\u00a0 \u00a0 Sentencia C-172\/17 \u00a0<\/p>\n
CREACION DE CARGOS EN LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA INTERVENIR EN PROCESOS DE RESTITUCION DE TIERRAS-Vigencia transitoria \u00a0<\/p>\n
DECRETO QUE MODIFICA LA PLANTA DE PERSONAL DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Facultades extraordinarias del Presidente de la Rep\u00fablica durante la justicia transicional\/CREACION DE EMPLEOS EN LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Facultades extraordinarias del Gobierno Nacional para intervenir en procesos de restituci\u00f3n de tierras y garant\u00edas a v\u00edctimas del conflicto armado \u00a0<\/p>\n
DEMANDA CONTRA DECRETO QUE MODIFICA LA PLANTA DE PERSONAL DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Sentencia integradora sustitutiva frente a la expresi\u00f3n \u201cde car\u00e1cter permanente\u201d por vac\u00edo y contradicci\u00f3n normativa \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho del ciudadano a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Indicaci\u00f3n precisa del objeto demandado, el concepto de violaci\u00f3n y la raz\u00f3n por la cual la Corte Constitucional es competente\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EL EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Requisitos y l\u00edmites\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EL EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Principio de separaci\u00f3n de poderes y cl\u00e1usula general de competencia legislativa \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EL EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Debe dirigirse en contra de ley habilitante o de norma que puede materializar el exceso\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EL EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Identificaci\u00f3n del presupuesto omitido o l\u00edmite de la competencia transitoria\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EL EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Determinaci\u00f3n de norma demandada y disposici\u00f3n que concedi\u00f3 la competencia\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EL EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Indicaci\u00f3n de razones por las que se desbord\u00f3 la facultad legislativa transitoria otorgada \u00a0<\/p>\n
EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Competencia del Congreso para hacer las leyes\/FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Cesi\u00f3n temporal para expedir normas con fuerza de ley\/FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Habilitaci\u00f3n extraordinaria \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Riesgos con su concesi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CESION TEMPORAL DE LA FUNCION LEGISLATIVA-Requisitos\/LIMITES A LA CESION TEMPORAL DE LA FUNCION LEGISLATIVA-Razones y objetivos \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia constitucional\/LIMITES DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Condicionamientos impuestos por normas habilitantes e interpretaci\u00f3n restrictiva\/LIMITES DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
CESION TEMPORAL DE LA FUNCION LEGISLATIVA-Control de constitucionalidad por exceso en las facultades extraordinarias del Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
FUNCION LEGISLATIVA-Relevancia e implicaciones del requisito de precisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONCESION DE FACULTADES LEGISLATIVAS-Car\u00e1cter limitado y excepcional \u00a0<\/p>\n
CARACTER RESTRINGIDO DE LA CESION DE LA FACULTAD LEGISLATIVA AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Juicio de constitucionalidad \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
JUSTICIA TRANSICIONAL-Jurisprudencia constitucional\/JUSTICIA TRANSICIONAL-Alcance del concepto\/JUSTICIA TRANSICIONAL-Definici\u00f3n\/JUSTICIA TRANSICIONAL-Finalidad\/JUSTICIA TRANSICIONAL-Herramienta de reconciliaci\u00f3n\/JUSTICIA TRANSICIONAL-Fortalecimiento del Estado Social de Derecho y la Democracia bajo el principio de funcionamiento democr\u00e1tico \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUSTICIA TRANSICIONAL-Naturaleza de las medidas adoptadas\/JUSTICIA TRANSICIONAL-Caracter\u00edsticas especiales, transitorias y excepcionales\/JUSTICIA TRANSICIONAL-Car\u00e1cter temporal de las medidas \u00a0<\/p>\n
PROCESOS EN EL MARCO DE LA JUSTICIA TRANSICIONAL-Roles de los poderes p\u00fablicos \u00a0<\/p>\n
JUSTICIA TRANSICIONAL-Concepto en el derecho comparado \u00a0<\/p>\n
JUSTICIA TRANSICIONAL-Ampliaci\u00f3n o restricci\u00f3n de su temporalidad\/JUSTICIA TRANSICIONAL Y DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Temporalidad \u00a0<\/p>\n
JUSTICIA TRANSICIONAL-L\u00edmites temporales\/LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Car\u00e1cter temporal \u00a0<\/p>\n
JUSTICIA TRANSICIONAL-Coexistencia de medidas con duraci\u00f3n variable seg\u00fan su fin espec\u00edfico \u00a0<\/p>\n
LEY 1424 DE 2010-Norma habilitante expedida para implementar medidas propias de la justicia transicional\/LEY 1448 DE 2011-Contenido y objeto\/LEY 1448 DE 2011-Asignaci\u00f3n por la Procuradur\u00eda, de personal suficiente e id\u00f3neo para intervenir en procesos de restituci\u00f3n de tierras\/LEY 1448 DE 2011-Vigencia temporal \u00a0<\/p>\n
LEY 1424 DE 2010 Y LEY 1448 DE 2011-Distinciones \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Naturaleza y alcance \u00a0<\/p>\n
JUSTICIA TRANSICIONAL-Car\u00e1cter incompleto de la habilitaci\u00f3n contenida en la Ley 1424 de 2010\/JUSTICIA TRANSICIONAL-Interpretaci\u00f3n restrictiva para ejercer la Ley 1424 de 2010 en debida forma \u00a0<\/p>\n
LEY 1424 DE 2010-Norma habilitante faculta al Presidente para crear ciertos cargos sin cl\u00e1usula de vigencia expresa\/LEY 1424 DE 2010-Creaci\u00f3n de empleos para atender las necesidades de la justicia transicional genera medidas temporales \u00a0<\/p>\n
TEMPORALIDAD DE LAS MEDIDAS DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Amplia libertad de configuraci\u00f3n del legislador\/TEMPORALIDAD DE LAS MEDIDAS DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Legislador no fij\u00f3 l\u00edmite espec\u00edfico \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA MODIFICAR LA ESTRUCTURA ORGANICA Y\/O LA PLANTA DE PERSONAL DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Habilitaci\u00f3n no fija l\u00edmite de la vigencia de las normas \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO E INTERPRETACION CONFORME-Contenido y alcance \u00a0<\/p>\n
DECRETO QUE MODIFICA LA PLANTA DE PERSONAL DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Presidente deduce la temporalidad del Decreto 2247 de 2011 de una manera que no es arbitraria \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-11587 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba parciales del Decreto Ley 2247 de 2011 \u201cPor el cual se modifica la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandante: Germ\u00e1n Rodolfo Acevedo Ram\u00edrez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO. \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintid\u00f3s (22) de marzo de dos mil diecisiete (2017) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez quien la preside, los Magistrados, Mar\u00eda Victoria Calle Correa, Alejandro Linares Cantillo, Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Iv\u00e1n Humberto Escrucer\u00eda Mayolo (e), Aquiles Arrieta G\u00f3mez (e), Alberto Rojas R\u00edos y Jos\u00e9 Antonio Cepeda Amar\u00eds (e), en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el numeral 8\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Germ\u00e1n Rodolfo Acevedo Ram\u00edrez present\u00f3 ante esta Corporaci\u00f3n demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba (parciales) del Decreto 2247 de 2011 \u201c\u201cPor el cual se modifica la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
El actor formul\u00f3 dos cargos contra las disposiciones acusadas. En el primero denunci\u00f3 la transgresi\u00f3n del art\u00edculo 150-10 de la Carta Pol\u00edtica y en el segundo la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 150-7 ib\u00eddem. Por auto del 16 de agosto de 2016 el primer cargo fue admitido, mientras que el segundo se inadmiti\u00f3 por presentar falencias en cuanto a la especificidad de los argumentos constitucionales esgrimidos, particularmente los relacionados con la reserva legal para modificar la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. La magistrada sustanciadora le concedi\u00f3 tres d\u00edas al demandante para que presentara su escrito de correcci\u00f3n. Dentro del t\u00e9rmino otorgado para el efecto, el 23 de agosto de 2016, el ciudadano remiti\u00f3 el documento correctivo. El 30 de agosto siguiente el despacho admiti\u00f3 la demanda por considerar que la correcci\u00f3n se dio en debida forma y comunic\u00f3 la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, a los Ministerios del Interior, de Hacienda, y de Justicia y del Derecho, al Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, a la Defensor\u00eda del Pueblo y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica \u2013Alta Consejer\u00eda para la Reintegraci\u00f3n- para que, si lo consideraban pertinente, intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto en el t\u00e9rmino se\u00f1alado. Del mismo modo se invit\u00f3 a las facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, del Rosario, Libre, Sergio Arboleda, Santo Tom\u00e1s, de Cartagena, Gran Colombia \u2013seccional Armenia-, Pontificia Bolivariana y EAFIT. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. LA NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial n\u00fam. 48.114 de 28 de junio de 2011, y se subrayan los apartes demandados: \u00a0<\/p>\n
\u201cDepartamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica \u00a0<\/p>\n
DECRETO N\u00daMERO 2247 DE 2011 \u00a0<\/p>\n
(junio 28) \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, \u00a0<\/p>\n
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 2 del art\u00edculo 10 de la Ley 1424 de 2010, en concordancia con el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 119 de la Ley 1448 de 2011, y \u00a0<\/p>\n
CONSIDERANDO: \u00a0<\/p>\n
Que en el numeral 2 del art\u00edculo 10 de la Ley 1424 de 2010 se concedieron facultades extraordinarias para modificar la estructura y la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Que al (SIC) par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 119 de la Ley 1448 de 2011 prev\u00e9 que el Gobierno Nacional en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 1424 de 2010 crear\u00e1 los empleos en la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n para cumplir con sus deberes constitucionales y legales, principalmente para atender e intervenir en los procesos de restituci\u00f3n de tierras ante los jueces y Tribunales Superiores de Distrito Judicial. \u00a0<\/p>\n
Que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del art\u00edculo 10 de la Ley 1424 de 2010 y en el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 119 de la Ley 1448 de 2011, se elabor\u00f3 el estudio t\u00e9cnico en el cual se determinaron las necesidades que en materia de personal requiere la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n a efectos de garantizar a las v\u00edctimas del conflicto armado, el establecimiento de la verdad, la justicia y la reparaci\u00f3n de da\u00f1os que hayan sufrido por parte de grupos organizados al margen de la ley; as\u00ed como la adecuada atenci\u00f3n, orientaci\u00f3n, seguimiento y apoyo que requieran en su gesti\u00f3n ante las entidades competentes encargadas de adelantar los respectivos tr\u00e1mites. \u00a0<\/p>\n
Que adem\u00e1s del apoyo a las v\u00edctimas del conflicto armado, se requiere brindar por parte de la entidad la debida atenci\u00f3n a las personas desmovilizadas no postuladas al proceso de justicia y paz; antiguamente pertenecientes a los grupos organizados al margen de la ley, e intervenir en los procesos de restituci\u00f3n de tierras. \u00a0<\/p>\n
Que el Gobierno Nacional, previa disponibilidad presupuestal, considera procedente modificar la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1\u00b0. Modif\u00edcase la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, creando los siguientes cargos de car\u00e1cter permanente: \u00a0<\/p>\n
DESPACHO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
N\u00b0 DE CARGOS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
DENOMINACI\u00d3N DEL CARGO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
C\u00d3DIGO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
GRADO \u00a0\u00a0<\/p>\n
10 (Diez) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Asesor \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1AS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
25 \u00a0\u00a0<\/p>\n
PLANTA FIJA DEL NIVEL CENTRAL \u00a0\u00a0<\/p>\n
N\u00b0 DE CARGOS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
DENOMINACI\u00d3N DEL CARGO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
C\u00d3DIGO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
GRADO \u00a0\u00a0<\/p>\n
2 (Dos) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Procurador Delegado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
OPD \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
EA \u00a0\u00a0<\/p>\n
PLANTA GLOBALIZADA \u00a0\u00a0<\/p>\n
N\u00b0 DE CARGOS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
C\u00d3DIGO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
GRADO \u00a0\u00a0<\/p>\n
50 (Cincuenta) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Procurador Judicial II \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
3PJ \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
EC \u00a0\u00a0<\/p>\n
50 (Cincuenta) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Procurador Judicial I \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
3PJ \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
EG \u00a0\u00a0<\/p>\n
35 (Treinta y cinco) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Asesor \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1AS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
19 \u00a0\u00a0<\/p>\n
50 (Cincuenta) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sustanciador \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
4SU \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
11 \u00a0\u00a0<\/p>\n
25 (Veinticinco) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sustanciador \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
4SU \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
9 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. La provisi\u00f3n de los cargos que se crean en este art\u00edculo, se realizar\u00e1 de acuerdo con la respectiva apropiaci\u00f3n presupuestal. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 2\u00b0. El Procurador General de la Naci\u00f3n podr\u00e1 distribuir mediante acto adminis\u00adtrativo motivado, los empleos de la planta de personal globalizada creados por el presente decreto, teniendo en cuenta la estructura interna de la entidad y las necesidades del servicio. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 3\u00b0. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n y modifica en lo pertinente el Decreto-ley 265 de 2000. \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
III.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El demandante present\u00f3 dos cargos en contra de las disposiciones acusadas. En el primero denunci\u00f3 la transgresi\u00f3n del numeral 10\u00ba del art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica y, en el segundo, la violaci\u00f3n del numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
Para sustentar los cargos, el ciudadano refiri\u00f3 inicialmente la norma habilitante a trav\u00e9s de la que el Congreso de la Rep\u00fablica le otorg\u00f3 facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para que modificara la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. En efecto, destac\u00f3 que el art\u00edculo 10\u00ba de la Ley 1424 de 2010 \u201cPor la cual se dictan disposiciones de justicia transicional que garanticen verdad, justicia y reparaci\u00f3n a las v\u00edctimas de desmovilizados de grupos organizados al margen de la ley, se conceden beneficios jur\u00eddicos y se dictan otras disposiciones\u201d revisti\u00f3 al Presidente de facultades extraordinarias por el t\u00e9rmino de 6 meses para que transformara la estructura org\u00e1nica y\/o la planta de personal de varias entidades, entre las que incluy\u00f3 la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u201ccomo entidades comprometidas en el desarrollo de la implementaci\u00f3n de la presente ley, as\u00ed como para adoptar las medidas presupuestales a que haya lugar.\u201d \u00a0<\/p>\n
