 por lo que estima que el cargo debe prosperar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe esta forma, el jefe del ministerio p\u00fablico considera \u00a0 que la norma acusada no est\u00e1 autorizando la ejecuci\u00f3n de un gasto para el a\u00f1o \u00a0 2016 sino, muy por el contrario, regulando un aspecto totalmente diferente como \u00a0 es el relativo a las cesant\u00edas parciales o definitivas del magisterio, las \u00a0 cuales constituyen unas prestaciones que se generan de manera permanente en el \u00a0 tiempo y que, incluso, podr\u00edan estar afectando vigencias figuras. Y, en tal \u00a0 sentido, esta norma no responde a los par\u00e1metros establecidos en el art\u00edculo 11 \u00a0 del decreto 111 de 19996, que compila las normas que contienen el Estatuto \u00a0 Org\u00e1nico del Presupuesto y en donde expresamente se indica que tales normas \u00a0 generales \u2018regir\u00e1n \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para el cual se expida\u2019\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como, para la Vista Fiscal \u00a0 es evidente la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, no presenta un \u00a0 estudio de los dem\u00e1s cargos de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta Corte es competente para resolver la \u00a0 demanda de la referencia, en virtud del art\u00edculo 241 (numeral 4\u00ba) de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con los antecedentes expuestos, \u00a0 corresponde a la Corte establecer si el art\u00edculo 89 de la Ley 1769 de 2015, al \u00a0 establecer un nuevo modo de pago de las cesant\u00edas de los docentes del Magisterio \u00a0 desconoce (i) el principio de unidad de materia, en tanto no es una disposici\u00f3n \u00a0 propia del presupuesto del a\u00f1o 2016, sino una regulaci\u00f3n permanente sobre un \u00a0 derecho de los docentes al servicio del Estado; (ii) el principio de igualdad y \u00a0 los principios m\u00ednimos del derecho al trabajo, al ubicarlos en situaci\u00f3n de \u00a0 desigualdad frente a los dem\u00e1s funcionarios p\u00fablicos, en lo que tiene que ver \u00a0 con el pago de las cesant\u00edas y la sanci\u00f3n por mora en el mismo y\u00a0 (iii) la \u00a0 prohibici\u00f3n de retroceso en las facetas prestacionales de los derechos \u00a0 constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para resolver el problema jur\u00eddico se tratar\u00e1n tres \u00a0 temas: en primer lugar (i) La ley de presupuesto y sus caracter\u00edsticas de unidad \u00a0 de materia presupuestal, anualidad, prohibici\u00f3n de crear leyes de contenido \u00a0 material y aut\u00f3nomo y lo referente a las disposiciones generales en \u00e9stas; (ii) \u00a0 el r\u00e9gimen legal del pago de las cesant\u00edas y la mora de \u00e9stas a los docentes \u00a0 oficiales; y por \u00faltimo (iii) el caso concreto del an\u00e1lisis de la \u00a0 inconstitucionalidad del art\u00edculo 89 de la Ley1769 de 2015 demandado. Sin \u00a0 embargo, como cuesti\u00f3n previa, la Sala estudiar\u00e1 si la demanda satisface los \u00a0 requisitos argumentativos necesarios para iniciar el estudio de validez \u00a0 constitucional de una norma legal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuesti\u00f3n previa. De la aptitud de la \u00a0 demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De \u00a0 conformidad con el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991, las demandas de \u00a0 inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales m\u00ednimos, que se concretan \u00a0 en (i) se\u00f1alar las norma acusadas y las que se consideran infringidas; (ii) \u00a0 referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado; (iii) \u00a0 explicar el tr\u00e1mite desconocido en la expedici\u00f3n del acto, de ser necesario, y \u00a0 (iv) presentar las razones de la violaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00faltima de \u00a0 esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas argumentativas m\u00ednimas, con \u00a0 los prop\u00f3sitos de (i) evitar que la Corporaci\u00f3n establezca por su cuenta las \u00a0 razones de inconstitucionalidad, convirti\u00e9ndose entonces en juez y parte del \u00a0 tr\u00e1mite y generando una intromisi\u00f3n desproporcionada del Tribunal Constitucional \u00a0 en las funciones propias del Congreso de la Rep\u00fablica; (ii) evitar que, en \u00a0 ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunci\u00f3n de \u00a0 correcci\u00f3n de las decisiones adoptadas en el foro democr\u00e1tico, se profiera un \u00a0 fallo inhibitorio, que frustre el\u00a0 objeto de la acci\u00f3n; y (iii) propiciar \u00a0 un amplio debate participativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden \u00a0 de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser \u201c(i) claras, \u00a0 es decir, seguir un curso de exposici\u00f3n comprensible y presentar un razonamiento \u00a0 inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constituci\u00f3n; (ii) \u00a0 ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente \u00a0 subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un \u00a0 contenido normativo que razonablemente pueda atribu\u00edrseles; (iii) espec\u00edficas, \u00a0 lo que excluye argumentos gen\u00e9ricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, \u00a0 de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o \u00a0 correcci\u00f3n de las decisiones legislativas, observadas desde par\u00e1metros diversos \u00a0 a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de \u00a0 generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposici\u00f3n \u00a0 demandada\u201d. (C-1052 de 2001. MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, \u00a0 la acci\u00f3n de inconstitucionalidad es de naturaleza p\u00fablica y constituye una de \u00a0 las herramientas m\u00e1s poderosas de defensa de la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n y \u00a0 un derecho pol\u00edtico de todo ciudadano. Por ello, la Corte ha explicado que la \u00a0 evaluaci\u00f3n de los requisitos mencionados debe efectuarse con base en el \u00a0 principio pro actione, y que estas condiciones no son formalidades, sino \u00a0 herramientas para verificar si la demanda genera un aut\u00e9ntico problema de \u00a0 constitucionalidad[5]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Procede la Corte a analizar el \u00a0 cumplimiento de las cargas argumentativas de claridad, certeza, especificidad, \u00a0 pertinencia y suficiencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para empezar, la Corte considera que cada uno de los \u00a0 cargos satisface el requisito de certeza, pues es posible identificar un hilo \u00a0 argumentativo espec\u00edfico, premisas concretas que llevan a un conjunto de \u00a0 censuras en torno a la norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al efectuar el estudio de especificidad, \u00a0 resulta necesario diferenciar los cargos. El que habla de violaci\u00f3n al principio \u00a0 de unidad de materia cumple con las exigencias propias de este an\u00e1lisis, pues el \u00a0 actor explica adecuadamente su concepto de violaci\u00f3n: mediante la inclusi\u00f3n de \u00a0 una norma sustantiva y relativa a un derecho fundamental en una ley anual de \u00a0 presupuesto, se viola un principio material a la racionalidad legislativa que \u00a0 defiende la Carta Pol\u00edtica y es que los art\u00edculos de la ley desarrollen el tema \u00a0 para el que esta es expedida. La misma conclusi\u00f3n se obtiene en lo que hace al \u00a0 cargo de igualdad, pues en concepto del accionante la norma demandada sustrae a \u00a0 los docentes del magisterio de la aplicaci\u00f3n de la Ley 1071 de 2006, dej\u00e1ndolos \u00a0 en una situaci\u00f3n distinta y de car\u00e1cter negativo frente a los dem\u00e1s funcionarios \u00a0 p\u00fablicos. Obviamente, esta apreciaci\u00f3n no implica que la Corte le conceda raz\u00f3n \u00a0 al demandante, sino que, a priori, satisfizo la condici\u00f3n inicial de explicar el \u00a0 mecanismo de la vulneraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que tiene que ver con los derechos de los \u00a0 trabajadores, art\u00edculo 53 CP, los argumentos del actor son precisos. Las \u00a0 cesant\u00edas, explica, hacen parte del derecho al trabajo y sus principios m\u00ednimos. \u00a0 Y si se compara la ley 1071 de 2016 con la norma que la modifica y que \u00a0 actualmente es objeto de control (la ley 1769 de 2015), habr\u00eda operado una \u00a0 modificaci\u00f3n regresiva en dos aspectos de esta prestaci\u00f3n social: el plazo para \u00a0 pagar y la sanci\u00f3n por mora que (una vez m\u00e1s) afecta espec\u00edficamente a los \u00a0 docentes del Magisterio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No ocurre lo mismo, sin embargo, con el cargo por \u00a0 quebrantamiento del principio de reserva de ley org\u00e1nica, pues el demandante se \u00a0 limita a repetir lo dicho en la censura al principio de unidad de materia. As\u00ed, \u00a0 el actor indica que no pueden tramitarse por v\u00eda de ley ordinaria materias \u00a0 propias de las leyes org\u00e1nicas, pero al explicar el mecanismo de la violaci\u00f3n \u00a0 afirma que \u201csi bien la ley 1769 de 2015, aun cuando haya sido aprobada por la \u00a0 mayor\u00eda prevista en el art\u00edculo 151 constitucional, por sus limitaciones \u00a0 materiales y temporales, no puede modificar o repetir el contenido de normas que \u00a0 tienen una vigencia permanente como lo es la Ley 1071 de 2006\u201d. Como puede \u00a0 verse, el cargo no indica el modo en que se viol\u00f3 la reserva de ley org\u00e1nica, \u00a0 sino que reitera que en la ley anual de presupuesto se incorpor\u00f3 una norma con \u00a0 vocaci\u00f3n de permanencia, precisamente, uno de los elementos del primer cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, este cargo no es apto y la Sala no se \u00a0 referir\u00e1 en lo sucesivo al mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al efectuar el an\u00e1lisis de pertinencia en \u00a0 torno a los tres cargos restantes, se observa que el primero se basa en el \u00a0 art\u00edculo 158 Superior, que prev\u00e9 la unidad de las normas contenidas en un cuerpo \u00a0 legal determinado; en el principio de igualdad, uno de los fundamentos \u00a0 esenciales del orden normativo constitucional; y en los derechos de los \u00a0 trabajadores, normas fundantes de nuestro sistema jur\u00eddico, y de raigambre \u00a0 constitucional indudable. As\u00ed las cosas, en lo que ata\u00f1e a la pertinencia, los \u00a0 cargos no enfrentan problema alguno, en sede de aptitud de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resta el an\u00e1lisis de suficiencia, requisito que se \u00a0 refiere a la capacidad de la demanda para crear una duda inicial acerca de la \u00a0 validez constitucional de la norma demandada. En este aspecto,\u00a0 el cargo de \u00a0 unidad de materia genera esa duda, pues la pregunta de si normas presuntamente \u00a0 sustantivas y relacionadas con el pago y sanciones de mora, es decir, de una \u00a0 prestaci\u00f3n laboral, pueden ingresar v\u00e1lidamente en una ley de presupuesto, \u00a0 constituye un interrogante constitucional relevante, como por cierto lo \u00a0 evidencia el debate participativo que se ha adelantado en este proceso. Lo mismo \u00a0 ocurre con la pregunta por una eventual infracci\u00f3n a la prohibici\u00f3n de \u00a0 retroceso, en tanto los demandantes hablan de una modificaci\u00f3n legislativa que \u00a0 aumenta el plazo y disminuye la sanci\u00f3n por incumplimiento en lo que hace con la \u00a0 satisfacci\u00f3n de una faceta del derecho al trabajo. Al respecto, la pregunta \u00a0 plantea un problema jur\u00eddico constitucional que esta Corte debe responder. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No ocurre lo mismo con el cargo por violaci\u00f3n al \u00a0 derecho a la igualdad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El cargo relacionado con la igualdad contenido en el \u00a0 art\u00edculo 13 de la C.P y el Pre\u00e1mbulo, la Corte considera que se debe inhibir, ya \u00a0 que el demandante no cumple con las cargas m\u00ednimas para este tipo de demandas. \u00a0 Sobre este cargo la jurisprudencia ha establecidos una serie de requisitos que \u00a0 se refieren a que el actor debe en primer lugar, (i) establecer el criterio de \u00a0 comparaci\u00f3n: patr\u00f3n de igualdad o tertium comparationis, es decir que se \u00a0 debe precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se \u00a0 compara sujetos de la misma naturaleza; en segundo t\u00e9rmino (ii) se debe definir \u00a0 si en el plano f\u00e1ctico y en el plano jur\u00eddico existe un trato desigual entre \u00a0 iguales o igual entre desiguales; y por \u00faltimo y en tercer lugar (iii), se debe \u00a0 averiguar si la diferencia de trato est\u00e1 constitucionalmente justificada, es \u00a0 decir, si las situaciones objeto de la comparaci\u00f3n ameritan un trato diferente \u00a0 desde la Constituci\u00f3n[6]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque con relaci\u00f3n a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 13 C.P., el \u00a0 demandante trata de explicar por qu\u00e9 los docentes oficiales hacen parte del \u00a0 grupo de los servidores p\u00fablicos y por ende se les est\u00e1 diferenciando con la \u00a0 norma demandada, de manera injustificada con un r\u00e9gimen especial que prolonga el \u00a0 pago de sus cesant\u00edas en quince d\u00edas m\u00e1s, y establece un sistema de intereses de \u00a0 mora diferentes, no se explica de manera pormenorizada el criterio de \u00a0 comparaci\u00f3n entre uno y otro grupo de personas, ni tampoco elabora un \u00a0 argumentaci\u00f3n clara sobre si la supuesta diferencia de trato est\u00e1 legalmente \u00a0 justificado no. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo expuesto, la Sale estima que existen \u00a0 dos cargos aptos para ser resueltos por este Tribunal, y tienen que ver con una \u00a0 presunta transgresi\u00f3n al principio de unidad de materia presupuestal, y a la \u00a0 prohibici\u00f3n de retroceso en materia laboral, por parte del Legislador, al dictar \u00a0 el art\u00edculo 89 de la Ley 1769 de 2015. Con todo, la Sala se referir\u00e1 algunas \u00a0 objeciones planteadas por los intervinientes, para despejar toda duda acerca de \u00a0 la aptitud de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien existen cuestionamientos de dos autoridades \u00a0 acerca del cumplimiento del requisito de certeza (las intervenciones del \u00a0 Ministerio de Hacienda y el Ministerio del Interior[7], que proponen, primero, que \u00a0 los cuestionamientos no son claros porque los t\u00edtulos planteados en la demanda \u00a0 no coinciden con las afirmaciones desarrolladas en cada uno de ellos, as\u00ed que la \u00a0 decisi\u00f3n deber\u00eda tomarse \u2018a ciegas\u2019, controvirtiendo la falta de relaci\u00f3n entre \u00a0 los contenidos y los t\u00edtulos; aducen que, en lo que tiene que ver con la \u00a0 violaci\u00f3n al estatuto org\u00e1nico del presupuesto, el actor no dirige sus \u00a0 argumentos a demostrar que la norma afecta la adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto \u00a0 (Mineducaci\u00f3n); en lo que hace a la violaci\u00f3n al principio de unidad de materia, \u00a0 indica que el actor lo que cuestiona es que se establezca una regla o \u00a0 procedimiento para el reconocimiento de una prestaci\u00f3n a un grupo espec\u00edfico de \u00a0 servidores p\u00fablicos, violando la limitaci\u00f3n temporal de las normas \u00a0 presupuestales (Mineducaci\u00f3n). Y, frente a la certeza, se cuestiona que el \u00a0 demandante no demostr\u00f3 que la disposici\u00f3n cuestionada tenga vocaci\u00f3n de \u00a0 permanencia (Minhacienda), o que exista un modo claro a trav\u00e9s del cual se lleva \u00a0 a cabo el pago de las prestaciones de los docentes del Magisterio, y que fue \u00a0 intenci\u00f3n del Legislador modificarlo (Mineducaci\u00f3n). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a los argumentos mencionados, la Sala \u00a0 encuentra que ninguno de ellos desvirt\u00faa la aptitud de la demanda para producir \u00a0 un fallo de fondo. As\u00ed, es perfectamente claro que el actor propone una \u00a0 violaci\u00f3n al principio de unidad de materia pues, en su criterio, no es posible \u00a0 establecer en esta norma, encargada de la definici\u00f3n de ingresos y gastos para \u00a0 un per\u00edodo espec\u00edfico, disposiciones de naturaleza sustantiva, relativas al \u00a0 reconocimiento de un derecho laboral para los docentes, y con vocaci\u00f3n de \u00a0 permanencia. Y considera, adem\u00e1s, que esto vulnera los derechos de los \u00a0 trabajadores, en la medida en que implica una nueva regulaci\u00f3n, de car\u00e1cter \u00a0 restrictivo, frente al r\u00e9gimen general que ven\u00eda aplic\u00e1ndoseles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que tiene que ver con el cuestionamiento del \u00a0 Ministerio de Hacienda, seg\u00fan el cual esta norma s\u00f3lo es aplicable para 2016, la \u00a0 Sala considera que esta posici\u00f3n enfrenta dos problemas. El primero es que no \u00a0 existe ninguna raz\u00f3n, en el tenor literal de la norma, para llegar a esa \u00a0 conclusi\u00f3n. Si el argumento esgrimido por esta autoridad significa que, dado el \u00a0 car\u00e1cter temporal de la ley de presupuesto, esta norma s\u00f3lo puede aplicarse \u00a0 durante un a\u00f1o, entonces est\u00e1 asumiendo que no hubo una transgresi\u00f3n al \u00a0 principio de unidad de materia que es, precisamente, lo que debe resolver la \u00a0 Sala. Y, adem\u00e1s, est\u00e1 modificando, pero no extinguiendo el problema jur\u00eddico. De \u00a0 ser cierto su punto de vista, surgir\u00eda la pregunta de por qu\u00e9 se introduce una \u00a0 excepci\u00f3n para este a\u00f1o a una regulaci\u00f3n sustantiva y permanente, que afecta un \u00a0 derecho fundamental de los docentes, en una ley anual de presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de unidad de materia y la Ley anual \u00a0 de presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El presupuesto, desde una aproximaci\u00f3n inicial, \u00a0 puede definirse como un programa de ingresos y gastos incorporado en una ley de \u00a0 la Rep\u00fablica, cuya formaci\u00f3n se produce mediante la actuaci\u00f3n conjunta de los \u00a0 poderes ejecutivo \u2013que lo propone\u2013 y legislativo \u2013que lo aprueba\u2013. Por regla \u00a0 general, en esta ley no se establecen obligaciones jur\u00eddicas relativas a la \u00a0 obtenci\u00f3n de ingresos o la realizaci\u00f3n de los gastos, sino que unos y otros se \u00a0 presuponen y planifica su utilizaci\u00f3n para un per\u00edodo determinado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la regulaci\u00f3n constitucional, el art\u00edculo 151 de \u00a0 la Carta faculta al Congreso para que expida leyes org\u00e1nicas, entre las cuales \u00a0 se encuentra las normas sobre preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del \u00a0 presupuesto de rentas y ley de apropiaciones[8]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El procedimiento para la aprobaci\u00f3n de la ley de \u00a0 presupuesto, su contenido y vigencia, est\u00e1 regulado en el cap\u00edtulo 3\u00ba del T\u00edtulo \u00a0 XII de la Constituci\u00f3n (art\u00edculos 345 a 355). As\u00ed, el art\u00edculo 346 dispone que \u00a0 el Gobierno debe formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de \u00a0 apropiaciones y presentarlo al Congreso dentro de los primeros diez d\u00edas de cada \u00a0 legislatura, dentro de un marco de sostenibilidad fiscal. El inciso segundo del \u00a0 mismo art\u00edculo establece que en la ley de apropiaciones no pueden incurrirse \u00a0 partidas que no correspondan a un \u201ccr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un \u00a0 gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para \u00a0 atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o al \u00a0 servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su turno, el art\u00edculo 347 de la C.P prescribe que \u00a0\u201cel proyecto de ley de apropiaciones \u00a0 deber\u00e1 contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar \u00a0 durante la vigencia fiscal respectiva\u201d y agrega que \u00a0 \u201cSi los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los \u00a0 gastos proyectados, el Gobierno propondr\u00e1, por separado, ante las mismas \u00a0 comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creaci\u00f3n de \u00a0 nuevas rentas o la modificaci\u00f3n de las existentes para financiar el monto de \u00a0 gastos contemplados\u2026\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en el art\u00edculo 348 de \u00a0 la C.P. se regula el modo de aprobaci\u00f3n del presupuesto lo relacionado con la \u00a0 aprobaci\u00f3n del presupuesto[9], en el art\u00edculo 349 se indica el tr\u00e1mite ante el Congreso[10], el art\u00edculo \u00a0 350 se refiere al gasto p\u00fablico social en la ley de apropiaciones[11]\u00a0y el art\u00edculo \u00a0 351 versa sobre modificaciones del presupuesto[12]; y finalmente \u00a0 el art\u00edculo 352 que establece que, \u201c\u2026en la ley org\u00e1nica del presupuesto se \u00a0 regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y \u00a0 ejecuci\u00f3n del presupuesto de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de los \u00a0 entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinaci\u00f3n con \u00a0 el plan nacional de desarrollo, as\u00ed como la capacidad de los organismos y \u00a0 entidades estatales para contratar\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Otros aspectos de las leyes anuales \u00a0 de presupuesto se encuentran definidos en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, \u00a0 Decreto 111 de 1996.