T-231-96<\/p>\n
Sentencia T-231\/96 <\/p>\n
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Controversia contractual\/CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Procedencia excepcional de tutela <\/p>\n
La acci\u00f3n de tutela no procede para la resoluci\u00f3n de los conflictos derivados de la actividad contractual. Para que el recurso de tutela en relaci\u00f3n con contratos administrativos sea aceptable es necesario que los dem\u00e1s medios judiciales se revelen como insuficientes o inid\u00f3neos. <\/p>\n
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Controversia contractual por suministro de carb\u00f3n <\/p>\n
La acci\u00f3n de tutela no es el mecanismo adecuado para ventilar los conflictos presentados en torno al contrato de suministro de carb\u00f3n. La acci\u00f3n de tutela s\u00f3lo procede cuando no existe otro medio id\u00f3neo y efectivo de defensa judicial, situaci\u00f3n que no es la del presente caso, como quiera que a trav\u00e9s de la mencionada acci\u00f3n contractual se puede no s\u00f3lo determinar cu\u00e1l de las partes no cumpli\u00f3 con sus obligaciones, sino tambi\u00e9n precisar lo relacionado con indemnizaciones y con otras declaraciones o condenas. <\/p>\n
Referencia: Expediente T-90038 <\/p>\n
Actor: Provisiones e Inversiones Ltda. <\/p>\n
Improcedencia de la acci\u00f3n de tutela para resolver controversias derivadas de contratos estatales <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
La Sala Tercera de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz y Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, ha pronunciado <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
En el proceso de tutela n\u00famero T-90038 promovido por la Sociedad Provisiones e Inversiones Ltda. contra la Sociedad Centrales El\u00e9ctricas del Norte de Santander S.A. <\/p>\n
ANTECEDENTES <\/p>\n
1. La Sociedad Provisiones e Inversiones Ltda. celebr\u00f3, el d\u00eda 16 de febrero de 1995, un contrato de suministro con la empresa industrial y comercial del Estado, Centrales El\u00e9ctricas del Norte de Santander S.A. Provisiones e Inversiones Ltda. se comprometi\u00f3 a suministrar a Centrales El\u00e9ctricas un total de sesenta mil toneladas de carb\u00f3n mineral, cuyo valor ascender\u00eda a mil dieciocho millones ciento cuarenta mil pesos ($ 1\u2019018.140.000.oo). <\/p>\n
2. El contrato en menci\u00f3n se identific\u00f3 con el numero 051 de 1995. Dentro de las cl\u00e1usulas del mismo se establecieron las referentes a las condiciones para los pagos, a la forma de obtenci\u00f3n y determinaci\u00f3n de la muestra representativa del mineral para evaluar la calidad del mismo, as\u00ed como el procedimiento a seguir en caso de presentarse discrepancias entre los contratantes a este respecto. De igual forma, se acord\u00f3 la facultad de la empresa industrial y comercial del Estado para efectuar ajustes o descuentos en las facturas de cobro en el caso de que la proveedora no suministrara el mineral en las condiciones descritas en el contrato, y se estipul\u00f3 lo relacionado con las multas por incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato. <\/p>\n
Al respecto interesa transcribir las siguientes cl\u00e1usulas del contrato (las subrayas no son del original): <\/p>\n
CL\u00c1USULA QUINTA.- FORMA Y CONDICIONES DE PAGOS: El contratista presentar\u00e1 a la empresa cuentas de cobro quincenales, relacionando los centros de producci\u00f3n correspondientes a los suministros de estos per\u00edodos. Para cancelar el valor de estas cuentas de cobro, la EMPRESA dispondr\u00e1 de 30 d\u00edas de calendario, contados a partir de la fecha de su aprobaci\u00f3n. PARAGRAFO PRIMERO: EL CONTRATISTA suministrar\u00e1 el carb\u00f3n procedente de los centros de producci\u00f3n relacionados en el Anexo 2. El incumplimiento por parte del CONTRATISTA, a lo establecido en esta relaci\u00f3n ser\u00e1 causal de terminaci\u00f3n del presente contrato. Cualquier variaci\u00f3n a esta relaci\u00f3n se har\u00e1 mediante acta de acuerdo entre las partes. PARAGRAFO SEGUNDO: Si la calidad de carb\u00f3n suministrada durante una quincena, resulta por debajo de las especificaciones t\u00e9cnicas garantizadas en cuanto a poder calor\u00edfico bruto en base como se recibe (inferior a 6.950 kilocalor\u00edas por kilogramo), para efectos de liquidaci\u00f3n se corregir\u00e1 el valor de este suministro quincenal, para lo cual se aplicar\u00e1 la f\u00f3rmula siguiente: PUA = PUR* PCP\/ PCG en donde PUA es el precio unitario ajustado por tonelada, PCP es el poder calor\u00edfico bruto promedio (en base como se recibe), y PCG es el poder calor\u00edfico bruto garantizado (en base como se recibe). El valor de la correcci\u00f3n se descontar\u00e1 de las cuentas de cobro pendientes de pago. <\/p>\n
