\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-644-16 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-644\/16 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES \u00a0 AGROPECUARIAS Y PESQUERAS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL-No \u00a0 vulnera el principio de legalidad ni el debido proceso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Administraci\u00f3n y recaudo de contribuciones \u00a0 parafiscales agropecuarias y pesqueras\/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO \u00a0 2014-2018-Asunci\u00f3n temporal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural \u00a0 para administrar contribuciones parafiscales por encargo fiduciario, cuando \u00a0 entidad encargada no garantice el cumplimiento de reglas y pol\u00edticas en la \u00a0 materia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN \u00a0 MATERIA TRIBUTARIA-Relaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Naturaleza \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Caracter\u00edsticas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Condici\u00f3n de tributo\/CONTRIBUCIONES \u00a0 PARAFISCALES-Principio de legalidad\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Caracter\u00edsticas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO-Establece contribuciones fiscales y excepcionalmente contribuciones \u00a0 parafiscales\/CONGRESO-Amplio margen de configuraci\u00f3n para establecer los \u00a0 tributos y regular los procedimientos para su recaudo y administraci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEYES, ORDENANZAS Y ACUERDOS-Deben fijar directamente los elementos del \u00a0 tributo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Competencia del legislador \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PARAFISCALIDAD-Fuentes formales del derecho\/CONTRIBUCIONES \u00a0 PARAFISCALES-Fuentes formales del derecho\/SISTEMA DE FUENTES FORMALES DEL \u00a0 DERECHO APLICABLES A LA PARAFISCALIDAD-Normatividad\/ESTATUTO ORGANICO DEL \u00a0 PRESUPUESTO-Compila normas org\u00e1nicas que rigen el proceso de preparaci\u00f3n, \u00a0 aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Car\u00e1cter obligatorio, singular, especial y \u00a0 aut\u00f3nomo\/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Recursos p\u00fablicos sometidos al \u00a0 control de las autoridades correspondientes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MANEJO, ADMINISTRACION, EJECUCION Y DESTINACION DE LA \u00a0 CONTRIBUCION PARAFISCAL-Alcance \u00a0 a partir de la ley que la crea y las normas precedentes o sucesivas relacionadas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las \u00a0 contribuciones parafiscales\/ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Par\u00e1metro \u00a0 de validez de disposiciones que crean y regulan las contribuciones parafiscales\/LEYES \u00a0 ORGANICAS-Par\u00e1metro de control de leyes ordinarias\/LEYES ORGANICAS-Hacen \u00a0 parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato al igual que leyes \u00a0 estatutarias \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES \u00a0 PARAFISCALES-Amplia regulaci\u00f3n legislativa ordinaria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Intervenci\u00f3n transitoria en la regulaci\u00f3n de \u00a0 las contribuciones parafiscales y ejercicio de funciones administrativas por \u00a0 particulares\/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Expedici\u00f3n \u00a0 de decretos, resoluciones y \u00f3rdenes para la ejecuci\u00f3n de leyes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SISTEMA DE FUENTES EN MATERIA DE PARAFISCALIDAD-Integrado por normas que fijan el r\u00e9gimen de \u00a0 las contribuciones parafiscales\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Rigor en la \u00a0 determinaci\u00f3n pol\u00edtica de los elementos del tributo\/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Regulaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Validez de la actividad reglamentaria incluye las condiciones generales que rigen \u00a0 su administraci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MATERIALIDAD \u00a0 LEGISLATIVA-Definici\u00f3n de los elementos esenciales de las contribuciones parafiscales\/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL \u00a0 GOBIERNO-Exige que la ley haya configurado previamente una regulaci\u00f3n b\u00e1sica \u00a0 o materialidad legislativa\/MATERIALIDAD LEGISLATIVA-Definici\u00f3n \u00a0 depende de la materia que regula \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETO UNICO REGLAMENTARIO DEL SECTOR ADMINISTRATIVO \u00a0 AGROPECUARIO, PESQUERO Y DE DESARROLLO RURAL-Regulaci\u00f3n reglamentaria actual \u00a0 \u00a0<\/p>\n
COMPETENCIA REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO NACIONAL-Diferencia con la atribuci\u00f3n que habilita a \u00a0 las autoridades para fijar las tarifas de las tasas y contribuciones\/METODO Y \u00a0 SISTEMA PARA FIJAR LA TARIFA DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Competencia \u00a0 compartida entre gobierno y autoridades\/METODO Y SISTEMA PARA FIJAR LA TARIFA \u00a0 DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Modelo flexible \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTATUTO DE CONTRATACION ESTATAL-Asignaci\u00f3n de funciones p\u00fablicas a \u00a0 particulares\/FUNCION PUBLICA-Atribuci\u00f3n\/FUNCION PUBLICA-L\u00edmite a \u00a0 la autonom\u00eda de las partes intervinientes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGIMEN DE ADMINISTRACION DE LAS CONTRIBUCIONES \u00a0 PARAFISCALES Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Relaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Particulares encargados de la administraci\u00f3n \u00a0 est\u00e1n vinculados con sujeci\u00f3n a la ley\/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Asignaci\u00f3n \u00a0 de funciones p\u00fablicas a particulares con sujeci\u00f3n a la ley \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION DE RECURSOS PARAFISCALES A PERSONAS \u00a0 JURIDICAS DE DERECHO PRIVADO-Atribuci\u00f3n \u00a0 de funciones p\u00fablicas\/ATRIBUCION DE FUNCIONES PUBLICAS-Fundamento \u00a0 constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS POR PARTICULARES-Condiciones\/EJERCICIO DE FUNCIONES \u00a0 ADMINISTRATIVAS POR PARTICULARES-Recaudo y administraci\u00f3n de recursos parafiscales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS POR PARTICULARES-Asignaci\u00f3n por entidades p\u00fablicas\/EJERCICIO DE FUNCIONES \u00a0 ADMINISTRATIVAS-Regulaci\u00f3n normativa\/EJERCICIO DE FUNCIONES \u00a0 ADMINISTRATIVAS POR PARTICULARES-L\u00edmites en la atribuci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FUNCIONES ADMINISTRATIVAS POR ENTIDADES PUBLICAS Y \u00a0 PARTICULARES-Ejercicio \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DE ADMINISTRACION DE \u00a0 RECURSOS PARAFISCALES-Proyecci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION Y RECAUDO DE RECURSOS PARAFISCALES POR \u00a0 PARTICULARES-Regulaci\u00f3n \u00a0 normativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA EN LA FIJACION \u00a0 DEL REGIMEN DE ADMINISTRACION DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Alcance\/COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA \u00a0 REPUBLICA EN LA FIJACION DEL REGIMEN DE ADMINISTRACION DE LAS CONTRIBUCIONES \u00a0 PARAFISCALES-Jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES \u00a0 POR PARTICULARES-Jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES \u00a0 AGROPECUARIAS Y PESQUERAS-Ley 1753 de 2015 no libra a la discrecionalidad del \u00a0 Presidente o del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el ejercicio de \u00a0 las competencias previstas\/COMPETENCIAS REGLAMENTARIAS DEL PRESIDENTE DE LA \u00a0 REPUBLICA Y FUNCIONES ADMINISTRATIVAS DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO \u00a0 RURAL-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Funci\u00f3n administrativa\/ADMINISTRACION DE \u00a0 CONTRIBUCIONES PARAFISCALES POR PARTICULARES-Actuaci\u00f3n de conformidad con \u00a0 los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, \u00a0 imparcialidad y publicidad\/CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO \u00a0 CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Principios de las actuaciones y procedimientos \u00a0 administrativos\/ADMINISTRACION DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Reglas \u00a0 establecidas en el Decreto 111 de 1996 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES \u00a0 POR PARTICULARES-Sujeci\u00f3n a las reglas establecidas en la Ley 489 de 1998 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS-Objetivos de la inversi\u00f3n de recursos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Reserva legal en materia tributaria no opera \u00a0 con id\u00e9ntica intensidad en todos los frentes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO EN EL REGIMEN DE \u00a0 ADMINISTRACION Y RECAUDO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-L\u00edmite de la actividad reglamentaria del \u00a0 Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION DE RECURSOS PUBLICOS-Corresponde a los \u00f3rganos del Estado\/ADMINISTRACION \u00a0 DE RECURSOS PUBLICOS POR PARTICULARES-Autorizaci\u00f3n del legislador al amparo de su libertad de \u00a0 configuraci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION DE RECURSOS PUBLICOS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y \u00a0 DESARROLLO RURAL-Ejercicio \u00a0 bajo los principios del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo \u00a0 Contencioso Administrativo\/ADMINISTRACION DE RECURSOS PUBLICOS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y \u00a0 DESARROLLO RURAL-Aplicaci\u00f3n \u00a0 del procedimiento establecido en el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de \u00a0 lo Contencioso Administrativo garantiza del debido proceso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO-Aplicaci\u00f3n a toda clase de actuaciones administrativas\/DERECHO \u00a0 AL DEBIDO PROCESO-Alcance en materia administrativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES \u00a0 AGROPECUARIAS Y PESQUERAS-Intervenci\u00f3n debe adoptarse mediante acto motivado \u00a0 sujeto a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa para corregir cualquier \u00a0 abuso en su ejercicio \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-11232 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 106 (parcial) de la Ley 1753 \u00a0 de 2015, \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. \u00a0 \u2018Todos por un nuevo pa\u00eds\u2019\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Adelaida \u00c1ngel Zea \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Sustanciador: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C., veintitr\u00e9s (23) de noviembre de dos mil diecis\u00e9is (2016) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio \u00a0 de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y \u00a0 tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0ANTECEDENTES[1] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 La demanda de inconstitucionalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Normas demandadas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de constitucionalidad, la ciudadana Adelaida \u00a0 \u00c1ngel Zea demand\u00f3 el fragmento del art\u00edculo 106 de la Ley 1753 de 2015 que \u00a0 habilita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para asumir \u00a0 temporalmente, mediante un encargo fiduciario, la administraci\u00f3n de las \u00a0 contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, cuando la entidad \u00a0 administradora no est\u00e9 en condiciones de garantizar el cumplimiento de las \u00a0 reglas y pol\u00edticas correspondientes, de acuerdo con las razones especiales \u00a0 establecidas reglamentariamente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El fragmento impugnado se transcribe y subraya a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1753 DE 2015 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(junio 9) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA DE \u00a0 COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 106. ADMINISTRACI\u00d3N Y RECAUDO DE LAS \u00a0 CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS.\u00a0La administraci\u00f3n de todas las contribuciones \u00a0 parafiscales agropecuarias y pesqueras se realizar\u00e1 directamente por las \u00a0 entidades gremiales que re\u00fanan condiciones de representatividad nacional de una \u00a0 actividad agropecuaria o pesquera determinada y hayan celebrado un contrato \u00a0 especial con el Gobierno nacional, sujeto a los t\u00e9rminos y procedimientos de la \u00a0 ley que haya creado las contribuciones respectivas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las colectividades beneficiarias de contribuciones parafiscales agropecuarias y \u00a0 pesqueras tambi\u00e9n podr\u00e1n administrar estos recursos a trav\u00e9s de sociedades \u00a0 fiduciarias, previo contrato especial con el Gobierno nacional. Este \u00a0 procedimiento tambi\u00e9n se aplicar\u00e1 en casos de declaratoria de caducidad del \u00a0 respectivo contrato de administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si la entidad administradora no est\u00e1 en condiciones de garantizar el \u00a0 cumplimiento de las reglas y pol\u00edticas que debe regir la ejecuci\u00f3n de las \u00a0 contribuciones parafiscales, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, \u00a0 por razones especiales definidas mediante reglamento, podr\u00e1 asumir \u00a0 temporalmente, a trav\u00e9s de un encargo fiduciario, la administraci\u00f3n de dichas \u00a0 contribuciones y efectuar el recaudo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La fiducia ser\u00e1 contratada de conformidad con las normas de contrataci\u00f3n estatal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mientras se surte el procedimiento de contrataci\u00f3n de la fiducia, el Ministerio \u00a0 de Agricultura y Desarrollo Rural podr\u00e1 realizar directamente el encargo \u00a0 fiduciario por t\u00e9rmino no mayor a 6 meses. En todo caso los rendimientos \u00a0 financieros de dicho encargo fiduciario no podr\u00e1n ser inferiores al promedio de \u00a0 mercado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior igualmente proceder\u00e1 en caso de incumplimiento de las cl\u00e1usulas del \u00a0 contrato especial de administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o.\u00a0Las entidades \u00a0 administradoras de los Fondos provenientes de contribuciones parafiscales \u00a0 agropecuarias y pesqueras podr\u00e1n demandar por v\u00eda ejecutiva ante la jurisdicci\u00f3n \u00a0 ordinaria el pago de las mismas. Para este efecto, el representante legal de \u00a0 cada entidad expedir\u00e1, de acuerdo con la informaci\u00f3n que le suministre el \u00a0 Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el certificado en el cual conste el \u00a0 monto de la deuda y su exigibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0El contribuyente o \u00a0 recaudador de la contribuci\u00f3n parafiscal que no la pague o transfiera \u00a0 oportunamente a la entidad administradora, cancelar\u00e1 intereses de mora a la tasa \u00a0 se\u00f1alada para el impuesto de renta y complementarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3o.\u00a0Los miembros de las \u00a0 juntas directivas de los fondos que manejen recursos parafiscales, distintos a \u00a0 aquellos que representen a entidades p\u00fablicas, deber\u00e1n ser elegidos por medios \u00a0 democr\u00e1ticos que garanticen la participaci\u00f3n de los gravados con la cuota \u00a0 parafiscal respectiva.\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Cargos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de \u00a0 la actora, la previsi\u00f3n legal demandada es incompatible con los art\u00edculos 29, \u00a0 150 y 338 de la Carta Pol\u00edtica, as\u00ed como con el art\u00edculo 29 del Estatuto \u00a0 Org\u00e1nico del Presupuesto Nacional, compilado por el Decreto 111 de 1996, tal \u00a0 como se explica a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2.1.\u00a0 \u00a0Desconocimiento del \u00a0 principio de reserva legal en materia tributaria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer \u00a0 lugar, la norma habr\u00eda infringido el principio de reserva de ley, y por esta v\u00eda \u00a0 habr\u00eda vulnerado los art\u00edculos 150.12 y 338 de la Carta Pol\u00edtica, as\u00ed como el \u00a0 art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996, que constituye un par\u00e1metro de \u00a0 constitucionalidad de las leyes por su naturaleza, contenido y jerarqu\u00eda \u00a0 estatutaria. Seg\u00fan la accionante, la infracci\u00f3n se presenta porque el precepto \u00a0 impugnado otorg\u00f3 facultades normativas al Ejecutivo que eran privativas del \u00a0 legislador y de las que, por consiguiente, este \u00faltimo no pod\u00eda desprenderse. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, \u00a0 seg\u00fan los art\u00edculos 150.12 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los tributos deben \u00a0 ser creados exclusivamente por los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular, instancias \u00a0 que por este motivo, detentan la competencia para definir los elementos \u00a0 esenciales de las obligaciones tributarias. A su turno, las contribuciones \u00a0 parafiscales constituyen una especie de tributo que revisten algunas \u00a0 particularidades por gravar \u00fanicamente a un sector social y econ\u00f3mico \u00a0 espec\u00edfico, que es tambi\u00e9n su \u00fanico destinatario. En virtud de esta \u00a0 peculiaridad, a nivel constitucional se ha determinado que el sujeto encargado \u00a0 del recaudo y de la administraci\u00f3n de los recursos correspondientes, es un \u00a0 elemento esencial de las contribuciones parafiscales, sujeto al principio de \u00a0 reserva de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como \u00a0 el art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996, que compila las leyes 38 de 1989, 179 de \u00a0 1994 y 225 de 1995, leyes estatutarias a las cuales se debe sujetar la actividad \u00a0 legislativa, determina que \u201cla administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos \u00a0 se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se \u00a0 destinar\u00e1n solo al objeto previsto en ella\u201d. Teniendo en cuenta la \u00a0 naturaleza de este gravamen, la propia Corte Constitucional ha establecido que \u00a0 el principio de legalidad del tributo se extiende, en el caso de las \u00a0 contribuciones parafiscales, al sujeto en cargado de su manejo, y a los \u00a0 criterios b\u00e1sicos para la ejecuci\u00f3n de esta actividad. Es as\u00ed como en la \u00a0 sentencia C-298 de 1998 la Corte sostuvo que \u201cpor las caracter\u00edsticas mismas \u00a0 de los recursos parafiscales, la ley tambi\u00e9n debe se\u00f1alar cu\u00e1l es la entidad \u00a0 administradora de estas cuotas, as\u00ed como la destinaci\u00f3n especial de las mismas\u201d. \u00a0 Con fundamento en esta exigencia de orden constitucional, las distintas leyes \u00a0 que han creado las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, han \u00a0 individualizado tambi\u00e9n la instancia encargada del recaudo y administraci\u00f3n de \u00a0 los recursos, tal como ocurre en las leyes 89 de 1993 y 114, 117, 118 y 138 de \u00a0 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este \u00a0 orden de ideas, correspond\u00eda de manera privativa al Congreso definir las \u00a0 hip\u00f3tesis y las condiciones bajo las cuales se sustrae a las referidas entidades \u00a0 de dicho rol, y en las que la funci\u00f3n respectiva se entrega temporalmente a las \u00a0 instancias gubernamentales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El precepto legal impugnado, sin embargo, habr\u00eda desconocido esta directriz \u00a0 constitucional al facultar al Ejecutivo para determinar los casos en que el \u00a0 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural puede efectuar la labor que de \u00a0 ordinario realizan las entidades gremiales designadas por el legislador, sin \u00a0 siquiera fijar una pauta clara, concreta y objetiva que permita definir el \u00a0 cat\u00e1logo de hip\u00f3tesis en que opera este desplazamiento, ni las condiciones que \u00a0 deben satisfacer las entidades gremiales para no ser retiradas de la funci\u00f3n que \u00a0 en principio le corresponde de manera privativa: \u201cSiendo, como se ha visto, \u00a0 que uno de los elementos que constituyen la parte estructural del tributo \u00a0 parafiscal es precisamente el de la administraci\u00f3n de los recursos generados por \u00a0 \u00e9l, dejar a la decisi\u00f3n del reglamento la definici\u00f3n de las razones especiales \u00a0 que ameritan apartar a una entidad definida o caracterizada por la ley de un \u00a0 tributo parafiscal y que, adem\u00e1s, ha suscrito un contrato de administraci\u00f3n con \u00a0 el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de la labor encomendada al \u00a0 respecto, como lo hace la norma demandada, viola, entonces, ostensiblemente la \u00a0 reserva de ley\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2.2. Desconocimiento del derecho al debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, el precepto impugnado habr\u00eda violado el \u00a0 debido proceso, por cuanto en \u00e9ste se facult\u00f3 al Ejecutivo para definir las \u00a0 hip\u00f3tesis en las que la administraci\u00f3n p\u00fablica puede terminar unilateralmente la \u00a0 relaci\u00f3n contractual entre las entidades administradoras de los recursos \u00a0 parafiscales y el Ministerio de Agricultura y de Desarrollo Rural, y en las que \u00a0 esta instancia gubernamental puede desplazar, tambi\u00e9n de manera unilateral, al \u00a0 \u00f3rgano que por ley le corresponde el manejo de las referidas contribuciones, \u00a0 pese a que el \u00f3rgano llamado a desarrollar esta materia era el propio Congreso y \u00a0 no el gobierno nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la medida en que el inciso final del art\u00edculo 150 de \u00a0 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica radica en el Congreso la potestad para fijar el r\u00e9gimen \u00a0 de contrataci\u00f3n estatal, y en la medida en que el manejo de los recursos \u00a0 parafiscales agropecuarios y pesqueros por parte de las entidades gremiales se \u00a0 materializa a trav\u00e9s de un contrato suscrito entre tales organismos y las \u00a0 instancias gubernamentales, la definici\u00f3n de los casos en que se retira a \u00a0 aquellas de dicha actividad, supone necesariamente una intervenci\u00f3n en la \u00a0 relaci\u00f3n contractual, y por tanto, \u00e9ste t\u00f3pico deb\u00eda ser objeto de un desarrollo \u00a0 legal, y no reglamentario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La irregularidad anterior se agravar\u00eda por la \u00a0 circunstancia de que la norma no solo otorg\u00f3 competencias normativas en materia \u00a0 de contrataci\u00f3n estatal al Ejecutivo, sino que adem\u00e1s, lo hizo en asuntos \u00a0 especialmente sensibles en los que el Estado ejerce potestades exorbitantes y \u00a0 excepcionales en las que el particular se encuentra en una situaci\u00f3n de \u00a0 inferioridad, y en los que el objeto y el efecto del procedimiento reglado es la \u00a0 restricci\u00f3n al ejercicio de los derechos. En virtud de estas dos \u00a0 particularidades, el derecho al debido proceso exig\u00eda que estos procedimientos \u00a0 fuesen regulados, al menos en sus l\u00edneas b\u00e1sicas, por el legislador, y pese a \u00a0 ello, el precepto demandado facult\u00f3 al Ejecutivo para fijar estos lineamientos, \u00a0 incluso en un punto tan fundamental como la definici\u00f3n de las hip\u00f3tesis en que \u00a0 una entidad gremial puede ser desplazada de su funci\u00f3n de administrar los \u00a0 recursos parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior significa que \u201cla ley del plan, sin \u00a0 haber determinado la \u2018materia reglamentable\u2019 est\u00e1 derivando hacia el Presidente \u00a0 de la Rep\u00fablica el poder normativo para definir las causales y circunstancias en \u00a0 que la entidad administradora deja de estar en \u2018condiciones de garantizar el \u00a0 cumplimiento de las reglas y pol\u00edticas que deben regir la ejecuci\u00f3n de esta \u00a0 clase de tributos\u2019 (\u2026) Ello significa que por medio de la disposici\u00f3n demandada \u00a0 el legislador ha declinado su competencia normativa para la regulaci\u00f3n de unos \u00a0 supuestos en los cuales la administraci\u00f3n, unilateralmente, puede afectar, \u00a0 adem\u00e1s de la situaci\u00f3n y los derechos contractuales de un particular, la de todo \u00a0 el grupo social involucrado en la correspondiente actividad agropecuaria y \u00a0 pesquera que representa la entidad gremial contratista del Estado\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Solicitud \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones anteriores, la \u00a0 accionante solicita a esta Corporaci\u00f3n declarar la inexequibilidad del inciso 3 \u00a0 del art\u00edculo 106 de la Ley 1753 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Tr\u00e1mite procesal \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Mediante auto del d\u00eda 19 de febrero \u00a0 de 2016, el magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda, adoptando dos tipos de \u00a0 \u00f3rdenes: (i) de una parte, con el objeto de contar con elementos de contexto, se \u00a0 requiri\u00f3 informaci\u00f3n al Ministerio de Agricultura y de Desarrollo Econ\u00f3mico \u00a0 sobre el uso que el gobierno nacional habr\u00eda dado a la norma controvertida; (ii) \u00a0 de otro lado, se corri\u00f3 traslado de la demanda para continuar el tr\u00e1mite \u00a0 procesal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Con respecto a la primera de estas \u00a0 \u00f3rdenes, se requiri\u00f3 al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para que \u00a0 remitiera un informe a esta Corporaci\u00f3n, indicando los casos en que con \u00a0 fundamento en el inciso 3 de la Ley 1753 de 2015, el referido organismo asumi\u00f3 \u00a0 temporalmente el recaudo o administraci\u00f3n de alguna contribuci\u00f3n agropecuaria o \u00a0 pesquera, indicando: (i) el gravamen espec\u00edfico objeto de la medida; (ii) las \u00a0 razones por las que se retir\u00f3 a la entidad gremial de la administraci\u00f3n de los \u00a0 correspondientes recursos; (iii) la figura jur\u00eddica utilizada para el \u00a0 desplazamiento; (iv) lapso temporal por el cual el Ministerio asumi\u00f3 el rol de \u00a0 la entidad gremial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Con respecto al segundo tipo de \u00a0 \u00f3rdenes, se dispuso: (i) Correr traslado de la demanda al Procurador General de \u00a0 la Naci\u00f3n; (ii) fijar en lista la disposici\u00f3n acusada, con el objeto de que \u00a0 fuese impugnada o defendida por cualquier ciudadano; (iii) comunicar de la \u00a0 iniciaci\u00f3n del proceso a la Presidencia de la Rep\u00fablica, a la Presidencia del \u00a0 Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y \u00a0 Cr\u00e9dito P\u00fablico, al Instituto Colombiano Agropecuario, a la Contralor\u00eda General \u00a0 de la Rep\u00fablica y a la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca; (iv) invitar a \u00a0 participar dentro del proceso a las facultades de Derecho de la Pontificia \u00a0 Universidad Javeriana, de la Universidad Externado de Colombia, de la \u00a0 Universidad Nacional de Colombia, de la Fundaci\u00f3n Universitaria Agraria de \u00a0 Colombia y de la Universidad del Sin\u00fa; asimismo, a las entidades gremiales del \u00a0 sector agropecuario y pesquero, a saber, la Federaci\u00f3n Nacional de Arroceros \u00a0 (Fedearroz), la Federaci\u00f3n Nacional de Cacaoteros (Fedecacao), la Confederaci\u00f3n \u00a0 Cauchera Colombiana, la Federaci\u00f3n Nacional de Cultivadores de Cereales \u00a0 (Fenalce), la Asociaci\u00f3n Hortifrut\u00edcola de Colombia (Asohofrucol), la Federaci\u00f3n \u00a0 Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite (Fedepalma), la Federaci\u00f3n Nacional \u00a0 de Productores de Panela (Fedepanela), la Confederaci\u00f3n Colombiana de Algod\u00f3n \u00a0 (Conalgod\u00f3n), la Federaci\u00f3n Nacional de Productores de Tabaco (Fedetabaco), la \u00a0 Federaci\u00f3n Colombiana de Productores de Papa (Fedepapa), la Asociaci\u00f3n de \u00a0 Cultivadores de Ca\u00f1a de Az\u00facar de Colombia (Asoca\u00f1a), la Federaci\u00f3n Colombiana \u00a0 de Ganaderos (Fedegan), la Federaci\u00f3n Nacional de Avicultores de Colombia \u00a0 (Fenavi), la Federaci\u00f3n Nacional de Cafeteros de Colombia, y la Asociaci\u00f3n \u00a0 Colombiana de Porcicultura. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Respuesta al requerimiento \u00a0 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Una vez requerido el Ministerio de \u00a0 Agricultura y Desarrollo Rural sobre los casos en que con fundamento en el \u00a0 precepto demandado se ha retirado a una entidad gremial del recaudo y \u00a0 administraci\u00f3n de recursos parafiscales agropecuarios y pesqueros, el organismo \u00a0 radic\u00f3 oficio el d\u00eda 14 de marzo de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En el referido documento se informa \u00a0 que la entidad administra temporalmente los recursos correspondientes al Fondo \u00a0 Nacional del Ganado en aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 106 de la Ley 1753 de 2015, pero \u00a0 que, propiamente hablando, esto no ocurri\u00f3 por haber desplazado a Fedegan de su \u00a0 actividad contractual, sino porque el 31 de diciembre de 2015 se venci\u00f3 el plazo \u00a0 de ejecuci\u00f3n del contrato respectivo, de modo que cuando el gobierno asumi\u00f3 su \u00a0 rol por el plazo de un a\u00f1o prorrogable por otro, no se encontraba vigente ning\u00fan \u00a0 contrato entre las partes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Asimismo, el Ministerio aclara que \u00a0 como seg\u00fan el art\u00edculo 7 de la Ley 89 de 1993 el contrato con Fedegan deb\u00eda \u00a0 tener un plazo m\u00ednimo de diez (10) a\u00f1os, plazo que expir\u00f3, que como seg\u00fan el \u00a0 art\u00edculo 30 de la Ley 101 de 1993 existen otras modalidades de administraci\u00f3n de \u00a0 recursos parafiscales, y que como seg\u00fan la jurisprudencia constitucional los \u00a0 contratos que celebra el Estado con las entidades gremiales no son a \u00a0 perpetuidad, de modo que una vez vencido el t\u00e9rmino el Estado puede contratar a \u00a0 quien ofrezca mejores garant\u00edas de cumplimiento[2], \u00a0 la decisi\u00f3n del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural encuentra plena \u00a0 justificaci\u00f3n en el ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones que solicitan \u00a0 un fallo inhibitorio (Presidencia de la Rep\u00fablica[3], Ministerio de \u00a0 Agricultura y Desarrollo Rural[4], \u00a0 Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico[5], \u00a0 Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado[6] \u00a0y Universidad Externado de Colombia[7]) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Los intervinientes se\u00f1alados \u00a0 sostienen que los cargos de la demanda no suministran los elementos de juicio \u00a0 para valorar la constitucionalidad de la previsi\u00f3n normativa atacada, y que por \u00a0 tal raz\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n debe abstenerse de emitir un pronunciamiento de \u00a0 fondo. En este sentido, se advierten cuatro tipos de deficiencias, que explican \u00a0 a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En primer lugar, se argumenta que \u00a0 la demanda plantea una problem\u00e1tica ajena y extra\u00f1a al control abstracto de \u00a0 constitucionalidad, ya que mientras este \u00faltimo mecanismo est\u00e1 dise\u00f1ado \u00a0 exclusivamente para debatir asuntos relacionados con la compatibilidad de la \u00a0 legislaci\u00f3n con el ordenamiento superior, la actora introduce, de manera \u00a0 subrepticia, cuestiones de orden casu\u00edstico relacionadas con las decisiones \u00a0 concretas que habr\u00eda adoptado el gobierno nacional en relaci\u00f3n con la \u00a0 administraci\u00f3n de un fondo parafiscal espec\u00edfico. De este modo, entonces, la \u00a0 accionante pretende solucionar controversias y litigios de otra naturaleza, a \u00a0 trav\u00e9s de un dispositivo procesal concebido para evaluar, en abstracto, la \u00a0 constitucionalidad del sistema jur\u00eddico. De hecho, la Corte ya habr\u00eda \u00a0 identificado el trasfondo de la demanda cuando en el auto admisorio de la \u00a0 demanda requiri\u00f3 informaci\u00f3n sobre los casos en que, con fundamento en el \u00a0 precepto demandado, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural habr\u00eda \u00a0 asumido el recaudo y la administraci\u00f3n de contribuciones parafiscales \u00a0 agropecuarias y pesqueras, desplazando de tal labor a una entidad gremial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La impertinencia de este tipo de an\u00e1lisis ya ha sido \u00a0 advertida por la misma Corte Constitucional al sostener enf\u00e1ticamente que en el \u00a0 contexto de las demandas de inconstitucionalidad \u201cson inaceptables los \u00a0 argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales o \u00a0 doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista \u00a0 subjetivos en los que le demandante en realidad no est\u00e1 acusando el contenido de \u00a0 la norma sino que est\u00e1 utilizando la acci\u00f3n p\u00fablica para resolver un problema \u00a0 particular, como podr\u00eda ser la indebida aplicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n en un caso \u00a0 espec\u00edfico\u201d[8]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En segundo lugar, se se\u00f1ala que los \u00a0 cargos de la demanda son inconsistentes con su pretensi\u00f3n, en la medida en que \u00a0 los se\u00f1alamientos de la actora apuntan a controvertir, no la previsi\u00f3n legal \u00a0 cuya inexequibilidad se solicita, sino otro contenido normativo ajeno a la \u00a0 controversia judicial[9]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la accionante pretende que se retire del \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico la disposici\u00f3n legal que faculta al Ejecutivo para asumir \u00a0 temporalmente la administraci\u00f3n de los recursos parafiscales agropecuarios y \u00a0 pesqueros, pero inexplicable y parad\u00f3jicamente los cargos no apuntan a demostrar \u00a0 la inconstitucionalidad de esta medida, sino a poner en evidencia la invalidez \u00a0 de la regla que habilita al gobierno para reglamentar esta materia, por una \u00a0 presunta violaci\u00f3n al principio de reserva de ley: \u201cno es claro c\u00f3mo el hilo \u00a0 argumentativo de la [demanda] pretende expresar la vulneraci\u00f3n de la \u00a0 Constituci\u00f3n, sin ni siquiera establecer un v\u00ednculo determinante entre la norma \u00a0 incoada y el texto constitucional. En otras palabras, las razones o el concepto \u00a0 de la vulneraci\u00f3n adolecen de una falla insubsanable, cual es la ausencia de la \u00a0 demostraci\u00f3n de que en efecto, el principio de reserva de ley en materia \u00a0 tributaria (incorporado a trav\u00e9s del art\u00edculo 338 constitucional), puede \u00a0 predicarse del elemento de Administraci\u00f3n del fondo\u201d[10]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.4. En tercer lugar, se argumenta que los cargos de la \u00a0 demanda no logran dar cuenta de la inconstitucionalidad de la medida legislativa \u00a0 atacada. A juicio de los intervinientes, las acusaciones corresponden a \u00a0 se\u00f1alamientos gratuitos e injustificados, vagos, globales e indeterminados que \u00a0 no precisan el sentido de la contradicci\u00f3n entre el precepto legal impugnado y \u00a0 el ordenamiento superior, y que por tanto, no suministran al juez constitucional \u00a0 los insumos necesarios para valorar la previsi\u00f3n atacada a la luz de las normas \u00a0 constitucionales que se estiman infringidas[11]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.5. Finalmente, se afirma que los cargos del escrito de \u00a0 acusaci\u00f3n habr\u00edan partido de un entendimiento manifiestamente inadecuado tanto \u00a0 de la legislaci\u00f3n tributaria, como del texto constitucional y de la \u00a0 jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.5.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Un primer n\u00facleo de yerros \u00a0 hermen\u00e9uticos recae sobre el contenido y alcance del precepto controvertido y de \u00a0 la legislaci\u00f3n complementaria.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En efecto, seg\u00fan la actora, la \u00a0 norma demandada deleg\u00f3 al gobierno nacional la facultad para determinar el \u00a0 r\u00e9gimen de administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales agropecuarias y \u00a0 pesqueras, cuando en realidad la delegaci\u00f3n se refiere \u00fanicamente a la \u00a0 especificaci\u00f3n de los casos en el que gobierno asume, temporal y \u00a0 excepcionalmente, la actividad asignada de ordinario a las agremiaciones del \u00a0 sector agr\u00edcola, a partir de una directriz clara e inequ\u00edvoca, referida a la \u00a0 imposibilidad de garantizar el cumplimiento de las normas y pol\u00edticas que debe \u00a0 regir la ejecuci\u00f3n de las contribuciones parafiscales. As\u00ed las cosas, \u201cno es \u00a0 cierto que el legislador haya omitido determinar el responsable de administrar \u00a0 los recursos parafiscales. En la ley est\u00e1n descritas las l\u00edneas b\u00e1sicas que \u00a0 definen a cargo de qui\u00e9n y en qu\u00e9 circunstancias recae la responsabilidad de \u00a0 gestionar esos dineros\u201d[12]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0De igual modo, la accionante \u00a0 atribuye al precepto demandado un alcance que no tiene, pues aunque en la \u00a0 demanda se sostiene que el legislador otorg\u00f3 al gobierno nacional facultades \u00a0 para establecer reglas especiales en materia de contrataci\u00f3n estatal, y en \u00a0 particular para terminar unilateralmente los contratos entre las entidades \u00a0 gremiales y el Estado, en realidad el inciso atacado \u00fanicamente fija una medida \u00a0 transitoria para la protecci\u00f3n de los recursos parafiscales, medida transitoria \u00a0 que puede adoptarse incluso sin que medie un contrato o cuando este se encuentre \u00a0 vencido[13]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Y tambi\u00e9n fall\u00f3 la demandante al \u00a0 asumir que con la potestad reglamentaria conferida al gobierno, \u00e9ste puede \u00a0 determinar caprichosamente los eventos en que una entidad gremial puede ser \u00a0 desplazada de su rol de administrador de los recursos parafiscales, ya que la \u00a0 misma ley fija una pauta objetiva, vale decir, la amenaza de incumplimiento de \u00a0 las reglas y pol\u00edticas existentes para los fondos parafiscales, y a su turno, \u00a0 estas reglas y pol\u00edticas se encuentran plenamente determinadas en la legislaci\u00f3n \u00a0 y en el contrato que se celebra con cada entidad gremial[14]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por \u00faltimo, a los cargos de la \u00a0 demanda subyace una falsa premisa sobre la naturaleza de las medidas que puede \u00a0 adoptar el gobierno nacional en relaci\u00f3n con la administraci\u00f3n de los fondos \u00a0 parafiscales, pues, a diferencia de lo que se sostiene en el escrito de \u00a0 acusaci\u00f3n, no se trata de medidas de car\u00e1cter sancionatorio, sino de medidas que \u00a0 adopta el Estado para garantizar la integridad de los recursos p\u00fablicos, sin que \u00a0 ello implique necesariamente someter a valoraci\u00f3n la actuaci\u00f3n de las entidades \u00a0 gremiales, o de castigarlo por su gesti\u00f3n[15]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.5.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Un segundo n\u00facleo de yerros \u00a0 interpretativos se refiere al propio texto constitucional y a la jurisprudencia \u00a0 que fija su sentido y alcance. Y como consecuencia de ellos, el ejercicio \u00a0 anal\u00edtico de la demanda corresponde, no a una confrontaci\u00f3n objetiva entre el \u00a0 precepto demandado y el texto constitucional, sino a un cotejo entre el \u00a0 significado que caprichosamente se le atribuye a uno y otro instrumento \u00a0 normativo, y en particular a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, a los precedentes \u00a0 constitucionales, y al sistema jur\u00eddico en general. Es as\u00ed como la Corte ha \u00a0 establecido en t\u00e9rminos claros e inequ\u00edvocos que la facultad para determinar los \u00a0 elementos esenciales de los tributos recae exclusivamente en el \u00f3rgano \u00a0 legislativo, pero que en los dem\u00e1s aspectos no opera esta reserva de ley; pese a \u00a0 la claridad de la jurisprudencia, la accionante tergivers\u00f3 el sentido de esta \u00a0 exigencia, y concluy\u00f3 que las reglas relativas a la administraci\u00f3n de los \u00a0 recursos parafiscales constituye un asunto que solo puede ser desarrollado \u00a0 normativamente por el Congreso, y nunca por v\u00eda reglamentaria[16]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede advertirse, a este se\u00f1alamiento subyace el \u00a0 supuesto, a todas luces inaceptable, de que el principio de reserva legal es \u00a0 absoluto e incondicionado, cuando la din\u00e1mica misma de la producci\u00f3n normativa \u00a0 hace necesaria la intervenci\u00f3n sistem\u00e1tica del Ejecutivo para concretar la \u00a0 preceptiva legal. De este modo, incluso asumiendo la m\u00e1s creativa de las \u00a0 interpretaciones del art\u00edculo 388 superior, resulta imposible concluir que \u00a0 correspond\u00eda al Congreso definir las razones especiales por las que se puede \u00a0 separar a una entidad gremial de la administraci\u00f3n de una contribuci\u00f3n \u00a0 parafiscal. La accionante pretende sustentar su cargo en una afirmaci\u00f3n aislada \u00a0 de la Corte en el marco de la sentencia C-298 de 1998[17], pero sin tener en cuenta \u00a0 el contexto en el que se efectu\u00f3 esta aseveraci\u00f3n, ni el contenido de la \u00a0 providencia en su integridad, ni la jurisprudencia de este tribunal sobre tal \u00a0 t\u00f3pico[18]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.6. De acuerdo con el planteamiento anterior, los \u00a0 intervinientes se\u00f1alados estiman que la controversia esbozada por la actora no \u00a0 es susceptible de ser valorada en el escenario del control abstracto de \u00a0 constitucionalidad, no solo porque los asuntos que se ponen a consideraci\u00f3n de \u00a0 la Corte son ajenos y extra\u00f1os a este mecanismo de control del sistema jur\u00eddico, \u00a0 sino tambi\u00e9n porque las acusaciones apuntan a controvertir un contenido \u00a0 normativo distinto del que fue demandado, no logran demostrar la oposici\u00f3n entre \u00a0 el precepto acusado y el ordenamiento superior, y se amparan en un entendimiento \u00a0 inaceptable del sistema jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones que solicitan \u00a0 la declaratoria de exequibilidad del precepto impugnado\u00a0 (Presidencia de la \u00a0 Rep\u00fablica[19], \u00a0 Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica[20], \u00a0 Instituto Colombiano Agropecuario[21], \u00a0 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[22], \u00a0 Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico[23], \u00a0 Universidad Externado de Colombia[24], \u00a0 Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca[25], \u00a0 Agencia Nacional para la Defensa Jur\u00eddica del Estado[26], y \u00a0 ciudadanos Alberto Castillo Lozada y Benjam\u00edn Qui\u00f1ones Mera[27]) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los intervinientes se\u00f1alados consideran que el precepto \u00a0 demandado no contraviene las normas constitucionales que la accionante estima \u00a0 infringidas, y que por tanto, debe ser declarado exequible por esta Corporaci\u00f3n. \u00a0 La defensa de la disposici\u00f3n se efect\u00faa en tres frentes: la libertad de \u00a0 configuraci\u00f3n legislativa en la definici\u00f3n de la pol\u00edtica tributaria del Estado, \u00a0 el principio de reserva de ley en materia tributaria, y el derecho al debido \u00a0 proceso en los procesos administrativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.1. El precepto demandado a la luz de la libertad de \u00a0 configuraci\u00f3n legislativa[28] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, se argumenta que la medida cuestionada \u00a0 se ampara en la libertad de configuraci\u00f3n legislativa con la que cuenta el \u00a0 Congreso de la Rep\u00fablica para definir la pol\u00edtica tributaria del Estado. En \u00a0 efecto, el \u00f3rgano parlamentario cuenta con plena autonom\u00eda y con un amplio \u00a0 margen de discrecionalidad para configurar los distintos tributos, y en \u00a0 particular, para regular los procedimientos para su recaudo y administraci\u00f3n. \u00a0 Sobre esta base, en la disposici\u00f3n atacada se estableci\u00f3 que en eventos \u00a0 excepcionales, cuando la entidad encargada regularmente de manejar los recursos \u00a0 parafiscales no garantice las condiciones para el cumplimiento de las reglas y \u00a0 de las pol\u00edticas establecidas para este prop\u00f3sito, el Estado puede asumir \u00a0 temporalmente esta funci\u00f3n, en beneficio de los sectores gravados y \u00a0 destinatarios de la contribuci\u00f3n. \u201cResulta entonces ir\u00f3nico que la demanda \u00a0 base sus argumentos en la supuesta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 338 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, cuando \u2013de acuerdo con la Corte Constitucional-, dicho margen \u00a0 amplio de configuraci\u00f3n encuentra sustento nada m\u00e1s ni nada menos que en la \u00a0 misma Carta, en su art\u00edculo 363, que a su vez constituye un principio org\u00e1nico e \u00a0 instrumental de dos principios: la igualdad y el Estado social de Derecho\u201d[29]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.2. El precepto demandado a la luz del principio de reserva \u00a0 de ley en materia tributaria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.2.