\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-517-16 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-517\/16 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMA QUE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL \u00a0 CAMPESINO, ESTABLECE SUBSIDIO PARA ADQUISICION DE TIERRAS Y REFORMA EL INSTITUTO \u00a0 COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA-Restricci\u00f3n \u00a0 de efectuar titulaciones de terrenos bald\u00edos en favor de personas naturales o \u00a0 jur\u00eddicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier t\u00edtulo, de otros \u00a0 predios rurales en el territorio nacional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El problema jur\u00eddico a resolver es si la regla que \u00a0 proh\u00edbe la titulaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos en favor de personas naturales o \u00a0 jur\u00eddicas\u00a0 que sean propietarias o poseedoras de otros predios cuya \u00a0 extensi\u00f3n no permite la realizaci\u00f3n de proyectos productivos aut\u00f3nomos, infringe \u00a0 el derecho a la igualdad, el derecho a la propiedad privada, y el deber del \u00a0 Estado de democratizar la propiedad y de promover el acceso a la tierra por \u00a0 parte de la poblaci\u00f3n campesina. Para resolver el interrogante anterior, se \u00a0 sigue el siguiente procedimiento: (i) en primer lugar, se indica el contenido y \u00a0 alcance de la previsi\u00f3n normativa impugnada; (ii) en segundo lugar, se hace un \u00a0 recuento de la normatividad y de la jurisprudencia constitucional sobre la \u00a0 validez de las medidas que restringen la adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos: (iii) \u00a0 finalmente, valora la regla cuestionada. La Corte declara la exequibilidad del \u00a0 precepto demandado, pero sobre la base de que la prohibici\u00f3n contenida en el \u00a0 inciso 1 del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994 no se aplica cuando la extensi\u00f3n \u00a0 del predio rural del propietario o poseedor que aspira a la adjudicaci\u00f3n de un \u00a0 terreno bald\u00edos, es inferior al \u00e1rea de la Unidad Agr\u00edcola Familiar de la \u00a0 correspondiente zona relativamente homog\u00e9nea, que es la extensi\u00f3n que permite la \u00a0 conformaci\u00f3n de unidades productivas aut\u00f3nomas, y en el entendido de que la \u00a0 titulaci\u00f3n procede respecto del \u00e1rea necesaria para completar la extensi\u00f3n de la \u00a0 Unidad Agr\u00edcola Familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios para \u00a0 valorar la aptitud de la demanda y determinar su procedencia y alcance del \u00a0 juicio de constitucionalidad\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Elementos estructurales del juicio de validez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta la naturaleza y la finalidad de la \u00a0 acci\u00f3n de inconstitucionalidad como acci\u00f3n p\u00fablica que apunta a garantizar la \u00a0 supremac\u00eda del texto superior dentro del ordenamiento jur\u00eddico, esta Corporaci\u00f3n \u00a0 ha fijado dos criterios b\u00e1sicos para determinar la viabilidad del control: (i) \u00a0 por un lado, \u00e9ste debe activarse siempre que el escrito de acusaci\u00f3n suministre \u00a0 los componentes b\u00e1sicos y elementales del juicio de constitucionalidad, aun \u00a0 cuando tales elementos se encuentren desarticulados en la demanda y no revistan \u00a0 un mayor grado de elaboraci\u00f3n; (ii) sin perjuicio de lo anterior, el juez \u00a0 constitucional no se encuentra facultado para subsanar unilateralmente las \u00a0 deficiencias de la demanda cuando el escrito no logra\u00a0 precisar el objeto \u00a0 de la litis, pues ello implicar\u00eda un desconocimiento del debido proceso \u00a0 constitucional, que en \u00faltimas deviene en una erosi\u00f3n de la propia supremac\u00eda \u00a0 del ordenamiento superior. En este orden de ideas, el par\u00e1metro para valorar la \u00a0 aptitud de las demandas de inconstitucionalidad, es que los cargos permitan al \u00a0 operador jur\u00eddico identificar los elementos estructurales de la controversia \u00a0 judicial: (i) los preceptos legales que se estiman contrarios a la Carta \u00a0 Pol\u00edtica o a los instrumentos normativos que sirven como referente del juicio de \u00a0 constitucionalidad, y la precisi\u00f3n del contenido que razonablemente se deriva de \u00a0 tales disposiciones; (ii) los preceptos constitucionales que a juicio de los \u00a0 accionantes fueron vulnerados, as\u00ed como la precisi\u00f3n del contenido que \u00a0 razonablemente se deriva de los mismos; (iii) el sentido de la incompatibilidad \u00a0 normativa, es decir, las razones de la oposici\u00f3n entre las disposiciones legales \u00a0 demandadas y el ordenamiento superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROHIBICION DE EFECTUAR TITULACIONES DE TERRENOS BALDIOS EN FAVOR DE PERSONAS \u00a0 NATURALES O JURIDICAS QUE SEAN PROPIETARIAS O POSEEDORAS, A CUALQUIER TITULO, DE \u00a0 OTROS PREDIOS RURALES EN EL TERRITORIO NACIONAL\u2013Contenido y alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TITULACION DE BIENES BALDIOS-Criterios \u00a0 constitucionalmente admisibles para su restricci\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
BALDIOS-Configuraci\u00f3n legislativa para restricci\u00f3n de \u00a0 titulaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte ha entendido que, \u00a0 en principio, el legislador se encuentra facultado para restringir la titulaci\u00f3n \u00a0 de bienes bald\u00edos en favor de particulares, en la medida en que el deber de \u00a0 promover el acceso a la tierra es un deber de alcance relativo, seg\u00fan las \u00a0 consideraciones anteriores. Estas restricciones ser\u00edan constitucionalmente \u00a0 admisibles en la medida en que est\u00e9n orientadas a satisfacer otros fines \u00a0 estatales u otros imperativos constitucionales, o en la medida en que focalicen \u00a0 o prioricen al acceso a las tierras por los grupos sociales que en raz\u00f3n de su \u00a0 situaci\u00f3n de vulnerabilidad requieran una protecci\u00f3n especial y reforzada por \u00a0 parte del Estado, como la poblaci\u00f3n campesina, o aquellos que promuevan la \u00a0 explotaci\u00f3n econ\u00f3mica de la tierra \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DISTRIBUCION DE LA TIERRA-Determinaci\u00f3n \u00a0 de los criterios y pautas debe responder no solo al deber del Estado de \u00a0 democratizar la tierra y promover el acceso progresivo a la misma por parte de \u00a0 la poblaci\u00f3n campesina, sino tambi\u00e9n a todo el conjunto de principios y reglas \u00a0 constitucionales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha establecido que la \u00a0 determinaci\u00f3n de los criterios y pautas para la distribuci\u00f3n de la tierra debe \u00a0 responder no solo al deber del Estado de democratizar la tierra y de promover el \u00a0 acceso progresivo a la misma por parte de la poblaci\u00f3n campesina, sino tambi\u00e9n a \u00a0 todo el conjunto de principios y reglas constitucionales, como la obligaci\u00f3n del \u00a0 Estado de proteger la diversidad y la integridad del ambiente y conservar las \u00a0 \u00e1reas de importancia ecol\u00f3gica (art. 79 C.P.), el deber de garantizar la \u00a0 producci\u00f3n de alimentos (art. 65 C.P.) y el de asegurar el desarrollo econ\u00f3mico \u00a0 y social del pa\u00eds (art. 223 C.P.), y el respeto de la autonom\u00eda de las entidades \u00a0 territoriales para fijar sus pol\u00edticas de desarrollo y el uso del suelo (art. \u00a0 287 C.P.). As\u00ed las cosas, el escrutinio judicial de las normas relativas a la \u00a0 titulaci\u00f3n de bienes bald\u00edos debe efectuarse teniendo como par\u00e1metro todo este \u00a0 entramado, y no solo las normas sobre la propiedad privada, consideradas \u00a0 aisladamente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA Y DEBER DEL ESTADO DE DEMOCRATIZAR LA PROPIEDAD Y \u00a0 PROMOVER EL ACCESO A LA TIERRA POR PARTE DE TRABAJADOR AGRARIO-Alcance no es absoluto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte ha entendido que ni el derecho a la propiedad \u00a0 privada ni el deber del Estado de democratizar la propiedad y promover el acceso \u00a0 a la tierra por parte de los trabajadores agrarios tienen un alcance absoluto, \u00a0 no solo porque estos imperativos deben articularse con todo el conjunto de \u00a0 exigencias constitucionales, sino tambi\u00e9n porque propiamente hablando, la \u00a0 propiedad sobre la tierra no es un fin en s\u00ed mismo, sino un mecanismo o un \u00a0 instrumento para la consecuci\u00f3n de fines constitucionalmente valiosos, como la \u00a0 satisfacci\u00f3n de las necesidades de la poblaci\u00f3n campesina y la promoci\u00f3n del \u00a0 desarrollo econ\u00f3mico y social del pa\u00eds. En este contexto, el alcance del derecho \u00a0 la propiedad y del deber estatal de promover el acceso a la tierra debe \u00a0 establecerse en funci\u00f3n de tales fines. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
UNIDAD AGRICOLA FAMILIAR-Definici\u00f3n y \u00a0 extensi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
BALDIOS-Prohibici\u00f3n \u00a0 de adjudicaci\u00f3n a persona que cuenta con t\u00edtulo de propiedad o que es poseedora \u00a0 de predio rural cuya extensi\u00f3n es insuficiente para desarrollar un proyecto \u00a0 productivo, restringe de manera injustificada el derecho a la propiedad y el \u00a0 deber del Estado de promover el acceso a la tierra \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte declara la exequibilidad del precepto demandado, pero sobre la \u00a0 base de que la prohibici\u00f3n no se aplica cuando la extensi\u00f3n del predio rural del \u00a0 propietario o poseedor que aspira a la adjudicaci\u00f3n de un terreno bald\u00edos, es \u00a0 inferior al \u00e1rea de la Unidad Agr\u00edcola Familiar de la correspondiente zona \u00a0 relativamente homog\u00e9nea, que es la extensi\u00f3n que permite la conformaci\u00f3n de \u00a0 unidades productivas aut\u00f3nomas, y en el entendido de que la titulaci\u00f3n procede \u00a0 respecto del \u00e1rea necesaria para completar la extensi\u00f3n de la Unidad Agr\u00edcola \u00a0 Familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-11263 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda \u00a0 de inconstitucionalidad contra el inciso 1 del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de \u00a0 1994, \u201cpor medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y \u00a0 Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisici\u00f3n de \u00a0 tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan \u00a0 otras disposiciones\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: \u00a0 Laura Marcela Forero Forero \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Sustanciador: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS \u00a0 GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C.,\u00a0 veintiuno (21) de septiembre de dos mil diecis\u00e9is (2016) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones \u00a0 constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en los \u00a0 siguientes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 La demanda de inconstitucionalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Normas demandadas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica de constitucionalidad, la ciudadana Diana del Pilar S\u00e1nchez L\u00f3pez \u00a0 demand\u00f3 el inciso 1 del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994, que proh\u00edbe la \u00a0 titulaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos en favor de personas naturales o jur\u00eddicas que \u00a0 sean propietarias o poseedoras, a cualquier t\u00edtulo, de otros predios rurales en \u00a0 el territorio nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe y \u00a0 subraya el aparte normativo impugnado: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cLEY \u00a0 160 DE 1994 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Agosto 3) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 41.479, \u00a0 de 5 de agosto de 1994 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se crea el \u00a0 Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece \u00a0 un subsidio para la adquisici\u00f3n de tierras, se reforma el Instituto Colombiano \u00a0 de la Reforma Agraria \u00a0y se \u00a0 dictan otras disposiciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 72.