CLAUSULA DECIMOTERCERA- CONTROL DE CALIDAD: La EMPRESA tendr\u00e1 a su cargo la realizaci\u00f3n de los an\u00e1lisis de laboratorio para controlar el cumplimiento de las especificaciones pactadas en la cl\u00e1usula octava. El muestreo y el registro de la calidad del carb\u00f3n lo har\u00e1 la EMPRESA de acuerdo con el siguiente procedimiento: a) Se tomar\u00e1 una muestra de cinco (5) kilogramos de cada entrega, la cual se tratar\u00e1 siguiendo los lineamientos de las normas ASTM, para obtener de ella la humedad superficial por entrega y su participaci\u00f3n en la muestra representativa de un mil (1.000) toneladas m\u00e9tricas suministradas por el CONTRATISTA. De esta muestra se obtendr\u00e1 la muestra para an\u00e1lisis y el testigo contractual libre de humedad superficial; que ser\u00e1 conservado por la Empresa y entregado al CONTRATISTA en caso de discrepancia sobre los resultados obtenidos. En el caso de \u00e9ste \u00faltimo evento, la muestra testigo se analizar\u00e1 en los laboratorios de INGEOMINAS o en laboratorio que convengan las partes, siendo el resultado definitivo para dilucidar el desacuerdo (…) e) Dentro de los diez (10) d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la terminaci\u00f3n de cada per\u00edodo quincenal, la EMPRESA entregar\u00e1 al CONTRATISTA el registro de la calidad del carb\u00f3n suministrado durante este per\u00edodo, el cual deber\u00e1 indicar la humedad superficial, humedad residual, ceniza y poder calor\u00edfico promedio. PARAGRAFO PRIMERO. Transcurridos dos (2) meses de haber recibido el CONTRATISTA el registro quincenal de calidad del carb\u00f3n, sin que \u00e9ste hubiera formulado reclamo alguno, se entiende aceptado el resultado y la EMPRESA podr\u00e1 desechar las muestras testigo del per\u00edodo correspondiente. (…) PAR\u00c1GRAFO TERCERO: La EMPRESA acepta que espor\u00e1dicamente y sin previo aviso, el CONTRATISTA se haga presente cuando lo estime conveniente en el proceso de toma de muestras que se indica en la presente cl\u00e1usula (…). <\/p>\n
CLAUSULA DECIMOQUINTA.- MULTAS: En caso de incumplimiento de cualquiera de las obligaciones derivadas de este contrato, la EMPRESA impondr\u00e1 multas sucesivas al proveedor hasta lograr el cabal cumplimiento de la obligaci\u00f3n correspondiente, as\u00ed: Si se trata de incumplimiento en las entregas mensuales de carb\u00f3n pactadas las multas ser\u00e1n equivalentes al diez por ciento (10%) del valor de la cantidad dejada de entregar; si se trata de incumplimiento en cualquier otra de las obligaciones de este contrato las multas ser\u00e1n del 0.1% del valor del contrato por cada semana que transcurra hasta lograr el cabal cumplimiento de la obligaci\u00f3n correspondiente. PARAGRAFO: Las multas ser\u00e1n impuestas por la EMPRESA en cualquier momento, antes de la liquidaci\u00f3n del contrato. EL CONTRATISTA deber\u00e1 cancelar su valor en un plazo de quince (15) d\u00edas calendario, contados a partir de la notificaci\u00f3n. En caso contrario, la EMPRESA podr\u00e1 descontarlas de las cuentas pendientes de pago al CONTRATISTA dentro del presente Contrato y\/o hacerlas efectivas en la garant\u00eda de cumplimiento. <\/p>\n
Adicionalmente, se estipul\u00f3 la designaci\u00f3n de un interventor por parte de la empresa Centrales El\u00e9ctricas del Norte de Santander. Sobre el punto, la cl\u00e1usula vig\u00e9simocuarta estableci\u00f3: <\/p>\n
CLAUSULA VIGESIMOCUARTA.- INTERVENTORIA: La EMPRESA ejercer\u00e1 la vigilancia t\u00e9cnica de los trabajos y del desarrollo del Contrato directamente y\/o por intermedio del interventor que ser\u00e1 su representante para este efecto. La EMPRESA podr\u00e1 modificar esta designaci\u00f3n durante el desarrollo del contrato sin que ello constituya motivo de reclamaci\u00f3n por parte del CONTRATISTA. El interventor de la EMPRESA ser\u00e1 el encargado de exigir el fiel cumplimiento del Contrato y la buena ejecuci\u00f3n de todos los trabajos de acuerdo con las especificaciones y dem\u00e1s documentos de este Contrato. La interventor\u00eda ser\u00e1 el conducto regular para las relaciones entre la EMPRESA y el CONTRATISTA y a trav\u00e9s de ella se tramitar\u00e1n los asuntos relacionados con el Contrato. Las actas que se suscriban entre el Interventor y el CONTRATISTA requerir\u00e1n del visto bueno de la EMPRESA para tener validez. <\/p>\n
3. Al contrato se anex\u00f3 un programa de entregas, que corr\u00eda desde el mes de febrero de 1995 hasta enero de 1996 (incluidos), en el cual se se\u00f1alaba la cantidad de toneladas de carb\u00f3n que deb\u00edan ser entregadas mensualmente. Con todo, en el expediente se puede advertir que las entregas se iniciaron en el mes de marzo, sin que ninguna de las partes contractuales elevara su protesta. <\/p>\n
4. La labor de interventor\u00eda del contrato fue confiada al ingeniero Alvaro Hern\u00e1ndez Mel\u00e9ndez, quien se desempe\u00f1aba desde el a\u00f1o de 1987 como jefe del Grupo Qu\u00edmico de la Divisi\u00f3n de Termotasajero. El nombramiento fue realizado por el director de Termotasajero, Edgar Daniel Molina Torres, de acuerdo con la comunicaci\u00f3n enviada a la compa\u00f1\u00eda contratista, por el referido director, el d\u00eda 9 de marzo de 1995. <\/p>\n
