\u00a0 \u00a0 Sentencia C-031\/17 \u00a0<\/p>\n
COMPETENCIA PRIVATIVA DEL GOBIERNO NACIONAL PARA PRESENTAR PROYECTO DE LEY DIRIGIDO A LA CREACION DE UNA ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-No puede estar sometida a plazo perentorio y norma legal que convierta una facultad gubernamental en un deber de obligatorio cumplimiento, toda vez que desconoce los art\u00edculos 113 y 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
NORMA QUE REGULA LA INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION SUPERIOR-Tr\u00e1mite para formalizar la creaci\u00f3n y funcionamiento de la Superintendencia de Educaci\u00f3n para garantizar el derecho a la educaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
NORMA SOBRE TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION PARA LA INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION SUPERIOR-Impone al Gobierno el deber de presentar proyecto de ley en el plazo de un a\u00f1o contado a partir de su entrada en vigencia \u00a0<\/p>\n
NORMA SOBRE TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION PARA LA INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION SUPERIOR-Violaci\u00f3n del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica frente a la iniciativa privativa del Gobierno \u00a0<\/p>\n
CONGRESO-Competencia para expedir leyes y normas en materia de inspecci\u00f3n y vigilancia \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incompetencia para decidir sobre normas cuyo objeto se cumpli\u00f3 y no siguen produciendo efectos jur\u00eddicos \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES-Funci\u00f3n jurisdiccional\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES-Derecho de acci\u00f3n de los ciudadanos\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos m\u00ednimos \u00a0<\/p>\n
NORMA QUE REGULA LA INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION SUPERIOR-Alcance y efectos jur\u00eddicos \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia frente a norma que no se encuentra vigente ni est\u00e1 produciendo efectos jur\u00eddicos\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incompetencia por sustracci\u00f3n de materia ante la carencia actual de objeto \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Exige que precepto demandado exista y mantenga su car\u00e1cter obligatorio \u00a0<\/p>\n
NORMAS DEROGADAS QUE CONTINUAN PRODUCIENDO EFECTOS-Aplicaci\u00f3n del principio de favorabilidad \u00a0<\/p>\n
NORMA CUYO CONTENIDO Y ALCANCE FUERON EJECUTADOS Y CONTINUA PRODUCIENDO EFECTOS-Vocaci\u00f3n de permanencia \u00a0<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para conocer demandas contra leyes cuyo marco regulatorio ya se cumpli\u00f3 y no sigue produciendo efectos \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Fallo inhibitorio por carencia de objeto \u00a0<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL-Hip\u00f3tesis excepcionales sobre preceptos cuyos efectos jur\u00eddicos se entienden consolidados \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION-Creada para fortalecer el control de la educaci\u00f3n superior\/NORMA QUE REGULA LA INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION SUPERIOR-Antecedentes legislativos\/PROYECTO DE LEY DE NORMA QUE REGULA LA INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION SUPERIOR-L\u00edmite temporal de iniciativa legislativa sobre tr\u00e1mite para formalizar la creaci\u00f3n y funcionamiento de la Superintendencia de educaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION-Incumplimiento de la norma que por su car\u00e1cter imperativo y obligatorio, a\u00fan genera efectos jur\u00eddicos\/NORMA SOBRE TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION-Acatamiento de forma voluntaria o por orden judicial derivada de una acci\u00f3n de cumplimiento\/ACCION DE CUMPLIMIENTO-Regulaci\u00f3n normativa y constitucional \u00a0<\/p>\n
TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION-Aunque se haya omitido cumplir el t\u00e9rmino de un a\u00f1o para presentar el proyecto de ley, no implica que norma acusada haya dejado de producir efectos jur\u00eddicos \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda \u00a0<\/p>\n
GOBIERNO NACIONAL-Facultad privativa para crear entidades del orden nacional\/INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Autonom\u00eda en su ejercicio \u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA-Caducidad de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad\/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caduca en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, contado desde la publicaci\u00f3n del acto \u00a0<\/p>\n
CREACION DE ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL-Requisitos constitucionales \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DEMOCRATICO EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Consagraci\u00f3n constitucional\/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad para definir el contenido del derecho legislado\/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Cl\u00e1usula general de competencia legislativa\/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia para hacer las leyes\/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-L\u00edmites\/CONGRESO-Facultad de expedir leyes sobre la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional\/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad para suprimir o fusionar entidades u organismos nacionales \u00a0<\/p>\n
POTESTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Participaci\u00f3n gubernamental para expedir o reformar leyes sobre la estructura de la administraci\u00f3n nacional \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIOS DE DIVISION DEL PODER PUBLICO Y DE COLABORACION ARMONICA-Exigen iniciativa del Gobierno en proceso legislativo para crear una entidad p\u00fablica del orden nacional \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA-Competencia exclusiva al Gobierno de activar el procedimiento legislativo para determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional \u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Contenido y alcance \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DEMOCRATICO EN LA CONFIGURACION NORMATIVA DEL DERECHO-Procedimiento legislativo \u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA-Sujetos legitimados para su ejercicio\/INICIATIVA LEGISLATIVA-Implicaci\u00f3n\/INICIATIVA LEGISLATIVA-Operancia\/PROYECTO DE LEY-Tr\u00e1mite legislativo\/INICIATIVA LEGISLATIVA-Modalidades \u00a0<\/p>\n
GOBIERNO NACIONAL-Competencia exclusiva y privativa para radicar iniciativas legislativas \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Iniciativa legislativa gubernamental\/INICIATIVA LEGISLATIVA GUBERNAMENTAL-Coadyuvancia \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA RESERVADA DEL GOBIERNO-Aval gubernamental \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Desconocimiento de la iniciativa gubernamental en el tr\u00e1mite conduce a la declaraci\u00f3n de inexequibilidad\/PRINCIPIO DE DIVISION DE LAS FUNCIONES DEL PODER PUBLICO-Desconocimiento de la iniciativa gubernamental en tr\u00e1mite de proyecto de ley conduce a la declaraci\u00f3n de inexequibilidad \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE DIVISION O SEPARACION DEL PODER PUBLICO-Alcance \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION FUNCIONAL ENTRE RAMAS Y ORGANOS DEL PODER PUBLICO-Objetivo \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION FUNCIONAL DE PODERES-Modelos\/SEPARACION FUNCIONAL DE PODERES-Objetivos \u00a0<\/p>\n
DIVISION DE PODERES-Autonom\u00eda e independencia \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA-Alcance\/PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION-Norma establece deber jur\u00eddico para que ejecutivo radique obligatoriamente iniciativa legislativa para crear la Superintendencia de Educaci\u00f3n sin tener en cuenta la voluntad privativa, exclusiva y excluyente del Gobierno \u00a0<\/p>\n
DEMANDA CONTRA NORMA SOBRE TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION-Cargo frente a la competencia constitucional en materia de iniciativa legislativa al desconocer la autonom\u00eda y discrecionalidad del Gobierno para presentar proyectos de ley para modificar la estructura de la administraci\u00f3n nacional\/NORMA SOBRE TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION-Redefine el r\u00e9gimen de competencias constitucionales para la presentaci\u00f3n de proyectos de ley que modifican la estructura de la administraci\u00f3n nacional \u00a0<\/p>\n
FACULTAD PRIVATIVA DEL GOBIERNO NACIONAL-Car\u00e1cter discrecional y aut\u00f3nomo para presentar proyectos de ley \u00a0<\/p>\n
DEMANDA CONTRA NORMA SOBRE TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION-No tiene valor la pr\u00e1ctica de coadyuvancia gubernamental al presentarse un problema de contradicci\u00f3n entre normas jur\u00eddicas \u00a0<\/p>\n
NORMA SOBRE TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION-Vulneraci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-11309 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 23 de la Ley 1740 de 2014, \u201cPor la cual se desarrolla parcialmente el art\u00edculo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se regula la inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
Yenny Estepa Hurtado \u00a0<\/p>\n
Magistrado Sustanciador: \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 DC, veinticinco (25) de enero de dos mil diecisiete (2017) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En desarrollo de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la ciudadana Yenny Estepa Hurtado present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 23 de la Ley 1740 de 2014, \u201cPor la cual se desarrolla parcialmente el art\u00edculo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se regula la inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
En Auto del 22 de abril de 2016, el Magistrado Sustanciador resolvi\u00f3 admitir la demanda, dispuso su fijaci\u00f3n en lista y, simult\u00e1neamente, corri\u00f3 traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera dispuso comunicar la iniciaci\u00f3n del presente proceso de inconstitucionalidad al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, a la Federaci\u00f3n Colombiana de Trabajadores de la Educaci\u00f3n (FECODE), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Asociaci\u00f3n Colombiana de Universidades (ASCUN), a la Asociaci\u00f3n Colombiana de Instituciones de Educaci\u00f3n Superior con Formaci\u00f3n T\u00e9cnica Profesional y\/o Tecnol\u00f3gica (ACIET), y a las Facultades de Derecho de las siguientes Universidades: Rosario, Externado, Libre, del Norte y Nari\u00f1o, para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo la disposici\u00f3n acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto del precepto demandado, conforme con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 49.374 del 23 de diciembre de 2014: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1740 de 2014 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se desarrolla parcialmente el art\u00edculo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se regula la inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA (\u2026) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 23. Tr\u00e1mites para Superintendencia de Educaci\u00f3n.\u00a0Durante el a\u00f1o siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional, deber\u00e1 presentar al Congreso de la Rep\u00fablica un proyecto de ley mediante el cual se cree la Superintendencia de Educaci\u00f3n. Las normas que reglamenten la creaci\u00f3n y el funcionamiento de la Superintendencia de la Educaci\u00f3n, quien tendr\u00e1 la finalidad de garantizar el derecho a la educaci\u00f3n, los fines constitucionales y legales de la educaci\u00f3n, la autonom\u00eda universitaria, los derechos de los diferentes grupos de la comunidad acad\u00e9mica, la calidad, eficiencia y continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio educativo.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. DEMANDA \u00a0<\/p>\n
A pesar de la brevedad del escrito de demanda, se observa que la accionante pretende que se declare la inconstitucionalidad del precepto legal acusado, por cuanto se incurre en una infracci\u00f3n del numeral 7 del art\u00edculo 150 y del inciso 1 del art\u00edculo 154 del Texto Superior, en los que se consagra que la creaci\u00f3n de entidades del orden nacional es una competencia que le asiste de forma exclusiva al Congreso de la Rep\u00fablica, previa iniciativa privativa del Gobierno Nacional1. Por virtud de lo anterior, no puede la norma impugnada alterar la autonom\u00eda y discrecionalidad con la que se ejerce dicha iniciativa, en el sentido de imponerle al ejecutivo la obligaci\u00f3n de presentar durante el a\u00f1o siguiente a la entrada en vigencia de la Ley 1740 de 2014, un proyecto de ley mediante el cual se disponga la creaci\u00f3n de la Superintendencia de Educaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, a juicio de la accionante, la presentaci\u00f3n de un proyecto de ley dirigido a crear una superintendencia debe surgir de la voluntad clara e inequ\u00edvoca del Gobierno Nacional de proceder en tal sentido, sin que el legislativo pueda alterar o modificar dicha competencia, como ocurre en el asunto bajo examen, en el que no s\u00f3lo se ordena la presentaci\u00f3n de una iniciativa dirigida a ampliar la \u201cburocracia\u201d, sino que tambi\u00e9n se dispone de un t\u00e9rmino legal para hacerlo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la obligaci\u00f3n que se impone en la disposici\u00f3n demandada, se convierte en una forma de intromisi\u00f3n del legislativo dentro de las funciones propias del ejecutivo, en perjuicio del principio democr\u00e1tico de separaciones de funciones, cuya exigibilidad emana de lo previsto en los art\u00edculos 1 y 113 de la Constituci\u00f3n2.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Intervenci\u00f3n de la Universidad Externado de Colombia \u00a0<\/p>\n
El Director del Grupo de Investigaci\u00f3n en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia pide declarar la exequibilidad de la norma demandada, con fundamento en tres argumentos. En primer lugar, se\u00f1ala que dicha disposici\u00f3n no desconoce la competencia del legislador para crear entidades del orden nacional (CP art. 150.7), ya que su rigor normativo alude sin equ\u00edvocos a la presentaci\u00f3n de un proyecto de ley ante el Congreso, como instancia autorizada por la Constituci\u00f3n para dise\u00f1ar la estructura de la administraci\u00f3n nacional. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, afirma que el art\u00edculo 154 del Texto Superior simplemente dispone \u201cque la fuente del tr\u00e1mite legislativo est\u00e1 por regla general en el Congreso, aunque excepcionalmente pueda tener origen en el Gobierno Nacional\u201d. De ah\u00ed que, a su juicio, no cabe la hermen\u00e9utica propuesta por la accionante, conforme a la cual se trata de una competencia privativa que no puede ni debe ser limitada por el legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, sostiene que tampoco se presenta un quebrantamiento del principio de separaci\u00f3n de funciones del poder p\u00fablico, ya que el hecho \u201cde que el legislador invite al Gobierno para que presente un proyecto de ley de creaci\u00f3n de una superintendencia de la educaci\u00f3n, en realidad es una muestra de di\u00e1logo sano y democr\u00e1tico entre los poderes, pues le permite [a este \u00faltimo] dise\u00f1ar la estructura burocr\u00e1tica a su acomodo, y no en los t\u00e9rminos que imponga el legislador\u201d. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Intervenci\u00f3n de la Universidad Libre \u00a0<\/p>\n
El Director y varios egresados miembros del Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre solicitan que se declare la inexequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. Inicialmente, se\u00f1alan que son tres los vicios de inconstitucionalidad de las leyes que han sido identificados por la jurisprudencia constitucional, a saber: los vicios de forma, los vicios de fondo y los vicios de competencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, la irregularidad que se encuentra se relaciona con esta \u00faltima categor\u00eda de vicio, pues lo que se observa es una extralimitaci\u00f3n por parte del Congreso de la Rep\u00fablica, al imponer la obligaci\u00f3n de presentar una iniciativa legislativa dirigida a crear la Superintendencia de Educaci\u00f3n, en el plazo de un a\u00f1o dispuesto en la norma acusada, en contrav\u00eda de la competencia privativa que tiene el Gobierno Nacional para radicar proyectos de ley, de forma aut\u00f3noma y sin limitantes, dirigidos a modificar la estructura de la administraci\u00f3n nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para los intervinientes, el inciso 1 del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n es claro en establecer \u201ccu\u00e1les son los proyectos de ley que requieren iniciativa gubernamental, entre [ellos se mencionan] la creaci\u00f3n de instituciones, como lo son las superintendencias. En este sentido, es evidente que el legislativo en su intenci\u00f3n de crear una Superintendencia de Educaci\u00f3n, en vista de no estar facultado para tener esta iniciativa de manera directa, impone la obligaci\u00f3n a quien s\u00ed la tiene por mandato constitucional y con mayor gravedad, en un tiempo determinado, pretendiendo as\u00ed la garant\u00eda de su creaci\u00f3n\u201d. Lo anterior conduce a modificar las reglas de competencia que en materia de iniciativa legislativa se consagran en el Texto Superior, descono-ciendo que se est\u00e1 en presencia de una materia frente a la cual la posibilidad de dar inicio al tr\u00e1mite legislativo depende, por mandato constitucional, de una prerrogativa reservada al Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. Intervenci\u00f3n de la Universidad de Nari\u00f1o \u00a0<\/p>\n
El docente designado por la Facultad de Derecho y Ciencias Pol\u00edticas de la Universidad de Nari\u00f1o solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada. Para comenzar, el interviniente realiza un acercamiento a la educaci\u00f3n como servicio p\u00fablico y derecho fundamental, con la finalidad de resaltar el papel que debe cumplir el Estado en su inspecci\u00f3n, vigilancia y control, para lo cual es procedente la creaci\u00f3n de una instituci\u00f3n especiali-zada, como lo ser\u00eda la Superintendencia de Educaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se\u00f1ala que el principio de divisi\u00f3n de las funciones del poder p\u00fablico no debe interpretarse de forma r\u00edgida, ya que en el Estado social de derecho lo importante es que los distintos organismos aut\u00f3nomos e independientes trabajen mancomunadamente, con la intenci\u00f3n de garantizar los fines esenciales que justifican el quehacer de las autoridades p\u00fablicas, como ocurre con la salvaguarda de la calidad y efectividad de la educaci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n, si bien un proyecto de ley puede estar sometido a la iniciativa privativa del Gobierno Nacional, nada impide que durante el curso del proceso legislativo se incluyan modificaciones por las c\u00e1maras, siempre que ellas se ajusten a los principios de consecutividad e identidad flexible. Lo anterior tuvo ocurrencia en el caso bajo examen, pues a pesar de que en un inicio no se previ\u00f3 la crea-ci\u00f3n de la Superintendencia de Educaci\u00f3n, su importancia surgi\u00f3 como conse-cuencia de los debates realizados, en donde se propuso y aprob\u00f3 por el legislador ampliar los mecanismos de inspecci\u00f3n y vigilancia en dicho sector. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, su consagraci\u00f3n por el legislativo cont\u00f3 con el apoyo del Gobierno Nacional, en particular de la Ministra de Educaci\u00f3n, tal como se constata en el informe de ponencia publicado en la Gaceta del Congreso No. 830 de 2014. En este orden de ideas, aun cuando en el proyecto de ley no se incluy\u00f3 el art\u00edculo acusado, en contrav\u00eda de la exigencia de contar con la iniciativa gubernamental, no puede considerarse que existe una intromisi\u00f3n del Congreso en una competencia del ejecutivo, cuando este \u00faltimo aval\u00f3 expresamente la creaci\u00f3n de dicha Superintendencia. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a esta Corporaci\u00f3n declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma acusada, por las razones que a continuaci\u00f3n se exponen. En primer lugar, considera que la acusaci\u00f3n se sustenta en una interpretaci\u00f3n subjetiva de la accionante, cuya formulaci\u00f3n carece de la entidad suficiente para suscitar una \u201cm\u00ednima sospecha\u201d sobre la constitucionalidad de la disposici\u00f3n impugnada. Y, en segundo lugar, afirma que la expresi\u00f3n: \u201c[d]urante el a\u00f1o siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley\u201d, dispuso de un plazo para el ejercicio de la atribuci\u00f3n all\u00ed prevista hasta el 23 de diciembre de 2015, el cual venci\u00f3 sin que se haya presentado el proyecto de ley para crear la Superintendencia de Educaci\u00f3n, raz\u00f3n por la cual se entiende que la norma demandada ya no est\u00e1 produciendo efectos jur\u00eddicos y, por ende, la Corte se encuentra ante una hip\u00f3tesis de carencia actual de objeto3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