- No se podr\u00e1n efectuar titulaciones de terrenos bald\u00edos \u00a0 en favor de personas naturales o jur\u00eddicas que sean propietarias o poseedoras, a \u00a0 cualquier t\u00edtulo, de otros predios rurales en el territorio nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el \u00a0 inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulaci\u00f3n el \u00a0 peticionario deber\u00e1 manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no \u00a0 propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ser\u00e1n absolutamente nulas las adjudicaciones que se \u00a0 efect\u00faen con violaci\u00f3n de la prohibici\u00f3n establecida en este art\u00edculo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n de nulidad contra las resoluciones de \u00a0 adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos podr\u00e1 intentarse por el INCORA, por los Procuradores \u00a0 Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, \u00a0 dentro de los dos (2) a\u00f1os siguientes a su ejecutoria o desde su publicaci\u00f3n en \u00a0 el “Diario Oficial”, seg\u00fan el caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La procedencia de esta acci\u00f3n se har\u00e1 constar en todas \u00a0 las resoluciones de titulaci\u00f3n de bald\u00edos que expida el INCORA.. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos \u00a0 anteriores, el INCORA<1>\u00a0podr\u00e1 revocar directamente, en cualquier \u00a0 tiempo, las resoluciones de adjudicaci\u00f3n de tierras bald\u00edas proferidas con \u00a0 violaci\u00f3n a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre \u00a0 bald\u00edos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso no se exigir\u00e1 el consentimiento expreso y \u00a0 escrito del respectivo titular. En lo dem\u00e1s, el procedimiento de revocaci\u00f3n se \u00a0 surtir\u00e1 con arreglo a las prescripciones del C\u00f3digo de lo Contencioso \u00a0 Administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la aplicaci\u00f3n de las prohibiciones previstas en el \u00a0 presente art\u00edculo, se tendr\u00e1n en cuenta, adem\u00e1s, las adjudicaciones de terrenos \u00a0 bald\u00edos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo \u00a0 mismo que las que figuren en cabeza de su c\u00f3nyuge, compa\u00f1ero permanente e hijos \u00a0 menores que no hayan obtenido habilitaci\u00f3n de edad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ninguna persona podr\u00e1 adquirir la propiedad sobre \u00a0 terrenos inicialmente adjudicados como bald\u00edos, si las extensiones exceden los \u00a0 l\u00edmites m\u00e1ximos para la titulaci\u00f3n se\u00f1alados por la Junta Directiva para las \u00a0 Unidades Agr\u00edcolas Familiares en el respectivo municipio o regi\u00f3n. Tambi\u00e9n ser\u00e1n \u00a0 nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a \u00a0 sociedades o comunidades de cualquier \u00edndole, la propiedad de tierras que le \u00a0 hubieren sido adjudicadas como bald\u00edos, si con ellas dichas sociedades o \u00a0 comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que \u00a0 excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agr\u00edcola Familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Quien siendo adjudicatario de tierras bald\u00edas las \u00a0 hubiere enajenado, no podr\u00e1 obtener una nueva adjudicaci\u00f3n antes de \u00a0 transcurridos quince (15) a\u00f1os desde la fecha de la titulaci\u00f3n anterior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los Registradores de Instrumentos P\u00fablicos se \u00a0 abstendr\u00e1n de registrar actos o contratos de tradici\u00f3n de inmuebles, cuyo \u00a0 dominio inicial provenga de adjudicaciones de bald\u00edos nacionales, en los que no \u00a0 se protocolice la autorizaci\u00f3n del INCORA<1>\u00a0cuando con tales actos o contratos se \u00a0 fraccionen dichos inmuebles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La declaratoria de caducidad de los contratos \u00a0 relacionados con bald\u00edos y la reversi\u00f3n al dominio de la Naci\u00f3n se har\u00e1n sin \u00a0 perjuicio de los derechos de terceros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las prohibiciones y limitaciones se\u00f1aladas en los \u00a0 incisos anteriores, deber\u00e1n consignarse en los t\u00edtulos de adjudicaci\u00f3n que se \u00a0 expidan.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Cargos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la accionante, la previsi\u00f3n anterior desconoce \u00a0 los art\u00edculos 1, 13, 58, 60 y 64 de la Carta Pol\u00edtica. A su juicio, ha sido el \u00a0 propio Estado, a trav\u00e9s de normatividades err\u00e1ticas y ambiguas como la misma Ley \u00a0 160 de 1994, que se ha impedido a los campesinos ser propietarios de las tierras \u00a0 que han trabajado a lo largo del tiempo. En el caso particular del precepto \u00a0 demandado, la vulneraci\u00f3n se produce porque con la condici\u00f3n impuesta por el \u00a0 legislador para acceder a la titulaci\u00f3n de los terrenos bald\u00edos, en el sentido \u00a0 de que el aspirante no puede ser propietario o poseedor de otro predio rural, \u00a0 impl\u00edcitamente se impide a los campesinos convertirse en due\u00f1os de los inmuebles \u00a0 que han explotado econ\u00f3micamente, teniendo en cuenta que normalmente este grupo \u00a0 social cuenta con varios terrenos peque\u00f1os de los que depende econ\u00f3micamente \u00a0 para su subsistencia. Esto es a\u00fan m\u00e1s evidente en el contexto actual, ya que por \u00a0 problemas de orden ambiental y econ\u00f3mico como el cambio clim\u00e1tico, los fen\u00f3menos \u00a0 del ni\u00f1o y de la ni\u00f1a y la inestabilidad econ\u00f3mica, estas personas deben tener \u00a0 m\u00e1s de una finca y trabajar en todas ellas para poder garantizar un modesto \u00a0 sustento familiar. En \u00faltimas, entonces, la ley, al desconocer la realidad \u00a0 econ\u00f3mica, impide el acceso del campesinado a la titularidad de los terrenos \u00a0 bald\u00edos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este escenario, la restricci\u00f3n legal objeto de la \u00a0 demanda vulnera una amplia gama de principios y derechos constitucionales, tal \u00a0 como se indica a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero, la norma se opone al inter\u00e9s general y a la \u00a0 prosperidad general como fines del Estado previstos en los art\u00edculos 1 y 2 de la \u00a0 Carta Pol\u00edtica, ya que al impedir a los campesinos convertirse en propietarios \u00a0 de los terrenos que trabajan y explotan efectivamente trabajan y de los cuales \u00a0 requieren para su subsistencia, se profundizan y agravan los problemas \u00a0 econ\u00f3micos y sociales de este segmento poblacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, la restricci\u00f3n legal desconoce el derecho a \u00a0 la igualdad previsto en el art\u00edculo 13 superior, en al menos los siguientes \u00a0 sentidos: (i) porque se perjudica a un grupo social particularmente vulnerable \u00a0 como es el campesinado, grupo que seg\u00fan el mismo art\u00edculo 1 de la Ley 160 de \u00a0 1994, deber\u00eda tener la preferencia en la adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos; (ii) \u00a0 porque se desconoce la realidad econ\u00f3mica de este grupo, ya que los campesinos \u00a0 deben explotar varios inmuebles para poder subsistir, y en cambio la ley opta \u00a0 por negar la titularidad sobre terrenos que han sido trabajados por largos \u00a0 per\u00edodos de tiempo por estas personas; (iii) tercero, porque se impuso una \u00a0 condici\u00f3n desfavorable a campesinos que pueden encontrarse en situaciones de \u00a0 precariedad econ\u00f3mica, m\u00e1xime cuando la sola circunstancia de tener la propiedad \u00a0 o la posesi\u00f3n de varios peque\u00f1os terrenos, no convierte a los campesinos en \u00a0 grandes hacendados; (iv) y finalmente, porque se establece un tratamiento \u00a0 jur\u00eddico diferenciado entre la adjudicaci\u00f3n de inmuebles bald\u00edos rurales y \u00a0 urbanos, pues a estos \u00faltimos no se extiende la prohibici\u00f3n legal demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la norma desconoce el derecho a la \u00a0 propiedad privada y su funci\u00f3n social, as\u00ed como el deber del Estado de promover \u00a0 el acceso a la misma, particularmente por parte de los trabajadores agrarios y \u00a0 de los campesinos, en contrav\u00eda de los art\u00edculos 58, 60 y 64 de la Carta \u00a0 Pol\u00edtica. En efecto, la ley fall\u00f3 al condicionar la titulaci\u00f3n de los terrenos \u00a0 bald\u00edos a que el aspirante no sea propietario o poseedor de otro predio agrario, \u00a0 pues para el campesino este requisito se traduce, o bien en la imposibilidad de \u00a0 convertirse en due\u00f1os de los respectivos terrenos, o bien en la necesidad de \u00a0 transferir el dominio sobre los dem\u00e1s bienes a los latifundistas, quienes \u00a0 aprovechar\u00e1n esta circunstancia en su propio beneficio, mientras que el \u00a0 campesinado se ver\u00e1 en la necesidad de abandonar sus tierras y hacer parte de la \u00a0 poblaci\u00f3n desplazada. En cualquiera de los dos escenarios se provoca un \u00a0 perjuicio grave a los campesinos, y por esta v\u00eda se vulneran los referidos \u00a0 derechos, pese a que justamente son estas personas las que han imprimido a los \u00a0 terrenos bald\u00edos una funci\u00f3n social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Solicitud \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el an\u00e1lisis precedente, la accionante \u00a0 solicita a esta Corporaci\u00f3n declarar la inexequibilidad del inciso 1 del \u00a0 art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del d\u00eda 18 de marzo de 2016, el magistrado sustanciador admiti\u00f3 la \u00a0 demanda y en consecuencia, orden\u00f3: (i) correr traslado del escrito de acusaci\u00f3n \u00a0 al Procurador General de la Naci\u00f3n; (ii) fijar en lista la disposici\u00f3n \u00a0 impugnada, con el objeto de que fuese controvertida o defendida por cualquier \u00a0 ciudadano; (iii) comunicar de la iniciaci\u00f3n del proceso a la Presidencia de la \u00a0 Rep\u00fablica, a la Presidencia del Congreso, al Ministerio de Justicia y del \u00a0 Derecho, al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico al Ministerio de \u00a0 Agricultura y Desarrollo Rural y al INCODER; (iv) invitar a participar dentro \u00a0 del proceso a\u00a0 las siguientes instituciones, para que se pronunciaran sobre \u00a0 las pretensiones de la demanda o para que suministraran los insumos t\u00e9cnicos del \u00a0 juicio de constitucionalidad: la Pontificia Universidad Javeriana, la \u00a0 Universidad Externado de Colombia, la Universidad Nacional de Colombia, la \u00a0 Fundaci\u00f3n Universitaria Agraria de Colombia y la Universidad del Sin\u00fa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0Intervenciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones que solicitan \u00a0 un fallo inhibitorio (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural estima \u00a0 que el precepto demandado adolece de dos tipos de deficiencias que impiden la \u00a0 estructuraci\u00f3n del juicio de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, la accionante atribuye al sistema \u00a0 jur\u00eddico un alcance del que realmente carece, y sobre esta base errada formula \u00a0 los cargos en contra del precepto controvertido. As\u00ed, a la demanda subyacen al \u00a0 menos tres errores interpretativos: (i) por un lado, la tesis de que en Colombia \u00a0 no es posible individualizar los bienes bald\u00edos ni sus titulares, afirmaci\u00f3n de \u00a0 cuyo fundamento no se da cuenta en la demanda, as\u00ed como tampoco de su relaci\u00f3n \u00a0 con el precepto demandado, ni de la forma en que esta circunstancia incide en la \u00a0 constitucionalidad del mismo; (ii) asimismo, las acusaciones parten de \u00a0 considerar que el precepto demandado tiene por objeto y efecto favorecer la \u00a0 desigualdad econ\u00f3mica y social, cuando justamente, la medida cuestionada apunta \u00a0 a garantizar el acceso progresivo a la tierra, y en funci\u00f3n de este objetivo \u00a0 fundamental se estableci\u00f3 la restricci\u00f3n legal que hoy se cuestiona; (iii) \u00a0 tambi\u00e9n se afirma que el Estado colombiano desconoce la propiedad y la posesi\u00f3n \u00a0 sobre los inmuebles bald\u00edos de las personas que los han venido explotando \u00a0 econ\u00f3micamente, cuando por principio, estos son bienes p\u00fablicos de la Naci\u00f3n, \u00a0 susceptibles de ser adjudicados a los sujetos que satisfagan las condiciones \u00a0 