Asimismo, se\u00f1al\u00f3 que a trav\u00e9s del par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 119 de la Ley 1448 de 2011 \u201cPor la cual se dictan medidas de atenci\u00f3n, asistencia y reparaci\u00f3n integral a las v\u00edctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones\u201d se le orden\u00f3 a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n asignar un n\u00famero suficiente de funcionarios para atender e intervenir en los procesos de restituci\u00f3n de tierras que se adelanten ante los jueces y Tribunales Superiores de Distrito Judicial, los cuales se proveer\u00e1n seg\u00fan las facultades extraordinarias otorgadas en el numeral 2\u00ba del art\u00edculo 10 de la Ley 1424 de 2010. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con las normas citadas, el demandante destac\u00f3 que las facultades que se le concedieron al Presidente de la Rep\u00fablica para alterar la estructura de la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n circunscribieron esa modificaci\u00f3n a dos prop\u00f3sitos espec\u00edficos y temporales: (i) la intervenci\u00f3n en los procesos de restituci\u00f3n de tierras y (ii) la contribuci\u00f3n en el desarrollo de la implementaci\u00f3n de la Ley 1424 de 2010. \u00a0<\/p>\n
Para el actor, la temporalidad de las funciones que justificaron la modificaci\u00f3n de la planta de personal se desprende materialmente de la Ley 1424 de 2010, en la medida en que contiene disposiciones relacionadas con justicia transicional y de la vigencia limitada de la Ley 1448 de 2011, prevista en su art\u00edculo 208, que precisa que rige desde su promulgaci\u00f3n y por el t\u00e9rmino de 10 a\u00f1os. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo expuesto, el accionante adujo que la norma habilitante, en la medida en que circunscribe la modificaci\u00f3n de la planta de personal a finalidades particulares, no le otorg\u00f3 la competencia al Presidente de la Rep\u00fablica para que alterara de forma definitiva la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y, por esa raz\u00f3n, tampoco pod\u00eda adscribir los cargos a la planta de personal globalizada y permitir su distribuci\u00f3n de acuerdo con la estructura interna de la entidad. \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, para el demandante las disposiciones censuradas son la manifestaci\u00f3n de un exceso en el ejercicio de las facultades que se le otorgaron al Presidente de la Rep\u00fablica, que permit\u00edan la modificaci\u00f3n temporal, y no permanente, de la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. Por lo tanto, se configur\u00f3 la violaci\u00f3n del numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que consagra la funci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica de revestir al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley. \u00a0<\/p>\n
En concordancia con el primer cargo, el actor indic\u00f3 que las disposiciones acusadas tambi\u00e9n transgredieron el art\u00edculo 150-7 de la Carta Pol\u00edtica, ya que \u00e9ste prev\u00e9 la competencia exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, en la que est\u00e1 incluida la modificaci\u00f3n permanente de la planta de personal de las entidades p\u00fablicas, raz\u00f3n por la que las disposiciones acusadas desconocieron esa competencia exclusiva que, para el demandante, no se cedi\u00f3 a trav\u00e9s de la norma habilitante al Presidente de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
INTERVENCIONES INSTITUCIONALES1 \u00a0<\/p>\n
Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
La Academia Colombiana de Jurisprudencia solicit\u00f3 que se declaren exequibles las disposiciones acusadas. \u00a0<\/p>\n
En el concepto rendido ante esta Corporaci\u00f3n, la interviniente destac\u00f3 que la norma que le otorg\u00f3 facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para la modificaci\u00f3n de la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n fue el numeral 2\u00ba del art\u00edculo 10\u00ba de la Ley 1424 de 2010 y que en \u00e9sta no se indic\u00f3 que dicha alteraci\u00f3n deb\u00eda ser transitoria. Con todo, si se admitiera que por el asunto regulado en la norma habilitante los cargos deb\u00edan tener car\u00e1cter temporal, la inconstitucionalidad debe predicarse de la norma que otorg\u00f3 las facultades por no precisar esa caracter\u00edstica y no del Decreto acusado, ya que este observ\u00f3 la competencia en los t\u00e9rminos en los que fue concedida. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, indic\u00f3 que las facultades extraordinarias se otorgaron para modificar la estructura de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, lo que implica la creaci\u00f3n de cargos y su adscripci\u00f3n al Despacho del Procurador, a la planta central o a la planta global, raz\u00f3n por la que la potestad de distribuir los cargos otorgada al Jefe del Ministerio P\u00fablico en el art\u00edculo 2\u00ba del \u00a0Decreto 2247 de 2011 constituye una facultad ordinaria y responde a las necesidades del servicio en el marco de las funciones asignadas a dicha entidad en materia de justicia transicional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica solicit\u00f3 que la Corte declare exequibles las disposiciones acusadas, o en su defecto, declare la exequibilidad condicionada en el entendido de que dichas disposiciones tienen una vigencia de 10 a\u00f1os seg\u00fan lo previsto en el art\u00edculo 208 de la Ley 1448 de 2011. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, con respecto al cargo fundado en la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 150-10 Superior, la interviniente refiri\u00f3 el marco constitucional establecido en los art\u00edculos 278-6 y 279 de la Carta Pol\u00edtica, que contempla la funci\u00f3n del Procurador General de nombrar y remover a los empleados y funcionarios de su dependencia, y la reserva legal en cuanto a la estructura y el funcionamiento de la entidad. Luego destac\u00f3 el tenor literal del art\u00edculo 10\u00ba de la Ley 1424 de 2010 para evidenciar que la disposici\u00f3n habilitante no condicion\u00f3 ni limit\u00f3 en el tiempo la modificaci\u00f3n de la estructura org\u00e1nica y de la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, ya que las facultades otorgadas se dirigieron: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201c(\u2026) de una parte, a crear y\/o modificar el operador que se encargar\u00e1 de poner en marcha el mecanismo no judicial de contribuci\u00f3n a la verdad y a la memoria hist\u00f3rica, regular su funcionamiento y adoptar las medidas presupuestales necesarias y, de otra, a permitir las modificaciones a la estructura org\u00e1nica y a la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, junto con el de las dem\u00e1s entidades a las que les corresponde el desarrollo e implementaci\u00f3n de esta Ley, all\u00ed enlistadas.\u201d 3 \u00a0<\/p>\n
Aunado a la ausencia de l\u00edmites temporales a la modificaci\u00f3n de la planta de personal ordenada en la norma habilitante, la entidad destac\u00f3 que el Congreso conserva la competencia para modificar ulteriormente la planta del ente de control cuando lo estime necesario y de acuerdo con las necesidades del servicio. \u00a0<\/p>\n
La entidad p\u00fablica tambi\u00e9n se refiri\u00f3 a la segunda de las normas que sirvieron de antecedente al Decreto Ley 2247 de 2011, particularmente al par\u00e1grafo 2\u00ba de la Ley 1448 de 2011 en el que se orden\u00f3 a la Procuradur\u00eda asignar personal, provisto por el Gobierno Nacional de acuerdo con las facultades extraordinarias referidas, para cumplir con sus deberes constitucionales y legales, y principalmente atender e intervenir en los procesos de restituci\u00f3n de tierras. De esa previsi\u00f3n el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica destac\u00f3 que la modificaci\u00f3n de la planta de personal del ente de control busca que los nuevos funcionarios ejerzan las funciones generales y de car\u00e1cter permanente asignadas a los servidores de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, raz\u00f3n por la que no se puede considerar que culminada la vigencia de la Ley 1448 de 2011 se revierta dicha alteraci\u00f3n \u201c(\u2026) pues lo que eventualmente podr\u00eda terminar es \u2018la asignaci\u00f3n del personal\u2019 a los procesos de restituci\u00f3n de tierras ante los jueces y Tribunales Superiores de Distrito Judicial, m\u00e1s no la existencia de unos cargos creados para la atenci\u00f3n de sus funciones constitucionales y legales, que, en trat\u00e1ndose de actividades permanentes, est\u00e1n llamados a prevalecer y persistir\u201d4. \u00a0<\/p>\n
En concordancia con lo expuesto previamente, el Departamento Administrativo indic\u00f3 que la Ley 1448 de 2011 le otorg\u00f3 otras funciones a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n que superan la vigencia de esa norma, circunstancia que, \u00a0en su concepto, apoya la ausencia de un condicionamiento temporal para la vigencia de los cargos. No obstante, el interviniente solicit\u00f3 que si la Corte determina la inexequibilidad de las normas acusadas, con base en el \u201cprincipio de conservaci\u00f3n del derecho\u201d que le impone a los tribunales constitucionales conservar al m\u00e1ximo las disposiciones emanadas por el Legislador, se condicione la decisi\u00f3n y se difieran sus efectos por el t\u00e9rmino de 10 a\u00f1os previsto en el art\u00edculo 208 de la Ley 1448 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, con respecto al cargo por la transgresi\u00f3n del art\u00edculo 150-7 de la Carta Pol\u00edtica, la interviniente destac\u00f3 que la modificaci\u00f3n de la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n no hace parte de las materias que tienen reserva de ley formal y que, por ende, deban ser reglamentadas directamente por el Congreso de la Rep\u00fablica (art\u00edculo 150-10 de la Carta Pol\u00edtica). En esa medida, es constitucional que a trav\u00e9s de un decreto ley, fundado en las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la Rep\u00fablica, se modifique la estructura de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia solicit\u00f3 que se declare inexequible la expresi\u00f3n \u201ccar\u00e1cter permanente\u201d prevista en el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto Ley 2247 de 2011 y exequibles las expresiones \u201cde la planta de personal globalizada\u201d y \u201cla estructura interna de la entidad\u201d del art\u00edculo 2\u00ba ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La interviniente se\u00f1al\u00f3, en primer lugar, que la cesi\u00f3n de las facultades legislativas desvirt\u00faa temporalmente el equilibrio y separaci\u00f3n de poderes y, por esa raz\u00f3n, de un lado, el constituyente derivado tiene la obligaci\u00f3n de ser preciso en la ley que concede dichas potestades y, por su parte, el ejecutivo debe ser respetuoso de las previsiones de la norma habilitante. \u00a0<\/p>\n
En ese sentido destac\u00f3 que el ejercicio de la facultad legislativa por facultades concedidas debe ser estricto y la interpretaci\u00f3n de la norma habilitante restringida, raz\u00f3n por la que no se pueden emitir disposiciones que no sean autorizadas de forma expresa por el Congreso de la Rep\u00fablica. En consecuencia, la modificaci\u00f3n permanente de la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n comport\u00f3 un exceso del Presidente de la Rep\u00fablica, ya que la norma habilitante s\u00f3lo lo autoriz\u00f3 para modificar la estructura org\u00e1nica del ente de control, pero no refiri\u00f3 el car\u00e1cter definitivo de esa alteraci\u00f3n que, en consecuencia, no se pod\u00eda establecer en el decreto acusado. En s\u00edntesis, para la interviniente \u201cel Presidente s\u00ed pod\u00eda crear cargos en la Procuradur\u00eda, pero extralimit\u00f3 sus funciones al ordenar que dichos cargos fueran de car\u00e1cter permanente, situaci\u00f3n que transgrede lo preceptuado en el art\u00edculo 150, numeral 10 de la Constituci\u00f3n Nacional, por invadir las directas competencias del legislador ordinario.\u201d5 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la Facultad indic\u00f3 que las atribuciones que se le asignaron al Procurador General de la Naci\u00f3n para la distribuci\u00f3n de la planta de personal se enmarcan dentro de las competencias que el Congreso le otorg\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica, pues la asignaci\u00f3n de funciones corresponde a una actividad propia de la modificaci\u00f3n de la estructura org\u00e1nica de una entidad p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 que se tenga en cuenta que las facultades otorgadas al Presidente de la Rep\u00fablica a trav\u00e9s del numeral 2\u00ba del art\u00edculo 10\u00ba de la Ley 1424 de 2010 se ajustan a las previsiones de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
La entidad destac\u00f3 que la invitaci\u00f3n que le extendi\u00f3 esta Corporaci\u00f3n para que interviniera en el tr\u00e1mite de la referencia est\u00e1 fundada en la norma habilitante, pues tal y como se indic\u00f3 en auto de 30 de agosto de 2016 aunque la demanda s\u00f3lo se dirigi\u00f3 contra el Decreto Ley 2247 de 2011, \u00e9ste se expidi\u00f3 con base en las facultades otorgadas al Presidente de la Rep\u00fablica en el numeral 2\u00ba del art\u00edculo 10\u00ba de la Ley 1424 de 2010 \u00a0para modificar la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y de otras entidades, incluida la de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Hecha esa precisi\u00f3n, la autoridad destac\u00f3 que la demanda s\u00f3lo cuestiona apartes del Decreto Ley 2247 de 2011 y que no es necesario hacer una integraci\u00f3n normativa con la disposici\u00f3n habilitante porque no se cuestion\u00f3 la constitucionalidad del numeral 2\u00ba del art\u00edculo 10\u00ba de la Ley 1424 de 2010 y tampoco las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la Rep\u00fablica, sino el ejercicio de las mismas en un aspecto concreto relacionado con la modificaci\u00f3n de la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, indic\u00f3 que el numeral 2\u00ba del art\u00edculo 10 de la Ley 1424 de 2010 es constitucional, pues en esta disposici\u00f3n se observaron todos los requisitos constitucionales para revestir al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades para expedir normas con fuerza de ley. \u00a0<\/p>\n
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario solicit\u00f3 que se declaren exequibles las disposiciones acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego de recordar las condiciones para la delegaci\u00f3n de las facultades legislativas al Presidente de la Rep\u00fablica, la interviniente destac\u00f3 que esta posibilidad es una caracter\u00edstica de la separaci\u00f3n y colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de los poderes p\u00fablicos y, por ende, la modificaci\u00f3n de la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n a trav\u00e9s del decreto ley acusado se ajusta a la Carta Pol\u00edtica, lo que adem\u00e1s ratifica el art\u00edculo 5 transitorio Superior, en el que la Asamblea Nacional Constituyente le otorg\u00f3 facultades extraordinarias al Presidente para que expidiera las normas que organizan la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tom\u00e1s\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tom\u00e1s solicit\u00f3 que se declaren inexequibles las disposiciones acusadas. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la entidad indic\u00f3 que si el Congreso de la Rep\u00fablica le hubiera otorgado facultades al Presidente de la Rep\u00fablica para la modificaci\u00f3n de la planta de personal en comento le conceder\u00eda \u201c(\u2026) de manera t\u00e1cita una facultad que le es constitucionalmente propia (\u2026)\u201d6 prevista en el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Facultad de Derecho de la Universidad La Gran Colombia, seccional Armenia \u00a0<\/p>\n
La Facultad de Derecho de la Universidad La Gran Colombia, seccional Armenia solicit\u00f3 que se declaren exequibles las disposiciones acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para descartar el exceso en el ejercicio de las facultades legislativas otorgadas al Presidente de la Rep\u00fablica, la interviniente se\u00f1al\u00f3 que la Ley 1424 de 2010, contiene medidas sobre justicia transicional para garantizar la verdad, justicia y reparaci\u00f3n de las v\u00edctimas de desmovilizados de grupos organizados al margen de la ley, beneficios jur\u00eddicos y otras disposiciones. Tambi\u00e9n destac\u00f3 que la Ley 1448 de 2011 fij\u00f3 medidas de atenci\u00f3n, asistencia y reparaci\u00f3n \u00a0integral a las v\u00edctimas del conflicto armado y que para ese prop\u00f3sito orden\u00f3 la creaci\u00f3n de diferentes cargos en la Rama Judicial, la Superintendencia de Notariado y Registro, la Procuradur\u00eda y la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, pero precis\u00f3 que solamente los cargos de la Superintendencia de Notariado y Registro tendr\u00edan car\u00e1cter transitorio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente indic\u00f3 que en la sentencia T-319 de 20147 la Sala Octava de Revisi\u00f3n analiz\u00f3 la naturaleza de los cargos creados en la Rama Judicial del Poder P\u00fablico para la resoluci\u00f3n de los conflictos surgidos con ocasi\u00f3n de la restituci\u00f3n de tierras y con base en el art\u00edculo 119 de la Ley 1448 de 2011, asunto frente al que concluy\u00f3 \u201c(\u2026) la facultad legal que se deriva de la Ley 1448 de 2011 alude entonces a la creaci\u00f3n de cargos de carrera o permanentes en contraposici\u00f3n a aquellos que se crean en virtud del art\u00edculo 63 de la Ley 270 de 1996, estos s\u00ed, con motivo de descongesti\u00f3n, de car\u00e1cter transitorio.\u201d8 \u00a0<\/p>\n