5. Desde la primera entrega se presentaron divergencias entre las dos partes contratantes. Estas diferencias continuaron durante todo el tiempo de duraci\u00f3n del contrato, como se puede deducir del hecho de que cada una de las quince facturas presentadas por el Contratista, entre los meses de marzo y septiembre, fue devuelta por parte de Centrales El\u00e9ctricas de Norte de Santander S.A., despu\u00e9s de que \u00e9sta realizaba los respectivos an\u00e1lisis del carb\u00f3n suministrado. En sus comunicaciones, Centrales El\u00e9ctricas del Norte de Santander solicitaba que se ajustaran los precios a las calidades que hab\u00eda encontrado en el carb\u00f3n y, adem\u00e1s, exig\u00eda que se dedujeran de las facturas las multas correspondientes a los incumplimientos en los suministros, fund\u00e1ndose para hacerlo en las cl\u00e1usula quinta, par\u00e1grafo segundo, y d\u00e9cimoquinta del contrato. Sobre los suministros cabe resaltar que, de acuerdo con los documentos de esta compa\u00f1\u00eda, el Contratista habr\u00eda incumplido en todas las ocasiones con las cantidades de carb\u00f3n pactadas para entrega, con excepci\u00f3n del mes de junio, en el cual habr\u00eda superado la cantidad exigida. <\/p>\n
Asimismo, Provisiones e Inversiones Ltda. manifest\u00f3 reiteradamente su inconformidad con los an\u00e1lisis de carb\u00f3n realizados por Centrales El\u00e9ctricas. Por ello, a partir de la entrega ejecutada en la segunda quincena del mes de marzo de 1995 solicit\u00f3 en forma insistente, apoy\u00e1ndose para ello en la cl\u00e1usula d\u00e9cimotercera del contrato, que las muestras de mineral se enviaran al Laboratorio de la Universidad Francisco de Paula Santander, en C\u00facuta, para efectos de constatar la calidad del mineral. <\/p>\n
En un principio, Centrales El\u00e9ctricas del Norte de Santander S.A. rechaz\u00f3 la propuesta de enviar las muestras a la Universidad e insisti\u00f3 en remitirlas al laboratorio de Ingeominas, en Bogot\u00e1, afirmando que \u00e9ste hab\u00eda sido indicado en el contrato como la primera opci\u00f3n en caso de que se presentaran discrepancias al respecto. Para el efecto, en cuatro oportunidades – comunicaciones de abril 3 y 26, mayo 10 y julio 10 de 1995 – le solicit\u00f3 a Inversiones y Provisiones Ltda. que enviara un representante para recoger las muestras o testigos de carb\u00f3n que deb\u00edan ser enviados al laboratorio de Ingeominas. <\/p>\n
<\/p>\n
Posteriormente, el d\u00eda 18 de agosto, Centrales El\u00e9ctricas acept\u00f3 enviar las muestras al Laboratorio de la Universidad Francisco de Paula Santander. En su carta le solicitaba a la proveedora que enviara un delegado a la Central Termoel\u00e9ctrica de Termotasajero, el d\u00eda 24 de agosto, para identificar las muestras testigo para el an\u00e1lisis. <\/p>\n
El d\u00eda 7 de septiembre, el representante de Provisiones e Inversiones Ltda. se dirigi\u00f3 al gerente de Centrales El\u00e9ctricas del Norte de Santander S.A., mediante comunicaci\u00f3n escrita. El objeto de su carta era protestar por la manera en que se ven\u00edan imponiendo las multas, a la vez que manifestar que las repetidas sanciones pecuniarias les hab\u00edan causado grandes perjuicios econ\u00f3micos, raz\u00f3n por la cual conclu\u00eda que “PROVISIONES E INVERSIONES LTDA. en contra de su voluntad y ante la imposibilidad de seguir cumpliendo con el contrato 051\/95 en las condiciones aqu\u00ed denunciadas se ve obligada a suspender los suministros de carb\u00f3n a CENTRALES ELECTRICAS DEL NORTE DE SANTANDER S.A. lo cual har\u00e1 efectivo a partir del pr\u00f3ximo 16 de septiembre del a\u00f1o en curso”. Dentro de las aseveraciones contenidas en la referida carta interesa destacar las siguientes: <\/p>\n
a) El interventor del contrato no hab\u00eda sido nombrado en forma legal por la empresa, puesto que su designaci\u00f3n no la hab\u00eda efectuado el gerente de Centrales, sino el director de Termotasajero, el cual no estar\u00eda autorizado para hacerlo. Asimismo, en consonancia con lo anterior, al interventor no se le hab\u00edan se\u00f1alado sus atribuciones. Todo ello significar\u00eda que las actuaciones del interventor carec\u00edan de cualquier validez jur\u00eddica. <\/p>\n
<\/p>\n
b) El hecho de que el interventor fuera a la vez empleado de la empresa contratante significaba que \u00e9l actuaba como juez y parte dentro del proceso contractual. <\/p>\n
<\/p>\n
c) El interventor pod\u00eda \u00fanicamente desempe\u00f1ar labores t\u00e9cnicas, y no administrativas, raz\u00f3n por la cual no estar\u00eda autorizado para imponer sanciones o multas. <\/p>\n
<\/p>\n
d) En la imposici\u00f3n de las sanciones se hab\u00edan desconocido los principios del debido proceso y los t\u00e9rminos del par\u00e1grafo de la cl\u00e1usula d\u00e9cimoquinta del contrato, por cuanto las multas hab\u00edan sido colocadas y deducidas directamente de las cuentas de cobro sin que mediara un procedimiento administrativo, esto es, sin darle oportunidad al sancionado de manifestar sus argumentos y sin respetar los plazos estipulados para pagar las multas. <\/p>\n