6.1. Competencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo previsto en el numeral 4 del art\u00edculo 241 del Texto Superior4, esta Corporaci\u00f3n es formalmente competente para conocer sobre la demanda de inconstitucionalidad planteada contra el art\u00edculo 23 de la Ley 1740 de 2014, toda vez que se trata de un precepto de car\u00e1cter legal expedido con fundamento en las atribuciones consagradas en los numerales 1 y 8 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Antes de proceder con la formulaci\u00f3n del problema jur\u00eddico y en cuanto hace a la posibilidad de que este Tribunal emita una decisi\u00f3n de fondo, siguiendo el concepto presentado por el Procurador General de la Naci\u00f3n, es preciso, en primer lugar, que se examine si la disposici\u00f3n impugnada sigue produciendo efectos jur\u00eddicos6; y en segundo lugar, si la demanda ciudadana se ajusta a los m\u00ednimos argumentativos de los cuales depende la prosperidad del juicio abstracto de inconstitucionalidad respecto de normas de naturaleza legal, en virtud de su car\u00e1cter predominantemente rogado y no oficioso7.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2. Cuesti\u00f3n previa. Del alcance del precepto legal demandado y de sus efectos jur\u00eddicos \u00a0<\/p>\n
6.2.1. Desde sus inicios, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha sostenido que no es posible estudiar la constitucionalidad de mandatos legales que no hacen parte del sistema normativo, bien sea (i) porque han dejado de estar en vigencia, o (ii) simplemente porque han dejado de producir efectos jur\u00eddicos8. Como se observa se trata de dos circunstancias puntuales en las que este Tribunal resulta incompetente para proferir una decisi\u00f3n de fondo por sustracci\u00f3n de materia, ante la ocurrencia de lo que la Corte ha denominado como \u201ccarencia actual de objeto\u201d9.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.1.1. En la primera situaci\u00f3n expuesta, el escenario que se propone es el de la p\u00e9rdida de vigencia de la norma legal acusada como consecuencia de la operancia de alguna de las hip\u00f3tesis de derogatoria consagradas en el ordena-miento jur\u00eddico (expresa, t\u00e1cita u org\u00e1nica10). Sobre el particular, se entiende que el control de constitucionalidad, al suponer un juicio de contradicci\u00f3n entre una norma de inferior jerarqu\u00eda y la Constituci\u00f3n, lo que exige \u2013como conditio sine qua non\u2013 es que el precepto demandado exista y mantenga su car\u00e1cter obligatorio11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todo caso, ante la necesidad de garantizar la supremac\u00eda de la Carta (CP art. 4) y dado que en algunas ocasiones puede darse una vigencia ultra activa de las normas objeto de demanda, en raz\u00f3n de la aplicaci\u00f3n del principio de favorabilidad, de reglas especiales de transici\u00f3n o de circunstancias an\u00e1logas, la jurisprudencia ha contemplado la posibilidad de que la Corte se pronuncie sobre disposiciones derogadas que, a pesar de ello, contin\u00faen produciendo efectos jur\u00eddicos o pudieren llegar a hacerlo en el futuro12. Al respecto, en la Sentencia C-558 de 1996 se explic\u00f3 que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[Para] adelantar el estudio de constitucionalidad de una norma que ha sido derogada o modificada por voluntad del legislador, se requiere que la misma contin\u00fae produciendo efectos jur\u00eddicos. De lo contrario, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta innecesario, por carencia actual de objeto. En efecto, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido que[,] en funci\u00f3n de la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, ella debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se encuentren derogadas, siempre y cuando tales normas contin\u00faen produciendo efectos jur\u00eddicos. En cambio, si la norma demandada excluida del ordenamiento jur\u00eddico no sigue surtiendo efectos jur\u00eddicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto.\u201d13 \u00a0<\/p>\n
6.2.1.2. En la segunda alternativa planteada, el problema que se presenta va m\u00e1s all\u00e1 del examen sobre la derogatoria de las disposiciones acusadas, para entrar a verificar si la demanda recae sobre preceptos que contienen mandatos espec\u00edficos que, por raz\u00f3n de su contenido y alcance, ya fueron ejecutados. Se trata entonces de un an\u00e1lisis vinculado con la producci\u00f3n de efectos en el tiempo de una norma, a partir su vocaci\u00f3n de permanencia14.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, en criterio de la jurisprudencia constitucional, por regla general, este Tribunal carece de competencia para conocer de demandas contra leyes cuyo marco regulatorio ya se cumpli\u00f3 y no sigue produciendo efectos, pues al agotarse plenamente su contenido, se estar\u00eda en presencia de hechos cumplidos que, en principio, tornar\u00edan improcedente el examen de situaciones jur\u00eddicas que se encuentran consolidadas. Sobre el particular, en la Sentencia C-350 de 199415 se dijo que: \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando se demandan normas que contienen mandatos espec\u00edficos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de \u00e9sta o aqu\u00e9l ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisi\u00f3n de la Corte y, por tanto, debe ella declararse inhibida. \/\/ En efecto, si hallara exequible la norma impugnada no har\u00eda otra cosa que dejar en firme su ejecutabilidad y, habi\u00e9ndose dado ya la ejecuci\u00f3n, la resoluci\u00f3n judicial ser\u00eda in\u00fatil y extempor\u00e1nea. Y si la encontrara inexequible, no podr\u00eda ser observada la sentencia en raz\u00f3n de haberse alcanzado ya el fin propuesto por quien profiri\u00f3 la disposici\u00f3n; se encontrar\u00eda la Corte con hechos cumplidos respecto de los cuales nada podr\u00eda hacer la determinaci\u00f3n que adoptase.\u201d \u00a0<\/p>\n
De este modo, esta Corporaci\u00f3n ha proferido fallos inhibitorios por carencia de objeto, (i) cuando ha expirado el plazo en el que las medidas adoptadas deb\u00edan regir, consolidando la existencia de derechos adquiridos; o (ii) cuando se ha satisfecho su objeto porque se han realizado las previsiones normativas contenidas en la ley. Al respecto, por ejemplo, en la Sentencia C-113 de 199816, este Tribunal se abstuvo de tomar una decisi\u00f3n de fondo, en relaci\u00f3n con varias disposiciones establecidas para obtener el saneamiento tributario de mercanc\u00edas introducidas al pa\u00eds sin el cumplimiento de los requisitos consagrados en el r\u00e9gimen aduanero17, al estimar que, por el car\u00e1cter temporal del citado mecanismo, los mandatos all\u00ed previstos ya se hab\u00edan agotado y sus efectos se encontraban plenamente consolidados. En el mismo sentido, en la Sentencia C-709 de 200518, la Corte se\u00f1al\u00f3 que no era procedente examinar la validez constitucional del art\u00edculo 38 de la Ley 715 de 2001, que establec\u00eda la vinculaci\u00f3n a t\u00edtulo provisional de algunos docentes, por un lado, porque la medida dispuesta se encontraba incorporada en una norma de car\u00e1cter transitorio, y por el otro, porque la consecuencia jur\u00eddica all\u00ed prevista deb\u00eda producirse en el a\u00f1o 200219. \u00a0<\/p>\n
Tan s\u00f3lo en hip\u00f3tesis excepcionales se ha admitido el control constitucional sobre preceptos cuyos efectos jur\u00eddicos se entienden consolidados, cuando la abstenci\u00f3n del control por parte del juez constitucional se podr\u00eda traducir en una erosi\u00f3n de la supremac\u00eda de la Carta. Precisamente, en la Sentencia C-728 de 201520, la Corte hizo referencia a algunos casos puntuales, entre los cuales se destacan: (i) cuando las disposiciones tienen un \u00e1mbito temporal de aplica-ci\u00f3n particularmente estrecho y limitado, y esa circunstancia impide activar y efectuar el control de constitucionalidad durante ese per\u00edodo de tiempo. En este caso lo que se busca es evitar que los \u00f3rganos de producci\u00f3n normativa, a trav\u00e9s de reglas de corta duraci\u00f3n, eludan el escrutinio judicial21; o (ii) cuando existe una manifiesta y grave vulneraci\u00f3n del ordenamiento superior por parte de un precepto cuyos efectos jur\u00eddicos han cesado, y tal circunstancia justifica un fallo de inexequibilidad con efectos retroactivos. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, por regla general, la Corte ha indicado que no cabe el examen del fondo de una demanda de inconstitucionalidad cuando las disposiciones acusadas han perdido su vigencia y sus efectos ya no se proyectan hacia el futuro; o cuando las hip\u00f3tesis que en ellas se regulan ya han sido plenamente agotadas, siempre que no sea necesario evitar una transgresi\u00f3n del principio de supremac\u00eda constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.2. En el asunto bajo examen, como se deriva de su contenido normativo, el precepto legal demandado se refiere, en esencia, al \u201ctr\u00e1mite\u201d dispuesto en la ley para la creaci\u00f3n de la Superintendencia de Educaci\u00f3n. En este sentido, la disposici\u00f3n impugnada consagra que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 23. Tr\u00e1mites para Superintendencia de Educaci\u00f3n.\u00a0Durante el a\u00f1o siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional, deber\u00e1 presentar al Congreso de la Rep\u00fablica un proyecto de ley mediante el cual se cree la Superintendencia de Educaci\u00f3n. Las normas que reglamenten la creaci\u00f3n y el funcionamiento de la Superintendencia de la Educaci\u00f3n, quien tendr\u00e1 la finalidad de garantizar el derecho a la educaci\u00f3n, los fines constitu-cionales y legales de la educaci\u00f3n, la autonom\u00eda universitaria, los derechos de los diferentes grupos de la comunidad acad\u00e9mica, la calidad, eficiencia y conti-nuidad en la prestaci\u00f3n del servicio educativo.\u201d \u00a0<\/p>\n
Del anterior texto normativo se infiere lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
– En primer lugar, se dispone una obligaci\u00f3n a cargo del Gobierno Nacional, por virtud de la cual deber\u00e1 presentar ante el Congreso de la Rep\u00fablica un proyecto de ley dirigido a crear la Superintendencia de Educaci\u00f3n. En este sentido, aun cuando el precepto legal acusado no introduce directamente a dicho organismo dentro de la estructura de la administraci\u00f3n nacional (CP art. 150.722), s\u00ed dispone el imperativo de proceder a su creaci\u00f3n, por medio de la activaci\u00f3n forzosa de la iniciativa legislativa que le asiste al Gobierno, en los t\u00e9rminos del inciso 1 del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n23.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En segundo lugar, se establece que en la iniciativa dirigida a crear y a poner en funcionamiento a la Superintendencia, se deber\u00e1 tener en cuenta que entre sus fines se hallan los de garantizar el derecho a la educaci\u00f3n, preservar la autonom\u00eda universitaria y asegurar \u201cla calidad, eficiencia y continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio educativo\u201d. \u00a0<\/p>\n
– Finalmente, como l\u00edmite temporal para la presentaci\u00f3n de la citada iniciativa legislativa, se consagr\u00f3 el plazo de un a\u00f1o contado a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1740 de 2014. Esto significa que, en principio, el proyecto de ley debi\u00f3 ser radicado a m\u00e1s tardar el 23 de diciembre de 2015, fecha para la cual se cumpli\u00f3 el t\u00e9rmino dispuesto en la disposici\u00f3n impugnada, teniendo en cuenta que su c\u00f3mputo se sujet\u00f3 a la publicaci\u00f3n en el Diario Oficial de la referida Ley 1740 de 201424.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.3. Para entender la din\u00e1mica que encierra el tr\u00e1mite destinado a la creaci\u00f3n de la Superintendencia de Educaci\u00f3n, de conformidad con lo regulado en la disposici\u00f3n objeto de demanda, es preciso realizar un examen global a la mencionada ley, de donde surge que a trav\u00e9s ella se dispuso de un conjunto de herramientas dirigidas a fortalecer los mecanismos de inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n superior en Colombia. Esta \u00faltima entendida como aquella que incluye los programas de pregrado25 y de posgrado26 que se ofrecen por las instituciones t\u00e9cnicas profesionales, instituciones univer-sitarias o universidades, como parte del proceso continuo y permanente de educaci\u00f3n que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano, una vez la persona ha superado los niveles de educaci\u00f3n media y secundaria27. \u00a0<\/p>\n
Como consta en los antecedentes legislativos, la iniciativa que condujo a la aprobaci\u00f3n de la Ley 1740 de 2014 fue presentada por la entonces Ministra de Educaci\u00f3n Nacional, Gina Mar\u00eda Parody d\u2019Echeona; y tramitada con mensaje de urgencia28. En la exposici\u00f3n de motivos, se hizo referencia a la falta de instrumentos y de mecanismos eficaces para que el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional pudiese garantizar la continuidad y calidad del servicio educativo en el nivel de educaci\u00f3n superior29. Con tal prop\u00f3sito, se propuso ampliar las herramientas de inspecci\u00f3n y vigilancia, incluyendo medidas de car\u00e1cter preventivo y sancionatorio, como ocurre con la posibilidad de solicitar la entrega de informaci\u00f3n, actos y contratos30; designar un inspector in situ31; disponer el manejo de recursos por medio de una fiducia32; u ordenar la cesaci\u00f3n definitiva de actividades no autorizadas33.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan se advirti\u00f3 en la exposici\u00f3n de motivos34 y en las distintas ponencias35, el ejercicio de estas funciones se consagr\u00f3 como parte de las atribuciones del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, tal y como consta en gran parte de las disposiciones que en la actualidad integran la Ley 1740 de 201436. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, desde la discusi\u00f3n y deliberaci\u00f3n en comisiones conjuntas37, se plante\u00f3 la necesidad de crear una Superintendencia de Educaci\u00f3n. Con tal prop\u00f3sito, en primer lugar, se hizo referencia a la importancia de contar con un organismo t\u00e9cnico y especializado dotado de servidores de alt\u00edsimo nivel, alejado de cualquier injerencia de los distintos sectores pol\u00edticos. Y, en segundo lugar, se expuso que la efectividad de las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia depende de la existencia de una instituci\u00f3n independiente frente al Ministerio, sobre todo cuando el control recae respecto de universidades p\u00fablicas, en las que dicha cartera hace parte de los \u00f3rganos de direcci\u00f3n38.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aun cuando inicialmente se propuso otorgar facultades extraordinarias para crear la Superintendencia, propuesta que fue dejada como constancia en el primer debate en comisiones conjuntas39, dicha sugerencia no fue aceptada por los ponentes, conforme se observa en los informes de ponencia para segundo debate, tanto en el Senado de la Rep\u00fablica como en la C\u00e1mara de Representantes40. \u00a0<\/p>\n
Ante esta circunstancia, el debate sobre la creaci\u00f3n de la Superintendencia de Educaci\u00f3n se retom\u00f3 en las Plenarias de C\u00e1mara y Senado, en dicho orden, en donde se present\u00f3 una proposici\u00f3n con el texto que corresponde al actual art\u00edculo 23 de la Ley 1740 de 2014, objeto de acusaci\u00f3n. Precisamente, en la C\u00e1mara de Representantes, en sesi\u00f3n del 15 de diciembre de 2014, fue inicial-mente aprobada la citada disposici\u00f3n, en cuyo debate se destac\u00f3 que se trat\u00f3 de un texto concertado con el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional y frente al cual la Ministra de aqu\u00e9l entonces otorg\u00f3 su aval41. Esta misma norma se replic\u00f3 en el Senado de la Rep\u00fablica, en sesi\u00f3n del d\u00eda 16 del mes y a\u00f1o en cita, en el que se decidi\u00f3 acoger el texto que finalmente hab\u00eda sido adoptado en la C\u00e1mara de Representantes42.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de la explicaci\u00f3n que se brinda en ambas c\u00e1maras frente al art\u00edculo en menci\u00f3n43, se destaca que se trata de una disposici\u00f3n de aplicaci\u00f3n mediata, por virtud de la cual se otorga un plazo perentorio al Gobierno Nacional, sin que se concedan facultades extraordinarias, para que \u00e9ste concurra ante el Congreso de la Rep\u00fablica mediante la presentaci\u00f3n de una iniciativa legisla-tiva, previamente discutida con los distintos actores del sector de la educa-ci\u00f3n, en la que se defina el rol y el alcance de las facultades de la citada Superintendencia, con el fin de que ella asuma las potestades sancionatorias y de vigilancia especial que en la actualidad se encuentran a cargo del Ministe-rio de Educaci\u00f3n Nacional. De esta manera, a juicio de los congresistas, se pretend\u00eda superar las dificultades previamente mencionadas respecto de la independencia y especialidad que se requiere en el \u00f3rgano de control44.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se advierte de lo expuesto, en el Congreso de la Rep\u00fablica se destac\u00f3 la relevancia de crear la Superintendencia de Educaci\u00f3n, con miras a fortalecer el control existente respecto de la educaci\u00f3n superior en Colombia45. En efecto, en los antecedentes legislativos se se\u00f1alan las dificultades que para la \u00e9poca se hab\u00edan presentado en el uso de los recursos y en la preservaci\u00f3n del principio de continuidad en varios programas aprobados por el Estado46, lo que motiv\u00f3 la b\u00fasqueda de una alternativa frente a las funciones que han sido desempe\u00f1adas tradicionalmente por el Ministerio, cuya regla de competencia se conservaba, con car\u00e1cter transitorio, mientras se ideaba un \u00f3rgano t\u00e9cnico, especializado e independiente para el ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia, a partir de los fines y del l\u00edmite temporal para la presentaci\u00f3n del proyecto de ley, en los t\u00e9rminos dispuestos en la disposici\u00f3n acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.4. Retomando lo expuesto por la Vista Fiscal, le corresponde a la Corte analizar si, como consecuencia del vencimiento del t\u00e9rmino dispuesto para la presentaci\u00f3n del proyecto de ley dirigido a crear la Superintendencia de Educaci\u00f3n, sin que haya radicado dicha iniciativa, es posible inferir que la disposici\u00f3n acusada ya no est\u00e1 produciendo efectos jur\u00eddicos, generando una hip\u00f3tesis de carencia actual de objeto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En criterio de este Tribunal, a diferencia de lo expuesto por el Procurador General de la Naci\u00f3n, no se observa que el precepto demandado disponga de un plazo preclusivo frente al ejercicio de la iniciativa legislativa que all\u00ed se consagra, por virtud del cual, ante su inobservancia, se entienda agotada la obligaci\u00f3n de presentar el proyecto de ley. En dicha circunstancia, si as\u00ed lo fuere, cabr\u00eda considerar que el vencimiento del t\u00e9rmino de un a\u00f1o conducir\u00eda a que se d\u00e9 por agotado el contenido de la norma impugnada, lo cual tornar\u00eda improcedente el examen de constitucionalidad propuesto. \u00a0<\/p>\n