Con base en los elementos referidos, la Facultad de Derecho de la Universidad Gran Colombia \u2013Seccional Armenia- destac\u00f3 que las normas habilitantes no regularon el car\u00e1cter temporal de los cargos que deb\u00eda crear el Presidente de la Rep\u00fablica, a trav\u00e9s de facultades extraordinarias que le fueron concedidas, raz\u00f3n por la que la modificaci\u00f3n permanente de la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n es constitucional. \u00a0<\/p>\n
Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena \u00a0<\/p>\n
La Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena le solicit\u00f3 a la Corte que se declare inhibida para estudiar los cargos propuestos por el actor o, en su defecto, que declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas. \u00a0<\/p>\n
Respecto del primer cargo, relacionado con la transgresi\u00f3n del art\u00edculo 150-10 Superior, la interviniente adujo que no cumple con los requisitos de pertinencia y especificidad, ya que el demandante fund\u00f3 la censura en la vigencia de la Ley 1448 de 2011 que no es la norma habilitante, pues las facultades extraordinarias se concedieron a trav\u00e9s de la Ley 1424 de 2010, y porque el reproche formulado no es de car\u00e1cter constitucional sino de tipo legal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte indic\u00f3 que en el an\u00e1lisis de fondo del cargo propuesto, las disposiciones acusadas son constitucionales, ya que se le otorg\u00f3 competencia al Presidente de la Rep\u00fablica para modificar la estructura org\u00e1nica de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n sin que se limitara esa modificaci\u00f3n temporalmente. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la transgresi\u00f3n del art\u00edculo 150-7, relacionada con la competencia exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica para modificar la planta de personal de organismos de control con r\u00e9gimen independiente, la interviniente destac\u00f3 que el cargo carece de certeza, en la medida en que plantea un asunto que no puede discutirse respecto a la norma demandada, pues el contenido normativo que permitir\u00eda adelantar ese debate es el de la norma habilitante, a trav\u00e9s de la cual el Congreso cedi\u00f3 dicha facultad. Con todo, indic\u00f3 que en la sentencia C-401 de 20019 esta Corporaci\u00f3n admiti\u00f3 la posibilidad de que el Congreso de la Rep\u00fablica le otorgue transitoriamente facultades al Gobierno Nacional para ejercer las funciones que le competen, tales como la determinaci\u00f3n de la estructura, creaci\u00f3n, fusi\u00f3n o supresi\u00f3n de empleos en los \u00f3rganos de control.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
La Procuradora General de la Naci\u00f3n (e), en concepto No. 6188, recibido el 14 de octubre de 2016, solicit\u00f3 a la Corte que declare exequibles las disposiciones acusadas. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de hacer referencia a las previsiones constitucionales sobre la posibilidad de que el Congreso de la Rep\u00fablica ceda transitoriamente su competencia al Presidente de la Rep\u00fablica para la expedici\u00f3n de normas con fuerza de ley, la Jefa del Ministerio P\u00fablico destac\u00f3 que la norma habilitante, Ley 1424 de 2010, no limit\u00f3 ni condicion\u00f3 temporalmente la modificaci\u00f3n de la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, pues las facultades otorgadas se dirigieron a la transformaci\u00f3n del operador que se ocupar\u00eda del mecanismo no judicial de contribuci\u00f3n a la verdad y a la memoria hist\u00f3rica, y de las entidades con competencias en la implementaci\u00f3n de dicha ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte se\u00f1al\u00f3 que el mandato que la Ley 1448 de 2011 le imparti\u00f3 a la \u00a0Procuradur\u00eda, que consisti\u00f3 en asignar personal para intervenir en los procesos de restituci\u00f3n de tierras, tambi\u00e9n indic\u00f3 que esos funcionarios deben cumplir los dem\u00e1s deberes y funciones legales generales que les han sido asignados y ejercer las nuevas competencias otorgadas al ente de control, establecidas en el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 14410 y del art\u00edculo 20111 ib\u00eddem, las cuales exceden la vigencia temporal de la norma. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo expuesto previamente, destac\u00f3 que \u201clas leyes habilitantes mencionadas no se\u00f1alaron como \u00fanico fin la creaci\u00f3n de cargos cuyo objeto se enmarcara \u00fanicamente en el cumplimiento de funciones estatales cuya existencia est\u00e9 condicionada a la vigencia temporal de esas mismas.\u201d12 En s\u00edntesis, a pesar del car\u00e1cter temporal de las normas habilitantes, la alteraci\u00f3n de la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n obedece a prop\u00f3sitos y funciones que exceden la temporalidad de dichas normas, raz\u00f3n por la que la que modificaci\u00f3n permanente dispuesta en el Decreto Ley 2247 de 2011 se ajust\u00f3 a las competencias en las que se fund\u00f3 y se ajusta a la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1. Conforme al art\u00edculo 241 numeral 5\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba (parciales) del Decreto Ley 2247 de 2011 \u201cPor el cual se modifica la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n\u201d ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de apartes normativos contenidos en un Decreto Ley. \u00a0<\/p>\n
Asuntos a resolver \u00a0<\/p>\n
2. El demandante plantea que los fragmentos acusados de Decreto Ley 2247 de 2011 violan los art\u00edculos 150-10 y 150-7 de la Constituci\u00f3n porque la norma habilitante no le otorg\u00f3 competencia al Presidente de la Rep\u00fablica para alterar de forma definitiva la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, para adscribir los cargos a la planta de personal globalizada y tampoco para permitir su distribuci\u00f3n de acuerdo con la estructura interna de la entidad, pues las facultades s\u00f3lo permitir\u00edan una modificaci\u00f3n temporal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano alega que la habilitaci\u00f3n al ejecutivo era provisoria de acuerdo con los prop\u00f3sitos de la normativa \u2013relacionados con la justicia transicional que por definici\u00f3n tiene car\u00e1cter temporal- y con la vigencia de 10 a\u00f1os de la Ley 1448 de 2011. De acuerdo con ello, el Presidente s\u00f3lo ten\u00eda competencia para hacer una modificaci\u00f3n provisional y, al hacerla permanente, viol\u00f3 el art\u00edculo 150-10 de la Carta. Adem\u00e1s, el Presidente ejerci\u00f3 una competencia que es exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica \u2013determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional- sin habilitaci\u00f3n. Efectivamente, aunque esta potestad puede ser cedida por el legislativo al ejecutivo, en este caso la norma habilitante otorg\u00f3 la facultad para que la vigencia de los cargos creados en la Procuradur\u00eda fuera temporal, por lo cual estaba vedado al Presidente modificar la estructura de la entidad de forma permanente y, al hacerlo, se genera la violaci\u00f3n del art\u00edculo 150-7 superior. \u00a0<\/p>\n
Una de las intervenciones considera que la demanda tiene deficiencias porque el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n no cumple con los requisitos de pertinencia y especificidad, y el reproche por transgresi\u00f3n del art\u00edculo 150-7 no cumple con el presupuesto de certeza. Bajo estas circunstancias, como asunto previo, la Corte deber\u00e1 analizar si los argumentos cumplieron con todos los requisitos exigidos para generar un juicio de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuesti\u00f3n preliminar. Aptitud de la demanda \u00a0<\/p>\n
3. La magistrada sustanciadora efectu\u00f3 una valoraci\u00f3n provisional del escrito de acusaci\u00f3n al proferir el auto admisorio de la demanda y concluy\u00f3 que, en principio, la Corte era competente para evaluar los requerimientos all\u00ed contenidos, y que los cargos formulados en contra de los fragmentos impugnados ameritaban un pronunciamiento de fondo. Posteriormente, uno de los intervinientes consider\u00f3 que hab\u00eda lugar a un fallo inhibitorio, por ineptitud sustantiva de la demanda. En primer lugar, indic\u00f3 que el cargo por vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 150-10 Superior carece de pertinencia y especificidad, ya que el demandante fund\u00f3 el reproche en la vigencia de la Ley 1448 de 2011 que no es la norma habilitante, pues las facultades extraordinarias fueron concedidas por la Ley 1424 de 2010. De acuerdo con ello el cuestionamiento formulado es de alcance legal y no constitucional. En segundo lugar, se\u00f1al\u00f3 que el cargo por transgresi\u00f3n del art\u00edculo 150-7 Superior carece de certeza, pues el debate que plantea, relacionado con la competencia del Congreso de la Rep\u00fablica para modificar la planta de personal de los \u00f3rganos de control, no se puede adelantar con respecto a las previsiones de la disposici\u00f3n acusada, sino frente al contenido de la norma habilitante, el art\u00edculo 10 de la Ley 1424 de 2010. La Corte procede a evaluar los se\u00f1alamientos referidos. \u00a0<\/p>\n
Requisitos generales para fundamentar una demanda de inconstitucionalidad \u00a0<\/p>\n
4. Como lo ha recordado la jurisprudencia constitucional13 el art\u00edculo 40.6 de la Carta Pol\u00edtica habilita a los ciudadanos a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico. Por eso consagr\u00f3 la posibilidad de interponer acciones p\u00fablicas en defensa de la Constituci\u00f3n a trav\u00e9s de un tr\u00e1mite informal que permite la participaci\u00f3n ciudadana y la defensa del inter\u00e9s general.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, la presentaci\u00f3n de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad debe cumplir con unos requisitos m\u00ednimos14 consistentes en indicar con precisi\u00f3n (i) el objeto demandado, (ii) el concepto de la violaci\u00f3n y (iii) la raz\u00f3n por la que la Corte es competente para conocer del asunto. Sobre la carga m\u00ednima argumentativa15 la jurisprudencia ha dicho que el concepto de la violaci\u00f3n debe ser expuesto de manera clara, cierta, espec\u00edfica, pertinente y suficiente.16 \u00a0<\/p>\n
La sentencia C-328 de 201617 sintetiz\u00f3 estos requisitos, desarrollados en m\u00faltiples sentencias de esta Corporaci\u00f3n, y dijo que\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cel concepto de la violaci\u00f3n requiere que los argumentos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean: i) claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentaci\u00f3n que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ii) ciertos, la demanda habr\u00e1 de recaer sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente; iii) espec\u00edficos, en la medida que se precise la manera c\u00f3mo la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constituci\u00f3n, con argumentos de oposici\u00f3n objetivos y verificables entre el contenido de la ley y el texto de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Son inadmisibles los argumentos vagos, indeterminados, abstractos y globales; iv) pertinentes, el reproche debe ser de naturaleza constitucional. No se aceptan reproches legales y\/o doctrinarios; y v) suficientes, debe exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio y que el reproche debe ser de naturaleza constitucional. No se aceptan reproches legales y\/o doctrinarios.\u201d \u00a0<\/p>\n
Los requisitos espec\u00edficos para estructurar un cargo por exceso del presidente en el ejercicio de facultades extraordinarias \u00a0<\/p>\n
5. Adem\u00e1s de estos presupuestos generales, existe una carga argumentativa especial en el caso de los cuestionamientos por supuestos excesos del Ejecutivo en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso. El fundamento de este tipo de reproches se encuentra en el principio de separaci\u00f3n de poderes como eje axial del modelo de Estado adoptado en la Carta Pol\u00edtica de 1991 y en la cl\u00e1usula general de competencia en materia legislativa prevista en la el art\u00edculo 150 constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Corte ha considerado que, en la medida en que la atribuci\u00f3n legislativa es del Congreso, el ejercicio de esa competencia por parte del ejecutivo est\u00e1 sujeta a diversos requisitos y l\u00edmites, y su interpretaci\u00f3n es restrictiva. Ahora bien, a pesar de la sencillez del razonamiento que subyace a la censura por violaci\u00f3n del art\u00edculo 150-10 Superior, el ciudadano que demanda un decreto legislativo expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica por el exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias que se le concedieron, est\u00e1 obligado a cumplir unas cargas m\u00ednimas que le permitan a esta Corporaci\u00f3n emprender el an\u00e1lisis constitucional de un eventual desbordamiento de la competencia legislativa transitoria otorgada. En ese sentido:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) la Corte ha dejado en claro que quien ejerza la acci\u00f3n p\u00fablica por el posible abuso de las facultades extraordinarias, pretendiendo por ende la declaraci\u00f3n de inexequibilidad total o parcial de un decreto-ley, debe demostrar en el proceso que en efecto, cotejados objetivamente los textos de las facultades otorgadas y de las disposiciones adoptadas en su desarrollo, no existe entre ellos una correspondencia sustancial, pues solamente de esa certidumbre puede extraerse la consecuencia de que el Jefe del Estado excedi\u00f3 las atribuciones excepcionales y vulner\u00f3 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d18 \u00a0<\/p>\n
6. En concordancia con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir los argumentos de inconstitucionalidad, existen unas cargas m\u00ednimas para el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 150-10 Superior. En primer lugar, la demanda debe dirigirse en contra de una ley habilitante o de una norma que pueda materializar un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, es decir un decreto que emane del Presidente de la Rep\u00fablica como consecuencia del uso de las atribuciones legislativas que le fueron conferidas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ejemplo, la sentencia C-459 de 201019 estudi\u00f3 la demanda formulada en contra de los art\u00edculos 111 y 112 del Decreto Ley 1790 de 200020\u00a0y los art\u00edculos 66, 67 y 68 del Decreto Ley 1791 de 200021 en la que se denunci\u00f3 la vulneraci\u00f3n de diferentes preceptos superiores. En el an\u00e1lisis del cargo por la infracci\u00f3n del art\u00edculo 150-10 de la Carta Pol\u00edtica la Corte advirti\u00f3 su ineptitud, entre otras razones, porque uno de los art\u00edculos demandados fue modificado por una ley posterior \u201c(\u2026)\u00a0es decir, su texto fue elaborado por el Congreso de la Rep\u00fablica y no por el Ejecutivo en ejercicio de facultades extraordinarias. Siendo una norma elaborada por las C\u00e1maras Legislativas, respecto de ella no se puede predicar el desbordamiento en el ejercicio de las facultades otorgadas por el Congreso, tal como lo considera el demandante.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, cuando se denuncia el incumplimiento de los requisitos para la concesi\u00f3n de las facultades legislativas debe identificarse el presupuesto omitido o el l\u00edmite formal desconocido por el Congreso cuando se despoj\u00f3 de su competencia de forma transitoria. \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, cuando se plantea un exceso en el ejercicio de la facultad legislativa, por tratarse de una denuncia relacional y de confrontaci\u00f3n, debe determinarse la norma demandada as\u00ed como la disposici\u00f3n que concedi\u00f3 la competencia y que fue desconocida. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en armon\u00eda con el presupuesto de suficiencia no basta con referir el desconocimiento de la ley habilitante, tambi\u00e9n es necesario que el demandante indique las razones por las que considera que el Presidente de la Rep\u00fablica desbord\u00f3 la facultad legislativa transitoria que le fue otorgada, particularmente en qu\u00e9 consisti\u00f3 el exceso. \u00a0<\/p>\n
7. En s\u00edntesis, adem\u00e1s de los requisitos que deben cumplir las demandas en las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad y las exigencias generales de los cargos, es necesario que la censura por violaci\u00f3n del art\u00edculo 150-10 Superior: (i) se dirija en contra de una ley habilitante o de una norma que pueda materializar un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias; (ii) cuando se denuncia el desconocimiento de los presupuestos para la concesi\u00f3n de las facultades, identifique el requisito omitido; (iii) cuando se denuncia el exceso en el ejercicio de la facultad legislativa, identifique la norma habilitante y la disposici\u00f3n que comport\u00f3 el exceso, y (iv) precise en que consisti\u00f3 la violaci\u00f3n al l\u00edmite en el ejercicio de la competencia legislativa. \u00a0<\/p>\n