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En armon\u00eda con lo expuesto, la jurisprudencia \u00a0 constitucional ha definido el presupuesto como una relaci\u00f3n de ingresos y gastos \u00a0 de car\u00e1cter anual propuesto por el gobierno para ser aprobado por el Congreso. \u00a0 As\u00ed en la Sentencia C-1065 de 2001, se dijo que la Ley de Presupuesto, \u201cSe \u00a0 constituye en un mecanismo de racionalizaci\u00f3n de la actividad estatal, a trav\u00e9s \u00a0 del cual se cumplen las funciones redistributivas en la sociedad, se hacen \u00a0 efectivas las pol\u00edticas macroecon\u00f3micas, la planificaci\u00f3n del desarrollo, y se \u00a0 hace una estimaci\u00f3n anticipada de los ingresos y una autorizaci\u00f3n de los gastos \u00a0 p\u00fablicos que han de efectuarse dentro del per\u00edodo fiscal respectivo\u201d, y se \u00a0 a\u00f1adi\u00f3 que \u201clas leyes anuales de presupuesto gozan de una doble naturaleza. \u00a0 En primer lugar, se trata de normas que se encuentran al servicio del desarrollo \u00a0 y del bienestar de la comunidad como parte integral de la manera como se realiza \u00a0 luego lo dispuesto como metas program\u00e1ticas en la planeaci\u00f3n del desarrollo; y, \u00a0 en segundo lugar, son normas vinculantes para recaudar los ingresos y realizar \u00a0 los gastos p\u00fablicos de tal suerte que en cuanto hace a las inversiones p\u00fablicas \u00a0 se ajusten al Plan de Desarrollo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, en la Sentencia C-478 de 1992, \u00a0 se dijo que la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto tiene un rango \u00a0 \u201ccuasi-constitucional\u201d y que es un par\u00e1metro o paradigma constitucional para el \u00a0 control de las leyes anuales de presupuesto. En otras decisiones, como la \u00a0 C-022 de 2004 se recalc\u00f3 que en la aprobaci\u00f3n del Presupuesto se conjuga la \u00a0 potestad del Presidente en el dise\u00f1o y planificaci\u00f3n del balance de gastos e \u00a0 ingresos, y la del Congreso de la Rep\u00fablica, destinada a que el c\u00e1lculo de las \u00a0 rentas nacionales y la autorizaci\u00f3n de los gastos cuenten con la participaci\u00f3n \u00a0 de las autoridades que representan leg\u00edtimamente al pueblo en el Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica[14]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, la jurisprudencia constitucional ha \u00a0 considerado que la ley de presupuesto tiene un car\u00e1cter formal, en el sentido de \u00a0 que no crea normas jur\u00eddicas, sino que simplemente contiene una estimaci\u00f3n \u00a0 descriptiva de ingresos y gastos. [C-1433 de 2000, C-177 de 2002[15]] \u201cLas funciones que competen al Congreso en materia \u00a0 presupuestal revisten gran importancia dentro del r\u00e9gimen constitucional. Al \u00a0 aprobar el presupuesto, el legislativo ejerce una funci\u00f3n de delimitaci\u00f3n y \u00a0 control del poder del ejecutivo en materia econ\u00f3mica, y contribuye a la efectiva \u00a0 realizaci\u00f3n de las metas fijadas anteriormente en la ley del Plan de Desarrollo \u00a0 Econ\u00f3mico y Social. La ley anual de presupuesto puede orientar las finanzas \u00a0 p\u00fablicas en uno u otro sentido, imprimi\u00e9ndole a la din\u00e1mica colectiva un rumbo u \u00a0 orientaci\u00f3n particular. Por eso se ha dicho que es un instrumento de pol\u00edtica \u00a0 macroecon\u00f3mica.\u00a0 Reducir el alcance normativo de la Ley de presupuesto a un \u00a0 contenido meramente administrativo de tipo contable, o a un requisito o \u00a0 condici\u00f3n ejecuci\u00f3n de las partidas que contempla, es desconocer los poderes \u00a0 pol\u00edticos del Parlamento en materia presupuestal\u201d. \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley anual de presupuesto presenta ciertas \u00a0 caracter\u00edsticas, acordes con su objetivo o finalidad. Esto ha recibido el nombre \u00a0 dentro de la doctrina de \u201climitaciones constitucionales a la ley de \u00a0 Presupuesto\u201d, y se corresponde con una serie de rasgos propios, algunos de los \u00a0 cuales han sido materia de esta demanda. En primer lugar (i) la unidad de \u00a0 materia presupuestal; en segundo t\u00e9rmino (ii) el car\u00e1cter anual de la ley de \u00a0 presupuesto; en tercer lugar (iii) la prohibici\u00f3n expresa de que se puede \u00a0 establecer leyes aut\u00f3nomas o propias dentro de la ley de presupuesto y por \u00a0 \u00faltimo (iv) las caracter\u00edsticas y limitaciones que se han establecido \u00a0 jurisprudencialmente a las disposiciones generales contenidas en la ley de \u00a0 presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El principio de unidad de materia en la ley de \u00a0 presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La doctrina y la jurisprudencia han sido un\u00e1nimes en \u00a0 se\u00f1alar que, a pesar de que el n\u00facleo espec\u00edfico de la ley del presupuesto es la \u00a0 relaci\u00f3n entre ingresos y gastos, es posible establecer en ella normas asociadas \u00a0 a su aplicaci\u00f3n, interpretaci\u00f3n o ejecuci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, en ocasiones se ha evidenciado un \u00a0 fen\u00f3meno que consiste en la introducci\u00f3n de una serie de normas que no guardan \u00a0 relaci\u00f3n con el balance presupuestario, sino que, a manera de disposiciones \u00a0 generales, se ocupan de la interpretaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de otros rubros. Adem\u00e1s, \u00a0 en ocasiones, el legislador ha utilizado esta posibilidad para incorporar normas \u00a0 que no tienen relaci\u00f3n alguna (tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica o sistem\u00e1tica) con la ley \u00a0 de presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese marco, la jurisprudencia constitucional ha \u00a0 establecido diversas reglas para evaluar\u00a0cu\u00e1ndo una norma incorporada a la \u00a0 relaci\u00f3n de gastos e ingresos de la ley de presupuesto, puede llegar a tener una \u00a0 relaci\u00f3n directa con esta y por ende no puede ser proscrita. As\u00ed como se indica \u00a0 en la Sentencia C-006 de 2012[16], \u00a0 la jurisprudencia constitucional ha asumido una posici\u00f3n \u201cestricta\u201d, que se dio \u00a0 en los primeros a\u00f1os de la jurisprudencia, sobre la introducci\u00f3n de contenidos \u00a0 normativos ajenos a la relaci\u00f3n de ingresos y gastos, pero posteriormente se dio \u00a0 una posici\u00f3n \u201cponderada\u201d a partir de las sentencias C-177 de 2002[17]\u00a0y C-1124 de 2008[18], en donde se estableci\u00f3 la \u00a0 tesis de que, \u201c\u2026se viola el principio de unidad de materia cuando se incluye una \u00a0 norma cuyo objeto no tenga ninguna conexi\u00f3n con la materia presupuestaria \u00a0 (m\u00ednima conexi\u00f3n tem\u00e1tica), no busque lograr una cabal ejecuci\u00f3n del presupuesto \u00a0 (m\u00ednima conexi\u00f3n teleol\u00f3gica) y que supere la limitaciones de tiempo de tales \u00a0 normas (m\u00ednima conexi\u00f3n temporal)\u2026\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo \u2013se dijo\u2013 son ajenas a una ley de presupuesto normas \u00a0 que no tengan ning\u00fan tipo de relaci\u00f3n con el objeto del presupuesto, como podr\u00eda \u00a0 ocurrir \u201c(i) cuando [el legislador] introduce una norma \u00a0 que rebasa los l\u00edmites temporales, al modificar una regla legal que hace parte \u00a0 de una ley de car\u00e1cter permanente, incluso si est\u00e1 relacionada con la materia \u00a0 propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994[19]; C-177 de 2002[20]); \u00a0 (ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a \u00a0 instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control \u00a0 estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003[21]); (iii) cuando prorroga \u00a0 la vigencia de normas \u201ccuya naturaleza es extra\u00f1a a la ley anual de \u00a0 presupuesto\u201d, incluidas en una ley aut\u00f3noma e independiente, que ya hab\u00edan sido \u00a0 prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006[22]); (iv) cuando se fijan \u00a0 derechos y garant\u00edas de car\u00e1cter sustantivo con vocaci\u00f3n de permanencia \u2013por \u00a0 ejemplo, en el \u00e1mbito de la seguridad social\u2013 mediante normas que no son \u00a0 presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a asegurar o \u00a0 facilitar la ejecuci\u00f3n del presupuesto nacional (C-039 de 1994[23], C-668 de 2006[24]); \u00a0 (v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos \u00a0 relacionados con la financiaci\u00f3n de las campa\u00f1as pol\u00edticas (C-515 de 2004)\u201d[25]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se precis\u00f3 en esa oportunidad, las normas de la \u00a0 ley de presupuesto deben guardar una conexidad: (i) causal, (ii) teleol\u00f3gica, \u00a0 (iii) tem\u00e1tica y (iv) sistem\u00e1tica con la materia general del cuerpo normativo \u00a0 (aspectos que definen de manera general el principio de unidad de materia). \u00a0 Adem\u00e1s es necesario considerar que esta ley tiene (iv) car\u00e1cter anual; (v) \u00a0 tem\u00e1tica y (vi) finalidad presupuestal. Por lo tanto, las disposiciones que se \u00a0 incluyan en la ley de presupuesto no pueden tener vocaci\u00f3n de permanencia, \u00a0 modificar reglas generales o establecer normas aut\u00f3nomas de car\u00e1cter material[26]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-052 de 2015[27], se defini\u00f3 espec\u00edficamente \u00a0 cu\u00e1ndo se daba conexidad tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica y sistem\u00e1tica, definiendo \u00a0 cada una de estas situaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con este pronunciamiento, la conexidad \u00a0 tem\u00e1tica se refiere, \u201c\u2026a la vinculaci\u00f3n objetiva y razonable entre la materia o el asunto \u00a0 general sobre el cual versa una ley y la materia de la norma objeto de \u00a0 acusaci\u00f3n\u201d. \u00a0 Sobre este tipo de conexidad dijo que deb\u00eda tenerse en cuenta, \u201c\u2026que una \u00a0 misma ley puede tener varios n\u00facleos tem\u00e1ticos, de modo que dicha vinculaci\u00f3n \u00a0 debe predicarse de al menos uno de tales n\u00facleos, para que se considere cumplido \u00a0 el requisito de unidad de materia\u201d. La conexidad causal se define \u00a0 como, \u201cla identidad entre los motivos que dieron lugar a la expedici\u00f3n de la \u00a0 ley y la de cada una de las disposiciones que la integran.\u00a0 Se trata \u00a0 entonces de una unidad de causa a lo largo de la iniciativa, habida cuenta la \u00a0 posible complejidad tem\u00e1tica que ofrezca el articulado respectivo\u201d. La \u00a0 conexidad teleol\u00f3gica hacer referencia a \u201c…la unidad de prop\u00f3sitos \u00a0 entre la ley respectiva y la norma acusada (\u2026) consiste en la identidad de \u00a0 objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus \u00a0 disposiciones en particular.\u00a0 Es decir, la ley como unidad y cada una de \u00a0 sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o \u00a0 designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de \u00a0 la ley\u201d. Por \u00faltimo, la conexidad sistem\u00e1tica, \u201c\u2026se explica en la \u00a0 relaci\u00f3n existente entre las diferentes disposiciones de la ley, de modo que \u00a0 ellas conformen \u2018un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna\u2019 (\u2026) \u00a0 se presenta cuando todo el conjunto de reglas o de principios recogidos en un \u00a0 estatuto determinado, en este caso en una ley de la Rep\u00fablica, tiene alguna \u00a0 relaci\u00f3n entre s\u00ed, o est\u00e1 enlazado de alguna manera, de forma que globalmente \u00a0 considerado contribuye a regular armoniosamente un mismo asunto o materia\u2026\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el \u00e1mbito de la ley anual del presupuesto, adem\u00e1s de comprobar \u00a0 los \u00e1mbitos de conexidad descritos, debe verificarse si la disposici\u00f3n \u00a0 cuestionada tiene relaci\u00f3n directa con el n\u00facleo b\u00e1sico del presupuesto; de no \u00a0 ser as\u00ed, se estar\u00eda aprobando una norma aut\u00f3noma y de car\u00e1cter material a trav\u00e9s \u00a0 de la ley del presupuesto, desconociendo la unidad tem\u00e1tica y la prohibici\u00f3n de \u00a0 inclusi\u00f3n de normas con un contenido normativo aut\u00f3nomo, y soslayando los \u00a0 principios democr\u00e1tico y de publicidad en la aprobaci\u00f3n de las leyes. [C-201 de \u00a0 1998[28],\u00a0 C-668 de \u00a0 2006[29], \u00a0 C-457 de 2006[30], C-704 de 2015[31]]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud del car\u00e1cter anual del presupuesto [CP, \u00a0 C-201 de 1998[32], \u00a0 C-1124 de 2008[33]], \u00a0 la inclusi\u00f3n de normas permanentes constituye una violaci\u00f3n al principio de \u00a0 unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo con relaci\u00f3n a las Disposiciones \u00a0 Generales en la ley de presupuesto se dijo en la Sentencia C-201 de 1998[34]\u00a0que \u00e9stas tienen un \u00a0 contenido puramente instrumental y se dijo que, \u201clas disposiciones generales tienen por objeto facilitar y agilizar \u00a0 la ejecuci\u00f3n del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, sin que al \u00a0 amparo de las mismas pueda el legislador expedir mandatos legales en sentido \u00a0 material o modificar o derogar normas de car\u00e1cter sustantivo ni desconocer o \u00a0 modificar normas de superior jerarqu\u00eda como lo son las del \u00a0 estatuto org\u00e1nico de presupuesto\u2026\u201d[35]. \u00a0[C-292 de 2015[36]]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, se considera violado el \u00a0 principio de unidad de materia presupuestaria por cinco razones que se \u00a0 relacionan entre s\u00ed: (i) cuando se incluye una norma cuyo objeto no tiene \u00a0 ninguna conexi\u00f3n con la materia presupuestal (conexi\u00f3n tem\u00e1tica); (ii) cuando no \u00a0 existe una unidad causal o conexidad entre los motivos que dieron lugar a la \u00a0 expedici\u00f3n de la ley y cada una de las disposiciones que la integran;\u00a0 \u00a0 (iii) cuando no busca lograr una cabal ejecuci\u00f3n del presupuesto (conexi\u00f3n \u00a0 teleol\u00f3gica), (iv) cuando no se establece una relaci\u00f3n coherente y ordenada de \u00a0 las distintas disposiciones entre s\u00ed que conformen una unidad (conexi\u00f3n \u00a0 sistem\u00e1tica) y (v) cuando supere las limitaciones de tiempo de tales normas \u00a0 (conexi\u00f3n temporal). Tambi\u00e9n se debe tener en cuenta (vi) el grado de la \u00a0 conexidad, en donde se debe tener analizar la\u00a0 intensidad de la vinculaci\u00f3n \u00a0 directa e inescindible con el n\u00facleo b\u00e1sico de la ley anual de presupuestos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del mismo va en contra de los principios generales \u00a0 de la ley de presupuesto, que se introduzcan normas de car\u00e1cter permanente que \u00a0 vayan m\u00e1s all\u00e1 del t\u00e9rmino de un a\u00f1o violando el principio de anualidad o \u00a0 incluyendo dentro de\u00a0 las disposiciones generales normas que no tengan \u00a0 conexidad tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica y sistem\u00e1tica, porque esto no s\u00f3lo ir\u00eda \u00a0 contra el principio de unidad de materia presupuestaria, sino tambi\u00e9n contra los \u00a0 principios democr\u00e1tico y de anualidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de \u00a0 progresividad y la prohibici\u00f3n de retroceso como herramientas conceptuales y \u00a0 normativas para el an\u00e1lisis de las medidas adoptadas por el Estado para \u00a0 garantizar las facetas prestacionales de los derechos constitucionales. \u00a0 Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de \u00a0 progresividad encuentra su fundamento normativo originario en el art\u00edculo 4\u00ba del \u00a0 Pacto Internacional Sobre Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales (PIDESC). \u00a0 Su alcance ha sido ampliamente analizado por el Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, \u00a0 Sociales y Culturales de la ONU (Comit\u00e9 DESC) en su Observaci\u00f3n General No. 3, \u00a0 relativa a la naturaleza de las obligaciones contra\u00eddas por los Estados que \u00a0 suscribieron el Pacto[37]\u00a0y, en el orden interno, por la jurisprudencia \u00a0 de esta Corporaci\u00f3n.[38] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El mandato de \u00a0 progresividad prescribe que la eficacia y cobertura de las dimensiones \u00a0 prestacionales de los derechos constitucionales debe ampliarse de manera gradual \u00a0 y de acuerdo con la capacidad econ\u00f3mica e institucional del Estado en cada \u00a0 momento hist\u00f3rico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este principio se \u00a0 construy\u00f3 a partir del alcance de las obligaciones de los estados parte del \u00a0 Protocolo Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales de la ONU \u00a0 y, de la misma manera, se consider\u00f3 aplicable en el \u00e1mbito interno a los \u00a0 \u201cderechos sociales\u201d, bajo la doctrina tradicional de las \u201cgeneraciones\u201d \u00a0 de derechos. Sin embargo, como se desprende de lo expuesto hasta el momento, \u00a0 todos los derechos tienen contenidos de car\u00e1cter positivo y negativo, raz\u00f3n por \u00a0 la cual el principio ser\u00eda aplicable tambi\u00e9n a las facetas positivas de los \u00a0 derechos tradicionalmente considerados civiles y pol\u00edticos, cuya aplicaci\u00f3n \u00a0 inmediata suele considerarse fuera de discusi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La constataci\u00f3n de \u00a0 que los derechos ubicados hist\u00f3ricamente en ese grupo poseen esferas \u00a0 prestacionales no debe restarles fuerza normativa, sino que permite evidenciar \u00a0 la existencia de componentes prestacionales de los derechos constitucionales que \u00a0 son directamente aplicables y judicialmente exigibles.