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La segunda l\u00ednea argumentativa \u00a0 apunta a demostrar que las acusaciones por la presunta infracci\u00f3n del principio \u00a0 de reserva de ley son infundadas. Para este efecto, los intervinientes precisan \u00a0 el sentido y alcance de la referida exigencia constitucional, para luego \u00a0 explicar la forma en la que la medida cuestionada se ajusta en su integridad a \u00a0 los est\u00e1ndares propios del referido principio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, carece de toda justificaci\u00f3n la \u00a0 acusaci\u00f3n de la demandante, en la medida en que las reglas relativas a la \u00a0 administraci\u00f3n de los fondos parafiscales por parte del Estado en eventos \u00a0 excepcionales, no constituye un criterio que permita a los ciudadanos fijar el \u00a0 alcance de sus obligaciones tributarias, y tampoco es un elemento esencial de \u00a0 las mismas. En este orden de ideas, la circunstancia de que la ley haya deferido \u00a0 al ejecutivo la regulaci\u00f3n de esta materia, no implica en modo alguno renunciar \u00a0 a la competencia privativa del legislador en la creaci\u00f3n de los tributos y en la \u00a0 definici\u00f3n de sus componentes fundamentales, ya que la delegaci\u00f3n versa sobre un \u00a0 asunto ajeno a los dispositivos esenciales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y si el propio texto constitucional fija de manera \u00a0 clara e inequ\u00edvoca los elementos esenciales de los tributos, a saber, los \u00a0 sujetos activo y pasivo, los hechos y las bases gravables y las pautas del \u00a0 sistema tarifario, mal puede apelarse a las presuntas particularidades de las \u00a0 contribuciones para, a partir de all\u00ed, sostener que el r\u00e9gimen de administraci\u00f3n \u00a0 de los recursos parafiscales es un asunto que debe ser regulado de manera \u00a0 privativa por el legislador: \u201cResulta entonces que las contribuciones \u00a0 parafiscales son tributos, los cuales afectan y benefician un sector particular. \u00a0 Pero acaso ellas (las contribuciones parafiscales) \u2018por sus particularidades\u2019 \u00a0 tienen elementos diferentes a los tributos en general?(\u2026) evidentemente, no\u201d[31]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por este motivo, la sola circunstancia de que el \u00a0 Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto haya determinado que la ley debe fijar el \u00a0 esquema de administraci\u00f3n de los recursos parafiscales, en modo alguno significa \u00a0 que esta materia constituya un elemento esencial del tributo, susceptible de ser \u00a0 desarrollado \u00fanica y exclusivamente por el Congreso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.2.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0De otro lado, los intervinientes \u00a0 aclaran que incluso aquellas materias comprendidas dentro del espectro del \u00a0 principio de reserva legal, son susceptibles de un desarrollo reglamentario, \u00a0 pues la exigencia constitucional apunta \u00fanicamente a que el legislador defina \u00a0 las l\u00edneas fundamentales de estos componentes b\u00e1sicos, pero no a que el Congreso \u00a0 los regule de manera exhaustiva[32]. \u00a0 Ello, en la medida en que la facultad reglamentaria constituye una potestad \u00a0 inalienable, intransferible, inagotable e irrenunciable en cabeza del Ejecutivo, \u00a0 que debe desplegarse siempre que sea necesario para garantizar la ejecuci\u00f3n de \u00a0 la ley, mediante la definici\u00f3n de reglas espec\u00edficas en aspectos puntuales de \u00a0 orden operativo y t\u00e9cnico, que no hayan sido precisados en la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta consideraci\u00f3n, trasladada a las contribuciones \u00a0 parafiscales, significa que el gobierno preserva la facultad reglamentaria en \u00a0 asuntos complementarios a los elementos esenciales de la obligaci\u00f3n tributaria. \u00a0 De hecho, la Corte ha admitido la remisi\u00f3n al reglamento en materias \u00a0 relacionadas con la certificaci\u00f3n del precio de la panela[33], la fijaci\u00f3n del precio \u00a0 de los productos agropecuarios como punto de partida para establecer la tarifa \u00a0 de las contribuciones parafiscales[34], \u00a0 las exenciones del IVA impl\u00edcito para las importaciones de bienes cuando exista \u00a0 insuficiencia de oferta[35], \u00a0 los par\u00e1metros para la fijaci\u00f3n del \u00edndice de bursatilidad de las acciones[36], la \u00a0 valoraci\u00f3n de activos patrimoniales[37] \u00a0y el aval\u00fao catastral[38]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, incluso asumiendo que la \u00a0 administraci\u00f3n de los recursos parafiscales constituye un componente esencial de \u00a0 la regulaci\u00f3n de las contribuciones parafiscales, debe entenderse que subsiste \u00a0 la competencia del gobierno nacional para especificar y concretar los contenidos \u00a0 legales, a efectos de garantizar la ejecuci\u00f3n de la voluntad legislativa. Es \u00a0 decir, si en gracia de la discusi\u00f3n se acepta que el esquema de recaudo y \u00a0 administraci\u00f3n de los fondos parafiscales es connatural a estos tributos, y que, \u00a0 de acuerdo con la sentencia C-651 de 2001[39], la ley debe fijar las \u00a0 condiciones y modalidades de la administraci\u00f3n de las contribuciones \u00a0 parafiscales, en todo caso habr\u00eda que concluir que el precepto demandado se \u00a0 enmarca dentro del principio de reserva legal. Ello, por cuanto la ley determin\u00f3 \u00a0 las pautas b\u00e1sicas del r\u00e9gimen de recaudo y administraci\u00f3n, y solo deleg\u00f3 en el \u00a0 reglamento la definici\u00f3n de aspectos operativos y accesorios; as\u00ed, el art\u00edculo \u00a0 106 de la Ley 1753 de 2015 estableci\u00f3 los sujetos a los que de manera general se \u00a0 les asigna dicho rol, los criterios bajo los cuales debe desplegarse esta \u00a0 actividad, y la hip\u00f3tesis general en la que el Estado puede desplazar a este \u00a0 sujeto de esta actividad, y asumirla \u00e9l mismo a trav\u00e9s del Ministerio de \u00a0 Agricultura, de manera temporal, cuando la entidad gremial no puede garantizar \u00a0 el cumplimiento de las pol\u00edticas y reglas en la materia. En este entendido, la \u00a0 facultad normativa otorgada al gobierno nacional recae \u00fanicamente sobre un \u00a0 aspecto meramente operativo, accesorio y de orden t\u00e9cnico, y frente a la cual \u00a0 existe una pauta precisa y concreta para su ulterior desarrollo por v\u00eda \u00a0 reglamentaria: \u201cSe trata de un asunto de tercer nivel relacionado con la \u00a0 definici\u00f3n de las causales espec\u00edficas que pueden dar lugar al cambio de \u00a0 administraci\u00f3n y que s\u00f3lo se activa cuando se presenta una irregularidad, de \u00a0 manera transitoria, ante el incumplimiento del gremio. Al ser un asunto \u00a0 subordinado al de la definici\u00f3n de la entidad responsable de administrar estos \u00a0 recursos, no existe fundamento alguno para considerar que este tema debe ser \u00a0 definido por el legislador, pues no se trata de un componente fundamental o de \u00a0 un elemento definitorio del tributo\u201d[40]. \u00a0 En definitiva, la habilitaci\u00f3n contenida en el precepto demandado se enmarca \u00a0 dentro de la facultad reglamentaria del Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la referencia de la accionante a la \u00a0 sentencia C-198 de 1998[41] \u00a0como apoyo de su tesis sobre la presunta inconstitucionalidad del precepto \u00a0 demandado, y en la que se habr\u00eda afirmado que la ley debe contener el r\u00e9gimen \u00a0 integral de la administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales, corresponde a \u00a0 una citaci\u00f3n descontextualizada y fragmentaria de la jurisprudencia. De hecho, \u00a0 en esta misma sentencia que la accionante invoca como apoyo de su pretensi\u00f3n de \u00a0 inexequibilidad, se sostiene que la exigencia constitucional de definir el \u00a0 sistema de administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales, se extiende \u00a0 \u00fanicamente a la definici\u00f3n de la entidad administradora de las cuotas y su \u00a0 destinaci\u00f3n, pero no a la hip\u00f3tesis en las que la referida entidad pierde la \u00a0 idoneidad para ejercer este rol. Esta misma tesis habr\u00eda sido reiterada en \u00a0 distintas oportunidades, como en la sentencia C-369 de 1995[42]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.2.4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Con fundamento en estas \u00a0 consideraciones, los intervinientes concluyen que la disposici\u00f3n legal se atiene \u00a0 en su integridad a los est\u00e1ndares del principio de reserva legal en materia \u00a0 tributaria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.3. El precepto demandado a la luz del derecho al debido \u00a0 proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la tercera l\u00ednea argumentativa se orienta a \u00a0 demostrar que el precepto demandado se enmarca dentro del derecho al debido \u00a0 proceso, y que por tanto, los cargos del escrito de acusaci\u00f3n por la presunta \u00a0 infracci\u00f3n a este principio, son infundados e insostenibles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La referida defensa se efect\u00faa en dos frentes: por un \u00a0 lado, frente a la habilitaci\u00f3n otorgada a las instancias gubernamentales para \u00a0 asumir la administraci\u00f3n de los recursos parafiscales, y por otro, frente a la \u00a0 facultad normativa conferida al Ejecutivo para definir las hip\u00f3tesis en las que \u00a0 se puede hacer efectiva la prerrogativa del Ministerio de Agricultura de manejar \u00a0 los fondos parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.3.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Con respecto al primer n\u00facleo de \u00a0 problemas, los intervinientes sostienen que la intervenci\u00f3n estatal en la \u00a0 gesti\u00f3n de los referidos fondos parafiscales tiene por objeto garantizar la \u00a0 integridad de los recursos p\u00fablicos, para garantizar el inter\u00e9s general en \u00a0 escenarios de riesgo inminente, y que, en cualquier caso, las entidades \u00a0 gremiales no tienen un derecho absoluto, incondicionado e indefinido para \u00a0 manejar los fondos constituidos por tales tributos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por este motivo, las relaciones contractuales entre las \u00a0 entidades gremiales y el Estado para efectos de la administraci\u00f3n de los \u00a0 recursos parafiscales, no tienen en ning\u00fan caso un car\u00e1cter indefinido y \u00a0 perpetuo. De hecho, las mismas leyes que han creado estas contribuciones han \u00a0 determinado que los contratos a trav\u00e9s de los cuales se confiere su \u00a0 administraci\u00f3n a las entidades gremiales tienen un plazo determinado, tal como \u00a0 se evidencia en los art\u00edculos 2 de la Ley 11 de 1972, 7 de la Ley 89 de 1993, 9 \u00a0 de la Ley 117 de 1994, 9 de la Ley 118 de 1994, 9 de la Ley 138 de 1994, 9 de la \u00a0 Ley 138 de 1994, 7 de la Ley 219 de 1995, 8 de la Ley 272 de 1996, 8 de la Ley \u00a0 534 de 1999, 9 de la Ley 686 de 2001 y 13 de la Ley 1707 de 2014. Esto mismo ha \u00a0 sido reiterado por la propia Corte Constitucional, al afirmar que una vez \u00a0 vencidos los contratos con las agremiaciones encargadas del manejo de los fondos \u00a0 parafiscales, el Gobierno Nacional tiene la opci\u00f3n de celebrar un nuevo contrato \u00a0 con la entidad, asociaci\u00f3n o federaci\u00f3n que satisfaga las condiciones para ello, \u00a0 teniendo en cuenta la igualdad de las condiciones en la postulaci\u00f3n de los \u00a0 oferentes[43]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este contexto, la decisi\u00f3n del legislador de \u00a0 desplazar temporalmente a estas organizaciones del manejo de los fondos \u00a0 parafiscales no puede ser interpretada como una vulneraci\u00f3n del derecho al \u00a0 debido proceso, sino como la respuesta del Estado frente a amenazas concretas \u00a0 que ponen en peligro la adecuada destinaci\u00f3n de los recursos parafiscales al \u00a0 gremio gravado, por la ocurrencia de hechos objetivos que demuestran la falta de \u00a0 idoneidad de la entidad para asumir el rol que inicialmente le fue asignado por \u00a0 el legislador y la administraci\u00f3n p\u00fablica[44].\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.3.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Con respecto al segundo n\u00facleo de \u00a0 problemas, los intervinientes argumentan que la facultad otorgada al ejecutivo \u00a0 para determinar los casos en los que se puede activar la funci\u00f3n preventiva del \u00a0 Estado, para que \u00e9ste maneje excepcional y temporalmente los recursos \u00a0 parafiscales de un sub-sector espec\u00edfico, no quebranta el derecho al debido \u00a0 proceso de las entidades gremiales encargadas de esta gesti\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la tesis de que esta materia es privativa \u00a0 del legislador s\u00f3lo es v\u00e1lida en dos escenarios: en procesos de orden \u00a0 sancionatorio en los que el Estado somete a escrutinio la actuaci\u00f3n de un \u00a0 sujeto, o en procesos administrativos contractuales en los que el Estado \u00a0 pretende ejercer las potestades excepcionales de terminaci\u00f3n unilateral o de \u00a0 caducidad contractual. No obstante, la prerrogativa regulada en el precepto \u00a0 demandado no corresponde a ninguna de estas hip\u00f3tesis, por lo que esta materia \u00a0 no se encuentra gobernada por el principio de reserva legal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la acusaci\u00f3n de la demandante se sustenta en el \u00a0 falso supuesto de que el retiro de una entidad gremial del manejo de los fondos \u00a0 parafiscales constituye una modalidad de sanci\u00f3n equiparable a las que se \u00a0 imponen en materia penal o en materia disciplinaria, y en las que efectivamente \u00a0 el cat\u00e1logo de infracciones y de sanciones debe ser determinado exclusivamente \u00a0 por el legislador, como presupuesto mismo del derecho al debido proceso.[45] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, esta asimilaci\u00f3n con los procesos \u00a0 sancionatorios es del todo desacertada, porque en este caso no se trata de \u00a0 someter a juicio la actuaci\u00f3n de la entidad gremial encargada de la \u00a0 administraci\u00f3n de los recursos parafiscales, sino de asegurar la integridad de \u00a0 los recursos, en beneficio de las colectividades que fueron gravadas, y por \u00a0 ello, las causales fijadas reglamentariamente deben estar vinculadas a tal \u00a0 objetivo. En este orden de ideas, la indicaci\u00f3n de los motivos que dan lugar a \u00a0 la administraci\u00f3n de estos recursos por parte del Estado, no est\u00e1 sometida al \u00a0 principio de reserva de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, la acusaci\u00f3n se ampara en el falso supuesto \u00a0 de que la habilitaci\u00f3n otorgada por el Congreso al Ejecutivo tiene por objeto \u00a0 regular asuntos de naturaleza contractual, cuando en realidad la medida \u00a0 legislativa tiene un espectro y un alcance distinto porque se refiere a las \u00a0 hip\u00f3tesis en las que el Estado puede asumir temporalmente la administraci\u00f3n de \u00a0 los recursos parafiscales, situaci\u00f3n que puede ocurrir sin que necesariamente se \u00a0 termine el v\u00ednculo contractual con los gremios, e incluso sin que medie un \u00a0 v\u00ednculo contractual. Esto denota \u201cla falta de generalidad del cargo y el \u00a0 sesgo de la demanda hacia un grupo en particular\u201d[46]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De hecho, el traslado de la administraci\u00f3n de los \u00a0 recursos parafiscales hacia el Estado puede operar en dos hip\u00f3tesis: cuando el \u00a0 contrato se encuentra vigente, y cuando el contrato ha expirado. En el primero \u00a0 de estos eventos la norma no establece una nueva causal de terminaci\u00f3n \u00a0 unilateral de los contratos, como err\u00f3neamente supuso la accionante, sino \u00a0 \u00fanicamente un cat\u00e1logo de hip\u00f3tesis en las que el Estado asume la \u00a0 administraci\u00f3n, sin que ello implique necesariamente la extinci\u00f3n del v\u00ednculo \u00a0 contractual. Y en el segundo de estos eventos, como ya no existe un v\u00ednculo \u00a0 contractual vigente, mal puede entenderse que la norma tiene por objeto o efecto \u00a0 determinar los casos en que hay lugar a la extinci\u00f3n del v\u00ednculo[47]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, por la naturaleza de las materias reguladas, \u00a0 el legislador no se encontraba obligado a definir el repertorio de causales para \u00a0 la intervenci\u00f3n estatal en los fondos parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero incluso suponiendo que el principio de reserva \u00a0 legal se extiende a esta materia, por comprometer el debido proceso en \u00a0 procedimientos administrativos que pueden concluir en medidas adversas para \u00a0 particulares que tienen un v\u00ednculo contractual con el Estado, en cualquier caso \u00a0 el cargo de la accionante debe ser descartado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De una parte, porque la normatividad cuestionada \u00a0 contiene una regulaci\u00f3n completa sobre la administraci\u00f3n de los recursos \u00a0 parafiscales, as\u00ed: (i) primero, el precepto demandado establece de manera clara \u00a0 e inequ\u00edvoca que el traslado de la responsabilidad de administraci\u00f3n opera en \u00a0 eventos excepcionales, cuando la entidad gremial no se encuentra en condiciones \u00a0 de garantizar el cumplimiento de las reglas y pol\u00edticas que deben regir la \u00a0 ejecuci\u00f3n de las contribuciones parafiscales[48]; \u00a0 (ii) asimismo, la norma determina la instancia estatal responsable de la gesti\u00f3n \u00a0 temporal de los recursos, es decir, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo \u00a0 Rural; (iii) tambi\u00e9n se determina el car\u00e1cter temporal de la gesti\u00f3n; (iv) y \u00a0 finalmente, se establece el mecanismo para la administraci\u00f3n de los recursos \u00a0 parafiscales, es decir, el encargo fiduciario. De este modo, la ley regul\u00f3 \u00a0 \u00edntegramente la materia que a juicio de la accionante fue entregada \u00a0 irregularmente al Ejecutivo, por lo que la acusaci\u00f3n parte de un entendimiento \u00a0 deficiente del sistema jur\u00eddico[49]. \u00a0 Por lo dem\u00e1s, de considerarse que estos derroteros son insuficientes de cara al \u00a0 debido proceso, el procedimiento aqu\u00ed reglado se encuentra sujeto a las \u00a0 previsiones generales del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo \u00a0 Contencioso Administrativo, lo que descarta de plano la acusaci\u00f3n de la \u00a0 accionante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y en cualquier caso, incluso en las materias sometidas \u00a0 a la reserva de ley, el ejecutivo preserva la facultad reglamentaria para \u00a0 precisar los contenidos legales, y as\u00ed garantizar su ejecuci\u00f3n. As\u00ed, la \u00a0 definici\u00f3n de un aspecto puntual, de orden t\u00e9cnico y operativo, del v\u00ednculo \u00a0 contractual entre las entidades gremiales y el Estado, si puede ser objeto de un \u00a0 desarrollo reglamentario, pues tal como lo ha expresado la jurisprudencia de \u00a0 esta Corporaci\u00f3n[50] \u00a0y del Consejo de Estado[51], \u00a0 no existe una reserva legal inamovible en esta materia[52]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.4. Con fundamento en las consideraciones anteriores, los \u00a0 referidos intervinientes solicitan a esta Corporaci\u00f3n que se declare la \u00a0 exequibilidad del precepto atacado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, algunos de estos presentan algunas \u00a0 peticiones especiales a esta Corporaci\u00f3n. As\u00ed, la Presidencia de la Rep\u00fablica \u00a0 solicita a este tribunal abstenerse de someter a juicio cualquier asunto \u00a0 distinto a la constitucionalidad del aparte normativo demandado, y en \u00a0 particular, las medidas adoptadas por el gobierno nacional con fundamento en la \u00a0 norma atacada, como quiera que el control abstracto de constitucionalidad est\u00e1 \u00a0 dise\u00f1ado exclusivamente para confrontar en abstracto dos contenidos normativos, \u00a0 y determinar su compatibilidad, a efectos de expulsar aquellos preceptos legales \u00a0 que no se ajustan a la preceptiva constitucional. La Presidencia advierte que \u00a0 como en el auto admisorio de la demanda este tribunal indag\u00f3 por el contexto \u00a0 pol\u00edtico en el que se enmarca la expedici\u00f3n de la norma demandada, as\u00ed como por \u00a0 el uso que se ha dado a la herramienta de intervenci\u00f3n all\u00ed creada, la Corte \u00a0 podr\u00eda desbordarse en el ejercicio de sus competencias y someter a escrutinio la \u00a0 actividad gubernamental, siendo que este asunto es ajeno y extra\u00f1o a la \u00a0 naturaleza del dispositivo procesal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, los ciudadanos Alberto Castillo Lozada y \u00a0 Benjam\u00edn Qui\u00f1ones Mera solicitan a la Corte que, adem\u00e1s de declarar la \u00a0 exequibilidad del precepto impugnado, aclare lo siguiente: (i) que para que \u00a0 Fedeg\u00e1n pueda manejar el Fondo Nacional del Ganado, debe tener una estructura y \u00a0 unas reglas de funcionamiento que sean compatibles con el principio democr\u00e1tico; \u00a0 (ii) que la declaratoria de exequibilidad del art\u00edculo 106 de la Ley 1753 de \u00a0 2015 no implica la existencia de un deber de contratar a la referida \u00a0 organizaci\u00f3n; (iii) que el gobierno cuenta con amplias facultades para definir \u00a0 las pol\u00edticas de administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales; (iv) que ni \u00a0 el gobierno nacional ni de Fedegan se pueden apartar de los t\u00e9rminos de la \u00a0 jurisprudencia constitucional en esta materia. Estas peticiones se realizan en \u00a0 consideraci\u00f3n a que el precepto demandado constituye el instrumento del gobierno \u00a0 para poder separar a Fedegan de la administraci\u00f3n del Fondo Nacional del Ganado, \u00a0 debido a que no es representativo del gremio y a que no se ci\u00f1e a los postulados \u00a0 del principio democr\u00e1tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones que solicitan \u00a0 la declaratoria de inexequibilidad (Sociedad de Agricultores de Colombia, \u00a0 Asociaci\u00f3n Hortifrut\u00edcola de Colombia, Federaci\u00f3n Nacional de Cacaoteros, \u00a0 Federaci\u00f3n Nacional de Ganaderos, Grupo de Acciones P\u00fablicas de la Pontificia \u00a0 Universidad Javeriana y ciudadanos Christian Camilo Beltr\u00e1n y Liliana de la Cruz \u00a0 Cerra Anaya) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los intervinientes se\u00f1alados solicitan a esta \u00a0 Corporaci\u00f3n la declaratoria de inexequibilidad de la previsi\u00f3n normativa \u00a0 demandada, en cuanto adolece de cuatro tipos de deficiencias: (i) en primer \u00a0 lugar, la norma desconoce el principio de reserva de ley, en la medida en que \u00a0 confiere facultades normativas al Ejecutivo en un asunto que es competencia \u00a0 privativa del legislador: la definici\u00f3n del r\u00e9gimen de administraci\u00f3n de las \u00a0 contribuciones parafiscales; (ii) en segundo lugar, el precepto demandado \u00a0 infringe el derecho al debido proceso, en cuanto otorga al Ejecutivo facultades \u00a0 para reglamentar materias que, por restringir los derechos de los particulares \u00a0 en el escenario de la contrataci\u00f3n estatal, deber\u00edan estar radicadas \u00a0 exclusivamente en el Congreso de la Rep\u00fablica; (iii) en tercer lugar, la norma \u00a0 infringe el principio de unidad de materia, en la medida en que incorpor\u00f3 una \u00a0 regulaci\u00f3n materialmente extra\u00f1a y ajena a la planificaci\u00f3n estatal contenida en \u00a0 la Ley del Plan Nacional de Desarrollo; (iv) finalmente, la previsi\u00f3n legal \u00a0 comprometer\u00eda la seguridad alimentaria y el deber estatal de proteger la \u00a0 producci\u00f3n de alimentos, en cuanto desnaturaliza el instrumento por excelencia \u00a0 del desarrollo agropecuario del pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.1. La infracci\u00f3n del principio de reserva de ley en \u00a0 materia tributaria[53] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.1.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Siguiendo la l\u00ednea argumentativa de \u00a0 la demanda de inconstitucionalidad, los intervinientes advierten que la facultad \u00a0 otorgada al Ejecutivo para determinar las razones por las que el Ministerio \u00a0 Agricultura y Desarrollo Rural puede asumir temporalmente el manejo de las \u00a0 contribuciones parafiscales y separar de la misma a la entidad gremial encargada \u00a0 de esta actividad, infringe el principio de reserva de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el art\u00edculo 338 de la Carta Pol\u00edtica \u00a0 establece de manera general para todos los tributos, incluyendo los impuestos, \u00a0 las tasas y las contribuciones, que todos estos grav\u00e1menes deben ser creados por \u00a0 las corporaciones de elecci\u00f3n popular, y que son estas instancias las que deben \u00a0 definir directamente sus elementos esenciales, es decir, los sujetos activos y \u00a0 pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas correspondientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, aunque el gobierno nacional cuenta con \u00a0 potestades reglamentarias para desarrollar la preceptiva legal, y aunque estas \u00a0 facultades se extienden incluso a aquellas materias en las que existe una \u00a0 reserva en favor del Congreso, en cualquier caso la ley debe definir los \u00a0 lineamientos b\u00e1sicos de la regulaci\u00f3n, pues de lo contrario no existir\u00eda una \u00a0 materia reglamentable por parte del ejecutivo. Por ello, en aquellos asuntos \u00a0 cuya regulaci\u00f3n corresponde de manera privativa al \u00f3rgano legislativo por \u00a0 mandato constitucional, la facultad reglamentaria se extiende \u00fanicamente a \u00a0 aspectos t\u00e9cnicos y secundarios cuyo desarrollo sea indispensable para la \u00a0 ejecuci\u00f3n de la ley[54]. \u00a0 En este marco, se reitera la tesis de la Corte Constitucional en el sentido de \u00a0 que \u201cel ejercicio de la potestad reglamentaria por el ejecutivo, exige que la \u00a0 ley haya configurado una regulaci\u00f3n b\u00e1sica a partir de la cual el Gobierno pueda \u00a0 ejercer la funci\u00f3n de reglamentar la ley. Si el legislador omite definir este \u00a0 presupuesto normativo b\u00e1sico, estar\u00eda delegando en el Gobierno lo que la \u00a0 Constituci\u00f3n ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley, pues el \u00a0 requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria es la existencia \u00a0 previa de un contenido legal por reglamentar\u201d[55]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Trasladada esta exigencia a las contribuciones \u00a0 parafiscales, se tiene que el art\u00edculo 150.12 de la Constituci\u00f3n contiene una \u00a0 exigencia equivalente, en el sentido de que el Congreso tiene la competencia \u00a0 para crear contribuciones parafiscales, \u201cen los casos y condiciones \u00a0 establecidas en la ley\u201d. \u00a0De modo que, al igual que en los dem\u00e1s tributos, \u00a0 solo las corporaciones p\u00fablicas de representaci\u00f3n popular pueden fijar los \u00a0 elementos esenciales de las contribuciones parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la determinaci\u00f3n del alcance del principio \u00a0 de reserva legal debe establecerse en funci\u00f3n de cada tributo, teniendo en \u00a0 cuenta su naturaleza, especificidades y racionalidad intr\u00ednseca. Y en este caso, \u00a0 por principio y por definici\u00f3n constitucional, las contribuciones parafiscales \u00a0 son el resultado de grav\u00e1menes impuestos, no a la colectividad en su conjunto, \u00a0 sino a un segmento social y econ\u00f3mico determinado, pero en su propio beneficio, \u00a0 es decir, destinado a la atenci\u00f3n de las necesidades sectoriales, por lo cual \u00a0 debe existir necesariamente una identidad entre el sujeto pasivo del tributo y \u00a0 los beneficiarios de los recursos que se obtengan con \u00e9ste[56]. \u00a0 En un escenario como el descrito, la definici\u00f3n de los sujetos encargados de \u00a0 administrar los recursos parafiscales no es una cuesti\u00f3n accesoria, sino atada a \u00a0 la esencia misma de estos tributos, a diferencia de lo que podr\u00eda ocurrir, por \u00a0 ejemplo, con los impuestos y las tasas: \u201cSiendo un gravamen excepcional, que \u00a0 por lo dem\u00e1s siempre tiene una destinaci\u00f3n especial, los elementos de la \u00a0 parafiscalidad cuya determinaci\u00f3n corre por cuenta del Congreso se extienden m\u00e1s \u00a0 all\u00e1 de los sujetos, los hechos generadores, la base gravable y las tarifas (\u2026) \u00a0 en este contexto la ley debe identificar claramente la identidad entre el sujeto \u00a0 pasivo del tributo y el beneficiario de los recursos que con \u00e9l se obtengan, as\u00ed \u00a0 como la forma de administrar los dineros que se recauden por esa v\u00eda\u201d[57]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior significa que hace parte de la esencia de \u00a0 las contribuciones parafiscales la determinaci\u00f3n de la entidad gremial encargada \u00a0 de su recaudo y administraci\u00f3n, actividades que corresponden de manera general a \u00a0 la organizaci\u00f3n representativa del mismo sector gravado. Por tanto, para \u00a0 sustraer a estas entidades de esta labor, se requiere una definici\u00f3n legal \u00a0 expresa que establezca de manera clara e inequ\u00edvoca las hip\u00f3tesis en que esta \u00a0 labor puede ser desplazada al Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta tesis tiene pleno fundamento normativo, pues el \u00a0 propio art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, normatividad que \u00a0 constituye un par\u00e1metro de constitucionalidad de las leyes, determina que su \u00a0 \u201cmanejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n (\u2026) se har\u00e1 exclusivamente en la forma \u00a0 dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en \u00a0 ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al \u00a0 cierre del ejercicio contable\u201d. De este modo, el manejo, recaudo, \u00a0 administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos parafiscales constituyen elementos \u00a0 esenciales del referido tributo, y por tanto, est\u00e1n sujetos al principio de \u00a0 reserva legal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta exigencia ha sido reconocida por la propia Corte \u00a0 Constitucional, cuando en la sentencia C-040 de 1993[58] sostuvo que el principio \u00a0 de reserva de ley se extiende en su integridad a las contribuciones \u00a0 parafiscales, y cuando posteriormente, en el marco de las sentencias C-298 de \u00a0 1998[59] \u00a0y C-132 de 2009[60] \u00a0afirm\u00f3 que correspond\u00eda a la ley definir la entidad encargada de administrar las \u00a0 cuotas respectivas y su destinaci\u00f3n, que el manejo de tales recursos debe estar \u00a0 a cargo de una organismo aut\u00f3nomo, oficial o privado, determinado en la ley, y \u00a0 que la regulaci\u00f3n de una renta parafiscal, debe comprender, entre otras cosas, \u00a0 el r\u00e9gimen de su recaudo y administraci\u00f3n[61]. Es as\u00ed como en la \u00a0 sentencia C-298 de 1998[62] \u00a0se afirm\u00f3 en t\u00e9rminos categ\u00f3ricos, claros e inequ\u00edvocos, que \u201cla ley org\u00e1nica \u00a0 no s\u00f3lo afecta la potestad del Congreso de modificar y derogar las leyes \u00a0 anteriores, sino que, adem\u00e1s, contiene un mandato perfectamente razonable, pues \u00a0 simplemente est\u00e1 se\u00f1alando que, en virtud del principio de legalidad tributario, \u00a0 y debido a la particular naturaleza de las contribuciones parafiscales, la ley \u00a0 debe precisar tambi\u00e9n la destinaci\u00f3n y la forma como se manejar\u00e1n estas cuotas\u201d. \u00a0 Incluso, en el contexto espec\u00edfico de la cuota parafiscal cacaotera, esta \u00a0 Corporaci\u00f3n reiter\u00f3 que es la ley el instrumento normativo llamado a determinar \u00a0 el sujeto encargado de administrar los correspondientes recursos[63]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y en este escenario, es claro que el precepto demandado \u00a0 se aparta del referido principio constitucional, en al menos dos sentidos: por \u00a0 un lado, se establece una regulaci\u00f3n global y gen\u00e9rica para todas las \u00a0 contribuciones parafiscales, cuando el art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996 \u00a0 establece expresamente que estas cuestiones deben estar contenidas en la ley que \u00a0 individualmente cree cada contribuci\u00f3n; y segundo, se delega al gobierno \u00a0 nacional la facultad normativa para definir las hip\u00f3tesis en las que el manejo \u00a0 de los recursos parafiscales queda radicada en el propio gobierno, y en las que, \u00a0 por consiguiente, se establece una ruptura entre el sujeto pasivo y el \u00a0 destinatario de la contribuci\u00f3n[64]; \u00a0 como puede advertirse, la facultad normativa del Ejecutivo versa sobre un \u00a0 aspecto esencial de las contribuciones, porque el gobierno puede definir \u00a0 unilateral y discrecionalmente los casos en los que las entidades llamadas a \u00a0 administrar los recursos parafiscales son separadas de su rol natural, y en las \u00a0 que, por consiguiente, el manejo de los recursos se aparta de los criterios de \u00a0 destinaci\u00f3n sectorial y de plena correspondencia entre el titular del gravamen y \u00a0 el beneficiario de los recaudos, criterios ya fijados en las sentencias C-490 de \u00a0 1993[65] \u00a0y C-152 de 1997[66]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La delegaci\u00f3n legislativa anterior reviste una \u00a0 particular gravedad, por la confluencia de las siguientes circunstancias: (i) de \u00a0 una parte, se facult\u00f3 al gobierno para especificar las condiciones que deben \u00a0 satisfacer las entidades gremiales para poder acceder y permanecer en la \u00a0 administraci\u00f3n de los mencionados recursos, incluso en aspectos tan sensibles \u00a0 como la determinaci\u00f3n de los criterios de representatividad gremial; (ii) la \u00a0 reglamentaci\u00f3n podr\u00eda incluso contravenir las directrices establecidas en las \u00a0 leyes que individualmente crearon cada una de las contribuciones, y que fijaron \u00a0 las reglas de su administraci\u00f3n; (iii) en virtud de la amplias potestades \u00a0 conferidas al gobierno, se pueden dejar en suspenso contratos que actualmente se \u00a0 encuentran vigentes, y cuya suerte queda librada al entendimiento de cada \u00a0 gobierno sobre lo que deben ser las pol\u00edticas en esta materia; (iv) la \u00a0 reglamentaci\u00f3n podr\u00eda, incluso, como de hecho ya se hizo en el Decreto 2537 de \u00a0 2015, exceptuar reglas generales sobre reorganizaci\u00f3n empresarial o cesaci\u00f3n de \u00a0 pagos, que ahora constituyen causales para separar a los gremios de la \u00a0 administraci\u00f3n de los fondos, cuando el legislador ha considerado que estas \u00a0 situaciones de crisis econ\u00f3mica no deben dar lugar a medidas semejantes que \u00a0 agraven la posici\u00f3n de las empresas; (v) aunque en principio la norma demandada \u00a0 establece una causal gen\u00e9rica a la cual se debe sujetar la actividad \u00a0 reglamentaria del gobierno nacional, a saber, cuando la entidad administradora \u00a0 no est\u00e1 en condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y pol\u00edticas \u00a0 que deben regir la ejecuci\u00f3n de las contribuciones parafiscales, \u00e9sta tiene un \u00a0 nivel de amplitud y de indeterminaci\u00f3n insuperable, que le permite al gobierno \u00a0 nacional fijar discrecional y caprichosamente los casos en que el Estado asume \u00a0 el rol que de manera general debe corresponder al propio gremio gravado. En \u00a0 definitiva, \u201cla norma demandada carece una acotaci\u00f3n legal para definir \u00a0 cu\u00e1ndo el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural puede asumir \u00a0 temporalmente la administraci\u00f3n de un determinado fondo parafiscal. Esta \u00a0 modificaci\u00f3n al r\u00e9gimen legal vigente introduce un concepto indeterminado, como \u00a0 lo es la \u2018garant\u00eda de las reglas y pol\u00edticas que deben regir la ejecuci\u00f3n de las \u00a0 contribuciones parafiscales\u2019, cuyo contenido se deja en manos del Ejecutivo, \u00a0 desplazando sin ning\u00fan miramiento la potestad normativa privativa del Congreso \u00a0 al Gobierno, y contrariando lo ordenado por el art\u00edculo 150.12 y el art\u00edculo 338 \u00a0 C.P.\u201d[67]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.1.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0De manera consecuencial, el \u00a0 precepto demandado desestructura y desarticula el esquema de contribuciones \u00a0 parafiscales agropecuarias y pesqueras, al privarlo de los elementos nucleares \u00a0 en funci\u00f3n de los cuales se configur\u00f3 este sistema: la singularidad, entendida \u00a0 como la afectaci\u00f3n del tributo a un \u00fanico grupo social o econ\u00f3mico, y la \u00a0 destinaci\u00f3n sectorial, entendida como la orientaci\u00f3n exclusiva de los recursos \u00a0 extra\u00eddos del sector gravado hacia ese mismo sector. En efecto, como con este \u00a0 gravamen se impone una carga tributaria a un n\u00facleo social y econ\u00f3mico \u00a0 espec\u00edfico que no se atribuye de manera general a todas las personas, el \u00a0 equilibrio ante las cargas p\u00fablicas exige como contrapartida a esta carga \u00a0 diferencial, que los recursos recaudados por esta v\u00eda reviertan, de manera \u00a0 directa, clara e inequ\u00edvoca, al mismo grupo que tributa, y que por tanto, el \u00a0 n\u00facleo que soporta el gravamen se encuentre vinculado a la administraci\u00f3n de los \u00a0 respectivos recursos[68]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma demandada diluye totalmente esta exigencia, en \u00a0 la medida en que \u201cdeja sin mecanismos de expresi\u00f3n a los gremios \u00a0 representativos de la actividad gravada, durante el tiempo en que el Ministerio \u00a0 de Agricultura y Desarrollo Rural, a trav\u00e9s de un encargo fiduciario, administra \u00a0 y recauda los recursos parafiscales\u201d. Y aunque ninguna norma constitucional \u00a0 exige que la gesti\u00f3n de los referidos recursos est\u00e9 en cabeza de los \u00a0 particulares, cualquiera sea el modelo adoptado por legislador debe garantizar \u00a0 la plena correspondencia entre los grupos gravados y beneficiarios de los \u00a0 tributos, y en este caso particular el precepto impugnado quebranta esta unidad. \u00a0 Esto resulta particularmente grave si establece que por v\u00eda reglamentaria se \u00a0 pueden definir los sujetos encargados del recaudo y manejo de los fondos \u00a0 parafiscales, y se pueden establecer los casos en los que el gobierno puede \u00a0 asumir esta tarea, as\u00ed sea de manera temporal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, como la parafiscalidad impone una carga \u00a0 tributaria excepcional a un sector social y econ\u00f3mico espec\u00edfico que no se \u00a0 radica en los dem\u00e1s grupos, a nivel constitucional se exige que esta carga sea \u00a0 compensada con la exigencia de que los sujetos gravados sean los beneficiarios \u00a0 directos de la contribuci\u00f3n, y de que \u00e9stos sujetos se encuentren vinculados, o \u00a0 al menos representados adecuadamente, en su administraci\u00f3n. Y el precepto \u00a0 demandado se aparta enteramente de esta directriz, al permitir que por \u00a0 cuestiones de orden coyuntural, el gobierno fije discrecionalmente los criterios \u00a0 para que \u00e9l mismo asuma la gesti\u00f3n de estos recursos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, el precepto demandado se aparte \u00a0 de las pautas constitucionales que rigen el sistema tributario, y en particular, \u00a0 de los principios de equidad (arts. 363 y 95.9 C.P.), irretroactividad, \u00a0 participaci\u00f3n (art. 2 C.P.), igualdad (art. 13 C.P.) y las prohibiciones propias \u00a0 de las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica (art. 359 C.P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.2. \u00a0La infracci\u00f3n del derecho al debido proceso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, se argumenta que el precepto \u00a0 demandado desconoce el derecho al debido proceso, en la medida en que habilita \u00a0 al gobierno para definir discrecionalmente, sin sujeci\u00f3n a ninguna pauta \u00a0 objetiva, la terminaci\u00f3n de los contratos con las entidades que administran los \u00a0 recursos parafiscales agropecuarios y pesqueros, y porque, por este medio, priva \u00a0 de toda posibilidad de defensa a las entidades gremiales llamadas a administrar \u00a0 los recursos parafiscales[69]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, seg\u00fan se ha entendido en amplia y uniforme \u00a0 jurisprudencia de la Corte Constitucional[70] \u00a0y del Consejo de Estado, los procedimientos administrativos deben ser definidos, \u00a0 al menos en sus lineamientos fundamentales, por el legislador. Este deber es a\u00fan \u00a0 m\u00e1s imperioso en aquellos escenarios en los que el procedimiento versa sobre \u00a0 v\u00ednculos contractuales entre el Estado y los particulares en los que aquel \u00a0 despliega sus potestades exorbitantes frente a las cuales el particular se \u00a0 encuentra en situaci\u00f3n de inferioridad, y en aquellos escenarios en los que el \u00a0 objeto o el efecto de la decisi\u00f3n administrativa es la restricci\u00f3n al ejercicio \u00a0 de los derechos o la imposici\u00f3n de una situaci\u00f3n desventajosa para el \u00a0 particular. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma demandada hace caso omiso de esta exigencia, \u00a0 porque confiere al Ejecutivo una competencia privativa del legislador que versa \u00a0 sobre la definici\u00f3n de los procedimientos administrativos que afectan el v\u00ednculo \u00a0 contractual entre las entidades gremiales encargadas de la administraci\u00f3n de los \u00a0 fondos parafiscales y el Estado, y que est\u00e1n orientados a separar a tales \u00a0 organismos del rol que les est\u00e1 conferido por la propia ley. Esta delegaci\u00f3n \u00a0 vulnera el derecho al debido proceso, pues las pautas de tales procedimientos no \u00a0 se encuentran en la ley, sino en otro instrumento normativo expedido por quien \u00a0 se encuentra involucrado y por quien tiene un inter\u00e9s directo en el \u00a0 correspondiente proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y a su turno, la infracci\u00f3n de los art\u00edculos 150 y 338 \u00a0 de la Carta Pol\u00edtica implica tambi\u00e9n, de manera consecuencial, el \u00a0 desconocimiento del Estado de Derecho, del principio de separaci\u00f3n de poderes y \u00a0 del principio democr\u00e1tico, en la medida en que la reserva de ley constituye uno \u00a0 de los dispositivos m\u00e1s importantes a trav\u00e9s de los cuales se garantizan ambos \u00a0 principios, al asignar competencias normativas al \u00f3rgano de representaci\u00f3n \u00a0 pol\u00edtica, de manera exclusiva y excluyente, en materias neur\u00e1lgicas del sistema \u00a0 jur\u00eddico, e impidiendo por esta v\u00eda la interferencia del Ejecutivo en tales \u00a0 asuntos. As\u00ed las cosas, el precepto impugnado desconoce por v\u00eda indirecta los \u00a0 art\u00edculos 1 y 113 de la Carta Pol\u00edtica[71]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.3. El desconocimiento del principio de unidad de materia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, se argumenta que la previsi\u00f3n \u00a0 normativa acusada desconoce el principio de unidad de materia, en cuanto la \u00a0 medida all\u00ed contenida no guarda ninguna relaci\u00f3n con la materia reglamentable en \u00a0 el Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el contenido normativo atacado carece de \u00a0 todo v\u00ednculo con los objetivos, metas y pol\u00edticas establecidas para el sector \u00a0 agropecuario, pues todas ellas est\u00e1n orientadas a la transformaci\u00f3n del campo a \u00a0 trav\u00e9s de fuentes de financiaci\u00f3n ajenas a las contribuciones parafiscales, tal \u00a0 como ocurre con los objetivos vinculados a la reducci\u00f3n de la pobreza y la \u00a0 ampliaci\u00f3n de la clase media rural, el impulso de la competitividad rural, el \u00a0 fortalecimiento institucional de la presencia territorial, el cierre de las \u00a0 brechas urbano-rurales y la promoci\u00f3n de la movilidad social. La consecuci\u00f3n y \u00a0 materializaci\u00f3n de todos estos prop\u00f3sitos fue concebida en el Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo al margen e independientemente de la gesti\u00f3n que se realice por medio \u00a0 de los fondos parafiscales, por lo que la inserci\u00f3n de la norma en la \u00a0 correspondiente ley carece de toda justificaci\u00f3n, m\u00e1xime cuando la Corte \u00a0 Constitucional ha entendido que en funci\u00f3n de las particularidades de las leyes \u00a0 del plan, se requiere que el v\u00ednculo entre las medidas adoptadas y los objetivos \u00a0 y pol\u00edticas all\u00ed trazadas, sea efectivo y real, y no meramente hipot\u00e9tico y \u00a0 eventual, tal como se ha establecido en las sentencias C-747 de 2012[72], \u00a0 C-305 de 2004[73], \u00a0 C-376 de 2008[74] \u00a0y C-539 de 2008[75]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.4. \u00a0El desconocimiento del deber constitucional de \u00a0 proteger la producci\u00f3n de alimentos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, se argumenta que la previsi\u00f3n legal es \u00a0 incompatible con el deber constitucional del Estado de proteger la producci\u00f3n de \u00a0 alimentos, en la medida en que hist\u00f3ricamente \u00e9sta ha sido impulsada por los \u00a0 fondos parafiscales administrados por las entidades gremiales, y ahora, con la \u00a0 norma demandada, la gesti\u00f3n de estos importantes recursos puede estar en cabeza \u00a0 de un sujeto distinto, que carece de las condiciones para impulsar el desarrollo \u00a0 del sector[76]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.5. Con fundamento en las consideraciones anteriores, los \u00a0 intervinientes se\u00f1alados solicitan a esta Corporaci\u00f3n declarar la \u00a0 inexequibilidad del fragmento normativo impugnado. Adem\u00e1s, Fedegan, solicita que \u00a0 se otorguen efectos retroactivos a esta declaraci\u00f3n, con el objeto de que por \u00a0 esta v\u00eda se restablezcan los derechos constitucionales de los sujetos \u00a0 destinatarios de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional con fundamento \u00a0 en la norma impugnada, como es el caso de Fedegan. En este sentido, el \u00a0 interviniente advierte que las actuaciones irregulares del gobierno nacional han \u00a0 vulnerado de manera abierta y flagrante el derecho al debido proceso y el \u00a0 derecho de defensa de la entidad, al buen nombre, en perjuicio del sector \u00a0 ganadero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Concepto de la \u00a0 Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Mediante concepto \u00a0 rendido el d\u00eda 20 de junio de 2016, el Ministerio P\u00fablico solicit\u00f3 a esta \u00a0 Corporaci\u00f3n declarar la inexequibilidad del precepto demandado, por cuanto \u00e9ste \u00a0 confiere facultades normativas al Ejecutivo que eran privativas del legislador, \u00a0 relacionadas con la intervenci\u00f3n del Estado en la actividad econ\u00f3mica de los \u00a0 particulares en desarrollo de potestades administrativas asim\u00e9tricas que, desde \u00a0 una perspectiva material, implican el ejercicio de prerrogativas de naturaleza \u00a0 sancionatoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para \u00a0 justificar esta tesis, la Procuradur\u00eda identifica los est\u00e1ndares \u00a0 constitucionales de valoraci\u00f3n de la normatividad demandada, para luego evaluar \u00a0 el precepto demandado a la luz de tales par\u00e1metros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En este sentido, en el \u00a0 escrito se advierte que existen al menos dos escenarios en los que la facultad \u00a0 normativa del Estado debe ser desplegada privativamente por el \u00f3rgano \u00a0 legislativo: cuando el Estado ejerce su potestad sancionatoria, y cuando se \u00a0 dispone la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y esta mediaci\u00f3n se traduce en \u00a0 la restricci\u00f3n de los derechos y libertades b\u00e1sicas de los particulares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el \u00a0 primero de estos eventos, el principio de reserva de ley se extiende, al menos, \u00a0 a la determinaci\u00f3n de las conductas prohibidas y a la de sus efectos jur\u00eddicos[77]; \u00a0 esta exigencia se explica porque en el marco del derecho sancionatorio, el \u00a0 Estado detenta una posici\u00f3n de superioridad frente a los particulares que \u00a0 repercute directamente en el ejercicio de las prerrogativas de estos \u00faltimos, \u00a0 por lo que debe ser el \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular quien fije, al menos, \u00a0 las conductas que deben evitarse, y las consecuencias que se derivan de su \u00a0 realizaci\u00f3n. Y en el segundo de estos escenarios, sin perjuicio de la facultad \u00a0 constitucional del Estado para intervenir en la econom\u00eda por razones de inter\u00e9s \u00a0 general, en cualquier caso el legislador debe fijar directamente los eventos y \u00a0 los mecanismos a trav\u00e9s de los cuales puede limitarse el ejercicio de las \u00a0 libertades econ\u00f3micas; de este modo, cuando el Estado pretende restringir la \u00a0 actividad de los particulares o mediar en la gesti\u00f3n de sus negocios, debe \u00a0 hacerlo \u00fanicamente cuando esta injerencia tiene por objeto y efecto la \u00a0 preservaci\u00f3n del inter\u00e9s general, y habiendo mediado una definici\u00f3n legal de las \u00a0 conductas y actividades que dan lugar a la inspecci\u00f3n o fiscalizaci\u00f3n, as\u00ed como \u00a0 los t\u00e9rminos en que se puede efectuar la intervenci\u00f3n estatal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 articulaci\u00f3n de estas dos reglas explica la existencia de una reserva estricta \u00a0 de ley en \u201cen la determinaci\u00f3n de las condiciones en que una autoridad \u00a0 administrativa puede intervenir y limitar la actividad econ\u00f3mica de un \u00a0 particular concreto, cuando su gesti\u00f3n afecte el bien com\u00fan. Dicha exigencia se \u00a0 deriva de la necesidad de garantizar el derecho de defensa, de garantizar las \u00a0 libertades econ\u00f3micas, de proteger el bien com\u00fan frente al ejercicio de una \u00a0 funci\u00f3n estatal asim\u00e9trica de intervenci\u00f3n\u201d. En este sentido, la ley debe \u00a0 definir las condiciones y las hip\u00f3tesis en las que opera esta forma de \u00a0 intervenci\u00f3n, sin perjuicio de la facultad reglamentaria del Ejecutivo orientada \u00a0 exclusivamente a desarrollar aspectos puntuales y accesorios de la ley para su \u00a0 debida aplicaci\u00f3n y materializaci\u00f3n, cuando el propio legislador apela a \u00a0 conceptos jur\u00eddicos indeterminados que requieren de una acotaci\u00f3n ulterior, \u00a0 cuando la ley remite expresamente al reglamento para desarrollar aspectos \u00a0 t\u00e9cnicos que no pueden ser definidos exhaustivamente por el legislador, y cuando \u00a0 la ley contiene f\u00f3rmulas amplias para el ejercicio de las facultades de las \u00a0 instancias gubernamentales[78]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, \u00a0 la medida cuestionada tiene por objeto y efecto materializar una modalidad \u00a0 espec\u00edfica de intervenci\u00f3n del Estado en la actividad econ\u00f3mica de los \u00a0 particulares, en cuanto permite a las instancias gubernamentales asumir, de \u00a0 manera temporal, la administraci\u00f3n de recursos p\u00fablicos cuyo manejo corresponde \u00a0 de ordinario a los particulares, y en especial, a las entidades gremiales \u00a0 representativas del sector social y econ\u00f3mico productor y destinatario de los \u00a0 correspondientes recursos. As\u00ed las cosas, en la medida en que se retira a un \u00a0 particular del ejercicio de una actividad econ\u00f3mica que le es propia, esta \u00a0 modalidad de injerencia estatal se encuentra sujeta al principio de reserva de \u00a0 ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pese a lo \u00a0 anterior, la medida cuestionada no identifica las hip\u00f3tesis en las que el Estado \u00a0 puede privar a las entidades gremiales de su rol natural, y en lugar de ello \u00a0 delega al Ejecutivo esta definici\u00f3n para el ejercicio de su propia competencia \u00a0 de intervenci\u00f3n. As\u00ed, el precepto demandado establece que el Ministerio de \u00a0 Agricultura puede asumir la administraci\u00f3n de los recursos parafiscales cuando \u00a0 la entidad encargada de ello carece de las condiciones para garantizar el \u00a0 cumplimiento de las reglas y pol\u00edticas de la ejecuci\u00f3n, pero esta pauta dista \u00a0 mucho de satisfacer las exigencias constitucionales derivadas del principio de \u00a0 reserva de ley. Esto, al menos desde tres perspectivas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer \u00a0 lugar, la regla no logra delimitar el \u00e1mbito de la potestad administrativa, pues \u00a0 no se\u00f1ala: (i) si la falta de garant\u00edas que habilita al gobierno para intervenir \u00a0 se refiere a una condici\u00f3n de medios o de resultados, o si se refiere a las \u00a0 condiciones de la entidad gremial; (ii) tampoco se establecen pautas sobre la \u00a0 gravedad de los hechos que pueden dar lugar al desplazamiento en la actividad de \u00a0 los particulares; (iii) no se establece ninguna cualificaci\u00f3n en torno a los \u00a0 incumplimientos en las reglas y pol\u00edticas que rigen la administraci\u00f3n de los \u00a0 recursos parafiscales, pues no se precisa si se trata de aspectos b\u00e1sicos y \u00a0 fundamentales del r\u00e9gimen, o si podr\u00eda ser tambi\u00e9n de aspectos meramente \u00a0 coyunturales y de segundo orden: \u201cEn otras palabras, la ley no defini\u00f3 si la \u00a0 referida intervenci\u00f3n tiene por objeto intervenir preventivamente o corregir, ni \u00a0 alguna forma de gradaci\u00f3n que permita concluir su necesidad. Ello, teniendo en \u00a0 cuenta que la forma de intervenci\u00f3n elegida es la m\u00e1s gravosa de todas: la \u00a0 separaci\u00f3n de la actividad econ\u00f3mica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo \u00a0 lugar, el precepto demandado tampoco establece si la falta de garant\u00edas que \u00a0 podr\u00eda dar lugar a la separaci\u00f3n en la actividad privada obedece a las \u00a0 condiciones propias de la entidad privada, como por ejemplo cuestionamientos a \u00a0 su representatividad del gremio objeto y destinatario del gravamen, o si por el \u00a0 contrario, la ausencia de garant\u00edas se refiere a deficiencias en la gesti\u00f3n de \u00a0 la organizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, \u00a0 el precepto demandado faculta a las instancias gubernamentales para intervenir \u00a0 una actividad econ\u00f3mica desplegada por particulares cuando exista una amenaza de \u00a0 incumplimiento de las pol\u00edticas de administraci\u00f3n de los recursos parafiscales, \u00a0 pol\u00edticas que su vez son definidas unilateralmente por el propio gobierno. Por \u00a0 ello, la ley faculta al gobierno para intervenir en una actividad econ\u00f3mica \u00a0 cuando se incumplan las reglas del juego determinadas discrecionalmente por el \u00a0 mismo gobierno, con lo cual se produce un efecto circular inadmisible desde la \u00a0 perspectiva del derecho al debido proceso: \u201cel legislador no impuso al \u00a0 Ejecutivo un margen orientador en las funciones de intervenci\u00f3n que se pueda \u00a0 auto-atribuir, ya que no cuenta con un criterio objetivo externo ni en el \u00a0 objeto, ni en la finalidad, ni en la gravedad de los supuestos f\u00e1cticos llamados \u00a0 a fiscalizar\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 definitiva, el precepto demandado sustrajo al legislador de una competencia \u00a0 normativa indelegable en el ejecutivo, relativa a la determinaci\u00f3n del objeto, \u00a0 la finalidad y las condiciones para impedir a un particular el ejercicio de una \u00a0 actividad econ\u00f3mica que constitucional y legalmente est\u00e1 llamada a realizar, y \u00a0 por esta v\u00eda se vulnera el derecho al debido proceso y la libertad econ\u00f3mica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Finalmente, la Vista \u00a0 Fiscal aclara que aunque el argumento anterior es suficiente para declarar la \u00a0 inexequibilidad del precepto demandado, en todo caso el cargo de la demanda por \u00a0 el desconocimiento de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, tambi\u00e9n est\u00e1 llamado a \u00a0 prosperar, como quiera que estas leyes fijan el r\u00e9gimen de la actividad \u00a0 parlamentaria, y su desconocimiento envuelve la inconstitucionalidad del \u00a0 correspondiente acto normativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Con fundamento en las \u00a0 consideraciones anteriores, el Ministerio P\u00fablico solicita la Corte declarar la \u00a0 inexequibilidad del inciso tercero del art\u00edculo 106 de la ley 1753 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A.\u00a0\u00a0 \u00a0COMPETENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En \u00a0 virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 241.4 de la Carta Pol\u00edtica, esta \u00a0 Corporaci\u00f3n es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del \u00a0 art\u00edculo 106 (parcial) de la Ley 1753 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
B.\u00a0\u00a0 \u00a0CUESTI\u00d3N \u00a0 PRELIMINAR \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. La \u00a0 demanda cumple las condiciones m\u00ednimas para que la Corte pueda adoptar una \u00a0 decisi\u00f3n de fondo. En efecto, la acusaci\u00f3n se funda en contenidos ciertos en \u00a0 tanto la disposici\u00f3n acusada le atribuye al reglamento la definici\u00f3n de las \u00a0 razones especiales con fundamento en las cuales el Ministerio de Agricultura \u00a0 y Desarrollo Rural puede tomar la decisi\u00f3n de asumir temporalmente la \u00a0 administraci\u00f3n de un determinado fondo parafiscal. El cargo cumple adem\u00e1s con \u00a0 las condiciones de claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia dado que \u00a0 la demandante, siguiendo para el efecto un hilo conductor plenamente \u00a0 comprensible, desarrolla argumentos orientados a demostrar, de una parte, (i) \u00a0 que la disposici\u00f3n acusada se opone al principio de legalidad en materia \u00a0 tributaria al atribuir al reglamento la regulaci\u00f3n de una materia comprendida \u00a0 por la reserva de ley seg\u00fan lo dispuesto por los art\u00edculos 338 y 150.12 de la \u00a0 Constituci\u00f3n y, de otra (ii) que la norma impugnada desconoce el debido proceso \u00a0 reconocido en el art\u00edculo 29 de la Carta puesto que no es posible, sin que la \u00a0 ley establezca los elementos nucleares de la intervenci\u00f3n, que se asigne a la \u00a0 autoridad administrativa la definici\u00f3n de las condiciones bajo las cuales puede \u00a0 afectarse un v\u00ednculo contractual en ejercicio de una atribuci\u00f3n excepcional como \u00a0 la prevista en la norma acusada[79].\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C.\u00a0\u00a0 \u00a0PROBLEMA JUR\u00cdDICO \u00a0 Y M\u00c9TODO DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Con \u00a0 fundamento en las consideraciones expuestas le corresponde a la Corte establecer \u00a0 si la disposici\u00f3n legal que faculta al Ministerio de Agricultura y Desarrollo \u00a0 Rural para asumir temporalmente la administraci\u00f3n de las contribuciones \u00a0 parafiscales, mediante un encargo fiduciario, cuando la entidad encargada de \u00a0 ello no se encuentra en condiciones de garantizar el cumplimiento de las \u00a0 reglas y pol\u00edticas en la materia, seg\u00fan las razones especiales \u00a0definidas mediante reglamento, desconoce el principio de reserva legal en \u00a0 materia tributaria (arts. 150.12 y 338 C.P.) y el derecho al debido proceso \u00a0 (art. 29 C.P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. A fin de \u00a0 dar respuesta a este problema jur\u00eddico y en atenci\u00f3n a que se encuentran \u00a0 estrechamente relacionadas las dos acusaciones que lo conforman, la Corte \u00a0 seguir\u00e1 el siguiente orden. En primer lugar har\u00e1 una breve alusi\u00f3n a la \u00a0 naturaleza de las contribuciones parafiscales y a su relaci\u00f3n con el principio \u00a0 de legalidad que rige en materia tributaria (Secci\u00f3n D). A continuaci\u00f3n se \u00a0 referir\u00e1 al sistema de fuentes del derecho que rige la parafiscalidad a fin de \u00a0 precisar el alcance particular que en dicho sistema tiene la ley (Secci\u00f3n E). \u00a0 Seguidamente este Tribunal analizar\u00e1 el r\u00e9gimen de administraci\u00f3n de las \u00a0 contribuciones parafiscales y su relaci\u00f3n con el principio de legalidad (Secci\u00f3n \u00a0 F). Finalmente juzgar\u00e1 la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada (Secci\u00f3n \u00a0 G).\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
D.\u00a0 TRIBUTOS, PARAFISCALIDAD Y PRINCIPIO DE \u00a0 LEGALIDAD \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Las \u00a0 contribuciones parafiscales son, ha dicho esta Corporaci\u00f3n desde sus primeras \u00a0 providencias, una especie del g\u00e9nero tributos[80]. \u00a0 Se trata de \u201cuna t\u00e9cnica del intervencionismo \u00a0 econ\u00f3mico legitimada constitucionalmente\u201d[81] y excluida de la prohibici\u00f3n \u00a0 general de rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica establecida en el art\u00edculo 359 de la \u00a0 Constituci\u00f3n[82]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tales \u00a0 contribuciones (i) son obligatorias en tanto se imponen en ejercicio del poder \u00a0 coercitivo del Estado, esto es, de su soberan\u00eda fiscal; (ii) tienen \u00a0 por objeto gravar a un grupo, gremio o sector econ\u00f3mico de manera que de ellas \u00a0 se predica la singularidad[83]; (iii) su inversi\u00f3n se encuentra \u00a0 orientada de forma exclusiva al grupo, gremio o sector econ\u00f3mico que resulta \u00a0 gravado lo que supone que son espec\u00edficas[84]; \u00a0 (iv) los recursos que de su recaudo se obtienen son p\u00fablicos y, en consecuencia, \u00a0 la administraci\u00f3n se encuentra sometida a los controles que corresponden a dicha \u00a0 naturaleza; y (v) la administraci\u00f3n de dichos recursos puede ser conferida a \u00a0 personas jur\u00eddicas de derecho privado mediante la celebraci\u00f3n de los contratos \u00a0 respectivos o gestionarse directamente por parte de un \u00f3rgano que forme parte \u00a0 del presupuesto general[85], sin que ello implique que hagan parte \u00a0 del presupuesto general en consideraci\u00f3n a la autonom\u00eda que a ellos se \u00a0 reconoce[86]. Recientemente reiter\u00f3 que dichas \u00a0 contribuciones \u00a0\u201chan sido descritas como un punto medio entre la tasa y el impuesto, y su \u00a0 caracter\u00edstica esencial es que el cobro solo se impone a un grupo de ciudadanos \u00a0 o un sector de la econom\u00eda, con el prop\u00f3sito de que sea utilizada en su propio \u00a0 beneficio\u201d[87]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Su \u00a0 condici\u00f3n de tributo somete a tales contribuciones, en general, a los mismos \u00a0 principios que rigen la fijaci\u00f3n de impuestos y tasas, en particular, el de \u00a0 legalidad[88] \u00a0cuyo fundamento jur\u00eddico se encuentra en los art\u00edculos 150 -nums. 10 y 12- y 338 \u00a0 de la Carta. En atenci\u00f3n a lo all\u00ed prescrito (i) los tributos deben ser \u00a0 adoptados por \u00f3rganos plurales y ampliamente representativos de manera que no es \u00a0 posible delegar la regulaci\u00f3n de tales materias en otros \u00f3rganos (principio \u00a0 de legalidad como representaci\u00f3n)[89]; \u00a0 (ii) la obligaci\u00f3n de pagar los tributos solo es exigible cuando ha sido \u00a0 establecida previamente al hecho que da lugar a su nacimiento (principio de \u00a0 legalidad como prohibici\u00f3n de retroactividad); y (iii) el legislador tiene \u00a0 la obligaci\u00f3n de establecer y precisar \u2013predeterminar- los elementos esenciales \u00a0 del tributo lo que comporta, de manera particular, el deber de establecer el \u00a0 sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravable, la base gravable y la tarifa \u00a0 (principio de legalidad como regulaci\u00f3n suficiente)[90]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. En la \u00a0 tercera de sus expresiones el principio de legalidad se manifiesta en una \u00a0 especie de mandato de regulaci\u00f3n suficiente o predeterminaci\u00f3n[91] \u00a0de los elementos esenciales del tributo[92] \u00a0a fin de ofrecer certidumbre sobre el alcance y los efectos de la obligaci\u00f3n \u00a0 tributaria, evitando que otras autoridades asuman dicha tarea. El incumplimiento \u00a0 de esta exigencia comporta la renuncia del legislador a una de sus tareas m\u00e1s \u00a0 importantes en el Estado Democr\u00e1tico: el r\u00e9gimen constitucional exige que, salvo \u00a0 circunstancias absolutamente extraordinarias (arts. 215 y 338), no pueden \u00a0 existir tributos sin que medie la decisi\u00f3n de un \u00f3rgano plural, representativo y \u00a0 elegido democr\u00e1ticamente. Sobre ello la Corte sostuvo:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa definici\u00f3n general del sujeto pasivo, del hecho generador \u00a0 y las bases gravables, elementos esenciales de la obligaci\u00f3n tributaria, no \u00a0 puede ser deferida al reglamento, so pena de socavar el anotado principio \u00a0 democr\u00e1tico. Si la norma que pretende establecer un tributo, de cualquier \u00a0 especie, no los se\u00f1ala directamente, no hay gravamen. La garant\u00eda democr\u00e1tica se \u00a0 desvanecer\u00eda si tales presupuestos de la obligaci\u00f3n tributaria, se abandonaran a \u00a0 la funci\u00f3n ejecutiva. La atribuci\u00f3n del Congreso de establecer contribuciones \u00a0 fiscales y parafiscales (C.P., art. 150-12) es plena, y as\u00ed habr\u00e1 de \u00a0 ejercitarse\u201d[93]. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa \u00a0 direcci\u00f3n, el inciso primero del art\u00edculo 338 prev\u00e9 que seg\u00fan el orden \u00a0 territorial, la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente \u00a0 los elementos esenciales del tributo. De manera excepcional para el caso de las \u00a0 contribuciones (parafiscales y especiales) y las tasas, el inciso segundo \u00a0 prescribe que las leyes, las ordenanzas o los acuerdos pueden habilitar a las \u00a0 autoridades para que sean ellas las que fijen las tarifas que ser\u00e1n cobradas a \u00a0 los contribuyentes como recuperaci\u00f3n de los costos \u2013en el caso de las tasas- o \u00a0 por la participaci\u00f3n en los beneficios que les son proporcionados \u2013en el caso de \u00a0 las contribuciones parafiscales y especiales-. Esta autorizaci\u00f3n, como se ver\u00e1 \u00a0 m\u00e1s adelante para el caso de las contribuciones parafiscales, no constituye una \u00a0 forma de delegaci\u00f3n de la actividad legislativa ni una especie particular de \u00a0 facultad reglamentaria en tanto la Constituci\u00f3n lo que prev\u00e9 es que la ley, las \u00a0 ordenanzas o los acuerdos, deber\u00e1n fijar el \u00a0 sistema y el m\u00e9todo para definir los beneficios, as\u00ed como la forma de hacer su \u00a0 reparto. Se trata de una competencia que, si as\u00ed lo deciden los \u00f3rganos \u00a0 representativos, puede ser compartida. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. La \u00a0 protecci\u00f3n del principio de legalidad se ha traducido en la jurisprudencia \u00a0 constitucional en un reconocimiento de la competencia del legislador (i) para \u00a0 definir las contribuciones, modificarlas y derogarlas[94]; (ii) para \u00a0 seleccionar, atendiendo la naturaleza de este tipo de tributos y con sujeci\u00f3n a \u00a0 las exigencias de singularidad y especificidad, a los obligados a efectuar los \u00a0 aportes; (iii) para establecer, en relaci\u00f3n con los recursos parafiscales, \u201cla finalidad a la cual se encuentran afectos y el \u00a0 r\u00e9gimen especial de administraci\u00f3n de los mismos\u201d[95]; y (iv) para dise\u00f1ar el r\u00e9gimen de las contribuciones \u201cde \u00a0 acuerdo a las necesidades y configuraci\u00f3n de cada sector\u201d[96]. \u00a0 Sobre el alcance del principio de legalidad respecto del r\u00e9gimen de \u00a0 administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales, la Corte profundizar\u00e1 m\u00e1s \u00a0 adelante.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
E.\u00a0\u00a0 \u00a0EL SISTEMA DE \u00a0 FUENTES FORMALES DEL DERECHO APLICABLES A LA PARAFISCALIDAD \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Las \u00a0 contribuciones parafiscales as\u00ed como su administraci\u00f3n es regulada mediante \u00a0 diferentes fuentes formales del derecho. En efecto, adem\u00e1s de la regulaci\u00f3n \u00a0 general que sobre la materia se ha previsto en la Constituci\u00f3n, otro tipo de \u00a0 disposiciones concurren a disciplinar la materia. A continuaci\u00f3n la Corte se \u00a0 ocupa de describir algunas de las disposiciones m\u00e1s relevantes que conforman el \u00a0 sistema de fuentes aplicable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. El Decreto 111 de 1996 contiene el Estatuto Org\u00e1nico del \u00a0 Presupuesto, el cual\u00a0 compila las normas org\u00e1nicas de presupuesto que rigen \u00a0 el proceso de preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto (Ley 38 de \u00a0 1989, la Ley\u00a0179\u00a0de 1994 y la Ley\u00a0225\u00a0de 1995). En el actual texto del art\u00edculo 29[97] establece, \u00a0 primero, (i) que son contribuciones parafiscales los grav\u00e1menes establecidos con \u00a0 car\u00e1cter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y \u00fanico grupo \u00a0 social o econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio del propio sector; \u00a0segundo (ii) \u00a0 que el manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de tales recursos debe hacerse \u00a0 exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo \u00a0 al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes \u00a0 financieros que resulten al cierre del ejercicio contable[98]; y tercero (iii) que \u00a0 resulta necesario que las contribuciones parafiscales que sean administradas por \u00a0 \u00f3rganos que hagan parte del presupuesto general de la naci\u00f3n sean incorporadas \u00a0 al presupuesto y en cap\u00edtulo separado al de las rentas fiscales, \u00fanicamente con \u00a0 el prop\u00f3sito de registrar la estimaci\u00f3n de su cuant\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.1. A partir de esta disposici\u00f3n la jurisprudencia ha establecido los \u00a0 elementos que deben concurrir para que un tributo pueda calificarse como \u00a0 contribuci\u00f3n parafiscal, se\u00f1alando su car\u00e1cter obligatorio, singular, especial y \u00a0 aut\u00f3nomo. Igualmente con fundamento en tal art\u00edculo, seg\u00fan se se\u00f1al\u00f3 m\u00e1s arriba, \u00a0 se ha concluido que los recursos que resultan de las contribuciones son p\u00fablicos \u00a0 y, en esa medida, sometidos al control de las autoridades correspondientes. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.2. Este Corporaci\u00f3n, al juzgar la validez de la regla seg\u00fan la cual \u00a0 el manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos parafiscales debe hacerse \u00a0 de conformidad con la ley que los crea, afirm\u00f3 que es conforme a la Constituci\u00f3n, siempre y cuando se entienda que hace \u00a0 referencia no s\u00f3lo a la ley que fija la contribuci\u00f3n parafiscal sino tambi\u00e9n a \u00a0 aquellas normas legales posteriores que la hayan modificado. Tal circunstancia \u00a0 supone, destaca la Corte, que el alcance de una contribuci\u00f3n parafiscal en lo \u00a0 que se refiere a su manejo, administraci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y destinaci\u00f3n debe \u00a0 establecerse no solo a partir de la ley que dispone su creaci\u00f3n, sino tambi\u00e9n de \u00a0 las normas precedentes o sucesivas que puedan guardar relaci\u00f3n con la misma.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.3. Tambi\u00e9n la Corte ha se\u00f1alado que la citada disposici\u00f3n org\u00e1nica \u00a0 constituye par\u00e1metro de validez de las disposiciones que crean y regulan las \u00a0 contribuciones parafiscales. En esa direcci\u00f3n ha indicado que las \u201cleyes org\u00e1nicas sirven de par\u00e1metro de control de las \u00a0 ordinarias pues al igual que las estatutarias hacen parte del bloque de \u00a0 constitucionalidad en sentido lato, y establecen condiciones para la producci\u00f3n \u00a0 de las normas ordinarias\u201d[99]. \u00a0 Igualmente sostuvo\u00a0 \u201cque el Decreto 111 de 1996 compila dos leyes \u00a0 org\u00e1nicas, de manera que s\u00ed puede ser invocado para el control de \u00a0 constitucionalidad de las leyes ordinarias\u201d[100]. \u00a0Conforme a ello el art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996 ocupa una posici\u00f3n \u00a0 especial en el sistema de fuentes a efectos de establecer la validez de \u00a0 disposiciones legislativas que crean las contribuciones parafiscales y definen \u00a0 cada uno de los elementos que constituyen su fisonom\u00eda[101]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. La regulaci\u00f3n legislativa ordinaria en esta materia es amplia. En \u00a0 efecto, existen normas que se ocupan de establecer principios y reglas generales \u00a0 aplicables al recaudo y administraci\u00f3n de contribuciones parafiscales tal y como \u00a0 ocurre, por ejemplo con la Ley 101 de 1993 o Ley General de Desarrollo \u00a0 Agropecuario y Pesquero. El cap\u00edtulo V de dicha ley, denominado\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u201cContribuciones Parafiscales Agropecuarias y Pesqueras\u201d contiene reglas \u00a0 relativas \u00a0a la definici\u00f3n de tales contribuciones (art. 29); a su r\u00e9gimen de \u00a0 administraci\u00f3n y recaudo (art. 30), a los prop\u00f3sitos generales que persiguen \u00a0 (art. 31); a los fondos especiales constituidos para el efecto as\u00ed como los \u00a0 recursos que los integran (art. 32); a los presupuestos que deben elaborarse y \u00a0 ejecutarse respecto de tales fondos (art. 33); a la obligaci\u00f3n del Gobierno de \u00a0 vigilar que los particulares cumplan sus obligaciones de recaudo y pago de las \u00a0 contribuciones (art. 34); y a la sujeci\u00f3n de todas las contribuciones \u00a0 parafiscales agropecuarias o pesqueras preexistentes a lo dispuesto en la Ley \u00a0 101 de 1993 (art. 35).\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Esta \u00a0 legislaci\u00f3n se complementa, a su vez, con leyes sectoriales que crean y regulan \u00a0 diferentes contribuciones parafiscales. En esa direcci\u00f3n, el Congreso ha \u00a0 expedido varios cuerpos normativos que, seg\u00fan el sector, definen la \u00a0 contribuci\u00f3n, su tarifa, los sujetos gravados y beneficiados, el tipo de \u00a0 actividades al que deben destinarse los recursos recaudados y constituidos como \u00a0 fondo, la entidad encargada de su administraci\u00f3n as\u00ed como la posibilidad de \u00a0 celebrar para el efecto contratos con particulares. Igualmente se establecen los \u00a0 contenidos que deben preverse en cada uno de tales contratos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa \u00a0 direcci\u00f3n se encuentran, entre otras, las siguientes normas: (i) Ley 9 de 1991 \u00a0 (Fondo Nacional del Caf\u00e9); Ley 67 de 1983 (Fondos Nacional de Arroz, Cerealista \u00a0 y del Cacao); (iii) Ley 40 de 1990 (Fondo de Fomento Panelero); (iv) Ley 89 de \u00a0 1993 (Fondo Nacional del Ganado); (v) Ley \u00a0 117 de 1994 (Fondo Nacional \u00a0 Av\u00edcola); (vi) Ley 118 de 1994 (Fondo Nacional de Fomento Hortifrut\u00edcola); Ley \u00a0 138 de 1994 (Fondo de Fomento Palmero); Ley 219 de 1995 (Fondo de Fomento \u00a0 Algodonero); Ley 272 de 1996, modificada por la Ley 623 de 2000 y la Ley 1500 de \u00a0 2011 (Fondo Nacional de la Porcicultura); Ley 534 de 1999 (Fondo Nacional del \u00a0 Tabaco); Ley 686 de 2001, modificada por la Ley 1758 de 2015 (Fondo de Fomento \u00a0 Cauchero); y Ley 1707 de 2014 (Fondo de Fomento de la Papa). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. Con el \u00a0 prop\u00f3sito de hacer posible la cumplida aplicaci\u00f3n de la ley el art\u00edculo 189.11 \u00a0 de la Constituci\u00f3n le atribuye al Presidente de la Rep\u00fablica la potestad \u00a0 reglamentaria mediante la expedici\u00f3n de decretos, resoluciones y \u00f3rdenes. Seg\u00fan \u00a0 lo ha sostenido la jurisprudencia de este Tribunal dicha competencia tiene naturaleza \u201cordinaria, derivada, limitada y permanente\u201d[102]. \u00a0 Al referirse a dichas caracter\u00edsticas ha sostenido: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEs ordinaria en raz\u00f3n a que es una funci\u00f3n de la Rama \u00a0 Ejecutiva, sin que para su ejercicio requiera de habilitaci\u00f3n distinta de la \u00a0 norma constitucional que la confiere. Tiene car\u00e1cter derivado, puesto que \u00a0 requiere de la preexistencia de material legislativo para su ejercicio. Del \u00a0 mismo modo es limitada porque \u201cencuentra su l\u00edmite y radio de acci\u00f3n en la constituci\u00f3n y en la \u00a0 ley; es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el esp\u00edritu de \u00a0 la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la administraci\u00f3n, \u00a0 as\u00ed como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido est\u00e1 reservado al \u00a0 legislador\u201d. Por \u00faltimo, \u201cla potestad reglamentaria es permanente, habida cuenta que el \u00a0 Gobierno puede hacer uso de la misma tantas veces como lo considere oportuno \u00a0 para la cumplida ejecuci\u00f3n de la ley de que se trate y hasta tanto \u00e9sta conserve \u00a0 su vigencia.\u201d (\u2026)\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.1. Las \u00a0 disposiciones que adoptadas al amparo del art\u00edculo 189.11 reglamentan las normas \u00a0 legales que fijan el r\u00e9gimen de las contribuciones parafiscales se integran \u00a0 entonces al sistema de fuentes en materia de parafiscalidad. La jurisprudencia \u00a0 constitucional ha indicado que \u201c[e]l rigor del \u00a0 principio de legalidad se aplica a la determinaci\u00f3n pol\u00edtica de los elementos \u00a0 del tributo\u201d escapando del mismo \u201cciertas variables t\u00e9cnicas o econ\u00f3micas cuya \u00a0 concreci\u00f3n no es posible realizar\u00a0 en la misma ley\u201d[103]. \u00a0 As\u00ed las cosas si bien en materia tributaria el principio de legalidad se \u00a0 manifiesta de forma acentuada en tanto excluye la posibilidad de que las \u00a0 autoridades fijen los elementos esenciales de los tributos, ello no comporta una \u00a0 supresi\u00f3n de las competencias reglamentarias que encuentran, en esa definici\u00f3n, \u00a0 sus propios l\u00edmites. El respeto del principio de legalidad en estos casos y, a \u00a0 partir de ello, la activaci\u00f3n de la competencia reglamentaria depende de \u00a0 \u201cque la obligaci\u00f3n tributaria tenga en la norma que crea la contribuci\u00f3n su \u00a0 fuente sustancial\u201d[104]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ha indicado \u00a0 la Corte que \u201c[e]n el campo de las \u00a0 contribuciones parafiscales, dado que su administraci\u00f3n y recaudo usualmente se \u00a0 conf\u00eda a particulares, menos todav\u00eda se puede introducir una excepci\u00f3n al \u00a0 principio examinado, as\u00ed se esgriman argumentos sobre su naturaleza especial o \u00a0 “sui generis”\u201d[105]. De esta manera, la regulaci\u00f3n de \u00a0 una contribuci\u00f3n parafiscal \u201crequiere como la que m\u00e1s precisi\u00f3n sobre sus \u00a0 extremos esenciales, la que dista de efectuarse con la mera indicaci\u00f3n del \u00a0 “sector gravado”, olvidando que en materia jur\u00eddica debe hablarse siempre de \u00a0 sujeto pasivo de la obligaci\u00f3n tributaria\u201d[106]. \u00a0 Seg\u00fan la Corte \u201c[e]l peligro en este caso no se reduce a que el ejecutivo \u00a0 pueda asumir para s\u00ed la funci\u00f3n impositiva asignada a los \u00f3rganos electivos, \u00a0 sino que \u00e9sta se traslade a la \u00f3rbita de los particulares, esto es, se privatice\u201d[107].\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.2. La validez de la actividad \u00a0 reglamentaria respecto de las contribuciones parafiscales depende de que ella \u00a0 tenga su punto de partida en una definici\u00f3n legislativa de los elementos \u00a0 esenciales de tal clase de tributos, lo que incluye naturalmente las condiciones \u00a0 generales que rigen su administraci\u00f3n. Si ello no es as\u00ed, esto es, si la \u00a0 reglamentaci\u00f3n tiene como resultado una superposici\u00f3n a decisiones legislativas \u00a0 previas o la asunci\u00f3n de tareas que al Congreso le corresponden de manera que \u00a0 los elementos esenciales del tributo quedan a disposici\u00f3n de la funci\u00f3n \u00a0 ejecutiva, las autoridades habr\u00e1n excedido sus competencias. Es cierto que la \u00a0 interpretaci\u00f3n de las normas que contienen tales elementos puede suscitar \u00a0 problemas hermen\u00e9uticos. Ellos, sin embargo, solo acarrear\u00e1n su \u00a0 inconstitucionalidad \u201csi (\u2026) se tornan irresolubles, por la \u00a0 oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una \u00a0 interpretaci\u00f3n razonable sobre cu\u00e1les puedan en definitiva ser los elementos \u00a0 esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y \u00a0 que, en consecuencia, la norma vulnera la Constituci\u00f3n\u201d[108].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La definici\u00f3n de los elementos esenciales de las contribuciones \u00a0 constituye lo que en la jurisprudencia constitucional se ha denominado \u00a0 materialidad legislativa. Seg\u00fan ha dicho la Corte \u201cel desarrollo de la potestad reglamentaria por el \u00a0 Gobierno exige que la ley haya previamente configurado una regulaci\u00f3n b\u00e1sica o \u00a0 materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la \u00a0 funci\u00f3n de reglamentar la ley con miras a su debida aplicaci\u00f3n, que es de \u00a0 naturaleza administrativa, y est\u00e1 entonces sujeta a la ley\u201d[109].\u00a0La definici\u00f3n de aquello que constituye la \u201cmaterialidad \u00a0 legislativa\u201d \u2013categor\u00eda comprendida bajo la idea de reserva legislativa- \u00a0 depende de los diferentes escenarios regulatorios en los que se plantea[110]. Por ejemplo, \u201cen materia tributaria \u00a0(\u2026) no est\u00e1 dentro del \u00e1mbito de reserva estricta del principio de legalidad \u00a0 de los tributos la regulaci\u00f3n de las obligaciones formales necesarias para hacer \u00a0 efectiva la obligaci\u00f3n tributaria principal\u201d. Por ello \u201cno obstante que \u00a0 corresponde a la ley establecer la base de esas obligaciones formales en materia \u00a0 tributaria,\u00a0 cabe, con criterio amplio, la regulaci\u00f3n administrativa de las \u00a0 mismas, dentro de los par\u00e1metros que hayan sido fijados en la ley en materias \u00a0 tales como el recaudo o los deberes de informaci\u00f3n\u201d[111]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.3. \u00a0 Actualmente la regulaci\u00f3n reglamentaria en materia de contribuciones \u00a0 parafiscales se encuentra contenida en el Decreto 1071 de 2015 \u201cPor medio del cual se expide el Decreto \u00danico Reglamentario del Sector \u00a0 Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural\u201d. En la Parte 10 (Fondos Parafiscales \u00a0 Agropecuarios y Pesqueros) del Libro 2 (R\u00e9gimen Reglamentario del Sector) se \u00a0 encuentran disposiciones reglamentarias que, adem\u00e1s de referirse a aspectos \u00a0 generales en esta materia, se ocupan de los diferentes fondos parafiscales a los \u00a0 que se ha hecho menci\u00f3n en el numeral 12 de la presente sentencia.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. La \u00a0 competencia reglamentaria del Gobierno Nacional se diferencia de la atribuci\u00f3n \u00a0 que se desprende del segundo inciso del art\u00edculo 338 de la Carta al permitir que \u00a0 la ley habilite a las autoridades para fijar las tarifas de las tasas y \u00a0 contribuciones nacionales conforme al sistema y m\u00e9todo que establezcan. En este \u00a0 caso, se trata de una competencia compartida cuya activaci\u00f3n depende de la \u00a0 decisi\u00f3n de un \u00f3rgano representativo al establecer el m\u00e9todo o sistema \u00a0 correspondiente. De otra forma dicho, la competencia para la fijaci\u00f3n de la \u00a0 tarifa de las tasas y contribuciones puede, o bien agotarse directamente por la \u00a0 regulaci\u00f3n incluida en ley, o bien ejercerse de manera compartida cuando el \u00a0 Congreso se limita a establecer el sistema y el m\u00e9todo para su fijaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ha dicho la \u00a0 Corte que cuando se presenta el segundo de tales supuestos debe tenerse en \u00a0 cuenta que la fijaci\u00f3n de los referidos m\u00e9todo y sistema \u201cresponde al modelo flexible\u201d, de manera que a pesar de que no se \u00a0 exigen \u201cformulas sacramentales\u201d\u00a0o \u201cel uso de los t\u00e9rminos\u00a0\u201cm\u00e9todo y sistema\u201d (\u2026)\u201d no resulta \u00a0 aceptable que la definici\u00f3n se reduzca \u201ca una formulaci\u00f3n tan vaga, \u00a0 ambigua o insuficiente que haga nugatoria la obligaci\u00f3n fijada por la Carta\u201d[112]. El establecimiento de estas condiciones \u00a0 para la fijaci\u00f3n de la tarifa encuentra su \u00a0 justificaci\u00f3n, indic\u00f3 la Corte en una de sus primeras providencias, en la \u00a0 necesidad \u201cde evitar la arbitrariedad de las autoridades administrativas para \u00a0 fijar el monto de las tarifas, elemento tributario de m\u00e1xima importancia para el \u00a0 contribuyente\u201d[113]. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. En \u00a0 adici\u00f3n a las fuentes referidas, se encuentran las estipulaciones contractuales \u00a0 acordadas e incluidas en los contratos por medio de los cuales se concreta la \u00a0 asignaci\u00f3n de funciones p\u00fablicas a los particulares y se fijan las condiciones \u00a0 bajo las cuales debe desarrollarse su actividad. Dichos acuerdos, que se \u00a0 encuentran sujetos en todo caso a las disposiciones que les son superiores, \u00a0 constituyen \u201cley para las partes\u201d de conformidad con lo dispuesto en el \u00a0 Estatuto de Contrataci\u00f3n Estatal as\u00ed como en lo dispuesto por los C\u00f3digos Civil \u00a0 (art. 1602) y de Comercio (art. 4). Se trata de un contrato altamente \u00a0 intervenido en tanto implica la atribuci\u00f3n de una funci\u00f3n p\u00fablica con el \u00a0 prop\u00f3sito de alcanzar objetivos econ\u00f3micos y sociales muy importantes. Ello, \u00a0 naturalmente, limita la autonom\u00eda de las partes. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. En \u00a0 s\u00edntesis, la parafiscalidad se integra a un complejo sistema de fuentes que, en \u00a0 niveles diferenciados y con grados de especialidad diversos, se ocupan de las \u00a0 variadas dimensiones de las contribuciones: (i) la Constituci\u00f3n fija las reglas \u00a0 generales que definen el alcance de este tipo de tributos as\u00ed como la \u00a0 distribuci\u00f3n de competencias entre el Congreso y las dem\u00e1s autoridades p\u00fablicas; \u00a0 (ii) el art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996 contiene un grupo de reglas que por \u00a0 referirse a los componentes esenciales de las contribuciones parafiscales tienen \u00a0 una importancia significativa en su delimitaci\u00f3n por parte de la ley ordinaria; \u00a0 (iii) las leyes de manera general o sectorial, regulan aspectos espec\u00edficos de \u00a0 las contribuciones y, en particular, sus elementos esenciales, el r\u00e9gimen de \u00a0 recaudo y administraci\u00f3n de los recursos y la constituci\u00f3n de los fondos \u00a0 especialmente afectos a la realizaci\u00f3n de fines que benefician al sector de la \u00a0 poblaci\u00f3n gravado; (iv) diversas disposiciones reglamentarias que por ello deben \u00a0 contener medidas para la cumplida ejecuci\u00f3n, se encuentran hoy contenidas en los \u00a0 seis t\u00edtulos de la\u00a0 Parte 10 (Fondos Parafiscales Agropecuarios y \u00a0 Pesqueros) del Libro 2 (R\u00e9gimen Reglamentario del Sector) del Decreto 1071 de \u00a0 2015 \u201cPor medio del cual se expide el Decreto \u00a0 \u00danico Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de \u00a0 Desarrollo Rural\u201d; y (v) las \u00a0 estipulaciones contenidas en los contratos celebrados por el Estado con los \u00a0 particulares a los que les ha sido asignada la funci\u00f3n p\u00fablica de recaudo y \u00a0 administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales. En adici\u00f3n a las mencionadas \u00a0 fuentes (vi) se encuentran los actos administrativos en los que las autoridades \u00a0 p\u00fablicas fijan la tarifa de una contribuci\u00f3n atendiendo el sistema y m\u00e9todo \u00a0 establecidos, por los \u00f3rganos plurales y representativos.\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