Los argumentos de la demanda y del interviniente que cuestiona su aptitud\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La primera plantea que el art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n resulta vulnerado porque la norma habilitante no le otorg\u00f3 competencia al Presidente para alterar de forma definitiva la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y tampoco para adscribir los cargos a la planta de personal globalizada y permitir su distribuci\u00f3n de acuerdo con la estructura interna de la entidad. En efecto, considera que la habilitaci\u00f3n permit\u00eda expedir disposiciones provisorias de acuerdo con los prop\u00f3sitos de la normativa \u2013relacionados con la justicia transicional que por definici\u00f3n tiene l\u00edmite temporal- y con la vigencia de 10 a\u00f1os de la Ley 1448. De acuerdo con ello, el Presidente s\u00f3lo ten\u00eda competencia para hacer una modificaci\u00f3n provisional y, al hacerla permanente, viol\u00f3 el art\u00edculo 150-10 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La segunda expone que aunque la potestad de modificar la estructura de la Procuradur\u00eda pod\u00eda ser cedida por el legislativo al ejecutivo, en este caso la norma habilitante otorg\u00f3 la facultad para generar cambios temporales \u2013lo cual deriva de la materia de que se ocupa la Ley 1424 y de la vigencia limitada de la Ley 1448, ambas fundamento del decreto parcialmente acusado- por lo cual estaba vedado al Presidente modificar la estructura de la Procuradur\u00eda de forma permanente. Por lo tanto, este cambio genera la violaci\u00f3n del art\u00edculo 150-7 superior. \u00a0<\/p>\n
Una de las intervenciones considera que el primer cargo carece de pertinencia y especificidad, ya que el demandante fund\u00f3 su argumentaci\u00f3n en la vigencia de la Ley 1448 de 2011 que no es la norma habilitante, pues las facultades extraordinarias fueron concedidas por la Ley 1424 de 2010. De acuerdo con ello el reproche formulado es de alcance legal y no constitucional. Por otra parte,\u00a0 el interviniente se\u00f1al\u00f3 que el cargo por transgresi\u00f3n del art\u00edculo 150-7 Superior carece de certeza, pues el debate que plantea, relacionado con la competencia del Congreso de la Rep\u00fablica para modificar la planta de personal de los \u00f3rganos de control, no se puede adelantar con respecto a las previsiones de la disposici\u00f3n acusada, sino frente al contenido de la norma habilitante. \u00a0<\/p>\n
El cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 150-10 superior es apto \u00a0<\/p>\n
9. El reproche constitucional presentado por el ciudadano contra el art\u00edculo 150-10 de la Carta corresponde a un argumento fundamentado en las siguientes premisas: \u00a0<\/p>\n
9.1.- La norma habilitante es la Ley 1424 de 2010 \u201cPor la cual se dictan disposiciones de justicia transicional que garanticen verdad, justicia y reparaci\u00f3n a las v\u00edctimas de desmovilizados de grupos organizados al margen de la ley, se conceden beneficios jur\u00eddicos y se dictan otras disposiciones\u201d, pero la comprensi\u00f3n de la habilitaci\u00f3n tambi\u00e9n deriva de la Ley 1448 de 2011 \u201cPor la cual se dictan medidas de atenci\u00f3n, asistencia y reparaci\u00f3n integral a las v\u00edctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
9.2.- La Ley 1448 de 2011 juega un papel como parte de la habilitaci\u00f3n por haber sido invocada expresamente por el Decreto Ley 2247 de 2011 en los siguientes t\u00e9rminos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 2 del art\u00edculo 10 de la Ley 1424 de 2010, en concordancia con el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 119 de la Ley 1448 de 2011, y \u00a0<\/p>\n
CONSIDERANDO: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Que al (sic) par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 119 de la Ley 1448 de 2011 prev\u00e9 que el Gobierno Nacional en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 1424 de 2010 crear\u00e1 los empleos en la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n para cumplir con sus deberes constitucionales y legales, principalmente para atender e intervenir en los procesos de restituci\u00f3n de tierras ante los jueces y Tribunales Superiores de Distrito Judicial. \u00a0<\/p>\n
Que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del art\u00edculo 10 de la Ley 1424 de 2010 y en el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 119 de la Ley 1448 de 2011, se elabor\u00f3 el estudio t\u00e9cnico en el cual se determinaron las necesidades que en materia de personal requiere la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n a efectos de garantizar a las v\u00edctimas del conflicto armado, el establecimiento de la verdad, la justicia y la reparaci\u00f3n de da\u00f1os que hayan sufrido por parte de grupos organizados al margen de la ley; as\u00ed como la adecuada atenci\u00f3n, orientaci\u00f3n, seguimiento y apoyo que requieran en su gesti\u00f3n ante las entidades competentes encargadas de adelantar los respectivos tr\u00e1mites.(\u2026)\u201d (Negrillas fuera del texto) \u00a0<\/p>\n
9.3.- La norma habilitante, como su t\u00edtulo lo indica, regula temas de justicia transicional. \u00a0<\/p>\n
9.4.- La justicia transicional, por definici\u00f3n, es temporal, con lo cual, en principio, tambi\u00e9n lo ser\u00e1n las disposiciones que se adopten. \u00a0<\/p>\n
9.5.- La Ley 1448 de 2011 regula temas de justicia transicional, en particular se ocupa de la reparaci\u00f3n integral. \u00a0<\/p>\n
9.6.- El car\u00e1cter temporal de esta normativa es indiscutible pues contiene una cl\u00e1usula de vigencia expresa en su art\u00edculo 208 \u201cLa presente ley rige a partir de su promulgaci\u00f3n y tendr\u00e1 una vigencia de diez (10) a\u00f1os, y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias (\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
9.8.- Las potestades otorgadas por la norma habilitante son del siguiente tenor\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 10. De conformidad con el art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, rev\u00edstase al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias, por el t\u00e9rmino de seis (6) meses, contados a partir de la expedici\u00f3n de la presente ley, para que: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
2. Modifique la estructura org\u00e1nica y\/o la planta de personal de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Defensor\u00eda del Pueblo y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica \u2013 Alta Consejer\u00eda para la Reintegraci\u00f3n, como entidades comprometidas en el desarrollo de la implementaci\u00f3n de la presente ley, as\u00ed como para adoptar las medidas presupuestales a que haya lugar. \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
9.9.- En conclusi\u00f3n, las normas expedidas en uso de estas facultades para crear cargos s\u00f3lo podr\u00edan tener efectos temporales, pues la norma habilitante s\u00f3lo otorga facultades para proferir disposiciones con tal vocaci\u00f3n, conclusi\u00f3n derivada tanto de argumentos materiales (por tratarse de asuntos de justicia transicional) como literales, porque la Ley 1448 que debe concordarse con la Ley 1424, tiene vigencia por 10 a\u00f1os.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, la norma habilitante no le otorg\u00f3 competencia al Presidente para alterar de forma definitiva la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y tampoco para adscribir los cargos a la planta de personal globalizada y permitir su distribuci\u00f3n de acuerdo con la estructura interna de la entidad de manera permanente. La habilitaci\u00f3n era provisional de acuerdo con los prop\u00f3sitos de la normativa \u2013relacionados con la justicia transicional que por definici\u00f3n tiene l\u00edmite temporal- y con la vigencia de 10 a\u00f1os de la Ley 1448. En suma, el Presidente s\u00f3lo ten\u00eda competencia para hacer una modificaci\u00f3n provisional y, al hacerla permanente, viol\u00f3 el art\u00edculo 150-10 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Uno de los intervinientes considera que el cargo carece de pertinencia porque, en su opini\u00f3n, el demandante construye un reproche legal y no constitucional ya que acude a la vigencia de la Ley 1448 de 2011, que ni siquiera es la norma habilitante, para argumentar que las normas expedidas en virtud de esas facultades no podr\u00edan tener car\u00e1cter permanente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. La Corte considera que no le asiste raz\u00f3n a esta argumentaci\u00f3n, pues no es el resultado de una interpretaci\u00f3n completa de la demanda. En efecto, el argumento del demandante se funda en un razonamiento m\u00e1s complejo que, en todo caso, s\u00ed constituye un reproche de naturaleza constitucional, que se basa en la confrontaci\u00f3n del contenido de una norma constitucional con el del precepto demandado, sin embargo, tiene la particularidad de incluir una disposici\u00f3n distinta de la habilitante para entender el car\u00e1cter de las facultades otorgadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor no pretende que la Corte declare la inexequibilidad de los fragmentos del Decreto 2247 de 2011 porque violan la Ley 1448 de 2011 y su cl\u00e1usula de vigencia, caso en el cual evidentemente estar\u00eda incumpliendo con el requisito de pertinencia. El prop\u00f3sito del ciudadano es que tal decisi\u00f3n sea la consecuencia de entender que las normas acusadas exceden los l\u00edmites impuestos por la norma habilitante, con lo cual se violan las condiciones establecidas en el art\u00edculo 150-10 para que el presidente pueda legislar de manera extraordinaria. \u00a0<\/p>\n
En efecto, el reproche consiste en que el Decreto Ley 2247 viola el art\u00edculo 150-10 porque las facultades concedidas no permit\u00edan un cambio permanente en la planta de personal de la Procuradur\u00eda, sino temporal. Para llegar a esa conclusi\u00f3n l\u00f3gicamente deb\u00eda considerarse el alcance de la ley que otorga las facultades. Eso no implica que el actor necesariamente deb\u00eda demandar la norma habilitante, pues el exceso alegado deriva, no de la forma en que fue configurada la ley habilitante \u2013que en criterio del ciudadano ya incluye la cl\u00e1usula de temporalidad si se concuerdan las Leyes 1424 y 1448- sino de la extralimitaci\u00f3n de la norma expedida en virtud de las facultades. El desconocimiento de los l\u00edmites fijados por la ley habilitante se presentar\u00eda, de acuerdo con la interpretaci\u00f3n del actor, porque la facultad que dio el Congreso al presidente impon\u00eda la expedici\u00f3n de normas con vigencia temporal, no permanente. Como puede observarse, el ciudadano cuestiona el desbordamiento de la facultad, \u00a0pues en su opini\u00f3n el ejecutivo no pod\u00eda proferir normas con vigencia ilimitada. \u00a0<\/p>\n
No obstante, esta Corte entiende que el razonamiento del demandante involucra diversas normas y argumentos complejos y discutibles en torno a la determinaci\u00f3n de esa temporalidad que alega, sin embargo, para efectos del establecimiento de la aptitud, los requisitos de la jurisprudencia s\u00f3lo exigen que el par\u00e1metro de comparaci\u00f3n sea constitucional y que se expongan razones que puedan generar una duda constitucional. En este caso, el demandante us\u00f3 un par\u00e1metro de comparaci\u00f3n contenido en la norma superior (art. 150-10) y gener\u00f3 tal duda, que construy\u00f3 un argumento con cierta complejidad, derivado de textos legales incluidos en la motivaci\u00f3n concedida, sin embargo, los preceptos legales no son el par\u00e1metro de estudio invocado por el demandante, su funci\u00f3n argumentativa es demostrar el alcance de las facultades otorgadas para concluir el supuesto exceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, la determinaci\u00f3n de si las normas expedidas en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el art\u00edculo 10 de la Ley 1424 de 2010 deben tener una vigencia temporal corresponde a un an\u00e1lisis de fondo, pues se trata de la definici\u00f3n de los l\u00edmites para el ejercicio de las facultades extraordinarias y del an\u00e1lisis de las normas acusadas para establecer si el ejecutivo incurri\u00f3 en un exceso al expedir el Decreto 2247 de 2011. En esta instancia del an\u00e1lisis basta con constatar la generaci\u00f3n de la duda constitucional por medio de argumentos que tengan fundamento en la norma superior para que se pueda continuar con el estudio material. \u00a0<\/p>\n
11. En cuanto al supuesto incumplimiento del requisito de especificidad que consiste en demostrar de qu\u00e9 manera se presenta la violaci\u00f3n a la Carta, este tribunal estima que el actor da razones que explican la vulneraci\u00f3n alegada. En efecto, la demanda expone diversos elementos requeridos para analizar este tipo de cargos: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. se dirige en contra de una norma que puede materializar un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias;\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ii. cuando denuncia el exceso en el ejercicio de la facultad legislativa, identifica la norma habilitante (Ley 1424 de 2010, art. 10) y la disposici\u00f3n que comport\u00f3 el exceso (Decreto 2247 de 2011 arts. 1 y 2 parciales), y\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
iii. precisa que la violaci\u00f3n al l\u00edmite en el ejercicio de la competencia legislativa consiste en haber producido normas con car\u00e1cter permanente a pesar de que la habilitaci\u00f3n s\u00f3lo permite expedir normas con car\u00e1cter temporal. Esta conclusi\u00f3n deriva de la materia de la que se ocupa la ley habilitante \u2013justicia transicional- y de la invocaci\u00f3n de otra ley sobre justicia transicional con car\u00e1cter expresamente temporal \u2013Ley 1448- como parte de las consideraciones que tuvo en cuenta el ejecutivo para expedir el Decreto parcialmente acusado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La comprensi\u00f3n de estas disposiciones es justamente una de las dudas constitucionales que plantea el caso, con todo, prima facie la interpretaci\u00f3n del demandante es plausible. En efecto, el ciudadano parte de que la invocaci\u00f3n hecha en las consideraciones del Presidente para expedir el Decreto 2247 tiene un sentido normativo, por lo tanto s\u00ed construye argumentos razonables con el est\u00e1ndar m\u00ednimo exigible en esta etapa, independientemente de que sean acogidos por esta Corporaci\u00f3n en el an\u00e1lisis de fondo. De acuerdo con lo expuesto, la Corte considera que este cargo es apto. \u00a0<\/p>\n
El cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 150-7 superior es apto \u00a0<\/p>\n
12. El demandante consider\u00f3 que los fragmentos acusados transgreden la potestad de modificar la estructura org\u00e1nica y\/o la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, otorgada por la ley habilitante al Presidente. Si bien es cierto que esta competencia puede ser cedida por el legislativo al ejecutivo, en este caso la habilitaci\u00f3n s\u00f3lo permit\u00eda la expedici\u00f3n de normas con vigencia transitoria. Esta vocaci\u00f3n deriva de la materia de la que se ocupan las Leyes 1424 de 2010 y 1448 de 2011 y de la vigencia temporal expresa de \u00e9sta \u00faltima, elementos que demuestran el car\u00e1cter transitorio de las funciones que habr\u00e1n de cumplir quienes desempe\u00f1en esos cargos (todas propias de la justicia transicional y de intervenci\u00f3n en los procesos de restituci\u00f3n de tierras ante los jueces y Tribunales Superiores del Distrito Judicial). Como fue mencionado previamente, el ciudadano estima que las dos leyes precitadas son relevantes, aunque la habilitante sea solamente la primera, ya que constituyen el fundamento del Decreto parcialmente acusado. Con base en estos argumentos el demandante concluye que estaba vedado al Presidente modificar la estructura de la Procuradur\u00eda de forma permanente. Por lo tanto, este cambio genera la violaci\u00f3n del art\u00edculo 150-7 superior al usurpar la competencia del Congreso a trav\u00e9s del ejercicio excesivo de las facultades. \u00a0<\/p>\n
Uno de los intervinientes se\u00f1al\u00f3 que el cargo carece de certeza, pues el debate que plantea, relacionado con la competencia del Congreso de la Rep\u00fablica para modificar la planta de personal de los \u00f3rganos de control, no se puede adelantar con respecto a las previsiones de la disposici\u00f3n acusada, sino frente al contenido de la norma habilitante. \u00a0<\/p>\n
13. La Corte considera que no le asiste raz\u00f3n al interviniente pues, como lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, el requisito de certeza exige la formulaci\u00f3n de cargos contra una proposici\u00f3n jur\u00eddica real, y no contra una deducida por el demandante e inconexa con respecto al texto legal. \u00a0<\/p>\n