Asimismo, el d\u00eda 8 de septiembre, la firma proveedora envi\u00f3 una carta al interventor, en la cual expresa su desconfianza en relaci\u00f3n con la toma de las muestras para el an\u00e1lisis de laboratorio, as\u00ed: “Me permito reiterarle las advertencias que hemos venido formulando sobre la inobservancia del debido proceso que garantice el principio de equidad e imparcialidad entre las partes expres\u00e1ndole nuestras reservas sobre la autenticidad de las actuaciones de la dependencia a su cargo. Es claro y evidente que la toma, muestreo, manipuleo, an\u00e1lisis y custodia de la mal llamada muestra testigo la hace su dependencia en forma unilateral, sin la m\u00e1s m\u00ednima participaci\u00f3n de nuestra parte (sic), buscando en nosotros un acto de fe que ser\u00eda ingenuo aceptar debido a conductas e intereses que comprometen a las personas encargadas de dar finalmente los resultados”. <\/p>\n
Centrales El\u00e9ctricas del Norte de Santander di\u00f3 respuesta a la comunicaci\u00f3n del d\u00eda 7 mediante escritos fechados el 15 de septiembre y el 17 de octubre de 1995. Expres\u00f3 que ante el incumplimiento contractual de Provisiones e Inversiones se ve\u00eda obligada a hacer efectiva la p\u00f3liza de cumplimiento y a aplicar la cl\u00e1usula penal, sin perjuicio de las dem\u00e1s acciones legales pertinentes. Igualmente, manifest\u00f3 lo siguiente: <\/p>\n
a) La empresa proveedora hab\u00eda aceptado en la cl\u00e1usula quinta, par\u00e1grafo segundo, la pr\u00e1ctica de descuentos. <\/p>\n
<\/p>\n
b) Las multas hab\u00edan sido acordadas en la cl\u00e1usula d\u00e9cimoquinta. Las comunicaciones del interventor no constitu\u00edan una imposici\u00f3n de multas, sino que buscaban simplemente notificarles que hab\u00edan suministrado menos carb\u00f3n que el pactado y manifestarles a cu\u00e1nto ascend\u00eda la pena pecuniaria causada por el incumplimiento. As\u00ed, se conclu\u00eda que “las multas ser\u00e1n impuestas con las formalidades del caso, y en tal oportunidad usted estar\u00e1 en su derecho de ejercer las acciones que las normas legales le confieren”. <\/p>\n
<\/p>\n
c) El nombramiento del interventor hab\u00eda sido aprobado por la gerencia de Centrales y esa calidad le hab\u00eda sido reconocida hasta el momento por la empresa contratista. Asimismo, el interventor no hab\u00eda incurrido en ning\u00fan impedimento para actuar como tal por el hecho de trabajar en Centrales, pues la cl\u00e1usula vig\u00e9simocuarta as\u00ed lo permit\u00eda y, adem\u00e1s, de acuerdo con la ley, la empresa contratante no ten\u00eda obligaci\u00f3n de contratar un interventor externo, pues el contrato no hab\u00eda surgido de una licitaci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
d) La cl\u00e1usula d\u00e9cimotercera del contrato autorizaba a la empresa contratista para realizar los an\u00e1lisis de laboratorio e indicaba el procedimiento para el muestreo, se\u00f1alando que en caso de que se presentaran divergencias se pod\u00eda acudir a un laboratorio distinto, de acuerdo con lo que convinieran las partes. <\/p>\n
6. La sociedad Provisiones e Inversiones Ltda., mediante apoderado judicial, interpuso acci\u00f3n de tutela contra Centrales El\u00e9ctricas del Norte de Santander por considerar que las actuaciones de esta \u00faltima vulneraron su derecho al debido proceso (C.P. art. 29). <\/p>\n
Expone la actora que desde un primer momento la empresa electrificadora actu\u00f3 de mala fe. Considera el apoderado de la sociedad demandante que la designaci\u00f3n del Interventor del contrato se realiz\u00f3 en forma irregular, como quiera que no fue nombrado por la empresa demandada sino por el director de la central de Termotasajero, quien no ostentaba la calidad de representante de la sociedad electrificadora. Adicionalmente, precisa, tal designaci\u00f3n nunca le fue comunicada a su representada. Indica que Centrales El\u00e9ctricas de Santander intent\u00f3 subsanar tal irregularidad mediante comunicaci\u00f3n de septiembre 15 de 1995 donde ratifica a posteriori tal nombramiento. Por tanto, considera que el acto de nombramiento del interventor es inexistente, dada la falta de competencia del nominador, y que las actuaciones por \u00e9ste adelantadas son igualmente irregulares. <\/p>\n
De otro lado, expresa que el interventor, si bien comunicaba los resultados a la proveedora, actu\u00f3 de manera \u201cdudosa y ama\u00f1ada\u201d al efectuar una serie de descuentos sin dar oportunidad a Provisiones e Inversiones Ltda. para ejercer su derecho de defensa. En efecto, sostiene la demandante que el interventor realiz\u00f3 descuentos haciendo caso omiso de las comunicaciones de la proveedora, donde pon\u00eda de presente su desacuerdo en torno a las calidades y cantidades reportadas por los laboratorios de la electrificadora. Los descuentos, indica, fueron efectuados sin que existiera certeza sobre la calidad y sin que fuera clara la existencia de las supuestas muestras en que se basaron los mismos. En su concepto, dichas muestras carecen de credibilidad puesto que el \u201csupuesto\u201d interventor actu\u00f3 como \u201cjuez y parte\u201d. <\/p>\n
La sociedad actora destaca el hecho de que en diversas oportunidades, – 16 y 24 de mayo, 16 de junio, 24 de julio y 16 de agosto de 1995 -, puso de presente a la empresa demandada las diversas irregularidades en que estaba incurriendo y que en cada una de las ocasiones objet\u00f3 los resultados. De igual forma, sostiene que las muestras debieron enviarse al laboratorio por ella propuesto, ya que la cl\u00e1usula d\u00e9cimotercera del contrato preve\u00eda que \u00e9ste se fijar\u00eda de com\u00fan acuerdo. <\/p>\n