F.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0EL REGIMEN DE \u00a0 ADMINISTRACI\u00d3N DE LOS RECURSOS PARAFISCALES Y SU RELACI\u00d3N CON EL PRINCIPIO DE \u00a0 LEGALIDAD \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. Tal y \u00a0 como se desprende de la secci\u00f3n anterior, el art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996 \u00a0 establece que el manejo, administraci\u00f3n y \u00a0 ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la \u00a0 ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella, lo mismo que \u00a0 los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio \u00a0 contable. Esto implica que los particulares encargados de dicha administraci\u00f3n \u00a0 est\u00e1n vinculados por las condiciones definidas en la ley que crea la \u00a0 respectiva contribuci\u00f3n y en las leyes que posteriormente se ocupen de ello, tal \u00a0 como fue establecido por la Corte en la sentencia C-298 de 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ese deber \u00a0 de sujeci\u00f3n a la ley, que constituye a su vez una manifestaci\u00f3n espec\u00edfica del \u00a0 principio de legalidad en materia de contribuciones parafiscales, se enlaza \u00a0 estrechamente con el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable a la asignaci\u00f3n de funciones \u00a0 p\u00fablicas a los particulares. En efecto, cuando la administraci\u00f3n de los recursos \u00a0 parafiscales se radica en asociaciones u organizaciones gremiales se trata \u00a0 precisamente de dicho supuesto. La Corte encuentra pertinente referirse \u00a0 brevemente a esa materia.\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. La \u00a0 decisi\u00f3n legislativa de conferir la administraci\u00f3n de recursos parafiscales a \u00a0 personas jur\u00eddicas de derecho privado constituye una forma de atribuci\u00f3n de \u00a0 funciones p\u00fablicas. Dicha posibilidad, encuentra fundamento en los art\u00edculos 123 \u00a0 y 210 de la Carta conforme a los cuales (i) le corresponde a la ley determinar \u00a0 el r\u00e9gimen que se aplica a los particulares que cumplen funciones p\u00fablicas as\u00ed \u00a0 como la forma de ejercerlo y (ii) los particulares pueden cumplir funciones \u00a0 administrativas en las condiciones que se\u00f1ale la ley. En la sentencia C-543 de \u00a0 2001 este Tribunal, en opini\u00f3n que ahora se reitera, caracteriz\u00f3 las diferentes \u00a0 formas en que puede concretarse tal asignaci\u00f3n. \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18.1. La \u00a0 primera hip\u00f3tesis corresponde a los casos en los cuales la ley confiere a un \u00a0 particular el ejercicio de las funciones p\u00fablicas. Seg\u00fan indic\u00f3 la Corte, bajo \u00a0 esta hip\u00f3tesis \u201cel legislador para cada caso \u00a0 se\u00f1ala las condiciones de ejercicio de la funci\u00f3n, lo relativo a los recursos \u00a0 econ\u00f3micos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el \u00a0 contenido del mismo, su duraci\u00f3n, las caracter\u00edsticas y destino de los recursos \u00a0 y bienes que con aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de \u00a0 control espec\u00edfico, etc\u201d. Seg\u00fan este \u00a0 Tribunal es esa \u201cla modalidad utilizada cuando el Estado ha querido vincular \u00a0 a las entidades gremiales a la gesti\u00f3n de las cargas econ\u00f3micas por ella misma \u00a0 creadas (contribuciones parafiscales) para que manejen los recursos \u00a0 correspondientes a nombre del Estado, y propendan mediante ellos a la \u00a0 satisfacci\u00f3n de necesidades de sectores de la actividad social, sin que esos \u00a0 recursos por tal circunstancia se desnaturalicen ni puedan ser apartados de sus \u00a0 pr\u00edstinas e indispensables finalidades\u201d[117]. En consecuencia esta Corporaci\u00f3n \u00a0 ha sostenido que los particulares que adelantan actividades de recaudo y \u00a0 administraci\u00f3n de recursos parafiscales ejercen verdaderas funciones \u00a0 administrativas[118]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18.2. La segunda \u00a0 hip\u00f3tesis se configura en los supuestos en los cuales la ley prev\u00e9 -mediante una \u00a0 cl\u00e1usula que fija las condiciones de otorgamiento- una autorizaci\u00f3n para que las \u00a0 entidades p\u00fablicas confieran a los particulares el ejercicio de funciones \u00a0 p\u00fablicas. Seg\u00fan ha dicho este Tribunal \u00a0los \u201ctitulares \u00a0de las funciones \u00a0 administrativas\u201d puede atribuirlas \u00a0 mediante convenios, precedidos del acto administrativo correspondiente. Este \u00a0 r\u00e9gimen se encuentra en la actualidad previsto en la Ley 489 de 1998 conforme a \u00a0 la cual el ejercicio de tales funciones supone (i) que la regulaci\u00f3n, el \u00a0 control, la vigilancia y la orientaci\u00f3n de la funci\u00f3n administrativa \u00a0 corresponder\u00e1 en todo momento a la autoridad o entidad p\u00fablica titular de la \u00a0 funci\u00f3n, de manera tal que se encuentra obligada a impartir las instrucciones y \u00a0 directrices necesarias para su ejercicio; (ii) que cuando se configuren\u00a0 \u00a0 motivos de inter\u00e9s p\u00fablico o social y en cualquier tiempo, la entidad o \u00a0 autoridad puede dar por terminada la autorizaci\u00f3n; y (iii) que el otorgamiento \u00a0 de tales funciones exige la expedici\u00f3n de un acto administrativo y la \u00a0 correspondiente celebraci\u00f3n de un convenio[119]. \u00a0 Precis\u00f3 adem\u00e1s la Corte, estableciendo un l\u00edmite a esta posibilidad \u201cque la atribuci\u00f3n de funciones administrativas a \u00a0 particulares debe hacerse delimitando expresamente la funci\u00f3n atribuida, \u00a0 acudiendo para ello a criterios materiales, espaciales, temporales, \u00a0 circunstanciales, procedimentales o cualesquiera otros que resulten \u00fatiles para \u00a0 precisar el campo de acci\u00f3n de los particulares, en forma tal que la atribuci\u00f3n \u00a0 no llegue a devenir en una invasi\u00f3n o usurpaci\u00f3n de funciones no concedidas, a \u00a0 un vaciamiento del contenido de la competencia de la autoridad atribuyente o a \u00a0 la privatizaci\u00f3n indirecta del patrimonio p\u00fablico\u201d[120]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18.3. La \u00a0 tercera hip\u00f3tesis corresponde a la posibilidad de constituir asociaciones o \u00a0 instituciones en las que concurran particulares y entidades p\u00fablicas a efectos \u00a0 de cumplir funciones de naturaleza administrativa. Seg\u00fan dej\u00f3 se\u00f1alado este \u00a0 Tribunal, ello ocurre con \u201clas llamadas \u00a0 asociaciones y fundaciones de participaci\u00f3n mixta\u201d[121]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. La \u00a0 proyecci\u00f3n del principio de legalidad en materia de administraci\u00f3n de recursos \u00a0 parafiscales se traduce entonces en la obligaci\u00f3n de que las autoridades \u00a0 administrativas as\u00ed como los particulares se ajusten a la Constituci\u00f3n y a la \u00a0 ley en relaci\u00f3n con los medios para asignar y controlar la administraci\u00f3n de \u00a0 tales recursos as\u00ed como en la forma en que tal administraci\u00f3n se lleva a efecto. \u00a0 Tal conclusi\u00f3n comporta, adicionalmente, que en tanto el r\u00e9gimen general de \u00a0 administraci\u00f3n debe ser establecido en esa clase de normas \u2013legales-, se opone a \u00a0 la Carta que en desarrollo de funciones reglamentarias el ejecutivo asuma la \u00a0 tarea de fijarlo. De manera similar a como ello se encuentra ordenado en el caso \u00a0 de los elementos esenciales de los tributos, tambi\u00e9n es exigible del legislador \u00a0 una definici\u00f3n de las condiciones nucleares para la administraci\u00f3n de las \u00a0 contribuciones siendo posible que, con sujeci\u00f3n a tales condiciones, se \u00a0 despliegue la actividad reglamentaria reconocida en el numeral 11 del art\u00edculo \u00a0 189 de la Constituci\u00f3n y se cumpla la funci\u00f3n de velar por la estricta \u00a0 recaudaci\u00f3n y administraci\u00f3n de los caudales p\u00fablicos prevista en el numeral 20 \u00a0 de la misma disposici\u00f3n. \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la \u00a0 actualidad, el recaudo y administraci\u00f3n de recursos parafiscales por parte de \u00a0 particulares se sujeta a lo establecido (i) en el Decreto 111 de 1996, (ii) en \u00a0 los reg\u00edmenes particulares establecidos en cada una de las normas que crean y \u00a0 disciplinan los fondos parafiscales as\u00ed como (iii) en las normas de asignaci\u00f3n \u00a0 de funciones p\u00fablicas a los particulares contenidas en los art\u00edculos 123 y 210 \u00a0 de la Constituci\u00f3n y 110 de la Ley 489 de 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20. En \u00a0 varias oportunidades, la jurisprudencia se ha referido al alcance de las \u00a0 competencias del Congreso de la Republica en relaci\u00f3n con la fijaci\u00f3n del \u00a0 r\u00e9gimen de administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales. La Corte ha \u00a0 se\u00f1alado que el legislador es titular de una competencia para \u201cidentificar o predeterminar la entidad p\u00fablica o \u00a0 privada encargada de la administraci\u00f3n y las reglas especiales aplicables a la \u00a0 misma, en particular en cuanto a liquidaci\u00f3n, recaudo, distribuci\u00f3n y ejecuci\u00f3n\u201d[122]. \u00a0A continuaci\u00f3n la Corte se ocupa de hacer referencia a algunas de las \u00a0 decisiones de mayor relevancia de cara al asunto que se analiza en esta \u00a0 oportunidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20.1. En la \u00a0 sentencia C-152 de 1997 examin\u00f3 una disposici\u00f3n que establec\u00eda la composici\u00f3n \u00a0 del Comit\u00e9 Directivo que tendr\u00eda relaci\u00f3n con la administraci\u00f3n de las \u00a0 contribuciones parafiscales de origen agropecuario y pesquero. Entendi\u00f3 este \u00a0 Tribunal que \u201ces posible que en el “manejo, \u00a0 administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n” de sus recursos, participen no s\u00f3lo representantes \u00a0 del “determinado y \u00fanico grupo social y econ\u00f3mico” que las tributa, sino del \u00a0 Estado\u201d bajo la condici\u00f3n de que no se elimine la \u00a0 representaci\u00f3n y participaci\u00f3n efectiva de los aportantes al fondo. En esa \u00a0 ocasi\u00f3n consider\u00f3 contraria a la Constituci\u00f3n, entre otras disposiciones, la que \u00a0 establec\u00eda a cargo de los importadores de productos agropecuarios y pesqueros el \u00a0 pago de una contribuci\u00f3n dado que no solo no pod\u00edan considerarse parte del \u00a0 sector beneficiado de la contribuci\u00f3n sino porque, adicionalmente, no ten\u00edan \u00a0 representaci\u00f3n alguna en el correspondiente Comit\u00e9 Directivo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20.2. En la \u00a0 sentencia C-002 de 1998 la Corte examin\u00f3 la constitucionalidad de una \u00a0 disposici\u00f3n contenida en la Ley 321 de 1996 que autorizaba al Gobierno Nacional \u00a0 para revocar la administraci\u00f3n de la Cuota de Fomento Cacaotero en aquellos \u00a0 casos en los cuales su administrador no garantizara la participaci\u00f3n de los \u00a0 departamentos en los \u00f3rganos Directivos. Se\u00f1al\u00f3 esta Corporaci\u00f3n que \u201cla revocaci\u00f3n contemplada en \u00a0 las disposiciones mencionadas no es cosa distinta de una nueva y especial causal \u00a0 de caducidad administrativa, razonablemente justificada por la necesidad de que \u00a0 los recursos p\u00fablicos parafiscales de la actividad cacaotera se administren \u00a0 equitativamente, dando satisfacci\u00f3n a los departamentos de mayor producci\u00f3n del \u00a0 grano\u201d. Advirti\u00f3 adem\u00e1s que \u201c[e]l Estado, supremo director de la \u00a0 econom\u00eda, habida cuenta de que los recursos parafiscales, como ya se dijo, son \u00a0 de naturaleza p\u00fablica, tiene todo el derecho de fijar la forma en que deben ser \u00a0 administrados por el correspondiente gremio o sector social beneficiario de los \u00a0 mismos\u201d. Luego de ello se\u00f1al\u00f3 que tal regulaci\u00f3n se explicaba en el hecho de \u00a0 que \u201cla entidad gremial que al momento de la expedici\u00f3n de la ley 321 de 1996 \u00a0 administraba la cuota parafiscal cacaotera, no tiene el derecho adquirido de \u00a0 impedir que el Estado, mediante ley, introduzca reformas razonables a la forma \u00a0 de gesti\u00f3n de dichos recursos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20.3. La \u00a0 Corte ha considerado compatible con la Constituci\u00f3n que la ley establezca el \u00a0 particular encargado de la administraci\u00f3n y recaudo de las contribuciones \u00a0 parafiscales as\u00ed como las condiciones en que esta debe desarrollarse. En la \u00a0 sentencia C-678 de 1998, juzg\u00f3 una regla que se\u00f1alaba que el Ministerio de \u00a0 Agricultura contratar\u00eda con la Federaci\u00f3n Nacional de Ganaderos la \u00a0 administraci\u00f3n y recaudo final de las cuotas de fomento ganadero y lechero. Se \u00a0 regulaba en esa disposici\u00f3n, entre otras cosas, la vigencia del contrato \u00a0 correspondiente as\u00ed como su contenido general. Sostuvo la Corte que en aquellos \u00a0 casos en los cuales \u201cel Congreso crea una \u00a0 renta de car\u00e1cter parafiscal, debe se\u00f1alar su r\u00e9gimen, lo cual implica que \u00a0 regule su administraci\u00f3n, recaudo e inversi\u00f3n, tanto m\u00e1s, que su excepcionalidad \u00a0 no las despoja de su naturaleza p\u00fablica, por lo que es perfectamente v\u00e1lido que \u00a0 el legislador al expedir la ley que las establece determine con todo detalle las \u00a0 condiciones, modalidades y peculariedades de esa administraci\u00f3n de recursos \u00a0 p\u00fablicos por parte de los particulares\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En adici\u00f3n \u00a0 a ello, encontr\u00f3 el Tribunal que la regulaci\u00f3n impugnada no violaba la \u00a0 Constituci\u00f3n en tanto el Congreso se encontraba habilitado para definir el \u00a0 r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n y administraci\u00f3n correspondiente. Advirti\u00f3, sin embargo, \u00a0 que la norma impugnada se declarar\u00eda exequible bajo la condici\u00f3n de que \u00a0 existiera \u201cuna real estructura \u00a0 democr\u00e1tica de la Federaci\u00f3n Colombiana de Ganaderos, en cuanto por medio de \u00a0 instrumentos efectivos, se garantice la participaci\u00f3n de todos los gravados con \u00a0 la cuota de fomento ganadero y lechero cuya administraci\u00f3n y recaudo final se \u00a0 otorga por el Estado, en virtud del contrato que con esa Federaci\u00f3n habr\u00e1 de \u00a0 celebrarse\u201d. Sostuvo este Tribunal \u201cque si esa estructura democr\u00e1tica \u00a0 resultare inexistente, el contrato aludido carecer\u00eda entonces de soporte \u00a0 constitucional, por cuanto habr\u00eda, en tal caso un objeto il\u00edcito, por lo que la \u00a0 exequibilidad, entonces habr\u00e1 de ser condicionada a este requisito\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20.4. En la \u00a0 sentencia C-536 de 1999 la Corte se pronunci\u00f3 sobre la objeci\u00f3n gubernamental \u00a0 formulada en contra de una disposici\u00f3n aprobada en el Congreso que defin\u00eda la \u00a0 entidad encargada de administrar el Fondo Nacional del Tabaco\u00a0y \u00a0 las condiciones del contrato que deb\u00eda celebrar el Gobierno Nacional para tales \u00a0 efectos. A su juicio esa norma vulneraba el \u00a0 art\u00edculo 189, ordinal 23 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica,\u00a0por cuanto es al Gobierno \u00a0 Nacional a quien le corresponde decidir bajo qu\u00e9 condiciones y con qui\u00e9n \u00a0 celebrar\u00e1 el contrato, de acuerdo con la autorizaci\u00f3n legal correspondiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20.5. La \u00a0 sentencia C-543 de 2001 enunci\u00f3 y caracteriz\u00f3 el alcance de las competencias del \u00a0 Congreso de la Rep\u00fablica en la materia analizada. Seg\u00fan la Corte es competencia \u00a0 del legislador (i) autorizar los contratos que \u00a0 han de celebrarse para el recaudo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de recursos \u00a0 parafiscales creados por la propia ley, (ii) indicar de manera espec\u00edfica la \u00a0 entidad privada con la que debe celebrarse el contrato correspondiente y (iii) \u00a0 fijar los par\u00e1metros del r\u00e9gimen aplicable a los contratos para el recaudo, \u00a0 administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las contribuciones parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20.6. La \u00a0 sentencia C-651 de 2001 reconoci\u00f3 que el legislador tiene un amplio margen de \u00a0 configuraci\u00f3n a efectos de definir el r\u00e9gimen de administraci\u00f3n de los recursos \u00a0 provenientes de contribuciones parafiscales y, en esa direcci\u00f3n, puede \u00a0 establecer que ello se haga a trav\u00e9s de sociedades fiduciarias, cuando as\u00ed lo \u00a0 decida\u00a0 el administrador correspondiente o en los casos en los que se \u00a0 declare la caducidad del v\u00ednculo contractual con aquel. En adici\u00f3n a ello, es \u00a0 posible que la ley establezca que los recursos provenientes de contribuciones \u00a0 parafiscales agropecuarias y pesqueras y los patrimonios formados por \u00e9stas, \u00a0 constituyan fondos especiales en las entidades que los administran debiendo \u00a0 manejarlos en cuentas separadas a fin de que no se confundan con los recursos y \u00a0 patrimonios propios de dichas entidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20.7. La sentencia C-132 de 2009 al juzgar la constitucionalidad del \u00a0 r\u00e9gimen legal de administraci\u00f3n de la Cuota de Fomento Av\u00edcola consider\u00f3, \u00a0 reiterando su jurisprudencia anterior que \u201cconforme a lo dispuesto en el \u00a0 art\u00edculo 150-12 superior, corresponde al legislador fijar el r\u00e9gimen de las \u00a0 contribuciones parafiscales\u201d de manera \u201cque tiene competencia para \u00a0 determinar lo concerniente a su recaudo, administraci\u00f3n e inversi\u00f3n, actividades\u201d. \u00a0 Igualmente sostuvo que la atribuci\u00f3n del Congreso \u201cpara fijar el r\u00e9gimen \u00a0 jur\u00eddico de las contribuciones parafiscales (\u2026) es lo suficientemente \u00a0 amplia, al punto que en virtud de ella puede indicar la entidad que se ocupar\u00e1 \u00a0 de administrar tales recursos, siempre y cuando se entienda que ese se\u00f1alamiento \u00a0 conlleva la garant\u00eda de que los intereses del sector estar\u00e1n representados \u00a0 democr\u00e1ticamente y puedan intervenir en la administraci\u00f3n de esos recursos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21. De ese grupo de \u00a0 decisiones se desprende, en general, la regla de que el Congreso se encuentra \u00a0 habilitado para regular ampliamente el r\u00e9gimen de administraci\u00f3n fijando, con un \u00a0 grado variable de generalidad, la entidad encargada de la administraci\u00f3n, las \u00a0 reglas a las que debe sujetarse y las condiciones contractuales para hacerlo. \u00a0 Igualmente cuenta con la posibilidad de disponer una intervenci\u00f3n intensa por \u00a0 parte del Gobierno en el desarrollo de los contratos cuando ello resulte \u00a0 necesario para alcanzar un objetivo constitucional significativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
G.\u00a0 LA DISPOSICI\u00d3N ACUSADA NO VULNERA EL \u00a0 PRINCIPIO DE LEGALIDAD RECONOCIDO EN LOS ARTICULOS 150 Y 338 DE LA CONSTITUCI\u00d3N \u00a0 NI EL DEBIDO PROCESO PREVISTO EN EL ARTICULO 29 DE LA CARTA POLITICA \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
An\u00e1lisis \u00a0 del cargo por la infracci\u00f3n del principio de legalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. La \u00a0 disposici\u00f3n demandada se ajusta al r\u00e9gimen constitucional que rige las \u00a0 contribuciones parafiscales. Esta conclusi\u00f3n, se fundamenta en las razones que \u00a0 se indican a continuaci\u00f3n y tiene su punto de partida en la siguiente premisa: \u00a0 el an\u00e1lisis de una acusaci\u00f3n por la infracci\u00f3n del principio de legalidad en \u00a0 contra de una ley que define el r\u00e9gimen aplicable a las actividades de manejo, \u00a0 administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de recursos parafiscales, debe tener en cuenta todas \u00a0 las disposiciones que rigen la materia y que integran el sistema de fuentes de \u00a0 la parafiscalidad. Solo despu\u00e9s de ese an\u00e1lisis podr\u00e1 concluirse si la \u00a0 regulaci\u00f3n no fija la materialidad legislativa m\u00ednima para activar la \u00a0 competencia reglamentaria del Gobierno Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23. Los incisos tercero y cuarto del art\u00edculo 106 de la Ley 1753 de 2015 prev\u00e9n \u00a0 que en aquellos casos en los cuales (i) la entidad administradora no se \u00a0 encuentre en condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y \u00a0 pol\u00edticas \u00a0que rigen la ejecuci\u00f3n de las contribuciones parafiscales, (ii) el Ministerio \u00a0 estar\u00e1 autorizado, por las razones especiales definidas en el reglamento, \u00a0 (iii) para asumir temporalmente, a trav\u00e9s de un encargo fiduciario, contratado \u00a0 con sujeci\u00f3n a las normas de contrataci\u00f3n estatal, las funciones de recaudo y \u00a0 administraci\u00f3n de los recursos parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Descompuesta as\u00ed la disposici\u00f3n puede identificarse su alcance. En primer lugar, \u00a0 es claro que la competencia del Ministerio solo puede ejercerse de conformidad \u00a0 con las normas establecidas en el reglamento y en la ley. A su vez, las \u00a0 razones especiales que deben establecerse en el reglamento, deben guardar \u00a0 correspondencia con la necesidad de asegurar el cumplimiento de las reglas y \u00a0 pol\u00edticas que rigen la administraci\u00f3n de dichas contribuciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24. El \u00a0 art\u00edculo 106 de la Ley 1753 de 2015, a diferencia de lo que ha afirmado el \u00a0 demandante, no libr\u00f3 a la discrecionalidad del Presidente o del Ministerio de \u00a0 Agricultura y Desarrollo Rural el ejercicio de las competencias all\u00ed previstas.\u00a0 \u00a0 Por el contrario, la disposici\u00f3n demandada, analizada conjuntamente y de manera \u00a0 sistem\u00e1tica con las diversas disposiciones constitucionales y legales \u00a0 pertinentes que delimitan la administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales \u00a0 en materia agropecuaria y pesquera, hace posible identificar el alcance de las \u00a0 competencias reglamentarias del Presidente de la Republica, y las funciones \u00a0 administrativas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El Congreso ni \u00a0 abdic\u00f3 de su funci\u00f3n legislativa de regular los elementos nucleares de la \u00a0 administraci\u00f3n de los recursos, ni les asign\u00f3 a las autoridades funciones \u00a0 reglamentarias o administrativas ajenas o extra\u00f1as a sus competencias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicho de \u00a0 otra forma, la reglamentaci\u00f3n de la intervenci\u00f3n del Ministerio de Agricultura y \u00a0 Desarrollo Rural, mediante la precisi\u00f3n de las razones especiales que \u00a0 puede justificarla, debe encaminarse a garantizar el cumplimiento de las \u00a0 reglas y pol\u00edticas que se encuentran contenidas en el conjunto de \u00a0 disposiciones que a continuaci\u00f3n se indican. All\u00ed se encuentra la material legal \u00a0 que debe ser reglamentada. A continuaci\u00f3n se enuncia su contenido.\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24.2. El \u00a0 art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996 establece las reglas generales que rigen las \u00a0 contribuciones parafiscales y que imponen a su administrador la obligaci\u00f3n de \u00a0 destinarlas, por virtud de los principios de especialidad y singularidad, al \u00a0 beneficio de las personas que integran el grupo o sector a cuyo cargo se \u00a0 encuentra su pago. \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24.3. Como \u00a0 se dijo, la celebraci\u00f3n del contrato con los particulares que asumen el recaudo \u00a0 y administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales, comporta la atribuci\u00f3n de \u00a0 una funci\u00f3n p\u00fablica y, por ello, debe sujetarse tambi\u00e9n a las reglas espec\u00edficas \u00a0 establecidas en la Ley 489 de 1998. En particular, el art\u00edculo 110 de dicha ley \u00a0 establece (i) que la regulaci\u00f3n, el control, la \u00a0 vigilancia y la orientaci\u00f3n de la funci\u00f3n administrativa corresponder\u00e1 en todo \u00a0 momento, dentro del marco legal, a la autoridad o entidad p\u00fablica titular de la \u00a0 funci\u00f3n, debiendo impartir las instrucciones y directrices necesarias para su \u00a0 ejercicio; (ii) que la entidad p\u00fablica que confiera la atribuci\u00f3n de las \u00a0 funciones ejercer\u00e1 directamente un control sobre el cumplimiento de las \u00a0 finalidades, objetivos, pol\u00edticas y programas que deban ser observados por el \u00a0 particular; y (iii) que por motivos de inter\u00e9s p\u00fablico o social y en cualquier \u00a0 tiempo, la entidad o autoridad que ha atribuido a los particulares el ejercicio \u00a0 de las funciones administrativas puede dar por terminada la autorizaci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24.4. La Ley 101 de 1993 que tiene por objeto, seg\u00fan su art\u00edculo 1\u00ba, desarrollar los art\u00edculos\u00a064,\u00a065\u00a0y\u00a066\u00a0de la Constituci\u00f3n Nacional, establece que \u00a0 los recursos generados por medio de contribuciones parafiscales agropecuarias y \u00a0 pesqueras deben ser invertidos en los subsectores que los suministran (art. 31). \u00a0 Esa misma disposici\u00f3n se\u00f1ala que ello debe hacerse para alcanzar los siguientes \u00a0 objetivos: (i) investigaci\u00f3n y transferencia de tecnolog\u00eda as\u00ed como asesor\u00eda y \u00a0 asistencia t\u00e9cnicas; (ii) adecuaci\u00f3n de la producci\u00f3n y control sanitario; (iii) \u00a0 organizaci\u00f3n y desarrollo de la comercializaci\u00f3n; (iv) fomento de las \u00a0 exportaciones y promoci\u00f3n del consumo; (v) apoyo a la regulaci\u00f3n de la oferta y \u00a0 la demanda para proteger a los productores contra oscilaciones anormales de los \u00a0 precios y procurarles un ingreso remunerativo; y (vi) desarrollo de programas \u00a0 econ\u00f3micos, sociales y de infraestructura para beneficio del subsector \u00a0 respectivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de \u00a0 la Corte, este constituye el fundamento de la actuaci\u00f3n de los administradores \u00a0 de recursos parafiscales. Tal grupo de objetivos de rango legal constituye, de \u00a0 manera general, las pol\u00edticas a las que se subordina la administraci\u00f3n de las \u00a0 contribuciones parafiscales y cuya materializaci\u00f3n debe asegurarse. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24.5. En \u00a0 adici\u00f3n a las normas mencionadas, las leyes sectoriales que fijan el r\u00e9gimen \u00a0 jur\u00eddico de las diferentes contribuciones parafiscales precisan el conjunto de \u00a0 pol\u00edticas y reglas. Tambi\u00e9n disponen que el Gobierno debe establecer en el \u00a0 contrato correspondiente los compromisos de la asociaci\u00f3n o gremio a cuyo cargo \u00a0 se encuentra la administraci\u00f3n del respectivo fondo parafiscal. Esas leyes \u00a0 revisten una importancia significativa frente al cargo planteado por el \u00a0 demandante, dado que permiten delimitar de manera suficiente la actividad \u00a0 reglamentaria a cargo del Gobierno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. La ley \u00a0 67 de 1983 dispone la creaci\u00f3n de los Fondos Nacional de Arroz, Cerealista[124] \u00a0y del Cacao. En el art\u00edculo 4\u00ba prev\u00e9 que los recursos de cada uno de \u00a0 ellos se aplicar\u00e1n a la ejecuci\u00f3n o financiamiento de programas de \u00a0 investigaci\u00f3n, transferencia de tecnolog\u00eda, comercializaci\u00f3n, apoyo a las \u00a0 exportaciones y estabilizaci\u00f3n de precios en armon\u00eda con las metas y pol\u00edticas \u00a0 trazadas para el sector rural y la actividad agr\u00edcola dentro del Plan Nacional \u00a0 de Desarrollo, de manera que se consigan beneficios tanto para los productores \u00a0 como para los consumidores nacionales. A su vez en el art\u00edculo 8\u00ba, luego de \u00a0 se\u00f1alar las entidades privadas con las cuales puede celebrarse el contrato, \u00a0 dispone que en el mismo se regular\u00e1 lo relativo al manejo de los recursos del \u00a0 Fondo, la definici\u00f3n y establecimiento de programas y proyectos as\u00ed como las \u00a0 facultades y prohibiciones de la entidad administradora, el plazo del contrato y \u00a0 los dem\u00e1s requisitos y condiciones que se requieran para el cumplimiento de los \u00a0 objetivos legales. Cabe se\u00f1alar que la Ley 114 de 1994 al fijar la Cuota de \u00a0 Fomento de Leguminosas de Grano diferente del Fr\u00edjol Soya prev\u00e9, adem\u00e1s de que \u00a0 su causaci\u00f3n, recaudo, naturaleza y administraci\u00f3n se regir\u00e1 por la Ley 67 de \u00a0 1983, que dicha administraci\u00f3n ser\u00e1 contratada por el Gobierno Nacional -a \u00a0 trav\u00e9s del Ministerio de Agricultura- con la Federaci\u00f3n Nacional de Cultivadores \u00a0 de Cereales. . \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. La Ley \u00a0 40 de 1990 estableci\u00f3 la creaci\u00f3n del Fondo de Fomento Panelero \u00a0se\u00f1alando en el art\u00edculo 8\u00ba que sus recursos se destinar\u00e1n, entre otras cosas, a \u00a0 las actividades de investigaci\u00f3n y extensi\u00f3n vinculadas, por ejemplo, con la \u00a0 producci\u00f3n de semillas mejoradas de ca\u00f1a panelera; a la promoci\u00f3n del consumo de \u00a0 la panela, dentro y fuera del pa\u00eds; a la realizaci\u00f3n de campa\u00f1as educativas \u00a0 sobre las caracter\u00edsticas nutricionales de la panela; a las actividades de \u00a0 comercializaci\u00f3n de la panela, dentro y fuera del pa\u00eds; y a los programas de \u00a0 diversificaci\u00f3n de la producci\u00f3n de las unidades paneleras. A su vez, el \u00a0 art\u00edculo 11 prev\u00e9 que el Ministerio de Agricultura administrar\u00e1 directamente o \u00a0 contratar\u00e1 con otra entidad p\u00fablica, con Fedepanela, o con la organizaci\u00f3n sin \u00a0 \u00e1nimo de lucro que represente al sector panelero, la administraci\u00f3n del Fondo \u00a0 Nacional de Panela. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. La Ley \u00a0 89 de 1993 previ\u00f3 en su art\u00edculo 3\u00ba la creaci\u00f3n del Fondo Nacional del Ganado \u00a0 para el manejo de los recursos provenientes del recaudo de la Cuota de Fomento \u00a0 Ganadero y Lechero. Su art\u00edculo 4\u00ba dispone que los recursos del Fondo se \u00a0 destinar\u00e1n, entre otras cosas, a la \u00a0 comercializaci\u00f3n de carne y leche destinada a los estratos sociales de medianos \u00a0 y bajos ingresos; al apoyo a la \u00a0 exportaci\u00f3n de ganado, carne y leche; a la investigaci\u00f3n cient\u00edfica y \u00a0 tecnol\u00f3gica y la capacitaci\u00f3n en el sector pecuario; a la asistencia t\u00e9cnica, la \u00a0 transferencia de tecnolog\u00eda y la capacitaci\u00f3n para incrementar la productividad \u00a0 en la industria ganadera; a la organizaci\u00f3n de industrias con sistemas \u00a0 eficientes de comercializaci\u00f3n que permitan en ciertos casos subsidiar los \u00a0 precios de la carne y de la leche, alimentos concentrados, subproductos de la \u00a0 carne y de la leche, para los consumidores de bajos ingresos. En el art\u00edculo 7 \u00a0 prescribe que el Gobierno Nacional, a \u00a0 trav\u00e9s del Ministerio de Agricultura, contratar\u00e1 con la Federaci\u00f3n Colombiana de \u00a0 Ganaderos -FEDEGAN-, la administraci\u00f3n y recaudo final de las Cuotas de Fomento \u00a0 Ganadero y Lechero, indicando, adicionalmente, que el contrato deber\u00e1 tener una duraci\u00f3n no \u00a0 inferior a diez (10) a\u00f1os, y dispondr\u00e1 lo relativo al manejo de los recursos, la \u00a0 definici\u00f3n y ejecuci\u00f3n de programas y proyectos, las facultades y prohibiciones \u00a0 de la entidad administradora y dem\u00e1s requisitos y condiciones que se requieren \u00a0 para el cumplimiento de los objetivos legales, as\u00ed como la contraprestaci\u00f3n por \u00a0 la administraci\u00f3n de las cuotas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d. La Ley 117 de 1994, \u00a0 modificada parcialmente por la Ley 1255 de 2008, cre\u00f3 en su art\u00edculo 5\u00ba el \u00a0 Fondo Nacional Av\u00edcola conformado por la Cuota de Fomento Av\u00edcola. \u00a0 Los recursos de dicho Fondo seg\u00fan el art\u00edculo 6\u00ba, deber\u00e1n ser destinados \u00a0 exclusivamente, entre otras actividades all\u00ed mencionadas, a la financiaci\u00f3n de \u00a0 programas de investigaci\u00f3n y transferencia tecnol\u00f3gicas; a la asistencia \u00a0 t\u00e9cnica, sanidad animal, capacitaci\u00f3n y estudios econ\u00f3micos; al acopio y \u00a0 difusi\u00f3n de informaci\u00f3n as\u00ed como a la prestaci\u00f3n de servicios a la actividad \u00a0 avicultora. Igualmente dispone que se emplear\u00e1n para apoyar las acciones que al \u00a0 Fondo Nacional Av\u00edcola le corresponden, de acuerdo con lo establecido en los \u00a0 documentos CONPES que se encaminen al mejoramiento de las condiciones sanitarias \u00a0 y de inocuidad de la avicultura colombiana. A su vez, el art\u00edculo 9\u00ba defini\u00f3 que \u00a0 el Gobierno Nacional, a trav\u00e9s del Ministerio de Agricultura, contratar\u00e1 con la \u00a0 Federaci\u00f3n Nacional de Avicultores de Colombia, Fenavi, la administraci\u00f3n de los \u00a0 recursos del Fondo Nacional Av\u00edcola siendo posible, a falta de esta Federaci\u00f3n, \u00a0 contratar la administraci\u00f3n del Fondo con otra asociaci\u00f3n suficientemente \u00a0 representativa del gremio avicultor. Igualmente dispone que en el contrato \u00a0 correspondiente se estipular\u00e1 lo relativo al establecimiento \u00a0 de programas y proyectos, las facultades y funciones de la entidad \u00a0 administradora y las prohibiciones de la misma, el plazo del contrato y dem\u00e1s \u00a0 requisitos y condiciones que se requieran para el cumplimiento de los objetivos \u00a0 legales, as\u00ed como la contraprestaci\u00f3n a favor de la entidad respectiva por \u00a0 concepto de la administraci\u00f3n del Fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
e. La Ley 118 de 1994, modificada en algunos de \u00a0 sus apartes por la Ley 726 de 2001, dispuso la creaci\u00f3n del Fondo Nacional de \u00a0 Fomento Hortifrut\u00edcola como una cuenta especial de manejo constituida con \u00a0 los recursos provenientes del recaudo de la Cuota de Fomento Hortifrut\u00edcola. El \u00a0 art\u00edculo 15 de dicha ley prev\u00e9 que los objetivos del Fondo consistir\u00e1n entre \u00a0 otras cosas, en la promoci\u00f3n de la investigaci\u00f3n; la asistencia t\u00e9cnica; la \u00a0 transferencia de tecnolog\u00eda; la capacitaci\u00f3n acopio y difusi\u00f3n de informaci\u00f3n; y \u00a0 el est\u00edmulo para la formaci\u00f3n de empresas comercializadoras. El art\u00edculo 9 \u00a0 se\u00f1ala adem\u00e1s que el Ministerio de Agricultura contratar\u00e1 con la \u00a0 Asociaci\u00f3n Hortifrut\u00edcola de Colombia, Asohofrucol, la administraci\u00f3n del Fondo, \u00a0 debi\u00e9ndose se\u00f1alar en el \u00a0 contrato lo relativo al manejo de los recursos del Fondo, los criterios de \u00a0 gerencia estrat\u00e9gica y administraci\u00f3n por objetivos, la definici\u00f3n y \u00a0 establecimientos de programas y proyectos, las facultades y prohibiciones de la \u00a0 entidad administradora, el plazo del contrato que inicialmente ser\u00e1 por cinco \u00a0 a\u00f1os, y los dem\u00e1s requisitos y condiciones que se requieran para el cumplimiento \u00a0 de los objetivos. Se establece adem\u00e1s que en el evento de que dicha asociaci\u00f3n \u00a0 pierda las condiciones requeridas para la administraci\u00f3n del Fondo o incumpla el \u00a0 contrato, el Ministerio de Agricultura, mediante decisi\u00f3n motivada, deber\u00e1 \u00a0 contratar la administraci\u00f3n del Fondo con una entidad gremial de car\u00e1cter \u00a0 nacional que represente al sector hortifrut\u00edcola. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
f. La Ley \u00a0 138 de 1994 defini\u00f3 en su art\u00edculo 3\u00ba la creaci\u00f3n del Fondo de Fomento \u00a0 Palmero para el manejo de los recursos provenientes del recaudo de la Cuota \u00a0 para el Fomento de la Agroindustria de la Palma de Aceite. Seg\u00fan su art\u00edculo 7 \u00a0 los recursos del Fondo deben destinarse a programas de investigaci\u00f3n sobre el \u00a0 desarrollo y adaptaci\u00f3n de tecnolog\u00edas que contribuyan a mejorar la eficiencia \u00a0 de los cultivos de palma de aceite y su beneficio; a la investigaci\u00f3n sobre el \u00a0 mejoramiento gen\u00e9tico de los materiales de palma de aceite; a la investigaci\u00f3n \u00a0 orientada a aumentar y mejorar el uso del aceite de palma, palmiste y sus \u00a0 fracciones; y al apoyo de los cultivadores de palma de aceite en el desarrollo \u00a0 de la infraestructura de comercializaci\u00f3n necesaria, de inter\u00e9s general para los \u00a0 productores, que contribuya a regular el mercado del producto, a mejorar su \u00a0 comercializaci\u00f3n, reducir sus costos y a facilitar su acceso a los mercados de \u00a0 exportaci\u00f3n. El art\u00edculo 9 prev\u00e9, a su vez, que el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de \u00a0 Agricultura, contratar\u00e1 con la Federaci\u00f3n Nacional de Cultivadores de Palma de \u00a0 Aceite, Fedepalma, la administraci\u00f3n del Fondo de Fomento Palmero. Dicho \u00a0 contrato, seg\u00fan la misma disposici\u00f3n, \u00a0 tendr\u00e1 una duraci\u00f3n de 10 a\u00f1os prorrogables y en \u00e9l se dispondr\u00e1 lo relativo al \u00a0 manejo de los recursos, la definici\u00f3n y ejecuci\u00f3n de programas y proyectos, las \u00a0 facultades y prohibiciones de la entidad administradora y dem\u00e1s requisitos y \u00a0 condiciones que se requieren para el cumplimiento de los objetivos legales, as\u00ed \u00a0 como la contraprestaci\u00f3n de la administraci\u00f3n de la cuota. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
g. La Ley 219 de 1995 establece en su art\u00edculo \u00a0 3\u00ba la creaci\u00f3n del Fondo de Fomento Algodonero para el manejo de los \u00a0 recursos provenientes del recaudo de la Cuota de Fomento Algodonero y del \u00a0 patrimonio formado por \u00e9stos. Dicho Fondo, seg\u00fan lo establece la misma \u00a0 disposici\u00f3n deber\u00e1 ce\u00f1irse a los lineamientos de pol\u00edtica sectorial del \u00a0 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. La ley tambi\u00e9n establece en el \u00a0 art\u00edculo 6\u00ba el destino de los recursos del Fondo, indicando que ellos tendr\u00e1n por objeto apoyar los programas y \u00a0 proyectos de investigaci\u00f3n y transferencia de tecnolog\u00eda tendientes al \u00a0 desarrollo sostenible de la producci\u00f3n algodonera en el pa\u00eds; a mejorar la eficiencia y la eficacia en la \u00a0 producci\u00f3n, aumentar la productividad, disminuir costos, mejorar la calidad de \u00a0 fibra y las semillas nacionales y, en general, recuperar y mantener su \u00a0 competitividad; y a impulsar la capacitaci\u00f3n en las diversas \u00e1reas relacionadas \u00a0 con tecnolog\u00edas de producci\u00f3n, desmote y procesamiento de la fibra y semilla de \u00a0 algod\u00f3n. Igualmente prev\u00e9 la posibilidad de que la entidad administradora \u00a0 celebre convenios de asociaci\u00f3n o cofinanciaci\u00f3n; la obligaci\u00f3n de tomar en \u00a0 consideraci\u00f3n a los medianos y peque\u00f1os productores; y el deber de administrar \u00a0 los recursos conforme a los principios de frugalidad, econom\u00eda, responsabilidad \u00a0 y transparencia. Finalmente en el art\u00edculo 7\u00ba contempla una autorizaci\u00f3n general \u00a0 para celebrar el contrato para la administraci\u00f3n de los recursos con una entidad \u00a0 representativa cuya duraci\u00f3n ser\u00e1 de 10 a\u00f1os y deber\u00e1 contener lo relativo al \u00a0 manejo de los recursos, la definici\u00f3n y ejecuci\u00f3n de programas y proyectos, las \u00a0 facultades y prohibiciones de la entidad administradora, y los dem\u00e1s requisitos \u00a0 y condiciones que se requieren para el cumplimiento de los fines y objetivos \u00a0 legales y contractuales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
h. La Ley \u00a0 272 de 1996, que ha sido modificada por la Ley 623 de 2000 y la Ley 1500 de 2011 \u00a0 dispuso en su art\u00edculo 4\u00ba la creaci\u00f3n del Fondo Nacional de la Porcicultura, \u00a0 para el manejo de los recursos provenientes del recaudo de la Cuota de Fomento \u00a0 Porc\u00edcola. El art\u00edculo 5 prescribe que los recursos del Fondo deben ser \u00a0 destinados, entre otras actividades, a la investigaci\u00f3n en porcicultura, asistencia t\u00e9cnica, transferencia de \u00a0 tecnolog\u00eda y capacitaci\u00f3n; al apoyo y fomento de la exportaci\u00f3n de cerdos, carne porcina y sus \u00a0 subproductos; a la promoci\u00f3n de cooperativas de porcicultores cuyo objeto sea \u00a0 beneficiar a porcicultores y consumidores; y a la organizaci\u00f3n de industrias con \u00a0 sistemas eficientes de comercializaci\u00f3n que permita, en ciertos casos, subsidiar \u00a0 los precios de la carne porcina para los consumidores de bajos ingresos. \u00a0 Su art\u00edculo 8\u00ba estableci\u00f3 que a trav\u00e9s del Ministerio de Agricultura y \u00a0 Desarrollo Rural el Gobierno contratar\u00e1 con la Asociaci\u00f3n Colombiana de \u00a0 Porcicultores la administraci\u00f3n y recaudo final de los recursos del Fondo \u00a0 Nacional de la Porcicultura. Dicho contrato adem\u00e1s de tener una duraci\u00f3n de 10 \u00a0 a\u00f1os, debe establecer lo relativo al manejo de los recursos, la definici\u00f3n y \u00a0 ejecuci\u00f3n de programas y proyectos, las facultades y prohibiciones de la entidad \u00a0 administradora y dem\u00e1s requisitos y condiciones que se requieran para el \u00a0 cumplimiento de los objetivos legales, as\u00ed como la contraprestaci\u00f3n por la \u00a0 administraci\u00f3n de las cuotas. Dispone adem\u00e1s el par\u00e1grafo 1\u00ba de ese art\u00edculo que \u00a0 en caso de disoluci\u00f3n, inhabilidad e incompatibilidad de la Asociaci\u00f3n \u00a0 Colombiana de Porcicultores el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, podr\u00e1 \u00a0 contratar la administraci\u00f3n de la Cuota de Fomento Porc\u00edcola, con una entidad \u00a0 p\u00fablica o con una organizaci\u00f3n sin \u00e1nimo de lucro que represente a los \u00a0 productores porc\u00edcolas nacionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La Ley \u00a0 534 de 1999 dispuso en su art\u00edculo 3\u00ba la creaci\u00f3n del Fondo Nacional del \u00a0 Tabaco para el manejo de los recursos provenientes del recaudo de la Cuota \u00a0 para la Modernizaci\u00f3n y Diversificaci\u00f3n del Sector Tabacalero. En el art\u00edculo 7 \u00a0 se estableci\u00f3 que los ingresos que \u00a0 constituyen el Fondo deber\u00e1n destinarse, entre otras cosas, a la inversi\u00f3n en \u00a0 infraestructura f\u00edsica y social complementaria en las zonas tabacaleras, como \u00a0 sistemas de peque\u00f1a irrigaci\u00f3n, reservorios de agua, electrificaci\u00f3n rural, \u00a0 mejoramiento de vivienda rural, acueductos rurales; a la promoci\u00f3n de cooperativas cuyo objeto social \u00a0 sea beneficiar a los productores y organizaciones de productores tabacaleros; a \u00a0 la investigaci\u00f3n, asistencia t\u00e9cnica, transferencia de tecnolog\u00eda y capacitaci\u00f3n \u00a0 de los productores de tabaco, para la modernizaci\u00f3n y diversificaci\u00f3n del \u00a0 cultivo; y al apoyo a la comercializaci\u00f3n de tabaco y de otros productos de \u00a0 econom\u00eda campesina, en las zonas tabacaleras. A su vez, el art\u00edculo 8\u00ba ha \u00a0 previsto que el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Agricultura \u00a0 y Desarrollo Rural, contratar\u00e1 con la Federaci\u00f3n Nacional de Productores de \u00a0 Tabaco, Fedetabaco, o en su defecto con otra entidad sin \u00e1nimo de lucro lo \u00a0 suficientemente representativa del Sector Tabacalero a Nivel Nacional, la \u00a0 administraci\u00f3n del Fondo Nacional del Tabaco. Seg\u00fan la ley el contrato \u00a0 correspondiente tendr\u00e1 una duraci\u00f3n de cinco (5) a\u00f1os prorrogables y dispondr\u00e1 \u00a0 lo relativo al manejo de los recursos, la definici\u00f3n y ejecuci\u00f3n de programas y \u00a0 proyectos, las facultades y prohibiciones de la entidad administradora y dem\u00e1s \u00a0 requisitos y condiciones que se requieran para el cumplimiento de los objetivos \u00a0 legales, as\u00ed como la contraprestaci\u00f3n de la administraci\u00f3n de la cuota. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
j. La Ley \u00a0 686 de 2001, modificada por la Ley 1758 de 2015, estableci\u00f3 el Fondo de \u00a0 Fomento Cauchero para el manejo de los recursos provenientes del recaudo de \u00a0 la Cuota para el Fomento del Caucho. De acuerdo con el art\u00edculo 16, los recursos que conforman el referido Fondo deben \u00a0 emplearse, por ejemplo, en actividades de investigaci\u00f3n y adaptaci\u00f3n de tecnolog\u00edas que busquen \u00a0 el mejoramiento de la productividad, calidad y competitividad del caucho \u00a0 natural; de investigaci\u00f3n sobre los problemas agron\u00f3micos y fitosanitarios que \u00a0 afecten las plantaciones de caucho y mejoramiento gen\u00e9tico, acompa\u00f1ado de la \u00a0 transferencia de tecnolog\u00eda y divulgaci\u00f3n de resultados hacia los productores de \u00a0 caucho; de asistencia t\u00e9cnica y transferencia de tecnolog\u00eda a los productores y \u00a0 a los asistentes t\u00e9cnicos de caucho; en la promoci\u00f3n del consumo del caucho \u00a0 natural, dentro y fuera del pa\u00eds; y en las actividades de comercializaci\u00f3n \u00a0 dentro y fuera del pa\u00eds. A su vez, el art\u00edculo 9\u00ba prescribe, de una parte, que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural \u00a0 contratar\u00e1 con la Confederaci\u00f3n Cauchera Colombiana la administraci\u00f3n del Fondo \u00a0 de Fomento Cauchero y, de otra, que el contrato deber\u00e1 se\u00f1alar a la entidad administradora lo relativo al \u00a0 manejo de los recursos del Fondo, los criterios de gerencia estrat\u00e9gica y \u00a0 administraci\u00f3n por objetivos, la definici\u00f3n y establecimiento de programas y \u00a0 proyectos, las facultades y prohibiciones de la entidad administradora, el plazo \u00a0 del contrato que ser\u00e1 por diez (10) a\u00f1os y los dem\u00e1s requisitos y condiciones \u00a0 que se requieran para el cumplimiento de los objetivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