Las proposiciones atacadas en esta oportunidad hacen parte del Decreto 2247 de 2011, efectivamente modifican de manera permanente, la estructura de personal de la Procuradur\u00eda. En ese sentido no se aprecia el incumplimiento del requisito de certeza. Al parecer la cr\u00edtica del interviniente implica la necesidad de demandar la norma habilitante porque asume que el demandante pretend\u00eda mostrar la \u201cimposibilidad material del ejecutivo de modificar a trav\u00e9s de decreto ley la planta de personal de organismos de control y con r\u00e9gimen independiente\u201d22. Como ya fue mencionado, en este tipo de cargos el ciudadano puede o no demandar la ley habilitante como violatoria de la Constituci\u00f3n, tal elecci\u00f3n depender\u00e1 de las circunstancias del caso. En esta oportunidad, el demandante no estima que la ley habilitante sea la que materialice la violaci\u00f3n, lo que alega es que la norma expedida en virtud de las facultades, debidamente concedidas, tiene una vigencia permanente, con lo que excede el periodo de vigencia que estas facultades permiten y ordenan y que, en su criterio, deriva de la materia de la que se ocupan \u2013justicia transicional- y de la vigencia de 10 a\u00f1os de la Ley 1448. De acuerdo con estos argumentos la Corte no constata el incumplimiento del requisito de certeza, pues el ciudadano demand\u00f3 proposiciones que efectivamente hacen parte del cuerpo normativo. Una vez se ha constatado la aptitud de los dos cargos presentados en la demanda, la Corte procede al an\u00e1lisis de fondo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Identificaci\u00f3n del asunto bajo revisi\u00f3n y planteamiento de los problemas jur\u00eddicos \u00a0<\/p>\n
14. El demandante considera que las expresiones \u201cde car\u00e1cter permanente\u201d contenida en el art\u00edculo 1\u00ba, y \u201cla planta de personal globalizada\u201d y \u201cestructura interna de la entidad\u201d del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2247 de 2011 violan los art\u00edculos 150-10 y 150-7 de la Carta Pol\u00edtica. En primer lugar, alega que la norma habilitante en virtud de la cual se expidi\u00f3 el Decreto Ley 2247 no le otorg\u00f3 competencia al Presidente para alterar de forma definitiva la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y tampoco para adscribir los cargos a la planta de personal globalizada y permitir su distribuci\u00f3n de acuerdo con la estructura interna de la entidad. En efecto, considera que la habilitaci\u00f3n incide en la vigencia de las normas a expedir y la hace provisoria, de acuerdo con los prop\u00f3sitos de la normativa \u2013relacionados con la justicia transicional que por definici\u00f3n tiene l\u00edmite temporal- y con la vigencia de 10 a\u00f1os de la Ley 1448. Seg\u00fan este planteamiento, el Presidente s\u00f3lo ten\u00eda competencia para hacer una modificaci\u00f3n provisional y, al hacerla permanente, viol\u00f3 el art\u00edculo 150-10 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segunda instancia, el ciudadano considera que, aunque la potestad de modificar la estructura de la Procuradur\u00eda pod\u00eda ser cedida por el legislativo al ejecutivo, en este caso la norma habilitante otorg\u00f3 la facultad para expedir normas temporales \u2013lo cual deriva de la materia de que se ocupa la Ley 1424 de 2010 y de la vigencia expresa de la Ley 1448 de 2011, ambas fundamento del decreto parcialmente acusado- por lo cual estaba vedado al Presidente modificar la estructura de la Procuradur\u00eda de forma permanente. Este cambio genera la violaci\u00f3n del art\u00edculo 150-7 superior. \u00a0<\/p>\n
Las intervenciones asumen criterios variados, que van desde la exequibilidad simple hasta la inexequibilidad. Varias intervenciones solicitan la declaratoria de exequibilidad porque la norma habilitante no estableci\u00f3 que las normas producidas a su amparo deb\u00edan tener una vigencia temporal. Otra se suma a este argumento y agrega que la Ley 1448 precis\u00f3 la vigencia transitoria de ciertos cargos, por ejemplo en la Superintendencia de Notariado y Registro, en ese sentido, ya que la norma habilitante no precis\u00f3 la temporalidad en el caso de la Procuradur\u00eda, no habr\u00eda por qu\u00e9 deducirla. Otra intervenci\u00f3n adiciona que si todo el argumento de la demanda se refiere a la vigencia temporal que deb\u00edan tener las normas expedidas en virtud de facultades, el ciudadano debi\u00f3 acusar la norma habilitante por no precisar esa caracter\u00edstica. Con todo, otro interviniente consider\u00f3 que no es necesario demandar ni hacer unidad normativa con la norma habilitante porque lo cuestionado son las normas expedidas al amparo de la ley habilitante, no la habilitaci\u00f3n. En todo caso, agrega otra intervenci\u00f3n, el Congreso conserva la competencia para modificar posteriormente la normativa expedida en virtud de facultades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una de las intervenciones que pide la exequibilidad solicita que, si no procede la exequibilidad simple, la Corte debe declarar la exequibilidad condicionada, bajo en entendido de que las normas tienen vigencia de 10 a\u00f1os seg\u00fan lo previsto en la Ley 1448 de 2011. Con todo, anota que la Ley 1448 otorg\u00f3 a la Procuradur\u00eda funciones que exceden la vigencia de esa norma. \u00a0<\/p>\n
Otro escrito estima que la expresi\u00f3n \u201ccar\u00e1cter permanente\u201d es inexequible porque la norma habilitante no fue expl\u00edcita ni estableci\u00f3 que la alteraci\u00f3n a la estructura org\u00e1nica de la Procuradur\u00eda fuera ilimitada en el tiempo, por lo tanto esa frase genera una invasi\u00f3n a las competencias del legislador ordinario. No obstante, las dem\u00e1s expresiones son exequibles. El mismo argumento de inexequibilidad es esgrimido por otro interviniente para solicitar la exclusi\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico de todas las disposiciones acusadas. Este concepto agrega que no podr\u00eda entenderse de otra manera porque el Congreso se desprender\u00eda de una competencia que le es propia. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico considera que las expresiones acusadas son exequibles porque la Ley 1424 no limit\u00f3 la vigencia de las disposiciones que se profirieran bajo su amparo. Adem\u00e1s, la Ley 1448 le asign\u00f3 funciones a la entidad que exceden la vigencia temporal de la norma (art. 144 par. 2 y art. 201) \u00a0<\/p>\n
15. Con base en lo dicho previamente, el problema jur\u00eddico que debe abordar la Corte es el siguiente: \u00bflas expresiones \u201cde car\u00e1cter permanente\u201d contenida en el art\u00edculo 1\u00ba, y \u201cla planta de personal globalizada\u201d y \u201cestructura interna de la entidad\u201d del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2247 de 2011 violan los art\u00edculos 150-10 y 150-7 de la Carta Pol\u00edtica por exceder la habilitaci\u00f3n otorgada por la Ley 1424 de 2010 para que el Presidente de la Rep\u00fablica actuara como legislador extraordinario? \u00a0<\/p>\n
Para abordar el problema enunciado, la Corte (i) har\u00e1 un breve recuento de la jurisprudencia sobre el ejercicio de facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica por parte del Congreso; (ii) explicar\u00e1 la naturaleza de las medidas de justicia transicional; (iii) resumir\u00e1 los criterios aplicables al an\u00e1lisis constitucional del ejercicio de facultades extraordinarias por el Presidente en el marco de la justicia transicional y, finalmente, (iv) analizar\u00e1 la constitucionalidad de los fragmentos de los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba del Decreto Ley 2247 de 2011 y el alcance del fallo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
L\u00edmites al ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica por el Legislador \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. El art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica establece la cl\u00e1usula general de competencia en materia legislativa, la cual est\u00e1 prevista en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cCorresponde al Congreso hacer las leyes\u201d. No obstante, el numeral 10\u00ba de la misma disposici\u00f3n superior autoriza la cesi\u00f3n temporal de esa facultad al Presidente de la Rep\u00fablica para que \u00e9ste expida normas con fuerza de ley. \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia ha considerado que esta forma de habilitaci\u00f3n extraordinaria plantea ventajas y se justifica en la medida en que \u201cresulta \u00fatil para la regulaci\u00f3n de temas particularmente complejos por su contenido t\u00e9cnico, acelera la expedici\u00f3n de normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para conjurar crisis o facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia p\u00fablica\u201d23. \u00a0<\/p>\n
Con todo, la jurisprudencia tambi\u00e9n ha advertido que la concesi\u00f3n de facultades legislativas al Presidente de la Rep\u00fablica genera graves riesgos, relacionados con el quebrantamiento del principio de separaci\u00f3n de poderes y el fortalecimiento desproporcionado de la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico24 en desmedro del necesario equilibrio de los poderes p\u00fablicos, tal y como se evidenci\u00f3 en el uso permanente de esas atribuciones extraordinarias en vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886. \u00a0<\/p>\n
Efectivamente, un rasgo definitorio y esencial de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica est\u00e1 instituido por los l\u00edmites en el ejercicio de las potestades presidenciales para proferir normas con fuerza de ley. La voluntad del Constituyente en la materia es indiscutible, de hecho dise\u00f1\u00f3 diversos dispositivos para reducir los poderes legislativos del ejecutivo y buscar un sistema equilibrado que minimizara las excesivas facultades del presidente que caracterizaron la historia constitucional colombiana durante gran parte del siglo XX, con todas las consecuencias negativas que esto implic\u00f3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Carta Pol\u00edtica de 1991 introdujo diversos l\u00edmites tanto a la cesi\u00f3n como al ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la Rep\u00fablica, los cuales est\u00e1n previstos en el numeral 10\u00ba del art\u00edculo 150 ib\u00eddem y han sido objeto de diversos pronunciamientos por parte de la jurisprudencia constitucional. Los requisitos a los que est\u00e1 supeditada la cesi\u00f3n temporal de la funci\u00f3n legislativa corresponden a: \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) Solicitud expresa del Gobierno Nacional, sin que proceda por iniciativa congresional; (ii) temporalidad de la habilitaci\u00f3n por un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de seis meses25; (iii) mayor\u00eda absoluta en el Congreso para su concesi\u00f3n26; (iv) competencia permanente del Congreso para modificar en todo momento y por iniciativa propia, los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias; (v) \u201cnecesidad\u201d o \u201cconveniencia p\u00fablica\u201d como fundamento de la solicitud; (vi) precisi\u00f3n en la delimitaci\u00f3n de las facultades conferidas27 y, en consecuencia, \u201cinterpretaci\u00f3n restrictiva\u201d de su alcance, \u201ccircunscritas de modo exclusivo al tenor literal de la norma habilitante\u201d28; (vii) limitaci\u00f3n material de su ejercicio, vedado a la expedici\u00f3n de c\u00f3digos, decretar impuestos, leyes estatutarias, org\u00e1nicas, ni las previstas en el numeral 20 del art\u00edculo 150 -numeral 19- de la C.P.\u201d 29 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal y como indic\u00f3 la sentencia C-645 de 201630, en m\u00faltiples oportunidades se han referido las razones por las que se imponen dichos l\u00edmites: \u201c(i) la garant\u00eda de los principios de separaci\u00f3n del ejercicio del poder y representaci\u00f3n pol\u00edtica; (ii) la afirmaci\u00f3n y ampliaci\u00f3n del principio democr\u00e1tico; y, (iii) la expansi\u00f3n del principio de reserva de ley\u201d. En ese mismo sentido, la sentencia C-734 de 200531 enunci\u00f3 los objetivos que persigue la limitaci\u00f3n a la cesi\u00f3n de la facultad legislativa: \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) el fortalecimiento del Congreso, haciendo m\u00e1s exigente la utilizaci\u00f3n de las facultades extraordinarias; (ii) la consolidaci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes, disminuyendo el excesivo protagonismo del presidencialismo y buscando un mayor equilibrio entre las ramas del poder p\u00fablico;(iii) la expansi\u00f3n y afirmaci\u00f3n del principio democr\u00e1tico, reduciendo la posibilidad de que el Ejecutivo sea quien legisle y lo haga el \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular por excelencia; y (iv) el respeto por el principio de reserva de ley, asignando exclusivamente al Congreso de la Rep\u00fablica la competencia para regular determinados asuntos o materias, y manteniendo en ese \u00f3rgano la facultad de legislar en cualquier tiempo sobre las materias delegadas\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. Desde los primeros pronunciamientos de la Corte Constitucional se destac\u00f3 el car\u00e1cter excepcional de la concesi\u00f3n de facultades y la interpretaci\u00f3n restrictiva de la competencia. La primera sentencia que estudi\u00f3 la materia se\u00f1al\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEstando en cabeza del Congreso Nacional la titularidad de la funci\u00f3n legislativa y siendo, por tanto, excepcionales los casos en que al Presidente de la Rep\u00fablica le es permitido ejercerla, uno de los cuales es el de las denominadas facultades extraordinarias (art\u00edculo 150, numeral 10, de la Constituci\u00f3n vigente; 76, numeral 12 de la anterior), el uso de esas atribuciones, que de suyo no son propias del Ejecutivo, est\u00e1 limitado de manera taxativa y estricta al \u00e1mbito material y temporal fijado en la ley habilitante. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u2018Ello implica que el Presidente tan s\u00f3lo puede legislar, con apoyo en las facultades concedidas, dentro del tiempo previsto por la propia ley y que los correspondientes decretos \u00fanicamente pueden tratar sobre los asuntos en ella indicados, sin lugar a extensiones ni analog\u00edas. El desbordamiento de tales l\u00edmites por el Jefe del Estado representa una invasi\u00f3n de la \u00f3rbita constitucional del Congreso y la consiguiente violaci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica.\u201d32 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recientemente, en la sentencia C-261 de 201633 la Corte reiter\u00f3 que los decretos que dicte el Presidente s\u00f3lo pueden versar sobre los asuntos se\u00f1alados en la ley habilitante y, por ende, cuando el juez constitucional examina el ejercicio de las facultades extraordinarias legislativas no es posible: \u201c(i) desplegar hermen\u00e9uticas que permitan establecer extensiones o analog\u00edas, (ii) identificar la existencia de facultades impl\u00edcitas, o (iii) autorizar que el Jefe de Estado, \u2018so pretexto de un artificial encadenamiento entre las materias objeto de la autorizaci\u00f3n que se le confiere\u2019, incursione en el campo del legislador ordinario34.\u201d \u00a0<\/p>\n
De manera que la actividad legislativa del Presidente derivada de las facultades otorgadas por el Congreso cuenta con diversos l\u00edmites que se desprenden de la ley habilitante, raz\u00f3n por la que \u00e9sta constituye el par\u00e1metro principal para establecer el alcance de la competencia y verificar que no se cometan excesos. Asimismo las motivaciones que tuvo el Legislador ordinario para conceder dichas facultades son elementos que sirven como referente cuando se adelanta el estudio de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
La Corte tambi\u00e9n ha analizado las razones que llevaron al Congreso a ceder temporalmente su competencia legislativa como par\u00e1metros para estudiar el decreto legislativo expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de dicha atribuci\u00f3n. La sentencia C-503 de 200135 indic\u00f3 que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[L]os dos extremos conforman una unidad indisoluble, al punto que un Decreto-Ley expedido por el Gobierno podr\u00eda ser demandado por exceder el preciso \u00e1mbito de la ley de facultades, no s\u00f3lo en raz\u00f3n de la descripci\u00f3n que en dicha ley se haya hecho del objeto de las facultades, sino en virtud de la evaluaci\u00f3n de las disposici\u00f3n del Decreto a la luz de los motivos que llevaron al legislador a concederlas\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. En el escenario descrito -en el que la Carta Pol\u00edtica reconoce la posibilidad de que el Legislador ordinario ceda temporalmente, con diversas limitaciones y para prop\u00f3sitos espec\u00edficos su competencia al Presidente de la Rep\u00fablica- resulta trascendental el control p\u00fablico por v\u00eda de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad. En efecto, esta figura permite denunciar los excesos en el ejercicio de las atribuciones concedidas y activa la competencia de esta Corporaci\u00f3n que consiste en establecer, con base en los par\u00e1metros relevantes (es decir la norma habilitante y los motivos que llevaron al Congreso a ceder su funci\u00f3n legislativa) si la disposici\u00f3n en la que se concret\u00f3 el ejercicio de dicha facultad regul\u00f3 asuntos que no estaban comprendidos en la competencia otorgada. \u00a0<\/p>\n