legales para este efecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de lo anterior, los cargos de la demanda \u00a0 corresponden m\u00e1s a acusaciones globales e indeterminadas en contra de la \u00a0 pol\u00edtica agraria, que a una confrontaci\u00f3n objetiva entre el precepto demandado y \u00a0 el ordenamiento superior, por lo que, en \u00faltimas, la accionante no identifica el \u00a0 sentido de la incompatibilidad normativa ni el fundamento de su reclamo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tales circunstancias, la demanda no suministra los \u00a0 elementos b\u00e1sicos para la estructuraci\u00f3n del juicio de constitucionalidad y por \u00a0 ende, la Corte debe abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones que solicitan \u00a0 la declaratoria de exequibilidad del precepto demandado (Grupo de Acciones \u00a0 P\u00fablicas del Departamento de Derecho P\u00fablico de la Pontificia Universidad \u00a0 Javeriana, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Observatorio de \u00a0 Restituci\u00f3n y Regulaci\u00f3n de Propiedad Agraria[1], \u00a0 Agencia Nacional de Tierras) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.1. \u00a0Los intervinientes se\u00f1alados \u00a0 solicitan la declaratoria de exequibilidad del precepto demandado, a partir de \u00a0 tres l\u00edneas argumentativas que se explican a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.2. \u00a0En primer lugar, se sostiene que el \u00a0 Congreso cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n para fijar la pol\u00edtica \u00a0 agraria en el pa\u00eds, y por ende, para definir los criterios, las condiciones y \u00a0 las restricciones de acceso a los terrenos bald\u00edos[2], y que la medida \u00a0 cuestionada \u201cno es cosa distinta a una manifestaci\u00f3n o desarrollo de la \u00a0 libertad de configuraci\u00f3n legislativa al fijar las reglas de titulaci\u00f3n de \u00a0 bald\u00edos a personas naturales, sujetos de la reforma agraria\u201d. De hecho, la \u00a0 propia Corte Constitucional habr\u00eda avalado, a partir del reconocimiento del \u00a0 amplio margen de configuraci\u00f3n normativa del Congreso, este tipo de medidas que \u00a0 imponen requisitos y condiciones especiales para ser beneficiarios de la \u00a0 adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos. Es as\u00ed como en la sentencia \u00a0C-097 de 1996[3] se sostuvo que \u00a0 no existe un derecho per se a los terrenos bald\u00edos, sino que el Estado \u00a0 puede condicionar el reconocimiento del derecho de la propiedad sobre tales \u00a0 bienes, a que se satisfagan las condiciones establecidas para este efecto por la \u00a0 propia ley, condiciones que, a su vez, est\u00e1n fundadas en razones de inter\u00e9s \u00a0 p\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.3. \u00a0La segunda l\u00ednea argumentativa \u00a0 justifica la constitucionalidad del precepto demandado a partir de su finalidad, \u00a0 se\u00f1alando que la prohibici\u00f3n cuestionada tiene por objeto garantizar el acceso \u00a0 progresivo a la tierra, as\u00ed como priorizar la explotaci\u00f3n sobre inmuebles de \u00a0 aquellas personas que carecen de otras tierras en el pa\u00eds, frente a aquellas \u00a0 otras que ya cuentan con propiedades o con una posesi\u00f3n sobre predios de esta \u00a0 naturaleza, todo ello dentro del prop\u00f3sito de democratizar la propiedad rural. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en la sentencia C-536 de 1997[4] la Corte Constitucional \u00a0 consider\u00f3 que la prohibici\u00f3n de acumular Unidades Agr\u00edcolas Familiares (UAF) por \u00a0 fuera de los l\u00edmites de superficie establecidos por la ley, entendidas estas \u00a0 como propiedades rurales productivas que permiten el uso razonable de la tierra \u00a0 y la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de la familias campesinas, obedec\u00eda \u00a0 a la finalidad de permitir el acceso del campesinado a la propiedad rural, a la \u00a0 de impedir la concentraci\u00f3n de la propiedad y a la de evitar el fraccionamiento \u00a0 antiecon\u00f3mico de la tierra, objetivos que a su vez materializan la funci\u00f3n \u00a0 social de la propiedad, el inter\u00e9s p\u00fablico, y el acceso progresivo a la \u00a0 propiedad de la tierra de un mayor n\u00famero de trabajadores agrarios. La \u00a0 prohibici\u00f3n cuestionada en esta oportunidad responde a la misma l\u00f3gica, y por \u00a0 ende, satisface los principios constitucionales se\u00f1alados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De modo semejante, en la sentencia C-644 de 2012[5] se evalu\u00f3 la \u00a0 validez de reglas de la Ley 160 de 1994 que atend\u00edan al mismo objetivo de \u00a0 permitir el acceso progresivo a la tierra y de evitar la concentraci\u00f3n de la \u00a0 tierra, y en este marco, la Corte concluy\u00f3 que se trata de medidas \u00a0 constitucionalmente admisibles, concebidas para \u201cgarantizar que el esfuerzo \u00a0 que realiza el Estado en identificar y adjudicar tierras bald\u00edas, o de subsidiar \u00a0 su compra, tuviese vocaci\u00f3n de permanencia y llegase a campesinos de escasos \u00a0 recursos\u201d. La norma impugnada se enmarca dentro de este mismo objetivo del \u00a0 legislador, y por ende, tambi\u00e9n se encuentra justificada por las mismas razones \u00a0 por las que se declar\u00f3 la exequibilidad de aquellos otros preceptos de la Ley \u00a0 160 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por este motivo, una eventual declaratoria de \u00a0 inexequibilidad equivaldr\u00eda a acoger una medida regresiva en la correcci\u00f3n de \u00a0 las desigualdades sociales y en el mejoramiento de las condiciones materiales de \u00a0 existencia de los sectores m\u00e1s deprimidos de la sociedad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.4. \u00a0Finalmente, los intervinientes \u00a0 sostienen que una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del ordenamiento jur\u00eddico descarta \u00a0 la tesis de la accionante sobre las limitaciones indebidas a la propiedad \u00a0 privada y al derecho de explotaci\u00f3n de la tierra. En este sentido, se recalca la \u00a0 existencia de medidas legales complementarias que permiten acceder a la tierra a \u00a0 trav\u00e9s de otros mecanismos, as\u00ed: (i) primero, la prohibici\u00f3n legal cuestionada \u00a0 en la demanda no impide que el campesinado pueda adquirir otros predios rurales \u00a0 de propiedad privada, pues la restricci\u00f3n se refiere exclusivamente a los bienes \u00a0 bald\u00edos, destinados a las personas que carecen de tierras; (ii) y segundo, en \u00a0 casos excepcionales es posible la adjudicaci\u00f3n de un terreno bald\u00edo en favor de \u00a0 personas que actualmente son propietarias o poseedoras de otros inmuebles \u00a0 rurales; en efecto, una lectura integrada de los art\u00edculos 66 y 72 de la Ley 160 \u00a0 de 1994 permite concluir que el Consejo Directivo del Incoder puede establecer \u00a0 salvedades a la titulaci\u00f3n en Unidades Agr\u00edcolas Familiares (UAF) de los \u00a0 terrenos bald\u00edos de la Naci\u00f3n, y con fundamento en esta regla exceptiva, la \u00a0 Junta Directiva del Incora (actualmente Incoder en liquidaci\u00f3n) determin\u00f3 en el \u00a0 art\u00edculo 2 del Acuerdo 02 de 1995 que \u201ccuando el peticionario sea ocupante de \u00a0 dos o m\u00e1s lotes de terrenos bald\u00edos que se hallen destinados a peque\u00f1as \u00a0 explotaciones agropecuarias, cuya sumatoria no alcance la extensi\u00f3n m\u00ednima \u00a0 determinada por el Instituto para la Unidad Agr\u00edcola Familiar en el \u00a0 correspondiente municipio, previa verificaci\u00f3n de los requisitos legales y \u00a0 reglamentarios, podr\u00e1n titularse mediante la expedici\u00f3n de una resoluci\u00f3n \u00a0 administrativa de adjudicaci\u00f3n\u201d; asimismo, el art\u00edculo 2.14.12.1. del \u00a0 Decreto 0982 de 1996, compilado en el Decreto 1071 de 2015, establece que cuando \u00a0 una persona sea propietaria o poseedora de un predio rural cuya extensi\u00f3n sea \u00a0 inferior a una UAF, se le puede adjudicar un terreno bald\u00edo en aquella extensi\u00f3n \u00a0 que sea necesaria para completar aquella, \u201cprevia evaluaci\u00f3n de las \u00a0 condiciones de ubicaci\u00f3n de los predios respectivos y su facilitad para la \u00a0 explotaci\u00f3n directa por parte del beneficiario\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este contexto, una aproximaci\u00f3n integral al \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico descarta los temores del demandante sobre las posibles \u00a0 inequidades que se podr\u00edan generar cuando una persona es poseedor de un peque\u00f1o \u00a0 predio, y aspira a que le sea adjudicado otro predio para poder conformar una \u00a0 unidad de explotaci\u00f3n econ\u00f3mica, pues para esta hip\u00f3tesis el derecho positivo \u00a0 prev\u00e9 una soluci\u00f3n espec\u00edfica que atiende a las necesidades de este grupo de \u00a0 personas, y permite la adjudicaci\u00f3n del nuevo predio bald\u00edo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tan solo excepcionalmente se podr\u00edan generar \u00a0 dificultades en aquellos casos en que los campesinos adquirieron predios rurales \u00a0 provenientes de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos en vigencia de la Ley 160 de 1994, y en \u00a0 los que, por esta raz\u00f3n, los terrenos no fueron cuantificados en t\u00e9rminos de \u00a0 unidades agr\u00edcolas familiares y no es posible, en principio, sumar las \u00e1reas de \u00a0 los inmuebles ya pose\u00eddos o adquiridos, y las del inmueble cuya adjudicaci\u00f3n se \u00a0 pretende. Sin embargo, a\u00fan en estas hip\u00f3tesis es posible superar este trance, ya \u00a0 que el campesino podr\u00eda consentir en que se le realizara una evaluaci\u00f3n t\u00e9cnica \u00a0 para determinar el \u00e1rea en t\u00e9rminos de la UAF del inmueble pose\u00eddo o adquirido y \u00a0 del predio bald\u00edo pretendido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, el ordenamiento jur\u00eddico, considerado en \u00a0 su conjunto, no solo promueve el acceso progresivo a la propiedad y la \u00a0 democratizaci\u00f3n de la tierra, sino que adem\u00e1s, tampoco impone restricciones \u00a0 injustificadas al derecho de propiedad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.5. \u00a0Con fundamento en las \u00a0 consideraciones anteriores, los intervinientes consideran que los cargos de la \u00a0 demanda no deben prosperar, y que por tanto, la disposici\u00f3n impugnada debe ser \u00a0 declarada exequible por las acusaciones planteadas en el escrito del accionante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones que solicitan \u00a0 la declaratoria de constitucionalidad condicionada del precepto demandado \u00a0 (Incoder en liquidaci\u00f3n) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Incoder en liquidaci\u00f3n estima que la prohibici\u00f3n legal \u00a0 demandada efectivamente crea una limitaci\u00f3n indebida a los derechos \u00a0 fundamentales a la propiedad privada y a la igualdad, y que por tanto, la Corte \u00a0 debe condicionar su exequibilidad, en los t\u00e9rminos que se indican a \u00a0 continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de la entidad, la prohibici\u00f3n para que una \u00a0 persona que actualmente es propietaria o poseedora de un inmueble rural sea \u00a0 adjudicataria de un predio bald\u00edo, desconoce el concepto de Unidad Agr\u00edcola \u00a0 Familiar, que es la noci\u00f3n en funci\u00f3n de la cual se estructur\u00f3 la pol\u00edtica \u00a0 p\u00fablica de democratizaci\u00f3n de la tierra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Unidad Agr\u00edcola Familiar fue concebida \u00a0 por el legislador como la empresa b\u00e1sica de producci\u00f3n agr\u00edcola, pecuaria, \u00a0 acu\u00edcola o forestal cuya extensi\u00f3n permite, seg\u00fan las condiciones de la zona, la \u00a0 remuneraci\u00f3n adecuada del trabajo y la conformaci\u00f3n razonable de patrimonio \u00a0 familiar. Este concepto nuclear a partir del cual se configur\u00f3 la pol\u00edtica \u00a0 agr\u00edcola de pa\u00eds, evita que la parcelaci\u00f3n de tierra provoque la proliferaci\u00f3n \u00a0 de minifundios que hagan insostenible la producci\u00f3n agropecuaria o que anulen la \u00a0 productividad, y al mismo tiempo impide la concentraci\u00f3n de la propiedad. Por \u00a0 tal motivo, en distintas oportunidades la Corte Constitucional ha avalado la \u00a0 incorporaci\u00f3n de esta