k. La Ley \u00a0 1707 de 2014 crea, en su art\u00edculo 9\u00ba el Fondo de Fomento de la Papa como \u00a0 una cuenta especial de manejo, constituida con los recursos provenientes del \u00a0 recaudo de la Cuota de Fomento de la Papa. Los recursos que la componen, seg\u00fan \u00a0 lo prescribe el art\u00edculo 10 de esa ley, tienen como prop\u00f3sito apoyar procesos que promuevan la organizaci\u00f3n de la \u00a0 cadena de la papa, de sus eslabones y, particularmente, de los productores; \u00a0 impulsar \u00a0acciones que conduzcan a la \u00a0 regulaci\u00f3n de la oferta y la demanda de papa; y financiar planes, programas y \u00a0 proyectos de innovaci\u00f3n, investigaci\u00f3n y transferencia de tecnolog\u00eda as\u00ed como \u00a0 aquellos orientados al fortalecimiento e implementaci\u00f3n de medidas de control \u00a0 fitosanitario para la protecci\u00f3n de la producci\u00f3n nacional frente a la \u00a0 globalizaci\u00f3n de los mercados de la papa. El art\u00edculo 13 \u00a0 dispone que el Gobierno \u00a0 Nacional, a trav\u00e9s del Ministerio de Agricultura, contratar\u00e1 con la entidad m\u00e1s \u00a0 representativa de los productores de papa a nivel nacional el recaudo y la \u00a0 administraci\u00f3n del Fondo Nacional de Fomento de la Papa o en su defecto a trav\u00e9s \u00a0 de una sociedad fiduciaria. Igualmente prescribe que en el contrato de \u00a0 administraci\u00f3n se se\u00f1alar\u00e1 lo relativo al manejo de los recursos del Fondo, los \u00a0 criterios de gerencia y administraci\u00f3n, la definici\u00f3n y establecimiento de \u00a0 planes, programas y proyectos, las facultades y prohibiciones de la entidad \u00a0 administradora, el plazo del contrato y el valor de la contraprestaci\u00f3n por la \u00a0 administraci\u00f3n y recaudo de la cuota as\u00ed como los dem\u00e1s requisitos y condiciones \u00a0 que se precisen para el cumplimiento de los objetivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25. La \u00a0 regulaci\u00f3n constitucional y legal antes referida constituye un marco de \u00a0 referencia que interpretado conjunta y sistem\u00e1ticamente con la disposici\u00f3n \u00a0 acusada descarta la infracci\u00f3n del principio de legalidad, en su variante de \u00a0 mandato de regulaci\u00f3n suficiente o predeterminaci\u00f3n, en tanto el alcance de \u00a0 la facultad reglamentaria a la que alude la norma se encuentra debidamente \u00a0 precisado y circunscrito. La competencia que con fundamento en el art\u00edculo \u00a0 189.11 de la Carta reconoce la norma acusada y que permite al Gobierno Nacional \u00a0 prever las razones especiales que habilitan al Ministerio de Agricultura \u00a0 para asumir temporalmente la administraci\u00f3n del Fondo de que se trate, tiene un \u00a0 referente legislativo claro y espec\u00edfico. En efecto, dicha facultad \u00a0 reglamentaria debe ejercerse teniendo en cuenta que el establecimiento de las \u00a0 razones especiales de la intervenci\u00f3n, debe dirigirse al aseguramiento \u00a0 \u2013garant\u00eda- de la cumplida aplicaci\u00f3n de las normas constitucionales y legales \u00a0 que, con diversos niveles de generalidad, se\u00f1alan las reglas y pol\u00edticas \u00a0 que rigen la ejecuci\u00f3n de la contribuciones parafiscales. La materialidad \u00a0 legislativa viene dada, en este caso, por el conjunto de normas que han quedado \u00a0 mencionadas, en la medida en que resultan aplicables.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No es \u00a0 posible que el reglamento establezca motivos desvinculados con el cumplimiento \u00a0 las reglas y pol\u00edticas que de manera general se adscriben al art\u00edculo 209 \u00a0 de la Constituci\u00f3n, al art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996, al art\u00edculo 110 de \u00a0 la Ley 489 de 1998 y a los art\u00edculos 2 y 3 de la Ley 1437 de 2011 y, de forma \u00a0 m\u00e1s espec\u00edfica, a la Ley 101 de 1993 as\u00ed como a cada una de las leyes \u00a0 sectoriales que han quedado identificadas y referidas. El reglamento \u00a0 encuentra en esas normas no solo su punto de partida, sino tambi\u00e9n su l\u00edmite. \u00a0 Cualquier intento por alcanzar un objetivo diferente a la garant\u00eda o \u00a0 aseguramiento de las \u00a0pol\u00edticas y reglas se encuentra jur\u00eddicamente proscrito. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Encuentra \u00a0 entonces la Corte que el legislador ha establecido ya un conjunto normativo en \u00a0 materia de administraci\u00f3n de contribuciones parafiscales que hace posible, al \u00a0 concretar la materia legislativa, activar la atribuci\u00f3n reglamentaria del \u00a0 Presidente de la Republica. Ha contemplado los elementos nucleares o cardinales \u00a0 en esta materia y dicha atribuci\u00f3n no carece de referentes ni se ejerce en el \u00a0 vac\u00edo. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
26. Es importante se\u00f1alar que la reserva legal \u00a0 en materia tributaria no opera con id\u00e9ntica intensidad en todos los frentes \u00a0 puesto que al paso que se acent\u00faa cuando se trata de la definici\u00f3n de los \u00a0 elementos esenciales del tributo, ella se contrae relativamente cuando la \u00a0 materia regulada corresponde a la administraci\u00f3n de la contribuci\u00f3n parafiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La vigencia \u00a0 de una competencia reglamentaria como la prevista en la disposici\u00f3n acusada se \u00a0 opondr\u00eda a la Carta si no existiera regulaci\u00f3n legal alguna que pudiera orientar \u00a0 y limitar el ejercicio de dicha atribuci\u00f3n. Por el contrario, lo que la Corte ha \u00a0 constatado, teniendo como referente el principio de conservaci\u00f3n del derecho, es \u00a0 que el legislador fij\u00f3 ya los elementos centrales o sustanciales del r\u00e9gimen de \u00a0 recaudo y administraci\u00f3n de las diferentes contribuciones parafiscales \u00a0 estableciendo normas generales y especiales que evidencian un par\u00e1metro que \u00a0 limita adecuadamente la actividad reglamentaria a cargo del Presidente de la \u00a0 Republica[125]. \u00a0 En ellas se establecen los recursos que integran los fondos administrados, el \u00a0 car\u00e1cter p\u00fablico de la funci\u00f3n que cumplen los particulares que recaudan las \u00a0 respectivas cuotas, los principios a los que se sujeta el ejercicio de dicha \u00a0 funci\u00f3n, el control a cargo de las autoridades p\u00fablicas, las finalidades que \u00a0 tienen los recursos as\u00ed como el contenido de los contratos que deben celebrarse \u00a0 para el efecto. El ejercicio de tal atribuci\u00f3n, en el contexto de la disposici\u00f3n \u00a0 demandada, encuentra adem\u00e1s \u00a0 sustento en el art\u00edculo 189.20 de la Carta conforme al cual le corresponde al \u00a0 Presidente velar por la estricta recaudaci\u00f3n y administraci\u00f3n de las \u00a0 rentas y caudales p\u00fablicos.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe \u00a0 advertir, finalmente, que no constituye una atribuci\u00f3n de la Corte valorar si la \u00a0 actividad reglamentaria en efecto ha respetado tales l\u00edmites, en tanto el \u00a0 juzgamiento de ello le corresponde a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso \u00a0 administrativo. Ese tribunal, en caso de activarse su competencia, deber\u00e1 \u00a0 determinar si las normas que se expidan invocando la facultad reglamentaria se \u00a0 dirigen, en efecto, a asegurar la cumplida ejecuci\u00f3n de la ley. De no ser as\u00ed, \u00a0 su invalidaci\u00f3n proceder\u00e1. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27. En s\u00edntesis, el Gobierno en desarrollo de su \u00a0 potestad reglamentaria, puede concretar en un reglamento las situaciones que den \u00a0 lugar a esa intervenci\u00f3n transitoria, las cuales no pueden exceder de los \u00a0 lineamientos y par\u00e1metros previstos tanto en las leyes especiales que regulan \u00a0 cada contribuci\u00f3n parafiscal, como en la Ley 101 de 1993 ya mencionada. As\u00ed las \u00a0 cosas, la Corte declarar\u00e1 exequible la disposici\u00f3n demandada.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
An\u00e1lisis \u00a0 del cargo por la infracci\u00f3n del debido proceso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28. La \u00a0 competencia conferida al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para \u00a0 asumir temporalmente la administraci\u00f3n de contribuciones parafiscales, \u00a0 constituye el desarrollo de una actuaci\u00f3n administrativa que puede ejercerse \u00a0 cuando se cumplan las condiciones previstas en la Constituci\u00f3n, en la ley y en \u00a0 el reglamento. Como ha quedado demostrado al examinar el primero de los cargos, \u00a0 el se\u00f1alamiento reglamentario de las \u201crazones espec\u00edficas\u201d para asumir tal \u00a0 funci\u00f3n, debe efectuarse con fundamento en las disposiciones constitucionales y \u00a0 legales que fijan las pol\u00edticas y reglas en materia de contribuciones \u00a0 parafiscales. Cualquier exceso o motivaci\u00f3n diferente, podr\u00eda provocar la \u00a0 invalidez de la actuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29. Dicha \u00a0 competencia, adem\u00e1s de tener fundamento en el art\u00edculo 189.20 de la Carta, \u00a0 refleja la idea seg\u00fan la cual la administraci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos \u00a0 corresponde, por regla general, a \u00f3rganos del Estado. \u00a0 Ello implica que la autorizaci\u00f3n para que dicha actividad sea asumida por los \u00a0 particulares, no es el resultado de la existencia de un mandato constitucional, \u00a0 sino de una elecci\u00f3n del legislador al amparo de su libertad de configuraci\u00f3n. \u00a0 De otra forma dicho, advierte la Corte, no existe una obligaci\u00f3n superior de \u00a0 atribuir la administraci\u00f3n de contribuciones parafiscales a una determinada \u00a0 asociaci\u00f3n privada. Recordando lo dicho en la sentencia C-002 de 1998 la entidad gremial no tiene el \u00a0 derecho adquirido de impedir que el Estado, mediante ley, introduzca reformas \u00a0 razonables a la forma de gesti\u00f3n de dichos recursos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, \u00a0 la Corte no desconoce que la competencia reglamentaria a la que alude la norma \u00a0 acusada y la consecuente posibilidad de intervenci\u00f3n cuando se configuren las \u00a0 razones especiales, tiene un impacto en el v\u00ednculo contractual establecido \u00a0 entre el Estado y el particular encargado de la administraci\u00f3n. Es claro que dicha actuaci\u00f3n \u00a0 puede suponer la afectaci\u00f3n de intereses de diversa naturaleza y restringir \u00a0 algunas expectativas derivadas de la vigencia del acuerdo contractual afectado. \u00a0 Ello, sin embargo, no constituye una violaci\u00f3n del debido proceso al \u00a0 menos por los siguientes tres motivos. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29.1. Como \u00a0 ha quedado precisado al resolver el primer cargo, la fijaci\u00f3n de las razones \u00a0 especiales mediante la adopci\u00f3n del reglamento se encuentra sujeta a la \u00a0 materia legislativa ampliamente rese\u00f1ada en esta providencia. Ello se traduce en \u00a0 que la intervenci\u00f3n del Ministerio en la administraci\u00f3n de los recursos se \u00a0 encuentra subordinada a la configuraci\u00f3n de supuestos que deben encontrarse \u00a0 directamente vinculados con la garant\u00eda o aseguramiento de las reglas y \u00a0 pol\u00edticas que rigen la ejecuci\u00f3n de las contribuciones parafiscales. El \u00a0 reglamento solo puede establecer aquellos eventos en los cuales, de no \u00a0 concretarse la intervenci\u00f3n, queda en riesgo la realizaci\u00f3n de tales reglas y \u00a0 pol\u00edticas. Ning\u00fan motivo diferente puede impulsar la actividad \u00a0 reglamentaria del Presidente de la Rep\u00fablica o la intervenci\u00f3n del Ministerio de \u00a0 Agricultura.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29.2. Como \u00a0 se se\u00f1al\u00f3, la actuaci\u00f3n del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural debe \u00a0 apoyarse \u00fanicamente en las razones especiales que fije el reglamento. \u00a0 Dichas razones, en todo caso, deben ser interpretadas a la luz (i) de los \u00a0 art\u00edculos 123 y 209 de la Carta y (ii) del art\u00edculo 110 de la Ley 489 de 1998. \u00a0 Ello implica que su ejercicio debe tener como prop\u00f3sito la realizaci\u00f3n de los \u00a0 principios que rigen la actuaci\u00f3n administrativa (art. 3 de la Ley 1437 de 2011) \u00a0 y, en esa medida, debe encontrar apoyo en motivos \u00a0 de inter\u00e9s p\u00fablico o social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta exigencia encuentra apoyo directo \u00a0 en el art\u00edculo 29 de la Carta conforme al cual se encuentra ordenada la \u00a0 aplicaci\u00f3n del debido proceso a toda clase de actuaciones administrativas. Ello \u00a0 impone, antes de que la administraci\u00f3n adopte una decisi\u00f3n, el agotamiento \u00a0 ordenado de un conjunto de etapas que hagan posible la participaci\u00f3n de las \u00a0 personas que, de alguna manera, pueden resultar afectadas por las decisiones de \u00a0 las autoridades p\u00fablicas. Sobre el alcance particular de este derecho la Corte \u00a0 ha se\u00f1alado: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn materia administrativa, la \u00a0 jurisprudencia de esta Corte ha establecido que los principios generales que \u00a0 informan el derecho fundamental al debido proceso se aplican igualmente a todas \u00a0 las actuaciones administrativas que desarrolle la administraci\u00f3n p\u00fablica en el \u00a0 cumplimiento de sus funciones y realizaci\u00f3n de sus objetivos y fines, de manera \u00a0 que se garantice: (i) el acceso a procesos justos y adecuados; (ii) el principio \u00a0 de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) los \u00a0 principios de contradicci\u00f3n e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales \u00a0 de los asociados.\u00a0\u00a0 Todas estas garant\u00edas se encuentran encaminadas a \u00a0 garantizar el correcto y adecuado ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica \u00a0 administrativa, de conformidad con los preceptos constitucionales, legales o \u00a0 reglamentarios vigentes y los derechos de los ciudadanos, y de contera evitar \u00a0 posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administraci\u00f3n a \u00a0 trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de actos administrativos que resulten lesivos de \u00a0 derechos o contrarios a los principios del Estado de Derecho. (\u2026)\u00a0En este mismo sentido, esta Corporaci\u00f3n ha \u00a0 sostenido que estas garant\u00edas inherentes al debido proceso administrativo \u00a0 constituyen un contrapeso al poder del Estado en las actuaciones que desarrolle \u00a0 frente a los particulares. (\u2026)\u201d[126]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La aplicaci\u00f3n cuidadosa del \u00a0 procedimiento establecido en la Ley 1437 de 2011 constituye entonces una \u00a0 condici\u00f3n necesaria de garant\u00eda del debido proceso, sin perjuicio de la \u00a0 posibilidad que tiene el particular de acudir a las acciones judiciales que \u00a0 correspondan cuando se hubiere vulnerado la Constituci\u00f3n o la ley. En cualquier caso, la intervenci\u00f3n prevista en la norma \u00a0 examinada debe adoptarse mediante acto motivado que est\u00e1 sujeto al control de la \u00a0 jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, para corregir cualquier abuso en su \u00a0 ejercicio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
G. \u00a0 SINTESIS DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
30. A la \u00a0 Corte le correspondi\u00f3 establecer si los incisos tercero y cuarto del art\u00edculo \u00a0 106 de la Ley 1753 de 2015, que facultan al Ministerio de Agricultura y \u00a0 Desarrollo Rural para asumir temporalmente la administraci\u00f3n de las \u00a0 contribuciones parafiscales, mediante un encargo fiduciario, cuando la entidad \u00a0 encargada de ello no se encuentra en condiciones de garantizar el cumplimiento \u00a0 de las reglas y pol\u00edticas en la materia, seg\u00fan las razones especiales \u00a0definidas mediante reglamento, desconoce el principio de reserva legal en \u00a0 materia tributaria (arts. 150.12 y 338 C.Po.) y el derecho al debido proceso \u00a0 (art. 29 C.Po.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
31. El Congreso es titular de un amplio margen de \u00a0 configuraci\u00f3n para establecer los diferentes tributos y regular los \u00a0 procedimientos para su recaudo y administraci\u00f3n. Dicho margen supone \u00a0 competencias (i) para regular los elementos esenciales de las contribuciones \u00a0 parafiscales y (ii) para adoptar medidas encaminadas a asegurar la adecuada \u00a0 administraci\u00f3n de los recursos correspondientes de manera tal que cumplan sus \u00a0 finalidades (arts. 150.12 y 338). El ejercicio de esta competencia del \u00a0 legislador debe articularse con las atribuciones del Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0 y, en particular, su competencia para reglamentar las leyes as\u00ed como velar por \u00a0 la estricta recaudaci\u00f3n y administraci\u00f3n de las rentas y caudales p\u00fablicos y \u00a0 decretar su inversi\u00f3n de acuerdo con las leyes (arts. 189 nums. 11 y 20).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
32. La disposici\u00f3n acusada no se refiere a ninguno de \u00a0 los elementos esenciales de la obligaci\u00f3n tributaria, como son, los sujetos \u00a0 activos y pasivos, el hecho y la base gravable y la tarifa, cuya definici\u00f3n est\u00e1 \u00a0 reservada al legislador. En esa medida, la regulaci\u00f3n adoptada se encuentra \u00a0 comprendida por el referido margen de configuraci\u00f3n. Igualmente, el contenido de \u00a0 la regulaci\u00f3n acusada interpretada conjuntamente con las otras disposiciones del \u00a0 ordenamiento que disciplinan la administraci\u00f3n de las contribuciones \u00a0 parafiscales, permiten identificar un conjunto de reglas que complementan el \u00a0 r\u00e9gimen legal analizado y que conforman la materia legislativa objeto de \u00a0 reglamentaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33. En atenci\u00f3n a que las contribuciones parafiscales \u00a0 son recursos p\u00fablicos el art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico el Presupuesto, prev\u00e9 \u00a0 que el manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos se har\u00e1 en la forma dispuesta \u00a0 en la ley y se destinar\u00e1n exclusivamente al objeto establecido en ella. En este \u00a0 precepto, est\u00e1n previstas de forma gen\u00e9rica, las modalidades de administraci\u00f3n \u00a0 de recursos parafiscales, tanto por \u00f3rganos que formen parte del Presupuesto \u00a0 General de la Naci\u00f3n, como por entidades que no est\u00e9n comprendidas en el mismo. \u00a0 En la misma direcci\u00f3n y de manera general, la Ley 101 de 1993 adopt\u00f3 una \u00a0 pol\u00edtica de fomento, desarrollo y protecci\u00f3n de las actividades agropecuaria y \u00a0 pesquera, dentro de la cual dedic\u00f3 el Cap\u00edtulo V al recaudo, administraci\u00f3n, \u00a0 destinaci\u00f3n y presupuesto de los recursos parafiscales dirigidos a esos \u00a0 sectores, autorizando que tal administraci\u00f3n pueda hacerse por intermedio de \u00a0 sociedades fiduciarias, previo contrato especial con el Gobierno Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34. El Gobierno en desarrollo de su potestad \u00a0 reglamentaria, puede concretar en un reglamento las situaciones que den lugar a \u00a0 esa intervenci\u00f3n transitoria, las cuales no pueden exceder de los lineamientos y \u00a0 par\u00e1metros previstos tanto en las leyes especiales que regulan cada contribuci\u00f3n \u00a0 parafiscal, como en la Ley 101 de 1993 ya mencionada. Igualmente ellas deben \u00a0 guardar correspondencia con las normas que regulan el ejercicio de funciones \u00a0 administrativas por parte de los particulares (art. 110 de la Ley 489 de 1998) \u00a0 as\u00ed como los principios que las rigen (art. 3 de la Ley 1437 de 2011).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
35. El legislador es competente para establecer una \u00a0 norma que habilite al Ministerio de Agricultura para asumir temporalmente la \u00a0 administraci\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal y efectuar el recaudo \u00a0 correspondiente, con fundamento en razones especiales definidas mediante \u00a0 reglamento, cuando quiera que la entidad administradora no est\u00e1 en condiciones \u00a0 de garantizar el cumplimiento de las reglas y pol\u00edtica que deben regir la \u00a0 contribuciones parafiscales. La atribuci\u00f3n de esta competencia se encuentra \u00a0 comprendida por la funci\u00f3n constitucional del Presidente de la Rep\u00fablica, \u00a0 prevista en el art\u00edculo 189.20 de la Constituci\u00f3n, consistente en \u201cvelar por la \u00a0 estricta recaudaci\u00f3n y administraci\u00f3n de las rentas y caudales p\u00fablicos y \u00a0 decretar su inversi\u00f3n de acuerdo con las leyes\u201d. En todo caso, esta intervenci\u00f3n \u00a0 debe adoptarse mediante acto motivado que est\u00e1 sujeto al control de la \u00a0 jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, para corregir cualquier abuso en el \u00a0 ejercicio de dicha atribuci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
36. La medida adoptada, concebida para situaciones \u00a0 especiales, no desconoce el debido proceso, teniendo en cuenta que las \u00a0 actuaciones del Gobierno deben regirse por el procedimiento administrativo \u00a0 previsto en el CPACA, por lo que no era necesario que la norma acusada (incisos \u00a0 tercero y cuarto del art\u00edculo 106) perteneciente a la actual Ley del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo estableciera un procedimiento especial para esa asunci\u00f3n \u00a0 temporal de la administraci\u00f3n y recaudo de contribuciones parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, \u00a0 administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Declarar la EXEQUIBILIDAD de los incisos tercero y cuarto del art\u00edculo \u00a0 106 de la Ley 1753 de 2013 \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo \u00a0 2014-2018. Todos por un nuevo pa\u00eds\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la \u00a0 Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORT\u00cdZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0\u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
NICOL\u00c1S ZULETA HINCAPI\u00c9. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conjuez \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
GLORIA PATRICIA LOPERA MESA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ANEXO NO. 1[127] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones con informaci\u00f3n complementaria \u00a0 (Federaci\u00f3n Nacional de Cacaoteros, Federaci\u00f3n Nacional de Cultivadores de Palma \u00a0 de Aceite, Federaci\u00f3n Nacional de Ganaderos, Ministerio de Agricultura y \u00a0 Desarrollo Rural, y ciudadanos Alberto Castillo Lozada y Benjam\u00edn Qui\u00f1ones \u00a0 Mera). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Algunos intervinientes proporcionan informaci\u00f3n \u00a0 complementaria sobre el contexto pol\u00edtico en el que se enmarca la expedici\u00f3n de \u00a0 la norma demandada, as\u00ed como sobre la naturaleza, funci\u00f3n y utilidad del sistema \u00a0 parafiscal en el sector agropecuario, y sobre el papel que han desempe\u00f1ado las \u00a0 entidades gremiales en la administraci\u00f3n de los recursos parafiscales y en el \u00a0 desarrollo del sector agropecuario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El contexto pol\u00edtico de la \u00a0 normatividad demandada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1. En cuanto a la primera de estas cuestiones, se \u00a0 destaca que el precepto demandado obedeci\u00f3 al prop\u00f3sito espec\u00edfico del gobierno \u00a0 nacional de retirar a dicha entidad de la administraci\u00f3n del Fondo Nacional de \u00a0 Ganado, debido a la oposici\u00f3n de algunos de sus l\u00edderes visibles a las pol\u00edticas \u00a0 gubernamentales, y debido a que este desplazamiento no era viable a la luz de la \u00a0 normativa legal vigente, por cuanto Fedegan satisfac\u00eda todas las condiciones \u00a0 para permanecer en su rol institucional tradicional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, se se\u00f1ala que la Ley 89 de 1993 otorg\u00f3 \u00a0 a dicha organizaci\u00f3n la funci\u00f3n de administrar las contribuciones parafiscales \u00a0 del sector ganadero a trav\u00e9s de contratos suscritos con el gobierno nacional, \u00a0 cuya duraci\u00f3n, seg\u00fan esta misma ley, deb\u00eda ser de al menos 10 a\u00f1os. La gesti\u00f3n \u00a0 de Fedegan durante 22 a\u00f1os fue transparente, clara y eficiente, como lo \u00a0 demuestra el hecho de que ni el Ministerio de Agricultura como entidad \u00a0 contratante, ni la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, ni las auditor\u00edas \u00a0 contratadas para hacer seguimiento a la gesti\u00f3n de Fedegan, dieron cuenta de \u00a0 irregularidades en la actividad de la entidad. Asimismo, el desarrollo del \u00a0 sector ganadero en Colombia es atribuible en buena medida al trabajo de esta \u00a0 organizaci\u00f3n en aspectos tan importantes como el control sanitario, la \u00a0 asistencia integral a los ganaderos, el desarrollo y la innovaci\u00f3n tecnol\u00f3gica, \u00a0 la construcci\u00f3n de infraestructura y la prestaci\u00f3n de servicios t\u00e9cnicos en todo \u00a0 el pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, como algunos de los l\u00edderes visibles de la \u00a0 organizaci\u00f3n formularon cr\u00edticas a las pol\u00edticas gubernamentales por la \u00a0 inactividad estatal en la promoci\u00f3n del sector ganadero frente a los riesgos de \u00a0 la implementaci\u00f3n de los tratados de libre comercio, as\u00ed como por el enfoque que \u00a0 se le imprimieron a los problemas del sector rural en las negociaciones de La \u00a0 Habana, el Gobierno Nacional perdi\u00f3 inter\u00e9s en dar continuidad al trabajo de \u00a0 Fedegan, pese a que legalmente era la entidad llamada a administrar el Fondo \u00a0 Nacional del Ganado y a liderar el desarrollo ganadero en el pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como una vez vencido el segundo contrato entre \u00a0 el Ministerio de Agricultura y Fedegan, el gobierno opt\u00f3 por renovarlo, no por \u00a0 otros 10 a\u00f1os como exig\u00eda la Ley 89 de 1993, sino por periodos sucesivos de 3 y \u00a0 1 mes, colocando a la entidad en una inaceptable situaci\u00f3n de inseguridad \u00a0 jur\u00eddica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, aprovechando la inminente expedici\u00f3n del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo, el gobierno impuls\u00f3 la inclusi\u00f3n en el mismo de una \u00a0 norma que le permitir\u00eda justificar el desplazamiento de la organizaci\u00f3n gremial \u00a0 de la administraci\u00f3n del Fondo Nacional del Ganado, habilitando al gobierno para\u00a0 \u00a0 definir unilateral y discrecionalmente las razones y las hip\u00f3tesis en las que \u00a0 las entidades gremiales pueden ser separadas de su funci\u00f3n de administrar los \u00a0 recursos parafiscales, y en las que el propio Ministerio de Agricultura y \u00a0 Desarrollo Rural asume temporalmente esta funci\u00f3n. De este modo, a trav\u00e9s de una \u00a0 previsi\u00f3n legal abstracta y general, el gobierno pudo concretar un objetivo \u00a0 pol\u00edtico concreto y determinado en contra de una entidad gremial espec\u00edfica que \u00a0 se convirti\u00f3 en su opositora pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como el gobierno nacional expidi\u00f3 el Decreto \u00a0 2537 de 2015, en el que se establece que las entidades gremiales pueden ser \u00a0 desplazadas en su funci\u00f3n de administrar los fondos parafiscales, entre otras \u00a0 cosas, cuando el fondo haya sido admitido en proceso de reorganizaci\u00f3n en los \u00a0 t\u00e9rminos de la Ley 1116 de 2006, pese a que la decisi\u00f3n de solicitar el ingreso \u00a0 del Fondo Nacional del Ganado a este proceso fue avalada expresamente por el \u00a0 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el objeto de preservar la \u00a0 integridad de estos recursos frente a la crisis econ\u00f3mica que atravesaba \u00a0 Friogan, una de las empresas de las cuales era accionista el Fondo Nacional del \u00a0 Ganado, y pese a que en realidad, el Fondo no representaba ning\u00fan riesgo de \u00a0 quiebra o insolvencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto, unido al hecho de que el gobierno se ha negado \u00a0 sistem\u00e1ticamente a avalar los acuerdos entre los acreedores de Friog\u00e1n S.A. y \u00a0 del Fondo Nacional de Ganado, que impedir\u00edan que una y otra entidad entraran en \u00a0 procesos liquidatorios, demuestran la intencionalidad subyacente al conjunto de \u00a0 maniobras gubernamentales en contra de la gesti\u00f3n de Fedeg\u00e1n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el interviniente considera que el \u00a0 precepto impugnado constituye la herramienta del gobierno nacional para censurar \u00a0 y sancionar de manera velada y subrepticia la disidencia pol\u00edtica, convirtiendo \u00a0 diferencias de orden personal en asuntos institucionales, y utilizando las \u00a0 herramientas del Estado para enfrentar conflictos de otra naturaleza, en \u00a0 perjuicio de una actividad productiva que ha contribuido de manera decisiva al \u00a0 desarrollo del pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2. Por su parte, el Ministerio de Agricultura y \u00a0 Desarrollo Rural controvierte el v\u00ednculo entre el precepto demandado y el retiro \u00a0 de la entidad gremial de la administraci\u00f3n del Fondo Nacional del Ganado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio del Ministerio, el desplazamiento del \u00a0 organismo gremial de la administraci\u00f3n del fondo parafiscal obedeci\u00f3 \u00fanicamente \u00a0 a que el contrato respectivo venci\u00f3, y a que, seg\u00fan la legislaci\u00f3n y la \u00a0 jurisprudencia constitucional, la expiraci\u00f3n del plazo contractual habilita al \u00a0 Estado para entregar la gesti\u00f3n de estos recursos a la entidad que ofrezca las \u00a0 mejores garant\u00edas para ello, sin tener que contratar a perpetuidad a la \u00a0 organizaci\u00f3n cuyo contrato ha vencido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De hecho, la mayor parte de las leyes que crearon estos \u00a0 fondos prev\u00e9n que el contrato con la entidad gremial administradora tenga un \u00a0 plazo determinado, tal como se encuentra en los art\u00edculos 2 de la Ley 11 de \u00a0 1972, 9 de la Ley 117 de 1994, 9 de la Ley 118 de 1994, 9 de la Ley 138 de 1994, \u00a0 7 de la Ley 219 de 1995, 8 de la Ley 272 de 1996, 8 de la Ley 534 de 1999, 9 de \u00a0 la Ley 666 de 2001 y 13 de la Ley 1707 de 2014. En toda esta normatividad se \u00a0 prev\u00e9 la vinculaci\u00f3n temporal de las entidades gremiales, por lo que carece de \u00a0 todo fundamento normativo la pretensi\u00f3n de que el v\u00ednculo contractual deb\u00eda \u00a0 renovarse indefinidamente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional \u00a0 habr\u00eda se\u00f1alado en m\u00faltiples oportunidades que el Estado no se encuentra \u00a0 obligado a contratar a perpetuidad con las entidades gremiales, y que su gesti\u00f3n \u00a0 debe cesar cuando \u00e9stas dejan de cumplir las condiciones en funci\u00f3n de las \u00a0 cuales fueron designadas inicialmente por el legislador o por la administraci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica, especialmente en lo que respecta a la representatividad del gremio o a \u00a0 la existencia de una estructura y un funcionamiento democr\u00e1tico, o cuando expira \u00a0 el plazo contractual y existen otras entidades que ofrecen mejores garant\u00edas del \u00a0 cumplimiento de la gesti\u00f3n encomendada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-132 de 2009[128], por ejemplo, se afirma \u00a0 que la designaci\u00f3n a nivel legal de Fenavi como entidad gremial encargada del \u00a0 manejo de los recursos parafiscales del sector av\u00edcola, no deb\u00eda entenderse como \u00a0 una cl\u00e1usula que le confiere un derecho indefinido e ilimitado, pues el derecho \u00a0 expira si la organizaci\u00f3n deja de cumplir las condiciones en raz\u00f3n de las cuales \u00a0 fue designada, o incluso por vencimiento del plazo contractual. Por su parte, en \u00a0 la sentencia C-543 de 2001[129] \u00a0se sostuvo, en el marco de la normatividad sobre la administraci\u00f3n del Fondo \u00a0 Nacional del Caf\u00e9 por parte de la Federaci\u00f3n Nacional de Cafeteros, que cuando \u00a0 vence el plazo del convenio celebrado entre una organizaci\u00f3n gremial y el Estado \u00a0 para el manejo de un fondo parafiscal, la administraci\u00f3n p\u00fablica debe elegir a \u00a0 aquella organizaci\u00f3n que re\u00fana las condiciones de representatividad y de \u00a0 organizaci\u00f3n y funcionamiento democr\u00e1tico. Y en la sentencia C-615 de 2013[130] se \u00a0 sostuvo que el gobierno debe designar a la entidad gremial encargada del manejo \u00a0 de los fondos parafiscales cuando la ley no lo ha hecho expresamente, o cuando \u00a0 habi\u00e9ndolo hecho, deja de reunir los requisitos de representatividad y selecci\u00f3n \u00a0 democr\u00e1tica de los \u00f3rganos de direcci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta, adem\u00e1s, que los fondos parafiscales \u00a0 tienen envueltos asuntos de inter\u00e9s p\u00fablico, la entidad concluye que \u201cante el \u00a0 evento de que la entidad administradora no est\u00e9 en condiciones de garantizar el \u00a0 cumplimiento de las reglas y pol\u00edticas que deben regir la ejecuci\u00f3n de las \u00a0 contribuciones parafiscales, no s\u00f3lo puede sino que debe habilitar instrumentos \u00a0 eficaces para que los recursos parafiscales del sector agropecuario cumplan sus \u00a0 objetivos constitucionales y legales. Y al efecto, se reitera, la ley acusada \u00a0 estableci\u00f3 una forma de administraci\u00f3n para la situaci\u00f3n excepcional all\u00ed \u00a0 descrita: la administraci\u00f3n y recaudo \u2018temporal\u2019 por parte del MADR de las \u00a0 cuotas parafiscales respectivas, a trav\u00e9s de un operador especializado y \u00a0 t\u00e9cnico, una sociedad fiduciaria, lo cual guarda plena armon\u00eda con la \u00a0 normatividad constitucional que rige a la parafiscalidad agropecuaria y \u00a0 pesquera\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3. Finalmente, los ciudadanos Alberto Castillo Lozada \u00a0 y Benjam\u00edn Qui\u00f1ones Mera sostienen que el precepto demandado constituye una \u00a0 f\u00f3rmula leg\u00edtima del gobierno nacional para separar a Fedegan del manejo del \u00a0 Fondo Nacional del Ganado, entidad que por no contar con una estructura \u00a0 democr\u00e1tica que garantice la representaci\u00f3n de todo el gremio ganadero y lechero \u00a0 en la organizaci\u00f3n, no deber\u00eda estar al frente del manejo del referido Fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio, el art\u00edculo 106 de la Ley 1753 de 2015 \u00a0 respondi\u00f3 a la necesidad de subsanar una deficiencia legal contenida en la Ley \u00a0 89 de 1993, de haber designado a Fedegan como ente gremial encargado del recaudo \u00a0 y administraci\u00f3n de las Cuotas de Fomento Ganadero y Lechero, ya que en realidad \u00a0 \u201cdicho gremio carece de una real estructura democr\u00e1tica [en la que] los gravados \u00a0 no solo no participamos del mismo, sino que tambi\u00e9n hemos sido hist\u00f3ricamente \u00a0 excluidos de la toma de las decisiones que nos afectan en el Fondo Nacional del \u00a0 Ganado\u201d. En efecto, se trata de una organizaci\u00f3n que agrupa otras \u00a0 organizaciones gremiales en la que los miembros de su junta directiva son \u00a0 designados bajo un sistema indirecto y de cooptaci\u00f3n que, en \u00faltimas, termina \u00a0 por diluir las exigencias del principio democr\u00e1tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque en m\u00faltiples oportunidades la Corte \u00a0 Constitucional ha sido enf\u00e1tica en el sentido de que la entidad encargada de la \u00a0 administraci\u00f3n de las cuotas parafiscales debe ser representativa del gremio y \u00a0 de que su estructura y funcionamiento debe responder al principio democr\u00e1tico[131], lo \u00a0 cierto es que las instancias gubernamentales actuaron de manera t\u00edmida y poco \u00a0 contundente frente a esta problem\u00e1tica, hasta que finalmente se opt\u00f3 por expedir \u00a0 el precepto demandado dentro del Plan Nacional de Desarrollo, como mecanismo \u00a0 para excluir a Fedegan de la administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales \u00a0 del sector ganadero y lechero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, el precepto demandado \u201cbusca corregir \u00a0 un defecto legal y dar impulso al gobierno -como en efecto sucedi\u00f3- para tomar \u00a0 las decisiones que hasta la expedici\u00f3n del art\u00edculo no hab\u00edan sido posibles, \u00a0 incluso irrespetando la jurisprudencia constitucional\u201d. En atenci\u00f3n a la \u00a0 funci\u00f3n del referido precepto en la preservaci\u00f3n del principio democr\u00e1tico, la \u00a0 Corte no solo deber\u00eda declarar su exequibilidad, sino tambi\u00e9n hacer las \u00a0 siguientes declaraciones complementarias en relaci\u00f3n con Fedegan: (i) que solo \u00a0 si Fedegan acoge un modelo de democracia directa, representativa y pluralista, \u00a0 puede administrar leg\u00edtimamente el Fondo Nacional del Ganado; (ii) que la \u00a0 declaratoria de exequibilidad del precepto impugnado no implica que exista un \u00a0 deber de contratar la administraci\u00f3n del Fondo Nacional del Ganado con Fedegan; \u00a0 (iii) que el gobierno cuenta con la facultad para fijar las pol\u00edticas de \u00a0 administraci\u00f3n de los recursos parafiscales; (iv) que ni el gobierno nacional ni \u00a0 Fedegan pueden distorsionar el sentido de la jurisprudencia constitucional sobre \u00a0 la administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La parafiscalidad como \u00a0 instrumento de pol\u00edtica p\u00fablica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. Con respecto a la segunda tem\u00e1tica abordada, es \u00a0 decir, con respecto a la naturaleza, funci\u00f3n y utilidad del sistema parafiscal \u00a0 en el sistema agropecuario y al papel que han desempe\u00f1ado la administraci\u00f3n de \u00a0 los recursos parafiscales y en el desarrollo del sector agropecuario, la \u00a0 Federaci\u00f3n Nacional de Cacaoteros y la Federaci\u00f3n Nacional de Cultivadores de \u00a0 Palma de Aceite ofrecen su propia perspectiva de esta cuesti\u00f3n, a partir de la \u00a0 experiencia en su propio sub-sector econ\u00f3mico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. En este sentido, la Federaci\u00f3n Nacional de \u00a0 Cacaoteros se refiri\u00f3 a dos tem\u00e1ticas b\u00e1sicas: (i) a la organizaci\u00f3n y \u00a0 funcionamiento de la Federaci\u00f3n a partir de procesos democr\u00e1ticos y \u00a0 representativos que garantizan que la gesti\u00f3n de los recursos atiende realmente \u00a0 a las necesidades del sector cacaotero; y (ii) a los resultados de la gesti\u00f3n de \u00a0 la Federaci\u00f3n, mediante los recursos obtenidos con las contribuciones \u00a0 parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con respecto al primero de estos asuntos, se aclara que \u00a0 la Federaci\u00f3n tiene una estructura y un modelo de funcionamiento democr\u00e1tico y \u00a0 participativo, orientado al beneficio de todo el sector, dada la confluencia de \u00a0 las siguientes circunstancias: (i) la Federaci\u00f3n tiene una indiscutible \u00a0 representatividad, puesto que el gremio se encuentra conformado legalmente por \u00a0 29.000 familias, de un total de 30.000 dedicadas a esta actividad; (ii) existen \u00a0 unas organizaciones de base, que son los comit\u00e9s municipales, intermunicipales y \u00a0 departamentales, cuya integraci\u00f3n es el resultado de procesos electorales que \u00a0 tienen en cuenta su participaci\u00f3n en la producci\u00f3n total; (ii) tambi\u00e9n se \u00a0 encuentra el Congreso Nacional Cacaotero, que es el m\u00e1ximo organismo del gremio, \u00a0 en el cual se designa a los miembros de la Junta Directiva entre los delegados \u00a0 que participan, y previa presentaci\u00f3n en planchas; y (iii) existe un Comit\u00e9 de \u00a0 \u00c9tica y Garant\u00edas Electorales, que asegura la transparencia en los procesos \u00a0 electorales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con respecto al segundo de estos interrogantes, la \u00a0 Federaci\u00f3n Nacional de Cacaoteros explic\u00f3 que desde el a\u00f1o 1962, cuando se cre\u00f3 \u00a0 la entidad, se ha trabajado en la promoci\u00f3n y el desarrollo del cacaocultor \u00a0 colombiano, en tres frentes espec\u00edficos: (i) en los programas de investigaci\u00f3n \u00a0 orientados a la identificaci\u00f3n, selecci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de materiales gen\u00e9ticos \u00a0 de alta calidad, tolerancia a enfermedades y plagas y altos niveles de \u00a0 productividad, as\u00ed como en la introducci\u00f3n de tecnolog\u00edas para mejorar e \u00a0 incrementar la productividad de cacao. De hecho, gracias a estos programas, \u00a0 Colombia cuenta con modelos con los que se puede obtener uno de los niveles \u00a0 productivos m\u00e1s altos en el mundo, con un promedio de hasta 3.000 kilos por \u00a0 hect\u00e1rea, siendo el promedio mundial de 400 kilos por hect\u00e1rea; (ii) en los \u00a0 programas de transferencia de tecnolog\u00eda a los cacaoteros, mediante la \u00a0 asistencia t\u00e9cnica a los agricultores, los programas de capacitaci\u00f3n \u00a0 continuados, la generaci\u00f3n de documentos t\u00e9cnicos a la comunidad cacaotera y la \u00a0 asistencia para el acceso a cr\u00e9ditos e incentivos del orden nacional, \u00a0 especialmente en las regiones; y (iii) en los programas de comercializaci\u00f3n para \u00a0 mejorar el posicionamiento de la calidad del cacao colombiano a nivel interno y \u00a0 externo, con los cuales el producto colombiano ha resultado ganador en distintos \u00a0 concursos mundiales de cacaos finos, y con los cuales se han incrementado las \u00a0 exportaciones en un 71% en los \u00faltimos a\u00f1os. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. Por su parte, la Federaci\u00f3n Nacional de \u00a0 Cultivadores de Palma de Aceite sostiene que en el contexto del sector palmero, \u00a0 la parafiscalidad se ha convertido en la herramienta por excelencia del \u00a0 desarrollo econ\u00f3mico, a trav\u00e9s del Fondo de Fomento Palmero (FFP) y del Fondo de \u00a0 Estabilizaci\u00f3n de Precios para el Palmiste, el Aceite de Palma y sus Fracciones \u00a0 (FEP Palmero), y que la gesti\u00f3n de dicha entidad como organismo representativo \u00a0 del gremio, ha sido decisiva en la consecuci\u00f3n de los fines propios de la \u00a0 parafiscalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la producci\u00f3n y la comercializaci\u00f3n de la \u00a0 palma de aceite se enfrenta a varios y complejos retos, pues a diferencia de \u00a0 otros pa\u00edses del mundo, la palma en Colombia no cuenta con sistema integral de \u00a0 apoyo estatal, se inserta en un mercado abierto complejo en el que otros pa\u00edses \u00a0 tienen altos niveles de competitividad, y el cultivo es perenne, de tard\u00edo y \u00a0 largo rendimiento, y est\u00e1 sujeto a dificultades sanitarias de distinta \u00a0 naturaleza. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este complejo escenario, la parafiscalidad se ha \u00a0 convertido en un instrumento determinante del sector. Es as\u00ed como la Ley 138 de \u00a0 1994 cre\u00f3 el Fondo de Fomento Palmero, as\u00ed como el Fondo de Estabilizaci\u00f3n de \u00a0 Precios para el Palmiste, el Aceite de Palma y sus Fracciones. A trav\u00e9s de estos \u00a0 fondos se atienden los requerimientos y necesidades del sector palmero en \u00a0 distintos frentes: investigaci\u00f3n, asistencia t\u00e9cnica y transferencia de \u00a0 tecnolog\u00eda, control sanitario, promoci\u00f3n de la comercializaci\u00f3n, fomento de las \u00a0 exportaciones y promoci\u00f3n del consumo, programas econ\u00f3micos, sociales y de \u00a0 infraestructura, y apoyo a la regulaci\u00f3n de la oferta y la demanda para la \u00a0 protecci\u00f3n de los productores frente a las oscilaciones en los precios en el \u00a0 mercado. Es as\u00ed como a trav\u00e9s de esta herramienta se ha logrado incrementar la \u00a0 productividad, se han enfrentado exitosamente las amenazas sanitarias, se han \u00a0 implementado las buenas pr\u00e1cticas agr\u00edcolas, se ha incrementado la \u00a0 comercializaci\u00f3n en los mercados interno y externo, se han adoptado esquemas de \u00a0 producci\u00f3n sostenibles ambiental y socialmente y se ha garantizado un \u00a0 rendimiento uniforme a los productores en escenarios econ\u00f3micas adversos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta labor ha sido direccionada por Fedepalma, entidad \u00a0 que por ser representativa del sector palmero, conoce de primera mano las \u00a0 din\u00e1micas de producci\u00f3n y comercializaci\u00f3n, as\u00ed como las dificultades y los \u00a0 retos del sector, y de manera exitosa y ejemplar ha obtenido resultados visibles \u00a0 e incuestionables en el manejo de las enfermedades sanitarias, en el desarrollo \u00a0 y la transferencia de tecnolog\u00eda, en la estabilizaci\u00f3n de los precios en \u00a0 contextos de alta volatilidad, etc. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-644\/16 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMA SOBRE ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES \u00a0 PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y \u00a0 DESARROLLO RURAL-Ponencia \u00a0 inicial estaba basada en razones jur\u00eddicas v\u00e1lidas que llevaban a la \u00a0 declaratoria de inexequibilidad de apartes demandados (Salvamento de voto)\/MANEJO \u00a0 DE FONDOS PARAFISCALES AGROPECUARIOS-Habilitaci\u00f3n del Ejecutivo exceptuando \u00a0 la regla general de que este rol corresponde a las entidades gremiales \u00a0 representativas (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES \u00a0 AGROPECUARIAS Y PESQUERAS-No existe claridad sobre cuando el Ministerio de \u00a0 Agricultura puede asumir, lo cual debi\u00f3 ser definido por el Legislador y no \u00a0 desconocer la reserva legal (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES \u00a0 AGROPECUARIAS Y PESQUERAS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL-Facultad \u00a0 no se encuentra en plena armon\u00eda con las finalidades constitucionales propias \u00a0 del derecho econ\u00f3mico y tributario (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-11232. Demanda de inconstitucionalidad contra el \u00a0 art\u00edculo 106 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, \u201cpor la cual se expide el Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo 2014-2018. `Todos por un nuevo pa\u00eds\u00b4\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comedidamente me permito expresar la raz\u00f3n \u00a0 de ser de mi discrepancia con la decisi\u00f3n que declar\u00f3 la exequibilidad de los \u00a0 incisos 3 y 4 del art\u00edculo 106 de la Ley 1753 de 2015, \u201cpor la cual se expide \u00a0 el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. `Todos por un nuevo pa\u00eds\u00b4\u201d. A \u00a0 tenor de la norma demandada: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 106. \u00a0 ADMINISTRACI\u00d3N Y RECAUDO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y \u00a0 PESQUERAS.\u00a0La \u00a0 administraci\u00f3n de todas las contribuciones parafiscales agropecuarias y \u00a0 pesqueras se realizar\u00e1 directamente por las entidades gremiales que re\u00fanan \u00a0 condiciones de representatividad nacional de una actividad agropecuaria o \u00a0 pesquera determinada y hayan celebrado un contrato especial con el Gobierno \u00a0 nacional, sujeto a los t\u00e9rminos y procedimientos de la ley que haya creado las \u00a0 contribuciones respectivas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las colectividades \u00a0 beneficiarias de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras tambi\u00e9n \u00a0 podr\u00e1n administrar estos recursos a trav\u00e9s de sociedades fiduciarias, previo \u00a0 contrato especial con el Gobierno nacional. Este procedimiento tambi\u00e9n se \u00a0 aplicar\u00e1 en casos de declaratoria de caducidad del respectivo contrato de \u00a0 administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si la entidad \u00a0 administradora no est\u00e1 en condiciones de garantizar el cumplimiento de las \u00a0 reglas y pol\u00edticas que debe regir la ejecuci\u00f3n de las contribuciones \u00a0 parafiscales, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por razones \u00a0 especiales definidas mediante reglamento, podr\u00e1 asumir temporalmente, a trav\u00e9s \u00a0 de un encargo fiduciario, la administraci\u00f3n de dichas contribuciones y efectuar \u00a0 el recaudo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La fiducia ser\u00e1 \u00a0 contratada de conformidad con las normas de contrataci\u00f3n estatal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mientras se surte el \u00a0 procedimiento de contrataci\u00f3n de la fiducia, el Ministerio de Agricultura y \u00a0 Desarrollo Rural podr\u00e1 realizar directamente el encargo fiduciario por t\u00e9rmino \u00a0 no mayor a 6 meses. En todo caso los rendimientos financieros de dicho encargo \u00a0 fiduciario no podr\u00e1n ser inferiores al promedio de mercado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior igualmente \u00a0 proceder\u00e1 en caso de incumplimiento de las cl\u00e1usulas del contrato especial de \u00a0 administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o.\u00a0Las entidades administradoras de los \u00a0 Fondos provenientes de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras \u00a0 podr\u00e1n demandar por v\u00eda ejecutiva ante la jurisdicci\u00f3n ordinaria el pago de las \u00a0 mismas. Para este efecto, el representante legal de cada entidad expedir\u00e1, de \u00a0 acuerdo con la informaci\u00f3n que le suministre el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito \u00a0 P\u00fablico, el certificado en el cual conste el monto de la deuda y su \u00a0 exigibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0El contribuyente o recaudador de la \u00a0 contribuci\u00f3n parafiscal que no la pague o transfiera oportunamente a la entidad \u00a0 administradora, cancelar\u00e1 intereses de mora a la tasa se\u00f1alada para el impuesto \u00a0 de renta y complementarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A mi juicio, la ponencia que inicialmente \u00a0 fue llevada a la Sala por el Magistrado Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez, estaba \u00a0 basada en razones jur\u00eddicas suficientemente v\u00e1lidas que llevaban a concluir como \u00a0 respuesta plausible la declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados \u00a0 de la norma acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, considerando que el Ejecutivo \u00a0 fue habilitado para manejar directamente los fondos parafiscales agropecuarios, \u00a0 exceptuando as\u00ed la regla general de que este rol corresponde a las entidades \u00a0 gremiales representativas de cada subsector,\u00a0 lo cual constituye una \u00a0 ampliaci\u00f3n de las potestades de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, de esta \u00a0 forma el legislador restringe los derechos de participaci\u00f3n de los actores que \u00a0 conforman el sistema agropecuario, pues, ante ello, los mismos dif\u00edcilmente \u00a0 podr\u00edan oponerse a las pol\u00edticas gubernamentales trazadas por el gobierno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A dem\u00e1s est\u00e1 facultada parte de un \u00a0 referente indeterminado, en la medida en que el gobierno nacional puede \u00a0 establecer libremente el repertorio de causales de intervenci\u00f3n, sin sujeci\u00f3n a \u00a0 un referente objetivo. Por consiguiente, no existe claridad sobre los casos en \u00a0 que el Ministerio de Agricultura puede asumir la administraci\u00f3n de los fondos, \u00a0 los cuales considero debieron ser definidos por el Legislador, y no desconocer \u00a0 la reserva legal de tales contribuciones, por versar sobre aspectos medulares \u00a0 del sistema tributario y agropecuario, \u00a0 este deb\u00eda ser regulado en su integridad directamente por el Congreso o al menos \u00a0 en sus l\u00edneas generales, a trav\u00e9s de pautas objetivas concretas y precisas que \u00a0 orienten su desarrollo por v\u00eda reglamentaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En\u00a0 este sentido compart\u00eda la ponencia \u00a0 inicial en cuanto se\u00f1alaba que: \u201cEn este orden de ideas, la modalidad de \u00a0 intervenci\u00f3n prevista en el precepto demandado, flexible y maleable, resulta \u00a0 lesiva del derecho al debido proceso al menos desde dos puntos de vista: \u00a0 Primero, se desconoce la imparcialidad que debe imperar en los procedimientos \u00a0 administrativos, pues dentro de este nuevo dise\u00f1o, el gobierno nacional asume el \u00a0 triple rol de legislador, juez y destinatario y beneficiario de las medidas de \u00a0 intervenci\u00f3n econ\u00f3mica. Y a su turno, esta ausencia de imparcialidad termina por \u00a0 anular la autonom\u00eda e independencia de las organizaciones gremiales en la \u00a0 administraci\u00f3n de los recursos parafiscales, pues como dentro de este nuevo \u00a0 esquema el gobierno nacional puede retirarlas de su actividad cuando el mismo \u00a0 gobierno determine sin sujeci\u00f3n a un par\u00e1metro objetivo, la continuidad en su \u00a0 labor se encuentra sujeta a la voluntad discrecional de las instancias \u00a0 gubernamentales, y en este escenario, la gesti\u00f3n de las entidades gremiales se \u00a0 encuentran subordinada, de facto, a la voluntad gubernamental\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como la facultad contenida en de los incisos 3 y 4 del art\u00edculo 106 de la \u00a0 Ley 1753 de 2015, no se encuentra en plena armon\u00eda con las finalidades \u00a0 constitucionales propias del derecho econ\u00f3mico y tributario, por lo que la Sala, \u00a0 en el an\u00e1lisis desplegado en la sentencia, debi\u00f3 prever las futuras \u00a0 transgresiones o extralimitaciones estatales que se pueden generar, para efectos \u00a0 de su valoraci\u00f3n o aplicaci\u00f3n en concreto. Por consiguiente, la norma demandada ha debido ser \u00a0 excluida del ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DE LA \u00a0 MAGISTRADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-644\/16 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESERVA LEGAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Violaci\u00f3n \u00a0 del debido proceso por restricci\u00f3n temporal de los derechos de los particulares \u00a0 (Salvamento de voto)\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Todo mecanismo que implique una restricci\u00f3n al \u00a0 ejercicio de un derecho adquirido en virtud de la ley tiene reserva legal -en \u00a0 diferentes grados seg\u00fan la materia de que se trate-, por lo tanto no caben \u00a0 cl\u00e1usulas administrativas y tampoco basta que el pronunciamiento legal sea vago \u00a0 o ambiguo, pues ese no es un l\u00edmite real a las autoridades administrativas (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-11232. \u00a0Demanda de \u00a0 inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 106 (parcial) de la Ley 1753 de 2015\u00a0\u201cpor \u00a0 la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. \u2018Todos por un nuevo \u00a0 pa\u00eds\u2019\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 Con el acostumbrado respeto, me aparto del fallo de la Corte que decidi\u00f3 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDeclarar \u00a0 la EXEQUIBILIDAD de los incisos tercero y cuarto del art\u00edculo 106 de la \u00a0 Ley 1753 de 2015 \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo \u00a0 2014-2018. Todos por un nuevo pa\u00eds\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El aparte estudiado es el siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 106. ADMINISTRACI\u00d3N Y RECAUDO DE LAS CONTRIBUCIONES \u00a0 PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) Si la entidad administradora no est\u00e1 en condiciones de garantizar el \u00a0 cumplimiento de las reglas y pol\u00edticas que debe (sic) regir la ejecuci\u00f3n de las \u00a0 contribuciones parafiscales, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, \u00a0 por razones especiales definidas mediante reglamento, podr\u00e1 asumir \u00a0 temporalmente, a trav\u00e9s de un encargo fiduciario, la administraci\u00f3n de dichas \u00a0 contribuciones y efectuar el recaudo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La fiducia ser\u00e1 contratada de conformidad con las normas de contrataci\u00f3n \u00a0 estatal. (\u2026)\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La posici\u00f3n mayoritaria consider\u00f3 que los incisos \u00a0 tercero y cuarto del art\u00edculo 106 de la Ley 1753 de 2015 no desconocen el \u00a0 principio de reserva legal en materia tributaria (arts. 150.12 y 338 C.Po.) y el \u00a0 derecho al debido proceso (art. 29 C.Po.), por lo tanto no violan la Constituci\u00f3n. Por el contrario, yo \u00a0 considero que esas disposiciones deb\u00edan ser declaradas inexequibles, a pesar del \u00a0 amplio margen de libertad de configuraci\u00f3n del Legislador en estos temas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 sentencia consider\u00f3 que el principio de reserva legal en materia tributaria debe \u00a0 ser entendido en relaci\u00f3n con dos aspectos: la libertad de configuraci\u00f3n del \u00a0 Legislador y la articulaci\u00f3n de la reserva legal con las funciones de otros \u00a0 \u00f3rganos del Estado. En efecto, el ordenamiento constitucional prev\u00e9 un amplio \u00a0 margen de configuraci\u00f3n del Congreso para establecer los tributos y para regular \u00a0 los procedimientos para su recaudo y administraci\u00f3n. Con base en esa facultad, \u00a0 el Legislador puede (i) regular los elementos esenciales de las contribuciones \u00a0 parafiscales y (ii) adoptar medidas encaminadas a asegurar la adecuada \u00a0 administraci\u00f3n de los recursos correspondientes de manera tal que cumplan con \u00a0 sus finalidades (arts. 150.12 y 338). Esta \u00faltima competencia debe articularse \u00a0 con las atribuciones del Presidente de la Rep\u00fablica, en particular, con su \u00a0 potestad para reglamentar las leyes as\u00ed como para velar por la estricta \u00a0 recaudaci\u00f3n y administraci\u00f3n de las rentas y caudales p\u00fablicos y decretar su \u00a0 inversi\u00f3n de acuerdo con las leyes (arts. 189 nums. 11 y 20).\u00a0 En este \u00a0 caso, los fragmentos acusados no transfieren al ejecutivo competencias para la \u00a0 determinaci\u00f3n de ninguno de los elementos esenciales de la obligaci\u00f3n tributaria \u00a0 (los sujetos activos y pasivos, el hecho y la base gravable y la tarifa) cuya \u00a0 definici\u00f3n est\u00e1 reservada a la ley, por lo tanto, la regulaci\u00f3n adoptada es una \u00a0 expresi\u00f3n leg\u00edtima del margen de configuraci\u00f3n del Congreso. Igualmente, una \u00a0 interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las normas sobre la administraci\u00f3n de las \u00a0 contribuciones parafiscales, permite identificar un conjunto de reglas que \u00a0 complementan el r\u00e9gimen legal analizado y que conforman la materia legislativa \u00a0 objeto de reglamentaci\u00f3n (el art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico el Presupuesto y \u00a0 la Ley 101 de 1993 Cap\u00edtulo V). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, para la mayor\u00eda, los fragmentos \u00a0 acusados no desconocen el derecho al debido proceso cuando el Legislador \u00a0 habilita al Ministerio de Agricultura para asumir temporalmente la \u00a0 administraci\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal y para efectuar el recaudo \u00a0 correspondiente, con fundamento en razones especiales definidas mediante \u00a0 reglamento, cuando la entidad administradora no est\u00e1 en condiciones de \u00a0 garantizar el cumplimiento de las reglas y pol\u00edticas que deben regir las \u00a0 contribuciones parafiscales. Las situaciones que den lugar a esa intervenci\u00f3n \u00a0 transitoria, tienen l\u00edmite en los lineamientos y par\u00e1metros previstos tanto en \u00a0 las leyes especiales que regulan cada contribuci\u00f3n parafiscal, como en la Ley \u00a0 101 de 1993 ya mencionada. Igualmente deben guardar correspondencia con las \u00a0 normas que regulan el ejercicio de funciones administrativas por los \u00a0 particulares (art. 110 de la Ley 489 de 1998) as\u00ed como los principios que las \u00a0 rigen (art. 3 de la Ley 1437 de 2011). Por otro lado, el Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica (art\u00edculo 189.20 de la Constituci\u00f3n) debe \u201cvelar por la estricta \u00a0 recaudaci\u00f3n y administraci\u00f3n de las rentas y caudales p\u00fablicos y decretar su \u00a0 inversi\u00f3n de acuerdo con las leyes\u201d, por lo que la habilitaci\u00f3n que da la \u00a0 norma se ajusta a la Carta Pol\u00edtica. En todo caso, esta intervenci\u00f3n debe \u00a0 adoptarse mediante acto motivado que est\u00e1 sujeto al control de la jurisdicci\u00f3n \u00a0 contencioso administrativa para corregir cualquier abuso en el ejercicio de \u00a0 dicha atribuci\u00f3n, pues las actuaciones del Gobierno deben regirse por el \u00a0 procedimiento administrativo previsto en el CPACA, por lo que no era necesario \u00a0 que la norma acusada estableciera un procedimiento especial para esa asunci\u00f3n \u00a0 temporal de la administraci\u00f3n y recaudo de contribuciones parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 No obstante lo anterior, los \u00a0 motivos que me llevan a salvar el voto se refieren a la violaci\u00f3n del debido \u00a0 proceso en general, y en particular a la vulneraci\u00f3n del principio de reserva \u00a0 legal que es una de las distintas garant\u00edas que integran el derecho al debido \u00a0 proceso. La potestad privativa del legislador en estos temas tiene una especial \u00a0 connotaci\u00f3n en el marco de actuaciones que restringen el ejercicio de derechos, \u00a0 como el que adquieren los particulares cuando son habilitados por la ley para \u00a0 recaudar y administrar recursos parafiscales. Como lo reconoce la posici\u00f3n \u00a0 mayoritaria, la norma restringe temporalmente este derecho cuando autoriza al \u00a0 Ministerio de Agricultura a suspender la titularidad de los particulares para \u00a0 recaudar y administrar ciertas contribuciones parafiscales con base en razones \u00a0 especiales definidas por un reglamento.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En mi criterio, la restricci\u00f3n temporal de los derechos \u00a0 de los particulares, tal como est\u00e1 prevista por la norma, es inconstitucional \u00a0 por violaci\u00f3n del debido proceso en general y, en particular por el \u00a0 desconocimiento de la reserva legal. Efectivamente, no se trata del \u00a0 establecimiento de una sanci\u00f3n, pero s\u00ed implica el reproche a una conducta y la \u00a0 atribuci\u00f3n de una consecuencia negativa por una acci\u00f3n, lo que genera una \u00a0 calificaci\u00f3n negativa de la misma.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. El marco metodol\u00f3gico para analizar la eventual \u00a0 violaci\u00f3n del derecho al debido proceso, inicia con el establecimiento del \u00a0 est\u00e1ndar interpretativo que habr\u00e1 de usarse para invocar y entender las diversas \u00a0 garant\u00edas que lo conforman. Este depende, en general de los derechos \u00a0 involucrados \u2013determinables por las materias de las que se trate- y del nivel de \u00a0 afectaci\u00f3n de los mismos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso se trata de una disposici\u00f3n de recaudo y \u00a0 administraci\u00f3n tributaria que la ley permite a particulares bajo ciertas \u00a0 condiciones que ella misma fija \u2013por ejemplo la representatividad entre los \u00a0 dedicados a la actividad que se ver\u00e1 beneficiada por los recursos recaudados-, y \u00a0 que prev\u00e9 una restricci\u00f3n temporal de ese derecho, no a manera de sanci\u00f3n sino \u00a0 de reproche, derivado de la falta de \u201ccondiciones para garantizar el \u00a0 cumplimiento de las reglas y pol\u00edticas que debe (sic) regir la ejecuci\u00f3n de las \u00a0 contribuciones parafiscales\u201d. La limitaci\u00f3n al derecho de los particulares \u00a0 se materializa con la intervenci\u00f3n del Ministerio de Agricultura, que, bajo la \u00a0 hip\u00f3tesis de la norma, desplazar\u00e1 a la entidad privada que ostenta esas \u00a0 funciones y las asumir\u00e1 por \u201crazones especiales\u201d determinadas por un \u00a0 reglamento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Evidentemente, las disposiciones acusadas en esta \u00a0 oportunidad regulan la suspensi\u00f3n temporal de una habilitaci\u00f3n adquirida por \u00a0 particulares de conformidad con la ley, no se refieren a una sanci\u00f3n pero s\u00ed a \u00a0 la calificaci\u00f3n negativa de una acci\u00f3n. De acuerdo con ello, la interpretaci\u00f3n \u00a0 de las garant\u00edas propias del derecho al debido proceso deber\u00e1 considerar esa \u00a0 circunstancia y ser m\u00e1s flexible, pues en materia sancionatoria la comprensi\u00f3n \u00a0 del derecho es, sin duda, m\u00e1s estricta. Con todo, la limitaci\u00f3n a los derechos \u00a0 que los particulares ostentan en raz\u00f3n al cumplimiento de las previsiones \u00a0 legales que los habilitan para ello, corresponde a un est\u00e1ndar de an\u00e1lisis que \u00a0 sigue siendo cualificado en t\u00e9rminos de debido proceso administrativo, por lo \u00a0 que no caben previsiones que no sean de rango legal si habilitan a una autoridad \u00a0 administrativa a restringir derechos adquiridos de conformidad con la ley. Esto \u00a0 no significa que la ley no pueda diferir al reglamento el detalle de estos \u00a0 asuntos, pues llegar a esa conclusi\u00f3n vaciar\u00eda la facultad reglamentaria (art. \u00a0 189.11 CP), sin embargo, s\u00ed implica que la ley debe establecer l\u00edmites claros \u00a0 que eviten la ambig\u00fcedad y la vaguedad de la regulaci\u00f3n, pues aceptar estas \u00a0 caracter\u00edsticas en la normativa permitir\u00eda al reglamento y a las autoridades \u00a0 encargadas de aplicarlo exceder los contornos de una actuaci\u00f3n en derecho. \u00a0 Evitar la vaguedad y la ambig\u00fcedad fija un marco a la actuaci\u00f3n de la autoridad \u00a0 reglamentaria y a los ejecutores de esas normas, aspecto b\u00e1sico en un Estado \u00a0 Social de Derecho. En efecto, de manera simple, se trata de que los derechos \u00a0 adquiridos en virtud del cumplimiento de requisitos legales no pueden ser \u00a0 suspendidos sin que la misma ley establezca unos l\u00edmites claros m\u00ednimos que \u00a0 impidan una actuaci\u00f3n arbitraria ante una eventual interrupci\u00f3n en el ejercicio \u00a0 de esos derechos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Una vez determinado el est\u00e1ndar anal\u00edtico, es \u00a0 posible concluir que en este caso se trata de una norma de reproche que \u00a0 suspende, a trav\u00e9s de reglamento, el ejercicio de derechos adquiridos de \u00a0 conformidad con la Ley por una entidad particular. Por lo tanto, los elementos \u00a0 del derecho al debido proceso deben analizarse desde el marco del debido proceso \u00a0 administrativo no sancionatorio. La hip\u00f3tesis contenida en la norma bajo examen \u00a0 permite limitar -a trav\u00e9s de reglamento y sin contornos claros- un derecho \u00a0 adquirido con base en el cumplimiento de requisitos legales. Considero que esa \u00a0 opci\u00f3n es inconstitucional, no porque pretenda desconocer la potestad \u00a0 reglamentaria, el problema constitucional que debe ser analizado es si la \u00a0 suspensi\u00f3n del derecho tiene l\u00edmites claros de rango legal \u2013exigencia que \u00a0 considero imperativa- sin que eso impida que la ley difiera al reglamento las \u00a0 particularidades del procedimiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Las pautas descritas muestran la relevancia del \u00a0 principio de legalidad como componente del debido proceso no sancionatorio. Este \u00a0 postulado no es menor, aunque s\u00ed sea obvio. En efecto, la actividad \u00a0 administrativa est\u00e1 sujeta a la ley, pues su fin primordial es el respeto de los \u00a0 derechos. Para ello el sistema jur\u00eddico prev\u00e9 un conjunto de procedimientos \u00a0que deben cumplirse para que una norma sea \u00a0 v\u00e1lida y sea garant\u00eda de seguridad para cualquier ciudadano en el Estado \u00a0 democr\u00e1tico. S\u00f3lo as\u00ed es posible asegurar el ejercicio real de la libertad y la \u00a0 seguridad jur\u00eddica.[132]\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 establecimiento de elementos que habilitan al Estado a suspender los derechos de \u00a0 los particulares debe asegurar a los individuos la posibilidad de defenderse, de \u00a0 ser escuchados en el proceso con oportunidades para la exposici\u00f3n y prueba de \u00a0 sus derechos, tal como se concluye de las potestades derivadas del debido \u00a0 proceso. De tal suerte, el principio de legalidad como componente de este grupo \u00a0 de garant\u00edas est\u00e1 ligado a la fundamentaci\u00f3n y a la motivaci\u00f3n de las \u00a0 actuaciones p\u00fablicas, exigencias predicables de cualquier decisi\u00f3n de autoridad \u00a0 en un Estado Social de Derecho (art. 1 superior) y que, a la vez dan a los \u00a0 ciudadanos la posibilidad de controlar la posible arbitrariedad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 efecto, el principio de legalidad vincula a las autoridades e instituciones \u00a0 p\u00fablicas con el ordenamiento jur\u00eddico, limita sus competencias de manera \u00a0 expresa, y permite cumplir con el postulado de que todo lo que no les est\u00e9 \u00a0 permitido les est\u00e1 prohibido. Estos elementos llevan a consecuencias concretas, \u00a0 por ejemplo la necesidad de una regulaci\u00f3n b\u00e1sica de rango legal que gu\u00ede al \u00a0 reglamento a fin de prevenir cualquier acto arbitrario en todas las materias \u00a0 relacionadas con derechos adquiridos en cumplimiento de requisitos legales \u00a0 aunque, como anot\u00e9 previamente, el nivel de exigencia es variable seg\u00fan el \u00a0 est\u00e1ndar de an\u00e1lisis aplicable. En este caso, por el tipo de pautas de \u00a0 comprensi\u00f3n del debido proceso, no nos encontramos frente a la reserva de ley \u00a0 estricta que, por ejemplo, existe en materia penal, pero s\u00ed frente a la \u00a0 exigencia de regulaci\u00f3n m\u00ednima. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. \u00a0 El sistema parafiscal colombiano indica que para recaudar y administrar recursos parafiscales las \u00a0 entidades gremiales deber\u00e1n acreditar ciertas caracter\u00edsticas y cumplir con \u00a0 algunas condiciones fijadas por la ley. Pero a la vez, la norma estudiada, \u00a0 permite que puedan ser desplazadas de esas funciones de manera temporal por el \u00a0 Ministerio de Agricultura de acuerdo con un reglamento que es ilimitado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La posici\u00f3n mayoritaria afirma que (i) una lectura \u00a0 sistem\u00e1tica de las disposiciones sobre la materia permite superar la \u00a0 indefinici\u00f3n, y (ii) existe la posibilidad de controlar la eventual \u00a0 arbitrariedad a trav\u00e9s de los medios legales establecidos en el ordenamiento. En \u00a0 mi opini\u00f3n esos argumentos no sustentan la exequibilidad de los apartados \u00a0 demandados. En efecto, las frases usadas para avalar la suspensi\u00f3n de los \u00a0 derechos a recaudar y a administrar los recursos parafiscales son vagas y \u00a0 ambiguas, las expresiones son del siguiente tenor: \u201cno est\u00e1 en condiciones de garantizar el cumplimiento \u00a0 de las reglas y pol\u00edticas que debe (sic) regir la ejecuci\u00f3n de las \u00a0 contribuciones parafiscales\u201d y \u00a0\u201cpor razones especiales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A \u00a0 primera vista es evidente el nivel de imprecisi\u00f3n y polisemia. En el primer \u00a0 caso, por ejemplo, podr\u00eda alegarse que es admisible el argumento sistem\u00e1tico \u00a0 esgrimido por la mayor\u00eda, en efecto, las reglas sobre la materia est\u00e1n claras en \u00a0 normas como la Ley 101 de 1993 y muchas otras leyes espec\u00edficas sobre el sector \u00a0 agropecuario y pesquero. Sin embargo, el razonamiento resulta insuficiente para \u00a0 determinar las pol\u00edticas que se suponen incumplidas. Ninguna de esas leyes \u00a0 indica nada acerca de las pol\u00edticas del sector. Esta indeterminaci\u00f3n demuestra \u00a0 el equ\u00edvoco del argumento mayoritario. Con todo, podr\u00eda alegarse que la falta de \u00a0 precisi\u00f3n puede ser razonable por el posible car\u00e1cter din\u00e1mico de esas \u00a0 pol\u00edticas, pero no es claro si esa transformaci\u00f3n es legal, reglamentaria, \u00a0 corresponde a cada gobierno, etc., y tampoco resuelve el problema de vaguedad y \u00a0 ambig\u00fcedad que afecta a los eventuales destinatarios de la norma. De hecho, la \u00a0 falta de claridad da lugar a m\u00faltiples interrogantes: \u00bflas pol\u00edticas pueden ir o \u00a0 van m\u00e1s all\u00e1 de lo establecido en las normas legales?, \u00bfqui\u00e9n las establece y de \u00a0 qu\u00e9 manera?, \u00bfson p\u00fablicas?, \u00bfson determinadas o al menos determinables?, \u00bfpor \u00a0 qu\u00e9 son distintas a las reglas que contemplan la inversi\u00f3n de los recursos en \u00a0 beneficio del sector, que es el objetivo m\u00e1s importante de este tipo de \u00a0 contribuciones?, entre muchas otras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, la expresi\u00f3n \u201cpor razones especiales\u201d tiene los mismos \u00a0 problemas ya descritos, no es claro qu\u00e9 tipo de razones son, si est\u00e1n ligadas a \u00a0 esas pol\u00edticas que no tienen definici\u00f3n o a otros temas que ni siquiera son \u00a0 conocidos. Podr\u00eda afirmarse que esas razones corresponden a las fijadas en las \u00a0 normas aplicables, sin embargo esa interpretaci\u00f3n ri\u00f1e con un principio b\u00e1sico \u00a0 de hermen\u00e9utica, seg\u00fan el cual lo dicho por el Legislador no redunda, por lo que \u00a0 este grupo de razones debe ser distinto al fijado en la ley. Esta conclusi\u00f3n \u00a0 tambi\u00e9n concuerda con un argumento literal, pues el car\u00e1cter \u201cespecial\u201d \u00a0 de esas razones lleva a pensar en que no se trata de la generalidad de los \u00a0 argumentos que se pueden esgrimir. En este punto, cabe la pregunta acerca de \u00a0 \u00bfcu\u00e1les son esas razones?, interrogante que revela nuevamente el car\u00e1cter \u00a0 indeterminado que, por supuesto, no puede considerarse como un l\u00edmite admisible, \u00a0 ni siquiera comprensible, para proferir el reglamento o para las autoridades que \u00a0 pretendan aplicarlo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo esas circunstancias, los recursos de ley ser\u00edan in\u00fatiles, en efecto, ante \u00a0 la indeterminaci\u00f3n normativa se abre paso la arbitrariedad y una autoridad \u00a0 judicial se enfrenta a la disyuntiva de juzgar una actuaci\u00f3n con base en un \u00a0 l\u00edmite inexistente. Por la misma sujeci\u00f3n a la legalidad de los jueces, todo \u00a0 medio de control de la arbitrariedad que describe una actuaci\u00f3n que no tiene \u00a0 l\u00edmites se torna vano, pues el juez no puede deducirlos sin una regulaci\u00f3n \u00a0 m\u00ednima. La sola consagraci\u00f3n de mecanismos de control es insuficiente para \u00a0 concretar la idea de legalidad y de debido proceso, pues estos dos conceptos \u00a0 dependen de la normativa, y si ella no est\u00e1 dise\u00f1ada para evitar la \u00a0 arbitrariedad perder\u00eda sentido uno de los valores primordiales de las normas \u00a0 jur\u00eddicas en un Estado Social de Derecho: la sujeci\u00f3n a la ley de todos los \u00a0 funcionarios. Adem\u00e1s, s\u00f3lo en casos extremos es que aparece el control judicial \u00a0 de esas actuaciones. Si esta incongruencia conceptual no fuera un argumento \u00a0 suficiente, es importante agregar que ser\u00eda un contrasentido pragm\u00e1tico y \u00a0 filos\u00f3fico considerar que no debe prevenirse o evitarse la arbitrariedad a \u00a0 trav\u00e9s de la ley y que todo debe ser diferido a los medios de control \u00a0 judiciales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. En conclusi\u00f3n, discrepo de la posici\u00f3n mayoritaria \u00a0 porque tal nivel de vaguedad puede permitir la violaci\u00f3n del debido proceso como \u00a0 conglomerado de garant\u00edas. En efecto, un r\u00e9gimen autoritario o funcionarios \u00a0 aislados pueden v\u00e1lidamente \u2013pues se encuentran en cumplimiento de la ley- \u00a0 interferir en la administraci\u00f3n de los recursos parafiscales y dejar de lado a \u00a0 la entidad particular inicialmente encargada de hacerlo como una forma de \u00a0 reproche o presi\u00f3n frente a, por ejemplo, desacuerdos pol\u00edticos o ideol\u00f3gicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, los apartes acusados desconocen la \u00a0 reserva legal porque habilitan a la restricci\u00f3n de un derecho adquirido \u2013en \u00a0 cumplimiento de exigencias legales- por medio de un reglamento ilimitado. Por el \u00a0 contrario, considero que todo mecanismo que implique una restricci\u00f3n al \u00a0 ejercicio de un derecho adquirido en virtud de la ley tiene reserva legal \u2013en \u00a0 diferentes grados seg\u00fan la materia de que se trate- para asegurar que las reglas \u00a0 que permiten tal limitaci\u00f3n sean claras y de origen legal \u2013as\u00ed como lo es la \u00a0 concesi\u00f3n del derecho-, por lo tanto no caben cl\u00e1usulas administrativas y \u00a0 tampoco basta que el pronunciamiento legal sea vago o ambiguo, pues ese no es un \u00a0 l\u00edmite real a las autoridades administrativas. En este caso, la exigencia al \u00a0 Legislador no implica una alta precisi\u00f3n, pero s\u00ed el establecimiento de \u00a0 criterios generales para que el reglamento y las autoridades que lo ejecuten \u00a0 puedan operar sin desconocer los derechos de los ciudadanos en el marco de un \u00a0 Estado Social de Derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-644\/16 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION Y RECAUDO DE \u00a0 CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS POR EL MINISTERIO DE \u00a0 AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL-Las reglas para asumir la administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales y \u00a0 efectuar el recaudo deb\u00edan ser fijadas directamente por el legislador y no por \u00a0 el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION Y RECAUDO DE \u00a0 CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS POR EL MINISTERIO DE \u00a0 AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL-El nuevo dise\u00f1o da lugar a la \u00a0 utilizaci\u00f3n discrecional y parcializada de las atribuciones gubernamentales, \u00a0 permitiendo el favorecimiento de intereses distintos a la defensa de la \u00a0 integridad de los recursos p\u00fablicos \u00a0 (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION Y RECAUDO DE \u00a0 CONTRIBUCIONES PARAFISCALES POR PARTICULARES-Jurisprudencia \u00a0 constitucional (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-11232 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda \u00a0 de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 106 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, \u00a0 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. \u2018Todos por un \u00a0 nuevo pa\u00eds\u2019\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alejandro Linares Cantillo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 el acostumbrado respeto, expongo las razones por las cuales me aparto de la \u00a0 decisi\u00f3n contenida en la sentencia C-644 de 2016, as\u00ed como del fundamento \u00a0 normativo y conceptual de dicha determinaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En esta providencia, la Sala Plena \u00a0 de la Corte Constitucional declar\u00f3 la exequibilidad de la norma que faculta al \u00a0 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para asumir la administraci\u00f3n de \u00a0 las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, cuando las \u00a0 organizaciones gremiales que normalmente se encargan de su recaudo y manejo \u00a0 carecen de las condiciones de cumplir las reglas y pol\u00edticas que rigen su \u00a0 ejecuci\u00f3n, en las hip\u00f3tesis determinadas reglamentariamente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A \u00a0 mi juicio, aunque en principio el legislador se encuentra habilitado para \u00a0 establecer amplios mecanismos de intervenci\u00f3n del Estado en la administraci\u00f3n de \u00a0 estos recursos p\u00fablicos, con el objeto de garantizar su correcto uso y \u00a0 destinaci\u00f3n, el esquema espec\u00edfico previsto en el art\u00edculo 106 de la Ley 1753 de \u00a0 2015 es constitucionalmente inadmisible. La raz\u00f3n de ello es que como el \u00a0 precepto legal contempla una de las m\u00e1s poderosas herramientas de acci\u00f3n estatal \u00a0 en el manejo de estos recursos, consistente en privar temporalmente a las \u00a0 entidades gremiales de su administraci\u00f3n, y en asignar a las instancias \u00a0 gubernamentales la conducci\u00f3n de los fondos de fomento y estabilizaci\u00f3n del \u00a0 sector agropecuario y pesquero, el dise\u00f1o de este mecanismo deb\u00eda cumplir al \u00a0 menos dos presupuestos b\u00e1sicos que no fueron satisfechos en este caso: (i) \u00a0 primero, las reglas fundamentales de este modelo deb\u00edan ser fijadas directamente \u00a0 por el legislador y no, como se dispone en el precepto atacado, por las mismas \u00a0 instancias gubernamentales que hacen uso de los citados instrumentos; (ii) \u00a0 adem\u00e1s, se deb\u00eda asegurar el ejercicio reglado e imparcial de las potestades \u00a0 otorgadas a las instancias gubernamentales, para que las herramientas con las \u00a0 que ahora cuenta Ejecutivo fuesen empleadas para preservar la integridad de este \u00a0 tributo, y, por el contrario, el nuevo dise\u00f1o da lugar a la utilizaci\u00f3n \u00a0 discrecional y parcializada de las atribuciones gubernamentales, permitiendo el \u00a0 favorecimiento de intereses distintos a la defensa de la integridad de los \u00a0 recursos p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo \u00a0 anterior se traduce en que, en virtud del precepto declarado exequible, el \u00a0 Ejecutivo debe asumir potestades que desbordan ampliamente sus competencias \u00a0 constitucionales y legales, incluso aquellas que son propias, exclusivas e \u00a0 indelegables del \u00f3rgano legislativo, y en que, adem\u00e1s, al tener la facultad para \u00a0 fijar las reglas de un esquema de intervenci\u00f3n que el mismo gobierno puede \u00a0 utilizar discrecionalmente en beneficio propio, el procedimiento correspondiente \u00a0 carece de las garant\u00edas de transparencia e imparcialidad que deber\u00edan regirlo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 Sala Plena, obviando las muy evidentes falencias del precepto legal, declar\u00f3 su \u00a0 exequibilidad con argumentos que desde cualquier perspectiva resultan \u00a0 insostenibles. A continuaci\u00f3n expongo las razones de mi discrepancia con la \u00a0 decisi\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda de esta corporaci\u00f3n, y de sus fundamentos \u00a0 normativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En primer lugar, la disposici\u00f3n \u00a0 declarada inexequible confiere al gobierno nacional la facultad para retirar a \u00a0 las entidades gremiales de la conducci\u00f3n de los fondos de fomento y \u00a0 estabilizaci\u00f3n del sector agropecuario y pesquero, y para asumir este rol a \u00a0 trav\u00e9s del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Por la naturaleza de \u00a0 las atribuciones otorgadas al Ejecutivo, por las funciones que \u00a0 cumplen los fondos cuya administraci\u00f3n se entrega al Estado, por el objeto \u00a0sobre el cual recaen estas potestades, y por crearse un r\u00e9gimen \u00a0 exceptivo frente al modelo general que rige el sistema parafiscal \u00a0 agropecuario, el legislador ha debido fijar directamente los elementos \u00a0 estructurales de este modelo excepcional, estableciendo las hip\u00f3tesis en las \u00a0 cuales procede el mecanismo, las facultades con las que cuenta el Ejecutivo en \u00a0 este escenario, y la extensi\u00f3n temporal de las potestades gubernamentales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Es as\u00ed como el art\u00edculo 106 de la \u00a0 Ley 1753 de 2015 contempla una muy potente modalidad de intervenci\u00f3n del Estado \u00a0 en la econom\u00eda, al facultar a las instancias gubernamentales para privar a una \u00a0 entidad gremial de la administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales de un \u00a0 subsector agropecuario determinado, y para asumir directamente esta funci\u00f3n. De \u00a0 los distintos mecanismos mediante los cuales el Estado puede mediar en la vida \u00a0 econ\u00f3mica y social para garantizar el bienestar general, que incluyen, por \u00a0 ejemplo, la vigilancia y el seguimiento de la actividad de los agentes \u00a0 econ\u00f3micos, la activaci\u00f3n de la funci\u00f3n sancionatoria, o la regulaci\u00f3n de los \u00a0 distintos espacios de la vida social, en este caso el precepto declarado \u00a0 exequible contempla un dispositivo altamente intrusivo, que implica sustituir a \u00a0 los particulares en el ejercicio de una actividad econ\u00f3mica, aunque no de manera \u00a0 definitiva. En este caso, la norma habilita al Ministerio de Agricultura y \u00a0 Desarrollo Rural para ocupar el rol de las entidades gremiales en la gesti\u00f3n de \u00a0 los recursos parafiscales del sector agropecuario y pesquero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una medida de gran calado como \u00a0 esta supon\u00eda, al menos, que el legislador fijase sus contornos fundamentales, y, \u00a0 no obstante ello, esta competencia fue trasladada ileg\u00edtimamente al gobierno \u00a0 nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Asimismo, la circunstancia de que \u00a0 los recursos cuya administraci\u00f3n se entrega al Estado cumplan importantes \u00a0 funciones dentro del sistema agropecuario en Colombia, como quiera que los \u00a0 recursos parafiscales agropecuarios y pesqueros est\u00e1n destinados, seg\u00fan el \u00a0 art\u00edculo 31 de la Ley 101 de 1993, a la provisi\u00f3n de bienes p\u00fablicos sectoriales \u00a0 que no se encuentran garantizados por ning\u00fan otro mecanismo, tales como la \u00a0 investigaci\u00f3n y la transferencia de tecnolog\u00eda, la asesor\u00eda y la asistencia \u00a0 t\u00e9cnica, la adecuaci\u00f3n de la producci\u00f3n y el control sanitario, la organizaci\u00f3n \u00a0 y el desarrollo de la comercializaci\u00f3n, el fomento de las exportaciones y la \u00a0 promoci\u00f3n del consumo, el apoyo a la regulaci\u00f3n de la oferta y la demanda para \u00a0 proteger a los productores de las oscilaciones anormales del mercado, y \u00a0 realizaci\u00f3n de programas econ\u00f3micos, sociales y de infraestructura en beneficio \u00a0 del respectivo subsector, hacen de la previsi\u00f3n legal una medida con un impacto \u00a0 muy significativo en el sector agropecuario[133], y esto hac\u00eda necesario \u00a0 que el nuevo dispositivo fuese definido, al menos en sus componentes \u00a0 fundamentales, por la misma ley. No puede argumentarse, entonces, que el manejo \u00a0 de los recursos de los cuales depende en buena medida la funcionalidad del \u00a0 sistema agropecuario del pa\u00eds constituye un asunto menor, cuya definici\u00f3n pod\u00eda \u00a0 quedar librada al variable y contingente criterio gubernamental. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, tal como se \u00a0 establece en la Ley 101 de 1993 y en las leyes de cada subsector agropecuario[134], los \u00a0 fondos de fomento y de estabilizaci\u00f3n, encargados de garantizar la provisi\u00f3n de \u00a0 bienes p\u00fablicos sectoriales y de proteger la producci\u00f3n de las contingencias y \u00a0 de las variaciones en las condiciones del mercado nacional e internacional, son \u00a0 administrados por una entidad gremial representativa de cada subsector, \u00a0 designada por lo general por el propio legislador, a trav\u00e9s de contratos de \u00a0 larga duraci\u00f3n. Es as\u00ed como el art\u00edculo 29 de la Ley 101 de 1993 acoge como \u00a0 instrumento de pol\u00edtica p\u00fablica las contribuciones parafiscales agropecuarias y \u00a0 pesqueras, y el art\u00edculo 30 asigna de manera general su administraci\u00f3n a \u201clas \u00a0 entidades gremiales que re\u00fanan condiciones de representatividad nacional de una \u00a0 actividad agropecuaria y pesquera y que haya celebrado un contrato especial con \u00a0 el Gobierno Nacional, sujeto a los t\u00e9rminos y procedimientos de la ley que haya \u00a0 creado las contribuciones respectivas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de esta directriz \u00a0 general, las leyes de cada subsector han adjudicado directamente a las entidades \u00a0 gremiales m\u00e1s representativas de los mismos la administraci\u00f3n de los citados \u00a0 fondos, y han ordenado que esta labor se realice en el marco de contratos \u00a0 suscritos entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y las \u00a0 organizaciones gremiales, contratos que, a su turno, deben asegurar la \u00a0 estabilidad, permanencia y continuidad en la gesti\u00f3n de los recursos \u00a0 parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como seg\u00fan la Ley 89 de \u00a0 1993, Fedegan debe administrar el Fondo Nacional del Ganado; seg\u00fan la Ley 117 de \u00a0 1994, Fenavi debe administrar el Fondo Nacional Av\u00edcola; seg\u00fan la Ley 118 de \u00a0 1994, modificada por la Ley 726 de 2001, Asohofrucol debe administrar el Fondo \u00a0 de Fomento Hortifrut\u00edcola; seg\u00fan la Ley 138 de 1994, Fedepalma debe administrar \u00a0 el Fondo de Fomento Palmero; seg\u00fan la Ley 272 de 1996, la Asociaci\u00f3n Colombiana \u00a0 de Porcicultura debe administra el Fondo Nacional de la Porcicultura; la Ley 534 \u00a0 de 1999 asigna a Fedetabaco la administraci\u00f3n del Fondo Nacional del Tabaco; y \u00a0 la Ley 686 de 2001 asigna a la Confederaci\u00f3n Cauchera de Colombia la \u00a0 administraci\u00f3n del Fondo de Fomento Cauchero. De este modo, actualmente \u00a0 Fedearroz, Fedecacao, Fedepanela, Fanelce, Fedepanela, Fedepalma, Fenavi, \u00a0 Asohofrucol, Conalgod\u00f3n, Fedecaf\u00e9, Fedepapa y la Confederaci\u00f3n Cauchera de \u00a0 Colombia, administran las contribuciones parafiscales respectivas. Los contratos \u00a0 suscritos con el Ministerio de Agricultura son de larga duraci\u00f3n, normalmente de \u00a0 10 a\u00f1os, no solo para garantizar la continuidad en la conducci\u00f3n de los fondos, \u00a0 sino tambi\u00e9n para asegurar la autonom\u00eda de las entidades gremiales frente a las \u00a0 pol\u00edticas gubernamentales, pues el plazo contractual trasciende el de cada \u00a0 gobierno, de 4 a\u00f1os. Adicionalmente, se trata de contratos remunerados, \u00a0 normalmente en la modalidad de participaci\u00f3n entre un 10 y un 15% del valor de \u00a0 las contribuciones recaudadas, remuneraci\u00f3n que se traduce en unos mayores \u00a0 est\u00e1ndares de exigencia y compromiso en la conducci\u00f3n de los fondos[135]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Independientemente de que el \u00a0 modelo econ\u00f3mico acogido por el legislador sea el \u00f3ptimo o el deseable para \u00a0 impulsar el desarrollo del sector agropecuario, cuesti\u00f3n esta frente a la cual \u00a0 el suscrito magistrado no se pronuncia, lo que s\u00ed resulta indiscutible es que \u00a0 las medidas que tienen por objeto o efecto limitar o restringir alcance de sus \u00a0 bases estructurales, deben tener un origen legal, por tratarse de alteraciones \u00a0 org\u00e1nicas que, aunque viables, deben ser decididas por los \u00f3rganos de \u00a0 representaci\u00f3n popular, y precedidas de un proceso deliberativo amplio y \u00a0 abierto, y no impuesta de manera unilateral por las instancias gubernamentales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y justamente, la medida \u00a0 declarada exequible crea un r\u00e9gimen exceptivo frente al esquema general de \u00a0 auto-gesti\u00f3n en la administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales, pero sus \u00a0 contornos b\u00e1sicos no fueron establecidos por el propio legislador: (i) primero, \u00a0 la norma faculta a las instancias gubernamentales para administrar las \u00a0 contribuciones parafiscales del sector agropecuario y pesquero, cuando de \u00a0 ordinario esto corresponde a las entidades gremiales representativas de cada \u00a0 sector; esta sustituci\u00f3n no es indiferente ni irrelevante, pues esto se traduce \u00a0 en la p\u00e9rdida de la experiencia, experticia y de la especializaci\u00f3n propia de \u00a0 estas organizaciones, as\u00ed como en la falta de participaci\u00f3n de los productores \u00a0 agropecuarios en la gesti\u00f3n de sus propios intereses; (ii) segundo, como seg\u00fan \u00a0 el art\u00edculo 106 de la Ley 1753 de 2015 el Ministerio asume la administraci\u00f3n de \u00a0 los fondos a trav\u00e9s de encargos fiduciarios, el manejo de los recursos \u00a0 parafiscales queda a cargo de entidades que son ajenas a la realidad del sector \u00a0 agropecuario, a trav\u00e9s de v\u00ednculos contractuales impersonales y no mediante \u00a0 contratos suscritos en consideraci\u00f3n a las calidades de los contratistas, con lo \u00a0 cual se altera la l\u00f3gica que subyace al sistema parafiscal agropecuario; (iii) \u00a0 adem\u00e1s, como el manejo de los fondos por parte del Ministerio es temporal, se \u00a0 suprime la estabilidad con la que en principio deben contar los administradores \u00a0 de los recursos; (iv) finalmente, la designaci\u00f3n del sujeto que maneja las \u00a0 contribuciones no es efectuada por el legislador sino por la administraci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica, cuando por lo general esta elecci\u00f3n constituye un asunto de alta \u00a0 pol\u00edtica, cuya definici\u00f3n ha asumido el legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta circunstancia, \u00a0 igualmente, hac\u00eda imperativa la mediaci\u00f3n legislativa para establecer los \u00a0 t\u00e9rminos del r\u00e9gimen exceptivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Finalmente, como la medida \u00a0 legislativa recae sobre las contribuciones parafiscales agropecuarias y \u00a0 pesqueras, que son recursos p\u00fablicos y una modalidad de tributo, resultaba \u00a0 necesario que el legislador definiera su r\u00e9gimen de administraci\u00f3n en contextos \u00a0 excepcionales en que su manejo se sustrae a las organizaciones gremiales y se \u00a0 asigna al propio Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es \u00a0 as\u00ed como seg\u00fan el art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, que tiene \u00a0 status y jerarqu\u00eda constitucional, y que por tanto constituye un par\u00e1metro de \u00a0 constitucionalidad de las leyes[136], \u00a0\u201cel manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos [los recursos \u00a0 parafiscales] se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los \u00a0 crea y se destinar\u00e1n solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los \u00a0 rendimientos y excedentes financieros que resultan al cierre del ejercicio \u00a0 contable\u201d. En estos t\u00e9rminos, existe una reserva de ley con respecto al \u00a0 r\u00e9gimen de administraci\u00f3n de estos recursos, que comprende, naturalmente, la \u00a0 definici\u00f3n de los sujetos que se encargan de manejar los citados recursos; y en \u00a0 este orden de ideas, la determinaci\u00f3n de los casos en los cuales el Estado puede \u00a0 asumir temporalmente su administraci\u00f3n, no pod\u00eda producirse por v\u00eda \u00a0 reglamentaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta exigencia constitucional, a la luz de la cual \u00fanicamente la ley puede \u00a0 establecer el r\u00e9gimen de administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales, se \u00a0 explica por varias razones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De \u00a0 una parte, estos tienen la doble condici\u00f3n de recursos p\u00fablicos, y de no hacer \u00a0 parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. En virtud de lo primero, su recaudo \u00a0 y manejo debe encontrarse regularizado, para que existan reglas claras y \u00a0 transparentes que garanticen su integridad; no obstante, como al mismo tiempo en \u00a0 principio estos recursos no hacen parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n \u00a0 porque est\u00e1n destinados a la satisfacci\u00f3n de necesidades sectoriales, su r\u00e9gimen \u00a0 de administraci\u00f3n no se encuentra sujeto al Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. Y \u00a0 al no existir una normatividad estatutaria general que determine las reglas para \u00a0 la administraci\u00f3n de tales recursos, cobra pleno sentido la exigencia \u00a0 constitucional del art\u00edculo 29 del EOP, en el sentido de que la ley que crea \u00a0 cada contribuci\u00f3n debe definir al mismo tiempo las reglas para su recaudo y \u00a0 manejo, que implica, naturalmente, establecer los sujetos encargados de esta \u00a0 labor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, en la medida en que los elementos esenciales de los tributos deben \u00a0 establecerse directamente por los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular en virtud \u00a0 del principio de legalidad previsto en los art\u00edculos 150 y 338 de la Carta \u00a0 Pol\u00edtica, y en la medida en que, en el caso espec\u00edfico de las contribuciones \u00a0 parafiscales, su r\u00e9gimen de administraci\u00f3n constituye un componente esencial de \u00a0 las mismas, resulta apenas l\u00f3gica la exigencia del art\u00edculo 29 del EOP de que su \u00a0 regulaci\u00f3n se deba producirse por v\u00eda legislativa. Por ello, el art\u00edculo 338 de \u00a0 la Carta Pol\u00edtica establece de manera general que todos los tributos, incluyendo \u00a0 los impuestos, las tasas y las contribuciones, deben ser creados por las \u00a0 corporaciones de elecci\u00f3n popular, y que son estas instancias las que deben \u00a0 fijar directamente sus componentes esenciales, es decir, los sujetos activos y \u00a0 pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas correspondientes[137]. \u00a0 Esto, dentro de la idea de que no hay impuesto sin representaci\u00f3n[138]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y a su turno, la \u00a0 destinaci\u00f3n sectorial constituye uno de los elementos esenciales de las \u00a0 contribuciones parafiscales, ya que estas se caracterizan por gravar a un \u00a0 segmento econ\u00f3mico espec\u00edfico, pero en su propio beneficio, por lo cual, el \u00a0 esquema mediante el cual se garantiza la destinaci\u00f3n sectorial constituye un \u00a0 asunto vinculado a la esencia misma de las contribuciones, y no un asunto \u00a0 accesorio o de segundo orden. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, el \u00a0 art\u00edculo 29 de EOP no hizo m\u00e1s que positivizar una exigencia que est\u00e1 dada por \u00a0 la naturaleza misma de las contribuciones parafiscales, y despeja cualquier duda \u00a0 sobre la necesidad de que sean las corporaciones de elecci\u00f3n popular las que \u00a0 definan el r\u00e9gimen de administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales. Se \u00a0 trata entonces de aspectos medulares del sistema fiscal, que deben ser objeto de \u00a0 desarrollo legal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De hecho, en \u00a0 distintos escenarios la Corte Constitucional ha reconocido de manera clara, \u00a0 expl\u00edcita e inequ\u00edvoca, que corresponde a exclusivamente al legislador definir \u00a0 el r\u00e9gimen de administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales. Esto ha \u00a0 ocurrido, al menos, en tres escenarios distintos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el contexto del \u00a0 control abstracto de constitucionalidad, este tribunal se pronunci\u00f3 sobre la \u00a0 validez del art\u00edculo 29 del EOP en la sentencia C-198 de 1998[139]. En este \u00a0 fallo se declar\u00f3 la exequbilidad de la exigencia constitucional de que el \u00a0 r\u00e9gimen de administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales sea establecido en \u00a0 la ley, sobre la base de que este requerimiento es plenamente consistente con la \u00a0 naturaleza jur\u00eddica de este tributo, por garantizar su destinaci\u00f3n sectorial. En \u00a0 este sentido, la Corte sostuvo que \u201clos recursos parafiscales, tal y como \u00a0 esta Corte lo ha se\u00f1alado en numerosas ocasiones, son contribuciones \u00a0 obligatorias impuestas con base en el poder fiscal del Estado, por lo cual se \u00a0 encuentran sometidas al principio de legalidad. Por ello la ley debe fijar con \u00a0 precisi\u00f3n los hechos generadores, las bases gravables, las tarifas y los sujetos \u00a0 activos y pasivos de estas contribuciones. Pero, adem\u00e1s, y por las \u00a0 caracter\u00edsticas mismas de los recursos parafiscales, la ley tambi\u00e9n debe se\u00f1alar \u00a0 cu\u00e1l es la entidad administradora de estas cuotas as\u00ed como la destinaci\u00f3n \u00a0 especial de las mismas. En efecto, las contribuciones parafiscales tienen una \u00a0 naturaleza excepcional y unos caracteres que las distinguen, en especial por \u00a0 cuanto no afectan gen\u00e9ricamente a todas las personas con igual capacidad de \u00a0 pago, ya que la ley obliga s\u00f3lo a un grupo de personas a efectuar el pago. Por \u00a0 ende, como la singularidad de tales contribuciones podr\u00eda afectar la equidad e \u00a0 igualdad tributarias, es necesario que la ley que las regula establezca la \u00a0 destinaci\u00f3n sectorial de los beneficios de la cuota, por lo cual la Corte ha \u00a0 considerado que \u2018las normas que las crean y las regulan deben establecer, \u00a0 inequ\u00edvocamente, el segmento de poblaci\u00f3n que ser\u00e1 gravado con ellas, la \u00a0 destinaci\u00f3n que se les dar\u00e1, y el organismo que se encargar\u00e1 de su recaudo y \u00a0 ejecuci\u00f3n, siendo de obligatorio acogimiento cada una de estas determinaciones\u2019\u201d \u00a0 (subrayado por fuera de texto). Con fundamento en este argumento, en la citada \u00a0 providencia la Corte declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 29 del EOP, aclarando \u00a0 que en todo caso, leyes posteriores a la que crea cada contribuci\u00f3n pueden \u00a0 alterar el esquema de administraci\u00f3n de las contribuciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, en el marco de los \u00a0 procesos de revisi\u00f3n de las normas legales que asignan directamente a las \u00a0 entidades gremiales del sector agrario la administraci\u00f3n de los distintos fondos \u00a0 de fomento y estabilizaci\u00f3n, que fueron cuestionadas en su momento por no \u00a0 permitir que la designaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n se realice conforme a los \u00a0 procedimientos de selecci\u00f3n previstos para la contrataci\u00f3n estatal, la Corte ha \u00a0 declarado su exequibilidad, sobre la base, justamente, de que el legislador debe \u00a0 fijar integralmente el r\u00e9gimen de administraci\u00f3n de los recursos parafiscales, y \u00a0 de que esto comprende la determinaci\u00f3n de la entidad encargada de su recaudo y \u00a0 manejo:\u00a0 (i) en la sentencia C-132 de 2009[140], por ejemplo, la Corte \u00a0 evalu\u00f3 la constitucionalidad de las normas que crearon el Fondo Nacional Av\u00edcola \u00a0 y que atribuyeron su administraci\u00f3n a Fenavi, y que fueron controvertidas por \u00a0 individualizar el sujeto encargado del manejo de los recursos, sin permitir a la \u00a0 administraci\u00f3n p\u00fablica efectuar el proceso licitatorio respectivo; este tribunal \u00a0 declar\u00f3 la exequibilidad de la normatividad demandada, sobre la base de que la \u00a0 administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales constituye un asunto que debe \u00a0 ser regulado directamente por el Congreso por afectar directamente la \u00a0 destinaci\u00f3n sectorial que tienen estos recursos, y sobre la base de que la \u00a0 designaci\u00f3n efectuada por el legislador hab\u00eda respondido a la verificaci\u00f3n de un \u00a0 hecho constitucionalmente relevante, en el sentido de que Fenavi era la \u00a0 organizaci\u00f3n gremial con mayor representatividad. (ii) por su parte, en la \u00a0 sentencia C-678 de 1998[141] \u00a0se examin\u00f3 la validez de las normas legales que asignaron a Fedegan la \u00a0 administraci\u00f3n del Fondo Nacional del Ganado, y que fueron demandadas por \u00a0 designar directamente la entidad gremial encargada de recaudar y manejar los \u00a0 recursos, al margen de los procedimientos abiertos de selecci\u00f3n de contratistas \u00a0 previstos en la normatividad legal; nuevamente, esta corporaci\u00f3n desech\u00f3 los \u00a0 cargos de la demanda argumentando que el legislador debe fijar el r\u00e9gimen de \u00a0 administraci\u00f3n de los recursos parafiscales, el cual comprende el sujeto \u00a0 encargado de ejercer esta actividad; (iii) una l\u00ednea semejante se encuentra en \u00a0 la sentencia C-536 de 1999[142], \u00a0 que examin\u00f3 la validez de las normas que atribuyeron a Fedetabaco la conducci\u00f3n \u00a0 del Fondo Nacional del Tabaco. Se encuentra entonces el mismo patr\u00f3n decisional \u00a0 en los fallos de la Corte que abordan esta problem\u00e1tica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, este tribunal ha \u00a0 reconocido el alcance del principio de reserva legal en el contexto de \u00a0 disposiciones legales que han modificado la destinaci\u00f3n sectorial de las \u00a0 contribuciones parafiscales. Este este el caso de la sentencia C-178 de 2016[143], en \u00a0 la que se declar\u00f3 la inexequibilidad de la norma que autorizaba la alteraci\u00f3n de \u00a0 la destinaci\u00f3n sectorial de las contribuciones parafiscales del sector hotelero \u00a0 para atender el pasivo pensional existente. La Corte sostuvo, entre otras cosas, \u00a0 que como las reglas de este r\u00e9gimen transitorio no regulaban de manera \u00a0 exhaustiva, ni tampoco de manera clara e inequ\u00edvoca el manejo de estos recursos \u00a0 en este escenario excepcional, se vulneraban los principios de legalidad y de \u00a0 reserva de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En definitiva, como la medida \u00a0 legislativa recae sobre una contribuci\u00f3n parafiscal, y como existe una exigencia \u00a0 de orden constitucional de que el r\u00e9gimen la administraci\u00f3n de estos recursos \u00a0 p\u00fablicos y de este tributo se encuentre consignada directamente en la ley, seg\u00fan \u00a0 lo establece el art\u00edculo 29 del EOP, el legislador no pod\u00eda simplemente \u00a0 habilitar al gobierno nacional para conducir los fondos de fomento y de \u00a0 estabilizaci\u00f3n correspondientes, y dejar en manos del mismo Ejecutivo la \u00a0 determinaci\u00f3n de este r\u00e9gimen exceptivo de administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0A pesar de existir un imperativo \u00a0 constitucional a la luz del cual el legislador deb\u00eda fijar los componentes \u00a0 fundamentales del esquema de intervenci\u00f3n estatal en la conducci\u00f3n de las \u00a0 contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, la Ley 1753 de 2015 \u00a0 facult\u00f3 al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para sustituir a las \u00a0 organizaciones gremiales en su funci\u00f3n de conducci\u00f3n de los fondos de fomento y \u00a0 de estabilizaci\u00f3n, pero sin establecer los fines espec\u00edficos que se persiguen \u00a0 con este nuevo dispositivo, las hip\u00f3tesis en la que procede este mecanismo \u00a0 excepcional, las medidas que se pueden adoptar en este marco, y el lapso de \u00a0 tiempo durante el cual se pueden extender el uso del mecanismo: (i) primero, el \u00a0 art\u00edculo 106 de la Ley 1753 de 2015 faculta expresamente al Ejecutivo para \u00a0 establecer el cat\u00e1logo de hip\u00f3tesis en las cuales se puede activar la \u00a0 intervenci\u00f3n gubernamental, indicando s\u00f3lo que estas causales deben tener \u00a0 relaci\u00f3n con la imposibilidad de cumplir con las pol\u00edticas y reglas que rigen la \u00a0 ejecuci\u00f3n de las contribuciones parafiscales, directriz que, tal como se \u00a0 explicar\u00e1 m\u00e1s adelante, dista mucho de servir como criterio para orientar la \u00a0 actividad normativa del gobierno; (ii) segundo, el precepto legal tampoco fija \u00a0 un l\u00edmite temporal a la intervenci\u00f3n estatal ni los criterios con arreglo a los \u00a0 cuales se puede establecer, en cada caso, la extensi\u00f3n temporal de estas \u00a0 atribuciones; con ello, es en el gobierno nacional en quien recae la facultad \u00a0 para definir el plazo durante el cual los fondos de fomento y estabilizaci\u00f3n del \u00a0 sector agropecuario y pesquero son conducidos por las mismas instancias \u00a0 gubernamentales;\u00a0 (iii) y finalmente, la ley tampoco fija el haz de \u00a0 atribuciones con las que cuenta el Ministerio de Agricultura para manejar los \u00a0 fondos de manejo y estabilizaci\u00f3n del sector agropecuario, con lo cual, \u00a0 nuevamente, esta definici\u00f3n queda en manos del Ejecutivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Pero adem\u00e1s, el art\u00edculo 106 de la \u00a0 Ley 1753 de 2015 no solo deleg\u00f3 indebidamente en el Ejecutivo la definici\u00f3n del \u00a0 r\u00e9gimen de administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales agropecuarias y \u00a0 pesqueras en escenarios de excepcionalidad, sino que adem\u00e1s, tampoco fij\u00f3 pautas \u00a0 objetivas que orientaran el desarrollo reglamentario. Con ello, el gobierno \u00a0 nacional no solo puede intervenir directamente en la gesti\u00f3n de los fondos de \u00a0 fomento y de estabilizaci\u00f3n del citado segmento econ\u00f3mico, sino que adem\u00e1s puede \u00a0 hacer en los t\u00e9rminos que \u00e9ste determine libre y discrecionalmente, en las \u00a0 hip\u00f3tesis, con las medidas y durante el tiempo que a bien tenga. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es cierto que el art\u00edculo 106 \u00a0 de la Ley 1753 de 2015 establece que la intervenci\u00f3n gubernamental tiene un \u00a0 car\u00e1cter temporal, y que la facultad estatal se puede activar s\u00f3lo cuando la \u00a0 entidad gremial que normalmente se encarga del manejo de los recursos no est\u00e1 en \u00a0 condiciones de garantizar el cumplimiento de las pol\u00edticas y reglas que debe \u00a0 regir la ejecuci\u00f3n de tales tributos. Estas directrices, sin embargo, distan \u00a0 mucho de satisfacer las exigencias que se derivan el principio de reserva de \u00a0 ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Lo primero que debe tenerse en \u00a0 cuenta es que el propio ordenamiento jur\u00eddico contempla una muy amplia gama de \u00a0 herramientas para garantizar la integridad de las contribuciones parafiscales, \u00a0 por lo cual no resultan claros los eventos espec\u00edficos de peligro para los \u00a0 cuales fue dise\u00f1ada la medida legislativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De hecho, la habilitaci\u00f3n al \u00a0 gobierno nacional para separar a las organizaciones gremiales de la conducci\u00f3n \u00a0 de los fondos de fomento y de estabilizaci\u00f3n, y para hacerse cargo de los mismos \u00a0 a trav\u00e9s de encargos fiduciarios, ya se encuentra prevista en el propio art\u00edculo \u00a0 30 de la Ley 101 de 1993 a trav\u00e9s de la figura de la caducidad, para las \u00a0 hip\u00f3tesis de incumplimiento grave y calificado del contrato de administraci\u00f3n de \u00a0 los recursos parafiscales por parte de la entidad gremial, que impide la \u00a0 satisfacci\u00f3n del objeto contractual. Al haberse replicado esta modalidad de \u00a0 intervenci\u00f3n, pero como una figura independiente de la caducidad, resulta \u00a0 forzoso concluir que la medida legislativa fue concebida para eventos de \u00a0 irregularidad distinta a los que dan lugar a la caducidad, pero que, sin \u00a0 embargo, no se precisan en la ley. De este modo, bajo la actual normativa se \u00a0 puede hacer uso de la m\u00e1s extrema medida sancionatoria en el marco de la \u00a0 contrataci\u00f3n estatal, pero ya no en las hip\u00f3tesis previstas para la caducidad, \u00a0 sino en los casos que establezca unilateralmente el gobierno nacional, que \u00a0 tengan alguna relaci\u00f3n con el incumplimiento potencial de las pol\u00edticas y reglas \u00a0 para la ejecuci\u00f3n de los recursos parafiscales, pero que sean distintos a los \u00a0 incumplimientos graves y calificados que dan lugar a la caducidad del contrato \u00a0 estatal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Podr\u00eda pensarse, entonces, que \u00a0 la medida apunta a enfrentar otro de tipo de eventualidades relacionadas con las \u00a0 condiciones de la entidad encargada de la administraci\u00f3n de los fondos de \u00a0 fomento y de estabilizaci\u00f3n. Sin embargo, tales eventualidades no resultan \u00a0 consistentes con el mecanismo previsto en el art\u00edculo 106 de la Ley 1735 de \u00a0 2015: (i) si lo que pretend\u00eda el legislador con la medida era garantizar la \u00a0 efectiva representatividad democr\u00e1tica de las organizaciones gremiales, habr\u00eda \u00a0 que apelar a los dispositivos ya previstos en el Decreto 013 de 2016, orientados \u00a0 a asegurar la adopci\u00f3n de mecanismos democr\u00e1ticos dentro del esquema de \u00a0 funcionamiento de las entidades, definiendo previamente los criterios, \u00a0 metodolog\u00edas e indicadores de representatividad, y dise\u00f1ando de antemano los \u00a0 mecanismos para obtener informaci\u00f3n confiable que permitan hacer las mediciones \u00a0 correspondientes; (ii) si lo que pretend\u00eda el legislador era garantizar la \u00a0 solidez, la solvencia y la liquidez de las organizaciones gremiales y de los \u00a0 fondos por estos manejados, para que las dificultades econ\u00f3micas que atraviesen \u00a0 no se traduzcan en un menoscabo de los recursos provenientes de las \u00a0 contribuciones parafiscales, el derecho positivo provee una muy amplia gama de \u00a0 instrumentos jur\u00eddicos orientados a facilitar la recuperaci\u00f3n econ\u00f3mica de las \u00a0 empresas y la prenda general de los acreedores, tal como se encuentra, por \u00a0 ejemplo, en la Ley 1116 de 2006; (iii)\u00a0 y si lo que pretend\u00eda el legislador \u00a0 con la medida es garantizar la adecuada gesti\u00f3n de los recursos, la misma \u00a0 legislaci\u00f3n provee al Estado de todo tipo de herramientas: el Ministerio de \u00a0 Agricultura no solo fija las pol\u00edticas sectoriales, sino que tambi\u00e9n define en \u00a0 los contratos de administraci\u00f3n las reglas con arreglo a las cuales las \u00a0 organizaciones gremiales deben conducir los fondos, y adem\u00e1s, participa \u00a0 directamente en la gesti\u00f3n de los citados recursos, pues el ministro de \u00a0 agricultura es miembro de los comit\u00e9s directivos de los mismos, con voz, voto y \u00a0 poder de veto, y se requiere la aprobaci\u00f3n de dicha cartera para la ejecuci\u00f3n de \u00a0 plan de inversiones, y tambi\u00e9n ejerce un control externo sobre la entidad y \u00a0 sobre el contrato mismo, que le permite suspenderlo, terminarlo unilateralmente \u00a0 o incluso declarar su caducidad; adicionalmente, la Contralor\u00eda ejerce el \u00a0 control fiscal, la Contadur\u00eda un control financiero, y cada entidad gremial \u00a0 cuenta con un control interno independiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En un escenario como este, no \u00a0 resulta claro para qu\u00e9 tipo de escenarios ha sido prevista la herramienta de \u00a0 intervenci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 106 de la Ley 1753 de 2015. La norma \u00a0 declarada exequible \u00fanicamente indica que su procedencia se encuentra vinculada \u00a0 a la carencia de condiciones para cumplir las reglas y pol\u00edticas que rigen la \u00a0 conducci\u00f3n de las contribuciones, pero no se ofrece ning\u00fan criterio ulterior que \u00a0 permita delimitar las hip\u00f3tesis en las que un incumplimiento potencial de las \u00a0 pol\u00edticas y reglas se puede traducir en la m\u00e1s extrema e intrusiva medida de \u00a0 intervenci\u00f3n, distintas a las que dan lugar a la caducidad de los contratos \u00a0 suscritos entre la administraci\u00f3n p\u00fablica y las organizaciones gremiales que \u00a0 manejan las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la \u00a0 figura at\u00edpica creada en la norma impugnada no responde a un objeto vinculado a \u00a0 la necesidad de preservar la integridad de los recursos parafiscales, sino \u00a0 \u00fanicamente a la alentar el desplazamiento discrecional de las entidades \u00a0 gremiales de la conducci\u00f3n de los fondos parafiscales, sin que a este \u00a0 desplazamiento subyazca alguna racionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Por lo dem\u00e1s, los criterios del \u00a0 art\u00edculo 106 de la Ley 175 de 2015 distan mucho de orientar materialmente la \u00a0 facultad normativa del gobierno nacional para definir la extensi\u00f3n temporal de \u00a0 las potestades de intervenci\u00f3n, y las causales que dan lugar a la activaci\u00f3n de \u00a0 este mecanismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1. La referencia al car\u00e1cter temporal de la intervenci\u00f3n \u00a0 gubernamental \u00fanicamente sugiere que el retiro de la organizaci\u00f3n gremial no \u00a0 tiene vocaci\u00f3n de permanencia indefinida, pero en modo alguna fija una pauta \u00a0 objetiva para establecer el \u00e1mbito temporal de las facultades, con lo cual, por \u00a0 v\u00eda reglamentaria se puede establecer cualquier sistema de plazos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2. Y con respecto a los eventos que dan lugar a la \u00a0 intervenci\u00f3n en los fondos, la norma tiene varias deficiencias: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Primero, la norma declarada \u00a0 exequible remite a un marco legal indeterminado y disperso de normas de distinto \u00a0 rango, nivel de generalidad y contenido.\u00a0 En efecto, la presunta causal \u00a0 gen\u00e9rica establecidas legalmente se refiere al incumplimiento potencial de las \u00a0 \u201cpol\u00edticas y reglas\u201d establecidas para la administraci\u00f3n de las contribuciones, \u00a0 pero no existe un cuerpo normativo articulado de tales pol\u00edticas y reglas, sino \u00a0 que, por el contrario, \u00e9stas se encuentran disgregadas en la Ley 101 de 1993, en \u00a0 las leyes especiales de cada subsector, en decretos expedidos por el gobierno \u00a0 nacional, como el Decreto 2025 de 1995 sobre los sistemas de auditor\u00eda interna y \u00a0 externa a las entidades gremiales, y en resoluciones espec\u00edficas del Ministerio \u00a0 de Agricultura. As\u00ed las cosas, la remisi\u00f3n prevista en la norma declarada \u00a0 exequible no versa sobre un corpus normativo espec\u00edfico cuyo \u00a0 incumplimiento puede dar lugar a la intervenci\u00f3n estatal. Se remite, en \u00a0 definitiva, a un cuerpo normativo indeterminado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Segundo, como dentro del \u00a0 modelo concebido por el legislador para la administraci\u00f3n de los fondos deb\u00eda \u00a0 otorgarse un amplio margen de maniobra a las organizaciones gremiales para el \u00a0 desarrollo de su actividad, la ley \u00fanicamente contiene unas indicaciones y unas \u00a0 pautas generales para el manejo de las contribuciones, mientras que, por otro \u00a0 lado, las instancias gubernamentales son las llamadas a definir las pol\u00edticas de \u00a0 administraci\u00f3n[144]. \u00a0 En este entendido, en virtud del precepto demandado, el gobierno nacional se \u00a0 encuentra facultado para definir los casos en que puede intervenir el sector \u00a0 agropecuario, por el incumplimiento potencial de las pol\u00edticas y reglas que \u00e9l \u00a0 mismo determina discrecionalmente. Se trata entonces de una remisi\u00f3n \u00a0 autoreferencial, porque la ley faculta al gobierno para establecer las hip\u00f3tesis \u00a0 que dan lugar a la intervenci\u00f3n estatal, teniendo como referente el potencial \u00a0 incumplimiento de pol\u00edticas que tambi\u00e9n son establecidas por el mismo gobierno \u00a0 nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta \u00a0 perspectiva, la Corte coincide con el planteamiento de la Procuradur\u00eda, en el \u00a0 sentido de que la causal gen\u00e9rica establecida en la ley no ofrece ning\u00fan tipo de \u00a0 acotaci\u00f3n a las hip\u00f3tesis que pueden dar lugar a la intervenci\u00f3n estatal en el \u00a0 manejo de los fondos, puesto que el potencial incumplimiento por parte de la \u00a0 organizaci\u00f3n gremial versa sobre reglas y pol\u00edticas dise\u00f1adas por el mismo \u00a0 gobierno. En \u00faltimas, la f\u00f3rmula legal habilita al gobierno para retirar a las \u00a0 entidades gremiales cuando a bien tenga, mediante un procedimiento indirecto y \u00a0 complejo que le permite crear las reglas del juego, determinar las hip\u00f3tesis \u00a0 abstractas en las que el incumplimiento da lugar a la intervenci\u00f3n, y finalmente \u00a0 valorar los casos concretos a la luz de estas predeterminaci\u00f3n abstracta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Adicionalmente, la norma \u00a0 impugnada no fija ning\u00fan criterio para seleccionar, de todo el arsenal de \u00a0 pol\u00edticas y reglas, aquellas cuyo incumplimiento de lugar a la intervenci\u00f3n \u00a0 estatal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El resultado de \u00a0 esta indeterminaci\u00f3n es que del muy amplio y complejo arsenal de reglas que \u00a0 rigen la administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales, el gobierno nacional \u00a0 puede seleccionar y escoger libremente, sin arreglo a una pauta objetiva, \u00a0 aquellas que dan lugar al desplazamiento de las entidades gremiales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Lo anterior se encuentra \u00a0 agravado por la circunstancia de que propiamente hablando la causal gen\u00e9rica \u00a0 establecida en la ley no exige, ni siquiera, el incumplimiento objetivo de las \u00a0 pol\u00edticas y reglas, sino \u00fanicamente que la organizaci\u00f3n gremial carezca de las \u00a0 condiciones para garantizar su cumplimiento. De este modo, lo que puede dar \u00a0 lugar a separar a las entidades del manejo de los fondos no es que ocurra una \u00a0 infracci\u00f3n, sino que la administraci\u00f3n advierta un riesgo, un peligro o un \u00a0 incumplimiento potencial, seg\u00fan los temores m\u00e1s o menos fundados del gobierno. \u00a0 Con ello, la configuraci\u00f3n del sistema de causales puede establecerse con total \u00a0 y plena libertad, seg\u00fan lo que se entienda por \u201ccarecer de condiciones para \u00a0 garantizar el cumplimiento de las reglas y pol\u00edticas que debe regir la ejecuci\u00f3n \u00a0 de las contribuciones parafiscales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En este orden de ideas, \u00a0 el efecto jur\u00eddico material de la facultades previstas en el art\u00edculo 106 de la \u00a0 Ley 1753 de 2015, es que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural puede \u00a0 apartar a las organizaciones gremiales de la administraci\u00f3n de las \u00a0 contribuciones parafiscales en las hip\u00f3tesis y por el tiempo que el mismo \u00a0 gobierno determine, sin sujeci\u00f3n a ning\u00fan criterio objetivo, siempre que se siga \u00a0 el ritual previsto en la misma norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El uso que el \u00a0 gobierno nacional ha hecho del precepto demandado da cuenta de la \u00a0 indeterminaci\u00f3n y de la insuficiencia de los criterios regulativos all\u00ed \u00a0 contenidos. Es as\u00ed como el Decreto 2537 de 2015[145] \u00a0establece como causal espec\u00edfica que \u201ccuando a la terminaci\u00f3n del plazo \u00a0 de ejecuci\u00f3n del contrato de administraci\u00f3n respectivo, el Ministerio de \u00a0 Agricultura y Desarrollo Rural considere necesario evaluar la situaci\u00f3n del \u00a0 administrador y del sector respectivo, para garantizar el cumplimiento de las \u00a0 reglas y pol\u00edticas que deba regir la ejecuci\u00f3n de la contribuci\u00f3n parafiscal \u00a0 correspondiente\u201d; como lo que se aqu\u00ed se exige no es el incumplimiento de \u00a0 las pol\u00edticas y reglas, y ni siquiera un riesgo objetivo de incumplimiento, sino \u00a0 solo el vencimiento del plazo contractual y el deseo gubernamental de evaluar la \u00a0 situaci\u00f3n de la entidad gremial, en \u00faltimas la norma lo que hace es escudarse en \u00a0 una f\u00f3rmula vaga para afirmar las potestades discrecionales de la administraci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica. Las causales relativas a la existencia de una cartera en mora superior \u00a0 al 5% del recaudo sin iniciaci\u00f3n de los procesos ejecutivos de cobro, a la \u00a0 destinaci\u00f3n irregular de los recursos, a la sanci\u00f3n de las directivos de la \u00a0 organizaci\u00f3n por hechos relacionados con la administraci\u00f3n del fondo, a la \u00a0 cesaci\u00f3n de pagos o a las \u00f3rdenes de embargos que puedan afectar el cumplimiento \u00a0 del contrato, o a la situaci\u00f3n de solvencia o liquidez de la entidad, demuestran \u00a0 la indeterminaci\u00f3n del criterio rector de la ley, y la ausencia de una \u00a0 racionalidad clara de la medida legislativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo propio puede \u00a0 afirmarse de la facultad gubernamental para precisar el alcance temporal de las \u00a0 medidas de intervenci\u00f3n. En el Decreto 2537 de 2015 se establece que \u201cla \u00a0 asunci\u00f3n de administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales por parte del \u00a0 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (\u2026) se efectuar\u00e1 por un plazo \u00a0 m\u00e1ximo de un (1) a\u00f1o, prorrogable por dicho Ministerio hasta por otro t\u00e9rmino \u00a0 igual (\u2026)\u201d. Se fij\u00f3 en dos a\u00f1os el plazo m\u00e1ximo de intervenci\u00f3n, pero a la \u00a0 luz de las escasas o inexistentes pautas legales hubiera podido ser cualquier \u00a0 otro, en un escenario particularmente sensible en el que el cambio en el esquema \u00a0 de administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales tiene un impacto decisivo \u00a0 en el sistema productivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Pero no solo la Ley 1753 de 2015 \u00a0 dej\u00f3 de regular los componentes esenciales del esquema excepcional de \u00a0 intervenci\u00f3n en el sistema parafiscal agrario y pesquero, sino que adem\u00e1s, al \u00a0 dejar de hacerlo, y al delegar esta funci\u00f3n en el gobierno, termin\u00f3 por dise\u00f1ar \u00a0 un modelo en el que el Ejecutivo puede actuar discrecionalmente, y sin sujeci\u00f3n \u00a0 a los principios de transparencia e imparcialidad. Esto, al menos desde tres \u00a0 perspectivas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Primero, seg\u00fan se explic\u00f3 \u00a0 anteriormente, el precepto declarado inexequible no solo habilit\u00f3 al Ejecutivo \u00a0 para manejar directamente los fondos parafiscales del referido segmento \u00a0 econ\u00f3mico, exceptuando la regla general de que esto rol corresponde a las \u00a0 entidades gremiales representativas de cada subsector, sino que adem\u00e1s lo \u00a0 facult\u00f3 para establecer los casos en que procede esta medida. Y a su turno, como \u00a0 esta definici\u00f3n carece de un referente objetivo, el gobierno puede establecer \u00a0 libremente el repertorio de causales de intervenci\u00f3n, sin sujeci\u00f3n a una \u00a0 directriz objetiva, as\u00ed como el plazo durante el cual se pueden ejercer estas \u00a0 potestades excepcionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de este dise\u00f1o, \u00a0 entonces, el Ejecutivo puede asumir la administraci\u00f3n directa de los fondos \u00a0 parafiscales, retirando a las entidades gremiales de esta actividad, cuando, a \u00a0 partir de un amplio e indeterminado criterio, as\u00ed lo considere adecuado. Pero el \u00a0 legislador, en lugar de afirmar directamente esta facultad, flexible y maleable, \u00a0 condicion\u00f3 la intervenci\u00f3n a que se configura alguna de las hip\u00f3tesis previstas \u00a0 reglamentariamente, hip\u00f3tesis que en todo caso se pueden pre-configurar por el \u00a0 gobierno a partir un criterio muy laxo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Segundo, el esquema previsto en la \u00a0 norma demandada desconoce la imparcialidad que debe regir los procedimientos \u00a0 administrativos, pues el gobierno nacional asume el triple rol de legislador, \u00a0 juez y destinatario y beneficiario de las medidas de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica. El \u00a0 Ejecutivo asume el rol de legislador porque puede definir los lineamientos del \u00a0 sistema de intervenci\u00f3n del que puede hacer uso, y en particular, porque puede \u00a0 predeterminar las causales que activan su potestad de intervenci\u00f3n, el sistema \u00a0 de atribuciones que trae consigo, y la extensi\u00f3n temporal de las mismas. Pero el \u00a0 Ejecutivo es tambi\u00e9n la instancia que en cada caso determina si se configura la \u00a0 causal por \u00e9l mismo pre determinada cuando actu\u00f3 en el rol de legislador. Y el \u00a0 Ejecutivo es tambi\u00e9n el destinatario de la decisi\u00f3n que adopta, porque la \u00a0 determinaci\u00f3n de retirar a una entidad gremial del manejo de los fondos \u00a0 parafiscales se traduce en que el mismo gobierno queda facultado para asumir el \u00a0 rol del gremio, y administrar directamente los fondos de fomento y de \u00a0 estabilizaci\u00f3n del sector agropecuario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, cuando el \u00a0 gobierno advierte la necesidad de asumir la administraci\u00f3n de un fondo \u00a0 parafiscal, ya no debe esperar a que se configure alguna de las hip\u00f3tesis \u00a0 previstas previamente en la ley, sino que \u00e9l mismo puede pre-configurarla \u00a0 mediante la expedici\u00f3n de un reglamento que determine los casos en los que \u00a0 procede la medida de intervenci\u00f3n, para luego s\u00ed calificar esta circunstancia en \u00a0 el caso particular, y luego proceder a asumir la administraci\u00f3n de los fondos \u00a0 que previamente ha seleccionado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Como consecuencia de todo lo \u00a0 anterior, la figura anterior puede ser utilizada para fines distintos a la \u00a0 preservaci\u00f3n de los recursos parafiscales, bien sea como instrumento de control \u00a0 pol\u00edtico de las agremiaciones del sector agr\u00edcola, o como mecanismo para \u00a0 destinar los recursos a la satisfacci\u00f3n de fines diferentes a la provisi\u00f3n de \u00a0 bienes y servicios sectoriales y a la implementaci\u00f3n de mecanismos de \u00a0 estabilizaci\u00f3n del mercado de productos agr\u00edcolas.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, las organizaciones \u00a0 gremiales encargadas del manejo de los fondos de fomento y estabilizaci\u00f3n son \u00a0 designadas, seg\u00fan el art\u00edculo 30 de la Ley 101 de 1993, por ser las m\u00e1s \u00a0 representativas de cada subsector agropecuario que se encuentra gravado con la \u00a0 correspondiente contribuci\u00f3n parafiscal. Y la funci\u00f3n primordial y fundamental \u00a0 de estas entidades, antes que la conducci\u00f3n de los citados fondos, es la \u00a0 representaci\u00f3n gremial. Esta representaci\u00f3n gremial implica defender e impulsar \u00a0 los intereses sectoriales frente las pol\u00edticas gubernamentales que puedan tener \u00a0 alguna repercusi\u00f3n econ\u00f3mica en el correspondiente segmento econ\u00f3mico: las \u00a0 pol\u00edticas tributarias, de comercio exterior, de distribuci\u00f3n de tierras, de \u00a0 asignaci\u00f3n e cr\u00e9ditos, e incluso pol\u00edticas generales que tienen una repercusi\u00f3n \u00a0 indirecta en la situaci\u00f3n del rengl\u00f3n econ\u00f3mico. Es decir, la medida legislativa \u00a0 declarada exequible, faculta al gobierno nacional para adoptar medidas en \u00a0 relaci\u00f3n con las organizaciones que, adem\u00e1s de administrar las contribuciones \u00a0 parafiscales, eventualmente se pueden oponer a las pol\u00edticas gubernamentales en \u00a0 nombre del gremio al que representan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En un contexto como \u00a0 este, el instrumento de intervenci\u00f3n otorgado al gobierno nacional en el \u00a0 precepto demandado podr\u00eda resultar lesivo de los principios constitucionales en \u00a0 escenarios de conflicto pol\u00edtico entre el Ejecutivo y las organizaciones \u00a0 gremiales, cuando \u00e9stas entran en desacuerdo con las pol\u00edticas gubernamentales \u00a0 generales. Primero, gracias a la flexibilidad y maleabilidad de la herramienta \u00a0 de intervenci\u00f3n, \u00e9sta puede ser utilizada para canalizar el conflicto privando a \u00a0 las organizaciones gremiales de la administraci\u00f3n de los fondos parafiscales \u00a0 que, como ya explic\u00f3 anteriormente, constituyen el principal instrumento de \u00a0 pol\u00edtica p\u00fablica para la provisi\u00f3n de los bienes p\u00fablicos sectoriales. Adem\u00e1s, \u00a0 la medida puede ser utilizada por el gobierno nacional con un prop\u00f3sito \u00a0 intimidatorio, es decir, para prevenir la oposici\u00f3n de las organizaciones \u00a0 gremiales a las pol\u00edticas gubernamentales, por el peligro latente de perder el \u00a0 manejo de los fondos parafiscales de los cuales depende, en gran medida, el \u00a0 impulso de los intereses sectoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Nada de esto \u00a0 ocurrir\u00eda si el legislador hubiese establecido directamente los contornos \u00a0 b\u00e1sicos de la figura analizada, y en particular, si hubiese determinado con \u00a0 precisi\u00f3n los eventos en que el Ministerio de Agricultura puede asumir la \u00a0 administraci\u00f3n de los fondos. Pero como se transfiri\u00f3 esta facultad al \u00a0 Ejecutivo, quien ahora puede pre-configurar libremente las causales de \u00a0 intervenci\u00f3n, lo que podr\u00eda ser una garant\u00eda para preservar la integridad de los \u00a0 recursos p\u00fablicos y la destinaci\u00f3n sectorial de los mismos, en beneficio del \u00a0 sector agropecuario, se convierte ahora en una peligrosa y potente, aunque \u00a0 silenciosa y sutil, herramienta de dominio pol\u00edtico y de censura, incompatible \u00a0 con los postulados de un Estado democr\u00e1tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo propio ocurre \u00a0 con la facultad para modular el destino de los recursos parafiscales. Aunque la \u00a0 Ley 101 de 1993 y las leyes complementarias establecen la destinaci\u00f3n general de \u00a0 las contribuciones, indicando que se deben orientar a la provisi\u00f3n de bienes \u00a0 p\u00fablicos sectoriales y a la estabilizaci\u00f3n del mercado en entornos econ\u00f3micos \u00a0 adversos, las pol\u00edticas para el manejo de estos recursos son definidas por la \u00a0 misma instancia estatal que ahora se encarga de gestionar los recursos.