20. Para el an\u00e1lisis del exceso, debe considerarse el requisito de precisi\u00f3n que rige la actividad del Congreso cuando delega su competencia legislativa, el cual le impone l\u00edmites claros al Gobierno para el ejercicio de esa atribuci\u00f3n, particularmente \u201cla obligaci\u00f3n de ejercer la facultad legislativa transitoria dentro de los l\u00edmites o par\u00e1metros fijados en el acto condici\u00f3n que otorga la delegaci\u00f3n, debiendo restringir la actividad normativa estrictamente a las materias all\u00ed descritas\u201d36 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, tambi\u00e9n se ha indicado que: \u201c(\u2026) conforme a cl\u00e1sicos principios hermen\u00e9uticos, la interpretaci\u00f3n del alcance concreto de la extensi\u00f3n de esas facultades debe ser estricta y restrictiva, por lo cual ellas s\u00f3lo comprenden los asuntos expresamente indicados por la ley habilitante, sin que haya lugar a extensiones ni analog\u00edas, puesto que debe entenderse que es una habilitaci\u00f3n excepcional y necesaria para el logro de un fin concreto, preciso y taxativo\u201d37 (Negrilla fuera del texto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21. A pesar de la relevancia y de las implicaciones del presupuesto de precisi\u00f3n, se ha reconocido que \u201cno se afecta el precitado requisito, y por tanto no se viola la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cuando los temas desarrollados en los decretos leyes guardan una relaci\u00f3n tem\u00e1tica y teleol\u00f3gica con el plexo de materias contentivas de la aludida atribuci\u00f3n\u201d38.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De suerte que para establecer el exceso se ha considerado, de forma principal, la relaci\u00f3n entre la materias delegadas y las normas expedidas por el Gobierno con base en las facultades extraordinarias, y por esa raz\u00f3n se ha concluido que \u201c(\u2026) no se configura el exceso en su uso cuando pueda establecerse una relaci\u00f3n directa de \u00edndole material entre los temas se\u00f1alados por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional habilitaci\u00f3n legislativa. (…)\u201d39 \u00a0<\/p>\n
Sobre la relevancia del v\u00ednculo entre los extremos del cotejo, se ha indicado que \u201c(\u2026) la relaci\u00f3n entre el contenido del decreto ley y el contenido de la delegaci\u00f3n hecha por el legislador debe ser directa sin que quepa eludir lo mandado por el Congreso, pero, advirtiendo que en tanto el Presidente obre dentro del margen de lo autorizado, no cabe anular la legislaci\u00f3n emanada de \u00e9ste por v\u00eda del control de constitucionalidad.\u201d40\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, el aspecto principal es la relaci\u00f3n -tem\u00e1tica o teleol\u00f3gica- que se establece tanto por el contenido preciso o literal de la facultad, tal y como fue concedida, como por las causas que provocaron la cesi\u00f3n de la competencia. Sobre el particular, la sentencia C-473 de 2013 reiter\u00f3 que \u201c(\u2026) el an\u00e1lisis debe partir de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica de la habilitaci\u00f3n legislativa, y no de un estudio fragmentario y descontextualizado de las atribuciones conferidas al Presidente.\u201d41 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. Finalmente, resulta relevante destacar el car\u00e1cter evidente del exceso, pues la trasgresi\u00f3n del numeral 10\u00ba del art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica s\u00f3lo se puede establecer cuando resulte claro que el Presidente de la Rep\u00fablica regul\u00f3 un asunto para el que no se le concedieron facultades o desbord\u00f3 un l\u00edmite que le fue impuesto. En ese sentido, la sentencia C-1174 de 200542 indic\u00f3 que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl ejercicio abusivo por parte del Ejecutivo de la facultad extraordinaria conferida debe ser establecido de manera clara y evidente, de modo que no quede duda acerca de la carencia de las atribuciones. La Corte no admite las facultades impl\u00edcitas ni que el Presidente, so pretexto de un artificial encadenamiento entre las materias objeto de la autorizaci\u00f3n que se le confiere, incursione en el campo del legislador ordinario. Si se establece que la materia o materias tratadas por el decreto ley se refieren a temas incorporados en la respectiva autorizaci\u00f3n no se le puede endilgar exceso en las facultades, puesto que si existe una relaci\u00f3n directa de \u00edndole material entre el tema se\u00f1alado en la ley y lo dispuesto en el decreto ley, no existe inconstitucionalidad alguna.\u201d \u00a0<\/p>\n
De lo expuesto se advierte el car\u00e1cter limitado y excepcional de la concesi\u00f3n de las facultades legislativas de acuerdo con el art\u00edculo 150-10 Superior, as\u00ed como las restricciones de la competencia cedida, en cuyo ejercicio se debe atender la competencia otorgada, los l\u00edmites impuestos en la norma habilitante y los prop\u00f3sitos para los que se otorg\u00f3 la facultad que, a su vez, constituyen los elementos relevantes para el an\u00e1lisis de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
23. Los diversos pronunciamientos que ha emitido la Corte Constitucional sobre la materia establecen que, aunque la determinaci\u00f3n de la infracci\u00f3n del art\u00edculo 150-10 de la Carta Pol\u00edtica parte de unos presupuestos generales referidos previamente, corresponde a un an\u00e1lisis casu\u00edstico en el que se deben considerar los elementos particulares de la concesi\u00f3n de la facultad legislativa y su ejercicio, pues existen diversas formas de establecer el alcance de la competencia y su eventual inobservancia43.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El car\u00e1cter restringido de la cesi\u00f3n de la competencia legislativa del Congreso al Presidente de la Rep\u00fablica es el punto de partida para el juicio de constitucionalidad, el cual tiene dos niveles de an\u00e1lisis, en el primero se establece la relaci\u00f3n entre la facultad concedida y el producto de su ejercicio, la cual se puede desprender directamente de los t\u00e9rminos en los que se concedi\u00f3 as\u00ed como de los prop\u00f3sitos que motivaron esa decisi\u00f3n, y un segundo nivel en el que adem\u00e1s de la relaci\u00f3n, que puede estar comprobada, se verifica que no se excedan los l\u00edmites de la competencia, los cuales pueden estar previstos de forma t\u00e1cita o expresa en la norma habilitante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte, en atenci\u00f3n a los cargos que se han planteado, se ha centrado en el primer nivel de an\u00e1lisis, en el que ha primado la verificaci\u00f3n de la relaci\u00f3n en una acepci\u00f3n amplia entre las facultades y el fruto de su ejercicio, la cual se ha derivado del tenor literal de la habilitaci\u00f3n, del contexto y de las finalidades que motivaron la concesi\u00f3n de la competencia. Sin embargo, hay casos en los que el an\u00e1lisis ha sido m\u00e1s riguroso y se han descartado aspectos como la finalidad general de la norma habilitante como elementos relevantes para determinar el alcance de la competencia. \u00a0<\/p>\n
24. En la sentencia C-645 de 201644 la Corte estudi\u00f3 los cargos formulados en contra de los art\u00edculos 14, 15 y 16 del Decreto Ley 780 de 2005, que fue expedido por el Ejecutivo en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el art\u00edculo 53 numeral 6\u00ba de la Ley 909 de 2004, disposici\u00f3n que le otorg\u00f3 competencia al Presidente de la Rep\u00fablica para regular el sistema espec\u00edfico de carrera administrativa de los empleados p\u00fablicos del Departamento Administrativo de la Presidencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 16 del Decreto Ley cuestionado, se estableci\u00f3 que la comisi\u00f3n de personal de la entidad referida tendr\u00eda una conformaci\u00f3n distinta a la prevista para las comisiones de personal de las dem\u00e1s entidades p\u00fablicas, disposici\u00f3n que para el demandante no guardaba relaci\u00f3n con la configuraci\u00f3n del r\u00e9gimen de carrera administrativa que motiv\u00f3 la concesi\u00f3n de las facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
En el an\u00e1lisis del cargo la Corte destac\u00f3 la funci\u00f3n que tienen las comisiones de personal y la competencia que le fue asignada al Presidente de la Rep\u00fablica y con base en esos elementos declar\u00f3 inexequible la disposici\u00f3n \u201c(\u2026) pues el legislador extraordinario no ostentaba competencia para modificar aspectos que no tuvieran relaci\u00f3n directa con la materia para la cual fueron conferidas las facultades transitorias, esto es, regular el r\u00e9gimen espec\u00edfico de carrera administrativa del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y, por tanto, procede declarar su inconstitucionalidad.\u201d. (Subrayas propias) \u00a0<\/p>\n
25. La sentencia C-261 de 201645 contiene el mismo ejercicio de confrontaci\u00f3n entre los par\u00e1metros relevantes para el juicio de constitucionalidad, de un lado, las facultades extraordinarias que se concedieron al Presidente de la Rep\u00fablica en la Ley 1474 de 2011 para dictar las normas con fuerza de ley tendientes a eliminar o modificar reglas, m\u00e9todos de ejecuci\u00f3n o diligencias no indispensables en la Administraci\u00f3n P\u00fablica y la norma acusada en esa oportunidad, el art\u00edculo 232 del Decreto 019 de 2012, que modificaba la reglamentaci\u00f3n de contrataci\u00f3n de publicidad y ediciones de lujo. \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena advirti\u00f3 que el exceso en el ejercicio de las facultades era evidente no solo porque el asunto regulado no guardaba relaci\u00f3n con la materia para la que fue concedida la facultad legislativa, sino porque la norma acusada contrariaba la regulaci\u00f3n que del mismo asunto hab\u00eda efectuado la norma habilitante. \u00a0<\/p>\n
26. La sentencia C-366 de 201246 estudi\u00f3 si el Presidente de la Rep\u00fablica desbord\u00f3 las facultades legislativas extraordinarias otorgadas por el Congreso mediante la Ley 1444 de 2011, al expedir el Decreto Ley\u00a03565 de 2011, debido a que la ley habilitante no lo facult\u00f3 expresamente para modificar las funciones de las CAR, los per\u00edodos de sus \u00f3rganos de direcci\u00f3n y los planes de acci\u00f3n de las corporaciones. \u00a0<\/p>\n
En el an\u00e1lisis del art\u00edculo 1\u00ba del decreto censurado, en el que se asignaron funciones a las CAR que estaban en cabeza del Ministerio del Medio Ambiente, se concluy\u00f3 que aunque la ley habilitante presentaba un amplio nivel de generalidad, ya que autoriz\u00f3 al Presidente para \u201creasignar funciones y competencias org\u00e1nicas entre las entidades y organismos de la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional y entre estas y otras entidades y\u00a0organismos del Estado\u201d, el ejercicio de la facultad concedida exig\u00eda que se consideraran los prop\u00f3sitos de la habilitaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En concordancia con esa obligaci\u00f3n advirti\u00f3 que aunque uno de los prop\u00f3sitos de la norma era la reforma y escisi\u00f3n de dicho ministerio, la ley habilitante indic\u00f3 que este \u201ccontinuar\u00e1 cumpliendo los objetivos y funciones se\u00f1alados en las normas vigentes\u201d. En consecuencia, el traslado de funciones a las CAR desconoci\u00f3 los l\u00edmites y las motivaciones de la concesi\u00f3n de la facultad legislativa. \u00a0<\/p>\n
Con respecto al art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 3565 de 2011, en el que se ampli\u00f3 el periodo de los directores de las CAR, se fij\u00f3 el periodo institucional de ese cargo y se estableci\u00f3 el proceso de elecci\u00f3n, la Sala Plena advirti\u00f3 que tales disposiciones no guardaban relaci\u00f3n tem\u00e1tica o teleol\u00f3gica con la ley de facultades. \u00a0<\/p>\n
La Corte indic\u00f3 que, si bien el Presidente de la Rep\u00fablica justific\u00f3 dichas previsiones en la garant\u00eda de la continuidad de la pol\u00edtica y gesti\u00f3n del Estado en materia ambiental, lo cierto es que las disposiciones cuestionadas: \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) no guardan ninguna coherencia o relaci\u00f3n material espec\u00edfica con la facultad adscrita en el literal d) del art\u00edculo 18, que con toda claridad circunscribe la delegaci\u00f3n al Presidente para legislar, a la reasignaci\u00f3n de competencias y funciones entre entidades y organismos de la administraci\u00f3n p\u00fablica, potestad que debe entenderse estrictamente vinculada al cumplimiento de los fines y prop\u00f3sitos de la ley de facultades: la escisi\u00f3n y posterior reorganizaci\u00f3n de unos ministerios.\u201d \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en el an\u00e1lisis del art\u00edculo 3\u00ba del Decreto 3565 de 2011, que dispon\u00eda la extensi\u00f3n de los planes de acci\u00f3n de las CAR, la Corte destac\u00f3 que dicha norma obedec\u00eda a prop\u00f3sitos ajenos a los de la norma habilitante y, por ende, tambi\u00e9n declar\u00f3 su inconstitucionalidad. Sobre el ejercicio de las facultades se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa delimitaci\u00f3n material exig\u00eda que los decretos dictados por el Presidente versaran exclusivamente sobre los asuntos estrictamente se\u00f1alados en la ley habilitante. El Gobierno s\u00f3lo pod\u00eda ocuparse de las materias all\u00ed indicadas, es decir la reasignaci\u00f3n de funciones y competencias org\u00e1nicas entre los entes y organismos estatales implicados en la reestructuraci\u00f3n objeto de la ley, sin lugar a extensiones ni analog\u00edas, o al encadenamiento de materias que en efecto, lo llevaron a incursionar en el campo del legislador ordinario.\u201d \u00a0<\/p>\n
27. La sentencia C-858 de 200647 estudi\u00f3 la demanda dirigida en contra de los art\u00edculos del Decreto Ley 1295 de 1994 en los que se defini\u00f3 el accidente de trabajo y se establecieron excepciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa oportunidad, la Corte consider\u00f3 que aunque uno de los prop\u00f3sitos generales de la ley habilitante, Ley 100 de 1993, era la unificaci\u00f3n del Sistema de Seguridad Social esa pretensi\u00f3n no se hizo extensiva a la disposici\u00f3n que concedi\u00f3 las facultades, dado que \u00e9sta habilit\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica \u00fanicamente para organizar la administraci\u00f3n del Sistema General de Riesgos Profesionales. En consecuencia declar\u00f3 inexequibles las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
28. La sentencia C-651 de 201548 analiz\u00f3 el cargo de inconstitucionalidad formulado en contra del art\u00edculo 8\u00ba del Decreto Ley 2090 de 2003, que denunci\u00f3 la extralimitaci\u00f3n de las facultades extraordinarias concedidas por el Legislador, pues la norma habilitante solo previ\u00f3 una competencia temporal de 6 meses para que el Presidente de la Rep\u00fablica regulara la materia y agotado ese plazo no pod\u00eda reproducir el contenido del Decreto ni extender su vigencia, tal y como lo contempl\u00f3 la disposici\u00f3n acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Uno de los problemas jur\u00eddicos que se plante\u00f3 frente a dicho cargo estaba relacionado con la posibilidad de que el Legislador derivado estableciera la vigencia de la norma que expide en uso de facultades extraordinarias, particularmente si \u201c\u00bfPuede el Presidente de la Rep\u00fablica, en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la ley, expedir una regulaci\u00f3n sobre pensiones de alto riesgo dentro del t\u00e9rmino que le fue concedido, pero sujetar el final de su periodo de vigencia a plazo y condici\u00f3n?\u201d \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena advirti\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada plante\u00f3 un t\u00e9rmino de vigencia complejo definido a trav\u00e9s de plazos y condici\u00f3n, lo que no es per se contrario a la ley habilitante o a la Carta Pol\u00edtica. Asimismo indic\u00f3 que: (i) el art\u00edculo 150-10 Superior no proh\u00edbe que el Presidente de la Rep\u00fablica determine la vigencia de las normas que expide \u201c(\u2026) aunque desde luego estas deben enmarcarse dentro de los precisos l\u00edmites de la ley de facultades, y ajustarse al marco constitucional\u201d (negrilla no original); (ii) la ley habilitante no contiene alg\u00fan l\u00edmite sobre la vigencia de la norma fruto del ejercicio de las facultades extraordinarias; (iii) el principio general de acuerdo con el cual la vigencia de las normas se produce como resultado de la decisi\u00f3n tomada discrecionalmente por quien tiene la competencia para hacerlas, y (iv) la vigencia de una norma puede estar determinada por una condici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Luego de referir esas premisas relacionadas con la determinaci\u00f3n de la vigencia de una norma expedida seg\u00fan facultades extraordinarias, la Sala Plena indic\u00f3 que: \u00a0<\/p>\n