<\/p>\n
7. El Juzgado Tercero Civil del Circuito de la ciudad de C\u00facuta conoci\u00f3 en primera instancia del presente proceso de tutela. <\/p>\n
Hern\u00e1ndez Mel\u00e9ndez reconoci\u00f3 que la empresa demandante no estuvo de acuerdo en ninguna de las ocasiones con los an\u00e1lisis y ajustes del precio remitidos por la electrificadora en las factura de cobro, pero que tales ajustes estaban previstos en el contrato. <\/p>\n
El interventor se\u00f1al\u00f3 tambi\u00e9n que las muestras del material no las obtuvo \u00e9l directamente, sino a trav\u00e9s de un ingeniero qu\u00edmico, y destac\u00f3 que en diversas oportunidades cit\u00f3 al representante de la empresa actora a fin de entregarle las muestras o testigos de material, sin que \u00e9ste concurriera a su entrega. <\/p>\n
De igual forma, enfatiz\u00f3 que pese a las iniciales discrepancias en torno a cu\u00e1l deber\u00eda ser el laboratorio al que se remitieran las muestras, la empresa demandada resolvi\u00f3, en agosto de 1995, admitir el env\u00edo a la Universidad Francisco de Paula Santander. Sin embargo, relata, la demandante no concurri\u00f3 a recoger las muestras. <\/p>\n
Por \u00faltimo, puso de presente que la empresa demandante incumpli\u00f3 a partir de septiembre 20 con la entrega de los suministros. <\/p>\n
El apoderado de la empresa argumenta, por su parte, que la controversia planteada es de car\u00e1cter contractual por lo que debe dilucidarse de acuerdo con las normas contenidas en la Ley 80 de 1993. A su juicio, la acci\u00f3n no es procedente ni siquiera bajo la modalidad de mecanismo transitorio toda vez que no existe un perjuicio irremediable. En efecto, afirma, los eventuales perjuicios econ\u00f3micos pueden ser reclamados por otras v\u00edas judiciales. <\/p>\n
Estima el juez, en sentencia del 3 de noviembre de 1995, que la acci\u00f3n de tutela est\u00e1 consagrada como un mecanismo breve y sumario para lograr la protecci\u00f3n de los derechos constitucionales fundamentales, derechos que como inherentes al hombre no admiten discusi\u00f3n y deben ser objeto de protecci\u00f3n por parte del Estado. En este sentido, sostiene: <\/p>\n
“En este orden de ideas, considera el despacho que la acci\u00f3n de tutela no es el mecanismo id\u00f3neo para desatar el litigio que ha surgido entre los contratantes, toda vez que debe dilucidarse en forma clara cu\u00e1l de ellas ha incumplido con sus obligaciones contractuales que suponen una indemnizaci\u00f3n para el contratante cumplido, que debe probarse plenamente. Nos encontramos entonces, ante una discusi\u00f3n entre contratantes de la que emana el interrogante de qui\u00e9n ha violado el derecho a qui\u00e9n. No est\u00e1 claro de qu\u00e9 parte procede la violaci\u00f3n del derecho ante el enfrentamiento de argumentos de una y otra parte, luego, por l\u00f3gica conclusi\u00f3n y como la acci\u00f3n de tutela es para proteger derechos Constitucionales fundamentales que no admiten discusi\u00f3n o controversia, y cuando esta exista, el que se considere lesionado en su derecho debe acudir a la justicia ordinaria y\/o contencioso administrativa para que se dirima el conflicto, como en el caso de autos, el petente debe accionar por la segunda de las v\u00edas enunciadas con el fin de buscar la ineficacia de los actos a que se refiere su pretensi\u00f3n”. <\/p>\n
Precisa que la acci\u00f3n de tutela no puede ser instaurada a fin de provocar la iniciaci\u00f3n de procesos alternativos o sustitutivos o mudar competencias. Agrega que la acci\u00f3n no es procedente en el presente caso ni siquiera como mecanismo transitorio ya que el perjuicio que aduce la demandante no tiene car\u00e1cter irremediable. <\/p>\n
7. Por medio de escrito, presentado el d\u00eda nueve (9) de noviembre de 1995, el apoderado de la sociedad actora impugn\u00f3 el fallo de primera instancia. Sustent\u00f3 su apelaci\u00f3n con el argumento de que en el desarrollo del contrato se hab\u00eda quebrantado el equilibrio contractual y vulnerado los principios de eficiencia, equilibrio y buena fe que deben regir los contratos. Reitera que el muestreo se realiz\u00f3 en forma dudosa, sin permit\u00edrsele a Provisiones e Inversiones ejercer el derecho de defensa. La actora, advierte, debi\u00f3 someterse a ajustes y condenas injustas. Estima que es claro el incumplimiento de la parte demandada. <\/p>\n
8. La Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de C\u00facuta, mediante decisi\u00f3n proferida el d\u00eda 13 de diciembre de 1995, revoc\u00f3 parcialmente el fallo de primera instancia. <\/p>\n