noci\u00f3n en la definici\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas \u00a0 agrarias, y ha reiterado su importancia en la materializaci\u00f3n del inter\u00e9s \u00a0 p\u00fablico[6]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pese a lo anterior, la norma demandada establece una \u00a0 prohibici\u00f3n que puede entrar en contrav\u00eda con la noci\u00f3n de UAF, en la medida en \u00a0 que en muchas ocasiones las familias pobres se convierten en poseedoras de \u00a0 peque\u00f1os lotes cuya extensi\u00f3n es inferior a la determinada para las UAF, \u00a0 mediante herencias familiares, subsidios del Estado o mecanismos familiares, \u00a0 lotes en los cuales las familias construyen sus viviendas, pero en los cuales no \u00a0 pueden desarrollar proyectos productivos econ\u00f3micamente viables. Por este \u00a0 motivo, estas mismas familias requieren de otro predio para desarrollar su \u00a0 actividad econ\u00f3mica, pero la medida legislativa impugnada impide la realizaci\u00f3n \u00a0 de este objetivo, porque al ser poseedores o propietarios de otros predios \u00a0 rurales, ya no pueden ser adjudicatarios de un inmueble rural bald\u00edo, y el \u00a0 Incoder se encuentra obligado a negar la solicitud de adjudicaci\u00f3n y proceder a \u00a0 su archivo. En todas estas hip\u00f3tesis se establece una restricci\u00f3n injustificada \u00a0 a la propiedad privada, y su efecto es la proliferaci\u00f3n de predios bald\u00edos \u00a0 ocupados y explotados por familias que no pueden formalizar su situaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este escenario, el Incoder estima que la prohibici\u00f3n \u00a0 demandada deber\u00eda tener en consideraci\u00f3n el \u00e1rea de los terrenos pose\u00eddos o \u00a0 adquiridos y del predio bald\u00edo cuya adquisici\u00f3n se pretende, para que la \u00a0 restricci\u00f3n \u00fanicamente opere cuando se exceda el l\u00edmite de la UAF: \u00a0 \u201cInsistimos que la prohibici\u00f3n debe permitir que se tenga en cuenta el \u00e1rea de \u00a0 la UAF, para cada municipio o zona relativamente homog\u00e9nea, es decir, cuando una \u00a0 persona sea propietaria o poseedora de un predio rural, pero el mismo\u00a0 no \u00a0 alcanza a conformar una unidad agr\u00edcola familiar, se le podr\u00e1 adjudicar la \u00a0 extensi\u00f3n del predio necesaria para completar aquella, previa evaluaci\u00f3n de las \u00a0 condiciones de ubicaci\u00f3n de los predios respectivos y su facilidad para la \u00a0 explotaci\u00f3n directa de parte del beneficiario\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Concepto de la Procuradur\u00eda \u00a0 General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Mediante concepto radicado el d\u00eda 10 de mayo \u00a0 de 2016, la Procuradur\u00eda solicita a esta Corporaci\u00f3n inhibirse de pronunciarse \u00a0 de fondo con respecto a los cargos por la presunta infracci\u00f3n del deber del \u00a0 Estado de promover la democratizaci\u00f3n de la propiedad y de la tierra, as\u00ed como \u00a0 con respecto a la acusaci\u00f3n por la presunta vulneraci\u00f3n del derecho a la \u00a0 propiedad y de la funci\u00f3n social de la propiedad, y declarar la inexequibilidad \u00a0 del precepto demandado, por desconocer el derecho a la igualdad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Con respecto a la \u00a0 solicitud de inhibici\u00f3n, el Ministerio P\u00fablico considera que los se\u00f1alamientos \u00a0 de la demandante relacionados con el desconocimiento de la funci\u00f3n social de la \u00a0 propiedad, del derecho a la propiedad privada y del deber de democratizaci\u00f3n de \u00a0 la propiedad rural, no aportan los elementos necesarios para el juicio de \u00a0 constitucionalidad que se propone en el escrito de acusaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, los se\u00f1alamientos est\u00e1n orientados, no a controvertir el \u00a0 precepto demandado, que proh\u00edbe la titulaci\u00f3n de bald\u00edos en favor de personas \u00a0 que sean propietarios o poseedores de otros predios rurales, sino otras \u00a0 disposiciones del ordenamiento que a su juicio, afectan el acceso a la \u00a0 propiedad. Es as\u00ed como los demandantes estiman que la inconstitucionalidad del \u00a0 ordenamiento colombiano deriva de que \u00e9ste no reconoce jur\u00eddicamente fen\u00f3menos \u00a0 como la explotaci\u00f3n de los terrenos bald\u00edos, la posesi\u00f3n de los mismos, la suma \u00a0 de posesiones y la compra de posesiones, que, en s\u00ed mismos considerados, \u00a0 deber\u00edan permitir la configuraci\u00f3n del derecho a la propiedad. En \u00faltimas, el \u00a0 cuestionamiento apunta a controvertir las normas que disponen la inaplicaci\u00f3n \u00a0 del derecho com\u00fan, es decir, del C\u00f3digo Civil, frente a los terrenos bald\u00edos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este escenario, las acusaciones de la demanda no corresponden al \u00a0 contenido de precepto demandado, sino al de los siguientes preceptos legales: \u00a0 (i) del art\u00edculo 3 de la Ley 48 de 1882, que proscribe la prescripci\u00f3n sobre los \u00a0 bienes bald\u00edos; (ii) del art\u00edculo 61 de la Ley 110 de 1912, que reitera la \u00a0 prohibici\u00f3n anterior; (iii) del art\u00edculo 65 de la Ley 160 de 1994, seg\u00fan el cual \u00a0 los ocupantes de tierras bald\u00edas no tienen la calidad de poseedores en los \u00a0 t\u00e9rminos del C\u00f3digo Civil. En funci\u00f3n de este entramado normativo, no se \u00a0 configura la posesi\u00f3n sobre los inmuebles bald\u00edos, ni opera el saneamiento por \u00a0 el paso del tiempo, ni tiene valor jur\u00eddico la compra venta de las posesiones \u00a0 sobre tales bienes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas limitaciones son justamente el blanco de las acusaciones de la \u00a0 actora, y los preceptos legales correspondientes ya han sido valorados en el \u00a0 escenario del control abstracto de constitucionalidad en las sentencias C-097 de \u00a0 1996[7] \u00a0y C-595 de 1995[8], \u00a0 por lo que en este contexto no es posible reabrir un debate ya resuelto por el \u00a0 juez constitucional mediante una integraci\u00f3n normativa, m\u00e1xime cuando la \u00a0 accionante no indica las razones por las que esto ser\u00eda viable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Corte debe abstenerse de valorar el contenido \u00a0 normativo demandado por los cargos relacionados con la vulneraci\u00f3n de la funci\u00f3n \u00a0 social de la propiedad, del derecho a la propiedad privada y del deber estatal \u00a0 de democratizar la tierra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En contraste, la \u00a0 acusaci\u00f3n por la infracci\u00f3n del derecho a la igualdad s\u00ed es susceptible de ser \u00a0 valorada en esta oportunidad, y adem\u00e1s, est\u00e1 llamada a prosperar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Vista Fiscal, la inconstitucionalidad referida se \u00a0 configura porque la legislaci\u00f3n establece una diferenciaci\u00f3n injustificada entre \u00a0 las condiciones de acceso a la propiedad de inmuebles bald\u00edos rurales y el \u00a0 acceso a la propiedad de inmuebles bald\u00edos urbanos. La diferenciaci\u00f3n est\u00e1 dada \u00a0 porque mientras en el primer caso se encuentran prohibidas las titulaciones en \u00a0 favor de personas naturales o jur\u00eddicas que sean propietarias o poseedoras de \u00a0 otros predios rurales, en el segundo caso no opera esta limitaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque en principio podr\u00eda pensarse que el trato diferenciado se \u00a0 encuentra justificado por la existencia de un deber constitucional del Estado de \u00a0 favorecer la democratizaci\u00f3n de la explotaci\u00f3n del campo, en realidad este deber \u00a0 no permite inferir la constitucionalidad de la medida legislativa. La raz\u00f3n de \u00a0 ello es que en virtud del art\u00edculo 71 de la Ley 160 de 1994, la adjudicaci\u00f3n de \u00a0 bienes o terrenos s\u00f3lo es posible para las personas cuyo patrimonio no sea \u00a0 superior a 1000 salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes. En este orden de \u00a0 ideas, el ordenamiento jur\u00eddico colombiano establece una condici\u00f3n en contra de \u00a0 aquellas personas que pese a tener un patrimonio inferior a 1000 smlv, explotan \u00a0 dos predios rurales distintos, y sin embargo no pueden acceder a la titulaci\u00f3n \u00a0 correspondiente, en virtud de la prohibici\u00f3n legal analizada. En contraste, las \u00a0 personas que son poseedoras o propietarias de inmuebles urbanos no est\u00e1n sujetas \u00a0 a una prohibici\u00f3n semejante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la Vista Fiscal aclara que la declaratoria de \u00a0 inexequibilidad del precepto demandado no afecta en modo alguno la decisi\u00f3n \u00a0 pol\u00edtica del legislador de impedir la titulaci\u00f3n de bald\u00edos en favor de \u00a0 latifundistas o en favor de personas econ\u00f3micamente acomodadas, en la medida en \u00a0 que subsiste la limitaci\u00f3n de orden patrimonial a la que se aludi\u00f3 \u00a0 anteriormente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones anteriores, el Ministerio P\u00fablico \u00a0 solicita a esta Corporaci\u00f3n declarar la inexequibilidad de la previsi\u00f3n \u00a0 normativa demandada, por vulnerar el derecho a la igualdad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 241.4 de la Carta Pol\u00edtica, \u00a0 esta Corporaci\u00f3n es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del \u00a0 precepto demandado, como quiera que se trata de un enunciado contenido en una \u00a0 ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Asuntos a resolver \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con los antecedentes expuestos, la Corte debe resolver los \u00a0 siguientes asuntos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, debe establecerse la viabilidad del pronunciamiento \u00a0 judicial, ya que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la \u00a0 Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n pusieron en evidencia diferentes \u00a0 circunstancias que, a su juicio, tornan improcedente el examen de \u00a0 constitucionalidad propuesto en el escrito de acusaci\u00f3n. Estas deficiencias \u00a0 ser\u00edan de tres tipos: (i) por un lado, el Ministerio P\u00fablico sostiene que las \u00a0 acusaciones por el presunto desconocimiento de la funci\u00f3n social de la \u00a0 propiedad, del derecho a la propiedad y del deber de democratizaci\u00f3n de la \u00a0 propiedad rural, se orientan, no a controvertir el precepto demandado, sino las \u00a0 previsiones legales que sustraen a los terrenos bald\u00edos del r\u00e9gimen general de \u00a0 bienes establecido en el C\u00f3digo Civil; es decir, los cargos de la demanda no \u00a0 corresponder\u00eda al contenido de los preceptos demandados; (ii) asimismo, el \u00a0 Ministerio de Agricultura afirma que los se\u00f1alamientos del escrito de \u00a0 acusaciones corresponden a cr\u00edticas globales e indeterminadas a la pol\u00edtica \u00a0 agraria en el pa\u00eds, y no a una confrontaci\u00f3n objetiva y precisa entre los \u00a0 preceptos legales demandados y el ordenamiento superior, que de cuenta de la \u00a0 incompatibilidad entre una y otra normativa; (iii) finalmente, el Ministerio de \u00a0 Agricultura sostiene que los cargos de la demanda se sustentan en tesis que \u00a0 carecen de todo fundamento como la relativa a la imposibilidad del Estado de \u00a0 individualizar los bienes bald\u00edos, al efecto regresivo de la medida legislativa \u00a0 o al desconocimiento de la explotaci\u00f3n de la tierra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, este tribunal debe determinar si la controversia \u00a0 planteada en este proceso es susceptible de ser valorada en este escenario, \u00a0 habida cuenta de la posible ineptitud de la demanda, circunstancia que dar\u00eda \u00a0 lugar a que la Corte deba inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En caso de concluir que es viable examen de constitucionalidad en \u00a0 relaci\u00f3n con el inciso 1 del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994, se evaluar\u00e1n las \u00a0 acusaciones de la demanda por la presunta infracci\u00f3n de los art\u00edculos 1, 13, 58, \u00a0 60 y 64 de la Carta Pol\u00edtica, teniendo en cuenta los insumos proporcionados por \u00a0 la Vista Fiscal y los intervinientes. En este sentido, se establecer\u00e1 si la \u00a0 prohibici\u00f3n de efectuar titulaciones de