No obstante, como se infiere de las consideraciones previamente expuestas, lo que en realidad envuelve el plazo del a\u00f1o es una connotaci\u00f3n perentoria y de impulso a la actividad legislativa, pues lo que hace es delimitar en el tiempo la iniciativa por parte del Gobierno Nacional, en el sentido de imponerle un t\u00e9rmino obligatorio para su ejercicio, de manera que una atribuci\u00f3n en princi-pio discrecional, se transforma en un deber jur\u00eddico, imperativo e inobjetable, cuyo cumplimiento es claramente exigible, con el prop\u00f3sito de que se pueda llevar a cabo el procedimiento o iter legislativo encaminado a la creaci\u00f3n de la Superintendencia de Educaci\u00f3n47. Lo anterior se refuerza a partir del uso del principio de efecto \u00fatil48, ya que de no haberse decretado la obligaci\u00f3n de dar curso a la iniciativa en menci\u00f3n, no tendr\u00eda ning\u00fan sentido lo que en ella se dispone, pues se tratar\u00eda de una norma que, a manera de invitaci\u00f3n, replicar\u00eda el car\u00e1cter aut\u00f3nomo que tiene el desenvolvimiento de la iniciativa gubernamental, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 154 del Texto Superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, lejos de que se entienda como un hecho cumplido lo dispuesto en el art\u00edculo 23 de la Ley 1740 de 2014, lo que se advierte por este Tribunal es el incumplimiento de una norma jur\u00eddica que, por su car\u00e1cter imperativo, todav\u00eda genera efectos jur\u00eddicos. Precisamente, ante el car\u00e1cter impulsorio y no preclusivo del t\u00e9rmino dispuesto en la ley, nada obsta para que se proceda a su acatamiento, ya sea de forma voluntaria por parte del Gobierno Nacional o como consecuencia de una orden judicial derivada de la presentaci\u00f3n de una acci\u00f3n de cumplimiento, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 87 de la Constituci\u00f3n49. En este sentido, por ejemplo, mutatis mutandi, el Consejo de Estado ha ordenado a trav\u00e9s de su jurisprudencia (i) que se proceda con el ejercicio de la potestad reglamentaria, cuando el legislador se\u00f1ala un plazo perentorio para su desenvolvimiento50; (ii) que se formule una pol\u00edtica p\u00fabli-ca, cuando igualmente se limitan en el tiempo los actos destinados a su crea-ci\u00f3n51; o (iii) que se pongan en marcha programas sociales, en los que su ejecuci\u00f3n se condiciona a un t\u00e9rmino de impulso de la actividad guberna-mental52. Esta circunstancia tambi\u00e9n puede ocurrir en el caso bajo examen, toda vez que la inobservancia de la norma legal acusada, lejos de restar efica-cia a su ejecutabilidad, en nada altera su car\u00e1cter obligatorio y menos a\u00fan afecta su connotaci\u00f3n imperativa, habilitando a cualquier persona, incluso a los propios congresistas, para demandar judicialmente el acatamiento del deber omitido53. En este punto, cabe aclarar que no opera la prohibici\u00f3n del par\u00e1grafo del art\u00edculo 9 de la Ley 393 de 199754, conforme al cual la acci\u00f3n de cumplimiento no procede para obtener la realizaci\u00f3n de normas que esta-blezcan gastos55, toda vez que el desenvolvimiento de la iniciativa legislativa no implica la afectaci\u00f3n de los recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, como argumento l\u00f3gico que explica la existencia de la citada prohibici\u00f3n56; ni tampoco supone que el texto propuesto por el Gobierno Nacional llegue a ser finalmente aprobado por el Congreso de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.5. En este orden de ideas, se concluye que el hecho de que se haya omitido cumplir con el t\u00e9rmino de un a\u00f1o para presentar el proyecto de ley dirigido a crear la Superintendencia de Educaci\u00f3n, no implica que la disposici\u00f3n legal acusada haya dejado de producir consecuencias en derecho, pues el deber all\u00ed previsto mantiene su car\u00e1cter imperativo y obligatorio, cuya exigibilidad podr\u00eda ser objeto de reclamaci\u00f3n a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de cumplimiento. Por esta raz\u00f3n, se continuar\u00e1 con el estudio referente a la idoneidad de la acusaci\u00f3n formulada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3. Cuesti\u00f3n Previa. Examen sobre la aptitud de la demanda \u00a0<\/p>\n
6.3.1. La Corte ha establecido de manera reiterada que aun cuando la acci\u00f3n de inconstitucionalidad es p\u00fablica e informal, los demandantes tienen unas cargas m\u00ednimas que deben satisfacer para que se pueda promover el juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto legal con la Constituci\u00f3n. Precisamente, el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece los siguientes requisitos que deben contener las demandas de inconstitucionalidad: (i) el se\u00f1alamiento de las normas acusadas, bien sea a trav\u00e9s de su transcripci\u00f3n literal o de la inclusi\u00f3n de un ejemplar de una publicaci\u00f3n oficial de las mismas; (ii) la indicaci\u00f3n de las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) la exposici\u00f3n de las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el se\u00f1alamiento del tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la raz\u00f3n por la cual esta Corporaci\u00f3n es competente para conocer de la demanda. \u00a0<\/p>\n
En lo referente a las razones de inconstitucionalidad, este Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la disposici\u00f3n acusada57. En este contexto, en la Sentencia C-1052 de 200158, esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinen-tes y suficientes. \u00a0<\/p>\n
Son claras cuando existe un hilo conductor en la argumentaci\u00f3n que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando la acusaci\u00f3n recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente, y no sobre una deducida por el actor o impl\u00edcita. Son espec\u00edficas cuando el actor expone las razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta Fundamental. Son pertinentes cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia. Y son suficientes cuando la acusaci\u00f3n no s\u00f3lo es formulada de manera completa, sino que, adem\u00e1s, es capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la Corte debe verificar si los accionantes han formulado materialmente un cargo, pues de no ser as\u00ed existi-r\u00eda una ineptitud sustantiva de la demanda que, conforme con la reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, impedir\u00eda un pronunciamiento de fondo y conducir\u00eda a una decisi\u00f3n inhibitoria, pues este Tribunal carece de competencia para adelantar de oficio el juicio de constitucionalidad. Sobre este punto, en la Sentencia C-447 de 199759, se sostuvo que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jur\u00eddico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia60, teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de las exigencias m\u00ednimas que permiten adelantar el juicio de inconstitucionalidad, lo que motiva un an\u00e1lisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la Sala Plena61. Por lo dem\u00e1s, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la garant\u00eda de acceso a la administraci\u00f3n justicia (CP art. 229), constituye una herramienta id\u00f3nea para preservar el derecho pol\u00edtico y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones p\u00fablicas en defensa de la Constituci\u00f3n (CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunci\u00f3n de constitucionalidad que acompa\u00f1a al ordenamiento jur\u00eddico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia C-1298 de 200162, lo procedente es \u201cadoptar una decisi\u00f3n inhibitoria que no impide que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
6.3.2. En el asunto sub-judice, como se indic\u00f3 en el ac\u00e1pite de antecedentes, el Procurador General de la Naci\u00f3n solicita la expedici\u00f3n de un fallo inhibito-rio, por considerar que no se satisface la carga de suficiencia, toda vez que la acusaci\u00f3n se sustenta en una interpretaci\u00f3n subjetiva de la accionante, cuya formulaci\u00f3n carece de la entidad necesaria para originar una \u201cm\u00ednima sospe-cha\u201d sobre la constitucionalidad de la disposici\u00f3n impugnada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la citada carga, la jurisprudencia reiterada de esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que las razones que justifican la presentaci\u00f3n de una demanda de inconstitucionalidad deben contener un raciocinio jur\u00eddico m\u00ednimo, en orden a demostrar el desconocimiento de los mandatos de la Carta que se supone han sido vulnerados. De suerte que, los argumentos expuestos deben lograr susci-tar una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, que justifique llevar a cabo un control jur\u00eddico sobre el resultado del acto pol\u00edtico del legislador. En efecto, si la demanda carece de dicho alcance persuasivo, se debe privilegiar la presunci\u00f3n de constitucionalidad que ampara a toda norma legal, hasta tanto se presente una acusaci\u00f3n que torne necesario un pronuncia-miento de la Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que ata\u00f1e al caso bajo examen, a pesar de la brevedad de la demanda, se advierte que a trav\u00e9s de ella se discute b\u00e1sicamente la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por cuanto la iniciativa legislativa para proceder a la \u201ccreaci\u00f3n\u201d de entidades del orden nacional (CP art. 150.7), como lo es la Superintendencia de Educaci\u00f3n, es una facultad privativa del Gobierno Nacional, cuya autonom\u00eda y discrecionalidad no puede ser limitada por el Congreso de la Rep\u00fablica. Esta \u00faltima circunstancia, en criterio de la accionante, es la que precisamente ocurre con el precepto legal demandado, en el que no s\u00f3lo se le impone al Gobierno Nacional el deber de presentar un proyecto de ley dirigido a crear la citada Superintendencia, sino que, adem\u00e1s, le fija un plazo perentorio de un a\u00f1o para que act\u00fae en dicho sentido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, el ejercicio de la iniciativa legislativa por parte del Gobierno depende de su propia autonom\u00eda y voluntad, y no de una imposici\u00f3n legal, pues esto \u00faltimo constituye una intromisi\u00f3n del legislativo en las funciones propias del ejecutivo, en perjuicio del principio de divisi\u00f3n o separaci\u00f3n del poder p\u00fablico, cuya exigibilidad emana de lo previsto en los art\u00edculos 1 y 113 del Texto Superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se observa de lo expuesto, es claro que la demanda s\u00ed tiene un racio-cinio jur\u00eddico m\u00ednimo capaz de suscitar una duda sobre la exequibilidad de la disposici\u00f3n impugnada, ya que el debate gira alrededor de la presunta altera-ci\u00f3n de una regla de competencia dispuesta en el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n, conforme a la cual la iniciativa legislativa para crear entidades del orden nacional se sujeta a una actuaci\u00f3n privativa del Gobierno Nacional, respecto de la cual no cabe que el legislador imponga la obligaci\u00f3n de proceder con su ejercicio, menos aun cuando para tal efecto se se\u00f1ala un t\u00e9rmino imperativo. \u00a0<\/p>\n
6.3.3. N\u00f3tese c\u00f3mo, en la pr\u00e1ctica, la discusi\u00f3n propuesta se enfoca en que el precepto demandado modifica las competencias constitucionales que existen en materia de iniciativa legislativa, en lo que ata\u00f1e a la posibilidad de crear entidades del orden nacional (CP art. 150.7), pues mientras el art\u00edculo 154 del Texto Superior condiciona a la autonom\u00eda y discrecionalidad del Gobierno Nacional, la posibilidad de presentar un proyecto de ley con tal prop\u00f3sito; la disposici\u00f3n impugnada establece un imperativo jur\u00eddico para que esta \u00faltima autoridad proceda a radicar obligatoriamente una iniciativa dirigida a crear la Superintendencia de Educaci\u00f3n, sin tener en cuenta la voluntad del ejecutivo. En el fondo, como se deduce de la demanda, quien estar\u00eda disponiendo de la prerrogativa del Gobierno Nacional de dar inicio al tr\u00e1mite legislativo, ya no ser\u00eda el Presidente y sus ministros (CP arts. 115 y 208), sino el Congreso de la Rep\u00fablica, a trav\u00e9s de los mandatos dispuestos en la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior adquiere especial transcendencia, pues es innegable que el debate constitucional propuesto recae realmente sobre el contenido normativo del precepto legal demandado (vicio sustancial), y no sobre la forma como se tramit\u00f3 o fue aprobado (vicio de procedimiento). En efecto, no se controvierte por la accionante si el art\u00edculo 23 de la Ley 1740 de 2014 fue presentado o no por la autoridad competente o si el mismo cont\u00f3 o no con aval gubernamental, entre otras cosas, porque a trav\u00e9s de \u00e9l no se dispone la creaci\u00f3n de la Superintendencia de Educaci\u00f3n, sino que, en su lugar, como su t\u00edtulo lo indi-ca, se consagra el \u201ctr\u00e1mite\u201d para formalizar dicho acto, incluyendo la obligaci\u00f3n de presentar un proyecto de ley en ese sentido, estableciendo los objetivos que se deben regular en la citada iniciativa y consagrando el plazo de un a\u00f1o como mandato imperativo para iniciar el debate ante el Congreso de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este punto, no sobra recordar que, como previamente se expuso, en los antecedentes legislativos se plante\u00f3 que el t\u00e9rmino dispuesto en la ley para radicar la mencionada iniciativa, le permitir\u00eda al Gobierno Nacional, sin tener que recurrir al otorgamiento de facultades extraordinarias (CP art. 150.10), preparar un proyecto integral y someterlo a las instancias de discusi\u00f3n que correspondan frente a los diferentes actores del sector de la educaci\u00f3n, con miras a contar con un organismo t\u00e9cnico y especializado, dotado de plena autonom\u00eda e independencia en el ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia, que corrija las dificultades pr\u00e1cticas derivadas del desarrollo de las citadas atribuciones por parte del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, como no se cuestionan los presupuestos formales del acto demandado, sino su rigor normativo, no cabe considerar que la presente demanda haya sido presentada de manera extempor\u00e1nea, teniendo en cuenta la jurisprudencia reiterada de la Corte, seg\u00fan la cual las irregularidades relacionadas con la iniciativa legislativa est\u00e1n sujetas a la regla de caducidad prevista en el numeral 3 del art\u00edculo 242 del Texto Superior, conforme a la cual se entiende que \u201clas acciones por vicios de forma caducan en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo acto\u201d63. \u00a0<\/p>\n
6.3.4. Por las razones expuestas, este Tribunal concluye que la demanda satisface los m\u00ednimos argumentativos requeridos por la Corte, m\u00e1s a\u00fan cuando la naturaleza participativa de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad (CP art. 40), apunta a que el derecho a demandar del ciudadano, no se someta a un excesivo formalismo que haga inoperante su ejercicio y que, en mayor o menor medida, se convierta en un l\u00edmite para la protecci\u00f3n no s\u00f3lo de los derechos y garant\u00edas de las personas, sino tambi\u00e9n de la efectiva protecci\u00f3n de un sistema jur\u00eddico fundado en el valor normativo de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4. Del problema jur\u00eddico y del esquema de resoluci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
6.4.1. De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda y en las distintas intervenciones, le corresponde a la Corte establecer si el art\u00edculo 23 de la Ley 1740 de 2014, por virtud del cual se impone a cargo del Gobierno Nacional, en el plazo de un a\u00f1o contado a partir de su entrada en vigencia, el deber de presentar un proyecto de ley dirigido a crear la Superintendencia de Educaci\u00f3n, vulnera el art\u00edculo 154 del Texto Superior, al modificar las competencias constitucionales que existen en materia de iniciativa legislativa, en perjuicio, adem\u00e1s, del principio de divisi\u00f3n o separaci\u00f3n del poder p\u00fablico (CP art. 113).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4.2. Con miras a resolver el problema planteado, la Corte inicialmente se pronunciar\u00e1 sobre las principales reglas constitucionales que rigen la creaci\u00f3n de entidades del orden nacional; luego de lo cual se har\u00e1 referencia a la inicia-tiva gubernamental que frente a dicha materia se consagra en el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n; y finalmente, se recordar\u00e1, brevemente, el alcance que esta Corporaci\u00f3n le ha dado al principio de divisi\u00f3n o separaci\u00f3n del poder p\u00fablico. Una vez hayan sido expuestos los anteriores elementos, se proceder\u00e1 con la definici\u00f3n del caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.5. De los requisitos constitucionales para la creaci\u00f3n de entidades del orden nacional \u00a0<\/p>\n
6.5.1. La vigencia del principio democr\u00e1tico es uno de los elementos esenciales del modelo de Estado constitucional adoptado por la Constituci\u00f3n de 199164. Como consecuencia de este mandato, se impone que los actos destinados a la definici\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico provengan del ejercicio de procedimientos de naturaleza deliberativa, por \u00f3rganos dotados de altos niveles de representatividad y sujetos al escrutinio p\u00fablico. Es a partir de esta premisa, que el Texto Superior le confiere un amplio espectro de facultades al Congreso de la Rep\u00fablica, con el prop\u00f3sito de definir el contenido del dere-cho legislado (CP art. 150). \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia ha identificado esta atribuci\u00f3n por medio del concepto de la cl\u00e1usula general de competencia legislativa, seg\u00fan la cual le corresponde al Congreso dictar las leyes en todos aquellos asuntos que puedan ser materia de configuraci\u00f3n normativa y cuya regulaci\u00f3n no haya sido atribuida a otra rama u \u00f3rgano independiente, incluso si esos temas no est\u00e1n comprendidos dentro de las funciones que le han sido asignadas expresamente en el art\u00edculo 150 del Texto Superior65. En efecto, la disposici\u00f3n en cita debe interpretarse arm\u00f3nicamente con el art\u00edculo 114, en el que se establece que le compete al Congreso \u201chacer las leyes\u201d. Por ello, como regla general, se ha dispuesto que al citado \u00f3rgano le compete la responsabilidad de dictar las reglas de derecho que se aplican a todas aquellas materias que no han sido confiadas a otras esferas estatales66.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, como lo ha reiterado este Tribunal, no se trata de una atribuci\u00f3n desprovista de l\u00edmites, pues los mismos no s\u00f3lo se originan (i) de la obligaci\u00f3n de respetar las normas constitucionales y los derechos y principios establecidos en la Carta; sino tambi\u00e9n (ii) de las cl\u00e1usulas constitucionales que imponen barreras a la autonom\u00eda legislativa sobre determinados temas, como ocurre, por ejemplo, (a) cuando se sujeta el inicio del procedimiento o iter legislativo a la actuaci\u00f3n de otro \u00f3rgano67, o (b) cuando por decisi\u00f3n de la propia Carta la regulaci\u00f3n de un asunto determinado se asigna a otra rama del poder p\u00fablico68. \u00a0<\/p>\n
6.5.2. En desarrollo de la citada cl\u00e1usula general de competencia legislativa, el numeral 7 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, de manera expresa, le otorga al Congreso la facultad para expedir leyes destinadas a determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y \u201ccrear, suprimir o fusionar\u201d69 ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y otras entida-des del orden nacional, se\u00f1alando tanto sus objetivos como su estructura org\u00e1nica70. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, cabe se\u00f1alar que la disposici\u00f3n en cita debe interpretarse de forma arm\u00f3nica con lo establecido en el numeral 15 del art\u00edculo 189 del Texto Superior, en el que se le conf\u00eda al Presidente de la Rep\u00fablica, como suprema autoridad administraci\u00f3n, la atribuci\u00f3n de \u201csuprimir o fusionar entidades u organismos nacionales de conformidad con la ley\u201d. De ah\u00ed que, para la jurisprudencia reiterada de la Corte71, una lectura integral de ambas normas, destaca que mientras al legislador le asiste una competencia plena para fijar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, al Presidente s\u00f3lo se le otorgan las facultades de \u201csuprimir o fusionar\u201d, cuyo ejercicio debe realizar de acuerdo con los condicionamientos que para el efecto le se\u00f1ale el Congre-so de la Rep\u00fablica. De esta manera, y a partir de lo expuesto, se ha concluido que a esta \u00faltima autoridad es a quien le asiste manera privativa la compe-tencia para \u201ccrear\u201d organismos llamados a integrar dicha estructura72, de la misma manera que es a ella a quien se le asigna de forma espec\u00edfica la creaci\u00f3n o autorizaci\u00f3n para constituir empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta, en el orden nacional73. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, en relaci\u00f3n con el citado r\u00e9gimen, en virtud de las prohibiciones taxativas consagradas en el inciso 3 del numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica74, se ha admitido que, por v\u00eda de excepci\u00f3n y siguiendo los l\u00edmites dispuestos en la Carta, la estructura de la administraci\u00f3n nacional puede ser sometida en su definici\u00f3n al mecanismo de las facultades extraordinarias75. \u00a0<\/p>\n