Considera la Sala que, si bien es claro que la controversia se origina en la ejecuci\u00f3n de un contrato estatal y que la v\u00eda procedente para resolver las controversias que ocasionaron la suspensi\u00f3n del suministro no es otra diversa a la contencioso administrativa, debe analizarse la posible vulneraci\u00f3n del debido proceso. En efecto, concluye, del material probatorio se desprende que desde los inicios de la ejecuci\u00f3n del contrato la proveedora discrep\u00f3 de los an\u00e1lisis efectuados por la interventor\u00eda. Se\u00f1ala que la cl\u00e1usula d\u00e9cimotercera dispone que de existir discrepancias la muestra debe analizarse en el laboratorio que determinen las partes. No obstante, anota, no se sigui\u00f3 el procedimiento contemplado en tal cl\u00e1usula ya que la interventor\u00eda procedi\u00f3 a efectuar los ajustes sin haberse practicado el peritazgo. Esta situaci\u00f3n, afirma, se produjo de manera reiterada hasta la suspensi\u00f3n del suministro. Al respecto expone: <\/p>\n
Por tanto, concept\u00faa que \u201cal no darse el debido proceso en esta tramitaci\u00f3n, nace como consecuencia propia la violaci\u00f3n del derecho de defensa que forma parte integral del mismo, as\u00ed como tambi\u00e9n los derechos de contradicci\u00f3n, de igualdad entre las partes contratantes y de publicidad invocados como vulnerados\u201d. <\/p>\n
Indica que los ajustes perjudican en tal medida a Provisiones e Inversiones Ltda. que debi\u00f3 suspender los suministros. Por ello revoca la decisi\u00f3n de primera instancia y ordena que la sociedad Provisiones e Inversiones Ltda \u201ccontinu\u00e9 con la entrega del mineral hasta cumplir el monto de toneladas pactado\u201d. <\/p>\n
En cuanto a la ineficacia del nombramiento del interventor, estima la Sala que no es competente para pronunciarse sobre la legalidad de tal acto y que dicho asunto debe ser ventilado ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. <\/p>\n
FUNDAMENTOS <\/p>\n
1. A ra\u00edz de un contrato de suministro celebrado entre la sociedad Provisiones e Inversiones Ltda. y la empresa industrial y comercial del Estado Centrales El\u00e9ctricas del Norte de Santander S.A. se presentaron conflictos entre las partes alrededor de la calidad y la cantidad del carb\u00f3n proporcionado, del nombramiento y las atribuciones del interventor del contrato, de la selecci\u00f3n de un laboratorio que rindiera un peritazgo sobre el mismo carb\u00f3n y de la imposici\u00f3n de descuentos y multas por parte del contratante al contratista. Las divergencias se fundaron en buena parte en diferentes interpretaciones de las cl\u00e1usulas del contrato de suministro y de las normas legales que rigen los contratos estatales. <\/p>\n
2. La parte actora interpuso la acci\u00f3n de tutela con el argumento de que se le hab\u00eda vulnerado su derecho al debido proceso en la aplicaci\u00f3n de las cl\u00e1usulas del contrato. El juez de primera instancia consider\u00f3 que los hechos generadores de la demanda emanaban de un contrato – y que incluso varios de ellos requer\u00edan de la pr\u00e1ctica de pruebas para poder establecer con claridad c\u00f3mo hab\u00edan ocurrido, y de esa manera precisar si se hab\u00edan presentado incumplimientos y cu\u00e1l de las partes ser\u00eda la causante -, raz\u00f3n por la cual deneg\u00f3 la tutela, pues, a su juicio, exist\u00edan mecanismos y acciones id\u00f3neos diferentes a la jurisdicci\u00f3n constitucional para ventilar las diferencias. Esta tesis fue rechazada por el ad-quem, el cual consider\u00f3 que, aun cuando las discrepancias entre las partes en torno del contrato eran materia de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, el hecho de que no se hubiera surtido el proceso acordado para dilucidar las diferencias con respecto a la calidad del carb\u00f3n y para aplicar las sanciones, implicaba una violaci\u00f3n al derecho fundamental del debido proceso. <\/p>\n
3. El problema por analizar en esta demanda consiste en determinar si las discrepancias surgidas con ocasi\u00f3n de un contrato suscrito con una entidad estatal, diferencias entre las cuales caben obviamente las relacionadas con la observancia de los procedimientos fijados en los contratos, pueden ser objeto de la acci\u00f3n de tutela. <\/p>\n
4. Sobre este tema ya se ha pronunciado la Corte en diferentes ocasiones. La conclusi\u00f3n ha sido la de que las controversias originadas directamente de las relaciones contractuales deben ser dirimidas por la justicia ordinaria y, en su caso, por la jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo. <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que las normas de la Constituci\u00f3n tienen un efecto irradiador sobre las leyes y los contratos. En referencia directa a los contratos se precis\u00f3 en la sentencia de tutela N\u00b0 240 de 1993: <\/p>\n
“La libertad contractual si bien permite a la persona tomar decisiones en el mercado y ejecutarlas, no puede ser arbitraria, pues como toda libertad est\u00e1 gobernada por el marco axiol\u00f3gico de la Constituci\u00f3n que incorpora como principio basilar el de la solidaridad social y la prevalencia del inter\u00e9s general (CP arts. 1 y 333). <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“Si la propiedad, la empresa y la iniciativa econ\u00f3mica, todas tienen una funci\u00f3n social e implican responsabilidades (CP arts. 58 y 333), no puede la instituci\u00f3n del contrato – trasunto de la idea de la colaboraci\u00f3n social en el intercambio y satisfacci\u00f3n de las necesidades humanas – a trav\u00e9s de las cuales ellas se expresan ser una \u00ednsula alejada del influjo y proyecciones de los principios de la solidaridad y de utilidad social a los cuales debe subordinarse.” <\/p>\n