[39]\u00a0Esos contenidos no est\u00e1n \u00a0 sometidos entonces al principio de progresividad y constituyen est\u00e1ndares \u00a0 m\u00ednimos de protecci\u00f3n y corresponde al juez competente analizar, en cada caso, \u00a0 si se enfrenta a una de esas facetas para establecer la procedencia de la acci\u00f3n \u00a0 de tutela y el alcance de las \u00f3rdenes a impartir. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en \u00a0 relaci\u00f3n con el mandato de progresividad, la Corte Constitucional tiene \u00a0 establecido que comporta: (i) la satisfacci\u00f3n inmediata de niveles m\u00ednimos de \u00a0 protecci\u00f3n; (ii) el deber de observar el principio de no discriminaci\u00f3n en todas \u00a0 las medidas o pol\u00edticas destinadas a ampliar el rango de eficacia de un derecho; \u00a0 (iii) la obligaci\u00f3n de adoptar medidas positivas, deliberadas, y en un plazo \u00a0 razonable para lograr una mayor realizaci\u00f3n de las dimensiones positivas \u00a0 de cada derecho, raz\u00f3n por la cual la progresividad es incompatible, por \u00a0 definici\u00f3n, con la inacci\u00f3n estatal; y (iv), la prohibici\u00f3n de retroceder por el \u00a0 camino iniciado para asegurar la plena vigencia de todos los derechos.[40] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00faltimo aspecto, \u00a0 denominado prohibici\u00f3n de regresividad o prohibici\u00f3n de retroceso, se \u00a0 desprende de forma inmediata del mandato de progresividad y, de manera m\u00e1s \u00a0 amplia, del principio de interdicci\u00f3n de arbitrariedad, propio del Estado de \u00a0 Derecho: si un Estado se compromete en el orden internacional y constitucional a \u00a0 ampliar gradualmente la eficacia de los contenidos prestacionales de los \u00a0 derechos constitucionales, resulta arbitrario que decida retroceder en ese \u00a0 esfuerzo de manera deliberada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, esta \u00a0 Corporaci\u00f3n ha considerado, en armon\u00eda con la doctrina autorizada del DIDH[41], \u00a0 que no toda regresi\u00f3n es arbitraria, pues la adecuada utilizaci\u00f3n de los \u00a0 recursos p\u00fablicos y las necesidades m\u00e1s apremiantes que en cada momento enfrenta \u00a0 el Estado en materia social, pueden llevar a considerar como constitucionalmente \u00a0 v\u00e1lida o leg\u00edtima la modificaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas y normas jur\u00eddicas que \u00a0 impliquen un retroceso en la eficacia de un derecho, si esas medidas comportan a \u00a0 la vez una ampliaci\u00f3n (de mayor importancia) del \u00e1mbito de protecci\u00f3n de otro u \u00a0 otros derechos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, la \u00a0 prohibici\u00f3n de regresividad no es absoluta. La validez de normas, medidas o \u00a0 pol\u00edticas regresivas en materia de derechos constitucionales est\u00e1 sometida a los \u00a0 principios de razonabilidad y proporcionalidad, bajo par\u00e1metros ya decantados \u00a0 por la jurisprudencia constitucional. En los p\u00e1rrafos sucesivos, la Sala \u00a0 explicar\u00e1 los criterios sentados por la jurisprudencia constitucional para \u00a0 identificar la regresividad de una medida (pol\u00edtica, norma, acci\u00f3n estatal), y \u00a0 la forma en que el juez de tutela debe aplicar el principio de razonabilidad \u00a0 frente a ese tipo de decisiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia \u00a0 C-630 de 2011[42]\u00a0la Sala Plena recogi\u00f3 los criterios recogidos \u00a0 por la jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n y la dogm\u00e1tica del DIDH para establecer \u00a0 cu\u00e1ndo un cambio normativo es regresivo, tal como se expone: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cUna medida se entiende regresiva, al menos, \u00a0 en los siguientes eventos: (1) cuando recorta o limita el \u00e1mbito sustantivo de \u00a0 protecci\u00f3n del respectivo derecho;[43]\u00a0(2) cuando aumentan sustancialmente los \u00a0 requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho;[44]\u00a0(3) cuando disminuye o \u00a0 desv\u00eda sensiblemente los recursos p\u00fablicos destinados a la satisfacci\u00f3n del \u00a0 derecho. En este \u00faltimo caso la medida ser\u00e1 regresiva siempre que la disminuci\u00f3n \u00a0 en la inversi\u00f3n de recursos se produzca antes de verificado el cumplimiento \u00a0 satisfactorio de la respectiva prestaci\u00f3n (por ejemplo, cuando se han satisfecho \u00a0 las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y adaptabilidad).[45]\u00a0Frente a esta \u00faltima hip\u00f3tesis, es relevante \u00a0 recordar que tanto la Corte Constitucional como el Comit\u00e9 DESC han considerado \u00a0 de manera expresa, que la reducci\u00f3n o desviaci\u00f3n efectiva de recursos destinados \u00a0 a la satisfacci\u00f3n de un derecho social, cuando no se han satisfecho los \u00a0 est\u00e1ndares exigidos, vulnera, al menos en principio, la prohibici\u00f3n de \u00a0 regresividad.[46]\u00a0\u201d.[47] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el an\u00e1lisis \u00a0 de constitucionalidad de normas o decisiones regresivas, este Tribunal ha \u00a0 establecido que (i) sobre toda medida de car\u00e1cter regresivo recae una presunci\u00f3n \u00a0 de inconstitucionalidad; (ii) esa presunci\u00f3n puede ser desvirtuada por el \u00a0 Estado, demostrando que el retroceso obedece a la consecuci\u00f3n de fines \u00a0 constitucionales imperiosos. Por lo tanto, (iii) la carga argumentativa y \u00a0 probatoria necesaria para justificar una norma o medida regresiva corresponde a \u00a0 las autoridades p\u00fablicas. En ese marco, (iv) cuando el juez constitucional \u00a0 eval\u00faa la compatibilidad de tales decisiones con la vigencia de los derechos \u00a0 constitucionales debe ejercer un an\u00e1lisis riguroso de proporcionalidad de las \u00a0 mismas. Ese an\u00e1lisis, (v) debe ser a\u00fan m\u00e1s intenso cuando la decisi\u00f3n estatal \u00a0 regresiva afecta grupos vulnerables o sujetos de especial protecci\u00f3n \u00a0 constitucional.[48] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo concerniente \u00a0 a la carga de justificaci\u00f3n que se encuentra en cabeza de la autoridad p\u00fablica, \u00a0 precis\u00f3 la Sala Plena en la citada sentencia C-630 de 2011: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La prohibici\u00f3n de \u00a0 retroceso, en tanto herramienta de control de constitucionalidad, ha sido \u00a0 utilizada principalmente para analizar la constitucionalidad de tr\u00e1nsitos \u00a0 regulativos en reg\u00edmenes de seguridad social y modificaciones normativas que \u00a0 suponen la disminuci\u00f3n de beneficios laborales[50]. De esos an\u00e1lisis se \u00a0 desprende que la prohibici\u00f3n mencionada guarda una estrecha relaci\u00f3n con el \u00a0 principio de confianza leg\u00edtima, pues protege expectativas creadas por las \u00a0 acciones estatales en el sentido de que las autoridades no variar\u00e1n de forma \u00a0 abrupta el rumbo adoptado para la satisfacci\u00f3n de necesidades exigidas por el \u00a0 respeto de los derechos humanos[51]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte \u00a0 Constitucional ha precisado que la interdicci\u00f3n de regresividad recae tambi\u00e9n \u00a0 sobre la configuraci\u00f3n de los recursos judiciales destinados a la protecci\u00f3n de \u00a0 facetas prestacionales de los derechos, pues la efectividad de estos mecanismos \u00a0 redunda directamente en el \u00e1mbito de protecci\u00f3n y rango de eficacia de los \u00a0 derechos[52]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, resulta oportuno \u00a0 recordar que el principio de progresividad es tanto una herramienta conceptual \u00a0 como un mandato normativo derivado del derecho internacional de los derechos \u00a0 humanos que se aplica siempre que se deba evaluar la validez de medidas \u00a0 destinadas a aumentar el goce de los derechos constitucionales, as\u00ed como \u00a0 aquellas que eventualmente constituyan un retroceso en esa aspiraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la reiteraci\u00f3n jurisprudencial \u00a0 previamente presentada, este principio es aplicable siempre que el Estado tome \u00a0 una decisi\u00f3n que disminuya el \u00e1mbito de protecci\u00f3n de una esfera prestacional de \u00a0 un derecho y, especialmente, cuando ello suponga el aumento en el costo de \u00a0 acceso al derecho para la poblaci\u00f3n vulnerable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esa raz\u00f3n, la Corporaci\u00f3n ha considerado que son \u00a0 pasos regresivos e inconstitucionales, entre otros, la decisi\u00f3n de disminuir los \u00a0 recursos del sistema subsidiado de seguridad social en salud (C-1165 de 2000[53]), \u00a0 la medida consistente en desmontar una\u00a0 p\u00f3liza de seguros para garantizar \u00a0 la calidad de las viviendas de inter\u00e9s social y prioritario (C-444 de 2009[54]) o la decisi\u00f3n de una \u00a0 alcald\u00eda municipal en el sentido de reducir un subsidio de vivienda, para \u00a0 poblaci\u00f3n econ\u00f3micamente vulnerable (T-1318 de 2005[55]), generando as\u00ed un aumento \u00a0 correlativo en el dinero que deb\u00edan cancelar para el acceso a una habitaci\u00f3n \u00a0 digna y adecuada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. El r\u00e9gimen legal del pago de cesant\u00edas y mora \u00a0 de \u00e9sta en los docentes oficiales (magisterio): \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 150, numeral 19, literal e) de la \u00a0 Constituci\u00f3n establece que el Congreso debe establecer las normas a las que debe \u00a0 ce\u00f1irse el Gobierno Nacional para fijar el r\u00e9gimen prestacional y salarial de \u00a0 los empleados p\u00fablicos. Los docentes gozan de un r\u00e9gimen prestacional especial, \u00a0 previsto en la ley 91 de 1989 y modificado parcialmente por la Ley 812 de 2003, \u00a0 por el cual se cre\u00f3 el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio \u00a0 (FOMAG) como una cuenta especial de la Naci\u00f3n, con independencia patrimonial, \u00a0 contable y estad\u00edstica, sin personer\u00eda jur\u00eddica, cuyos recursos son manejados \u00a0 por una entidad financiera estatal o de econom\u00eda mixta, en la cual el Estado \u00a0 tenga m\u00e1s del 90% de capital[56]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que tiene que ver con el pago de cesant\u00edas \u00a0 para el magisterio, en determinados periodos se\u00a0 han establecido reg\u00edmenes \u00a0 con caracter\u00edsticas especiales y, en otros, se les ha aplicado el r\u00e9gimen \u00a0 general de los servidores p\u00fablicos. De acuerdo con el art\u00edculo 3\u00ba del Decreto \u00a0 Ley 1277 de 1979, los docentes oficiales son empleados p\u00fablicos, con un r\u00e9gimen \u00a0 especial. De conformidad con el art\u00edculo 105 de la Ley 115 de 1994 (General de \u00a0 Educaci\u00f3n) y el Decreto 1278 de 2002 (Estatuto Profesional Docente), los \u00a0 docentes oficiales son servidores p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-741 de 2012[57]\u00a0la Corporaci\u00f3n precis\u00f3 que \u00a0 aunque los docentes oficiales no hacen parte de la categor\u00eda de servidores \u00a0 p\u00fablicos, su situaci\u00f3n se asimila a la de estos \u00faltimos, pues el estatuto \u00a0 docente (art\u00edculo 2\u00ba) los define como \u2018empleados oficiales de r\u00e9gimen especial\u2019, \u00a0 al tiempo que la Ley General de Educaci\u00f3n (art\u00edculo 2\u00ba 105, par\u00e1grafo 2\u00ba, de la \u00a0 Ley 115 de 1994) los denomina servidores p\u00fablicos de r\u00e9gimen especial. Tambi\u00e9n \u00a0 se explic\u00f3 que los docentes oficiales podr\u00edan considerarse empleados p\u00fablicos, \u00a0 por hacer parte de la Rama Ejecutiva y porque su misi\u00f3n se cumple dentro de las \u00a0 secretar\u00edas de educaci\u00f3n territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, concluy\u00f3 en esa oportunidad la Corte: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLos anteriores criterios permiten a la Corte apreciar \u00a0 que existen importantes semejanzas, incluso identidades, entre las \u00a0 caracter\u00edsticas usualmente atribuidas a la figura de los empleados p\u00fablicos y \u00a0 las que, seg\u00fan se explic\u00f3, son propias del trabajo de los docentes oficiales, \u00a0 entre ellas el hecho de cumplir tareas propias y t\u00edpicas de entidades \u00a0 administrativas y la circunstancia de ser empleados de carrera, que se vinculan \u00a0 previo concurso, a trav\u00e9s de un acto administrativo de nombramiento, siendo ese \u00a0 tipo de servidores, seg\u00fan lo entiende la doctrina, uno de las que conforman el \u00a0 subgrupo de los empleados p\u00fablicos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Establecido que los docentes oficiales pueden ser \u00a0 considerados (o asimilados en su situaci\u00f3n jur\u00eddica) a los empleados p\u00fablicos, \u00a0 la Corte har\u00e1 referencia a c\u00f3mo se ha regulado en el tiempo su r\u00e9gimen de \u00a0 cesant\u00edas, pues de ello depende el resultado de una evaluaci\u00f3n basada en el \u00a0 principio de progresividad y la prohibici\u00f3n de retroceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, en lo que tiene que ver con el pago de \u00a0 cesant\u00edas e intereses de mora por este concepto, es necesario tener en cuenta el \u00a0 tipo de vinculaci\u00f3n del docente, de acuerdo con las tres categor\u00edas previas en \u00a0 el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 91 de 1989: (i) el personal nacional, es decir, \u00a0 los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; ii) el \u00a0 personal nacionalizado, entendiendo dentro de este grupo, a los docentes \u00a0 vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 \u00a0 y los vinculados a partir de esta fecha de conformidad con lo dispuesto en la \u00a0 ley 43 de 1975; y en tercer t\u00e9rmino (iii) el personal territorial, que \u00a0 est\u00e1 conformado por los docentes vinculados por nombramiento de una entidad \u00a0 territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisitos \u00a0 establecidos en el art\u00edculo 1 de la ley 43 de 1975. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 2\u00ba, numeral 5\u00ba, de la Ley 91 de 1989 \u00a0 estableci\u00f3 que el pago de las prestaciones del personal docente nacional y \u00a0 nacionalizado est\u00e1 a cargo de la Naci\u00f3n a trav\u00e9s del FOMAG; el numeral 3\u00ba del \u00a0 art\u00edculo 15 de dicha Ley prescribe que \u201cpara los docentes nacionalizados \u00a0 vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones \u00a0 Sociales del Magisterio pagar\u00e1 un auxilio equivalente a un mes de salario por \u00a0 cada a\u00f1o de servicio o proporcionalmente por fracci\u00f3n de a\u00f1o laborado, sobre el \u00a0 \u00faltimo salario devengado, si no ha sido modificado en los \u00faltimos tres meses, o \u00a0 en caso contrario, sobre salario promedio del \u00faltimo a\u00f1o\u201d; el literal b del \u00a0 mismo art\u00edculo, se\u00f1ala que \u201cPara los docentes que se vinculen a partir del 1 \u00a0 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a \u00a0 dicha fecha, pero s\u00f3lo con respecto a la cesant\u00edas generadas a partir del 1\u00ba de \u00a0 enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio \u00a0 reconocer\u00e1 y pagar\u00e1\u00a0 un inter\u00e9s anual sobre saldo de estas cesant\u00edas \u00a0 existentes al 31 de diciembre de cada a\u00f1o, liquidadas anualmente y sin \u00a0 retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de inter\u00e9s, \u00a0 que de acuerdo con certificaci\u00f3n de la Superintendencia Bancaria haya sido \u00a0 comercial promedio de captaci\u00f3n del sistema financiero durante el mismo per\u00edodo. \u00a0 Las cesant\u00edas del personal docente acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, \u00a0 que pasan al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuar\u00e1n \u00a0 sometidas a las normas generales vigentes para los empleados p\u00fablicos del orden \u00a0 nacional\u201d[59]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, corresponde al FOMAG \u00a0 reconocer y pagar las prestaciones sociales y la asistencia en salud. En lo que \u00a0 tiene que ver con el pago de las cesant\u00edas, debe aclararse que el art\u00edculo 279 \u00a0 de la Ley 100 de 1993, exceptu\u00f3 de la aplicaci\u00f3n del Sistema Integral de \u00a0 Seguridad Social a los miembros de las Fuerzas P\u00fablicas y de la Polic\u00eda \u00a0 Nacional, al personal regido por el Decreto 1214 de 1990, con excepci\u00f3n de aquel \u00a0 que se vincule a partir de la vigencia de la Ley 91 de 1989, a los miembros de \u00a0 las comisiones p\u00fablicas y a los \u201cafiliados al Fondo Nacional de Prestaciones \u00a0 Sociales del Magisterio\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, los docentes oficiales se \u00a0 encuentran exceptuados de la aplicaci\u00f3n de la Ley 100 de 1993 y del art\u00edculo 98 \u00a0 de la Ley 50 de 1990, que modific\u00f3 el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo y estableci\u00f3 \u00a0 un nuevo r\u00e9gimen para el pago de cesant\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, el pago de las cesant\u00edas del personal \u00a0 docente causadas desde la promulgaci\u00f3n de la Ley 91 de 1989 sigue la \u00a0 normatividad aplicable a los empleados del sector p\u00fablico del nivel nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la Ley 244 de 1995 fij\u00f3 los t\u00e9rminos \u00a0 para el pago oportuno de las cesant\u00edas de los servidores p\u00fablicos, en esa \u00a0 direcci\u00f3n, estableci\u00f3 que la entidad responsable cuenta con quince (15) d\u00edas \u00a0 h\u00e1biles para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de cesant\u00edas; y un \u00a0 plazo de cuarenta y cinco (45) d\u00edas h\u00e1biles para realizar el pago, contados \u00a0 desde que la resoluci\u00f3n de reconocimiento quede en firme. Estos t\u00e9rminos deben \u00a0 contarse de conformidad con el art\u00edculo 76 del CPACA, donde se indica que contra \u00a0 la resoluci\u00f3n que concede o niega el beneficio, se cuenta con un t\u00e9rmino de diez \u00a0 d\u00edas para la presentaci\u00f3n de los recursos de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otros t\u00e9rminos, cuando el art\u00edculo 19 de la ley \u00a0 91 de 1989 establece que el pago de cesant\u00edas de los docentes oficiales estar\u00e1 \u00a0 regulado por la normatividad vigente, debe aplicarse lo dispuesto en la Ley 244 \u00a0 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, sobre el pago de cesant\u00edas \u00a0 definitivas o parciales a los servidores p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta ley establece los t\u00e9rminos para el pago de las \u00a0 cesant\u00edas parciales o definitivas y la mora de \u00e9stas a cargo del FOMAG, en los \u00a0 art\u00edculos 4 y 5, as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026Art\u00edculo 4. T\u00e9rminos. Dentro de los quince (15) d\u00edas h\u00e1biles \u00a0 siguientes a la presentaci\u00f3n de la solicitud de liquidaci\u00f3n de las cesant\u00edas \u00a0 definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o \u00a0 aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesant\u00edas, deber\u00e1 \u00a0 expedir la resoluci\u00f3n correspondiente, si re\u00fane todos los requisitos \u00a0 determinados en la Ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo: En caso de que la entidad observe que la solicitud est\u00e1 \u00a0 incompleta deber\u00e1 inform\u00e1rsele al peticionario dentro de los diez (10) d\u00edas \u00a0 h\u00e1biles siguientes al recibo de la solicitud, se\u00f1al\u00e1ndole expresamente los \u00a0 documentos y\/o requisitos pendientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez aportados los documentos y\/o requisitos pendientes, la solicitud \u00a0 deber\u00e1 ser resuelta en los t\u00e9rminos se\u00f1alados en el inciso primero de este \u00a0 art\u00edculo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 5: Mora en el Pago: La entidad p\u00fablica pagadora tendr\u00e1 \u00a0 plazo m\u00e1ximo de cuarenta y cinco (45) d\u00edas h\u00e1biles, a partir de la cual queda en \u00a0 firme el acto administrativo que ordena la liquidaci\u00f3n de las cesant\u00edas \u00a0 definitivas o parciales del servidor p\u00fablico, para cancelar esta prestaci\u00f3n \u00a0 social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional del Ahorro. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo: En caso de mora en el pago de las cesant\u00edas definitivas o \u00a0 parciales de los servidores p\u00fablicos, la entidad obligada reconocer\u00e1 y cancelar\u00e1 \u00a0 de sus propios recursos, al beneficiario, un d\u00eda de salario por cada d\u00eda de \u00a0 retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo \u00a0 bastar\u00e1 acreditar la no cancelaci\u00f3n dentro del t\u00e9rmino previsto en este \u00a0 art\u00edculo. Sin embargo, la entidad podr\u00e1 repetir contra el funcionario, cuando se \u00a0 demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, de acuerdo a la legislaci\u00f3n y la \u00a0 jurisprudencia, los docentes oficiales han sido considerados como servidores \u00a0 p\u00fablicos con caracter\u00edsticas especiales. En lo que hace al pago de las cesant\u00edas \u00a0 y la mora en el cumplimiento de esta obligaci\u00f3n, es aplicable la Ley 1071 de \u00a0 2006 que en su art\u00edculo 4\u00ba que establece el t\u00e9rmino m\u00e1ximo de quince (15) d\u00edas \u00a0 para proferir la resoluci\u00f3n de la solicitud y el art\u00edculo 5\u00ba, seg\u00fan el cual la \u00a0 entidad pagadora cuenta con un plazo m\u00e1ximo de cuarenta y cinco (45) d\u00edas \u00a0 h\u00e1biles para el pago. El inter\u00e9s de mora en esta normativa equivale a \u201c\u2026un \u00a0 d\u00eda de salario por cada de retardo hasta que se haga efectivo el pago\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. ESTUDIO DE LOS CARGOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este apartado pasa la Corte a resolver el \u00a0 problema jur\u00eddico consistente en determinar si la Ley 1769 de 2015 \u201cPor la \u00a0 cual se decreta el presupuesto de renta y recursos de capital y Ley de \u00a0 apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de 2016\u201d, \u00a0 vulnera el principio de unidad de materia y la prohibici\u00f3n de regresividad en \u00a0 las facetas prestacionales de los derechos constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se indic\u00f3 en la primera parte de esta \u00a0 providencia, existen un conjunto de criterios jurisprudenciales para evaluar si \u00a0 el legislador introdujo indebidamente temas ajenos a la ley de presupuesto en \u00a0 esta regulaci\u00f3n, es decir, normas sin ninguna relaci\u00f3n tem\u00e1tica, causal, \u00a0 teleol\u00f3gica, sistem\u00e1tica y temporal, desconociendo entonces el principio de \u00a0 unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el demandante, con la introducci\u00f3n del \u00a0 art\u00edculo 89 de la Ley 1769 de 2015 se viol\u00f3 el principio de unidad tem\u00e1tica \u00a0 presupuestal, el car\u00e1cter anual de la ley de presupuesto y la prohibici\u00f3n de \u00a0 introducir normas de contenido material y aut\u00f3nomas en la ley de presupuesto, ya \u00a0 que la norma establece, a trav\u00e9s de una regulaci\u00f3n permanente, un plazo m\u00e1s \u00a0 amplio y aten\u00faa el inter\u00e9s de mora por incumplimiento en el pago de las \u00a0 cesant\u00edas, en comparaci\u00f3n con la regulaci\u00f3n contenida en los art\u00edculos 4\u00ba y 5\u00ba \u00a0 de la Ley 1071 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, la violaci\u00f3n del principio de unidad \u00a0 de materia por parte del legislador derivada de la introducci\u00f3n de la norma \u00a0 demandada es evidente. Como se explic\u00f3 previamente, el contenido de la ley de \u00a0 presupuesto es exclusivamente el que corresponde a la estimaci\u00f3n de gastos e \u00a0 ingresos para un per\u00edodo determinado; y la naturaleza especial de esta ley, como \u00a0 su car\u00e1cter peri\u00f3dico y el hecho de que en esta no se crean obligaciones, \u00a0 derechos u otros contenidos normativos materiales, hace inadmisible la \u00a0 incorporaci\u00f3n de normas aut\u00f3nomas o permanentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 89 de la ley demandada pretende, \u00a0 precisamente, modificar los plazos para el pago de las cesant\u00edas de los docentes \u00a0 del magisterio, y reducir el monto de los intereses por mora en el cumplimiento \u00a0 de esta obligaci\u00f3n, tal como se hallaban previstos en los art\u00edculos 4\u00ba y 5\u00ba de \u00a0 la Ley 1071 de 2016. La ausencia de conexidad entre el contenido del art\u00edculo y \u00a0 la descripci\u00f3n de los ingresos y gastos de la Naci\u00f3n es clara y, frente a ello, \u00a0 no resultan admisibles los argumentos que pretenden hallar un nexo indirecto, \u00a0 basado en la forma en que estos plazos e intereses podr\u00edan afectar indebidamente \u00a0 el patrimonio p\u00fablico. Se insiste, la ley anual el presupuesto no tiene ese \u00a0 car\u00e1cter de medio para depurar el manejo de los recursos, o instrumento \u00a0 normativo para encauzar la llegada de nuevos recursos al Estado. A continuaci\u00f3n \u00a0 se explican, con detalle, las razones de esta conclusi\u00f3n. Para hacerlo, se \u00a0 explica c\u00f3mo la norma carece de conexidad con la ley del presupuesto, tanto a \u00a0 partir de las reglas generales del principio de unidad de materia, como desde \u00a0 aquellas espec\u00edficamente desarrolladas para su aplicaci\u00f3n en el \u00e1mbito \u00a0 presupuestal: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como lo indica la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, \u00a0 el art\u00edculo demandado no contiene\u00a0 una estimaci\u00f3n de ingresos, una \u00a0 autorizaci\u00f3n de gastos, o una norma que propicie la debida ejecuci\u00f3n del \u00a0 presupuesto, aspectos que caracterizan e incluso definen las normas que hacen \u00a0 parte de la ley anual de presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma no guarda entonces relaci\u00f3n con los \u00a0 distintos aspectos que conforman una ley anual de presupuesto. Lo que hace es, \u00a0 como lo indica el accionante, regular de forma permanente aspectos relativos al \u00a0 pago de una prestaci\u00f3n social y, en consecuencia, asociados al derecho al \u00a0 trabajo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esos t\u00e9rminos, no existe una unidad tem\u00e1tica, \u00a0 sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica entre la norma demandada y la ley anual de \u00a0 presupuesto, pues, mientras la primera trata de una organizaci\u00f3n de ingresos y \u00a0 gastos, la segunda habla del pago de una prestaci\u00f3n derivada de un derecho \u00a0 fundamental. El prop\u00f3sito de la primera es definir el modo de distribuir \u00a0 ingresos y gastos; y, mientras el de la norma objeto de an\u00e1lisis se refiere a \u00a0 fines propios del Estado social de derecho, el trabajo en condiciones dignas y \u00a0 justas y la garant\u00eda de la seguridad social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, es importante responder a un contra \u00a0 argumento, que se encuentra en las intervenciones que defienden la exequibilidad \u00a0 de la norma, seg\u00fan el cual, en la medida en que la norma se refiere a un pago, \u00a0 necesariamente tiene que ver con el presupuesto. El argumento, adem\u00e1s, cobrar\u00eda \u00a0 mayor fuerza en la medida en que la Corte ha sostenido que la unidad de materia \u00a0 no debe analizarse con extremo rigor, para maximizar el principio democr\u00e1tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se explic\u00f3 en las consideraciones normativas de \u00a0 esta providencia, aparte de la conexi\u00f3n tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica, la \u00a0 unidad de materia presupuestal posee unas reglas espec\u00edficas de an\u00e1lisis, a las \u00a0 que se har\u00e1 referencia en los p\u00e1rrafos finales, y que confirman la conclusi\u00f3n ya \u00a0 descrita. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, la norma no guarda conexidad tem\u00e1tica \u00a0 m\u00ednima con el presupuesto, y no es acorde con su car\u00e1cter temporal y formal, lo \u00a0 que resulta suficiente para declarar su inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, es preciso para la Sala resolver el \u00a0 segundo interrogante de la demanda, es decir, establecer si la norma viola la \u00a0 prohibici\u00f3n de regresividad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la jurisprudencia reiterada en esta \u00a0 oportunidad, el principio de progresividad es una herramienta conceptual y \u00a0 normativa desarrollada en el marco del derecho internacional de los derechos \u00a0 humanos, y actualmente ampliamente utilizada por este Tribunal, para establecer \u00a0 el nivel de cumplimiento y satisfacci\u00f3n de las facetas prestacionales de los \u00a0 derechos constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este principio parte del supuesto seg\u00fan el cual \u00a0 todos los derechos deben lograr su plena eficacia, pero la satisfacci\u00f3n o plena \u00a0 garant\u00eda de algunos de sus contenidos y obligaciones correlativas es m\u00e1s onerosa \u00a0 que la de otras facetas. En ese marco, el principio toma en consideraci\u00f3n las \u00a0 limitaciones presupuestales de cada estado, pero exige la adopci\u00f3n de medidas y \u00a0 censura abiertamente la inacci\u00f3n estatal o los retrocesos, una vez se ha \u00a0 alcanzado cierto nivel de cumplimiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, desde un punto de vista positivo, el \u00a0 principio de progresividad exige avanzar, a medida que el desarrollo econ\u00f3mico \u00a0 estatal lo permita, mientras que, desde un punto de vista negativo, la \u00a0 interdicci\u00f3n de retroceso opera como una barrera prima facie a la \u00a0 adopci\u00f3n de decisiones que suponen un nivel inferior al ya alcanzado por el \u00a0 Estado. El car\u00e1cter prima facie hace referencia al hecho de que la prohibici\u00f3n \u00a0 no es absoluta, sino que exige al \u00f3rgano estatal, primero, motivar todo paso \u00a0 atr\u00e1s y, segundo, hacerlo en el marco de la razonabilidad y la proporcionalidad, \u00a0 es decir, indicando los fines constitucionales que pretende satisfacer con la \u00a0 medida regresiva y demostrando que el medio adoptado para lograrlo no restringe \u00a0 en exceso otras facetas del mismo u otros derechos; ni desconoce el principio de \u00a0 igualdad y el mandato de no discriminaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El derecho al trabajo es, en Colombia, un derecho \u00a0 fundamental, con un contenido complejo y amplias facetas prestacionales. Este \u00a0 derecho no implica, por razones de imposibilidad f\u00e1ctica, asegurar a cada \u00a0 persona un puesto de trabajo, sino propiciar condiciones de acceso y estabilidad \u00a0 adecuadas y, una vez generada la vinculaci\u00f3n, un conjunto de garant\u00edas para que \u00a0 se desarrolle en condiciones justas y acordes con la dignidad humana. El \u00a0 trabajo, as\u00ed concebido, constituye un medio de realizaci\u00f3n del ser humano, y un \u00a0 pilar esencial del orden social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de su importancia para la satisfacci\u00f3n de las \u00a0 aspiraciones humanas y la generaci\u00f3n de riqueza para el pa\u00eds, el derecho al \u00a0 trabajo se asocia a la satisfacci\u00f3n de otros principios constitucionales, como \u00a0 el derecho al m\u00ednimo vital o el libre desarrollo de la personalidad; y guarda \u00a0 relaciones estrechas con los principios de solidaridad social e igualdad \u00a0 material. En el Estado colombiano, el derecho al trabajo se ha concebido como \u00a0 uno de los aspectos cardinales en la construcci\u00f3n de los sistemas de seguridad \u00a0 social, es decir, en las medidas adoptadas por el Estado social que defiende la \u00a0 Constituci\u00f3n para defender a todos los colombianos de la pobreza, las \u00a0 enfermedades, y para garantizarles, al menguar sus fuerzas de trabajo, o llegar \u00a0 al fin del per\u00edodo vital, un sustento para sus familias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese contexto, el constituyente previ\u00f3 para un \u00a0 conjunto de est\u00e1ndares que deben respetarse en toda relaci\u00f3n laboral, a los que \u00a0 denomin\u00f3 principios m\u00ednimos fundamentales, destacando con este doble \u00a0 calificativo su trascendencia constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de estos principios m\u00ednimos, se encuentra el \u00a0 pago de las acreencias laborales, un conjunto de emolumentos que persiguen \u00a0 diversas finalidades en torno\u00a0 a la dignidad humana y la manutenci\u00f3n \u00a0 familiar, en el marco de las relaciones laborales, y dentro de tales \u00a0 prestaciones se encuentra el auxilio de cesant\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s all\u00e1 de la forma en que se ha desarrollado \u00a0 hist\u00f3ricamente el auxilio de cesant\u00edas, en el orden constitucional y legal \u00a0 actual, resulta claro que esta prestaci\u00f3n est\u00e1 concebida para brindar un soporte \u00a0 econ\u00f3mico a las personas que, por diversas circunstancias, terminan una relaci\u00f3n \u00a0 laboral, con evidentes riesgos para su bienestar y m\u00ednimo vital. Las cesant\u00edas \u00a0 constituyen entonces un ahorro forzado que intenta hacer m\u00e1s leves las \u00a0 consecuencias de los per\u00edodos de inestabilidad o de aut\u00e9ntica imposibilidad de \u00a0 acceso a un puesto de trabajo, que no s\u00f3lo afectan intensamente la vida de una \u00a0 persona, sino que se ciernen como una amenaza para el tranquilidad del grupo \u00a0 familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese contexto, las cesant\u00edas son parte del \u00a0 contenido prestacional del derecho al trabajo y, por lo tanto, uno de los \u00a0 aspectos en los que opera la exigencia de progresividad y la prohibici\u00f3n de \u00a0 retroceso. A continuaci\u00f3n, la Sala explicar\u00e1 el tr\u00e1nsito normativo que supone el \u00a0 art\u00edculo demandado frente al sistema de pago de cesant\u00edas de los docentes del \u00a0 magisterio, y analizar\u00e1 el fondo del cargo propuesto, a trav\u00e9s de un cuadro \u00a0 comparativo. Para su elaboraci\u00f3n, se tienen en cuenta, en lo pertinente, los \u00a0 t\u00e9rminos impugnaci\u00f3n de la Resoluci\u00f3n administrativa previstos en el C\u00f3digo \u00a0 Contencioso Administrativo (CCA) y el nuevo C\u00f3digo de Procedimiento Contencioso \u00a0 Administrativo (CPAC) Ley 1437 de 2011: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Paralelo entre la aplicaci\u00f3n de la ley 1071 de \u00a0 2006 y la 1769 de 2015: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Normatividad que regula el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0reconocimiento y pago de cesant\u00edas al personal docente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
T\u00e9rminos establecidos para el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0reconocimiento y pago aplicando t\u00e9rminos del CCA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
T\u00e9rminos establecidos para el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0reconocimiento y pago aplicando t\u00e9rminos del CPACA \u00a0\u00a0<\/p>\n
LEY 1071 DE 2006 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pago de cesant\u00edas: Art. 4 Dentro de los quince (15) d\u00edas h\u00e1biles \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0siguientes a la presentaci\u00f3n de la solicitud de liquidaci\u00f3n de las cesant\u00edas \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0cesant\u00edas, deber\u00e1 expedir la resoluci\u00f3n correspondiente, si re\u00fane todos los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0requisitos determinados en la Ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 5 Mora de las cesant\u00edas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) La entidad p\u00fablica pagadora tendr\u00e1 plazo m\u00e1ximo de cuarenta y \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0cinco (45) d\u00edas h\u00e1biles, a partir de la cual queda en firme el acto \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0administrativo que ordena la liquidaci\u00f3n de las cesant\u00edas definitivas o \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0parciales del servidor p\u00fablico, para cancelar esta prestaci\u00f3n social sin \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La entidad tendr\u00e1 15 d\u00edas h\u00e1biles para resolver la solicitud del \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0afiliado respecto al pago parcial o definitivo de las cesant\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Expedida la resoluci\u00f3n, el afiliado podr\u00e1 presentar los recursos \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0otorgados por la ley si no estuviere de acuerdo con la decisi\u00f3n de la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0autoridad, en un t\u00e9rmino de 5 d\u00edas conforme lo estableci\u00f3 el art\u00edculo 51 del \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CCA. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Notificados, comunicados o publicada la resoluci\u00f3n de los recursos; \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0o vencido el t\u00e9rmino para que se presentaren, la resoluci\u00f3n quedara en \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0firme. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El Fondo tendr\u00e1 45 d\u00edas a partir de la firmeza del acto para \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0reconocer el pago de las cesant\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto para un total de 65 d\u00edas en los que se tramitara y deber\u00e1 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0realizarse el pago de la prestaci\u00f3n so pena de incurrir en sanci\u00f3n \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0moratoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. La sanci\u00f3n moratoria ser\u00e1 el equivalente a un d\u00eda de salario \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0por cada d\u00eda de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La entidad tendr\u00e1 15 d\u00edas para resolver la solicitud del afiliado \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0respecto al pago parcial o definitivo de las cesant\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Expedida la resoluci\u00f3n, el afiliado podr\u00e1 presentar los recursos \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0otorgados por la ley si no estuviere de acuerdo con la decisi\u00f3n de la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0autoridad, en un t\u00e9rmino de 10 d\u00edas conforme lo estableci\u00f3 el CPACA. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Notificados, comunicados o publicada la resoluci\u00f3n de los recursos; \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0o vencido el t\u00e9rmino para que se presentaren, la resoluci\u00f3n quedara en \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0firme. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El fondo tendr\u00e1 45 d\u00edas a partir de la firmeza del acto para \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0reconocer el pago de las cesant\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto para un total de 70 d\u00edas en los que se tramitara y deber\u00e1 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0realizarse el pago de la prestaci\u00f3n so pena de incurrir en sanci\u00f3n \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0moratoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. La sanci\u00f3n moratoria ser\u00e1 el equivalente a un d\u00eda de salario \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0por cada d\u00eda de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