\u201cEstos principios no son absolutos. Asimismo, en el caso de los decretos con fuerza de ley esta jurisprudencia es aplicable mutatis mutandis, aunque no enteramente. En este contexto hay una diferencia pues, adem\u00e1s de la Constituci\u00f3n, el legislador extraordinario debe respetar la ley habilitante. En esa medida, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiera una ley, el Presidente de la Rep\u00fablica es tambi\u00e9n el competente para definir cu\u00e1ndo entran en vigencia y cu\u00e1ndo pierden este atributo las normas con fuerza de ley que dicte. Pero, por tratarse de la delegaci\u00f3n de una competencia inicialmente radicada en el Congreso de la Rep\u00fablica, tiene que hacerlo dentro del margen competencial que le defina la ley de facultades. Por tanto, mientras esta no contemple lineamientos sobre cu\u00e1ndo empieza y termina el periodo de vigencia de los decretos ley expedidos en virtud suya, el Presidente de la Rep\u00fablica como autor de estos \u00faltimos puede hacerlo en el marco de la Constituci\u00f3n. En el presente caso, por consiguiente, en principio no existe un problema de transgresi\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica, o de la ley de facultades extraordinarias, por el hecho de que se hubiese fijado en el Decreto ley 2090 de 2003 un t\u00e9rmino complejo de vigencia, definido a partir de plazos y condici\u00f3n, ya que la Ley 797 de 2003, en su art\u00edculo 17 numeral 2 no contempl\u00f3 restricciones en ese punto. La ley habilitante no contempla ninguna restricci\u00f3n expresa o t\u00e1cita en ese sentido, y la Constituci\u00f3n no lo proh\u00edbe tampoco en su art\u00edculo 150-10.\u201d (Subrayas propias) \u00a0<\/p>\n
29. La sentencia C-097 de 201349 analiz\u00f3 el supuesto exceso en el ejercicio de las facultades legislativas otorgadas al Presidente de la Rep\u00fablica cuando a trav\u00e9s de los art\u00edculos 73, 74, 75 y 76 del Decreto Ley 019 de 2012 dispuso el r\u00e9gimen de inspecci\u00f3n y vigilancia de los operadores de la Planilla Integrada de Liquidaci\u00f3n de Aportes en cabeza de la Superintendencia Financiera y regul\u00f3 diversos aspectos relacionados con esa funci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Frente al cargo planteado en esa oportunidad la Corte decidi\u00f3 \u201canalizar el contexto de las normas habilitantes, para establecer la intenci\u00f3n y la necesidad regulativa del legislador al otorgar las facultades extraordinarias al Ejecutivo, para determinar a su vez si existe una conexi\u00f3n tem\u00e1tica que preste coherencia al tema regulado en las normas demandadas respecto de la limitaci\u00f3n tem\u00e1tica fijada en la autorizaci\u00f3n del legislador.\u201d \u00a0<\/p>\n
Con base en el contenido tem\u00e1tico general de la norma en la que estaban contenidas las facultades extraordinarias, los t\u00e9rminos de la habilitaci\u00f3n y las justificaciones expuestas por el Presidente al expedir las disposiciones acusadas la Sala Plena estableci\u00f3 su constitucionalidad y precis\u00f3 respecto del an\u00e1lisis adelantado que: \u00a0<\/p>\n
\u201cel sentido de las facultades extraordinarias en este caso, y en todos los dem\u00e1s seg\u00fan lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia constitucional, no puede interpretarse de manera aislada, \u00fanicamente en el texto de la autorizaci\u00f3n. Una interpretaci\u00f3n semejante significar\u00eda que el legislador habilit\u00f3 al Presidente a expedir normas con fuerza de ley, sin reflexi\u00f3n alguna, y sobre todo, sin esperar satisfacer alguna necesidad normativa concreta que se integre a las regulaciones generales que se expiden mediante las leyes.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sentencia C-965 de 201250 estudi\u00f3 la demanda dirigida en contra del Decreto ley 4121 de 2011 a trav\u00e9s del cual se cambi\u00f3 la naturaleza jur\u00eddica de COLPENSIONES. La ley habilitante hab\u00eda autorizado al Presidente a modificar la naturaleza de las entidades p\u00fablicas de conformidad con un criterio de eficacia, eficiencia y renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica. En virtud de dicha habilitaci\u00f3n el decreto demandado en aquella oportunidad no s\u00f3lo modific\u00f3 la naturaleza jur\u00eddica de COLPENSIONES sino que tambi\u00e9n estableci\u00f3 diversos cambios en aspectos financieros de la entidad, raz\u00f3n por la que se acus\u00f3 por haber sido expedido mediante extralimitaci\u00f3n en el uso de las facultades extraordinarias, ya que est\u00e1s s\u00f3lo contemplaban la alteraci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa oportunidad la Corte advirti\u00f3 que el contexto en el que se expidi\u00f3 la ley habilitante evidenciaba la pretensi\u00f3n del Legislador de que se tomaran las medidas para mejorar y racionalizar la funci\u00f3n p\u00fablica. Entonces, a pesar de que la norma de facultades s\u00f3lo refiri\u00f3 la naturaleza jur\u00eddica de la entidad, el Congreso ten\u00eda la intenci\u00f3n de que se adoptaran medidas para la mayor eficiencia de la administraci\u00f3n p\u00fablica. En consecuencia se declar\u00f3 exequible la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
La naturaleza de las medidas adoptadas en el marco de la justicia transicional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30. La jurisprudencia de esta Corte se ha pronunciado en varios casos sobre el alcance del complejo concepto de justicia transicional. La sentencia C-577 de 201451 decidi\u00f3 el cargo que indic\u00f3 que la habilitaci\u00f3n al Congreso para que mediante ley estatutaria estableciera, como un instrumento de justicia transicional, la participaci\u00f3n en pol\u00edtica de personas responsables de algunos delitos para que puedan ser elegidos para cargos de elecci\u00f3n popular y desempe\u00f1ar cargos p\u00fablicos sustitu\u00eda \u201cel marco jur\u00eddico democr\u00e1tico de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. La Sala abord\u00f3 el estudio de diferentes temas, entre los que incluy\u00f3 la justicia transicional, que defini\u00f3 como \u201c(\u2026) un conjunto de procesos de transformaci\u00f3n social y pol\u00edtica profunda en los cuales es necesario utilizar gran variedad de mecanismos con el objeto de lograr la reconciliaci\u00f3n y la paz, realizar los derechos de las v\u00edctimas a la verdad, justicia y reparaci\u00f3n, restablecer la confianza en el Estado y fortalecer la democracia, entre otros importantes valores y principios constitucionales\u201d \u00a0<\/p>\n
En concordancia con dicha noci\u00f3n, estableci\u00f3 que ese conjunto de procesos tiene como finalidad \u201c(\u2026) afrontar un pasado convulso, fruto de un conflicto entendido en un sentido amplio para alcanzar la reconciliaci\u00f3n, que derive en estabilidad. Se trata de lograr entonces un equilibrio entre las tensiones que se dan entre la justicia y la paz.\u201d \u00a0<\/p>\n
31. La Corte tambi\u00e9n se ha pronunciado para referirse a la justicia transicional como herramienta para alcanzar la reconciliaci\u00f3n, la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n desarroll\u00f3 el alcance de esa consideraci\u00f3n en el marco del modelo de Estado adoptado en la Constituci\u00f3n \u00a0Pol\u00edtica de 1991, en el que hizo especial \u00e9nfasis en el fortalecimiento del Estado Social de Derecho y de la Democracia en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cUno de los aspectos que delimitan las transiciones est\u00e1 dado por el establecimiento de una estructura democr\u00e1tica, siendo la democratizaci\u00f3n de las sociedades una parte esencial del proceso. El cambio a modelos m\u00e1s democr\u00e1ticos o el fortalecimiento de los mismos ha sido una constante en el intento de solventar las diferencias del pasado que dieron origen a los conflictos o reg\u00edmenes que se intentan superar con un proceso de justicia transicional\u201d.52 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n precis\u00f3 que el logro de esos objetivos debe considerar \u201cel principio de funcionamiento democr\u00e1tico, lo que implicar\u00e1 que las decisiones de raz\u00f3n p\u00fablica deben satisfacer las exigencias que del concepto de \u2018democracia\u2019 se derivan para las instituciones p\u00fablicas.\u201d \u00a0<\/p>\n
32. Las claridades en torno a la justicia transicional reconocen la amplitud del concepto y se han preocupado por establecer l\u00edmites que reduzcan el riesgo de que se desnaturalice el objetivo de este tipo de medidas. En ese sentido, las decisiones de esta Corte han buscado la promoci\u00f3n de la democratizaci\u00f3n para evitar que las medidas transicionales se conviertan en un r\u00e9gimen de excepci\u00f3n permanente, aspecto que puede minar las instituciones propias del estado social de derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sentencia C-370 de 200653, que examin\u00f3 la constitucionalidad de algunos art\u00edculos de la Ley 975 de 2005 \u201cPor la cual se dictan disposiciones para la reincorporaci\u00f3n de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecuci\u00f3n de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios\u201d, reiterada en la sentencia C-579 de 201354 que estudi\u00f3 el Acto Legislativo 01 de 2012 \u201cPor medio del cual se establecen instrumentos jur\u00eddicos de justicia transicional en el marco del art\u00edculo 22 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones\u201d, enfatiz\u00f3 que la paz es uno de los fines del derecho internacional y del derecho constitucional, y por ello es necesario que la justicia de transici\u00f3n opere en una democracia con instituciones firmes55, con lo cual la Corte reforz\u00f3 la protecci\u00f3n a las instituciones propias del Estado Social de Derecho a pesar de la necesidad de un r\u00e9gimen excepcional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Algunos de los criterios encaminados a ese fin fueron enunciados en la Sentencia C-481 de 2001, por ejemplo (i) el respeto al principio democr\u00e1tico y a la libertad de configuraci\u00f3n legislativa en la escogencia de los mecanismos tendientes a la soluci\u00f3n del conflicto armado; (ii) el deber del tribunal constitucional de conciliar el principio de supremac\u00eda constitucional y el respeto por el principio democr\u00e1tico con los requerimientos de la justicia transicional; (iii) la metodolog\u00eda para llevar a cabo esa armonizaci\u00f3n a trav\u00e9s de un juicio que analizar\u00e1 si las medidas adoptadas son adecuadas y necesarias para alcanzar el fin propuesto, con base en los valores, principios y reglas definidos por el constituyente, (iv) lo anterior no significa que un fallo debe sustentarse en argumentos de conveniencia, ni que los \u00f3rganos pol\u00edticos puedan tomar decisiones que contradigan normas constitucionales.56\u00a0 \u00a0<\/p>\n
33. Con todo, la sentencia C-286 de 201457 reiter\u00f3 la constante preocupaci\u00f3n por la duraci\u00f3n de las medidas adoptadas y enunci\u00f3 que la justicia transicional \u201ctiene caracter\u00edsticas especiales, transitorias y excepcionales bajo el presupuesto de que constituyen mecanismos, estrategias, instrumentos o medidas necesarias y adecuadas para alcanzar la paz, la reconciliaci\u00f3n, la transformaci\u00f3n social y pol\u00edtica, en sociedades atravesadas por conflictos armados generalizados y graves, con vulneraciones masivas, sistem\u00e1ticas y continuas a los Derechos Humanos, el DIH, cr\u00edmenes de lesa humanidad o cr\u00edmenes de guerra.58 (Negrillas propias) \u00a0<\/p>\n
34. El car\u00e1cter temporal de algunas medidas de justicia transicional es un elemento que ha sido ampliamente reconocido por el Legislador y por la jurisprudencia constitucional, y en esa medida ha tenido un efecto relevante en la determinaci\u00f3n y el juzgamiento de las medidas59. Un ejemplo de lo expuesto lo constituyen \u201c(\u2026) los instrumentos jur\u00eddicos para facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera\u201d del Acto Legislativo 01 de 2016, pues en su previsi\u00f3n el Legislador: (i) los circunscribi\u00f3 a un prop\u00f3sito concreto, referido expresamente en el acto: \u201cagilizar y garantizar la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garant\u00edas de cumplimiento y fin del conflicto\u201d, y (ii) estableci\u00f3 su car\u00e1cter temporal, 6 meses con posibilidad de pr\u00f3rroga por un periodo igual. \u00a0<\/p>\n
El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz que contempl\u00f3 dicho acto legislativo da cuenta de la convicci\u00f3n que tiene el Legislador sobre la temporalidad de algunas medidas relacionadas con los procesos de justicia transicional, elemento que tambi\u00e9n est\u00e1 presente y que es relevante en los an\u00e1lisis que ha adelantado esta Corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
35. Justamente la premisa mayor en el juicio de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n que se adelant\u00f3 en la sentencia C-699 de 201660 describi\u00f3 las caracter\u00edsticas de la \u201crigidez constitucional\u201d, entre las que se identific\u00f3 el car\u00e1cter relativo de la resistencia al cambio de la Carta Pol\u00edtica de 1991 y la posibilidad de \u201cadaptaci\u00f3n transicional\u201d, en la medida en que se flexibiliza la rigidez en aras de la garant\u00eda y efectividad de la parte dogm\u00e1tica de la Constituci\u00f3n. En ese sentido la Corte precis\u00f3 que \u201cEn contextos de transici\u00f3n de un conflicto armado hacia su terminaci\u00f3n, la garant\u00eda de la \u201cintegridad\u201d del orden constitucional que esta Corte debe guardar (CP art 241), implica examinar el principio de resistencia constitucional con una dosis de adaptabilidad que asegure la conservaci\u00f3n de sus compromisos.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El concepto de adaptaci\u00f3n transicional de la resistencia al cambio de la Constituci\u00f3n, llev\u00f3 a la Corte a considerar que el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, en lo que respecta a la expedici\u00f3n de actos legislativos, no sustitu\u00eda la Carta Pol\u00edtica porque: (i) se inscribe en un contexto de transici\u00f3n hacia la terminaci\u00f3n del conflicto armado y la consecuci\u00f3n de la paz y, por ende, el \u00a0principio de \u00a0rigidez espec\u00edfica se debe considerar desde su rasgo de \u00a0adaptaci\u00f3n a la transici\u00f3n, y (ii) porque se trata de un procedimiento especial, excepcional y transitorio. \u00a0<\/p>\n
36. Con todo, la sentencia C-379 de 201661 que adelant\u00f3 la revisi\u00f3n de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 94\/15 Senado \u2013 156\/15 C\u00e1mara62 desarroll\u00f3 diversos temas, entre los que incluy\u00f3 la relaci\u00f3n entre la eficacia de las medidas de transici\u00f3n hacia la paz y las consultas populares, aspecto en el que se acudi\u00f3 a la percepci\u00f3n del derecho internacional sobre la materia para reconocer que la transici\u00f3n puede ir m\u00e1s all\u00e1 de la finalizaci\u00f3n del conflicto, pues la reconciliaci\u00f3n y la reparaci\u00f3n pueden requerir mucho m\u00e1s tiempo. Particularmente, sobre las medidas de transici\u00f3n hacia la paz desde su tratamiento en el derecho internacional se reconoci\u00f3 que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) tienen un perspectiva amplia y est\u00e1n un\u00edvocamente dirigidas a finalidades que van mucho m\u00e1s all\u00e1 que la finalizaci\u00f3n del conflicto de armado, (\u2026) tienen como objetivos \u00faltimos la reconciliaci\u00f3n, la eficacia de los derechos y el fortalecimiento del Estado de Derecho. \u00a0Se trata de diversas pol\u00edticas y normativas, todas ellas excepcionales y de naturaleza transitoria, las cuales est\u00e1n dirigidas a la superaci\u00f3n del conflicto, el restablecimiento de los derechos de las v\u00edctimas y la consolidaci\u00f3n del modelo democr\u00e1tico, desde una perspectiva material.\u201d (Negrillas no originales) \u00a0<\/p>\n
Luego de referir las acciones que hacen parte de la justicia transicional y sus finalidades, la Corte identific\u00f3 los roles de los diferentes poderes p\u00fablicos en el marco de dichos procesos. En cuanto al papel del Legislador, destac\u00f3 que \u201c(\u2026) al andamiaje de la transici\u00f3n hacia la paz tambi\u00e9n se integra el rol legislativo, a partir de la creaci\u00f3n de procedimientos excepcionales y temporales para la superaci\u00f3n del conflicto armado, el logro de la reconciliaci\u00f3n y la protecci\u00f3n de los derechos de las v\u00edctimas.\u201d (Negrillas propias) \u00a0<\/p>\n
37. La sentencia C-771 de 201163, en la que se estudiaron diversos cargos de inconstitucionalidad formulados en contra de los art\u00edculos 1\u00ba, 4\u00ba, 6\u00ba y 7\u00ba de la Ley 1424 de 2010, hizo un amplio an\u00e1lisis del concepto de justicia transicional, en el que se consider\u00f3 su tratamiento en el derecho comparado y se estableci\u00f3 que: \u00a0<\/p>\n
\u201cTal como se resalt\u00f3 en el punto anterior, si bien bajo circunstancias hist\u00f3ricas espec\u00edficas las instituciones de justicia transicional pueden resultar ben\u00e9ficas para una determinada sociedad, tales mecanismos son normalmente aceptados en el derecho internacional y constitucional comparado como una situaci\u00f3n excepcional, por lo mismo transitoria (\u2026)\u201d (Negrillas propias) \u00a0<\/p>\n