bienes bald\u00edos en favor de personas \u00a0 naturales o jur\u00eddicas que sean propietarias o poseedoras de otros predios \u00a0 rurales, desconoce el inter\u00e9s general y la prosperidad general como fines del \u00a0 Estado, el derecho a la igualdad de las personas, el derecho a la propiedad \u00a0 privada y su funci\u00f3n social, y el deber del Estado de promover el acceso a la \u00a0 misma, especialmente por parte de los trabajadores agrarios y campesinos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se abordan cada uno de estos asuntos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Aptitud de la \u00a0 demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Seg\u00fan se explic\u00f3 \u00a0 anteriormente, en el auto admisorio de la demanda el magistrado sustanciador \u00a0 efectu\u00f3 una valoraci\u00f3n provisional del escrito de acusaci\u00f3n, concluyendo que, en \u00a0 principio, los cargos eran susceptibles de ser valorados en el escenario del \u00a0 control abstracto de constitucionalidad. Posteriormente, sin embargo, uno de los \u00a0 intervinientes en el proceso judicial y el Ministerio P\u00fablico estimaron que no \u00a0 era viable el examen propuesto, por ineptitud sustantiva de la demanda. As\u00ed las \u00a0 cosas, la Corte debe evaluar los se\u00f1alamientos anteriores, a efectos de \u00a0 determinar la procedencia del escrutinio judicial planteado por la accionante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Teniendo en cuenta la \u00a0 naturaleza y la finalidad de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad como acci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica que apunta a garantizar la supremac\u00eda del texto superior dentro del \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico, esta Corporaci\u00f3n ha fijado dos criterios b\u00e1sicos para \u00a0 determinar la viabilidad del control: (i) por un lado, \u00e9ste debe activarse \u00a0 siempre que el escrito de acusaci\u00f3n suministre los componentes b\u00e1sicos y \u00a0 elementales del juicio de constitucionalidad, aun cuando tales elementos se \u00a0 encuentren desarticulados en la demanda y no revistan un mayor grado de \u00a0 elaboraci\u00f3n; (ii) sin perjuicio de lo anterior, el juez constitucional no se \u00a0 encuentra facultado para subsanar unilateralmente las deficiencias de la demanda \u00a0 cuando el escrito no logra\u00a0 precisar el objeto de la litis, pues ello \u00a0 implicar\u00eda un desconocimiento del debido proceso constitucional, que en \u00faltimas \u00a0 deviene en una erosi\u00f3n de la propia supremac\u00eda del ordenamiento superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, el par\u00e1metro para valorar la aptitud de las \u00a0 demandas de inconstitucionalidad, es que los cargos permitan al operador \u00a0 jur\u00eddico identificar los elementos estructurales de la controversia judicial: \u00a0 (i) los preceptos legales que se estiman contrarios a la Carta Pol\u00edtica o a los \u00a0 instrumentos normativos que sirven como referente del juicio de \u00a0 constitucionalidad, y la precisi\u00f3n del contenido que razonablemente se deriva de \u00a0 tales disposiciones; (ii) los preceptos constitucionales que a juicio de los \u00a0 accionantes fueron vulnerados, as\u00ed como la precisi\u00f3n del contenido que \u00a0 razonablemente se deriva de los mismos; (iii) el sentido de la incompatibilidad \u00a0 normativa, es decir, las razones de la oposici\u00f3n entre las disposiciones legales \u00a0 demandadas y el ordenamiento superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Partiendo de las pautas \u00a0 anteriores, la Sala encuentra que los cargos de la demanda por el \u00a0 desconocimiento del inter\u00e9s y la prosperidad general, y por la infracci\u00f3n del \u00a0 principio de igualdad derivado de la diferenciaci\u00f3n injustificada entre los \u00a0 predios rurales y los predios urbanos, no satisfacen las condiciones para la \u00a0 estructuraci\u00f3n del juicio de constitucionalidad, pero que las acusaciones por la \u00a0 vulneraci\u00f3n de los derechos a la igualdad derivada de la desprotecci\u00f3n hacia los \u00a0 campesinos que son propietarios o poseedores de predios y \u00a0a la propiedad \u00a0 privada, y del deber estatal de promover la democratizaci\u00f3n de la propiedad y el \u00a0 acceso a la propiedad de la tierra por parte de la poblaci\u00f3n campesina, s\u00ed \u00a0 admiten un pronunciamiento de fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Con respecto a las \u00a0 acusaciones por el presunto desconocimiento del inter\u00e9s y de la prosperidad \u00a0 general como fines del Estado, la demanda no da cuenta de la oposici\u00f3n entre el \u00a0 precepto legal impugnado y el ordenamiento superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, como el inter\u00e9s y la prosperidad general del pa\u00eds \u00a0 constituyen, al menos en principio, variables independientes de la adjudicaci\u00f3n \u00a0 de predios bald\u00edos a particulares, la actora deb\u00eda proporcionar razones \u00a0 concretas y precisas que mostraran la forma en que la pol\u00edtica p\u00fablica de \u00a0 adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos tiene una repercusi\u00f3n significativa en la \u00a0 situaci\u00f3n general del pa\u00eds, y la forma en que las restricciones a dicha pol\u00edtica \u00a0 impactan negativamente el inter\u00e9s y la prosperidad general. No obstante ello, el \u00a0 demandante no proporciona explicaciones de este tipo y, por el contrario, las \u00a0 acusaciones tienen un car\u00e1cter vago e indeterminado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por este motivo, la Corte concluye que los cargos por la presunta \u00a0 infracci\u00f3n del art\u00edculo 1 de la Carta Pol\u00edtica, no son susceptibles de un \u00a0 pronunciamiento de fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por el contrario, la \u00a0 Sala estima que las acusaciones por el desconocimiento de los art\u00edculos 58, 60 y \u00a0 64 de la Carta Pol\u00edtica s\u00ed son susceptibles de ser evaluadas en el escenario del \u00a0 control de constitucionalidad, ya que frente a estos preceptos la demanda s\u00ed \u00a0 aporta razones concretas y precisas que dan cuenta de una presunta \u00a0 incompatibilidad entre la normatividad legal y el ordenamiento superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5.1. Con respecto al derecho a la igualdad, la \u00a0 accionante argumenta que la ley introduce una diferenciaci\u00f3n entre personas que \u00a0 se encuentran en una situaci\u00f3n econ\u00f3mica semejante o equiparable, a partir de un \u00a0 criterio inadmisible como es el n\u00famero de t\u00edtulos de propiedad sobre bienes \u00a0 inmuebles. En efecto, en virtud de la norma acusada, una persona que es \u00a0 propietaria o poseedora de un peque\u00f1o predio que por s\u00ed solo no alcanza a \u00a0 configurar una unidad productiva, no puede acceder a la titulaci\u00f3n de un terreno \u00a0 bald\u00edo; por el contrario, cuando una persona carece de este t\u00edtulo, puede ser \u00a0 beneficiaria de la pol\u00edtica de adjudicaci\u00f3n de inmuebles bald\u00edos, y por esta v\u00eda \u00a0 puede llegar a ser propietaria de uno de estos terrenos. As\u00ed las cosas, la norma \u00a0 demandada habr\u00eda establecido una diferenciaci\u00f3n entre sujetos que se encuentran \u00a0 en una posici\u00f3n semejante, a partir de un criterio constitucionalmente \u00a0 inadmisible. Como puede advertirse, la acusaci\u00f3n de la demanda logra precisar \u00a0 los grupos de sujetos entre los cuales se establece la diferenciaci\u00f3n normativa, \u00a0 y las razones por las que el trato diferenciado se opone al principio de \u00a0 igualdad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5.2. Lo mismo acontece con los se\u00f1alamientos por \u00a0 la presunta infracci\u00f3n del derecho a la propiedad privada (art. 58 C.P.), y del \u00a0 deber del Estado de promover el acceso a la propiedad, especialmente de los \u00a0 trabajadores agrarios (arts. 60 y 64 C.P.). A juicio de la demandante, la sola \u00a0 circunstancia de que una persona sea poseedora o titular de un inmueble rural, \u00a0 independientemente de la extensi\u00f3n del mismo, de su valor econ\u00f3mico o de su \u00a0 aptitud para conformar una unidad productiva, es insuficiente para limitar el \u00a0 acceso a la propiedad. Adicionalmente, como el Estado debe promover la \u00a0 democratizaci\u00f3n de la propiedad y priorizar el acceso a la misma por parte de la \u00a0 poblaci\u00f3n campesina, las limitaciones a este acceso deben fundarse en criterios \u00a0 que no terminen por afectar a esta mismo segmento social en cuyo beneficio se \u00a0 estableci\u00f3 el deber constitucional; y en este caso, como la norma limita la \u00a0 titulaci\u00f3n de predios bald\u00edos a partir de un criterio que no atiende a la \u00a0 realidad econ\u00f3mica, limita de manera injustificada este deber en cabeza del \u00a0 Estado de promover el acceso a la tierra. Al igual que en el caso anterior, \u00a0 estas acusaciones precisan el sentido de la oposici\u00f3n entre el precepto legal y \u00a0 el ordenamiento superior, por lo cual, son susceptibles de ser valoradas en este \u00a0 escenario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5.3. La Corte toma nota de los se\u00f1alamientos de \u00a0 la Procuradur\u00eda y del Ministerio P\u00fablico, en el sentido de que los cargos de la \u00a0 demanda se amparan en consideraciones generales e indeterminadas en contra de la \u00a0 pol\u00edtica agraria, o en contra de las normas que sustraen a los bienes bald\u00edos de \u00a0 la legislaci\u00f3n com\u00fan. No obstante, estas cr\u00edticas \u00fanicamente son predicables de \u00a0 los cargos por el presunto desconocimiento del art\u00edculo 1 superior, m\u00e1s no \u00a0 frente a los dem\u00e1s preceptos constitucionales que se estiman infringidos, por lo \u00a0 cual, la Sala concluye que es viable un pronunciamiento de fondo en relaci\u00f3n con \u00a0 los cargos por la supuesta lesi\u00f3n de los art\u00edculos 58, 60 y 64 de la Carta \u00a0 Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Planteamiento de \u00a0 problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de resoluci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Tal como se indic\u00f3 \u00a0 anteriormente, la accionante estima que el precepto demandado, seg\u00fan el cual no \u00a0 se pueden efectuar titulaciones de terrenos bald\u00edos en favor de personas que sea \u00a0 propietarias o poseedoras, a cualquier t\u00edtulo, de otros predios rurales en el \u00a0 territorio nacional, infringe el derecho a la igualdad y el derecho la propiedad \u00a0 privada, y el deber del Estado de promover el acceso a la propiedad y \u00a0 especialmente el acceso progresivo a la propiedad de la tierra por parte de los \u00a0 trabajadores agrarios. A su juicio, la prohibici\u00f3n legal se ampara en un \u00a0 criterio inadmisible porque no tiene en cuenta ni la extensi\u00f3n, ni el valor, ni \u00a0 la aptitud del predio del que se es titular o propietario para conformar una \u00a0 unidad productiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Incoder en liquidaci\u00f3n y el Ministerio P\u00fablico coinciden parcialmente \u00a0 con el planteamiento anterior. Para este \u00faltimo, la norma establece una \u00a0 diferenciaci\u00f3n injustificada entre los predios rurales y los predios urbanos, ya \u00a0 que la prohibici\u00f3n legal objeto de la demanda opera \u00fanicamente frente a los \u00a0 primeros, pese a que en ninguno de estos dos casos es posible adjudicar predios \u00a0 cuando el titular tiene un patrimonio superior a los 1000 salarios m\u00ednimos; as\u00ed \u00a0 las cosas, la norma deber\u00eda ser declara inexequible por infringir el principio \u00a0 de igualdad. Por su parte, a juicio de Incoder en Liquidaci\u00f3n, la norma \u00a0 demandada desconoce el criterio fundamental a partir del cual deber\u00eda \u00a0 estructurarse la pol\u00edtica de adjudicaci\u00f3n de predios bald\u00edos, a saber, el \u00a0 concepto de Unidad Agr\u00edcola Familiar, que evita tanto la concentraci\u00f3n de la \u00a0 propiedad rural, como\u00a0 su fragmentaci\u00f3n inadecuada. En efecto, el art\u00edculo \u00a0 66 de la Ley 160 de 1995 establece como regla general que la adjudicaci\u00f3n de \u00a0 bald\u00edos se efect\u00faa en Unidades Agr\u00edcolas Familiares, es decir, en extensiones de \u00a0 terreno que seg\u00fan su zona de ubicaci\u00f3n, permiten la conformaci\u00f3n de una unidad \u00a0 productiva sostenible; este criterio general de adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos \u00a0 tiene una salvedad, porque no se aplica en aquellas hip\u00f3tesis en las que los \u00a0 campesinos son propietarios o poseedores inmuebles rurales, y cuando estos \u00a0 predios tienen una extensi\u00f3n inferior a la UAF, la medida impide a este segmento \u00a0 poblacional acceder a la propiedad rural para ejercer una actividad productiva \u00a0 dentro del mismo. As\u00ed las cosas, para la referida entidad esta problem\u00e1tica \u00a0 constitucional puede ser solventada mediante una sentencia de constitucionalidad \u00a0 condicionada en la que se determine que la prohibici\u00f3n opere \u00fanicamente cuando \u00a0 el terreno pose\u00eddo o adquirido excede el l\u00edmite de la UAF. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Pontificia Universidad Javeriana, el Ministerio de Agricultura y \u00a0 Desarrollo Rural, el Observatorio de Restituci\u00f3n y Regulaci\u00f3n de Propiedad \u00a0 Agraria y la Agencia Nacional de Tierras, por el contrario, estiman que la \u00a0 restricci\u00f3n legal no vulnera ninguno de estos preceptos constitucionales, por \u00a0 las siguientes razones: (i) porque el Congreso cuenta con un amplio margen de \u00a0 configuraci\u00f3n para fijar la pol\u00edtica agraria del pa\u00eds y para definir los \u00a0 criterios, las condiciones y las restricciones de acceso a los terrenos bald\u00edos; \u00a0 (ii) porque la finalidad de la norma es justamente priorizar el acceso a la \u00a0 tierra por las personas que carecen de toda forma de propiedad, y de esta manera \u00a0 se satisface el imperativo de democratizaci\u00f3n de la tierra; (iii) finalmente, \u00a0 las acusaciones de la demanda no tuvieron en cuenta que existen otros mecanismos \u00a0 de acceso a la propiedad, muchos de ellos patrocinados por el propio Estado, y \u00a0 tampoco, que en virtud del art\u00edculo 66 de la Ley 160 de 1994, el Consejo \u00a0 Directivo del Incoder puede establecer excepciones a esta prohibici\u00f3n, \u00a0 permitiendo, como en efecto se prev\u00e9 en el art\u00edculo 2 del Acuerdo 02 de 1995 y \u00a0 en el art\u00edculo 2.14.12.1 del Decreto 0982 de 1996, que cuando el predio del que \u00a0 es titular o poseedor el aspirante a la adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos tiene \u00a0 una extensi\u00f3n inferior a la Unidad Agr\u00edcola Familiar determinada para esa zona, \u00a0 es viable la titulaci\u00f3n en aquella extensi\u00f3n que sea necesaria para completar \u00a0 aquella. Con fundamento en estas consideraciones, los referidos intervinientes \u00a0 concluyen que la norma debe ser declarada exequible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0Teniendo en cuenta los \u00a0 planteamientos anteriores, la Corte encuentra que los cuestionamientos de la \u00a0 demandante no apuntan a controvertir la prohibici\u00f3n general contenida en el \u00a0 precepto acusado, sino \u00fanicamente el alcance del mismo, por extenderse a un \u00a0 supuesto de hecho espec\u00edfico en el que a su juicio, no deber\u00eda aplicarse, esto \u00a0 es, la hip\u00f3tesis en la que el aspirante a la adjudicaci\u00f3n de un terreno bald\u00edo \u00a0 es propietario o poseedor de otro inmueble rural cuya extensi\u00f3n es insuficiente \u00a0 por s\u00ed sola para desarrollar un proyecto productivo aut\u00f3nomo; frente a los dem\u00e1s \u00a0 escenarios de aplicaci\u00f3n, la demandante no formula ning\u00fan reproche. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, el problema jur\u00eddico a resolver es si la regla que proh\u00edbe \u00a0 la titulaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos en favor de personas naturales o jur\u00eddicas\u00a0 \u00a0 que sean propietarias o poseedoras de otros predios cuya extensi\u00f3n no permite la \u00a0 realizaci\u00f3n de proyectos productivos aut\u00f3nomos, infringe el derecho a la \u00a0 igualdad, el derecho a la propiedad privada, y el deber del Estado de \u00a0 democratizar la propiedad y de promover el acceso a la tierra por parte de la \u00a0 poblaci\u00f3n campesina. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Para resolver el \u00a0 interrogante anterior, a continuaci\u00f3n se seguir\u00e1 el siguiente procedimiento: (i) \u00a0 en primer lugar, se indicar\u00e1 el contenido y alcance de la previsi\u00f3n normativa \u00a0 impugnada; (ii) en segundo lugar, se har\u00e1 un recuento de la normatividad y de la \u00a0 jurisprudencia constitucional sobre la validez de las medidas que restringen la \u00a0 adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos:; (iii) finalmente, se valorar\u00e1 la regla \u00a0 cuestionada a luz de tales par\u00e1metros, y as\u00ed, determinar la exequibilidad del \u00a0 precepto acusado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Contenido y \u00a0 alcance del prohibici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 72.1 de la Ley 160 de 1994 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La Ley 160 de 1994 fij\u00f3 \u00a0 las bases de la reforma agraria en el pa\u00eds, creando, entre otras cosas, \u00a0 diferentes mecanismos de acceso a la tierra. Dentro de estas herramientas de \u00a0 acceso se encuentra la adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos. El objetivo fundamental \u00a0 de este mecanismo es permitir el acceso a la propiedad de predios rurales que \u00a0 est\u00e1n en cabeza del Estado, pero que son explotados econ\u00f3micamente por personas \u00a0 naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, otorgando al bien la \u00a0 funci\u00f3n social que le es propia[9]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En la medida en que a \u00a0 trav\u00e9s de este mecanismo se pretende, tanto facilitar y promover el acceso a la \u00a0 tierra por parte de las personas que carecen de ella, como incentivar su \u00a0 explotaci\u00f3n econ\u00f3mica, la Ley 160 de 1994 establece una serie de prohibiciones, \u00a0 limitaciones y restricciones al sistema de adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, en la medida en que la finalidad subyacente al sistema \u00a0 de adjudicaci\u00f3n no es garantizar la propiedad privada como fin en s\u00ed mismo, sino \u00a0 promover la democratizaci\u00f3n de la propiedad como mecanismo para impulsar el \u00a0 desarrollo econ\u00f3mico y social, el legislador consider\u00f3 que la titulaci\u00f3n de \u00a0 estos bienes deb\u00eda hacerse en una extensi\u00f3n tal que impidiera, tanto la \u00a0 existencia de minifundios que impiden la conformaci\u00f3n de proyectos productivos \u00a0 auton\u00f3micos, como la concentraci\u00f3n de la propiedad de la tierra. En este sentido \u00a0 se determin\u00f3 que salvo las excepciones establecidas por el INCODER, las tierras \u00a0 bald\u00edas se titulan en Unidades Agr\u00edcolas Familiares, que corresponde a la \u00a0 extensi\u00f3n de terreno que seg\u00fan las condiciones de la zona relativamente \u00a0 homog\u00e9nea a la que pertenece, garantiza la sostenibilidad de las familia \u00a0 beneficiaria de la titulaci\u00f3n, y la implementaci\u00f3n de un proyecto productivo. De \u00a0 este modo, en principio y como regla general, las adjudicaciones de terrenos \u00a0 bald\u00edos se efect\u00faan en las extensiones determinadas para cada zona relativamente \u00a0 homog\u00e9nea[10]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, en la medida en que el mecanismo de adjudicaci\u00f3n de \u00a0 bald\u00edos atiende a la necesidad de promover la democratizaci\u00f3n de la tierra, \u00a0 focalizando la ayuda en las personas que se encuentran en una mayor situaci\u00f3n de \u00a0 vulnerabilidad econ\u00f3mica, el art\u00edculo 71 de la misma ley\u00a0 proh\u00edbe adjudicar \u00a0 bald\u00edos a quienes tienen un patrimonio neto superior a 1000 salarios m\u00ednimos \u00a0 legales mensuales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y finalmente, atendiendo al mismo objetivo anterior, el art\u00edculo 72 \u00a0 proh\u00edbe \u201cefectuar titulaciones de terrenos bald\u00edos en favor de personas \u00a0 naturales o jur\u00eddicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier t\u00edtulo, de \u00a0 otros predios rurales en el territorio nacional\u201d. Esta es la previsi\u00f3n \u00a0 normativa objeto de la presente controversia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Tal como se expres\u00f3 \u00a0 anteriormente, esta prohibici\u00f3n responde a la necesidad de promover el acceso a \u00a0 la propiedad, especialmente la propiedad de la tierra de los trabajadores \u00a0 agrarios, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 60 y 64 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 Con fundamento en este objetivo, el legislador consider\u00f3 que deb\u00edan establecerse \u00a0 mecanismos de priorizaci\u00f3n y focalizaci\u00f3n de las ayudas e incentivos estatales \u00a0 en esta materia, en aquellas personas que no han accedido a la tierra, y que por \u00a0 tanto, no son propietarios ni poseedores de otros predios rurales. A este \u00a0 objetivo responde el inciso 1 del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En los t\u00e9rminos del \u00a0 precepto demandado, la prohibici\u00f3n opera cuando el sujeto que aspira a la \u00a0 titulaci\u00f3n del bien bald\u00edo al mismo tiempo tiene la calidad de propietario o de \u00a0 poseedor sobre un terreno rural. Y para efectos de esta calificaci\u00f3n, el \u00a0 art\u00edculo 72 de la misma ley determina que se debe tener en cuenta la propiedad o \u00a0 la posesi\u00f3n que se tenga en raz\u00f3n de adjudicaciones \u201cefectuadas a sociedades \u00a0 de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza \u00a0 de su c\u00f3nyuge, compa\u00f1ero permanente e hijos menores que no hayan obtenido \u00a0 habilitaci\u00f3n de edad\u201d. Esto, en la medida en que la adjudicaci\u00f3n de bienes \u00a0 bald\u00edos se efect\u00faa no solo de manera individual sino tambi\u00e9n de forma colectiva, \u00a0 en favor de cooperativas, asociaciones, sociedades,\u00a0 y otras figuras \u00a0 similares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se excluyen de la restricci\u00f3n, por tanto, los t\u00edtulos distintos a la \u00a0 propiedad y a la posesi\u00f3n, como cuando se tiene la calidad de mero tenedor (como \u00a0 cuando se es arrendatario de un inmueble), y la titularidad y la posesi\u00f3n sobre \u00a0 inmuebles urbanos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para este efecto, el art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994 establece que \u00a0 \u201cen el momento de presentar la solicitud de titulaci\u00f3n el peticionario deber\u00e1 \u00a0 manifestar, bajo la gravedad de juramento, si es o no propietario o poseedor de \u00a0 otros inmuebles en el territorio nacional\u201d. Asimismo, se establecen las \u00a0 adjudicaciones efectuadas desconociendo la prohibici\u00f3n aludida, son nulas \u00a0 absolutamente, y que las acciones de nulidad correspondientes pueden ser \u00a0 intentadas por el mismo Incoder, las procuradores agrarios, o incluso por \u00a0 cualquier persona ante los tribunales administrativos, dentro de los dos a\u00f1os \u00a0 siguientes a la ejecutoria o publicaci\u00f3n del acto administrativo respectivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La duda hermen\u00e9utica \u00a0 fundamental frente a este precepto se ha producido al intentar su articulaci\u00f3n \u00a0 con las dem\u00e1s reglas que integran el sistema de adjudicaci\u00f3n de tierras bald\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la medida en que la reforma agraria prevista en aquella ley se \u00a0 articul\u00f3 en torno al concepto de Unidad Agr\u00edcola Familiar, se ha interpretado \u00a0 que la prohibici\u00f3n para ser beneficiario de las adjudicaciones de terrenos \u00a0 bald\u00edos cuando se es propietario o poseedor de otro predio rural, no opera \u00a0 cuando la propiedad o posesi\u00f3n recae sobre un inmueble cuya extensi\u00f3n es \u00a0 inferior a la de la Unidad Agr\u00edcola Familiar de la correspondiente Zona \u00a0 Relativamente Homog\u00e9nea. Dentro de esta l\u00ednea interpretativa, en esta hip\u00f3tesis \u00a0 la persona puede aspirar a la adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos en aquella \u00a0 extensi\u00f3n que se requiera para alcanzar la extensi\u00f3n de la UAF. Esta es \u00a0 justamente la interpretaci\u00f3n adoptada por la Agencia Nacional de Tierras y por \u00a0 el Observatorio de Restituci\u00f3n Regulaci\u00f3n de Propiedad Agraria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, atendiendo a la finalidad de la norma de focalizar el \u00a0 mecanismo de adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos en las personas que carecen de \u00a0 t\u00edtulos de propiedad, y atendiendo a la literalidad del art\u00edculo 72 de la Ley \u00a0 160 de 1994, se ha arribado a la conclusi\u00f3n contraria, en el sentido de que la \u00a0 prohibici\u00f3n aludida no puede ser exceptuada, incluso cuando la extensi\u00f3n del \u00a0 predio sobre el cual se tiene la propiedad o la posesi\u00f3n es inferior a la \u00a0 determinada para la UAF en la correspondiente zona. Entre otras cosas, porque si \u00a0 los predios no son aleda\u00f1os, dif\u00edcilmente se puede consolidar un proyecto \u00a0 productivo aut\u00f3nomo, que es justamente el objetivo de la definici\u00f3n de las \u00a0 Unidades Agr\u00edcolas Familiares, y porque adem\u00e1s, podr\u00eda resultar particularmente \u00a0 complejo el c\u00e1lculo de la extensi\u00f3n de tierra adjudicable en aquellas hip\u00f3tesis \u00a0 en las que el predio cuya propiedad o posesi\u00f3n se detenta y el terreno objeto de \u00a0 la potencial adjudicaci\u00f3n se encuentran en zonas relativamente homog\u00e9neas \u00a0 distintas. Esta l\u00ednea interpretativa fue la expresada por el Incoder en \u00a0 liquidaci\u00f3n en este proceso.