6.5.3. Por fuera de lo anterior y retornando a las v\u00edas ordinarias, en la Sentencia C-784 de 200476 se resalt\u00f3 que la asignaci\u00f3n al Congreso de la Rep\u00fablica de la facultad de establecer la arquitectura institucional de la Naci\u00f3n, a trav\u00e9s de la definici\u00f3n \u201cdel modo de ser y de actuar de una determinada organizaci\u00f3n administrativa\u201d77, es un rasgo caracter\u00edstico del constitucionalismo contempor\u00e1neo, al desarrollar el componente org\u00e1nico del Estado y, por esa v\u00eda, activar el desenvolvimiento de sus funciones y deberes por medio del principio de legalidad. En este contexto, como se deriva de lo dispuesto en el Texto Superior, se trata de una atribuci\u00f3n de naturaleza compleja, pues no s\u00f3lo implica ejercer las potestades de creaci\u00f3n, supresi\u00f3n o fusi\u00f3n, sino que tambi\u00e9n incorpora la necesidad de que el legislativo se\u00f1ale, seg\u00fan el caso, los objetivos, la naturaleza jur\u00eddica, el r\u00e9gimen laboral o de contrataci\u00f3n y la estructura org\u00e1nica de la entidad correspondiente78.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan se explic\u00f3 en la Sentencia C-121 de 200381, la exigencia de la inicia-tiva del Gobierno Nacional para dar curso a un proceso legislativo dirigido a crear una entidad p\u00fablica del orden nacional, al amparo de los principios de divisi\u00f3n del poder p\u00fablico y de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica82, pretende que sea la autoridad encargada del manejo de la administraci\u00f3n p\u00fablica, as\u00ed como del dise\u00f1o y ejecuci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas, quien aut\u00f3noma y voluntaria-mente determine el tipo de organizaci\u00f3n y el tama\u00f1o de la estructura que requiere, para la realizaci\u00f3n de las funciones que le atribuye el ordenamiento jur\u00eddico. Precisamente, en la sentencia en cita se expuso que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) [La] iniciativa exclusiva del ejecutivo en las leyes sobre estructura de la administraci\u00f3n nacional, le permite a \u00e9ste proponer las medidas que en esta materia juzgue conducentes en orden a asegurar la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos y el desempe\u00f1o diligente y eficiente de la funci\u00f3n p\u00fablica por parte de los organismos o entidades administrativas.\u201d83\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dif\u00edcilmente podr\u00eda existir una administraci\u00f3n organizada seg\u00fan criterios de planeaci\u00f3n, como lo pretende la Carta de 199184, si la estructura admini-trativa a trav\u00e9s de la cual se cumplen sus funciones, no depende del examen aut\u00f3nomo y discrecional que realiza el Gobierno, sobre las necesidades reales que demanda la prestaci\u00f3n de los servicios a su cargo o de los \u00f3rganos que efectivamente se requieren para el desempe\u00f1o de las atribuciones o potestades p\u00fablicas que se consagran en la Constituci\u00f3n y la ley. Por ello, como prerrogativa constitucional, el Texto Superior le otorga la competencia exclusiva al Gobierno para activar el procedimiento legislativo dirigido a determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, por el valor y la importancia que en t\u00e9rminos de articulaci\u00f3n y de ejecuci\u00f3n de la funci\u00f3n administrativa, con todo lo que ella implica, subyace en el se\u00f1alamiento y en la definici\u00f3n de los \u00f3rganos encargados de dicha atribuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.6. Del contenido y alcance de la iniciativa legislativa reservada al Gobierno Nacional en el art\u00edculo 154 del Texto Superior \u00a0<\/p>\n
6.6.1. El procedimiento legislativo como herramienta de expresi\u00f3n del princi-pio democr\u00e1tico en la labor de configuraci\u00f3n normativa del derecho, se integra por un conjunto de actuaciones realizadas por los sujetos autorizados por el ordenamiento constitucional, cuyo resultado final es la sanci\u00f3n y promulgaci\u00f3n de la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este procedimiento se activa por uno de los sujetos legitimados para ejercer la atribuci\u00f3n de presentar proyectos de ley, figura que se identifica bajo el concepto de iniciativa legislativa85. En este sentido, en la Sentencia C-840 de 2003 se manifest\u00f3 que, a trav\u00e9s de la citada figura, se ejerce \u201cla facultad atribuida a diferentes actores pol\u00edticos y sociales para que concurran a la presentaci\u00f3n de proyectos de ley ante el Congreso de la Rep\u00fablica[,] con el fin de que \u00e9ste les imparta el tr\u00e1mite constitucional y reglamentario corres-pondiente\u201d86. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La iniciativa legislativa implica entonces la posibilidad de presentar una propuesta de regulaci\u00f3n ante el Congreso, cuyo efecto consiste en que obliga a este \u00f3rgano a ocuparse de ella mediante el procedimiento de elaboraci\u00f3n de leyes. Por esta raz\u00f3n, la doctrina ha entendido que la iniciativa opera como una especie de fuerza que obliga al parlamento a encargarse, de manera p\u00fablica, del examen de un determinado tema, a partir de una propuesta que le ha sido radicada por una autoridad competente para dar inicio al debate legislativo87. Precisamente, la Ley 5\u00aa de 1992, en el art\u00edculo 144, dispone que una vez recibido un proyecto, se ordenar\u00e1 su publicaci\u00f3n en la Gaceta del Congreso y ser\u00e1 repartido a la comisi\u00f3n permanente competente88. En esta \u00faltima deber\u00e1 designarse un ponente89, el cual tendr\u00e1 un t\u00e9rmino m\u00e1ximo para rendir su informe de ponencia90, con miras a que los congresistas adopten una posi-ci\u00f3n sobre la iniciativa, ya sea proponiendo su archivo o, en su lugar, su tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n (con o sin modificaciones). En caso de que se supere el primer debate, se continuar\u00e1 con un tr\u00e1mite similar hasta lograr el benepl\u00e1cito de ambas c\u00e1maras, teniendo en cuenta que, por regla general, toda iniciativa legislativa requiere de cuatro debates para ser aprobada91.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.6.2. De lo anterior se derivan dos importantes consecuencias. La primera que vincula el ejercicio de la iniciativa legislativa con un r\u00e9gimen de competencias previamente definido por la propia Constituci\u00f3n, por virtud de la cual la activaci\u00f3n del procedimiento legislativo depende de la presentaci\u00f3n de un proyecto de ley por parte de las autoridades legitimadas para tal efecto. Al respecto, obs\u00e9rvese c\u00f3mo si la iniciativa implica poner en marcha de manera forzosa la labor del legislativo, dicha atribuci\u00f3n no puede quedar sometida a un r\u00e9gimen excesivamente flexible y amplio de promoci\u00f3n, por el cual pueda llegar a desbordarse la labor del parlamento y, por ende, dificultar la posibilidad de que centre sus esfuerzos en la discusi\u00f3n de los temas que demandan la mayor importancia y atenci\u00f3n de la sociedad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, en el caso colombiano, se prev\u00e9n cuatro modalidades de iniciativa, respecto de las cuales se habilitan competencias espec\u00edficas: la iniciativa de los miembros del Congreso; la iniciativa popular; la iniciativa gubernamental y la iniciativa funcional. Desde una perspectiva general, cada una de ellas envuelve los siguientes elementos caracter\u00edsticos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) La iniciativa de los miembros del Congreso, por su propia naturaleza, corresponde a la regla general en materia de producci\u00f3n normativa, pues si se entiende que dicho \u00f3rgano est\u00e1 previsto para \u201chacer las leyes\u201d92, lo l\u00f3gico es que se otorgue a sus miembros la competencia necesaria para radicar iniciativas legislativas. Si bien en algunos reg\u00edmenes constitucionales esta atribu-ci\u00f3n se sujeta al r\u00e9gimen de bancadas, en el caso colombiano, cada congre-sista individualmente considerado est\u00e1 capacitado para presentar proyectos de ley a las c\u00e1maras, sin que para ello sea indispensable contar con el concurso o aprobaci\u00f3n de alg\u00fan otro parlamentario. Sobre el particular, el encabezado del art\u00edculo 154 del Texto Superior es claro al disponer que: \u201cLas leyes pueden tener origen en cualquiera de las c\u00e1maras a propuesta de sus respectivos miembros (\u2026)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe destacar que, con la introducci\u00f3n del r\u00e9gimen de bancadas en el Acto legislativo No. 01 de 2003, aun cuando no se limit\u00f3 la competencia individual para presentar proyectos de ley, s\u00ed se ampli\u00f3 la legitimaci\u00f3n para proceder en tal sentido por parte de las \u201cbancadas\u201d, conforme se establece en el numeral 1 del art\u00edculo 140 de la Ley 5\u00aa de 199293. Lo anterior, sin perjuicio de que los estatutos de los partidos o movimientos pol\u00edticos dispongan reglas especiales de conocimiento previo de las iniciativas a radicar por parte de los miembros de la colectividad, con miras a mantener la unidad de criterio, con excepci\u00f3n de los asuntos de conciencia, que se reclama en una organizaci\u00f3n pol\u00edtica94. \u00a0<\/p>\n
Los miembros del Congreso, en principio, tienen una competencia amplia para presentar proyectos de ley, que se explica, como ya se dijo, en el alcance que rodea la realizaci\u00f3n del principio democr\u00e1tico. No obstante, como se trata de una atribuci\u00f3n sujeta a un r\u00e9gimen de competencias dispuesto por la propia Constituci\u00f3n y desarrollado por la ley, es necesario verificar si respecto de la materia que se pretende regular existe una atribuci\u00f3n amplia para la presentaci\u00f3n de proyectos de ley o si, por el contrario, dicha posibilidad se reserva, a manera de prerrogativa, para un determinado poder p\u00fablico, como al parecer ocurre, en el caso bajo estudio, con el Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisamente, en algunos casos, por mandato constitucional, ciertas materias s\u00f3lo podr\u00e1n ser reguladas o reformadas por la iniciativa de la citada autoridad, como ocurre con la consagraci\u00f3n de monopolios estatales95, con la reserva de un servicio p\u00fablico o de una actividad estrat\u00e9gica96, con la aprobaci\u00f3n de la ley del Plan Nacional de Desarrollo97, o con las materias dispuestas en el inciso 1 del art\u00edculo 154 del Texto Superior, entre las cuales se encuentra la referente a la expedici\u00f3n o reforma de las leyes encargadas de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, seg\u00fan se expuso en el ac\u00e1pite 6.5.4 de esta providencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) La iniciativa popular corresponde a una potestad que introdujo la Carta de 1991, como uno de los instrumentos para materializar la democracia partici-pativa a la cual alude el art\u00edculo 3 de la Constituci\u00f3n98. Dado el efecto que tiene la activaci\u00f3n del procedimiento legislativo y ante la necesidad de que el proyecto propuesto represente realmente los intereses del pueblo, como titular directo de la iniciativa, el Texto Superior consagra algunos requisitos para su ejercicio relacionados con la necesidad de acreditar una entidad suficiente que permita su examen por parte del \u00f3rgano legislativo. Puntualmente, el art\u00edculo 155 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que: \u201cPodr\u00e1n presentar proyectos de ley (\u2026), un n\u00famero de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva\u201d99.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el procedimiento legislativo, la iniciativa popular envuelve dos importantes consecuencias, seg\u00fan lo dispuesto en el citado art\u00edculo 155 del Texto Superior. En primer lugar, se impone que su tr\u00e1mite se desarrolle de acuerdo con las reglas que rigen la aprobaci\u00f3n de los proyectos que hayan sido sometidos a mensaje de urgencia. Y, en segundo lugar, se establece que los ciudadanos tendr\u00e1n derecho a designar un vocero que ser\u00e1 o\u00eddo por las c\u00e1maras en todas las etapas del proceso legislativo. El resto de reglas especia-les se consagran tanto en la Ley 5\u00aa de 1992 como en la Ley 134 de 1994, esta \u00faltima en la que se regulan los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como aspecto a destacar, y al tenor de la existencia de competencias o prerrogativas reservadas en la Constituci\u00f3n, el art\u00edculo 29 de la Ley 134 de 1994 dispone que: \u201cS\u00f3lo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones p\u00fablicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva corporaci\u00f3n. \/\/ No se podr\u00e1n presentar iniciativas populares legislativas y normativas ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias: 1. Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, seg\u00fan lo establecido en los art\u00edculos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \/\/ 2. Presupuestales, fiscales o tributarias. \/\/ 3. Relaciones internacionales. \/\/ 4. Concesi\u00f3n de amnist\u00edas o indultos. \/\/ 5. Preservaci\u00f3n y restablecimiento del orden p\u00fabli-co.\u201d100 \u00a0<\/p>\n
(iii) La iniciativa funcional responde a la ampliaci\u00f3n realizada en la Constitu-ci\u00f3n, por virtud de la cual se otorga la competencia para presentar proyectos de ley a los principales \u00f3rganos de la Rama Judicial, as\u00ed como a los organis-mos electorales y de control, \u201cen materias relacionadas con sus funcio-nes\u201d101. En la pr\u00e1ctica se trata de un instrumento de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, a trav\u00e9s del cual se brinda la posibilidad a los principales actores del poder p\u00fablico en Colombia de presentar propuestas para mejorar las funciones del Estado, en aquellas materias que son de exclusivo conocimiento. De esta manera, se fortalece la Administraci\u00f3n p\u00fablica y se aprovecha la experticia de cada autoridad102. \u00a0<\/p>\n
(iv) La iniciativa gubernamental desempe\u00f1a un importante papel dentro de la estructura de los Estados democr\u00e1ticos, pues ella se convierte en uno de los medios con los que cuenta el Gobierno Nacional para buscar la realizaci\u00f3n de las funciones a cargo, especialmente, en lo que ata\u00f1e al cumplimiento de los objetivos de pol\u00edtica p\u00fablica trazados en el Plan Nacional de Desarrollo. Por ello, el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n, m\u00e1s all\u00e1 de referir a las otras modalidades de iniciativa, se\u00f1ala que las leyes pueden tener origen en las propuestas realizadas por el \u201cGobierno Nacional\u201d. En este punto, como lo ha aclarado la Corte, dicha autoridad se entiende personalizada por la actuaci\u00f3n exclusiva de los ministros de despacho, sin tener que recurrir necesariamente al Presidente de la Rep\u00fablica103, al tenor de lo previsto en el art\u00edculo 208 del Texto Superior, conforme al cual: \u201cLos ministros, en relaci\u00f3n con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las c\u00e1maras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros\u201d104.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aun cuando al igual que los miembros del Congreso, el Gobierno Nacional tiene una competencia amplia para presentar proyecto de ley, en raz\u00f3n de las funciones y tareas a su cargo, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le otorga una compe-tencia exclusiva y privativa para radicar iniciativas respecto de ciertas mate-rias. Se trata de una atribuci\u00f3n exclusiva, en la medida en que se prescinde de la intervenci\u00f3n de cualquier otra autoridad para su ejercicio; y es privativa, pues tan s\u00f3lo admite que su regulaci\u00f3n se produzca con el consentimiento o aquiescencia del ejecutivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal competencia se consagra en el inciso 1 del art\u00edculo 154 de la Carta, cuando se dispone que: \u201cNo obstante, s\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del art\u00edculo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. (\u2026)\u201d105. Esta misma regla aparece consa-grada en el art\u00edculo 142 de la Ley 5\u00aa de 1992, cuando al referir a las materias de iniciativa privativa del Gobierno Nacional se establece que: \u201cS\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas, por iniciativa del Gobierno, las leyes referidas a las siguientes materias: (\u2026)\u201d106.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta iniciativa privativa denota el papel significativo que la Constituci\u00f3n le otorg\u00f3 al Gobierno Nacional en el desarrollo del proceso legislativo, pues la distribuci\u00f3n de la titularidad en la competencia para dar inicio al tr\u00e1mite dirigido a la aprobaci\u00f3n de una ley, reservando ciertas materias al ejecutivo, implica mitigar el car\u00e1cter formal que tiene dicho acto, para vincularlo con un condici\u00f3n primordialmente sustantiva, en la que se entiende que esa prerroga-tiva opera como una forma de repartici\u00f3n del poder p\u00fablico, asegurando que los temas en los que el Gobierno es el \u00fanico titular, cualquier intento de llegar a expedir una regulaci\u00f3n sobre la materia, se sujeta a su \u201cconocimiento y consentimiento\u201d107, en atenci\u00f3n a su rol de promotor del iter legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, con sujeci\u00f3n a lo dispuesto en la Ley 5\u00aa de 1992, la Corte ha se\u00f1alado que si bien la iniciativa privativa se expresa, por lo general, en el acto de presentaci\u00f3n del proyecto de ley; excepcionalmente se admite que dicha competencia, cuyo principal efecto es impedir que se legisle sobre las materias de su exclusiva iniciativa, sin su conocimiento y consentimiento, tambi\u00e9n se lleve a cabo mediante la figura de la coadyuvancia a cualquier proyecto de ley que curse en el Congreso y que se refiera a esos temas, aun cuando no hayan sido presentados por el ejecutivo. As\u00ed, en la Sentencia C-177 de 2007108, se dijo que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentaci\u00f3n del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el art\u00edculo 154 Superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagraci\u00f3n constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribuci\u00f3n debe entenderse como aquella funci\u00f3n p\u00fablica que busca impulsar el proceso de formaci\u00f3n de las leyes, no s\u00f3lo a partir de su iniciaci\u00f3n sino tambi\u00e9n en instancias posteriores del tr\u00e1mite parlamentario. Entonces, podr\u00eda sostenerse, sin lugar a equ\u00edvocos, que la intervenci\u00f3n y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusi\u00f3n, tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestaci\u00f3n t\u00e1cita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. A este respecto, y entendido como un desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el par\u00e1grafo \u00fanico del art\u00edculo 142 de la Ley 5\u00aa de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, es claro en se\u00f1alar que: \u2018el Gobierno Nacional podr\u00e1 coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique\u2019, y que: \u2018La coadyuvancia podr\u00e1 efectuar-se antes de la aprobaci\u00f3n en las plenarias\u2019 (\u2026)\u201d109. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s all\u00e1 del l\u00edmite temporal de la coadyuvancia, la cual s\u00f3lo podr\u00e1 \u201cefectuar-se antes de la aprobaci\u00f3n en las plenarias\u201d110, la forma como se constata dicha aquiescencia en un proyecto de ley de iniciativa reservada del Gobierno Nacional no ha sido objeto de regulaci\u00f3n. Ante tal circunstancia, la Corte ha referido a este fen\u00f3meno con el nombre del aval gubernamental, destacando que el mismo puede provenir de una manifestaci\u00f3n expresa de los ministros, as\u00ed como de actos inequ\u00edvocos en los que se demuestra su complacencia con el contenido de la materia sometida a aprobaci\u00f3n111. Por ejemplo, cuando en el expediente consta la presencia de dicho funcionario en la sesi\u00f3n correspondiente y \u00e9ste no se opone a la iniciativa sometida a discusi\u00f3n, a pesar de que se se\u00f1ala que cuenta con su aval. En todo caso, en criterio de la Corte, la coadyuvancia s\u00f3lo puede ser otorgada por los ministros o por quien haga sus veces, siempre que dentro de sus funciones exista \u201calguna relaci\u00f3n tem\u00e1tica o conexi\u00f3n con el proyecto de ley\u201d112. Por lo dem\u00e1s, el aval ministerial puede ser simple o complejo, este \u00faltimo caso tiene ocurrencia cuando las materias sometidas a regulaci\u00f3n demandan el concurso de dos o m\u00e1s carteras, evento en el cual la conformaci\u00f3n del gobierno requiere de la coadyuvancia de todos los ministros. \u00a0<\/p>\n