LEY 1769 DE 2015 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 89. Pago de cesant\u00edas del Magisterio: El pago que reconozca el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) por concepto \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0de cesant\u00edas parciales o definitivas a sus afiliados se deber\u00e1 realizar \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0dentro de los sesenta (60) d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la fecha en que quede \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0en firme el acto administrativo que ordena la liquidaci\u00f3n y pago de la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0prestaci\u00f3n social solicitada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir del d\u00eda h\u00e1bil sesenta y uno (61), se deber\u00e1n reconocer a \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0t\u00edtulo de mora en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0efectiva anual, causado diariamente por la suma no pagada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La entidad tendr\u00e1 15 d\u00edas h\u00e1biles para resolver la solicitud del \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0afiliado respecto al pago parcial o definitivo de las cesant\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Expedida la resoluci\u00f3n, el afiliado podr\u00e1 presentar los recursos \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0otorgados por la ley si no estuviere de acuerdo con la decisi\u00f3n de la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0autoridad, en un t\u00e9rmino de 5 d\u00edas conforme lo estableci\u00f3 el art\u00edculo 51 del \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CCA. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Notificados, comunicados o publicada la resoluci\u00f3n de los recursos; \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0o vencido el t\u00e9rmino para que se presentaren, la resoluci\u00f3n quedara en \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0firme. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El Fondo tendr\u00e1 60 d\u00edas a partir de la firmeza del acto para \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0reconocer el pago de las cesant\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto para un total de 80 d\u00edas en los que se tramitara y deber\u00e1 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0realizarse el pago de la prestaci\u00f3n so pena de incurrir en sanci\u00f3n \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0moratoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. A partir del d\u00eda h\u00e1bil sesenta y uno (61), se deber\u00e1n reconocer a \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0t\u00edtulo de mora en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0efectiva anual, causado diariamente por la suma no pagada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La entidad tendr\u00e1 15 d\u00edas h\u00e1biles para resolver la solicitud del \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0afiliado respecto al pago parcial o definitivo de las cesant\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Expedida la resoluci\u00f3n, el afiliado podr\u00e1 presentar los recursos \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0otorgados por la ley si no estuviere de acuerdo con la decisi\u00f3n de la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0autoridad, en un t\u00e9rmino de 5 d\u00edas conforme lo estableci\u00f3 el art\u00edculo 51 del \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CCA. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Notificados, comunicados o publicada la resoluci\u00f3n de los recursos; \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0o vencido el t\u00e9rmino para que se presentaren, la resoluci\u00f3n quedara en \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0firme. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El Fondo tendr\u00e1 60 d\u00edas a partir de la firmeza del acto para \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0reconocer el pago de las cesant\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto para un total de 85 d\u00edas en los que se tramitara y deber\u00e1 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0realizarse el pago de la prestaci\u00f3n so pena de incurrir en sanci\u00f3n \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0moratoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. A partir del d\u00eda h\u00e1bil sesenta y uno (61), se deber\u00e1n reconocer a \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0t\u00edtulo de mora en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0efectiva anual, causado diariamente por la suma no pagada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En concepto de la Sala, la modificaci\u00f3n que se \u00a0 introdujo por el legislador al r\u00e9gimen de pago de las cesant\u00edas de los docentes \u00a0 se concreta en dos aspectos. La ampliaci\u00f3n del plazo para pagarlas y la \u00a0 disminuci\u00f3n de la sanci\u00f3n en la cancelaci\u00f3n de los intereses de mora por \u00a0 incumplimiento de esta obligaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas dos medidas afectan, en principio, los \u00a0 intereses de los trabajadores y, al incidir en el pago de las cesant\u00edas, puede \u00a0 concluirse que la medida es, prima facie, restrictiva. Sin embargo, podr\u00eda \u00a0 argumentarse en contra de esta conclusi\u00f3n que el plazo y los intereses por mora \u00a0 son aspectos accesorios y que el legislador no toc\u00f3 ni \u2018el n\u00facleo\u2019 esencial, ni \u00a0 el contenido espec\u00edfico del derecho a las cesant\u00edas, sino que instrumentaliz\u00f3 \u00a0 determinada forma de pago. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este contra argumento, sin embargo, pasar\u00eda por alto \u00a0 el sentido mismo de las cesant\u00edas. El plazo para su pago tiene relevancia pues, \u00a0 precisamente, pretenden auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin \u00a0 trabajo, raz\u00f3n por la cual es necesario que el lapso de espera sea razonable y, \u00a0 aunque no le corresponde a la Corte establecer cu\u00e1l es, exactamente, ese plazo \u00a0 razonable, s\u00ed es claro para este tribunal que ampliarlo, sin razones poderosas \u00a0 para hacerlo, es inconstitucional. En lo que tiene que ver con el inter\u00e9s por \u00a0 mora ocurre algo semejante. La raz\u00f3n por la cual en algunas normas sustantivas \u00a0 el legislador ha incorporado la sanci\u00f3n de un d\u00eda de salario por cada d\u00eda de \u00a0 mora es, precisamente, porque una persona sin trabajo sufre cada d\u00eda una lesi\u00f3n \u00a0 intensa a su m\u00ednimo vital. Una vez m\u00e1s, lo anterior no significa que esta sea la \u00a0 \u00fanica forma v\u00e1lida de calcular tal inter\u00e9s, pero su modificaci\u00f3n por otra \u00a0 f\u00f3rmula debe basarse en razones constitucionales que justifiquen la regresi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, es imprescindible se\u00f1alar que el \u00a0 an\u00e1lisis de regresividad s\u00ed admite \u2018pasos atr\u00e1s\u2019, pero que la carga de \u00a0 justificarlos radica en quien impone la medida, es decir, para el caso de las \u00a0 leyes, en el Congreso de la Rep\u00fablica. En este tr\u00e1mite, sin embargo, no existe \u00a0 una justificaci\u00f3n espec\u00edfica y satisfactoria que, en el proceso de elaboraci\u00f3n \u00a0 de la ley, explique la decisi\u00f3n de modificar el plazo y la sanci\u00f3n por mora en \u00a0 el pago de las cesant\u00edas. Y ello es explicable, en la medida en que se trata de \u00a0 una norma incluida en una ley que trataba un aspecto totalmente distinto, seg\u00fan \u00a0 se ha concluido en el estudio por violaci\u00f3n al principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, resulta que con la introducci\u00f3n del \u00a0 art\u00edculo 89 de la Ley 1769 de 2015 no s\u00f3lo se desconoci\u00f3 el principio de unidad \u00a0 de materia, sino que, adem\u00e1s, se cre\u00f3 un r\u00e9gimen m\u00e1s oneroso y regresivo en \u00a0 t\u00e9rminos de pago de cesant\u00edas y de intereses de mora, que modifica lo \u00a0 establecido en los art\u00edculos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, ya que el plazo para \u00a0 el pago de las cesant\u00edas pasa de cuarenta y cinco (45) d\u00edas h\u00e1biles a sesenta \u00a0 (60) d\u00edas h\u00e1biles, que en t\u00e9rminos reales puede llegar a ser desde ochenta (80) \u00a0 d\u00edas h\u00e1biles hasta ochenta y cinco (85) d\u00edas h\u00e1biles por la utilizaci\u00f3n de los \u00a0 recursos, dando lugar a que se ampl\u00ede en un t\u00e9rmino de hasta quince d\u00edas el pago \u00a0 de las cesant\u00edas para los docentes oficiales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo mismo sucede con el pago de los intereses de mora \u00a0 ya que cambia el valor establecido en la Ley 1071 de 2006 de un d\u00eda de salario \u00a0 por cada d\u00eda de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, a lo \u00a0 regulado en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 89 de la Ley 1769 de 2015 de una tasa de \u00a0 intereses legales equivalente a la DTF efectiva anual, \u00a0causado diariamente por la suma no pagada[60]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, dado que esta demanda se dirige a \u00a0 cuestionar una decisi\u00f3n legislativa que se previ\u00f3 para regir a partir del a\u00f1o en \u00a0 curso, y que la sentencia de este Tribunal se produce tras varios meses de su \u00a0 entrada en vigencia, resulta pertinente referirse a los efectos que dar\u00e1 la \u00a0 Corte a esta decisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 241 de \u00a0 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica consagra una cl\u00e1usula amplia de competencia de la Corte \u00a0 Constitucional, as\u00ed como las funciones espec\u00edficas, en materia de control de \u00a0 regularidad entre las leyes y el Texto Superior. As\u00ed, el inciso primero de esta \u00a0 disposici\u00f3n establece que le corresponde a este Tribunal garantizar la \u00a0 supremac\u00eda y la integridad de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n acerca \u00a0 de los efectos de los fallos, en lo que ata\u00f1e a su aplicaci\u00f3n en el tiempo, \u00a0 tiene por regla general la de los efectos posteriores a su adopci\u00f3n, con el fin \u00a0 de garantizar seguridad jur\u00eddica a los asociados. Sin embargo, excepcionalmente, \u00a0 la Corporaci\u00f3n adopta decisiones con efectos diferidos (es decir, que comienzan \u00a0 a regir en un momento futuro determinado) o retroactivas, es decir, que rigen \u00a0 con anterioridad a su promulgaci\u00f3n. Esta \u00faltima opci\u00f3n ha sido utilizada, entre \u00a0 otros escenarios, cuando se afectan los derechos laborales, las prestaciones \u00a0 sociales o el derecho a la seguridad social de las personas, sin que exista un \u00a0 motivo constitucionalmente v\u00e1lido para ello. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, \u00a0 tambi\u00e9n ha acudido la Corte a decisiones retroactivas en otros escenarios. En la \u00a0 sentencia C-623 de 2015[64], en \u00a0 la que se declararon inexequibles apartes normativos de los art\u00edculos 50 y 53 de \u00a0 la Ley 160 de 1994 (o ley de reforma agraria), por violaci\u00f3n del art\u00edculo 238 de \u00a0 la Carta Pol\u00edtica, se resolvi\u00f3 darle efectos retroactivos a la decisi\u00f3n (a \u00a0 partir de la promulgaci\u00f3n de la Ley 160 de 1994) porque se consider\u00f3 que: \u201c[\u2026] \u00a0el Congreso de la Rep\u00fablica desbord\u00f3 su \u00a0 libertad de configuraci\u00f3n legislativa, toda vez que estableci\u00f3 una suspensi\u00f3n \u00a0 autom\u00e1tica de los actos administrativos que culminan los procesos agrarios de \u00a0 clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de bald\u00edos y extinci\u00f3n del \u00a0 dominio, de conformidad con los art\u00edculos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994\u201d. La \u00a0 Corte sostuvo que ello implicaba una intromisi\u00f3n del legislador en una facultad \u00a0 espec\u00edfica y aut\u00f3noma de los jueces de la Rep\u00fablica.[65]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n en la \u00a0 sentencia C-619 de 2003[66], la \u00a0 Corte record\u00f3 que para asegurar la supremac\u00eda y la integridad de la Constituci\u00f3n \u00a0 puede modular sus fallos, evitando as\u00ed que el pronunciamiento sea inocuo, y \u00a0 garantizando una seguridad jur\u00eddica basada en la certeza de los derechos; al \u00a0 tiempo que en la sentencia C-464 de 2004[67], \u00a0 la Corporaci\u00f3n decidi\u00f3 dar efectos retroactivos a declaratoria de \u00a0 inexequibilidad de la norma que prohib\u00eda contraer pensi\u00f3n a la persona que \u00a0 contrajera nuevas nupcias, para evitar una lesi\u00f3n a un derecho imprescriptible, \u00a0 basada en un desconocimiento del libre desarrollo de la personalidad[68]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso objeto \u00a0 de estudio y, en la medida en que de acuerdo con el an\u00e1lisis precedente, el \u00a0 legislador decidi\u00f3 adoptar una medida regresiva, como es la modificaci\u00f3n y el \u00a0 retroceso en el goce efectivo de un derecho fundamental en el marco de una ley \u00a0 anual de presupuesto; y en que esa decisi\u00f3n normativa afecta a un grupo de \u00a0 trabajadores que debe ser especialmente protegido en el orden constitucional \u00a0 colombiano, la Corte considera necesario dar efectos retroactivos a esta \u00a0 providencia. As\u00ed las cosas, evidenciando que se pudieron presentar pagos \u00a0 tard\u00edos a las cesant\u00edas que implican mora, la Corporaci\u00f3n le dar\u00e1 efectos \u00a0 retroactivos a esta decisi\u00f3n, para que se paguen los intereses de mora de \u00a0 acuerdo a la legislaci\u00f3n anterior, es decir el art\u00edculo 5 de la Ley 1071 de \u00a0 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Corte declarar\u00e1 la \u00a0 inexequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo \u00a0 expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, \u00a0 administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el \u00a0 art\u00edculo 89 de Ley 1769 de 2015 \u201cpor la cual se decreta el presupuesto de \u00a0 rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del \u00a0 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2016\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo.- La presente decisi\u00f3n de \u00a0 inexequibilidad surte efectos desde el 1\u00ba de enero de 2016, es decir el momento \u00a0 en que entr\u00f3 a regir la ley de Presupuesto Ley 1769 de 2015, y tiene efectos \u00a0 retroactivos para el pago de los intereses de mora del a\u00f1o 2016 a los docentes \u00a0 oficiales, en donde se aplicar\u00e1 lo dispuesto en los art\u00edculos 4\u00ba y 5\u00ba de la Ley \u00a0 1071 de 2006 para contabilizar los d\u00edas de retardo y los intereses de mora. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0 \u00a0<\/p>\n
AQUILES ARRIETA G\u00d3MEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO \u00a0 P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS RIOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO \u00a0 DEL MAGISTRADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES \u00a0 CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA \u00a0 C-486\/16 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0MP. MAR\u00cdA \u00a0 VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En sesi\u00f3n del siete (07) de septiembre de \u00a0 dos mil diecis\u00e9is (2016) el pleno de esta Corporaci\u00f3n, contando con la mayor\u00eda \u00a0 necesaria[69], declar\u00f3 INEXEQUIBLE el art\u00edculo 89 de \u00a0 Ley 1769 de 2015 “por la cual se decreta el presupuesto de \u00a0 rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del \u00a01o de enero al 31 de \u00a0 diciembre de 2016\u201d con efectos retroactivos a partir del 1o de enero de 2016, es decir, desde \u00a0 que entr\u00f3 a regir la ley anual de presupuesto para la presente vigencia fiscal. \u00a0 Dicha providencia indic\u00f3, entre otras, que “o\/ art\u00edculo demandado \u00a0 no contiene una estimaci\u00f3n de ingresos, una autorizaci\u00f3n de gastos, o una norma \u00a0 que propicie la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto, aspectos que caracterizan e \u00a0 incluso definen las normas que hacen parte de la ley anual de presupuesto. La \u00a0 norma no guarda entonces relaci\u00f3n con los distintos aspectos que conforman una \u00a0 ley anual de presupuesto. Lo que hace es, como lo indica el accionante, regular \u00a0 de forma permanente aspectos relativos al pago de una prestaci\u00f3n social y, en \u00a0 consecuencia, asociados al derecho al trabajo \u00a0” (se subraya). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto \u00a0 concluy\u00f3 lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“En el caso objeto \u00a0 de estudio y, en la medida en que de acuerdo con el an\u00e1lisis precedente, \u00a0el legislador decidi\u00f3 adoptar una medida regresiva, como es la modificaci\u00f3n y \u00a0 el retroceso en el goce efectivo de un derecho fundamental en el marco de una \u00a0 ley anual de presupuesto; y en que esa decisi\u00f3n normativa afecta a un grupo de \u00a0 trabajadores que debe ser especialmente protegido en el orden constitucional \u00a0 colombiano, la Corte considera necesario dar efectos retroactivos a esta \u00a0 providencia. As\u00ed las cosas, evidenciando que se pudieron presentar pagos \u00a0 tard\u00edos a las cesant\u00edas que implican mora, la Corporaci\u00f3n le dar\u00e1 efectos \u00a0 retroactivos a esta decisi\u00f3n, para que se paguen los intereses de mora de \u00a0 acuerdo a la legislaci\u00f3n anterior, es decir el art\u00edculo 5 de la Ley 1071 de \u00a0 2006” (se subraya). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado y debido respeto a la \u00a0 decisi\u00f3n de la mayor\u00eda, fundamento mi apartamiento en la (i) falta de an\u00e1lisis \u00a0 de la temporalidad de las disposiciones contenidas en la ley anual del \u00a0 presupuesto, (ii) el cumplimiento por parte del art\u00edculo 89 de las \u00a0 caracter\u00edsticas de unidad de materia y el respeto a la prohibici\u00f3n de \u00a0 regresividad de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales -DESC- y (iii) la \u00a0 injustificada decisi\u00f3n de inexequibilidad con efectos retroactivos respecto de \u00a0 las cesant\u00edas liquidadas y pagadas durante la vigencia del art\u00edculo 89 de Ley \u00a0 1769 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Vigencia de la ley \u00a0 anual de presupuesto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, \u00a0 conforme al mandato del art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, modificado por \u00a0 el Acto Legislativo No. 3 de 2011, esta Corporaci\u00f3n ha continuamente considerado \u00a0 que por la naturaleza jur\u00eddica de la ley en menci\u00f3n, la misma se encuentra \u00a0 sometida al l\u00edmite temporal del a\u00f1o fiscal sobre el cual recae. Es as\u00ed como, \u00a0 pese a haber declarado inexequible el art\u00edculo 123 de la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y \u00a0 Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de \u00a0 2015 “, esta Corte en la \u00a0 sentencia C-704 de 2015[70], respecto de la temporalidad de la ley, \u00a0 reiter\u00f3 lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“La ley anual de \u00a0 presupuesto no puede considerarse solo como un simple ejercicio contable, puesto \u00a0 que la misma, en realidad, impone determinada disciplina al Gobierno a trav\u00e9s \u00a0 de reglas vinculantes que ordenan, proh\u00edben y autorizan determinadas acciones \u00a0 presupu\u00e9stales por parte del Ejecutivo. En t\u00e9rminos de la sentencia en \u00a0 comento la jurisprudencia ha admitido enf\u00e1ticamente la fuerza restrictiva del \u00a0 presupuesto, es decir la caracter\u00edstica en virtud de la cual s\u00f3lo pueden \u00a0 ejecutarse los gastos previamente definidos en \u00e9l, y el car\u00e1cter de \u00a0 “autorizaciones de gastos” hasta por un tope m\u00e1ximo, que se atribuye a las \u00a0 normas que decretan apropiaciones. Caracter\u00edsticas estas que denotan el valor \u00a0 normativo del que se reviste el presupuesto y el contenido material de sus \u00a0 normas. En efecto, si es propio de las leyes en sentido material el ordenar, \u00a0 prohibir, o autorizar, y la normas del presupuesto anual que decretan gastos son \u00a0 de un lado autorizaciones de gasto y de otro, en virtud de su fuerza \u00a0 restrictiva, prohibiciones de superar los l\u00edmites de gastos en ellas se\u00f1aladas, \u00a0 es obvio que de una lado autorizan y de otro proh\u00edben, por lo cual su contenido \u00a0 normativo es indiscutible. As\u00ed mismo, la jurisprudencia se ha referido a la \u00a0 especialidad del gasto p\u00fablico, principio seg\u00fan el cual las partidas aprobadas \u00a0 por el Congreso no pueden destinarse a fines distintos de aquel para el cual \u00a0 fueron aprobadas, y finalmente ha explicado como el presupuesto es \u00a0 instrumento de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica p\u00fablica, rasgos estos del presupuesto \u00a0 que tambi\u00e9n lo ubican como verdadera ley en sentido material, superando la \u00a0 concepci\u00f3n que lo mira como un mero acto administrativo descriptivo de ingresos \u00a0 y gastos, condici\u00f3n para su efectivo recaudo o ejecuci\u00f3n” (se subraya). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, la interpretaci\u00f3n del \u00a0 art\u00edculo 89 en cuanto a la vigencia de pagos debi\u00f3 realizarse a la luz de lo \u00a0 dispuesto en la misma Ley 1769 de 2015 intitulada “por la cual se \u00a0 decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones \u00a0 para la vigencia fiscal del o de enero al 31 de diciembre de 2016”, respecto de su \u00a0 \u00e1mbito temporal, y cuando menos en lo siguiente: (i) en el art\u00edculo 1o de esa misma ley se expresa \u00a0 que tiene una vigencia temporal de un a\u00f1o al indicar “F\u00edjense los \u00a0 c\u00f3mputos del presupuesto de rentas y recursos de capital del Tesoro de la Naci\u00f3n \u00a0 para la vigencia fiscal del 1o \u00a0de enero al 31 de diciembre de 2016”; (ii) el Estatuto \u00a0 Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, Ley 38 de 1989, art\u00edculo 10 \u00a0 indica que “El a\u00f1o fiscal comienza el 1o de enero y termina el 31 de \u00a0 diciembre de cada a\u00f1o. Despu\u00e9s del 31 de diciembre no podr\u00e1n asumirse \u00a0 compromisos con cargo a las apropiaciones del a\u00f1o fiscal que se cierra en esa \u00a0 fecha y los saldos de apropiaci\u00f3n no afectados por compromisos caducar\u00e1n sin \u00a0 excepci\u00f3n”; y (iii) en el art\u00edculo 4o de la Ley 179 de \u00a0 1994 se establece que “Los principios del sistema presupuestal son: la \u00a0 planificaci\u00f3n, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la \u00a0 programaci\u00f3n integral, la especializaci\u00f3n, inembargabilidad, la coherencia \u00a0 macroecon\u00f3mica y las homeostasis”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se constata que no era \u00a0 procedente darle la calificaci\u00f3n de permanente al art\u00edculo 89 de la Ley 1796 de \u00a0 2015, teniendo en cuenta que se trata de una t\u00edpica norma de ejecuci\u00f3n \u00a0 presupuestal, m\u00e1xime si se tiene en cuenta que la ley que regula el \u00a0 reconocimiento y pago de las cesant\u00edas de los servidores p\u00fablicos, Ley 1071 de \u00a0 2006, se encuentra vigente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplimiento de las caracter\u00edsticas de unidad de materia y respeto a la \u00a0 prohibici\u00f3n de regresividad de los DESC \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, estimo que la norma \u00a0 demandada no desconoc\u00eda el principio de unidad de materia o el principio de no \u00a0 regresividad en materia de derechos sociales, en tanto que el art\u00edculo 89 de la \u00a0 ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2016, se dirig\u00eda \u00a0 expresamente a establecer dentro del presupuesto de gastos el desembolso de las \u00a0 cesant\u00edas para el personal docente, cuyo procedimiento difiere sustancialmente \u00a0 del que se aplica a los dem\u00e1s servidores p\u00fablicos y por ello implica que el \u00a0 c\u00f3mputo del plazo para dicho desembolso se prolongue por unos d\u00edas m\u00e1s, sin \u00a0 embargo no pretend\u00eda modificar de modo permanente el r\u00e9gimen sustancial de las \u00a0 cesant\u00edas del Magisterio. Adicionalmente, los intereses de mora son un accesorio \u00a0 del derecho principal de recibir una cesant\u00eda, raz\u00f3n por la cual no estamos \u00a0 frente a la afectaci\u00f3n de una garant\u00eda constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, la norma declarada \u00a0 inexequible persegu\u00eda una finalidad que no fue explorada en la sentencia C-486 \u00a0 de 2016, consistente en que dentro del g\u00e9nero de los servidores p\u00fablicos, el \u00a0 grupo de los maestros, fue el \u00fanico incluido dentro de la ley anual de \u00a0 presupuesto con la \u00fanica finalidad de que tuvieran un rubro especial para \u00a0 garantizar el pago oportuno de sus cesant\u00edas y de llegarse a producir mora en \u00a0 ese desembolso, la norma previo el pago de intereses por cada d\u00eda retardo. Por \u00a0 la misma raz\u00f3n, no exist\u00eda regresividad alguna que afectara el goce efectivo del \u00a0 derecho de los docentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Efecto retroactivo injustificado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal y como lo \u00a0 manifest\u00f3 el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, dentro de los gastos se \u00a0 ten\u00eda presupuestado la forma de pago declarada inexequible, sin que la sentencia \u00a0 efectuara una ponderaci\u00f3n respecto de las cesant\u00edas efectivamente pagadas en la \u00a0 vigencia fiscal 2016 de la norma en comento. Desconociendo la confianza leg\u00edtima \u00a0 de la administraci\u00f3n respecto de la cancelaci\u00f3n de ese gasto y por seguridad \u00a0 jur\u00eddica no era aconsejable que la Corte creara vac\u00edos jur\u00eddicos e \u00a0 interpretativos respecto de obligaciones de trabajadores extintas mediante el \u00a0 pago, generando con la falta de justificaci\u00f3n de la retroactividad de la \u00a0 decisi\u00f3n, una mayor congesti\u00f3n judicial y detrimento del erario al introducir \u00a0 nuevos conceptos de moratorias y cr\u00e9ditos para la presente anualidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en virtud de que el proyecto que \u00a0 culmin\u00f3 en la sentencia C-486 de 2016 consider\u00f3 err\u00f3neamente que el art\u00edculo 89 \u00a0 de la Ley 1769 de 2015 modificaba permanente las cesant\u00edas del personal docente, \u00a0 vulneraba la unidad de materia y establec\u00eda una regulaci\u00f3n regresiva de cara a \u00a0 los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales, y sin mayor sustento le otorg\u00f3 \u00a0 efectos retroactivos a la inexequibilidad all\u00ed declarada, en los p\u00e1rrafos que \u00a0 preceden dejo expuestas las razones de mi disenso respecto de la decisi\u00f3n de la \u00a0 mayor\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respetuosamente, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES \u00a0 CANTILLO<\/p>\n
\u00a0 Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-486\/16 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE \u00a0 APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1\u00ba DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE \u00a0 2016-No es t\u00e9cnico desde el punto de vista procesal y dogm\u00e1tico que, \u00a0 despu\u00e9s de la constataci\u00f3n de la inexequibilidad de la norma por violaci\u00f3n del \u00a0 principio de unidad de materia, la mayor\u00eda haya decidido entrar a estudiar el \u00a0 posible car\u00e1cter regresivo de la disposici\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE \u00a0 APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1\u00ba DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE \u00a0 2016-El an\u00e1lisis de regresividad es impreciso y su fundamentaci\u00f3n desde \u00a0 la teor\u00eda de interpretaci\u00f3n de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales es \u00a0 pr\u00e1cticamente inexistente, pues termina por fundamentar la regresividad en la \u00a0 falta de unidad de materia, lo que hace a\u00fan m\u00e1s visible la incorrecci\u00f3n \u00a0 estructural de la tesis mayoritaria (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE \u00a0 APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1\u00ba DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE \u00a0 2016-El curso argumentativo desarrollado por la sentencia no tiene \u00a0 ninguna justificaci\u00f3n desde el derecho procesal constitucional y lleva a \u00a0 conclusiones absurdas (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE \u00a0 APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1\u00ba DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE \u00a0 2016-Si la Corte encuentra que una norma es inexequible y no hay lugar a \u00a0 un fallo integrador como en este caso, simplemente debe limitarse a declarar su \u00a0 salida del ordenamiento jur\u00eddico (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE \u00a0 APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1\u00ba DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE \u00a0 2016-Defectos de la argumentaci\u00f3n de la mayor\u00eda (Aclaraci\u00f3n de \u00a0 voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: \u00a0 Expediente D-11244 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 89 de la Ley 1769 de \u00a0 2015 \u201cPor la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y \u00a0 ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre \u00a0 de 2016\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con el acostumbrado respeto, me aparto de la \u00a0 posici\u00f3n mayoritaria de la Corte que en el caso de la referencia decidi\u00f3, entre \u00a0 otros,\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPrimero.- \u00a0Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 89 de Ley 1769 de 2015 (sic)\u00a0 \u2018por \u00a0 la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de \u00a0 Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de \u00a0 2016\u2019.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La mayor\u00eda de la Sala Plena estim\u00f3 que la norma -que \u00a0 daba un plazo m\u00e1s amplio para el pago de las cesant\u00edas del magisterio y atenuaba \u00a0 el inter\u00e9s de mora- no se ajustaba a la Carta Pol\u00edtica porque su expedici\u00f3n \u00a0 violaba el principio de unidad de materia que debe caracterizar a las leyes, \u00a0 incluida la de presupuesto. En efecto, la disposici\u00f3n en menci\u00f3n no guardaba \u00a0 conexidad tem\u00e1tica m\u00ednima con el presupuesto y tampoco concordaba \u201ccon su \u00a0 car\u00e1cter temporal y formal\u201d[71]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A pesar de haber constatado la inexequibilidad por \u00a0 violaci\u00f3n de la unidad de materia, la mayor\u00eda de la Sala continu\u00f3 con el estudio \u00a0 del otro cargo apto presentado por el demandante, referido a la regresividad en \u00a0 los derechos de los trabajadores. En este punto, la sentencia concluy\u00f3 que la \u00a0 norma, adem\u00e1s de violar el principio de unidad de materia, violaba la \u00a0 prohibici\u00f3n de retroceso en derechos sociales, ya que comportaba una medida \u00a0 restrictiva que afectar\u00eda gravemente a los miembros del magisterio. En efecto, \u00a0 la naturaleza de las cesant\u00edas como un auxilio econ\u00f3mico frente al desempleo, \u00a0 hace urgente su pago y el reconocimiento de los intereses de mora. Aunque la \u00a0 argumentaci\u00f3n mayoritaria acept\u00f3 que es posible que bajo ciertas circunstancias \u00a0 el legislador adopte medidas restrictivas, tambi\u00e9n afirm\u00f3 que es imperativa la \u00a0 manifestaci\u00f3n de una justificaci\u00f3n de las mismas. En este caso, a juicio de la \u00a0 mayor\u00eda, durante el tr\u00e1mite legislativo no se dio motivaci\u00f3n alguna sobre la \u00a0 ampliaci\u00f3n del plazo para el pago y tampoco sobre la disminuci\u00f3n de los \u00a0 intereses de mora, lo que es explicable debido a la falta de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en estas razones la posici\u00f3n mayoritaria \u00a0 encontr\u00f3 que no s\u00f3lo se viol\u00f3 el principio constitucional de unidad de materia \u00a0 sino que tambi\u00e9n se cre\u00f3 un r\u00e9gimen regresivo en el pago de las cesant\u00edas y los \u00a0 intereses de mora a los miembros del magisterio y, como consecuencia, declar\u00f3 la \u00a0 inexequibilidad de la norma con efectos retroactivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Aunque estoy de acuerdo con la parte resolutiva y \u00a0 con el an\u00e1lisis de la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, en mi \u00a0 opini\u00f3n no es t\u00e9cnico desde el punto de vista procesal y dogm\u00e1tico que, despu\u00e9s \u00a0 de la constataci\u00f3n de la inexequibilidad de la norma por violaci\u00f3n del principio \u00a0 de unidad de materia, la mayor\u00eda haya decidido entrar a estudiar el posible \u00a0 car\u00e1cter regresivo de la disposici\u00f3n. Adem\u00e1s, el an\u00e1lisis de regresividad es \u00a0 impreciso y su fundamentaci\u00f3n desde la teor\u00eda de la interpretaci\u00f3n de los \u00a0 derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales es pr\u00e1cticamente inexistente, pues \u00a0 termina por fundar la regresividad en la falta de unidad de materia, lo que hace \u00a0 a\u00fan m\u00e1s visible la incorrecci\u00f3n estructural de la tesis mayoritaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. El curso argumentativo desarrollado por la \u00a0 sentencia no tiene ninguna justificaci\u00f3n desde el derecho procesal \u00a0 constitucional y lleva a conclusiones absurdas. En efecto, si la Corte encuentra \u00a0 que una norma es inexequible y no hay lugar a un fallo integrador como en este \u00a0 caso, simplemente debe limitarse a declarar su salida del ordenamiento jur\u00eddico \u00a0 (art. 241 constitucional). De acuerdo con ello no ser\u00eda posible, ni necesario, \u00a0 analizar cargos adicionales para llegar a la misma conclusi\u00f3n. De hecho, la \u00a0 conducta que se impone para el tribunal constitucional, seg\u00fan sus competencias, \u00a0 es que declare que la norma ya no pertenece al sistema jur\u00eddico[72]. Si \u00a0 encontr\u00f3 que la norma es inconstitucional, ya no habr\u00eda fundamento alguno para \u00a0 analizar si existe alguna otra raz\u00f3n por la que se confirme su desconocimiento \u00a0 de la Constituci\u00f3n, pues ya concluy\u00f3 que s\u00ed lo es. Este proceder es un \u00a0 contrasentido, pues la inexequibilidad no es una cuesti\u00f3n de grado, no requiere \u00a0 buscar nuevos cargos pr\u00f3speros para ser fortalecida, simplemente implica que una \u00a0 disposici\u00f3n ya no ha de pertenecer al ordenamiento jur\u00eddico por contradecir la \u00a0 norma suprema (art. 4 superior) y no habilita a que prosigan otros an\u00e1lisis \u00a0 sobre su inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, los razonamientos de la ponencia \u00a0 describen un curso de acci\u00f3n diferente: si la Corte debe analizar la \u00a0 exequibilidad de una norma, aunque encuentre que esta es inconstitucional por \u00a0 alguno de los reproches presentados, debe agotar el estudio de todos los cargos \u00a0 aptos planteados por la demanda a pesar del hallazgo de la inconstitucionalidad. \u00a0 Es decir, cuando esta Corporaci\u00f3n encuentre que una norma es inconstitucional, \u00a0 debe (\u00bfo puede?) continuar con el estudio de motivos adicionales de \u00a0 inexequibilidad. La raz\u00f3n para esta confusa metodolog\u00eda no es descrita en la \u00a0 sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en esta l\u00ednea, que ni siquiera es \u00a0 justificada m\u00ednimamente, s\u00f3lo se obtienen consecuencias inadmisibles, tanto por \u00a0 razones pragm\u00e1ticas como te\u00f3ricas. En casos de control constitucional previo, \u00a0 por ejemplo, la Corte deber\u00e1 hacer el cotejo de cada norma con toda la Carta \u00a0 Pol\u00edtica aunque haya encontrado que la disposici\u00f3n es contraria a alguna de las \u00a0 previsiones superiores. Esta conclusi\u00f3n es absurda \u2013pues su ejecuci\u00f3n no es \u00a0 pr\u00e1ctica- e inaceptable, pues desborda las competencias y deberes de la \u00a0 Corporaci\u00f3n al tratar la inexequibilidad como una cuesti\u00f3n de grado y no como \u00a0 una categor\u00eda que impone una consecuencia absoluta.