Empero, el hecho de que los valores que conforman la Constituci\u00f3n imperen tambi\u00e9n sobre la actividad contractual, no significa que los conflictos sobre esa materia adquieran autom\u00e1ticamente rango constitucional y puedan ser objeto de la acci\u00f3n de tutela. Ello supondr\u00eda desconocer la existencia de otras jurisdicciones, sobrepasar los l\u00edmites de la acci\u00f3n de tutela y sobrecargar, hasta el momento de la inercia, al juez constitucional. <\/p>\n
Sobre estos temas anotaba la misma sentencia de tutela N\u00b0 240 de 1993, lo siguiente: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“La obligada interpretaci\u00f3n de todas las normas que integran el ordenamiento jur\u00eddico de conformidad con la Constituci\u00f3n, sus valores y principios fundamentales, no obra en las normas una metamorfosis de su rango normativo deviniendo ellas mismas constitucionales. Salvo el caso de las materias y de los presupuestos materiales tratados en la Constituci\u00f3n, deducibles de la misma o que pueden comprenderse razonablemente en sus cl\u00e1usulas abiertas, por lo dem\u00e1s la relevancia de la Constituci\u00f3n es general y su contenido normativo dotado de particular fuerza expansiva debe proyectarse efectivamente sobre todo el ordenamiento y permearlo, pero ello no puede traducirse en restar pertinencia a las fuentes normativas inferiores ni vaciar sus presupuestos de actuaci\u00f3n. Lo contrario equivaldr\u00eda a sobrecargar la dimensi\u00f3n constitucional y la jurisdicci\u00f3n de este nombre, olvidando que todos los jueces est\u00e1n vinculados por la Constituci\u00f3n y todas las normas deben interpretarse de conformidad con su texto, sus valores y principios. <\/p>\n
<\/p>\n
“La situaci\u00f3n materia de la tutela, nacida al amparo de un contrato y regulada por \u00e9ste, s\u00f3lo tiene una relevancia constitucional gen\u00e9rica en el sentido de que la fuente pertinente para resolver la controversia es la regla contractual, la cual como toda fuente normativa debe interpretarse de conformidad con la Constituci\u00f3n, sin que por ello la misma o su presupuesto normativo adquieran car\u00e1cter constitucional.” (subrayas no originales) <\/p>\n
Sobre el mismo tema dijo tambi\u00e9n la Corte en su sentencia de tutela N\u00b0 594 de 1992: <\/p>\n
\u201cComo ha venido reiter\u00e1ndolo esta Corte, es menester ubicar la acci\u00f3n de tutela dentro del contexto y alcance que le corresponde, a fin de evitar la desfiguraci\u00f3n de su naturaleza y la distorsi\u00f3n de sus fines. <\/p>\n
“El Constituyente de 1991 concibi\u00f3 este instrumento como una forma de brindar eficiente protecci\u00f3n judicial a los derechos fundamentales frente a amenazas o violaciones concretas provenientes de acci\u00f3n u omisi\u00f3n no susceptibles de ser contrarrestadas con eficacia mediante el uso de otro procedimiento que se pueda intentar ante los jueces. <\/p>\n
“La acci\u00f3n de tutela, pues, no subsume ni sustituye el sistema jur\u00eddico que ven\u00eda imperando al entrar en vigencia la Constituci\u00f3n. No puede admitirse, por tanto, que se haga uso de ella para dirimir conflictos con particulares o con el Estado respecto de los cuales ya existen, precisamente con ese objeto, acciones y procesos definidos por la ley. <\/p>\n
“As\u00ed las cosas, las diferencias surgidas entre las partes por causa o con ocasi\u00f3n de un contrato no constituyen materia que pueda someterse al estudio y decisi\u00f3n del juez por la v\u00eda de tutela ya que, por definici\u00f3n, ella est\u00e1 exclu\u00edda en tales casos toda vez que quien se considere perjudicado o amenazado en sus derechos goza de otro medio judicial para su defensa: el aplicable al contrato respectivo seg\u00fan su naturaleza y de conformidad con las reglas de competencia estatu\u00eddas en la ley” (subrayas no originales). <\/p>\n
<\/p>\n
As\u00ed, pues, el principio general es el de que la acci\u00f3n de tutela no procede para la resoluci\u00f3n de los conflictos derivados de la actividad contractual. Para que el recurso de tutela en relaci\u00f3n con contratos administrativos sea aceptable es necesario que los dem\u00e1s medios judiciales se revelen como insuficientes o inid\u00f3neos. Al respecto manifest\u00f3 la Corte en la sentencia de tutela N\u00b0 147 de 1996, lo siguiente: <\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dispone la procedencia de la acci\u00f3n de tutela contra los actos y omisiones de las autoridades p\u00fablicas, cualesquiera sea la naturaleza de aqu\u00e9llos, siempre que se trate de proteger un derecho fundamental y carezca el afectado de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En materia de contrataci\u00f3n administrativa, la regla general de procedencia no var\u00eda. Si un acto administrativo, dictado con motivo u ocasi\u00f3n de la actividad contractual vulnera o amenaza un derecho fundamental, la acci\u00f3n de tutela proceder\u00e1 siempre que no exista otro medio de defensa id\u00f3neo y eficaz para evitar la consumaci\u00f3n del perjuicio\u201d. <\/p>\n