Sin perjuicio de lo anterior, como atribuci\u00f3n privativa del Gobierno Nacional, es claro que su ejercicio excluye la injerencia de cualquier otro \u00f3rgano en la valoraci\u00f3n libre y voluntaria sobre la decisi\u00f3n de regular o de acompa\u00f1ar una iniciativa legislativa que se refiera a temas de su exclusiva competencia, a trav\u00e9s de la figura del aval gubernamental. De ah\u00ed que, como funci\u00f3n exclu-siva, su desarrollo depende del examen aut\u00f3nomo del ejecutivo, sin que sea posible que el legislativo altere dicha competencia constitucional, ya sea (i) limitando la discrecionalidad con la que opera la posibilidad de presentar proyectos de ley o de proceder a su coadyuvancia; o (ii) trasladando a su favor el uso de esta atribuci\u00f3n, en perjuicio del principio de divisi\u00f3n de las funciones del poder p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.7. Del principio de divisi\u00f3n o separaci\u00f3n del poder p\u00fablico \u00a0<\/p>\n
6.7.1. La separaci\u00f3n funcional del Estado en distintas ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico tiene como objetivo primordial garantizar la libertad de los asociados, al mismo tiempo que racionaliza el ejercicio de dicho poder y permite el desarrollo m\u00e1s eficiente de las diversas finalidades constitucionales encomendadas al aparato estatal. En efecto, la divisi\u00f3n o separaci\u00f3n permite, por una parte, limitar el alcance del poder que ejerce cada \u00f3rgano y, por ende, restringir su indebida injerencia sobre la actividad de los asociados, lo que se traduce en el goce efectivo de una mayor libertad y; por la otra, asegura que los diversos \u00f3rganos tengan un mayor grado de especializaci\u00f3n institucional, y les den un manejo m\u00e1s t\u00e9cnico a sus funciones. Dicho manejo t\u00e9cnico se orienta a lograr que en un mediano o largo plazo exista una eficiente utilizaci\u00f3n y asignaci\u00f3n de los recursos del Estado y, por lo tanto, se pueda cumplir con los fines impuestos a cada \u00f3rgano o rama del poder p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Tradicionalmente la separaci\u00f3n funcional de poderes ha estado vinculada a dos modelos te\u00f3ricos: uno acogido en la Europa continental que proh\u00edja por una delimitaci\u00f3n r\u00edgida y otro de origen norteamericano vinculado con las fiscalizaciones interorg\u00e1nicas rec\u00edprocas, a trav\u00e9s del denominado checks and balances114. Este \u00faltimo modelo reconoce la necesidad de fundar el gobierno democr\u00e1tico en la distinci\u00f3n institucional entre los poderes, pero tambi\u00e9n asume que la vigencia de las libertades y de los derechos depende de las reglas que permitan su contenci\u00f3n y armonizaci\u00f3n, a trav\u00e9s de diversos mecanismos, como lo son los controles interorg\u00e1nicos y los requerimientos vinculados con el deber de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Constituci\u00f3n colombiana se inscribe en el segundo modelo115, otorg\u00e1ndole a la separaci\u00f3n funcional de poderes dos objetivos diferenciados. El primero relativo a garantizar las libertades y derechos de los ciudadanos, a trav\u00e9s de la prohibici\u00f3n de la conformaci\u00f3n de poderes p\u00fablicos omn\u00edmodos; y el segundo, dirigido a racionalizar la actividad del Estado, mediante la instauraci\u00f3n de ramas y \u00f3rganos especializados, dotados de autonom\u00eda e independencia para el cumplimiento de sus funciones. \u00a0<\/p>\n
A partir de lo expuesto, se asume que la autonom\u00eda e independencia se convierten en un supuesto esencial de la divisi\u00f3n de poderes, no s\u00f3lo porque garantizan la especializaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n p\u00fablica, sino especialmente porque impiden la configuraci\u00f3n de poderes omn\u00edmodos que pongan en riesgo los derechos y libertades de los ciudadanos. Ahora bien, dicha autonom\u00eda e independencia no son incompatibles con la implementaci\u00f3n de mecanismos que permitan controles rec\u00edprocos entre las autoridades o que las invite a actuar bajo una labor de coordinaci\u00f3n para lograr la satisfacci\u00f3n de los fines del Estado. Al respecto, en la Sentencia C-970 de 2004116, se se\u00f1al\u00f3 que: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl modelo por el cual opt\u00f3 el constituyente de 1991 mantiene el criterio conforme al cual, por virtud del principio de separaci\u00f3n, las funciones necesarias para la realizaci\u00f3n de los fines del Estado se atribuyen a \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes. Sin embargo, la idea de la separaci\u00f3n est\u00e1 matizada por los requerimientos constitucionales de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y controles rec\u00edprocos. Por virtud del primero, se impone, por un lado, una labor de coordinaci\u00f3n entre los \u00f3rganos a cuyo cargo est\u00e1 el ejercicio de las distintas funciones, y, por otro, se aten\u00faa el principio de separaci\u00f3n, de tal manera que unos \u00f3rganos participan en el \u00e1mbito funcional de otros, bien sea como un complemento, que, seg\u00fan el caso, puede ser necesario o contingente, o como una excepci\u00f3n a la regla general de distribuci\u00f3n funcional, como cuando la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que el Congreso ejercer\u00e1 determinadas funciones judiciales o que la ley podr\u00e1 atribuir excepcionalmente funci\u00f3n jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. (C.P. Art. 116) Los controles rec\u00edprocos, por su parte, se encuentran consagrados en diversas disposiciones constitucionales, como aquellas que establecen y desarrollan la funci\u00f3n de control pol\u00edtico del Congreso sobre el gobierno y la administraci\u00f3n, o las que regulan los \u00f3rganos aut\u00f3nomos de control y vigilancia. En conjunto, la estructura constitucional descrita responde al modelo de frenos y contrapesos que tiene el prop\u00f3sito, no solo de obtener mayor eficiencia en el desarrollo de las funciones a trav\u00e9s de las cuales el Estado atiende a la satisfacci\u00f3n de sus fines, sino, y principalmente, de garantizar una esfera de libertad para las personas, por efecto de la limitaci\u00f3n del poder que resulta de esa distribuci\u00f3n y articulaci\u00f3n de competencias.\u201d \u00a0<\/p>\n
Como se infiere de lo expuesto, si bien el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica permite que, en el ejercicio de las funciones de una autoridad, se cuente con la concurrencia de otra, para lograr el desarrollo cabal de los fines del Estado, dicha alternativa tiene l\u00edmites dirigidos precisamente a preservar la autono-m\u00eda e independencia de cada poder. En este sentido, en criterio de este Tribunal, las atribuciones que tienen su origen a partir de la articulaci\u00f3n del citado mandato de colaboraci\u00f3n, se sujetan a la imposibilidad de (i) reemplazar el poder concernido en el ejercicio de sus competencias, o (ii) de incidir con un grado de intensidad tal que anule su independencia y autonom\u00eda117. Con fundamento en los argumentos expuestos a lo largo de esta providencia, se proceder\u00e1 con el an\u00e1lisis del asunto sometido a decisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.8. Del examen del caso concreto \u00a0<\/p>\n
6.8.1. Como se expuso en el ac\u00e1pite de antecedentes, en el presente caso, el examen de inconstitucionalidad propuesto por la accionante se centra en determinar, si el art\u00edculo 23 de la Ley 1740 de 2014, por virtud del cual se impone a cargo del Gobierno Nacional, en el plazo de un a\u00f1o contado a partir de su entrada en vigente, la obligaci\u00f3n de presentar un proyecto de ley dirigido a crear la Superintendencia de Educaci\u00f3n, vulnera el art\u00edculo 154 del Texto Superior, al modificar las competencias constitucionales que existen en materia de iniciativa legislativa, en perjuicio, adem\u00e1s, del principio de separa-ci\u00f3n o divisi\u00f3n del poder p\u00fablico previsto en el art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.8.2. Antes de proceder con el examen de fondo propuesto, es preciso se\u00f1alar las razones expuestas por los intervinientes para solicitar la declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad del precepto demandado. En cuanto a los que piden que la norma acusada sea declarada ajustada a la Constituci\u00f3n118, en lo que corresponde a la materia objeto de controversia, se presentan las siguien-tes razones: (i) la iniciativa a la cual alude el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n no es una competencia privativa del Gobierno Nacional, toda vez que la fuente del tr\u00e1mite legislativo se encuentra, por regla general, en cabeza del Congreso de la Rep\u00fablica; (ii) no se presenta un quebrantamiento del principio de divisi\u00f3n del poder p\u00fablico, ya que la mera invitaci\u00f3n al ejecutivo para que presente el proyecto de ley, lo que demuestra es un escenario de di\u00e1logo, en el que no se excluye el dise\u00f1o aut\u00f3nomo por parte del Gobierno; y, finalmente, (iii) la norma cont\u00f3 con el apoyo de la Ministra de Educaci\u00f3n de aqu\u00e9l entonces, Gina Mar\u00eda Parody d\u2019Echeona, como se constata en la Gaceta del Congreso No. 830 de 2014, por lo que si bien inicialmente el precepto legal acusado no contaba con iniciativa gubernamental, no puede considerarse que existe una intromisi\u00f3n del Congreso, cuando el ejecutivo aval\u00f3 expresamente la creaci\u00f3n de la Superintendencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A diferencia de lo expuesto, el interviniente que solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada119, adem\u00e1s de coadyuvar la demanda, se\u00f1ala que (i) el acto impugnado es una clara extralimitaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, al imponer la obligaci\u00f3n de presentar una iniciativa legislativa dirigida a crear la Superintendencia de Educaci\u00f3n, en contrav\u00eda de la competencia privativa que en esta materia tiene el Gobierno Nacional, cuyo ejercicio no admite t\u00e9rminos, ni fijaci\u00f3n de contenidos. Adicionalmente, (ii) lo que se advierte es que el precepto legal demandado busca pretermitir la prerrogativa con la cuenta el ejecutivo para presentar de forma aut\u00f3noma una iniciativa sobre la materia, pues ante la carencia por parte del Congreso de la facultad de presentar el proyecto de ley, le impone la obligaci\u00f3n de proceder en tal sentido, \u201ca quien s\u00ed la tiene por mandato constitucional y[,] con mayor gravedad, en un tiempo determinado\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, no se observa que el Procurador haya expuesto alguna raz\u00f3n de fondo sobre el contenido de la norma demandada, ya que se limit\u00f3 a sugerir que se profiera un fallo inhibitorio. Para la Corte, es preciso resaltar que el deber constitucional que tiene dicha autoridad de manifestar o rendir un \u201cconcepto\u201d (CP art. 242120 y 278121), va m\u00e1s all\u00e1 de considerar que una demanda carece de los elementos necesarios para tomar una decisi\u00f3n, pues es primordial que exponga una opini\u00f3n, reflexi\u00f3n o juicio para valorar si el precepto acusado se ajusta o no al Texto Superior, al menos, a partir de las normas constitucionales invocadas como vulneradas. Esta pr\u00e1ctica constituye un elemento com\u00fan entre los distintos intervinientes, para lo cual el ordena-miento jur\u00eddico otorga la posibilidad de distinguir entre solicitudes principales y subsidiarias. \u00a0<\/p>\n
6.8.3. Visto el contenido normativo de la disposici\u00f3n impugnada122, tal como se advirti\u00f3 en el ac\u00e1pite 6.3.3 de esta providencia, lo primero que se observa, es que a trav\u00e9s de ella no se dispone la creaci\u00f3n de la Superintendencia de Educaci\u00f3n, sino que, en su lugar, como su t\u00edtulo lo indica, se consagra el \u201ctr\u00e1mite\u201d para formalizar dicho acto, incluyendo la obligaci\u00f3n de presentar un proyecto de ley en ese sentido, en el que se desarrollen los objetivos que se fijan en el acto acusado y consagrando el plazo de un a\u00f1o como mandato imperativo para iniciar el debate ante el Congreso de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior genera una importante distinci\u00f3n, pues el debate constitucional no se centra en si el art\u00edculo 23 de la Ley 1740 de 2014 fue o no presentado por la autoridad competente o si el mismo cont\u00f3 o no con aval gubernamental, ya que el objeto de la acusaci\u00f3n se encamina a determinar si el rigor normativo del art\u00edculo legal demandado, implica efectivamente una modificaci\u00f3n de las competencias constitucionales que existen en materia de iniciativa legislativa, pues mientras el art\u00edculo 154 del Texto Superior condiciona a la autonom\u00eda y discrecionalidad del Gobierno, la posibilidad de presentar un proyecto de ley para determinar la forma en que se organiza la estructura de la administraci\u00f3n nacional; en su lugar, la norma impugnada establece un deber jur\u00eddico para que el ejecutivo proceda a radicar obligatoriamente una iniciativa dirigida a crear la Superintendencia de Educaci\u00f3n, sin tener en cuenta la voluntad privativa, exclusiva y excluyente del Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el fondo, como se infiere de la demanda, quien estar\u00eda disponiendo de la prerrogativa del ejecutivo para dar inicio al tr\u00e1mite legislativo, ya no ser\u00eda el Presidente y sus ministros, sino el Congreso de la Republica, a trav\u00e9s de los mandatos consagrados en la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta aclaraci\u00f3n adquiere un especial significado, ya que ello excluye uno de los argumentos expuestos por los intervinientes para defender la constitucio-nalidad de la disposici\u00f3n demandada. En efecto, aun cuando se alude a que la Ministra de Educaci\u00f3n aval\u00f3 el contenido del art\u00edculo acusado, y ello se pudo constatar a partir de la copia de la proposici\u00f3n que fue aprobada en la plenaria C\u00e1mara de Representantes en la sesi\u00f3n del 15 de diciembre de 2014123; dicha circunstancia carece de trascendencia en el caso bajo examen, por las razones que a continuaci\u00f3n se exponen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, porque no se discute la ocurrencia de un vicio de procedimi-ento en la formaci\u00f3n de la ley, en el cual se pretenda cuestionar la falta de iniciativa privativa gubernamental en el tr\u00e1mite destinado a la aprobaci\u00f3n de la Ley 1740 de 2014 y, en especial, del art\u00edculo 23. Precisamente, en ning\u00fan momento se plantea por la accionante tal irregularidad, ya que el cargo se enfoca en la existencia de una alteraci\u00f3n normativa de las reglas que disponen las competencias constitucionales que existen en materia de iniciativa legisla-tiva, al desconocer la autonom\u00eda y discrecionalidad del Gobierno Nacional para presentar proyectos de ley dirigidos a modificar la estructura de la administraci\u00f3n nacional (CP art. 154). En este orden de ideas, al no estar en presencia de un vicio de procedimiento, el aval gubernamental pierde todo sentido, ya que su verificaci\u00f3n lo que pretende es subsanar la existencia de una irregularidad formal derivada de la presentaci\u00f3n de una iniciativa sobre un tema reservado al ejecutivo, sin contar con su conocimiento y consentimiento, conforme se deriva de lo previsto en el numeral 2 del art\u00edculo 2 de la Ley 5\u00aa de 1992124. En este punto, se debe insistir en que la norma acusada no crea la Superintendencia de Educaci\u00f3n, sino que, en su lugar, consagra el \u201ctr\u00e1mite\u201d al que se debe sujetar el obligatoriamente el Gobierno Nacional para proceder en dicho sentido. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.8.4. Con sujeci\u00f3n lo anterior, en el caso bajo examen, esta Corporaci\u00f3n encuentra que efectivamente se incurri\u00f3 en una violaci\u00f3n de lo previsto en el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, con ocasi\u00f3n de los tr\u00e1mites y reglas dispuestas en el art\u00edculo 23 de la Ley 1740 de 2014, dirigidas a crear la Superintendencia de Educaci\u00f3n, con fundamento en las siguientes razones. \u00a0<\/p>\n
6.8.4.1. En primer lugar, porque la iniciativa privativa del Gobierno Nacional es una atribuci\u00f3n que directamente le asigna la Constituci\u00f3n al ejecutivo, para que esta autoridad, de forma aut\u00f3noma y discrecional, decida los casos en que procede la regulaci\u00f3n de cada una de los temas sujetos a su exclusiva competencia (CP art. 154), entre los cuales se encuentra el referente a la definici\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional (CP art. 150.7), con miras a que sea la principal entidad encargada del dise\u00f1o y ejecuci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas y de la satisfacci\u00f3n de la funci\u00f3n administrativa, quien decida la categor\u00eda, la cantidad y el tipo de organismos que se requieran, de acuerdo con criterios de planeaci\u00f3n, para el desempe\u00f1o eficiente de las potes-tades a su cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, el art\u00edculo 154 del Texto Superior es claro en establecer que \u201cs\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno\u201d125, entre otras, las leyes que dispongan la creaci\u00f3n, fusi\u00f3n o supresi\u00f3n de entidades del orden nacional, como ocurre con las superintendencias. De ah\u00ed que, como ya se explic\u00f3, dicha funci\u00f3n corresponda a una prerrogativa del ejecutivo dentro del proceso legislativo, que se manifiesta en una competencia exclusiva para dar inicio al tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de las leyes, en este caso, cuando su objeto sea impactar en la organizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica, como expresi\u00f3n del principio de divisi\u00f3n o separaci\u00f3n del poder p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al ser una competencia privativa, esta facultad excluye la posibilidad de que cualquier otra autoridad, directa o indirectamente, interfiera con su ejercicio; pues el examen acerca del momento en el que se debe proceder con su desenvolvimiento se sujeta a la plena autonom\u00eda, voluntad y discrecionalidad del ejecutivo, no s\u00f3lo en lo que refiere a la oportunidad en la que se debe presentar la iniciativa a consideraci\u00f3n del Congreso, sino tambi\u00e9n respecto de su contenido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, no cabe que a trav\u00e9s de una ley se desconozca dicha autono-m\u00eda, exigiendo al Gobierno que deba proceder a la radicaci\u00f3n obligatoria de un proyecto de ley, con miras a crear una entidad del orden nacional, como lo ser\u00eda la Superintendencia de Educaci\u00f3n. En efecto, el car\u00e1cter imperativo del texto legal demandando, en el que se dispone dicho proceder, as\u00ed se mantenga el deber de presentaci\u00f3n del proyecto de ley en cabeza del ejecutivo126, suprime el elemento discrecional que justifica la existencia de la iniciativa privativa gubernamental (CP art. 154), cuya exigibilidad supone que dicha competencia constitucional excluye la injerencia de cualquier otro \u00f3rgano en la valoraci\u00f3n libre y voluntaria sobre el momento, la oportunidad y la nece-sidad, como sucede en el asunto sub-judice, de crear o no una entidad del orden nacional. Este escenario es radicalmente distinto a aqu\u00e9l en el que la propia ley crea una entidad, se\u00f1ala sus objetivos, dispone su r\u00e9gimen jur\u00eddico y tan s\u00f3lo difiere al ejecutivo adelantar los tr\u00e1mites necesarios, incluso de naturaleza reglamentaria, para asegurar su puesta en funcionamiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo esta consideraci\u00f3n, no admite duda que el tr\u00e1mite que se dispone en el art\u00edculo 23 de la Ley 1740 de 2014 desconoce la autonom\u00eda y la discrecionalidad del Gobierno Nacional para presentar el proyecto de ley dirigido a modificar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, con miras puntual-mente a crear la Superintendencia de Educaci\u00f3n, ya que tal proceder no depende de la valoraci\u00f3n libre y voluntaria del ejecutivo, sino de una imposici\u00f3n legal del Congreso de la Rep\u00fablica para actuar en dicho sentido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00faltimas, la iniciativa para crear dicha entidad ya no vendr\u00eda dada por el rigor normativo del art\u00edculo 154 del Texto Superior, sino por el canon legal acusado, en el cual se le impone al Gobierno Nacional un deber de acci\u00f3n que desconoce una clara prerrogativa constitucional consagrada a su favor, en los t\u00e9rminos previamente expuestos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.8.4.2. En segundo lugar, y en relaci\u00f3n con lo expuesto, porque a trav\u00e9s del precepto legal demandado se redefine el r\u00e9gimen de competencias constitucionales para la presentaci\u00f3n de proyectos de ley que buscan modificar la estructura de la administraci\u00f3n nacional. En efecto, en el caso bajo examen, a diferencia de lo dispuesto por la Constituci\u00f3n, quien estar\u00eda decidiendo sobre la creaci\u00f3n de la Superintendencia de Educaci\u00f3n no es el Gobierno Nacional, como lo dispone el art\u00edculo 154 del Texto Superior, sino el Congreso de la Rep\u00fablica, a trav\u00e9s de los mandatos consagrados en el art\u00edculo 23 de la Ley 1740 de 2014, objeto de la presente acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.8.4.3. En tercer lugar, el car\u00e1cter discrecional y aut\u00f3nomo de la facultad privativa del Gobierno Nacional de presentar proyectos de ley, incluye, como ya se explic\u00f3, la potestad de definir la oportunidad en la que se radica la iniciativa a consideraci\u00f3n del Congreso, as\u00ed como el alcance de su contenido normativo, por ejemplo, en este caso, se\u00f1alando los objetivos, finalidades y campos de actuaci\u00f3n de la Superintendencia de Educaci\u00f3n, m\u00e1s all\u00e1 de que los mismos lleguen a ser objeto de modificaci\u00f3n o de ajustes como consecuencia del tr\u00e1mite legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tal raz\u00f3n, en el asunto bajo examen, no pod\u00eda el legislador condicionar la facultad del Gobierno en la elaboraci\u00f3n de la citada iniciativa legislativa, como finalmente lo hizo, tanto al se\u00f1alar un t\u00e9rmino imperativo para acudir al Congreso (al otorgarle el plazo de un a\u00f1o), como al limitar su contenido, toda vez que se se\u00f1alan cu\u00e1les tendr\u00e1n que ser los puntos de acci\u00f3n de la Superintendencia, por fuera del deber de estudio, an\u00e1lisis y planeaci\u00f3n que, en t\u00e9rminos de autonom\u00eda, la Constituci\u00f3n le otorga al ejecutivo en el citado art\u00edculo 154 del Texto Superior. \u00a0<\/p>\n