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. Desde el punto de vista dogm\u00e1tico tambi\u00e9n es \u00a0 posible verificar la debilidad de la argumentaci\u00f3n expuesta por la mayor\u00eda de la \u00a0 Sala Plena. Si en gracia de discusi\u00f3n se aceptara que debe hacerse un estudio de \u00a0 regresividad, es evidente que este an\u00e1lisis incurre en defectos e imprecisiones \u00a0 que no son menores y remiten a razones relacionadas con la unidad de materia. \u00a0 Probablemente estas deficiencias son consecuencia de la distorsi\u00f3n en la \u00a0 estructura de la sentencia que deriva de insistir en el an\u00e1lisis de cargos \u00a0 adicionales a pesar del hallazgo de la inexequibilidad por violaci\u00f3n del \u00a0 principio de unidad de materia. Estos son algunos defectos de la argumentaci\u00f3n \u00a0 mayoritaria: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La sentencia parte de una reconstrucci\u00f3n jurisprudencial de la que \u00a0 concluye que la Corte puede estudiar medidas regresivas como pol\u00edticas, normas y \u00a0 acciones estatales. Creo que esto es problem\u00e1tico e incluso errado, pues la \u00a0 competencia de la Corte es sobre normas de cierta jerarqu\u00eda, definidas \u00a0 claramente por la Constituci\u00f3n, no sobre pol\u00edticas o acciones estatales en \u00a0 general. Esta imprecisi\u00f3n no es menor. En efecto, parece ampliar la competencia \u00a0 de la Corte a un grupo de situaciones que no figuran en el art\u00edculo 241 de la \u00a0 Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El fallo pretende mostrar la regresividad de la medida, que podr\u00eda \u00a0 comprobarse con la ampliaci\u00f3n del plazo para estar en mora y con la reducci\u00f3n de \u00a0 la f\u00f3rmula de liquidaci\u00f3n de los intereses de mora, en comparaci\u00f3n con la \u00a0 normativa previa sumada a la falta de razones suficientes para el retroceso. Sin \u00a0 embargo, opta por un discurso que reduce el objetivo de las cesant\u00edas al \u00a0 desempleo, a pesar de que existen variadas hip\u00f3tesis en las que los miembros del \u00a0 magisterio pueden solicitar el retiro de las mismas: estudio, adquisici\u00f3n de \u00a0 vivienda, reparaciones locativas del hogar, entre otras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Finalmente, no hay un mayor an\u00e1lisis sobre la falta de fundamentaci\u00f3n de \u00a0 la medida regresiva, la misma ponencia supone que es una consecuencia de la \u00a0 falta de unidad normativa. Este argumento hace evidente lo innecesario y carente \u00a0 de t\u00e9cnica constitucional del an\u00e1lisis de regresividad, pues las razones para \u00a0 argumentar la falta de justificaci\u00f3n de la medida regresiva se remiten a la \u00a0 falta de unidad de materia en un claro ejemplo de razonamiento circular. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las razones anteriores reitero mi discrepancia \u00a0 con los argumentos esgrimidos por la mayor\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-486\/16 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INCLUSION DE NORMA QUE MODIFICA VIGENCIA DE DERECHOS \u00a0 LABORALES EN NORMA QUE DECRETA EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES \u00a0 PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1\u00ba DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2016-Disentimiento sobre efectos retroactivos de la decisi\u00f3n \u00a0 de inexequibilidad (Salvamento parcial de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: \u00a0 Expediente D-11244. Actor: Yobany L\u00f3pez Quintero. Demanda de \u00a0 inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 89 de la Ley 1769 de 2015 “por \u00a0 la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de \u00a0 apropiaciones para la vigencia fiscal del 1ode enero al 31 de diciembre de 2016”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comedidamente me permito expresar, muy sucintamente, las razones de mi \u00a0 discrepancia parcial con la decisi\u00f3n que dispuso: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 89 de Ley 1769 de 2015 “por la cual \u00a0 se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones \u00a0 para la vigencia fiscal del 1o \u00a0de enero al 31 de diciembre de 2016”. Segundo.- La presente decisi\u00f3n de \u00a0 inexequibilidad surte efectos desde el 1o \u00a0de enero de 2016, es decir, desde el momento en que entr\u00f3 a regir la ley de \u00a0 Presupuesto, Ley 1769 de 2015, y tiene efectos retroactivos para el pago de los \u00a0 intereses de mora del a\u00f1o 2016 a los docentes oficiales, en donde se aplicar\u00e1 lo \u00a0 dispuesto en los art\u00edculos 4 o y 5\u00b0 de la Ley 1071 de 2006 para \u00a0 contabilizar los d\u00edas de retardo y los intereses de mora\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A mi modo de ver, si bien resulta plausible la inexequibilidad declarada, por \u00a0 las razones que al efecto se adujeron, no sucede lo mismo con el otorgamiento de \u00a0 efectos retroactivos a tal decisi\u00f3n de inexequibilidad, toda vez que no existe \u00a0 una justificaci\u00f3n ni f\u00e1ctica ni jur\u00eddica para ello, pues en los ac\u00e1pites \u00a0 pertinentes de la parte considerativa, valorados con el prop\u00f3sito de referenciar \u00a0 las pautas que deb\u00edan aplicarse en el caso concreto, claramente, se omiti\u00f3 \u00a0 cualquier tipo de menci\u00f3n u an\u00e1lisis en torno a los efectos de la sentencia de \u00a0 inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 otra parte, el precepto demandado de la Ley 1769 de 2015, fue expedido con la \u00a0 especifica finalidad de que operar\u00e1 para la vigencia fiscal del a\u00f1o 2016, de \u00a0 manera que la consecuencia jur\u00eddica directa de su declaratoria de \u00a0 inexequibilidad es la de que, para la esa anualidad, ya no se podr\u00eda aplicar \u00a0 dicha norma respecto de los pagos por concepto de cesant\u00edas parciales o \u00a0 definitivas y los intereses de mora a los afiliados al Magisterio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“ART\u00cdCULO 89. El pago que reconozca el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales \u00a0 del Magisterio (Fomag) por concepto de cesant\u00edas parciales o definitivas a sus \u00a0 afiliados se deber\u00e1 realizar dentro de los sesenta (60) d\u00edas h\u00e1biles siguientes \u00a0 a la fecha en que quede en firme el acto administrativo que ordena la \u00a0 liquidaci\u00f3n y pago de la prestaci\u00f3n social solicitada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A \u00a0 partir del d\u00eda h\u00e1bil sesenta y uno (61), se deber\u00e1n reconocer a t\u00edtulo de mora \u00a0 en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF efectiva anual, \u00a0 causado diariamente por la suma no pagada\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego, al desaparecer del ordenamiento jur\u00eddico este precepto, ello conlleva, \u00a0 como efecto jur\u00eddico consecuente, que aquellos tr\u00e1mites sigan su curso con \u00a0 arreglo a lo dispuesto por los art\u00edculos 4o y 5o de la Ley \u00a0 1071 de 2006[73], \u00a0 los cuales tienen establecido un t\u00e9rmino similar al se\u00f1alado por la norma \u00a0 demandada para el pago de las cesant\u00edas definitivas y\/o parciales, teniendo en \u00a0 cuenta que fijan 15 d\u00edas para resolver la solicitud, 10 d\u00edas para complementar \u00a0 la misma, cuando se requieran documentos o requisitos pendientes, y 45 d\u00edas para \u00a0 realizar el pago. Es as\u00ed como se observa, con claridad que son 60 d\u00edas o m\u00e1s los \u00a0 que incorpora esta norma para el mismo tr\u00e1mite. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 comparaci\u00f3n de los t\u00e9rminos previstos en la norma anterior y la declarada \u00a0 inexequible en esta oportunidad, pone en duda la supuesta ampliaci\u00f3n del plazo \u00a0 para liquidar los intereses moratorios, y, por ende, la regresividad de la \u00a0 medida, lo cual, f\u00e1ctica y jur\u00eddicamente, a mi modo de ver, torna inanes los \u00a0 efectos retroactivos atribuidos al pronunciamiento de inexequibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA \u00a0 MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1]\u00a0Folios 10 a 12 del expediente de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2]\u00a0Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de \u00a0 1995, se regula el pago de las cesant\u00edas definitivas o parciales a los \u00a0 servidores p\u00fablicos, se establecen sanciones y se fijan t\u00e9rminos para su \u00a0 cancelaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3]\u00a0Folio 17 del expediente de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4]\u00a0Folio 17 ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5]\u00a0Al respecto, en la sentencia C-330 de 2013 \u00a0 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), explic\u00f3 la Corte: \u201cNo obstante, tambi\u00e9n ha \u00a0 resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los \u00a0 requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a \u00a0 un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisi\u00f3n de fondo \u00a0 antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los \u00a0 derechos de participaci\u00f3n ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo \u00a0 ante la Corte. Este principio tiene en cuenta que la acci\u00f3n de \u00a0 inconstitucionalidad es de car\u00e1cter p\u00fablico, es decir abierta a todos los \u00a0 ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condici\u00f3n de abogado; en tal \u00a0 medida, \u2018el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no \u00a0 puede convertirse en un m\u00e9todo de apreciaci\u00f3n tan estricto que haga nugatorio el \u00a0 derecho reconocido al actor y que la duda habr\u00e1 de interpretarse a favor del \u00a0 demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo. [Sentencia \u00a0 C-533 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-100 de 2011 M.P. Mar\u00eda Victoria \u00a0 Calle Correa y C-978 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6]\u00a0Sentencia C-015 de 2014. La jurisprudencia espec\u00edfica que el test de igualdad, que se aplica en \u00a0 el juicio integrado de igualdad, en su metodolog\u00eda busca analizar tres objetos: \u00a0 \u201c(i) el fin buscado por la medida, (ii) el medio empleado y (iii) la relaci\u00f3n \u00a0 entre el medio y el fin. Seg\u00fan su grado de intensidad, este test puede tener \u00a0 tres grados: estricto, intermedio y leve\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7]\u00a0Esta \u00faltima extempor\u00e1nea. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8]\u00a0Este mismo art\u00edculo establece un r\u00e9gimen especial para aprobar estas \u00a0 leyes en donde se dice que, \u201c\u2026las leyes org\u00e1nicas requerir\u00e1n, para su \u00a0 aprobaci\u00f3n, la mayor\u00eda absoluta de los votos de los miembros de una y otra \u00a0 c\u00e1mara\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9]\u00a0Dice el art\u00edculo 348 que, \u201cSi el Congreso no expidiere el \u00a0 presupuesto, regir\u00e1 el presentado por el Gobierno dentro de los t\u00e9rminos del \u00a0 art\u00edculo precedente; si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro de \u00a0 dicho plazo, regir\u00e1 el del a\u00f1o anterior, pero el Gobierno podr\u00e1 reducir gastos, \u00a0 y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando as\u00ed lo aconsejen los \u00a0 c\u00e1lculos de rentas del nuevo ejercicio\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10]\u00a0El art\u00edculo 349 establece que, \u201cDurante los tres \u00a0 primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de \u00a0 la Ley Org\u00e1nica, el Congreso discutir\u00e1 y expedir\u00e1 el Presupuesto General de \u00a0 Rentas y Ley de Apropiaciones\/\/Los c\u00f3mputos de las rentas, de los recursos del \u00a0 cr\u00e9dito y los provenientes del balance del Tesoro, no podr\u00e1n aumentarse por el \u00a0 Congreso sino con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del \u00a0 ramo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12]\u00a0El art\u00edculo 351 indica que, \u201cEl Congreso no podr\u00e1 \u00a0 aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el \u00a0 Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptaci\u00f3n escrita del ministro del \u00a0 ramo\/\/El Congreso podr\u00e1 eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el \u00a0 Gobierno, con excepci\u00f3n de las que se necesitan para el servicio de la deuda \u00a0 p\u00fablica, las dem\u00e1s obligaciones contractuales del Estado, la atenci\u00f3n completa \u00a0 de los servicios ordinarios de la administraci\u00f3n y las inversiones autorizadas \u00a0 en los planes y programas a que se refiere el art\u00edculo 341\/\/Si se elevare el \u00a0 c\u00e1lculo de las rentas, o si se eliminaren o disminuyeren algunas de las partidas \u00a0 del proyecto respectivo, las sumas as\u00ed disponibles, sin exceder su cuant\u00eda, \u00a0 podr\u00e1n aplicarse a otras inversiones o gastos autorizados conforme a lo \u00a0 prescrito en el inciso final del art\u00edculo 349 de la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13]\u00a0L. 38\/89, art. 7\u00ba; L. 179\/94, arts. \u00a0 3\u00ba, 16 y 71; L. 225\/95, art. 1\u00ba. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14]\u00a0Se dijo en aquella Sentencia que, \u201cLa aprobaci\u00f3n \u00a0 por el Congreso del presupuesto nacional es aplicaci\u00f3n directa del principio \u00a0 democr\u00e1tico, pues quiere la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que, as\u00ed como no puede existir \u00a0 impuesto sin representaci\u00f3n, tampoco el c\u00e1lculo de las rentas nacionales ni la \u00a0 autorizaci\u00f3n de los gastos del Estado se lleven a cabo por las autoridades sin \u00a0 la participaci\u00f3n de quienes representan leg\u00edtimamente al pueblo en el Congreso \u00a0 de la Rep\u00fablica y, en su caso, en las asambleas departamentales y los concejos \u00a0 municipales o distritales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15]\u00a0MP. Marco \u00a0 Gerardo Monroy Cabra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16]\u00a0MP. Mar\u00eda Victoria Calle Correa. AV. Mauricio \u00a0 Gonz\u00e1lez Cuervo. SPV. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17]\u00a0MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18]\u00a0MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Humberto Antonio Sierra \u00a0 Porto, Jaime Araujo Renter\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19]\u00a0MP. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20]\u00a0MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21]\u00a0MP. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22]\u00a0MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23]\u00a0MP. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24]\u00a0MP. Jaime \u00a0 Araujo Renter\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25]\u00a0Tambi\u00e9n se establece cu\u00e1les los casos en donde s\u00ed se \u00a0 existe conexidad tem\u00e1tica con la Ley de Presupuesto y dijo que, \u201cExisten \u00a0 casos en los que la jurisprudencia constitucional evalu\u00f3 normas que no violan el \u00a0 principio de unidad de materia en el contexto de una ley anual de presupuesto. \u00a0 As\u00ed, por ejemplo, (i) una norma que ordena un tr\u00e1mite a los funcionarios que \u00a0 reciban una orden de embargo de recursos presupuestales (C-402 de 1997); (ii) \u00a0 una norma que reitera los l\u00edmites de las entidades p\u00fablicas en manejo de \u00a0 personal, para impedir que se aumenten unilateralmente gastos como aumentar la \u00a0 planta de personal o incrementar los salarios o prestaciones sociales (C-053 de \u00a0 1998); (iii) una norma que buscaba que el presupuesto de funcionamiento de una \u00a0 entidad aut\u00f3noma (en esa oportunidad, la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n) no \u00a0 superara su presupuesto de inversi\u00f3n (C-560 de 2001); (iv) una norma que \u00a0 establece el deber de evaluar fiscalmente, de forma previa, acciones \u00a0 administrativa que pueden tener un impacto presupuestal considerable \u00a0 (modificaciones a contratos estatales que impliquen mayores aportes estatales \u00a0 y\/o mayores ingresos esperados y\/o ampliaci\u00f3n del plazo; C-1124 de 2008 MP. \u00a0 Rodrigo Escobar Gil. SV. Humberto Antonio Sierra Porto, Jaime Araujo Renter\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26]\u00a0Sentencia C-006 de 2012 (MP. Mar\u00eda Victoria Calle \u00a0 Correa. AV. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo. SPV. Luis Ernesto Vargas Silva). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27]\u00a0MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. AV. Martha \u00a0 Victoria S\u00e1chica M\u00e9ndez, Luis Ernesto Vargas Silva, Mar\u00eda Victoria Calle Correa, \u00a0 Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28]\u00a0MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. SV. Carlos Gaviria D\u00edaz y Jos\u00e9 \u00a0 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29]\u00a0MP. Jaime Araujo Renter\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30]\u00a0MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31]\u00a0MP. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32]\u00a0MP. Fabio \u00a0 Mor\u00f3n D\u00edaz. SV. Carlos Gaviria D\u00edaz y Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33]\u00a0MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Humberto Antonio Sierra \u00a0 Porto, Jaime Araujo Renter\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34]\u00a0MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. SV. Carlos Gaviria D\u00edaz y Jos\u00e9 \u00a0 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35]\u00a0Negrillas fuera del texto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36]\u00a0MP. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37]\u00a0El Comit\u00e9 citado es el \u00a0 \u00f3rgano de la ONU encargado de controlar la aplicaci\u00f3n del Pacto y, por lo tanto, \u00a0 el int\u00e9rprete autorizado del Instrumento. Si bien sus observaciones no hacen \u00a0 parte del bloque de constitucionalidad, en el sentido de ingresar directamente \u00a0 al orden jur\u00eddico colombiano como normas vinculantes, su observaci\u00f3n es \u00a0 imprescindible para que el\u00a0 Estado colombiano cumpla de buena fe sus \u00a0 obligaciones en materia de derechos humanos. Como criterio de interpretaci\u00f3n, la \u00a0 Corte siempre que lo considera pertinente acude a la interpretaci\u00f3n del Comit\u00e9 \u00a0 DESC pues, salvo en los aspectos en que el orden interno prevea mayores \u00a0 garant\u00edas que las establecidas en el Pacto, puede considerarse que su \u00a0 interpretaci\u00f3n busca dar el m\u00e1ximo de efectividad normativa a los derechos \u00a0 humanos contenidos en el PIDESC. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38]\u00a0As\u00ed, en la reciente sentencia C-630 de 2011 (M.P. Mar\u00eda \u00a0 Victoria Calle Correa. SV Luis Ernesto Vargas Silva) record\u00f3 la Corte \u00a0 Constitucional: \u201cEl principio de progresividad de los derechos sociales tiene \u00a0 origen\u2026. en normas vinculantes, al hacer parte del bloque de constitucionalidad, \u00a0 del derecho internacional de los derechos humanos. En Colombia el Pacto \u00a0 Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales se integr\u00f3 al orden \u00a0 interno por medio de la Ley 74 de 1968. Tal incorporaci\u00f3n, por la v\u00eda del bloque \u00a0 de constitucionalidad, convierte al Pacto en fuente de interpretaci\u00f3n de los \u00a0 DESC y las obligaciones que este asigna a los estados firmantes. A este \u00a0 respecto, el art\u00edculo 2.1. del Pacto DESC, determina que \u201c[C]ada uno de los \u00a0 Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por \u00a0 separado como mediante la asistencia y la cooperaci\u00f3n internacionales, \u00a0 especialmente econ\u00f3micas y t\u00e9cnicas, hasta el m\u00e1ximo de los recursos de que \u00a0 disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, \u00a0 inclusive en particular la adopci\u00f3n de medidas legislativas, la plena \u00a0 efectividad de los derechos aqu\u00ed reconocidos\u201d.