El caso concreto <\/p>\n
5. Es claro que el fondo de la controversia sometida a decisi\u00f3n de la Corte, es contractual. En efecto, tanto las presuntas vulneraciones al debido proceso como los alegados incumplimientos y las dem\u00e1s diferencias surgidas entre las partes, se refieren al contrato de suministro suscrito entre la empresa Provisiones e Inversiones Ltda. y una empresa industrial y comercial del Estado. <\/p>\n
De la documentaci\u00f3n allegada se percibe que el conflicto estriba en una interpretaci\u00f3n distinta de las cl\u00e1usulas contractuales. Lo mismo puede afirmarse de las diferencias surgidas en torno a la selecci\u00f3n del laboratorio para el an\u00e1lisis de las muestras y a los procedimientos para la pr\u00e1ctica de los descuentos e imposici\u00f3n de las multas. <\/p>\n
6. El contrato que dio origen a la disputa es un contrato que se ajusta a la categor\u00eda de estatal, pues como lo se\u00f1ala el art\u00edculo 32 de la Ley 80 de 1993 – el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica -, “son contratos estatales todos los actos jur\u00eddicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonom\u00eda de la voluntad…”. Cabe agregar que entre las entidades a que hace referencia el art\u00edculo transcrito se hallan las empresas industriales y comerciales del Estado, tal como lo precisa el art\u00edculo 2\u00b0 de la misma Ley 80 de 1993. <\/p>\n
Acerca de los conflictos que se generen con ocasi\u00f3n de los citados contratos estatales, prescribe el art\u00edculo 75 del mismo estatuto que, sin perjuicio de que se pacten mecanismos de soluci\u00f3n directa de las controversias contractuales o cl\u00e1usulas compromisorias, “el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecuci\u00f3n o cumplimiento ser\u00e1 el de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa”. Y, con respecto a los medios a utilizar para la resoluci\u00f3n de las diferencias contractuales, se\u00f1ala el art\u00edculo 77, en su inciso 2\u00b0: <\/p>\n
“Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasi\u00f3n de la actividad contractual s\u00f3lo ser\u00e1n susceptibles de recurso de reposici\u00f3n y del ejercicio de la acci\u00f3n contractual, de acuerdo con las reglas del C\u00f3digo Contencioso Administrativo\u201d. <\/p>\n
Sobre la referida acci\u00f3n contractual establece lo siguiente el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 87 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo: <\/p>\n
“Cualquiera de las partes de un contrato administrativo o privado con cl\u00e1usula de caducidad podr\u00e1 pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisi\u00f3n; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones o condenaciones”. <\/p>\n
7. Todas estas premisas permiten llegar a la conclusi\u00f3n de que la acci\u00f3n de tutela no es el mecanismo adecuado para ventilar los conflictos presentados en torno al referido contrato de suministro de carb\u00f3n. La acci\u00f3n de tutela s\u00f3lo procede cuando no existe otro medio id\u00f3neo y efectivo de defensa judicial, situaci\u00f3n que no es la del presente caso, como quiera que a trav\u00e9s de la mencionada acci\u00f3n contractual se puede no s\u00f3lo determinar cu\u00e1l de las partes no cumpli\u00f3 con sus obligaciones, sino tambi\u00e9n precisar lo relacionado con indemnizaciones y con otras declaraciones o condenas. <\/p>\n
8. Adicionalmente, la Corte estima que la orden dada por el Tribunal Superior del Norte de Santander, consistente en la reiniciaci\u00f3n del contrato de suministro, no s\u00f3lo resulta igualmente improcedente, sino que impone a las partes una carga que puede resultar desproporcionada. En efecto, si la empresa demandante incumpli\u00f3 con el contrato de suministro aduciendo su incapacidad para continuar la prestaci\u00f3n, la decisi\u00f3n la obligar\u00eda a lo imposible. <\/p>\n
9. Finalmente, la Corte comparte la apreciaci\u00f3n del juez de segunda instancia acerca de la improcedencia de la acci\u00f3n de tutela para efectos de determinar la inexistencia o la invalidez del acto de nombramiento del interventor. <\/p>\n
D E C I S I O N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, La Sala Tercera de Revisi\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E: <\/p>\n
Primero: REVOCAR el fallo proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de C\u00facuta el d\u00eda 13 de diciembre de 1995 y, en su lugar, CONFIRMAR el fallo de primera instancia, dictado el 3 de noviembre de 1995 por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de C\u00facuta. <\/p>\n
Segundo: LIBRESE por Secretar\u00eda las comunicaciones a que se refiere el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
(Sentencia aprobada por la Sala Tercera de Revisi\u00f3n, en la ciudad de Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., a los veintitr\u00e9s (23) d\u00edas del mes de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996)). <\/p>\n
<\/p>\n
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