6.8.4.4. Finalmente, porque se incurre en un fraude directo a la Constituci\u00f3n, cuando por v\u00eda de la consagraci\u00f3n de un deber legal, como lo es de presentar de forma obligatoria un proyecto de ley, se termina asumiendo por el Congreso de la Rep\u00fablica una competencia de la cual no se dispone, y, m\u00e1s grave a\u00fan, cuyo ejercicio se asigna de forma privativa al Gobierno Nacional (CP art. 154), con miras a provocar la creaci\u00f3n de la Superintendencia de Educaci\u00f3n. Tal proceder supone un quebrantamiento del principio de divisi\u00f3n o separaci\u00f3n de las funciones del poder p\u00fablico, ya que la incidencia del Congreso es de tal magnitud (CP art. 113), que termina trasladando a su favor el impulso de la funci\u00f3n de provocar el inicio del tr\u00e1mite legislativo, al cercenar totalmente la autonom\u00eda y voluntad del ejecutivo, en la definici\u00f3n de si decide crear la Superintendencia de Educaci\u00f3n, como lo pretende el art\u00edculo demandado. \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 23 de la Ley 1740 de 2014, \u201cPor la cual se desarrolla parcialmente el art\u00edculo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se regula la inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
AQUILES ARRIETA G\u00d3MEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA\u00a0ORT\u00cdZ\u00a0DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
\u00a0A LA SENTENCIA C-031\/17 \u00a0<\/p>\n
TRAMITE PARA FORMALIZAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACION-Discrepancia acerca de la manera como fue considerado el plazo fijado por el Congreso para que el Gobierno Nacional radicara proyecto de ley que eventualmente dar\u00eda lugar a la creaci\u00f3n de dicha Superintendencia (Aclaraci\u00f3n de voto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 23 de la Ley 1740 de 2014 Por la cual se desarrolla parcialmente el art\u00edculo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se regula la inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones \u00a0<\/p>\n
Actor: Carlos Santiago P\u00e9rez Pinto\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, me permito aclarar el voto consignado en la Sentencia C-031 de 2007 que declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 23 de la Ley 1740. \u00a0<\/p>\n
Comparto la declaratoria de inexequibilidad de la referida norma, por ser violatoria del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n, que establece la iniciativa privativa del Gobierno Nacional para presentar proyectos de ley que permitan “determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional”, conforme lo dispone el numeral 7 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciertamente y conforme se consign\u00f3 en la sentencia, se trata de una facultad aut\u00f3noma y discrecional, radicada en cabeza del Gobierno Nacional, que establece una competencia directamente asignada por la Constituci\u00f3n, cuyo ejercicio no puede ser objeto de presiones, plazos o elementos “impulsorios” por pate del Congreso de la Rep\u00fablica. De este modo el mandato consignado en el art\u00edculo 23 de la Ley 1790 de 2014 constituye una intromisi\u00f3n del \u00f3rgano legislativo dentro de las competencias del Gobierno Nacional. Dentro de esta comprensi\u00f3n considero que se trataba de una inconstitucionalidad bastante notoria, as\u00ed declarada por unanimidad por la Sala Plena de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo discrepo acerca de la manera como fue considerado el plazo de un a\u00f1o fijado por el Congreso, para que el Gobierno Nacional radicara el proyecto de ley que eventualmente dar\u00eda lugar a la creaci\u00f3n de la Superintendencia de Educaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La estructura de la norma demanda consist\u00eda b\u00e1sicamente en un mandato sometido a una condici\u00f3n temporal. En efecto, el enunciado establec\u00eda que el Gobierno Nacional deber\u00eda presentar ante el Congreso de la Rep\u00fablica, un proyecto de ley mediante el cual se creara la Superintendencia de Educaci\u00f3n, “Durante el a\u00f1o siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley “. \u00a0<\/p>\n
La Ley 1790 fue promulgada el 23 de diciembre de 2014 en el Diario Oficial No. 49.374. En este sentido, \u00e9l contaba con un plazo de un a\u00f1o para radicar el proyecto de ley al que se refer\u00eda la norma, es decir, que el mismo se venc\u00eda el 23 de diciembre de 2014, fecha que trascurri\u00f3 sin que fuera radicado el respectivo proyecto. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con ese plazo, la Sala Plena se\u00f1al\u00f3 que el mismo era “‘perentorio”” e “”impulsorio”, pero que no era “preclusivo”. \u00a0<\/p>\n
Espec\u00edficamente dijo: \u00a0<\/p>\n
“En criterio de este Tribunal, a diferencia de lo expuesto por el Procurador General de la Naci\u00f3n, no se observa que el precepto demandado disponga de un plazo preclusivo, frente al ejercicio de la iniciativa que all\u00ed se consigna, por virtud del cual, ante su inobservancia, se entienda agotada la obligaci\u00f3n de presentar el proyecto de ley. En dicha circunstancia, si as\u00ed lo fuere, cabr\u00eda considerar que el vencimiento del t\u00e9rmino de un a\u00f1o conducir\u00eda a que de por agotado el contenido de la norma impugnada, lo cual tornar\u00eda improcedente el examen de constitucionalidad propuesto127 \u00a0<\/p>\n
Considero que ciertamente el plazo establecido por el Congreso fue perentorio, dada la certeza del mismo, pero que no tuvo car\u00e1cter simplemente “impulsorio”, sino preclusivo, lo que tambi\u00e9n lo hac\u00eda inconstitucional, debiendo formar parte de los argumentos de la declaratoria de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no tiene prevista la existencia de mecanismos en virtud de los cuales el Congreso por medio de leyes “impulse” el ejercicio de la iniciativa legislativa del Gobierno Nacional, ni mucho menos que le se\u00f1ale plazos para que este haga uso de sus competencias constitucionales, en relaci\u00f3n con esa prerrogativa del tr\u00e1mite legislativo. Lo que la Constituci\u00f3n tiene previsto en el art\u00edculo 208, es el principal canal de interlocuci\u00f3n del Gobierno Nacional con el Congreso, por medio de los Ministros, en calidad de voceros del Gobierno. De este modo el inciso segundo de la norma dispone: \u00a0<\/p>\n
“Los ministros, en relaci\u00f3n con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las c\u00e1maras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros. ” \u00a0<\/p>\n
“Las c\u00e1maras pueden requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes , adem\u00e1s, la de los viceministros, los directores de departamentos administrativos, el gerente del Banco de la Rep\u00fablica, los presidentes, los directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico. ” \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo anterior considero que el t\u00e9rmino de un a\u00f1o concedido por el Congreso no ten\u00eda ning\u00fan car\u00e1cter impulsorio, como que la existencia de tales t\u00e9rminos o apremios no se encuentran en la Constituci\u00f3n, y que se aunque se llegare a aceptar que el t\u00e9rmino de un a\u00f1o ten\u00eda tal car\u00e1cter, tambi\u00e9n resultaba inconstitucional. Adicionalmente se\u00f1alo que el t\u00e9rmino era perentorio y ten\u00eda pretensiones de preclusividad, lo que tambi\u00e9n lo hac\u00eda inconstitucional y no arrojaba necesariamente a la inhibici\u00f3n, conforme se plante\u00f3 en el fallo. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS RIOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Textualmente, las normas en cita disponen que: \u201cArt\u00edculo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (\u2026) 7. Determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica; reglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda; as\u00ed mismo, crear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta.\u201d; \u201cArt\u00edculo 154.- Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las c\u00e1maras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades se\u00f1aladas en el art\u00edculo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constituci\u00f3n. No obstante, s\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del art\u00edculo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. (\u2026)\u201d. \u00c9nfasis por fuera del texto original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Las disposiciones previamente mencionadas se\u00f1alan que: \u201cArt\u00edculo 1.- Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Rep\u00fablica unitaria, descentralizada, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales, democr\u00e1tica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inter\u00e9s general.\u201d; \u201cArt\u00edculo 113.- Son ramas del poder p\u00fablico, la legislativa, la ejecutiva y la judicial. \/\/ Adem\u00e1s de los \u00f3rganos que las integran existen otros, aut\u00f3nomos e independientes, para el cumplimiento de las dem\u00e1s funciones del Estado. \/\/ Los diferentes \u00f3rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Textualmente se se\u00f1al\u00f3 lo siguiente: \u201c(\u2026) es del caso precisar que la demanda sub examine versa contra el art\u00edculo 23 de la Ley 1740 de 2014 acusado, el cual establece que \u2018[d]urante el a\u00f1o siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley\u2019 el Gobierno Nacional deber\u00e1 presentar el proyecto de ley con el fin de crear la Superintendencia de Educaci\u00f3n, pero sin tener en cuenta que el art\u00edculo 26 de la misma ley dispuso que la vigencia de aquella ser\u00eda de un a\u00f1o a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n, es decir, desde el 23 de diciembre de 2014, conforme al Diario Oficial No. 49.374 de esa misma fecha, de donde resulta que el contenido del art\u00edculo 23 tuvo una vigencia temporal hasta el 23 de diciembre de 2015 y, por lo tanto, la norma demandada ya no est\u00e1 produciendo efectos jur\u00eddicos; motivo por el cual esta Vista Fiscal solicitar\u00e1 (\u2026) que se declare inhibida tambi\u00e9n por carencia actual de objeto\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 \u201cArt\u00edculo 241. A la Corte Constitucional se le conf\u00eda la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, en los estrictos y precisos t\u00e9rminos de este art\u00edculo. Con tal fin, cumplir\u00e1 las siguientes funciones: (\u2026) 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n.\u201d \u00a0\u00c9nfasis por fuera del texto original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 La norma en cita dispone que: \u201cArt\u00edculo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. \/\/ (\u2026) 8. Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia que se\u00f1ala la Constituci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante, en jurisprudencia reiterada se ha dicho que no cabe adelantar un juicio de inconstitucionalidad en relaci\u00f3n con normas cuyo objeto ya se cumpli\u00f3 y que, por ende, no siguiente produciendo efectos jur\u00eddicos. Sobre el particular se puede consultar la Sentencia C-113 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 En la Sentencia C-104 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez, se manifest\u00f3 que: \u201cel control de constitucionalidad de las leyes es una funci\u00f3n jurisdiccional que se activa, por regla general, a trav\u00e9s del ejercicio del derecho de acci\u00f3n de los ciudadanos, para lo cual se exige la presentaci\u00f3n de una demanda de inconstitucionalidad, sin perjuicio de los casos en los que la propia Constituci\u00f3n impone controles autom\u00e1ticos, como ocurre con las leyes aprobatorias de tratados internacionales o las leyes estatutarias.\u201d No obstante, con el prop\u00f3sito de que la Corte pueda ejercer su funci\u00f3n de guardiana de la integridad y supremac\u00eda de la Carta, es obligatorio que dicha acusaci\u00f3n re\u00fana los requisitos m\u00ednimos consagrados en el Decreto 2067 de 1991, en los t\u00e9rminos en que han sido definidos por la jurisprudencia constitucional. De no ser as\u00ed, y si el caso llega a la instancia de decisi\u00f3n de la Sala Plena, este Tribunal deber\u00e1 proferir un fallo inhibitorio, por la ineptitud sustantiva de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Dentro de estas manifestaciones se ha excluido el control sobre las normas que todav\u00eda no han entrado en vigencia, respecto de las cuales la certeza en relaci\u00f3n con el momento en el que entrar\u00e1n a regir autoriza su control de constitucionalidad. Al respecto, en la Sentencia C-728 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez, se expuso que: \u201c(\u2026) la tesis que ha imperado en esta materia es que el escrutinio judicial s\u00f3lo procede cuando la respectiva disposici\u00f3n o acto normativo impugnado produce o puede producir efectos jur\u00eddicos, de modo que una vez expirado el plazo en el cual deb\u00eda regir, o una vez satisfecho su objeto porque se han realizado los mandatos en ella contenidos, no procede el juicio de validez. En otras ocasiones se ha extendido el control frente a preceptos legales que no han entrado a regir porque la ley difiri\u00f3 en el tiempo su aplicabilidad, pero que tienen la potencialidad de producir efectos en el futuro y existe una expectativa razonable de que as\u00ed ocurra en el futuro pr\u00f3ximo. As\u00ed se determin\u00f3 en la sentencia C-818 de 2011, cuando se avoc\u00f3 el conocimiento de las normas de la Ley 1437 de 2011 que regulaban el derecho de petici\u00f3n, por ser inminente su entrada en vigencia en el futuro pr\u00f3ximo\u201d. \u00c9nfasis por fuera del texto original. \u00a0<\/p>\n
9 V\u00e9anse, entre otros, el Auto 007 de 1992 y las Sentencias C-329 de 2001, C-338 de 2002 y C-931 de 2009. \u00a0<\/p>\n
10 La derogatoria de una ley conlleva a la cesaci\u00f3n de sus efectos jur\u00eddicos cuando (i) una nueva ley suprime formal y espec\u00edficamente a la anterior (derogatoria expresa); (ii) cuando la ley nueva contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de la antigua (derogatoria impl\u00edcita); o cuando (iii) una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias disposiciones precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre los mandatos de \u00e9stas y los de la nueva ley (derogatoria org\u00e1nica). \u00a0<\/p>\n
11 Sobre el particular, entre otras, se pueden consultar las Sentencias C-505 de 1995, C-471 de 1997, C-480 de 1998, C-521 de 1999, C-758 de 2004, C-335 de 2005, C-825 de 2006, C-896 de 2009 y C-898 de 2009. \u00a0<\/p>\n
12 En la Sentencia C-714 de 2009, la Corte se pronunci\u00f3 de fondo acerca de algunas reformas al Estatuto Tributario contenidas en la Ley 863 de 2003 que, a pesar de haber sido derogadas por la Ley 1111 de 2006, todav\u00eda pod\u00edan ser objeto de reclamaciones judiciales o administrativas. \u00a0<\/p>\n
13 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En el mismo sentido, entre otras, se pueden consultar las Sentencias C-745 de 1999, C-1144 de 2000, C-328 de 2001, C-1066 de 2001 y C-1067 de 2008.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 De esta manera, por ejemplo, en la Sentencia C-728 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez, se expuso que: \u201cesta Corporaci\u00f3n ha establecido que la acci\u00f3n de inconstitucionalidad solo es viable en aquellos contextos en los que se ataca la validez de una disposici\u00f3n que produce efectos jur\u00eddicos, porque solo en estos eventos se pone en entredicho la supremac\u00eda y la integridad de la Carta Pol\u00edtica. Por este motivo, cuando el precepto legal demandado carece de esta potencialidad, bien sea porque ha sido derogado o porque ya no rige porque no ten\u00eda vocaci\u00f3n de permanencia,\u00a0la Corte se ha abstenido de pronunciarse sobre su constitucionalidad. En este entendido, aunque el escrutinio judicial supone un juicio de validez en el que se confronta un precepto infraconstitucional con el ordenamiento superior, a efectos de excluir del sistema aquellas prescripciones que sean incompatibles con este \u00faltimo, la determinaci\u00f3n de la vigencia y eficacia de tales normas constituye una fase preliminar del control abstracto, que sirve para determinar la procedencia del mismo\u201d. \u00a0<\/p>\n
15 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 M.P. Hernando Herrera Vergara.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Ley 49 de 1990, art. 61; y Decreto 1751 de 1991, arts. 1 y 4. \u00a0<\/p>\n
18 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
19 Con una l\u00f3gica semejante, en los Autos 169 de 2005 y 266 de 2005, este Tribunal confirm\u00f3 la decisi\u00f3n de rechazar otras demandas de inconstitucionalidad presentadas en contra del mismo precepto, sobre una id\u00e9ntica base argumentativa. \u00a0<\/p>\n
20 M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21 En la sentencia C-803 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte se pronunci\u00f3 sobre la validez de una norma cuyo plazo de vigencia era de tan solo 14 d\u00edas. \u00a0<\/p>\n
22 \u201cArt\u00edculo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (\u2026) 7. Determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica; reglamentar la creaci\u00f3n y funciona-miento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda; as\u00ed mismo, crear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta.\u201d \u00a0<\/p>\n
23 En el aparte pertinente, la norma en cita dispone que: \u201c(\u2026) s\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del art\u00edculo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