\u00a0 Esto significa, en los \u00a0 t\u00e9rminos expuestos por los \u00f3rganos encargados de la interpretaci\u00f3n autorizada de \u00a0 las normas del PIDESC, que los derechos sociales est\u00e1n sometidos a un r\u00e9gimen de \u00a0 ampliaci\u00f3n progresiva en su goce y garant\u00eda, lo que implica para los Estados el \u00a0 deber de avanzar en esa materia, de conformidad con sus capacidades y recursos.\u00a0 \u00a0 Del mismo modo, una obligaci\u00f3n de esa naturaleza, involucra una prohibici\u00f3n \u00a0 correlativa de regresividad, consistente en que una vez alcanzado determinado \u00a0 nivel de protecci\u00f3n, resultan prima facie contrarias al Pacto las acciones y \u00a0 disposiciones estatales que disminuyen ese grado de satisfacci\u00f3n de los derechos \u00a0 sociales\u201d. Corte Constitucional. Sentencia C-630 de 2011. (M.P. Mar\u00eda \u00a0 Victoria Calle Correa). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39]\u00a0Por citar s\u00f3lo algunos \u00a0 ejemplos, ello ocurre con la defensa t\u00e9cnica, el acceso a la administraci\u00f3n de \u00a0 justicia, la libertad de prensa y, a partir de la jurisprudencia constitucional, \u00a0 el acceso a los servicios de salud definidos como m\u00ednimos por los \u00f3rganos \u00a0 pol\u00edticos y administrativos competentes, en los planes obligatorios de salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40]\u00a0El contenido del principio de progresividad en el \u00e1mbito \u00a0 interno ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional en un amplio \u00a0 n\u00famero de pronunciamientos. Ver, entre otros, C-1165 de 2000 (M.P. Alfredo \u00a0 Beltr\u00e1n Sierra), C-1489 de 2000 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), C-671 de \u00a0 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-981 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar \u00a0 Gil), C-038 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), T-1318 de 2005 (M.P. \u00a0 Humberto Antonio Sierra Porto), T-043 de 2007 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o), \u00a0 C.507 de 2008 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o), C-630 de 2011 (M.P. Mar\u00eda Victoria \u00a0 Calle Correa; S.V. Luis Ernesto Vargas Silva), C-629 de 2011 (M.P. Humberto \u00a0 Antonio Sierra Porto), C-372 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), entre \u00a0 otras. Tambi\u00e9n constituye un criterio de interpretaci\u00f3n relevante en la materia, \u00a0 la Observaci\u00f3n General Nro. 3 del Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y \u00a0 Culturales de la ONU, sobre el alcance de las obligaciones estatales en la \u00a0 aplicaci\u00f3n del PIDESC. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41]\u00a0Nuevamente, al respecto, ver la Observaci\u00f3n General N\u00famero 3 \u00a0 del Comit\u00e9 DESC, sobre la naturaleza de las obligaciones contenidas en el Pacto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42]\u00a0En la sentencia C-630 de \u00a0 2011 (M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa. SV. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43]\u00a0Ver entre otras, C-038 de 2004 (MP. Eduardo Montealegre \u00a0 Lynett, SPV. Jaime Araujo Renter\u00eda y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. SV y AV. \u00a0 Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44]\u00a0En este sentido cfr. la sentencia C-789 de 2002 (MP. \u00a0 Rodrigo Escobar Gil), a trav\u00e9s de la cual la Corte aplic\u00f3 la prohibici\u00f3n de \u00a0 regresividad\u00a0 a una ley que aumentaba los requisitos para acceder a la \u00a0 pensi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45]\u00a0El Comit\u00e9 DESC ha indicado que la reducci\u00f3n o desviaci\u00f3n \u00a0 efectiva, de los recursos destinados a la satisfacci\u00f3n de un derecho social \u00a0 ser\u00e1, en principio, una medida regresiva Ver, por ejemplo, Observaciones Finales \u00a0 Ucrania E\/2002\/22 p\u00e1rrafo 498. Sobre el mismo tema respecto del derecho a la \u00a0 educaci\u00f3n Cfr. p\u00e1rrafos 500 y 513. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46]\u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47]\u00a0Corte Constitucional, sentencia C-507 de 2008 (MP. Jaime \u00a0 C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. SPV. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez y Jaime Araujo Renter\u00eda). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48]\u00a0Una interesante presentaci\u00f3n de estas reglas y principios se \u00a0 encuentra en la sentencia T-043 de 2007, relativa a los cambios legislativos \u00a0 regresivos en materia de pensi\u00f3n de invalidez. En el fallo citado, expres\u00f3 la \u00a0 Corte: \u201c(i) Como regla general, el legislador goza de un amplio margen de \u00a0 configuraci\u00f3n de los derechos sociales, para lo cual est\u00e1 facultado para \u00a0 modificar la legislaci\u00f3n que define su contenido y condiciones de acceso, \u00a0 incluso si las nuevas condiciones afecten meras expectativas de consolidar un \u00a0 derecho bajo la antigua normatividad. Sin embargo, cuando el legislador adopta \u00a0 medidas que de cara a la antigua legislaci\u00f3n implican un retroceso en su \u00e1mbito \u00a0 de protecci\u00f3n, dichas medidas son constitucionalmente problem\u00e1ticas por \u00a0 contradecir el principio de progresividad. Por lo tanto, frente a una medida \u00a0 regresiva debe presumirse su inconstitucionalidad prima facie, que podr\u00e1 \u00a0 desvirtuarse cuando se logre establecer: (i) que la medida se encuentra \u00a0 justificada y ajustada al principio de proporcionalidad; (ii) que la medida no \u00a0 desconoce situaciones particulares y concretas consolidadas bajo la legislaci\u00f3n \u00a0 anterior, por lo que se muestra respetuosa de los derechos adquiridos; o que \u00a0 (iii) si bien afecta a situaciones ya consolidadas, contempla otros mecanismos, \u00a0 como los reg\u00edmenes de transici\u00f3n, dirigidos a proteger los derechos adquiridos o \u00a0 expectativas leg\u00edtimas\u201d. (T-043\/07). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49]\u00a0Ver Sentencias C-1064 de \u00a0 2001 (MPs. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, AV. \u00c1lvaro Tafur \u00a0 Galvis. SV. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, Jaime Araujo Renter\u00eda, Alfredo Beltr\u00e1n \u00a0 Sierra y Rodrigo Escobar Gil), C-671 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett), \u00a0 C-931 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, \u00a0 Jaime Araujo Renter\u00eda y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[50]\u00a0Al respecto, cfr. Las \u00a0 sentencias C-991 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), en la que la Corte \u00a0 declar\u00f3 inconstitucional una ley que introduc\u00eda un l\u00edmite temporal a la \u00a0 protecci\u00f3n ofrecida a grupos vulnerables en el marco de los procesos de \u00a0 reestructuraci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica o\u00a0\u00a0 \u201cret\u00e9n social\u201d; \u00a0 C-038 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett; SV. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, SPV. \u00a0 Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, SV, Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda, SV y AV Alfredo Beltr\u00e1n \u00a0 Sierra), decisi\u00f3n dividida en la que la mayor\u00eda de la Corte encontr\u00f3 ajustada a \u00a0 la Constituci\u00f3n y al principio de no regresividad la reducci\u00f3n de diversos \u00a0 beneficios laborales en materia de trabajo suplementario, indemnizaciones y las \u00a0 condiciones del contrato de aprendizaje, llevada a cabo mediante la Ley 789 de \u00a0 2002; C-931 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; AV. Manuel Jos\u00e9 Cepeda \u00a0 Espinosa; SV. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda y Clara In\u00e9s Vargas \u00a0 Hern\u00e1ndez). En la sentencia, la Corte encontr\u00f3 ajustada a la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica la decisi\u00f3n de congelar los salarios de algunos funcionarios p\u00fablicos, \u00a0 protegiendo en cambio el ajuste equivalente al IPC de quienes percib\u00edan menos de \u00a0 dos SMLMV. Salarios; C-671 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Un\u00e1nime) en \u00a0 la que la Corte declar\u00f3 la exequibilidad condicionada de una norma que reduc\u00eda \u00a0 el grupo de destinatarios del sistema de seguridad social en salud dise\u00f1ado para \u00a0 padres de oficiales y suboficiales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51]\u00a0En relaci\u00f3n con el principio de confianza leg\u00edtima, en la \u00a0 reciente sentencia T-180 A de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) expres\u00f3 la \u00a0 Corporaci\u00f3n: \u201c(\u2026) [H]a se\u00f1alado la jurisprudencia constitucional que el \u00a0 principio de confianza leg\u00edtima se traduce en una prohibici\u00f3n impuesta a \u00a0 los \u00f3rganos de la administraci\u00f3n para modificar determinadas situaciones \u00a0 jur\u00eddicas originadas en actuaciones precedentes que generan expectativas \u00a0 justificadas (y en ese sentido leg\u00edtimas) en los ciudadanos, con base en la \u00a0 seriedad que -se presume- informa las actuaciones de las autoridades p\u00fablicas, \u00a0 en virtud del principio de buena fe y de la inadmisibilidad de conductas \u00a0 arbitrarias, que caracteriza al estado constitucional de derecho\u201d. Pueden \u00a0 consultarse tambi\u00e9n las sentencias C-478 de 1999 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez \u00a0 Caballero), C-131 de 2004 (M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez), T-248 de 2008 \u00a0 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-110 de 2010 (M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa. \u00a0 SPV. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo) y T-698 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao P\u00e9rez). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52]\u00a0Cfr. Sentencias C-372 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio \u00a0 Pretelt Chaljub) en la que la Sala Plena consider\u00f3 que el aumento del monto para \u00a0 la interposici\u00f3n del recurso de casaci\u00f3n en materia laboral era una medida \u00a0 regresiva en la medida en que reduc\u00eda los medios de protecci\u00f3n del derecho \u00a0 laboral y C-630 de 2011 (M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa; SV. Luis Ernesto \u00a0 Vargas Silva), en la que se declar\u00f3 la exequibilidad de la norma que derog\u00f3 los \u00a0 incentivos econ\u00f3micos para los demandantes en caso de prosperar las acci\u00f3n \u00a0 popular. (Sobre el fallo se ha hecho referencia previamente). – De otra parte, \u00a0 en un conjunto de sentencias relativas a las obligaciones estatales en materia \u00a0 de accesibilidad a la educaci\u00f3n preescolar[52], la \u00a0 Corte explic\u00f3 que las normas constitucionales establecen un est\u00e1ndar m\u00ednimo de \u00a0 acceso a la educaci\u00f3n que, en el nivel preescolar se concreta en la oferta de un \u00a0 grado gratuito, susceptible de ser ampliado progresivamente por los municipios, \u00a0 hasta alcanzar tres grados de cobertura, seg\u00fan lo prev\u00e9 la Ley 115 de 1994. En \u00a0 ese marco, la Corporaci\u00f3n estableci\u00f3, en los fallos que se reiteran, que cuando \u00a0 un municipio ha ampliado la cobertura a dos o tres grados, la suspensi\u00f3n abrupta \u00a0 del servicio o el regreso a un solo grado, constituyen medidas regresivas y \u00a0 desconocen el principio de confianza leg\u00edtima. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[53]\u00a0MP Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[55]\u00a0MP Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[56]\u00a0Art\u00edculo 3, Ley 91 de 1989. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[57]\u00a0MP. Nilson Pinilla Pinilla. SV. Jorge Iv\u00e1n Palacio \u00a0 Palacio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[58]\u00a0En tal \u00a0 sentido, la sentencia C-928 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), la Corte \u00a0 explic\u00f3 que el r\u00e9gimen de cesant\u00edas de los docentes difiere al de la Ley 50 de \u00a0 1990, y precis\u00f3: \u201cAs\u00ed las cosas, en cuanto a las cesant\u00edas, la Ley 91 de 1989 \u00a0 dispone que los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de \u00a0 1989, conservan su r\u00e9gimen retroactivo; por el contrario, a partir del 1\u00ba de \u00a0 enero de 1990, para los docentes del orden nacional y dem\u00e1s vinculados a partir \u00a0 de esa fecha, las cesant\u00edas se liquidan anualmente sin retroactividad, pagando \u00a0 el Fondo un inter\u00e9s anual sobre el saldo de las mismas existente a 31 de \u00a0 diciembre de cada a\u00f1o, equivalente a la tasa comercial promedio de captaci\u00f3n del \u00a0 sistema financiero durante la misma anualidad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[59]\u00a0Negrillas fuera del texto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[60]\u00a0Estas se utilizan en el sistema bancario y dependen \u00a0 de si el rendimiento es de 180 d\u00edas o 360 d\u00edas con un inter\u00e9s del 7.22% al 8.74 \u00a0 %. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[61]\u00a0MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[62]\u00a0MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. SV. Ciro Angarita \u00a0 Bar\u00f3n. AV. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[63]\u00a0C-370 de 2006 \u00a0 (MPs. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, Rodrigo Escobar Gil, \u00a0 Marco Gerardo Monroy Cabra, \u00c1lvaro Tafur Galvis y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0 SV. Humberto Antonio Sierra Porto, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y Jaime Araujo \u00a0 Renter\u00eda. A especial de voto. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[64]\u00a0MP. Alberto Rojas R\u00edos. SV. Luis Guillermo Guerrero \u00a0 P\u00e9rez. SPV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV. Enrique Gil Botero (Conjuez). \u00a0 AV. Diego Eduardo L\u00f3pez Medina (Conjuez). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[65]\u00a0La Corporaci\u00f3n decidi\u00f3 dar efectos \u00a0 retroactivos a la providencia, en estos t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cFinalmente, para la Sala Plena las disposiciones demandadas y aquellas sobre \u00a0 las cuales se integr\u00f3 la unidad normativa, han sido inconstitucionales desde el \u00a0 momento mismo en que se profirieron. As\u00ed las cosas, modular\u00e1 los efectos de la \u00a0 presente providencia judicial para garantizar el derecho fundamental al debido \u00a0 proceso de las personas cuyas resoluciones se encuentran suspendidas por la \u00a0 suspensi\u00f3n autom\u00e1tica de los actos administrativos que culminaron los \u00a0 procedimientos de clarificaci\u00f3n de la propiedad, deslinde, recuperaci\u00f3n de \u00a0 bald\u00edos y extinci\u00f3n de dominio.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En caso que el juez, a petici\u00f3n de parte, encuentre argumentos pertinentes y \u00a0 suficientes para decretar la suspensi\u00f3n de los efectos de las resoluciones que \u00a0 culminaron los procesos agrarios referidos, podr\u00e1 ordenar tal medida cautelar en \u00a0 los t\u00e9rminos del art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y del Art\u00edculo 231 del \u00a0 C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026)Ahora bien, la Corte entiende que la inconstitucionalidad de las \u00a0 disposiciones acusadas no se genera a partir de este pronunciamiento judicial, \u00a0 sino desde el momento mismo en que se promulg\u00f3 la Ley 160 de 1994, pues de otra \u00a0 forma se estar\u00eda reconociendo que, en alg\u00fan momento, la suspensi\u00f3n de los autos \u00a0 administrativos que culminaron los procesos agrarios referidos fue proporcional \u00a0 a la finalidad de garantizar el debido proceso de las partes, as\u00ed como una \u00a0 manifestaci\u00f3n del mandato de progresividad en el reparto equitativo de la tierra \u00a0 en Colombia\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[66]\u00a0MP. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. AV. Lucy Cruz de \u00a0 Qui\u00f1ones (Conjuez). SV. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime Araujo Renter\u00eda. \u00a0 SPV. Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett, \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[67]\u00a0MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime Araujo \u00a0 Renter\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[68]\u00a0Decisiones similares \u00a0 ha adoptado la Corporaci\u00f3n desde el inicio de sus funciones, como ocurri\u00f3 en la \u00a0 sentencia C-482 de 1998, sobre el reconocimiento de la sustituci\u00f3n pensional \u00a0 para los compa\u00f1eros de personas que vivieron en uni\u00f3n libre, pero que no se \u00a0 hab\u00edan divorciado de su anterior pareja; o la sentencia C-080 de 1999, que \u00a0 defendi\u00f3 el derecho a la igualdad entre los hijos de los oficiales de la polic\u00eda \u00a0 Nacional que se hallaban estudiando, y los hijos de los suboficiales del mismo \u00a0 cuerpo, para que todos pudieran gozar del beneficio de la sustituci\u00f3n pensional \u00a0 hasta los 24 a\u00f1os. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[69] Con salvamento de voto de los magistrados \u00a0 Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y el suscrito \u00a0 Alejandro Linares Cantillo. Aclaraci\u00f3n de voto de los magistrados Gloria Stella \u00a0 Ortiz Delgado y Aquiles Arrieta G\u00f3mez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[70] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[71] \u00a0Pg. 33. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[72] \u00a0Kelsen, Hans. \u201cLa garant\u00eda jurisdiccional de la Constituci\u00f3n (La justicia \u00a0 constitucional)\u201d en Anuario Jur\u00eddico, n\u00fam. 1, M\u00e9xico 1974, editado por la UNAM, \u00a0 pp. 471-515. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[73] Art\u00edculo 4\u00b0. T\u00e9rminos. Dentro de \u00a0 los quince (15) d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la presentaci\u00f3n de la solicitud de \u00a0 liquidaci\u00f3n de las cesant\u00edas definitivas o parciales, por parte de los \u00a0 peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el \u00a0 reconocimiento y pago de las cesant\u00edas, deber\u00e1 expedir la resoluci\u00f3n \u00a0 correspondiente, si re\u00fane todos los requisitos determinados en la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud est\u00e1 incompleta \u00a0 deber\u00e1 inform\u00e1rsele al peticionario dentro de los diez (10) d\u00edas h\u00e1biles \u00a0 siguientes al recibo de la solicitud, se\u00f1al\u00e1ndole expresamente los documentos \u00a0 y\/o requisitos pendientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una \u00a0 vez aportados los documentos y\/o requisitos pendientes, la solicitud deber\u00e1 ser \u00a0 resuelta en los t\u00e9rminos se\u00f1alados en el inciso primero de este art\u00edculo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 5\u00b0. Mora en el pago. La entidad p\u00fablica pagadora tendr\u00e1 un plazo m\u00e1ximo \u00a0 de cuarenta y cinco (45) d\u00edas h\u00e1biles, a partir de la cual quede en firme \u00a0el acto administrativo que ordena la \u00a0 liquidaci\u00f3n de las cesant\u00edas definitivas o parciales del servidor p\u00fablico, para \u00a0 cancelar esta prestaci\u00f3n social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo \u00a0 Nacional de Ahorro. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
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