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Los criterios \u00a0 constitucionalmente admisibles para restringir la titulaci\u00f3n de bienes bald\u00edos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En primer lugar, la \u00a0 Corte ha reconocido el amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa con la que \u00a0 cuenta el Congreso de la Rep\u00fablica para fijar la pol\u00edtica agraria, y en \u00a0 particular, para determinar los criterios de adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos en \u00a0 favor de particulares. Esta amplitud se explica porque el texto constitucional \u00a0 \u00fanicamente contiene pautas muy generales que deben orientar la actividad en esta \u00a0 materia, de modo que dentro de este muy amplio marco, el legislador puede fijar \u00a0 discrecionalmente los criterios para la titulaci\u00f3n de bienes bald\u00edos en favor de \u00a0 particulares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0En segundo lugar, \u00a0 esta Corporaci\u00f3n ha establecido que la determinaci\u00f3n de los criterios y pautas \u00a0 para la distribuci\u00f3n de la tierra debe responder no solo al deber del Estado de \u00a0 democratizar la tierra y de promover el acceso progresivo a la misma por parte \u00a0 de la poblaci\u00f3n campesina, sino tambi\u00e9n a todo el conjunto de principios y \u00a0 reglas constitucionales, como la obligaci\u00f3n del Estado de proteger la diversidad \u00a0 y la integridad del ambiente y conservar las \u00e1reas de importancia ecol\u00f3gica \u00a0 (art. 79 C.P.), el deber de garantizar la producci\u00f3n de alimentos (art. 65 C.P.) \u00a0 y el de asegurar el desarrollo econ\u00f3mico y social del pa\u00eds (art. 223 C.P.), y el \u00a0 respeto de la autonom\u00eda de las entidades territoriales para fijar sus pol\u00edticas \u00a0 de desarrollo y el uso del suelo (art. 287 C.P.). As\u00ed las cosas, el escrutinio \u00a0 judicial de las normas relativas a la titulaci\u00f3n de bienes bald\u00edos debe \u00a0 efectuarse teniendo como par\u00e1metro todo este entramado, y no solo las normas \u00a0 sobre la propiedad privada, consideradas aisladamente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En este escenario, \u00a0 la Corte ha entendido que ni el derecho a la propiedad privada ni el deber del \u00a0 Estado de democratizar la propiedad y promover el acceso a la tierra por parte \u00a0 de los trabajadores agrarios tienen un alcance absoluto, no solo porque estos \u00a0 imperativos deben articularse con todo el conjunto de exigencias \u00a0 constitucionales, sino tambi\u00e9n porque propiamente hablando, la propiedad sobre \u00a0 la tierra no es un fin en s\u00ed mismo, sino un mecanismo o un instrumento para la \u00a0 consecuci\u00f3n de fines constitucionalmente valiosos, como la satisfacci\u00f3n de las \u00a0 necesidades de la poblaci\u00f3n campesina y la promoci\u00f3n del desarrollo econ\u00f3mico y \u00a0 social del pa\u00eds. En este contexto, el alcance del derecho la propiedad y del \u00a0 deber estatal de promover el acceso a la tierra debe establecerse en funci\u00f3n de \u00a0 tales fines. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Finalmente, \u00a0 partiendo de los est\u00e1ndares anteriores, la Corte ha entendido que, en principio, \u00a0 el legislador se encuentra facultado para restringir la titulaci\u00f3n de bienes \u00a0 bald\u00edos en favor de particulares, en la medida en que el deber de promover el \u00a0 acceso a la tierra es un deber de alcance relativo, seg\u00fan las consideraciones \u00a0 anteriores. Estas restricciones ser\u00edan constitucionalmente admisibles en la \u00a0 medida en que est\u00e9n orientadas a satisfacer otros fines estatales u otros \u00a0 imperativos constitucionales, o en la medida en que focalicen o prioricen al \u00a0 acceso a las tierras por los grupos sociales que en raz\u00f3n de su situaci\u00f3n de \u00a0 vulnerabilidad requieran una protecci\u00f3n especial y reforzada por parte del \u00a0 Estado, como la poblaci\u00f3n campesina, o aquellos que promuevan la explotaci\u00f3n \u00a0 econ\u00f3mica de la tierra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Es as\u00ed como en la \u00a0 sentencia C-536 de 1997[11]\u00a0 \u00a0 esta Corporaci\u00f3n evalu\u00f3 la constitucionalidad de las normas legales que \u00a0 establecen una limitaci\u00f3n a la adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos en funci\u00f3n de la \u00a0 extensi\u00f3n determinada para las Unidad Agraria Familiar, cuestionadas en su \u00a0 momento por implicar, a juicio del demandante, una restricci\u00f3n injustificada al \u00a0 derecho de propiedad y al deber del Estado de promover el acceso progresivo de \u00a0 los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra. En este fallo la Corte \u00a0 sostuvo que en principio son constitucionalmente admisibles las limitaciones \u00a0 establecidas en la legislaci\u00f3n para la entrega de bienes bald\u00edos, teniendo en \u00a0 cuenta que se trata de inmuebles que pertenecen al Estado y que por ello su \u00a0 titulaci\u00f3n en favor de particulares es de ocurrencia excepcional, que la ley \u00a0 prev\u00e9 un amplio cat\u00e1logo de mecanismos para acceder a la propiedad de la tierra, \u00a0 y que en cualquier caso, el derecho a la propiedad y el deber estatal de \u00a0 promover el acceso a la propiedad de la tierra son derechos relativos que deben \u00a0 ser articulados con los dem\u00e1s imperativos constitucionales, como el deber \u00a0 reforzado de protecci\u00f3n hacia los segmentos sociales desfavorecidos, el deber de \u00a0 promover el desarrollo econ\u00f3mico sostenible, y el de ordenar y organizar el \u00a0 territorio nacional seg\u00fan el inter\u00e9s general. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de estas premisas, la Corte concluy\u00f3 que la restricci\u00f3n \u00a0 normativa a la pol\u00edtica de adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos era \u00a0 constitucionalmente admisible, en cuanto atend\u00eda a la necesidad de evitar tanto \u00a0 la concentraci\u00f3n de la propiedad, como su fraccionamiento, y a la de asegurar \u00a0 que la titulaci\u00f3n de bienes no implica \u00fanicamente el acrecentamiento \u00a0 patrimonial, sino el desarrollo econ\u00f3mico y la satisfacci\u00f3n de las necesidades \u00a0 de la poblaci\u00f3n campesina. En este sentido, la Corte sostuvo lo siguiente: \u00a0 \u201cLos bald\u00edos son bienes que pertenecen a la Naci\u00f3n, cuya adjudicaci\u00f3n se puede \u00a0 hacer a los particulares o a las entidades p\u00fablicas, bajo un criterio de \u00a0 utilidad y de beneficio social, econ\u00f3mico y ecol\u00f3gica (\u2026) ello justifica las \u00a0 restricciones que ha establecido el legislador a su adjudicaci\u00f3n, con el fin de \u00a0 que la explotaci\u00f3n de los bald\u00edos se integre al proceso de transformaci\u00f3n \u00a0 agraria. Acorde con los referidos prop\u00f3sitos, el legislador ha terminado (\u2026) el \u00a0 \u00e1rea adjudicable con el fin de prevenir su acaparamiento; el \u00e1rea m\u00ednima \u00a0 susceptible de titulaci\u00f3n para evitar el minifundio; la prohibici\u00f3n de adjudicar \u00a0 bald\u00edos en favor de quienes posean un patrimonio neto superior a mil salarios \u00a0 m\u00ednimos, etc.(\u2026) estas limitaciones tampoco est\u00e1n prohibidas en la Carta \u00a0 Pol\u00edtica, sino que por el contrario, resulta imperioso establecerlas como medios \u00a0 id\u00f3neos para poder dar cumplimiento a los deberes atribuidos al Estado en los \u00a0 art\u00edculos 64, 333 y 334 de la Carta Pol\u00edtica (\u2026) la adquisici\u00f3n y ejercicio de \u00a0 la propiedad privada puede ser susceptible de una serie de condicionamientos y \u00a0 cargas impuestas por el Estado, en raz\u00f3n de que la propiedad no se concibe como \u00a0 un derecho absoluto sino relativo (\u2026) Ahora bien, si la relativizaci\u00f3n de la \u00a0 propiedad privada se predica del dominio privado, con mayor raz\u00f3n debe \u00a0 predicarse del que se genera cuando la Naci\u00f3n adjudica los bienes bald\u00edos, si se \u00a0 repara que \u00e9stos indefectiblemente est\u00e1n destinado a contribuir al logro de los \u00a0 fines esenciales del Estado\u201d. A partir de estas consideraciones, la Corte \u00a0 concluy\u00f3 que las prescripciones legales demandadas que establec\u00edan limitaciones \u00a0 a la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos eran compatibles con la Constituci\u00f3n, y declar\u00f3 su \u00a0 exequibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de esta misma l\u00ednea, en la sentencia C-595 de 1995[12] \u00a0se evalu\u00f3 la constitucionalidad de las normas legales que sustraen del r\u00e9gimen \u00a0 com\u00fan los bienes bald\u00edos, estableciendo, por ejemplo, que no son susceptibles de \u00a0 ser adquiridos mediante prescripci\u00f3n adquisitiva de dominio, que la ocupaci\u00f3n \u00a0 sobre los mismos no configura una posesi\u00f3n ni otorga derecho a que sea \u00a0 adjudicado al ocupante, y que la adjudicaci\u00f3n del mismo est\u00e1 supeditado a su \u00a0 explotaci\u00f3n econ\u00f3mica. La Corte sostuvo nuevamente que, en principio, las \u00a0 limitaciones a la posesi\u00f3n y adquisici\u00f3n de predios bald\u00edos se ajustan a la \u00a0 preceptiva constitucional, particularmente si tales restricciones tienen por \u00a0 objeto o efecto priorizar el acceso a la propiedad rural a quienes carecen de la \u00a0 misma, y que adem\u00e1s, la valoraci\u00f3n de la preceptiva legal debe considerar los \u00a0 distintos dispositivos para acceder a la propiedad, y no solo el mecanismo de la \u00a0 adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos. Con fundamento en estas consideraciones, se \u00a0 declar\u00f3 la exequibilidad de la normatividad demandada. Una aproximaci\u00f3n \u00a0 semejante se encuentra en las sentencias C-644 de 2012[13] \u00a0y C-623 de 2015[14]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Evaluaci\u00f3n de los \u00a0 cargos de la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Teniendo como referente \u00a0 los par\u00e1metros anteriores, pasa la Corte a determinar la compatibilidad de la \u00a0 regla demandada con los art\u00edculos 58, 60 y 64 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Lo primero que debe \u00a0 tenerse en cuenta es que dentro del debate que se surti\u00f3 en este proceso, se \u00a0 presentaron tres posiciones en torno a la soluci\u00f3n jur\u00eddica que desde el punto \u00a0 de vista constitucional deber\u00eda darse a la hip\u00f3tesis en la que una persona es \u00a0 propietaria o poseedora de un inmueble rural cuya extensi\u00f3n no permite la \u00a0 conformaci\u00f3n de un proyecto productivo, y pretende la adjudicaci\u00f3n de un terreno \u00a0 bald\u00edo que ha explotado econ\u00f3micamente: (i) de un lado, algunos de los \u00a0 intervinientes sostienen que la prohibici\u00f3n para que le sea adjudicado un \u00a0 terreno bald\u00edo es constitucionalmente admisible, en la medida en que el Estado \u00a0 debe focalizar este tipo de beneficios en las personas