24 Sobre el particular, el art\u00edculo 26 de la ley en menci\u00f3n establece que: \u201cArt\u00edculo 26.- Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n\u201d (\u00c9nfasis por fuera del texto original). La cual, seg\u00fan constata en el expediente, tuvo lugar el 23 de diciembre de 2014 en el Diario Oficial No. 49.374. \u00a0<\/p>\n
25 El pregrado tiene tres niveles de formaci\u00f3n: (i) nivel t\u00e9cnico profesional (relativo a programas t\u00e9cnicos profesionales); (ii) nivel tecnol\u00f3gico (correspondiente a programas tecnol\u00f3gicos) y (iii) nivel profesional (destinado a programas profesionales universitarios). \u00a0<\/p>\n
26 La educaci\u00f3n de posgrado comprende los siguientes niveles: especializaciones, maestr\u00edas y doctorados. \u00a0<\/p>\n
28 Gaceta del Congreso No. 747 del 25 de noviembre de 2014.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
30 Proyecto de Ley No. 179 de 2014 C\u00e1mara, 124 de 2014 Senado. En la actualidad corresponde al numeral 1 del art\u00edculo 7 de la Ley 1740 de 2014. \u00a0<\/p>\n
31 Ib\u00eddem. En la actualidad corresponde al numeral 1 del art\u00edculo 13 de la Ley 1740 de 2014. \u00a0<\/p>\n
32 Ib\u00eddem. En la actualidad corresponde al numeral 3 del art\u00edculo 13 de la Ley 1740 de 2014. \u00a0<\/p>\n
33 Ib\u00eddem. En la actualidad corresponde al art\u00edculo 16 de la Ley 1740 de 2014. \u00a0<\/p>\n
34 Gaceta del Congreso No. 747 del 25 de noviembre de 2014. \u00a0<\/p>\n
35 Gacetas del Congreso Nos. 755 de 2014, 756 de 2014, 821 de 2014 y 830 de 2014. \u00a0<\/p>\n
36 Entre otras se destacan las siguientes: \u201cArt\u00edculo 3.- Objetivos de la inspecci\u00f3n y vigilancia. La inspecci\u00f3n y vigilancia a la que se refiere la presente ley es de car\u00e1cter preventivo y sancionatorio. (\u2026) Par\u00e1grafo. – Al ejercer las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n superior, el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional tendr\u00e1 en cuenta el r\u00e9gimen jur\u00eddico constitucional y legal aplicable a la respectiva instituci\u00f3n de educaci\u00f3n superior\u201d. \u201cArt\u00edculo 5.- Facultades generales. En ejercicio de las facultades de inspecci\u00f3n y vigilancia de las instituciones de educaci\u00f3n superior, el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, podr\u00e1: (\u2026)\u201d. \u201cArt\u00edculo 6.- Inspecci\u00f3n. La inspecci\u00f3n consiste en la facultad del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional para solicitar, confirmar y analizar en la forma, detalle y t\u00e9rminos que determine, la informaci\u00f3n que requiera sobre la situaci\u00f3n jur\u00eddica, contable, econ\u00f3mica, administrativa o de calidad de cualquier instituci\u00f3n de educaci\u00f3n superior, o sobre operaciones espec\u00edficas de la misma a las que aplica esta ley\u201d. \u201cArt\u00edculo 8. Vigilancia. La vigilancia consiste en la facultad del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional de velar porque en las instituciones de educaci\u00f3n superior se cumplan con las normas para su funcionamiento, se desarrolle la prestaci\u00f3n continua del servicio p\u00fablico ajust\u00e1ndose a la Constituci\u00f3n, la ley, los reglamentos y a sus propios estatutos en condiciones de calidad y para supervisar la implementaci\u00f3n de correctivos que permitan solventar situaciones cr\u00edticas de orden jur\u00eddico, econ\u00f3mico, contable, administrativo o de calidad.\u201d Todos los \u00e9nfasis por fuera del texto original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
37 El proyecto de ley se tramit\u00f3 por las Comisiones S\u00e9ptimas de Senado y C\u00e1mara.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 En este sentido, en sesi\u00f3n del 3 de diciembre de 2014, seg\u00fan consta en la Gaceta del Congreso No. 173 de 2015, inicialmente se realiz\u00f3 una audiencia informal para o\u00edr a varios sectores interesados en la iniciativa, entre los cuales particip\u00f3 el Sindicato Nacional de Directivos Docentes de Colombia, cuyo representante plante\u00f3 la importancia de contar con una Superintendencia de Educaci\u00f3n, \u201cen pro del mejoramiento de las condiciones y la calidad de la educaci\u00f3n superior\u201d (folio 51 del cuaderno 1). Luego, una vez abierto el debate, en los t\u00e9rminos previamente expuestos, se pronunciaron a favor de la creaci\u00f3n de dicha entidad los Senadores Eugenio Prieto Soto, \u00c9verth Bustamante Garc\u00eda, Jorge Hernando Pedraza Guti\u00e9rrez y Claudia Nayibe L\u00f3pez Hern\u00e1ndez (folios 58, 68, 83 y 84 del cuaderno 1). Precisamente, en torno al argumento vinculado con la independencia de la Superintendencia, esta \u00faltima Senadora se\u00f1al\u00f3 que: \u201c(\u2026) necesitamos una Superintendencia de Educaci\u00f3n adscrita pero independiente del Ministerio que pueda intervenir eficazmente ya con facultades sancionatorias (\u2026). Pero, en este caso, adem\u00e1s por una raz\u00f3n obvia y l\u00f3gica y es que el Ministerio de Educaci\u00f3n es parte del Gobierno de las universidades p\u00fablicas, de manera que cuando las va a intervenir no puede auto-intervenirse, no puede decir \u201c\u00a1ah!, reconozco que mal gobern\u00e9 esta instituci\u00f3n de educaci\u00f3n superior p\u00fablica y ahora me voy a auto intervenir\u201d, tiene que haber un agente externo e independiente que ha sido parte del gobierno de las universidades p\u00fablicas que puedan intervenir\u201d (folio 84 del cuaderno 1). \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 Gacetas del Congreso No. 821 y 830 de 2015 (folios 40 y 80 del cuaderno 2).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
41 \u201cDirecci\u00f3n de la Presidencia, Fabio Ra\u00fal Am\u00edn Saleme. (\u2026) Se\u00f1or Secretario vamos a considerar luego de los 23 art\u00edculos que trae la ponencia, tres art\u00edculos nuevos, todos con aval del Ministerio de Educaci\u00f3n. (\u2026) Jefe de Relator\u00eda Ra\u00fal Enrique \u00c1vila Hern\u00e1ndez: Otro art\u00edculo nuevo dice as\u00ed, se\u00f1or Presidente: Durante el a\u00f1o siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional deber\u00e1 pre- sentar al Congreso de la Rep\u00fablica un proyecto de ley mediante el cual se cree la Superintendencia de Educaci\u00f3n, las normas que reglamenten la creaci\u00f3n y el funcionamiento de la Superintendencia de Educa-ci\u00f3n, que tendr\u00e1 la finalidad de garantizar el derecho a la educaci\u00f3n, los fines constitucionales y legales de la educaci\u00f3n, la autonom\u00eda universitaria, los derechos de los diferentes grupos de la comunidad acad\u00e9mica, la calidad, eficiencia y continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio educativo\u201d. Gaceta del Congreso No. 323 de 2015.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
42 Puntualmente, en la Gaceta del Congreso No. 150 de 2015, se observa que la proposici\u00f3n objeto de aprobaci\u00f3n fue la siguiente: \u201cAc\u00f3jase el texto aprobado de la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, el d\u00eda 15 de diciembre del 2014, el cual consta de 26 art\u00edculos y tiene firmas como, bueno, incontables e ilegibles\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43 Gacetas del Congreso Nos. 150 y 323 de 2015.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
44 En este sentido, por ejemplo, la Honorable Senadora Claudia Nayibe L\u00f3pez Hern\u00e1ndez se\u00f1al\u00f3 que: \u201c(\u2026) se est\u00e1 dando un a\u00f1o de plazo para que el Gobierno venga a este Congreso, no para que tenga facultades y lo haga en la Casa de Nari\u00f1o, como se le ocurra, no, para que durante un a\u00f1o discuta con la Mane, con Fenares, con todas las organizaciones estudiantiles, con todas las organizaciones de profesores, con este Congreso, con la C\u00e1mara, con la sociedad en general, discuta c\u00f3mo debe ser esa Superintendencia, que tendr\u00e1, es as\u00ed, como las dem\u00e1s Superintendencias dientes muy dr\u00e1sticos, sancionatorios, muchos m\u00e1s intrusivos y que, por lo tanto, ameritan un debate mucho [m\u00e1s] riguroso y severo. \/\/ De manera que tenemos plazo, no estamos corriendo, no nos estamos precipitando, estamos adoptado medidas cautelares preven-tivas de inspecci\u00f3n y vigilancia ya, y d\u00e1ndonos un a\u00f1o para debatir y discutir medidas sancionatorias m\u00e1s dr\u00e1sticas como la Superintendencia.\u201d Por su parte, el Senador Eugenio Enrique Prieto Soto explic\u00f3 que la proposici\u00f3n fue acogida por la mayor\u00eda de los partidos pol\u00edticos, con la finalidad de dar un a\u00f1o de plazo a partir de la vigencia de la ley, para que el Gobierno Nacional \u201cle presente al Congreso de la Rep\u00fablica un proyecto creando la Superintendencia de Educaci\u00f3n para Colombia\u201d. Ese plazo debe darle \u201ctranquilidad\u201d al Congreso, pues no se est\u00e1n otorgando facultades extraordinarias. Entre los temas que deben ser objeto de desarrollo por el citado organismo, se destaca el cap\u00edtulo de la vigilancia especial. Aunado a lo anterior, la Representante Ang\u00e9lica Lisbeth Lozano Correa expuso que: \u201cUna de las recomendaciones y propuestas del debate de nuestro partido, fue precisamente crear la Superintendencia que ejerza las facultades de inspecci\u00f3n y vigilancia, dado el conflicto de intereses que recae en el Ministerio al ser juez y parte, no podr\u00edamos nosotros abandonar en este momento la propuesta y acompa\u00f1amos la proposici\u00f3n radicada por el colega Atilano de Cambio Radical, creemos que es clave que se acuerde este art\u00edculo, y que en el t\u00e9rmino m\u00e1s breve pueda este Congreso discutir el proyecto de ley de creaci\u00f3n que garantice desde la complejidad una Superintendencia P\u00fablica para vigilar al mismo sector p\u00fablico, juez y parte en la educaci\u00f3n, pero que est\u00e9 dotado de herramientas para la oportuna acci\u00f3n ante todas las entidades de Educaci\u00f3n Superior tanto p\u00fablicas como privadas\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
45 Gacetas del Congreso Nos. 150 y 323 de 2015. \u00a0<\/p>\n
46 Gaceta del Congreso No. 150 de 2015, en donde el Senador Jorge Hernando Pedraza Guti\u00e9rrez se refiere a la situaci\u00f3n existente en la Universidad San Mart\u00edn., en los siguientes t\u00e9rminos: \u201c(\u2026) \u00a0en educaci\u00f3n hay 288 instituciones universitarias, entre universidades e institutos t\u00e9cnicos e instituciones tecnol\u00f3gicas, y no hay nadie o ninguna medida y ninguna norma, ni siquiera la Ley 30, que permita la intervenci\u00f3n cuando quiera que hay abusos, como se present\u00f3 en la Universidad San Mart\u00edn. \/\/ Queremos con este instrumento dotar al Estado de un mecanismo y una herramienta \u00e1gil, a trav\u00e9s de las facultades de (\u2026) inspecci\u00f3n [y] vigilancia y por supuesto de la capacidad sancionatoria, para hacer eficaz, que evitemos los abusos y que en cadena se sigan perjudicando a cientos de miles de estudiantes que est\u00e1n siendo inclusive hoy, estafados por universidades. De otro lado como lo dijo el ponente, es que tambi\u00e9n con esto estamos evitando que estas universidades de garaje, es que hoy solamente las 288 universidades del pa\u00eds, 33 tienen acreditaci\u00f3n, y por eso el Estado debe asumir con m\u00e1s rigor la vigilancia y el control en un servicio que es por excelencia el servicio p\u00fablico, como el de la educaci\u00f3n. \/\/ Pero, si tenemos una superintendencia, por ejemplo, para vigilar los servicio p\u00fablicos domiciliarios que existe hace 16 a\u00f1os, ya ha dado eficacia o resultados ahora en que una empresa de servicios p\u00fablicos abusa resultados para que se intervengan para liquidar o se intervengan para reestructurar, pues ese el caso en el servicio de la salud, de la educaci\u00f3n, que repito, por excelencia es uno de los m\u00e1s importantes derechos de un Estado de derecho, de una sociedad en Democracia como Colombia, por eso creemos que este es un instrumento r\u00e1pido y \u00e1gil de surtirle al Estado para que evitemos, para que mitiguemos, para que controlemos esos abusos de los cuales hoy est\u00e1n siendo v\u00edctimas todos los colombianos\u201d. \u00a0<\/p>\n
47 Sobre el particular, cabe destacar que el art\u00edculo 144 de la Ley 5\u00aa de 1992 dispone que, una vez se presenta un proyecto de ley, el mismo debe ser objeto de publicaci\u00f3n en la Gaceta del Congreso y de reparto en la comisi\u00f3n permanente competente, luego de lo cual esta \u00faltima debe proceder inmediatamente con su tr\u00e1mite.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
48 Sobre el citado principio, en la Sentencia T-001 de 1992, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, se dijo que, entre dos posibles sentidos de un precepto, uno de los cuales produce consecuencias jur\u00eddicas y el otro a nada conduce, debe preferirse el primero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
49 La norma en cita dispone que: \u201cToda persona podr\u00e1 acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acci\u00f3n, la sentencia ordenar\u00e1 a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
50 Entre los temas que han sido objeto de impulso por v\u00eda judicial se encuentra (i) la reglamentaci\u00f3n de los factores de valoraci\u00f3n salarial para garantizar una retribuci\u00f3n equitativa entre mujeres y hombres, cuyo par\u00e1metro legal para su expedici\u00f3n \u201cdentro del a\u00f1o siguiente\u201d a la sanci\u00f3n de la Ley 1496 de 2011 fue incumplido (Consejo de estado, Sala de lo Contencioso administrativo, Secci\u00f3n Quinta, CP, Lucy Jeannette Berm\u00fadez Berm\u00fadez, Bogot\u00e1 DC, 16 de octubre 2014, Radicaci\u00f3n n\u00famero: 17001-23-33-000-2014-00215-01); (ii) la reglamentaci\u00f3n de varias normas de la Ley 1438 de 2011, en las que el Gobierno Nacional omiti\u00f3 acatar los plazos para el desarrollo de varias disposiciones referentes al sector salud (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Quinta, CP, Susana Buitrago Valencia, Bogot\u00e1 DC, 20 de febrero de 2014, Radicaci\u00f3n n\u00famero: 05001-23-33-000-2013-01628-01); y (iii) la reglamentaci\u00f3n sobre la educaci\u00f3n vial como parte de los programas de educaci\u00f3n preescolar y b\u00e1sica, para lo cual inicialmente se hab\u00eda otorgado un plazo de 12 meses a partir de la fecha de la sanci\u00f3n de la Ley 1503 de 2011 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Quinta, CP, Lucy Jeannette Berm\u00fadez Berm\u00fadez, Bogot\u00e1 DC, 4 de diciembre de 2013, Radicaci\u00f3n n\u00famero: 25000-23-41-000-2013-01775-01). \u00a0<\/p>\n
51 En este sentido, por ejemplo, se ha ordenado que se formule una pol\u00edtica p\u00fablica de incorporaci\u00f3n al teletrabajo de poblaci\u00f3n vulnerable, para cual inicialmente el legislador hab\u00eda otorgado un plazo de seis meses para su realizaci\u00f3n a partir de la promulgaci\u00f3n de la Ley 1221 de 2008 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Quinta, CP, Susana Buitrago Valencia, Bogot\u00e1 DC, 9 de junio de 2011, Radicaci\u00f3n n\u00famero: 25000-23-24-000-2010-00629-01). \u00a0<\/p>\n
52 Al respecto, entre otros, se ha dispuesto la puesta en marcha de un programa para capacitaci\u00f3n y formaci\u00f3n de autoridades locales a cargo de la ESAP, cuyo montaje inicial se dispuso por el legislador en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o contado a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1551 de 2012 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Quinta, CP, Susana Buitrago Valencia, Bogot\u00e1 DC, 17 de julio de 2014, Radicaci\u00f3n n\u00famero: 73001-23-33-000-2013-00432-01) \u00a0<\/p>\n
53 Al respecto, el art\u00edculo 4 de la Ley 393 de 1997, por la cual se regula el art\u00edculo 87 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se\u00f1ala como titulares de la acci\u00f3n de cumplimiento a \u201ccualquier persona\u201d y a los \u201cservidores p\u00fablicos; en especial: el Procurador General de la Naci\u00f3n, los Procuradores Delegados, Regionales y Provinciales, el Defensor del Pueblo y sus delegados, los Personeros Municipales, el Contralor General de la Rep\u00fablica, los Contralores Departamentales, Distritales y Municipales\u201d. \u00a0<\/p>\n
54 \u201cPor la cual se desarrolla el art\u00edculo 87 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. \u00a0<\/p>\n
55 La norma en cita dispone que: \u201cArt\u00edculo 9. Improcedibilidad. (\u2026) Par\u00e1grafo.- La acci\u00f3n regulada en la presente ley no podr\u00e1 perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56 Sobre el particular, el Consejo de Estado ha se\u00f1alado que: \u201c(\u2026) como lo afirma la parte demandada, el par\u00e1grafo del art\u00edculo 9\u00ba de la Ley 393 de 1997, precept\u00faa que la acci\u00f3n no proceder\u00e1 para exigir el cumplimiento de normas que establezcan gastos, lo cual es desarrollo de la regla consagrada en el art\u00edculo 345 de la Carta Pol\u00edtica, seg\u00fan la cual no se podr\u00e1 percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaci\u00f3n con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos\u201d. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta, CP, Delio G\u00f3mez Leyva, 5 de diciembre de 1997, radicaci\u00f3n: ACU-095. \u00a0<\/p>\n
57 Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509 de 1996 y C-236 de 1997.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
58 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
59 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
60 Decreto 2067 de 1991, art. 6.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
61 Sobre el particular, la Corte ha dicho que: \u201c[Si] bien el momento procesal ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de la demanda, por resultar m\u00e1s acorde con la garant\u00eda de la expectativa que tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos, esta decisi\u00f3n tambi\u00e9n puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por los ciudadanos en las demandas de inconstitucionalidad\u201d. Sentencia C-874 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. En el mismo sentido se pueden consultar las Sentencias C-954 de 2007, C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013 y C-281 de 2013. En esta \u00faltima expresamente se expuso que: \u201cAun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos m\u00ednimos de procedibilidad, ese primer an\u00e1lisis responde a una valoraci\u00f3n apenas sumaria de la acci\u00f3n, llevada a cabo \u00fanicamente por cuenta del magistrado ponente, raz\u00f3n por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte, que es en quien reside la funci\u00f3n constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (CP art. 241-4-5).\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
63 En este sentido, entre otras, se pueden consultar las Sentencias C-498 de 1998, C-065 de 2002, C-1177 de 2004 y C-177 de 2007. As\u00ed, por ejemplo, en la citada Sentencia C-1177 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, esta Corporaci\u00f3n sostuvo que: \u201c(\u2026) como ha quedado explicado, las dos acusaciones que el actor atribuye a la expresi\u00f3n impugnada del art\u00edculo 52 de la Ley 789 de 2002, por presuntos vicios en su proceso de aprobaci\u00f3n y expedici\u00f3n, se relacionan, la primera, con el desconocimiento de las reglas existentes en materia de iniciativa legislativa, al no haberse introducido la norma acusada en el texto de la ley por iniciativa del Gobierno o con su respaldo, pese a regular un tema tributario que por mandato del art\u00edculo 154 Superior s\u00f3lo puede discutirse y aprobarse por el Congreso a iniciativa gubernamental; y la segunda, con la usurpaci\u00f3n de competencias por parte de la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n, al incluir en el informe de mediaci\u00f3n un tema nuevo no debatido en comisiones conjuntas ni en plenarias de ambas c\u00e1maras. \/\/ Teniendo en cuenta las consideraciones vertidas en el punto anterior, los cargos que atacan normas legales por violaci\u00f3n de las reglas que gobiernan el tema de la iniciativa legislativa, como ocurre en este caso, constituyen vicios de forma sometidos al t\u00e9rmino de caducidad previsto en el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 242 de la Carta Pol\u00edtica (\u2026)\u201d. \u00c9nfasis por fuera del texto original. \u00a0<\/p>\n
64 CP art. 1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
65 El encabezado del art\u00edculo en cita dispone que: \u201cArt\u00edculo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