\u00a0 La \u00a0 administraci\u00f3n p\u00fablica puede, por v\u00eda de ajustar las pol\u00edticas gubernamentales \u00a0 de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, flexibilizar las \u00a0 reglas en esta materia, en su propio beneficio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esta \u00a0 perspectiva, el nuevo dise\u00f1o permite que las herramientas otorgadas al Ejecutivo \u00a0 sean funcionales e instrumentales a objetivos distintos a la preservaci\u00f3n de la \u00a0 integridad de los recursos p\u00fablicos y de su adecuada destinaci\u00f3n en el sistema \u00a0 agropecuario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La Sala Plena de esta \u00a0 Corporaci\u00f3n, sin embargo, declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 106 de la Ley \u00a0 1753 de 2015, argumentando que aunque la misma legislaci\u00f3n no determina las \u00a0 hip\u00f3tesis en las que procede la intervenci\u00f3n estatal en el manejo de las \u00a0 contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, en todo caso esta \u00a0 definici\u00f3n no ten\u00eda que materializarse por v\u00eda legislativa, primero, porque el \u00a0 Congreso cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n para delegar en el \u00a0 Ejecutivo funciones normativas que versan sobre aspectos secundarios de la \u00a0 pol\u00edtica tributaria, y segundo, porque las directrices b\u00e1sicas sobre la \u00a0 administraci\u00f3n de estos recursos se encuentran en la propia ley, ley que adem\u00e1s \u00a0 determina una causal gen\u00e9rica para la procedencia de las medida de intervenci\u00f3n, \u00a0 relacionados con el incumplimiento de las reglas y pol\u00edticas que rigen en esta \u00a0 materia. Asimismo, la Sala Plena sostuvo que el procedimiento de intervenci\u00f3n \u00a0 contemplado en el precepto cuestionado tampoco vulneraba el derecho al debido \u00a0 proceso, como quiera que a este se aplican las disposiciones del C\u00f3digo de \u00a0 Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo, por lo cual, \u00a0 el tr\u00e1mite se encuentra reglado de manera exhaustiva en una ley general, y las \u00a0 eventuales irregularidades en que se incurra en este marco pueden ser \u00a0 controvertidas en la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta explicaci\u00f3n \u00a0 adolece, al menos, de cinco tipos de deficiencias en la valoraci\u00f3n efectuada por \u00a0 la mayor\u00eda de esta corporaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Primero, el an\u00e1lisis de \u00a0 la Sala Plena omiti\u00f3 elementos constitucionalmente relevantes que, de haberse \u00a0 tenido en cuenta en el escrutinio judicial, hubieran conducido a conclusiones \u00a0 muy distintas sobre la afectaci\u00f3n del derecho al debido proceso y al principio \u00a0 de reserva de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No se tuvo en \u00a0 cuenta, por ejemplo, que la medida cuya regulaci\u00f3n se deleg\u00f3 en el Ejecutivo \u00a0 implicaba una nueva y agresiva modalidad de intervenci\u00f3n del gobierno nacional \u00a0 en la gesti\u00f3n de los fondos de fomento y de estabilizaci\u00f3n encargados del sector \u00a0 agropecuario en Colombia, ni que \u00e9sta constitu\u00eda un aut\u00e9ntico r\u00e9gimen de \u00a0 excepci\u00f3n frente al modelo general establecido en la legislaci\u00f3n para la \u00a0 administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales de este rengl\u00f3n econ\u00f3mico; de \u00a0 haberse considerado estas variables, se hubiera arribado a la conclusi\u00f3n de que \u00a0 los t\u00e9rminos de la intervenci\u00f3n del gobierno nacional en el recaudo y manejo de \u00a0 los tributos deb\u00edan constar en la propia ley, y no en el reglamento. Tampoco se \u00a0 tuvo en cuenta que la misma instancia encargada de establecer las hip\u00f3tesis en \u00a0 que procede el desplazamiento de las organizaciones gremiales, es aquella que \u00a0 hace uso de las potestades reguladas para estos eventos, ni tampoco que la \u00a0 habilitaci\u00f3n legislativa ten\u00eda un muy importante margen de amplitud, por lo \u00a0 cual, en \u00faltimas, el gobierno nacional fue habilitado para sustituir a las \u00a0 organizaciones gremiales, cuando este mismo lo quiera. Todas estas omisiones \u00a0 llevaron a la mayor\u00eda de la corporaci\u00f3n a la conclusi\u00f3n de que las facultades \u00a0 normativas del Ejecutivo para determinar las hip\u00f3tesis en las que procede la \u00a0 intervenci\u00f3n estatal reca\u00edan sobre cuestiones secundarias y accesorias que \u00a0 pod\u00edan ser definidas por v\u00eda reglamentaria, y a la conclusi\u00f3n de que el \u00a0 procedimiento de intervenci\u00f3n no revest\u00eda ninguna dificultad desde el punto de \u00a0 vista el derecho al debido proceso.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Segundo, la aproximaci\u00f3n \u00a0 de la Sala Plena eludi\u00f3 los problemas constitucionales que planteaban la demanda \u00a0 de inconstitucionalidad, las intervenciones ciudadanas y el Ministerio P\u00fablico, \u00a0 y en su lugar se concentr\u00f3 en resolver cuestionamientos distintos, que en ning\u00fan \u00a0 caso ten\u00edan la potencialidad de afectar el derecho al debido proceso o el \u00a0 principio de reserva ley. La pregunta que deb\u00eda resolver este tribunal no era si \u00a0 el tr\u00e1mite para desplazar a las entidades gremiales de su rol de administraci\u00f3n \u00a0 de los fondos de fomento y estabilizaci\u00f3n se encontraba regulado en el derecho \u00a0 positivo, pues evidentemente existen pautas procesales de car\u00e1cter general \u00a0 contenidas en el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso \u00a0 Administrativo, sino si era constitucionalmente admisible que una misma \u00a0 instancia gubernamental ejerza unas potestades exorbitantes cuyo alcance \u00a0 material, espacial y temporal son definidos por ella misma. El problema no \u00a0 consist\u00eda en establecer si la legislaci\u00f3n contiene reglas acerca de la \u00a0 administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales del sector agropecuario y \u00a0 pesquero, sino si las reglas exceptivas al esquema general establecido por v\u00eda \u00a0 legislativa, pod\u00eda ser exceptuado por el Ejecutivo y no por el mismo Congreso de \u00a0 la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, la \u00a0 Sala Plena, al desviar y obviar los interrogantes fundamentales y las cuestiones \u00a0 cruciales de los cuales depend\u00eda el juicio de constitucionalidad, termin\u00f3 por \u00a0 trivializar el debate planteado en este proceso, que s\u00ed ten\u00eda un gran calado, y \u00a0 se concentr\u00f3 en resolver preguntas que no ten\u00edan la potencialidad de poner en \u00a0 duda la constitucionalidad del precepto demandado, y cuya respuesta pod\u00eda darse \u00a0 de antemano. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Tercero, las \u00a0 conclusiones de la Sala Plena se amparan en un entendimiento manifiestamente \u00a0 inadecuado de la legislaci\u00f3n. Por tan solo mencionar algunos ejemplos, la \u00a0 mayor\u00eda de la corporaci\u00f3n supuso que la remisi\u00f3n de la ley a las pol\u00edticas y \u00a0 reglas de administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales puede servir como \u00a0 criterio regulatorio, cuando en realidad no existe un cuerpo normativo \u00a0 articulado y cohesionado que contenga tales pol\u00edticas y reglas, y cuando adem\u00e1s, \u00a0 gran parte de estas pol\u00edticas y reglas son establecidas por el propio gobierno. \u00a0 Asimismo, la conclusi\u00f3n de la mayor\u00eda de la corporaci\u00f3n sobre el alcance de la \u00a0 medida de intervenci\u00f3n prevista en la disposici\u00f3n declarada exequible, parti\u00f3 de \u00a0 un desconocimiento del modelo general de administraci\u00f3n de las contribuciones \u00a0 parafiscales agropecuarias y pesqueras, y sobre esta base se concluy\u00f3 \u00a0 err\u00f3neamente que el nuevo esquema para el manejo de las contribuciones era una \u00a0 cuesti\u00f3n secundaria y accesoria, susceptible de ser reglada por el Ejecutivo. Y \u00a0 las conclusiones de la Sala Plena sobre la racionalidad, necesidad y \u00a0 justificaci\u00f3n de la medida, desconocieron los mecanismos de intervenci\u00f3n ya \u00a0 existentes en la legislaci\u00f3n, y que prev\u00e9n, incluso, la posibilidad de que la \u00a0 administraci\u00f3n p\u00fablica asuma la gesti\u00f3n de las contribuciones parafiscales \u00a0 cuando se declara la caducidad del contrato suscrito con el Ministerio de \u00a0 Agricultura y Desarrollo Rural, o la participaci\u00f3n del ministro en los comit\u00e9s \u00a0 ejecutivos de los fondos parafiscales, con capacidad de voz, voto y veto, y los \u00a0 mecanismos de control externo en cabeza de la Contralor\u00eda, y de la propia \u00a0 administraci\u00f3n p\u00fablica. Con seguridad, una comprensi\u00f3n integral de este modelo \u00a0 hubiera permitido dimensionar el impacto de la medida de intervenci\u00f3n en el \u00a0 sistema parafiscal agropecuario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En definitiva, la \u00a0 Sala Plena realiz\u00f3 un an\u00e1lisis segmentado y desarticulado, y no valor\u00f3 el \u00a0 esquema de intervenci\u00f3n considerado integralmente y en conjunto, que es como \u00a0 funciona en la realidad, y a partir de este ejercicio anal\u00edtico valor\u00f3 la \u00a0 constitucionalidad de la medida legislativa, y concluy\u00f3, de manera err\u00f3nea, que \u00a0 no vulneraba el ordenamiento superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Finalmente, la Sala \u00a0 obvi\u00f3 el an\u00e1lisis de los efectos jur\u00eddicos materiales de nuevo modelo de \u00a0 administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, \u00a0 desconociendo el impacto que este puede tener de cada a la transparencia en la \u00a0 gesti\u00f3n gubernamentales, y de cara a la independencia que deben mantener las \u00a0 organizaciones gremiales en su labor de representaci\u00f3n gremial frente a las \u00a0 instancias estatales. Y al eludir este an\u00e1lisis, la Corte termin\u00f3 por avalar un \u00a0 peligroso instrumento de control del gobierno a la gesti\u00f3n de las organizaciones \u00a0 gremiales del citado sector econ\u00f3mico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] \u00a0La s\u00edntesis de los antecedentes en esta decisi\u00f3n corresponde a \u00a0 la contenida en el proyecto que el Magistrado Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez \u00a0 present\u00f3 a consideraci\u00f3n de la Sala Plena. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] \u00a0\u00a0En este sentido, en el informe se transcriben fragmentos de la \u00a0 sentencia C-132 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] \u00a0\u00a0Como pretensi\u00f3n principal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] \u00a0\u00a0Como pretensi\u00f3n principal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] \u00a0\u00a0Como pretensi\u00f3n principal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] \u00a0\u00a0Como pretensi\u00f3n principal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] \u00a0\u00a0Como pretensi\u00f3n principal en relaci\u00f3n con el segundo cargo de \u00a0 la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] \u00a0\u00a0Planteamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo \u00a0 Rural. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] \u00a0\u00a0Tesis del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] \u00a0 \u00a0Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] \u00a0 \u00a0Argumento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, del Ministerio de \u00a0 Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, de la Agencia Nacional para la Defensa Jur\u00eddica del \u00a0 Estado y de la Universidad Externado de Colombia en relaci\u00f3n con el segundo \u00a0 cargo de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] \u00a0 \u00a0Planteamiento de la Presidencia de la Rep\u00fablica y del Ministerio de Hacienda y \u00a0 Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] \u00a0Tesis \u00a0 del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] \u00a0 \u00a0Planteamiento del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] \u00a0Tesis \u00a0 del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] \u00a0Tesis \u00a0 del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] \u00a0M.P. \u00a0 Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] \u00a0Tesis \u00a0 de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] \u00a0Como \u00a0 pretensi\u00f3n subsidiaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] \u00a0Como \u00a0 pretensi\u00f3n \u00fanica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] \u00a0Como \u00a0 pretensi\u00f3n \u00fanica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] \u00a0Como \u00a0 pretensi\u00f3n subsidiaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] \u00a0Como \u00a0 pretensi\u00f3n subsidiaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] \u00a0Como \u00a0 pretensi\u00f3n subsidiaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] \u00a0Como \u00a0 pretensi\u00f3n principal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] \u00a0Como \u00a0 pretensi\u00f3n subsidiaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] \u00a0Como \u00a0 pretensi\u00f3n \u00fanica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] \u00a0 \u00a0Argumento del Ministerio de la Presidencia de la Rep\u00fablica, del Ministerio de \u00a0 Agricultura y Desarrollo Rural, del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, \u00a0 del Instituto Colombiano Agropecuario y de la Agencia Nacional para la Defensa \u00a0 Jur\u00eddica del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] \u00a0 \u00a0Argumento de la Presidencia de la Rep\u00fablica, de los ministerios de Agricultura \u00a0 y Desarrollo Rural y de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, del ICA, de la Contralor\u00eda \u00a0 General de la Rep\u00fablica, de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, de la \u00a0 Agencia Nacional para la Defensa Jur\u00eddica del Estado, y de la Universidad \u00a0 Externado de Colombia. \/\/ Sobre este punto, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito \u00a0 P\u00fablico cita y transcribe fragmentos de las sentencias C-583 de 1996 y C-594 de \u00a0 2010, en los que se aclara que el principio de reserva de ley se extiende a los \u00a0 sujetos activos y pasivos del tributo, a la base gravable y a la tarifa, y que, \u00a0 incluso en las materias objeto de la reserva de ley, es admisible el desarrollo \u00a0 reglamentario, de modo no es necesario describir ni particularizar todos los \u00a0 detalles de la materia regulada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] \u00a0En \u00a0 apoyo de esa tesis se citan las sentencias C-594 de 2010 (M.P. Luis Ernesto \u00a0 Vargas Silva), C-412 de 2015 (M.P. Alberto Rojas R\u00edos), y C-891 de 2012 (M.P. \u00a0 Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] \u00a0 \u00a0Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] \u00a0 \u00a0Sentencia C-597 de 2000, M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] \u00a0Sentencia \u00a0 C-842 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] \u00a0 \u00a0Sentencia C-583 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] \u00a0 \u00a0Sentencia C-467 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz) y C-690 de 2003, M.P. \u00a0 Rodrigo Gil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] \u00a0M.P. \u00a0 Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n de la Presidencia de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] \u00a0M.P. \u00a0 Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42] \u00a0M.P. \u00a0 Julio C\u00e9sar Ort\u00edz Gutierrez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] \u00a0Tesis \u00a0 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44] \u00a0Tesis \u00a0 del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45] \u00a0 \u00a0Argumento de la Presidencia de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46] \u00a0Tesis \u00a0 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47] \u00a0Tesis \u00a0 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48] \u00a0 \u00a0Argumento de la Presidencia de la Rep\u00fablica y del Ministerio de Agricultura y \u00a0 Desarrollo Rural. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49] \u00a0Tesis \u00a0 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[50] \u00a0Al \u00a0 respecto, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico cita las sentencias C-1005 \u00a0 de 2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-805 de 2001 (Rodrigo Escobar \u00a0 Gil) y C-734 de 2003 (M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51] \u00a0Para \u00a0 este efecto se cita y transcribe la sentencia C-508 de 2008 (M.P. Alfredo \u00a0 Beltr\u00e1n Sierra) de la Corte Constitucional, y la sentencia del 28 de febrero de \u00a0 2013 del Consejo de Estado, rad. 1990-11, C.P. V\u00edctor Hernando Alvarado Ardila. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52] \u00a0Tesis \u00a0 de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y del Ministerio de Agricultura y \u00a0 Desarrollo Rural. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[53] \u00a0 \u00a0Planteamiento de la Sociedad de Agricultores de Colombia, de la Federaci\u00f3n \u00a0 Nacional de Cacaoteros, de la Federaci\u00f3n Nacional de Ganaderos, de la Asociaci\u00f3n \u00a0 Hortifrut\u00edcola de Colombia, del Grupo de Acciones P\u00fablicas de la Pontificia \u00a0 Universidad Javeriana y de los ciudadanos Camilo Beltr\u00e1n y Liliana de la Cruz \u00a0 Cerra Anaya, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[54] \u00a0En \u00a0 apoyo de esta tesis se citan las sentencias C-810 de 2014 (M.P. Mauricio \u00a0 Gonz\u00e1lez Cuervo), C-280 de 1996 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), C-690 de \u00a0 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-474 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre \u00a0 Lynett). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[55] \u00a0 \u00a0Sentencia C-810 de 2014, M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[56] \u00a0 \u00a0Argumento de la Sociedad de Agricultores de Colombia. E \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[57] \u00a0 \u00a0Argumento de la Sociedad de Agricultores de Colombia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[58] \u00a0M.P. \u00a0 Ciro Angarita Bar\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[59] M.P. \u00a0 Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[60] \u00a0M.P. \u00a0 Nilson Pinilla Pinilla. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[61] \u00a0Tesis \u00a0 de la Sociedad de Agricultores de Colombia y de la Asociaci\u00f3n Hortifrut\u00edcola de \u00a0 Colombia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[62] \u00a0M.P. \u00a0 Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[63] \u00a0 \u00a0Sentencia C-002 de 1998, M.P. Jorge Arango Mej\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[64] \u00a0 \u00a0Argumento de la Sociedad de Agricultores de Colombia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[65] \u00a0M.P. \u00a0 Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[66] \u00a0M.P. \u00a0 Jorge Arango Mej\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[67] \u00a0 Planteamiento de la Sociedad Colombiana de Agricultores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[68] \u00a0Tesis \u00a0 de la Sociedad Colombiana de Agricultores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[69] \u00a0 \u00a0Argumento de la Sociedad de Agricultores de Colombia y de la Federaci\u00f3n \u00a0 Nacional de Ganaderos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[70] \u00a0En este \u00a0 sentido, la Federaci\u00f3n Nacional de Ganaderos cita y transcribe las sentencias \u00a0 T-982 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-489 de 1997 (M.P. Antonio Barrera \u00a0 Carbonell). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[71] \u00a0 \u00a0Argumento de los ciudadanos Christian Camilo Beltr\u00e1n Patac\u00f3n y Liliana de la \u00a0 Cruz Cerra Anaya. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[72] \u00a0M.P. \u00a0 Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[73] \u00a0M.P. \u00a0 Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[74] \u00a0M.P. \u00a0 Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[75] \u00a0M.P. \u00a0 Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[76] \u00a0Tesis \u00a0 de la Asociaci\u00f3n Hortifrut\u00edcola de Colombia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[77] \u00a0Como \u00a0 sustento de estas consideraciones se cita y transcribe parcialmente la sentencia \u00a0 C-412 de 2015, M.P. Alberto Rojas R\u00edos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[78] \u00a0Esta \u00a0 tesis se sustenta en la sentencia C-412 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas \u00a0 Silva), en la que se plasman algunos criterios para establecer el \u00e1mbito y la \u00a0 extensi\u00f3n de las facultades legislativas y reglamentarias en aquellas materias \u00a0 que cuentan con reserva de ley. En este fallo se sostiene que incluso en este \u00a0 \u00e1mbito puede desplegarse la facultad reglamentaria, pero \u00fanicamente para \u00a0 desarrollar aspectos puntuales y accesorios de la ley cuando sea necesario para \u00a0 su debida ejecuci\u00f3n, pero sin perjuicio de que sea la ley el instrumento que \u00a0 defina los aspectos esenciales\u00a0 de la materia regulada. Esta facultad \u00a0 podr\u00eda desplegarse en tres escenarios: (i) cuando la ley apela a conceptos \u00a0 jur\u00eddicos indeterminados; (ii) cuando la ley remite al reglamento en aspectos de \u00a0 naturaleza t\u00e9cnica que no pueden ser desarrollados exhaustivamente por el \u00a0 legislador; (iii) cuando el legislador utiliza f\u00f3rmulas amplias para el \u00a0 ejercicio de las facultades de las instancias gubernamentales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[80] Sobre \u00a0 las caracter\u00edsticas generales de las contribuciones parafiscales pueden \u00a0 consultarse, entre muchas otras, las sentencias C-040 de 1993, C-490 de 1993, \u00a0 C-308 de 1994, C-577 de 1995, C-152 de 1997, C-543 de 2001, C-1170 de 2004, \u00a0 C-132 de 2009, C-167 de 2014, C-155 de 2016 y C-178 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[81] \u00a0 Sentencia C-040 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[82] \u00a0 Sentencias C-040 de 1993, C-352 de 1998 y C-178 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[83] \u00a0 Sentencia C-228 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[84] \u00a0 Sentencias C-536 de 1999 y C-228 de 2009. La Corte ha establecido que esta \u00a0 caracter\u00edstica no impide, sin embargo, que otras personas puedan llegar a \u00a0 beneficiarse. As\u00ed, en la sentencia C-152 de 1997 indic\u00f3: \u201cLa \u00a0 destinaci\u00f3n exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que tributa los \u00a0 recursos parafiscales, no impide que se beneficien personas que no pertenecen a \u00a0 \u00e9l. Es lo que ocurre con las inversiones del Fondo Nacional del Caf\u00e9 destinadas \u00a0 a mantener el “equilibrio social y econ\u00f3mico de la poblaci\u00f3n radicada en zonas \u00a0 cafeteras\u201d: escuelas, hospitales y puestos de salud, caminos, acueductos, redes \u00a0 el\u00e9ctricas, redes telef\u00f3nicas, etc\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[85] En esa \u00a0 direcci\u00f3n se encuentra, entre muchas otras, la sentencia C-621 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[86] \u00a0 Sentencia C-1170 de 2004. En la sentencia C-152 de 1997 la Corte sostuvo: \u201cDe todas maneras, un principio esencial de la \u00a0 parafiscalidad es \u00e9ste:\u00a0jam\u00e1s las rentas parafiscales \u00a0 pueden confundirse con las rentas fiscales ni, menos, con los ingresos \u00a0 corrientes de la Naci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[87] \u00a0 Sentencia C-178 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[88] Sobre el \u00a0 alcance del principio de legalidad puede consultarse, por ejemplo, las \u00a0 sentencias C-583 de 1996, C-842 de 2000, C-891 de 2012, C-602 de 2015 y C-155 de \u00a0 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[89] En la sentencia C-040 de \u00a0 1993 la Corte se refiri\u00f3 al alcance de la expresi\u00f3n impuesto del art\u00edculo 150.10 \u00a0 indicando que debe ser entendido en un sentido amplio. Sobre el particular \u00a0 se\u00f1al\u00f3: \u201cEste art\u00edculo, encuentra su fundamento \u00a0 en el principio de legalidad de los tributos, en virtud del cual no hay gravamen \u00a0 sin representaci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n y en consonancia con los mandatos del \u00a0 art\u00edculo 338 de la Carta, el concepto “impuestos” es utilizado en un sentido \u00a0 amplio, vale decir, involucra tasas y contribuciones, pues no tendr\u00eda sentido \u00a0 alguno que se impidiera el traspaso de la facultad legislativa de imponer \u00a0 impuestos y se dejare abierta una posible delegaci\u00f3n con el objeto de crear \u00a0 tasas o contribuciones\u201d. Refiri\u00e9ndose a las tasas as\u00ed lo indic\u00f3 la \u00a0 Sentencia C-134 de 2009. Recientemente, en la sentencia C-602 de 2015 ocup\u00e1ndose \u00a0 de este asunto, la Corte sostuvo que el principio de legalidad \u201cno \u00a0 se predica solamente de los impuestos, sino que es exigible respecto de \u00a0 cualquier tributo o contribuci\u00f3n (sentido amplio), aunque de la naturaleza del \u00a0 gravamen depende el rigor con el que la ley debe se\u00f1alar sus componentes\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[90] As\u00ed por \u00a0 ejemplo, la sentencia C-583 de 1996 indic\u00f3 que el principio de legalidad \u201cno se limita al establecimiento del tributo mismo, sino \u00a0 que va m\u00e1s all\u00e1, pues se refiere tambi\u00e9n a la determinaci\u00f3n de los elementos de \u00a0 la obligaci\u00f3n tributaria por parte de los representantes del pueblo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[91] \u00a0Sentencia C-167 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[92] \u00a0Sentencia C-155 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[93] \u00a0 Sentencia C-253 de 1995. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[94] \u00a0 Sentencia C-178 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[95] \u00a0 Sentencia C-1170 de 2004. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[96] \u00a0 Sentencia C-228 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[97] El texto del original \u00a0 art\u00edculo 29 correspond\u00eda al art\u00edculo 12 de la Ley 179 de 1994. Luego de ello fue \u00a0 modificado por el art\u00edculo 2 de la Ley 225 de 1995. Posteriormente fue \u00a0 nuevamente ajustado por el art\u00edculo 81 de la Ley 1687 de 2013 que, a su vez, fue \u00a0 declarado inexequible en la sentencia C-052 de 2015 en la que se defirieron los \u00a0 efectos de dicha declaraci\u00f3n hasta el d\u00eda 31 de diciembre de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[98] En la \u00a0 sentencia C-298 de 1998 la Corte dispuso declarar\u00a0exequible la expresi\u00f3n \u201cel manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n \u00a0 de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la Ley que los \u00a0 crea y se destinar\u00e1n solo al objeto previsto en ella\u201d, del art\u00edculo 29 del \u00a0 Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), siempre y cuando se \u00a0 entienda que esta norma hace referencia no s\u00f3lo a la ley que crea la \u00a0 contribuci\u00f3n parafiscal sino tambi\u00e9n a aquellas normas legales posteriores que \u00a0 la hayan modificado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[99] As\u00ed lo se\u00f1al\u00f3 en la \u00a0 sentencia C-178 de 2016 apoy\u00e1ndose para el efecto en la sentencia C-228 de 2009.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[100] Sin \u00a0 afirmar que se integrara al bloque de constitucionalidad la sentencia C-152 de \u00a0 1997 sostuvo que \u201clas \u00a0 leyes ordinarias no pueden quebrantar la Constituci\u00f3n ni tampoco violar las \u00a0 leyes estatutarias y org\u00e1nicas\u201d. Refiri\u00e9ndose al mismo asunto se encuentra la \u00a0 sentencia C-369 de 1996 en la que se estableci\u00f3 que las normas org\u00e1nicas son \u00a0 normas de auto referencia para el legislador cuyo contenido debe acogerse \u201cde \u00a0 manera estricta al momento de tramitar y expedir leyes ordinarias que \u00a0 desarrollen la materia por \u00e9l regulada\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[101] Es importante destacar \u00a0 que en alguna oportunidad este Tribunal sostuvo que no era posible considerar la \u00a0 existencia de una regulaci\u00f3n org\u00e1nica en materia de parafiscalidad. En la \u00a0 sentencia C-253 de 1995 dijo: \u201cLa Corte en sus \u00a0 fallos ha se\u00f1alado que las leyes org\u00e1nicas que contempla la Constituci\u00f3n, \u00a0 corresponden \u00fanicamente a las que indica el art\u00edculo 151 de la C.P., entre las \u00a0 que no se encuentra enumerada ninguna “ley org\u00e1nica sobre parafiscalidad”. El \u00a0 cargo, de entrada, no prospera. La ley que en desarrollo de la atribuci\u00f3n del \u00a0 Congreso consignada en el art\u00edculo 150-12, imponga una determinada contribuci\u00f3n \u00a0 parafiscal, definir\u00e1 directamente los casos y condiciones en que se aplica, sin \u00a0 necesidad de supeditarse a los dictados generales de una supuesta ley marco en \u00a0 la materia, requisito \u00e9ste que la Corte reputa inexistente\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[102] \u00a0 Sentencia C-748 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[103] \u00a0 Sentencia C-891 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[104] \u00a0 Sentencia C-253 de 1995. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[105] \u00a0 Sentencia C-253 de 1995. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[106] \u00a0 Sentencia C-253 de 1995. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[107] \u00a0 Sentencia C-253 de 1995. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[108] \u00a0 Sentencia C-253 de 1995. Tambi\u00e9n con esa orientaci\u00f3n se encuentran las \u00a0 sentencias C-537 de 1995 y C-602 de 2015. En esta \u00faltima la Corte record\u00f3 que \u201csolo cuando la falta de claridad sea insuperable se \u00a0 origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la \u00a0 obligaci\u00f3n tributaria\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[109] \u00a0Sentencia C-474 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[110] En la \u00a0 sentencia C-690 de 2003 explic\u00f3 este Tribunal: \u201cCuando hay espec\u00edfica reserva de ley, de la propia norma que establece la \u00a0 reserva se desprenden\u00a0 los par\u00e1metros que permiten especificar la \u00a0 articulaci\u00f3n de fuentes. Por la manera como, en cada caso, las potestades de \u00a0 regulaci\u00f3n se distribuyen entre la ley y el reglamento, es posible distinguir, \u00a0 siguiendo la jurisprudencia de la Corte, entre reservas m\u00e1s o menos estrictas, \u00a0 en relaci\u00f3n con la posibilidad de concreci\u00f3n administrativa de los elementos \u00a0 contenidos en la ley\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[111] \u00a0Sentencia C-690 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[112] \u00a0 Sentencia C-228 de 2010. Ha sostenido la Corte que la exigencia prevista no se \u00a0 satisface estableciendo \u00fanicamente la tarifa m\u00e1xima. Sobre el particular la \u00a0 sentencia C-577 de 1995 sostuvo: \u201cCiertamente \u00a0 el establecimiento de un tope m\u00e1ximo es un l\u00edmite a la discrecionalidad de la \u00a0 autoridad administrativa encargada de fijar la tarifa. Sin embargo este l\u00edmite \u00a0 no parece suficiente para cumplir con los objetivos constitucionales de que \u00a0 trata el inciso segundo del art\u00edculo 338 de la C.P., pues el rango de libertad \u00a0 que se deja a la autoridad administrativa no puede ser entendido sino como la \u00a0 atribuci\u00f3n de una facultad discrecional que en nada se compadece con el \u00a0 principio de legalidad del tributo. La habilitaci\u00f3n constitucional al legislador \u00a0 para otorgar a la autoridad administrativa la facultad de fijar una tarifa, no \u00a0 puede ser entendida como la autorizaci\u00f3n de entregarle a la administraci\u00f3n una \u00a0 funci\u00f3n discrecional. La \u00fanica facultad que la ley puede delegar en la autoridad \u00a0 administrativa es la de ajustar el monto del tributo a los costos de un servicio \u00a0 o a los precios de un beneficio, seg\u00fan los criterios que el legislador \u00a0 defina\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[113] \u00a0 Sentencia C-577 de 1995. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[114] \u00a0 Sentencia C-525 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[115] \u00a0 Sentencia C-525 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[116] \u00a0 Sentencia C-525 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[117] En \u00a0 similar direcci\u00f3n se ha pronunciado la sentencia C-482 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[119] En la \u00a0 sentencia C-866 de 1999 la Corte indic\u00f3 lo siguiente al referirse a la necesidad \u00a0 de celebraci\u00f3n de un convenio cuando la atribuci\u00f3n de una funci\u00f3n p\u00fablica a los \u00a0 particulares ten\u00eda su origen en una decisi\u00f3n administrativa: \u201cEn efecto, la imposici\u00f3n \u00a0 unilateral del ejercicio de funciones administrativas por voluntad de los \u00a0 funcionarios p\u00fablicos, mediante acto administrativo de contenido particular, \u00a0 como es aquel a que se refiere la normatividad impugnada, desconoce el principio \u00a0 de igualdad, puesto que si bien es cierto es deber de toda persona y de los \u00a0 ciudadanos participar en la vida pol\u00edtica, c\u00edvica y comunitaria del pa\u00eds, y \u00a0 hacer efectivo el principio de solidaridad, dichos deberes deben cumplirse y \u00a0 hacerse cumplir dentro de los conceptos de justicia y equidad, sin imponer a \u00a0 determinados ciudadanos cargas exclusivas o particulares, que por no afectar a \u00a0 los dem\u00e1s, resultan desproporcionadas. \/\/ Imponer unilateralmente a cierto y \u00a0 determinado particular el ejercicio de una funci\u00f3n administrativa, sin contar \u00a0 con su consentimiento, denota un evidente quebrantamiento del principio de \u00a0 justicia distributiva y de justicia conmutativa. Exigirles a algunos ciudadanos \u00a0 una serie de obligaciones, excluyendo de esas cargas excepcionales a los dem\u00e1s \u00a0 individuos, aunque se encuentren en id\u00e9ntica situaci\u00f3n, significa establecer el \u00a0 principio conocido como la “acepci\u00f3n de personas”, opuesto a la igualdad propia \u00a0 de la justicia. \/\/ Por \u00a0 ello la atribuci\u00f3n unilateral a particulares de dichas funciones, exige una \u00a0 norma de contenido absolutamente general, que cobije el universo entero de las \u00a0 personas naturales o jur\u00eddicas particulares a quienes, por estar en determinada \u00a0 e igual situaci\u00f3n, incumbir\u00eda el cumplimiento de un mismo deber, cual ser\u00eda el \u00a0 de ejercer determinada funci\u00f3n administrativa. En tal sentido, s\u00f3lo la ley o la \u00a0 Constituci\u00f3n pueden llevar a cabo la referida imposici\u00f3n unilateral, sin \u00a0 necesidad de aceptaci\u00f3n expresa por medio de convenio. Si bien, como lo ha \u00a0 indicado esta Corporaci\u00f3n \u201cpara asignar funciones p\u00fablicas a los \u00a0 particulares, la Constituci\u00f3n no exige que ellos expresen su consentimiento \u00a0 previamente\u201d,\u00a0tal imposici\u00f3n unilateral exige ser llevada a cabo mediante \u00a0 una norma de contenido general, por las razones antedichas, referentes a la \u00a0 preservaci\u00f3n del principio de igualdad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[120] \u00a0 Sentencia C-543 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[121] \u00a0 Sentencia C-543 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[122] \u00a0 Sentencia C-1170 de 2004. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[123] Interesa destacar que el \u00a0 art\u00edculo 2\u00ba ha previsto que las normas de la Parte Primera del C\u00f3digo se aplican \u00a0 a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder p\u00fablico en \u00a0 sus distintos \u00f3rdenes, sectores y niveles, a los \u00f3rganos aut\u00f3nomos e \u00a0 independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones \u00a0 administrativas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[124] Cabe \u00a0 se\u00f1alar que la Ley 51 de 1966 tuvo por objeto establecer una Cuota de \u00a0 Fomento para el cultivo de cereales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[125] La \u00a0 Corte, desde sus primeras providencias y en particular en la sentencia C-228 de \u00a0 1993, se refiri\u00f3 a la competencia reglamentaria en relaci\u00f3n con asuntos \u00a0 tributarios del modo que sigue: \u201cEl hecho \u00a0 de que sea una facultad restrictiva del Congreso lo referente a la obligaci\u00f3n \u00a0 tributaria, no implica que el Presidente de la Rep\u00fablica no pueda ejercer su \u00a0 potestad reglamentaria, la cual no s\u00f3lo es leg\u00edtima, sino necesaria para ajustar \u00a0 a las circunstancia reales de la Naci\u00f3n, las disposiciones generales impuestas \u00a0 por el legislador\u201d. Esta orientaci\u00f3n ha sido reiterada, por ejemplo, en la \u00a0 sentencia C-594 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[126] \u00a0C-983 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[127] Este \u00a0 anexo corresponde al texto elaborado por el Magistrado Luis Guillermo Guerrero \u00a0 P\u00e9rez y que se encontraba incluido en el cap\u00edtulo de antecedentes de la ponencia \u00a0 presentada por dicho Magistrado a la Sala Plena. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[128] \u00a0M.P. \u00a0 Nilson Pinilla Pinilla. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[129] \u00a0M.P. \u00a0 \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[130] \u00a0M.P. \u00a0 Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[131] Para \u00a0 este efecto se transcriben fragmento de las sentencias C-678 de 1998 (M.P. \u00a0 Alfredo Beltr\u00e1n Sierra), C-191 de 1996 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) y \u00a0 C-025 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[132] \u00a0KELSEN, Hans, Teor\u00eda pura del Derecho, M\u00e9xico: Porr\u00faa, 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[133] \u00a0\u00a0Sobre la importancia de la parafiscalidad en el sector \u00a0 agropecuario cfr. Mauricio Plazas Vega, Los escollos gubernamentales a \u00a0 la parafiscalidad agropecuaria en Colombia. Necesidad de una urgente reflexi\u00f3n \u00a0 del gobierno sobre su significado y su crucial importancia, Bogot\u00e1, 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[134] \u00a0\u00a0Estas leyes son, entre otras, las siguientes: (i) Ley 89 de \u00a0 1993, que crea el Fondo Nacional del Ganado y asigna su administraci\u00f3n a \u00a0 Fedegan; (ii) Ley 117 de 1994, que crea el Fondo Nacional Av\u00edcola y que asigna \u00a0 su administraci\u00f3n a Fenavi; (iii) la Ley 118 de 1994, modificada por la Ley 726 \u00a0 de 2001, que crea el Fondo de Fomento Hortifrut\u00edcola y que asigna su \u00a0 administraci\u00f3n de Asohofrucol; (iv) la Ley 138 de 1994, que crea el Fondo de \u00a0 Fomento Palmero y asigna su administraci\u00f3n a Fedepalma; (v) la Ley 219 de 1995, \u00a0 que crea el Fondo de Fomento Algodonero y asigna su administraci\u00f3n a una entidad \u00a0 representativa del sector del orden nacional; (vi) la Ley 272 de 1996, que crea \u00a0 el Fondo Nacional de la Porcicultura y asigna su administraci\u00f3n a la Asociaci\u00f3n \u00a0 Colombiana de Porcicultura; (vii) la Ley 534 de 1999, que crea el Fondo Nacional \u00a0 del Tabaco y asigna su administraci\u00f3n a Fedetabaco; (viii) la Ley 686 de 2001, \u00a0 que crea el Fondo de Fomento Cauchero y asigna su administraci\u00f3n a la \u00a0 Confederaci\u00f3n Cauchera de Colombia; (ix) la Ley 1707 de 2014, que crea el Fondo \u00a0 de Fomento de la Papa, y asigna su administraci\u00f3n a la entidad m\u00e1s \u00a0 representativa del sector a nivel nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[135] \u00a0\u00a0Las dem\u00e1s agremiaciones de los otros subsectores no manejan \u00a0 fondos parafiscales de fomento, pero no porque en esos casos se haya acogido \u00a0 otro modelo econ\u00f3mico para su administraci\u00f3n, sino porque no se ha obtenido el \u00a0 consenso para la imposici\u00f3n de un gravamen sectorial. As\u00ed, Analac, Asocolflores, \u00a0 Augura, Asbama, Asoca\u00f1a, Proca\u00f1a, Asoovinos, Anco, Asobufalos, Fenalfique, \u00a0 Fedemaderas, Acuanal y Fedacua cumplen fundamentalmente funciones de \u00a0 representaci\u00f3n gremial, y excepcionalmente de provisi\u00f3n de bienes y servicios \u00a0 sectoriales o de mecanismos de estabilizaci\u00f3n mediante cuotas voluntarias de sus \u00a0 afiliados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[136] \u00a0\u00a0En las sentencias C-178 de 2016 (M.P. Mar\u00eda Victoria Calle \u00a0 Correa) y C-228 de 2009 (M.P Humberto Antonio Sierra Porto) el art\u00edculo 29 del \u00a0 EOP sirvi\u00f3 como par\u00e1metro de constitucionalidad de las leyes. En el primer caso, \u00a0 para evaluar la validez de una norma legal que modificaba la destinaci\u00f3n \u00a0 sectorial de las contribuciones parafiscales del sector hotelero, y en el \u00a0 segundo caso, en el que se regulaba la destinaci\u00f3n de las contribuciones \u00a0 parafiscales para la promoci\u00f3n del turismo. En el primero de estos fallos la \u00a0 Corte sostuvo expresamente que \u201cel art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del \u00a0 Presupuesto hace parte del par\u00e1metro de control constitucionalidad (\u2026) las \u00a0 leyes org\u00e1nicas sirven de par\u00e1metro de control de las ordinarias pues al igual \u00a0 que las estatutarias hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido \u00a0 lato, y establecen condiciones para la producci\u00f3n de las normas ordinarias (\u2026) \u00a0 el decreto 111 de 1996 compila dos leyes org\u00e1nicas, de manera que s\u00ed puede ser \u00a0 invocado para el control de constitucionalidad de las leyes ordinarias\u201d \u00a0 (subrayado por fuera de texto). Por su parte en la sentencia C-228 de \u00a0 2009 se arrib\u00f3 a esta misma conclusi\u00f3n, sosteniendo que \u201cpor v\u00eda de incumplir \u00a0 una disposici\u00f3n org\u00e1nica, la ley ordinaria puede vulnerar la cl\u00e1usula \u00a0 constitucional que autoriza al legislador a regular ciertas materias \u00fanicamente \u00a0 mediante el tr\u00e1mite de leyes org\u00e1nicas o estatutarias (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
[137] \u00a0\u00a0Al respecto cfr. las sentencias C-472 de 2016 (M.P. \u00a0 Alejandro Linares Cantillo), C-602 de 2015 (M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio), \u00a0 C-289 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-615 de 2013 (M.P. Luis Ernesto \u00a0 Vargas Silva), C-167 de 2014 (M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa), C- 891 de 2012 \u00a0 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-704 de 2010 (M.P. Mar\u00eda Victoria Calle \u00a0 Correa), y C-690 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-597 de 2000 (M.P. \u00c1lvaro \u00a0 Tafur Galvis). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[138]\u00a0 Con fundamento en esta regla, en \u00a0 m\u00faltiples oportunidades este tribunal ha declarado la inexequibilidad de \u00a0 aquellas normas que delegan en instancias distintas al propio Congreso, la \u00a0 definici\u00f3n de estos elementos medulares del sistema tributario.\u00a0 En la \u00a0 sentencia C-602 de 2015 (M.P. Jorge Iv\u00e1n \u00a0 Palacio Palacio), por ejemplo, la Corte declar\u00f3 la inconstitucionalidad de las \u00a0 normas que facultaron al gobierno nacional para crear y reglamentar est\u00edmulos \u00a0 tributarios para las empresas y personas naturales que se vincularan a los \u00a0 programas de trabajo y educaci\u00f3n, que efectuaran inversiones en los centros de \u00a0 reclusi\u00f3n, o que incorporaran a sus actividades a los pospenados con buena \u00a0 conducta, sobre la base de que esta materia deb\u00eda ser regulada por el Congreso \u00a0 de la Rep\u00fablica. Por su parte, en la sentencia C-690 de 2003 (M.P. Rodrigo \u00a0 Escobar Gil) se hizo lo propio en relaci\u00f3n con las normas que, para efectos \u00a0 tributarios, remit\u00edan a las definiciones de la OCDE y del gobierno nacional \u00a0 sobre las jurisdicciones de menor imposici\u00f3n y sobre los pa\u00edses considerados \u00a0 como para\u00edsos fiscales. Y en la sentencia C-167 de 2014 (M.P. Mar\u00eda Victoria \u00a0 Calle Correa) se declar\u00f3 la inexequibilidad de los preceptos legales que al \u00a0 regular unas tasas en favor del INVIMA, dejaron en manos de las instancias \u00a0 gubernamentales la definici\u00f3n de algunos aspectos de los hechos gravables del \u00a0 referido tributo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[139] \u00a0\u00a0M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[140] \u00a0\u00a0M.P. Nilson Pinilla Pinilla. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[141] \u00a0\u00a0M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[142] \u00a0\u00a0M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[143] \u00a0\u00a0M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[144] \u00a0\u00a0Las leyes que crean los fondos sectoriales establecen que la organizaci\u00f3n \u00a0 gremial debe sujetarse a las condiciones espec\u00edficas determinadas por el \u00a0 Ministerio de Agricultura en cuanto a los criterios de gerencia estrat\u00e9gica y \u00a0 administraci\u00f3n por objetivos y dem\u00e1s condiciones de ejecuci\u00f3n del contrato. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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