que carecen de toda forma \u00a0 de propiedad, y que por tanto, la prohibici\u00f3n legal cuestionada no infringe la \u00a0 Constituci\u00f3n; (ii) de otro lado, la demandante e Incoder en liquidaci\u00f3n \u00a0 sostienen que el Estado deber\u00eda poder adjudicar a la persona aquella extensi\u00f3n \u00a0 de tierra que, sumada a la que ya tiene como propietario o poseedor, permita el \u00a0 desarrollo de proyectos productivos, pero que esta soluci\u00f3n es opuesta a la \u00a0 prevista en el art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994, en tanto esta impide cualquier \u00a0 titulaci\u00f3n de bald\u00edos en favor de personas que ya son propietarias o poseedoras \u00a0 de otras tierras, y que por esto, el precepto demandado debe ser retirado del \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico, o declarado condicionalmente exequible; (iii) finalmente, \u00a0 otros intervinientes sostienen que el Estado deber\u00eda poder adjudicar a la \u00a0 persona aquella extensi\u00f3n de tierra que, sumada a la que ya tiene como \u00a0 propietario o poseedor, permita el desarrollo de proyectos productivos, pero que \u00a0 de hecho, esta es la soluci\u00f3n que ofrece actualmente la legislaci\u00f3n colombiana \u00a0 al interpretarse conjuntamente el precepto demandado con el art\u00edculo 66 de la \u00a0 Ley 160 de 1994, que ordena efectuar las titulaciones en Unidades Agr\u00edcolas \u00a0 Familiares; tan es as\u00ed que la normativa infralegal, como los acuerdos del \u00a0 Incoder y los decretos reglamentarios, acogen esta soluci\u00f3n y prev\u00e9n la \u00a0 adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos a quienes ya son propietarios o poseedores de otros \u00a0 inmuebles, en aquella extensi\u00f3n que permita alcanzar la UAF para la respectiva \u00a0 zona; por ello, la norma debe ser declarada exequible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La Sala acoge esta \u00a0 \u00faltima f\u00f3rmula, teniendo en cuenta dos factores: (i) por un lado, que una \u00a0 prohibici\u00f3n absoluta para adjudicar bienes bald\u00edos para quienes tienen un t\u00edtulo \u00a0 de propiedad o una posesi\u00f3n sobre un inmueble regular, en aquellos casos en los \u00a0 que el predio objeto del derecho real o de la posesi\u00f3n tiene una extensi\u00f3n \u00a0 insuficiente para desarrollar un proyecto productivo, comportar\u00eda una \u00a0 vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad y restringir\u00eda de manera injustificada el \u00a0 derecho a la propiedad privada y el deber del Estado de promover el acceso a la \u00a0 tierra por parte de los trabajadores agrarios; (ii) y por otro lado, que a esta \u00a0 soluci\u00f3n se puede arribar sin necesidad de intervenir judicialmente el texto \u00a0 legal: la declaratoria de inexequibilidad levantar\u00eda la prohibici\u00f3n de \u00a0 titulaci\u00f3n de bald\u00edos en hip\u00f3tesis en que s\u00ed es constitucionalmente admisible, y \u00a0 un condicionamiento resulta superfluo, en tanto el precepto legal admite una \u00a0 interpretaci\u00f3n compatible con la Constituci\u00f3n, que ha sido acogida por los \u00a0 operadores jur\u00eddicos encargados de su aplicaci\u00f3n y materializaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Con respecto al primero \u00a0 de estos supuestos, la Corte encuentra que prohibir la adjudicaci\u00f3n de terrenos \u00a0 bald\u00edos a personas que cuentan con un t\u00edtulo de propiedad o que son poseedoras \u00a0 de un predio rural cuya extensi\u00f3n es insuficiente para desarrollar un proyecto \u00a0 productivo, restringe de manera injustificada el derecho a la propiedad privada \u00a0 y el deber del Estado de promover el acceso a la tierra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, como dentro del ordenamiento constitucional la protecci\u00f3n a \u00a0 la tierra se establece en raz\u00f3n de su funci\u00f3n social, y en particular, en raz\u00f3n \u00a0 de su contribuci\u00f3n al desarrollo econ\u00f3mico y social, y en raz\u00f3n de su capacidad \u00a0 para satisfacer las necesidades de la poblaci\u00f3n campesina, cuando por la \u00a0 insuficiente extensi\u00f3n del terreno sobre el cual se tiene la propiedad o la \u00a0 posesi\u00f3n, este resulta insuficiente para la consecuci\u00f3n de estos fines, el \u00a0 criterio restrictivo acogido por el legislador desconoce la racionalidad \u00a0 subyacente al reconocimiento de la propiedad y de su funci\u00f3n social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este escenario, la \u00a0 prohibici\u00f3n legal, aplicada en el escenario propuesto por la demandante, \u00a0 infringe diferentes preceptos constitucionales, tal como se explica a \u00a0 continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.4.1. En primer lugar, vulnera el derecho a la igualdad, \u00a0 porque se introduce un trato diferenciado para dos supuestos de hecho que \u00a0 deber\u00edan tener el mismo tratamiento jur\u00eddico: el de la persona que no es \u00a0 propietaria de ning\u00fan inmueble, y el de la persona que lo es, pero sobre un \u00a0 peque\u00f1o terreno que solo puede ser destinado a la vivienda o para otro uso \u00a0 distinto al de conformaci\u00f3n de un proyecto productivo sostenible. Como la \u00a0 adjudicaci\u00f3n de bienes bald\u00edos se orienta justamente a promover la \u00a0 materializaci\u00f3n de este tipo de proyectos, y a que por esta v\u00eda se asegure la \u00a0 satisfacci\u00f3n de las necesidades de las familias que hacen parte de la poblaci\u00f3n \u00a0 campesina y se promueva el desarrollo econ\u00f3mico y social, cuando la propiedad o \u00a0 la posesi\u00f3n resulta claramente insuficiente para garantizar estos fines, la \u00a0 diferenciaci\u00f3n normativa establecida en la norma demandada se ampara en un \u00a0 criterio formalista y restrictivo que desconoce el elemento relevante en com\u00fan \u00a0 de los dos supuestos de hecho objeto de la comparaci\u00f3n: la carencia del insumo \u00a0 productivo y de satisfacci\u00f3n de las necesidades familiares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.4.2. Y en segundo lugar, la norma establece una restricci\u00f3n \u00a0 injustificada al derecho de propiedad y al deber estatal de promover el acceso a \u00a0 la tierra, amparado en un t\u00edtulo que claramente resulta insuficiente para \u00a0 satisfacer los fines constitucionales de la propiedad sobre la tierra. La Corte \u00a0 toma nota de que ninguno de estos derechos y deberes tiene un car\u00e1cter absoluto, \u00a0 y que adem\u00e1s, el alcance que se le otorgue debe atender a la totalidad de \u00a0 imperativos constitucionales. No obstante, como quiera que en este caso la \u00a0 restricci\u00f3n legal no tiene por objeto o efecto la materializaci\u00f3n de otros fines \u00a0 estatales, la limitaci\u00f3n legal carece de justificaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La Corte estima, adem\u00e1s, que como \u00a0 el precepto legal demandado admite una soluci\u00f3n de este tipo, y que como adem\u00e1s \u00a0 esta l\u00ednea hermen\u00e9utica ha sido acogida ampliamente en la comunidad jur\u00eddica, no \u00a0 se requiere la intervenci\u00f3n judicial en el texto legal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por las razones expuestas, la Corte \u00a0 declarar\u00e1 la exequibilidad del precepto demandado, pero sobre la base de que la \u00a0 prohibici\u00f3n contenida en el inciso 1 del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994 no se \u00a0 aplica cuando la extensi\u00f3n del predio rural del propietario o poseedor que \u00a0 aspira a la adjudicaci\u00f3n de un terreno bald\u00edos, es inferior al \u00e1rea de la Unidad \u00a0 Agr\u00edcola Familiar de la correspondiente zona relativamente homog\u00e9nea, que es la \u00a0 extensi\u00f3n que permite la conformaci\u00f3n de unidades productivas aut\u00f3nomas, y en el \u00a0 entendido de que la titulaci\u00f3n procede respecto del \u00e1rea necesaria para \u00a0 completar la extensi\u00f3n de la Unidad Agr\u00edcola Familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando \u00a0 justicia y en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECLARAR LA EXEQUIBILIDAD del inciso \u00a0 primero del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994, en los t\u00e9rminos expuestos en los \u00a0 fundamentos de esta sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, \u00a0 comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte \u00a0 Constitucional y arch\u00edvese el expediente.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
AQUILES IGNACIO ARRIETA G\u00d3MEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] \u00a0\u00a0Como sustento de esta tesis, la entidad cita y transcribe \u00a0 parcialmente la sentencia C-644 de 2012 (M.P. Adriana Mar\u00eda Guill\u00e9n Arango), que \u00a0 explica el fundamento y el alcance de la libertad de configuraci\u00f3n legislativa y \u00a0 de la cl\u00e1usula general de competencia en favor del Congreso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] \u00a0\u00a0M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] \u00a0\u00a0M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] \u00a0\u00a0M:P. Adriana Mar\u00eda Guill\u00e9n Arango. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] \u00a0\u00a0Como respaldo de esta tesis se cita y transcribe parcialmente \u00a0la sentencia C-006 de 2002[6], en la que se \u00a0 sostuvo que las Unidades Agr\u00edcolas Familiares se enmarcan dentro de la funci\u00f3n \u00a0 social de la propiedad y dentro del bienestar general: \u201cla funci\u00f3n social que \u00a0 tiene la propiedad, y en especial la rural, obliga a que su tenencia y \u00a0 explotaci\u00f3n siempre est\u00e9 orientada hacia el bienestar de la comunidad; por ello, \u00a0 en materia de acceso a la propiedad se ha privilegiado a los trabajadores \u00a0 agrarios no solo con el objeto de facilitarles la adquisici\u00f3n de la tierra, sino \u00a0 con el \u00e1nimo de procurarles un mejor\u00a0 nivel de vida y de estimular el \u00a0 desarrollo agropecuario y por consiguiente el econ\u00f3mico y social del pa\u00eds. Las \u00a0 Unidades Agr\u00edcolas Familiares (UAF) encajan perfectamente dentro de este \u00a0 prop\u00f3sito (\u2026) a trav\u00e9s de las UAF, el legislador busca evitar que la parcelaci\u00f3n \u00a0 de la tierra genere la proliferaci\u00f3n de minifundios que la hagan improductiva y \u00a0 que frustre la realizaci\u00f3n de los postulados constitucionales relacionados con \u00a0 la producci\u00f3n agr\u00edcola y la funci\u00f3n social de la propiedad agraria, puesto que \u00a0 los minifundios no le dan la posibilidad al campesinado de obtener excedentes \u00a0 capitalizables que le permitan mejorar sus condiciones de vida\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
[7] \u00a0\u00a0M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] \u00a0\u00a0M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] \u00a0\u00a0Art\u00edculo 65 de la Ley 160 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10]\u00a0 Art\u00edculo 66 de la Ley 160 de 1994. \u00a0 Con fundamento en esta pauta, en la Resoluci\u00f3n 017 de 1995 de INCORA se fijaron \u00a0 los criterios metodol\u00f3gicos para determinar la unidad agr\u00edcola familiar en \u00a0 terrenos bald\u00edos, seg\u00fan las zonas relativamente homog\u00e9neas adjudicables. Y a \u00a0 partir de estos criterios, en la Resoluci\u00f3n 041 de 1996 se determinaron las \u00a0 extensiones para las Unidades Agr\u00edcolas Familiares (UAFs), dividiendo el \u00a0 territorio nacional en zonas que coinciden en t\u00e9rminos generales con los \u00a0 departamentos, y al interior de cada uno de estos, se crearon las Zonas \u00a0 Relativamente Homog\u00e9neas, para las cuales se fija la extensi\u00f3n de la UAF. Por \u00a0 tan solo mencionar algunos ejemplos, en la Regional Antioquia existen 9 Zonas \u00a0 Relativamente Homog\u00e9neas, cuya extensi\u00f3n seg\u00fan el uso agr\u00edcola, mixto o \u00a0 ganadero, oscila entre 6 y 77 Hect\u00e1reas. En la Regional Arauca existen cinco \u00a0 ZRH, y la Zona 5 oscila entre 850 y 1071 hect\u00e1reas. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
[11] \u00a0\u00a0M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] \u00a0\u00a0M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] \u00a0\u00a0M.P. Adriana Mar\u00eda Guill\u00e9n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] \u00a0\u00a0M.P. Alberto Rojas R\u00edos.<\/p>\n
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