66 As\u00ed, por ejemplo, el inciso segundo del art\u00edculo 355 del Texto Superior dispone que: \u201cEl Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podr\u00e1, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin \u00e1nimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impul-sar programas y actividades de inter\u00e9s p\u00fablico acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 la materia\u201d; y a su vez, los incisos 13 y 14 del art\u00edculo 356 consagran que: \u201cEl Gobierno Nacional definir\u00e1 una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento de las metas de cobertura y calidad. Esta estrategia deber\u00e1 fortalecer los espacios para la participaci\u00f3n ciudadana en el control social y en los procesos de rendici\u00f3n de cuentas. \/\/ Para dar aplicaci\u00f3n y cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, el Gobierno Nacional, en un t\u00e9rmino no mayor a seis (6) meses contados a partir de la expedici\u00f3n del presente acto legislativo, regular\u00e1, entre otros aspectos, lo pertinente para definir los eventos en los cuales est\u00e1 en riesgo la prestaci\u00f3n adecuada de los servicios a cargo de las entidades territoriales, las medidas que puede adoptar para evitar tal situaci\u00f3n y la determinaci\u00f3n efectiva de los correctivos necesarios a que haya lugar.\u201d \u00c9nfasis por fuera del texto original. \u00a0<\/p>\n
67 Tal es el caso de la constituci\u00f3n de un monopolio como arbitrio rent\u00edstico, ya que, si bien en el art\u00edculo 336 del Texto Superior se sujeta su consagraci\u00f3n a la existencia de una ley, para poder proceder al inicio de la actividad de creaci\u00f3n normativa, en esa misma disposici\u00f3n se se\u00f1ala que es indispensable contar con \u201ciniciativa gubernamental\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
68 Adem\u00e1s de los ejemplos previamente expuestos, una hip\u00f3tesis sobre la materia tambi\u00e9n se encuentra en la distribuci\u00f3n de la competencia regulatoria que opera a trav\u00e9s de la modalidad de las leyes marco. Precisa-mente, frente a los temas objeto de dicha regulaci\u00f3n, como se destac\u00f3 en la Sentencia C-432 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, al Congreso de la Rep\u00fablica tan s\u00f3lo le compete fijar las normas generales u objetivos b\u00e1sicos de actuaci\u00f3n del Gobierno Nacional, pues a este \u00faltimo es a quien le corresponde la obligaci\u00f3n de expedir las normas concretas que se aplican en cada una de las \u00e1reas objeto de desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
69 \u00c9nfasis por fuera del texto original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
70 La norma en cita dispone que: \u201cArt\u00edculo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (\u2026) 7.- Determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fabli-cos y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica; reglamentar la creaci\u00f3n la creaci\u00f3n y funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda; as\u00ed mismo, crear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
71 V\u00e9anse, entre otras, las Sentencias C-262 de 1995 y C-350 de 2004. \u00a0<\/p>\n
72 Sentencia C-350 de 2004, M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
73 Sentencia C-1190 de 2000, M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
74 \u201c(\u2026) Estas facultades no se podr\u00e1n conferir para expedir c\u00f3digos, leyes estatutarias, org\u00e1nicas, ni las previstas en el numeral 20 [enti\u00e9ndase 19] del presente art\u00edculo, ni para decretar impuestos\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
75 V\u00e9anse, entre otras las Sentencias C-140 de 1998, C-727 de 2000, C-401 de 2001 y C-350 de 2004. \u00a0<\/p>\n
76 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
77 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
78 Sobre el particular, en la Sentencia C-856 de 2006, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, se manifest\u00f3 que: \u201cLa funci\u00f3n de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, no se agota con la creaci\u00f3n, supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de los organismos que la integran, \u2018sino que abarca proyecciones mucho m\u00e1s comprensivas que tienen que ver con el se\u00f1alamiento de la estructura org\u00e1nica de cada uno de ellos, la precisi\u00f3n de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculaci\u00f3n con otros organismos para fines del control\u2019, as\u00ed como \u00a0\u2018regular los asuntos relacionados con el r\u00e9gimen jur\u00eddico de los trabajadores, con la contrataci\u00f3n y con las materias de \u00edndole presupuestal y tributario, entre otras\u2019. \u00a0Igualmente, \u00a0en desarrollo de esta misma funci\u00f3n, el Congreso se encuentra habilitado para fijar las caracter\u00edsticas de los \u00f3rganos creados, esto es, para establecer \u2018la independencia administrativa, t\u00e9cnica y patrimonial de ciertas agencias estatales, con o sin personer\u00eda jur\u00eddica, para modificar sus caracter\u00edsticas y aun para suprimirlas\u2019 (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
79 V\u00e9anse, entre otras, las Sentencias C-121 de 2003, C-570 de 2004, C-452 de 2006, C-307 de 2013 y C-663 de 2013. \u00a0<\/p>\n
80 Art\u00edculo 154.- Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las c\u00e1maras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades se\u00f1aladas en el art\u00edculo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constituci\u00f3n. No obstante, s\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del art\u00edculo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. (\u2026)\u201d. \u00c9nfasis por fuera del texto original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
81 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
82 \u201cArt\u00edculo 113.- (\u2026) Los diferentes \u00f3rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
83 Sentencia C-121 de 2003, M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
84 CP arts. 150.3, 339 y ss. \u00a0<\/p>\n
85 Ley 5\u00aa de 1992, art. 140.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
86 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. Seg\u00fan el art\u00edculo 139 de la Ley 5\u00aa de 1992: \u201cLos proyectos podr\u00e1n presentarse en la Secretar\u00eda General de las C\u00e1maras o en sus plenarias\u201d. En todo caso, el inciso final del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n establece que: \u201cLos proyectos de ley relativos a los tributos iniciar\u00e1n su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales, en el Senado\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
87 ARAGON REYES, Manuel, La iniciativa legislativa, Estudios de Derecho Constitucional, CEP, Madrid, 1998. \u00a0<\/p>\n
88 La norma en cita dispone que: \u201cArt\u00edculo 144. Publicaci\u00f3n y reparto.\u00a0Recibido un proyecto, se ordenar\u00e1 por la Secretar\u00eda su publicaci\u00f3n en la Gaceta del Congreso, y se repartir\u00e1 por el Presidente a la Comisi\u00f3n Permanente respectiva. (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
89 El art\u00edculo 150 de la Ley 5\u00aa de 1992 se\u00f1ala que: \u201cLa designaci\u00f3n de los ponentes ser\u00e1 facultad de la Mesa Directiva de la respectiva Comisi\u00f3n. Cada proyecto de ley tendr\u00e1 un ponente, o varios, si las conveniencias lo aconsejan. En todo caso habr\u00e1 un ponente coordinador quien adem\u00e1s de organizar el trabajo de la ponencia ayudar\u00e1 al Presidente en el tr\u00e1mite del proyecto respectivo. \/\/ Cuando un proyecto de Acto legislativo o de ley sea presentado por una bancada, esta tendr\u00e1 derecho a designar el ponente, o por lo menos uno de los ponentes cuando la ponencia sea colectiva. \/\/ Cuando la ponencia sea colectiva la Mesa Directiva debe garantizar la representaci\u00f3n de las diferentes bancadas en la designaci\u00f3n de los ponentes.\u201d \u00a0<\/p>\n
90 El art\u00edculo 153 de la Ley 5\u00aa de 1992 establece que: \u201cEl ponente rendir\u00e1 su informe dentro del plazo inicial que le hubiere se\u00f1alado el Presidente, o en su pr\u00f3rroga, teniendo en cuenta la urgencia del proyecto y el volumen de trabajo de las Comisiones. En caso de incumplimiento se proceder\u00e1 a su reemplazo. \/\/ En la Gaceta del Congreso se informar\u00e1n los nombres de los Congresistas que no han dado cumplimiento a la presentaci\u00f3n oportuna de las respectivas ponencias.\u201d \u00a0<\/p>\n
91 Los requisitos esenciales del tr\u00e1mite legislativo se consagran en el art\u00edculo 157 del Texto Superior, conforme al cual: \u201cNing\u00fan proyecto ser\u00e1 ley sin los requisitos siguientes: 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva. \/\/ 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada C\u00e1mara. El reglamento del Congreso determinar\u00e1 los casos en los cuales el primer debate se surtir\u00e1 en sesi\u00f3n conjunta de las comisiones permanentes de ambas C\u00e1maras. \/\/ 3. Haber sido aprobado en cada C\u00e1mara en segundo debate. \/\/ 4. Haber obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno.\u201d \u00a0<\/p>\n
92 CP art. 114.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
93 La norma en cita se\u00f1ala que: \u201cArt\u00edculo 140.- Pueden presentar proyecto de ley: 1.- Los Senadores y Representantes a la c\u00e1mara, individualmente y a trav\u00e9s de las bancadas. (\u2026)\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
94 Los incisos 6 y 7 del art\u00edculo 108 de la Constituci\u00f3n consagran que: \u201cLos Estatutos de los partidos y movimientos pol\u00edticos regular\u00e1n lo atinente a su r\u00e9gimen disciplinario interno. Los miembros de las corpo-raciones p\u00fablicas elegidos por un mismo partido o movimiento pol\u00edtico o grupo significativo de ciudadanos actuar\u00e1n en ellas como bancada en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democr\u00e1ticamente por \u00e9stas. \/\/ Los asuntos internos de los partidos y movimientos pol\u00edticos determinar\u00e1n los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicar\u00e1 este r\u00e9gimen y podr\u00e1n establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices (\u2026)\u201d. Por su parte, en armon\u00eda con lo expuesto, el art\u00edculo 4 de la Ley 974 de 2005 dispone que: \u201cLos partidos deber\u00e1n establecer en sus estatutos las reglas especiales para el funcionamiento de sus bancadas y los mecanismos para la coordinaci\u00f3n de sus decisiones dentro de las corporaciones p\u00fablicas, en las que se establezcan obligaciones y responsabilidades distintas seg\u00fan se trate del cumplimiento de funciones legislativas, de control pol\u00edtico o electorales, por parte de la respectiva corporaci\u00f3n. (\u2026)\u201d. \u00c9nfasis por fuera del texto original. \u00a0<\/p>\n
95 CP art. 336.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
96 CP art. 365. \u00a0<\/p>\n
97 CP art. 341. \u00a0<\/p>\n
99 Esta misma regla se reitera en el art\u00edculo 141 de la Ley 5\u00aa de 1992.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
100 En el mismo sentido se puede consultar el art\u00edculo 18 de la Ley 1757 de 2015. \u00a0<\/p>\n
101 El art\u00edculo 156 del Texto Superior se\u00f1ala que: \u201cLa Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Naci\u00f3n, el Contralor General de la Rep\u00fablica, tienen la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones\u201d. A lo anterior se agrega el numeral 6 del art\u00edculo 282, en el que se dispone que: \u201cEl Defensor del Pueblo velar\u00e1 por la promoci\u00f3n, el ejercicio y la divulgaci\u00f3n de los derechos humanos, para lo cual ejercer\u00e1 las siguientes funciones: (\u2026) 6. Presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su competencia\u201d. Por \u00faltimo, el numeral 4 del art\u00edculo 251 consagra que: \u201cSon funciones especiales del Fiscal General de la Naci\u00f3n: (\u2026) 4. Participar en el dise\u00f1o de la pol\u00edtica del Estado en materia criminal y presentar proyectos de ley al respecto\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
102 Dentro de la regulaci\u00f3n referente a la iniciativa popular en el art\u00edculo 155 de la Carta, tambi\u00e9n se consagra una modalidad especial de iniciativa funcional, por medio de la cual se autoriza que el treinta por ciento de los concejales o diputados del pa\u00eds presenten proyectos de ley ante el Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
103 Al respecto, cabe recordar que el art\u00edculo 115 del Texto Superior establece que: \u201c(\u2026) El Presidente y el ministro o director de departamento correspondiente, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
104 \u00c9nfasis por fuera del texto original. En este sentido, en la Sentencia C-582 de 1997, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, se dispone que: \u201cEn efecto, corresponde a los ministros exclusivamente desarrollar la funci\u00f3n de gobierno consistente en concurrir a la formaci\u00f3n de las leyes mediante la presentaci\u00f3n de proyectos de ley, obviamente en asuntos que correspondan a sus respectivas competencias. \/\/ Tal atribuci\u00f3n no es delegable en los viceministros ni en otros funcionarios, ni puede ser desempe\u00f1ada por los directores de departamentos administrativos en cuanto se trata de una responsabilidad t\u00edpicamente ministerial que compromete la pol\u00edtica general del Gobierno en la materia respectiva.\u201d \u00a0<\/p>\n
105 \u00c9nfasis por fuera del texto original. A ellas se agregan otras que se encuentran a lo largo de la Carta Pol\u00edtica, como ocurre, seg\u00fan se ha expuesto, con la ley que establezca un monopolio estatal (CP art. 336) o la ley que reserve un servicio p\u00fablico o actividad estrat\u00e9gica (CP art. 365), etc.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
106 \u00c9nfasis por fuera del texto original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
107 Sentencia C-1707 de 2000, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. \u00a0<\/p>\n
108 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
109 Este p\u00e1rrafo corresponde a una cita textual de la Sentencias C-1707 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
110 Ley 5\u00aa de 1992, art 142, par\u00e1grafo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
111 Sobre la materia se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-987 de 2004, C-889 de 2006, C-714 de 2008, C-838 de 2008 y C-617 de 2012. \u00a0<\/p>\n
112 Sentencia C-177 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
113 En la providencia anteriormente citada, al referirse a la iniciativa privativa del Gobierno Nacional para presentar proyectos de ley dirigidos a determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, se expuso que: \u201cEs claro que las leyes a que se refiere el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n que sean aprobadas por el Congreso de la Rep\u00fablica sin\u00a0 haber contado con la iniciativa del Gobierno se encuentran viciadas de inconstitucionalidad y pueden, en consecuencia, ser retiradas del ordenamiento jur\u00eddico por la Corte Constitucional bien mediante\u00a0la acci\u00f3n de inexequibilidad ejercida dentro del a\u00f1o siguiente a la publicaci\u00f3n del acto -ya que se trata de un vicio de forma-, o bien cuando como en el presente caso al ejercer el control previo de constitucionalidad por virtud de las objeciones presidenciales se llegue a determinar el incumplimiento de la exigencia contenida en el art\u00edculo 154 Superior.\u201d \u00c9nfasis por fuera del texto original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
114 Sobre el tema se pueden consultar las sentencias T-983A de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
115 V\u00e9anse, entre otras, las Sentencias T-983A de 2004, C-141 de 2010 y C-288 de 2012.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
116 M.P. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
117 Sentencia C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0<\/p>\n
118 Intervenciones de la Universidad Externado de Colombia y de la Universidad de Nari\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
119 Intervenci\u00f3n de la Universidad Libre. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
120 \u201cArt\u00edculo 242.- Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este t\u00edtulo, ser\u00e1n regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones: (\u2026) 2. El Procurador General de la Naci\u00f3n deber\u00e1 intervenir en todos los procesos\u201d. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
121 \u201cArt\u00edculo 278.- El Procurador General de la Naci\u00f3n ejercer\u00e1 directamente las siguientes funciones: (\u2026) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
122 \u201cArt\u00edculo 23. Tr\u00e1mites para Superintendencia de Educaci\u00f3n.\u00a0Durante el a\u00f1o siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional, deber\u00e1 presentar al Congreso de la Rep\u00fablica un proyecto de ley mediante el cual se cree la Superintendencia de Educaci\u00f3n. Las normas que reglamenten la creaci\u00f3n y el funcionamiento de la Superintendencia de la Educaci\u00f3n, quien tendr\u00e1 la finalidad de garantizar el derecho a la educaci\u00f3n, los fines constitucionales y legales de la educaci\u00f3n, la autonom\u00eda universitaria, los derechos de los diferentes grupos de la comunidad acad\u00e9mica, la calidad, eficiencia y continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio educativo.\u201d \u00a0<\/p>\n
123 En el folio 143 del cuaderno 1 consta la copia de la citada proposici\u00f3n, en la que se observa el contenido del art\u00edculo que fue aprobado, acompa\u00f1ado de las firmas de varios Representantes y, en una de sus esquinas, de la Ministra, Gina Parody. Por lo dem\u00e1s, es preciso mencionar que en la Plenaria del Senado la proposici\u00f3n sometida a votaci\u00f3n invit\u00f3 a acoger el texto que finalmente hab\u00eda sido adoptado en la C\u00e1mara, tal como finalmente ocurri\u00f3 en sesi\u00f3n del 16 de diciembre de 2014.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
124 \u201cArt\u00edculo 2.- Principios de interpretaci\u00f3n del reglamento. En la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n del presente reglamento, se tendr\u00e1n en cuenta los siguientes principios: (\u2026) 2. Correcci\u00f3n formal de los procedimientos. Tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido de que as\u00ed se garantiza no solo la constitucionalidad del proceso de formaci\u00f3n de las leyes, sino tambi\u00e9n los derechos de las mayor\u00edas y las minor\u00edas y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones. (\u2026)\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
125 \u00c9nfasis por fuera del texto original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
126 Como ya se dijo, la disposici\u00f3n acusada dispone que: \u201cArt\u00edculo 23. Tr\u00e1mites para Superintendencia de Educaci\u00f3n.\u00a0Durante el a\u00f1o siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional, deber\u00e1 presentar al Congreso de la Rep\u00fablica un proyecto de ley mediante el cual se cree la Superintendencia de Educaci\u00f3n. Las normas que reglamenten la creaci\u00f3n y el funcionamiento de la Superintendencia de la Educaci\u00f3n, quien tendr\u00e1 la finalidad de garantizar el derecho a la educaci\u00f3n, los fines constitucionales y legales de la educaci\u00f3n, la autonom\u00eda universitaria, los derechos de los diferentes grupos de la comunidad acad\u00e9mica, la calidad, eficiencia y continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio educativo.\u201d \u00a0<\/p>\n
127 Sentencia C-031 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez, fundamento jur\u00eddico No. 6.2.4 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-031\/17 \u00a0 COMPETENCIA PRIVATIVA DEL GOBIERNO NACIONAL PARA PRESENTAR PROYECTO DE LEY DIRIGIDO A LA CREACION DE UNA ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-No puede estar sometida a plazo perentorio y norma legal que convierta una facultad gubernamental en un deber de obligatorio cumplimiento, toda vez que desconoce los art\u00edculos 113 y 154 de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[116],"tags":[],"class_list":["post-25051","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2017"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25051","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=25051"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25051\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=25051"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=25051"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=25051"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}