Como puede observarse, las caracter\u00edsticas de los procesos transicionales, incluida su temporalidad, son determinantes en la actividad del Legislador y en el juicio del Tribunal Constitucional, pues la finalidad que persiguen y su entendimiento como procesos de evoluci\u00f3n hacia la consecuci\u00f3n de ciertos prop\u00f3sitos, llevan a que el dise\u00f1o de las medidas y su juzgamiento consideren esas caracter\u00edsticas particulares. Con todo, el car\u00e1cter temporal que la jurisprudencia constitucional ha reconocido a la justicia transicional, no implica que todas las materias reguladas por estos complejos procedimientos deban tener la misma duraci\u00f3n. En efecto, el debate democr\u00e1tico, protegido por instituciones fuertes que deben mantenerse en la transici\u00f3n, deber\u00e1 determinar, seg\u00fan las circunstancias espec\u00edficas, la duraci\u00f3n de las medidas adoptadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38. El debate sobre la ampliaci\u00f3n o restricci\u00f3n temporal ha sido estudiado en casos espec\u00edficos por la Corte. La sentencia C-694 de 201564 analiz\u00f3 los argumentos de inconstitucionalidad formulados en contra de diversas disposiciones de la Ley 1592 de 2012, que introdujo modificaciones a la Ley 975 de 2005 \u201cpor la cual se dictan disposiciones para la reincorporaci\u00f3n de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecuci\u00f3n de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios y se dictan otras disposiciones.\u201d Los art\u00edculos 36 y 37 de la Ley 1592 de 201265 dispusieron un cambio en la aplicaci\u00f3n temporal de la Ley 975 de 2005. Contra esas normas se presentaron cargos de inconstitucionalidad por el desconocimiento de la temporalidad de la justicia transicional y de los derechos de las v\u00edctimas. \u00a0<\/p>\n
En el an\u00e1lisis de las censuras, la Corte destac\u00f3 la finalidad de las medidas de justicia transicional y precis\u00f3 que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) la transitoriedad no implica el establecimiento de t\u00e9rminos r\u00edgidos de aplicaci\u00f3n temporal, sino la finalidad del proceso de lograr una transformaci\u00f3n social para dar soluci\u00f3n a graves violaciones a los derechos humanos. En este sentido, en m\u00faltiples procesos de justicia transicional en el mundo no se han establecido plazos concretos de aplicaci\u00f3n sino que los mismos dependen de condiciones materiales como el logro de la reconciliaci\u00f3n\u201d. (Negrillas fuera del texto) \u00a0<\/p>\n
Con base en lo anterior concluy\u00f3 que la ampliaci\u00f3n del t\u00e9rmino de vigencia de la Ley de Justicia y Paz frente a nuevos hechos no implicaba un desconocimiento de la temporalidad de la justicia transicional, en la medida en que ese rasgo no atend\u00eda a plazos fijos sino que estaba determinado por la finalidad que se persigue. \u00a0<\/p>\n
Asimismo se\u00f1al\u00f3 que la ampliaci\u00f3n de la vigencia no transgred\u00eda los derechos de las v\u00edctimas porque se trataba de un modelo cuya legitimidad hab\u00eda sido admitida en diversos escenarios y que adem\u00e1s resultaba necesario \u201ctener en cuenta que la fecha se est\u00e1 prorrogando por primera vez y no tiene vocaci\u00f3n de permanencia por la se\u00f1alada limitaci\u00f3n de las postulaciones, por lo cual se cumple con la exigencia de la necesaria temporalidad de la justicia transicional.\u201d (Negrillas propias) \u00a0<\/p>\n
39. En la sentencia C-250 de 201266 la Corte estudi\u00f3 la demanda formulada contra el l\u00edmite temporal previsto en el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1448 de 2011 para determinar la condici\u00f3n de v\u00edctimas67 para efectos de dicha ley, por la aparente vulneraci\u00f3n del principio de igualdad. En el an\u00e1lisis del cargo la Corte consider\u00f3, entre otros aspectos, el car\u00e1cter temporal de las medidas de justicia transicional como un elemento relevante para descartar la infracci\u00f3n del principio de igualdad: \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) Se tiene por lo tanto que el l\u00edmite temporal previsto en el art\u00edculo tercero, no es una fecha arbitrariamente excluyente porque precisamente cubre la \u00e9poca en la cual se produjo el mayor n\u00famero de violaciones a las normas de derechos humanos y de derechos (sic) internacional humanitario, el per\u00edodo hist\u00f3rico de mayor victimizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte la no inclusi\u00f3n de las v\u00edctimas anteriores a esa fecha respecto del goce de las medidas reparatorias de \u00edndole patrimonial no las invisibiliza, ni supone una afrenta adicional a su condici\u00f3n, como sugieren algunos intervinientes, pues precisamente el mismo art\u00edculo en su par\u00e1grafo cuarto hace menci\u00f3n de otro tipo de medidas de reparaci\u00f3n de las cuales son titulares, que \u00e9stas no tengan un car\u00e1cter patrimonial no supone un vejamen infringido por la ley en estudio, pues una reflexi\u00f3n es este sentido supone dar una connotaci\u00f3n negativa a las reparaciones que no sean de \u00edndole econ\u00f3mica, la cual a su vez supone una divisi\u00f3n de las medidas de reparaci\u00f3n que no se ajusta a los instrumentos internacionales en la materia. \u00a0<\/p>\n
No se puede olvidar que las leyes de justicia transicional tienen l\u00edmites temporales porque precisamente hacen referencia a la transici\u00f3n de un per\u00edodo hist\u00f3rico a otro, por lo tanto las limitaciones temporales son una caracter\u00edstica intr\u00ednseca de este tipo de cuerpos normativos, que siempre suponen un ejercicio de configuraci\u00f3n legislativa.\u201d (Negrillas propias) \u00a0<\/p>\n
40. En el caso particular de la restituci\u00f3n de tierras, en la sentencia C-330 de 201668 la Corte estudi\u00f3 la demanda dirigida contra la expresi\u00f3n \u201cexenta de culpa\u201d, que califica la conducta que deben demostrar los opositores que pretendan acceder a una compensaci\u00f3n econ\u00f3mica, en el marco de estos procesos judiciales. Para resolver el problema jur\u00eddico planteado en esa oportunidad, relacionado con la posible violaci\u00f3n del principio de igualdad por la exigencia de una calificaci\u00f3n de la conducta que no consider\u00f3 las eventuales condiciones especiales de los opositores, la Sala abord\u00f3 diversos asuntos, entre ellos, el contexto hist\u00f3rico sobre los problemas de acceso a la tierra en el pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
Luego de describir algunas de \u00a0las consecuencias que se han desprendido de los problemas de acceso, uso y distribuci\u00f3n de la tierra, tales como el desplazamiento de millones de personas, el abandono de un gran n\u00famero de predios rurales y su despojo mediante actuaciones con apariencia de legalidad, \u00a0la Sala destac\u00f3 que: \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) la Ley de v\u00edctimas y restituci\u00f3n de tierras hace parte de un conjunto de medidas de transici\u00f3n, caracterizadas por su car\u00e1cter temporal y un objetivo espec\u00edfico; superar las consecuencias de la guerra, en un marco normativo respetuoso de los derechos de las v\u00edctimas, y consciente de la necesidad de medidas excepcionales para alcanzar los fines propuestos y principalmente, para asegurar a los colombianos una paz estable. La ley de tierras pretende alcanzar sus objetivos en un t\u00e9rmino de diez a\u00f1os y ampara a un universo espec\u00edfico de v\u00edctimas.\u201d (Negrillas propias) \u00a0<\/p>\n
41. De acuerdo con lo visto previamente, es indiscutible que la valoraci\u00f3n de las facultades extraordinarias para que el ejecutivo legisle, y el cambio en las condiciones propias de la legislaci\u00f3n ordinaria pueden y deben considerar las especificidades de la b\u00fasqueda de la paz a trav\u00e9s de mecanismos transicionales. Admitir el car\u00e1cter excepcional de la transici\u00f3n es fundamental, pues los dilemas que \u00e9sta afronta habilitan a los Estados a adoptar decisiones complejas que distan de la unanimidad. Con todo, el concepto de transici\u00f3n es de aplicaci\u00f3n excepcional y es central en la discusi\u00f3n de cualquier r\u00e9gimen que busca la democratizaci\u00f3n69 especialmente en un pa\u00eds que debe asumir los retos de un sistema democr\u00e1tico deficitario y excluyente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en el proceso para la obtenci\u00f3n de ese fin esencial resultan necesarios el dise\u00f1o e implementaci\u00f3n de diversos mecanismos, los cuales se erigen sobre el orden constitucional vigente y deben propender por su fortalecimiento. En efecto, la b\u00fasqueda de la paz como objetivo constitucional esencial debe evitar la fractura del orden constitucional ya \u00a0que \u00e9ste le sirve de fundamento a ese objetivo y blinda el proceso de otras rupturas que generen nuevos conflictos por el quebrantamiento de las reglas de juego. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo expuesto, se advierte que los procesos de justicia transicional: (i) est\u00e1n compuestos por una amplia variedad de mecanismos dirigidos a la consecuci\u00f3n de un fin; (ii) la temporalidad es una exigencia necesaria de la justicia transicional; (iii) el logro del fin determina el car\u00e1cter temporal; y (iv) la temporalidad no se traduce en la fijaci\u00f3n de plazos r\u00edgidos. Con todo, (v) los procesos de justicia transicional deben propender por objetivos estructurales que van m\u00e1s all\u00e1 de la sola terminaci\u00f3n del conflicto, por ejemplo el fortalecimiento del Estado Social de Derecho y de la democracia. De ah\u00ed la variabilidad de los tiempos en cada tipo de medidas y la importancia de la discusi\u00f3n democr\u00e1tica para su determinaci\u00f3n. Algunas de las distinciones m\u00e1s importantes para efectos del an\u00e1lisis de temporalidad de las medidas son: (i) el tipo de proceso involucrado (penal, administrativo, econ\u00f3mico, de atenci\u00f3n de derechos sociales70); y (ii) la legitimidad democr\u00e1tica en la adopci\u00f3n de la medida (la m\u00e1s alta ser\u00eda por ejemplo la de una asamblea constituyente debidamente convocada y la m\u00e1s baja una medida administrativa adoptada por una autoridad ejecutiva).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Corte ha establecido de manera uniforme y reiterada diversos est\u00e1ndares para permitir el logro de un objetivo constitucionalmente valioso, pero sin desdibujar la estructura constitucional que garantiza la existencia y continuidad de la democracia en un escenario excepcional y de transici\u00f3n. Por eso los criterios anal\u00edticos pretenden prevenir la potencial afectaci\u00f3n a la separaci\u00f3n de poderes y al principio democr\u00e1tico que entiende el consenso como instrumento de producci\u00f3n normativa por antonomasia y de legitimidad del poder p\u00fablico, a trav\u00e9s de las medidas adoptadas en el marco de la justicia transicional. \u00a0<\/p>\n
Criterios aplicables al an\u00e1lisis constitucional del ejercicio de facultades extraordinarias por parte del Presidente de la Rep\u00fablica en el marco de la justicia transicional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
42. Con base en la reconstrucci\u00f3n jurisprudencial previa, es posible enunciar los siguientes elementos como parte del est\u00e1ndar anal\u00edtico aplicable en los casos del control constitucional al ejercicio de las facultades extraordinarias del Presidente concedidas como parte de una normativa sobre de justicia transicional. Obviamente, se trata de criterios que responder\u00e1n a los problemas jur\u00eddicos planteados por los ciudadanos demandantes en cada oportunidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43. El car\u00e1cter restringido de la cesi\u00f3n de la competencia legislativa del Congreso al Presidente de la Rep\u00fablica es el punto de partida para el juicio de constitucionalidad que tiene dos niveles de an\u00e1lisis. No obstante, previo a estos niveles, es posible ejercer verificaci\u00f3n sobre aspectos de forma, por ejemplo el cumplimiento de los requisitos en la solicitud de las facultades. \u00a0<\/p>\n
El primer nivel se establece la relaci\u00f3n entre la facultad concedida y el producto de su ejercicio, que se puede desprender directamente de los t\u00e9rminos en los que se concedi\u00f3 as\u00ed como de los prop\u00f3sitos que motivaron esa decisi\u00f3n, y un segundo nivel en el que, adem\u00e1s de la relaci\u00f3n, se verifica que no se excedan los l\u00edmites de la competencia previstos de forma t\u00e1cita o expresa en la norma habilitante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el primer nivel, ha primado la verificaci\u00f3n de la relaci\u00f3n en sentido amplio entre las facultades y el resultado de su ejercicio. Este v\u00ednculo se ha derivado del tenor literal de la habilitaci\u00f3n, del contexto y de las finalidades que motivaron la concesi\u00f3n de la competencia. Sin embargo, hay casos en los que el an\u00e1lisis ha sido m\u00e1s riguroso y la Corte ha reducido la relevancia de ciertos aspectos para determinar el alcance de la competencia, por ejemplo, la finalidad general de la norma habilitante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el segundo nivel, en el punto espec\u00edfico de la vigencia de las normas producidas al amparo de las facultades extraordinarias es posible afirmar que cuando no hay una restricci\u00f3n o directriz sobre la misma, le corresponde a la autoridad que crea la norma establecer su vigencia. Si, por el contrario, hay un l\u00edmite expreso o impl\u00edcito en la ley habilitante, el Presidente deber\u00e1 entender su competencia con base en el mismo. Como es obvio, en la segunda hip\u00f3tesis es necesario adelantar un esfuerzo hermen\u00e9utico adicional para establecer los l\u00edmites de la competencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ejercicio interpretativo que se debe desplegar para fijar los l\u00edmites de las facultades y abordar los problemas constitucionales relacionados con el control de un posible exceso presidencial en el uso de facultades extraordinarias debe considerar la naturaleza de las mismas:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. son de car\u00e1cter excepcional;\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ii. deben ser precisas;\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
iii. su alcance es de interpretaci\u00f3n restrictiva, por lo que se circunscriben al tenor literal de la norma habilitante, sin extensiones ni analog\u00edas, no hay facultades impl\u00edcitas, ni proceden los llamados por la jurisprudencia \u201cencadenamientos artificiales\u201d que buscan extensiones veladas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, existen otros criterios que analizan las relaciones entre motivos, objetivos y medios expresados en las normas, manifestados tanto por el Congreso como del Presidente, a fin de determinar el alcance de las facultades:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. la motivaci\u00f3n del legislador al conceder esta competencia excepcional es relevante, sin embargo el objetivo perseguido debe ser concreto, preciso y taxativo;\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ii. la relaci\u00f3n entre el objetivo del legislador y la medida adoptada al otorgar facultades debe considerar un an\u00e1lisis tem\u00e1tico y teleol\u00f3gico;\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
iii. el car\u00e1cter evidente del exceso es una exigencia en los casos en los que se alega la falta de relaci\u00f3n material entre el objetivo perseguido por el Congreso y la habilitaci\u00f3n al Presidente;\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
iv. por ser la delegaci\u00f3n de una competencia inicialmente radicada en el Congreso, el Presidente debe actuar dentro del margen competencial que le de la ley de facultades y este debe interpretarse seg\u00fan los criterios hermen\u00e9uticos enunciados;\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
v. si la ley habilitante impone una limitaci\u00f3n expresa, el Presidente est\u00e1 atado a ella, si es t\u00e1cita habr\u00e1 de ser interpretada con base en criterios restrictivos y de primac\u00eda del principio democr\u00e1tico;\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
vi. las justificaciones expuestas por el Presidente cuando expide las disposiciones en virtud de las facultades son relevantes en la interpretaci\u00f3n de los l\u00edmites de las mismas y, por lo tanto, son una herramienta \u00fatil para entender los decretos expedidos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
44. Todos estos elementos deber\u00edan ser considerados, de acuerdo con las caracter\u00edsticas del caso concreto planteado en cada ocasi\u00f3n, en conjunto con los criterios que derivan de la justicia transicional. El principio hermen\u00e9utico rector de las normas de transici\u00f3n indica que buscan gestionar situaciones de violencia extrema a trav\u00e9s de medidas de distintos tipos, no obstante, su fin \u00faltimo es asegurar la integridad del r\u00e9gimen constitucional y con \u00e9l de la democracia, elementos indispensables para la paz y la reconciliaci\u00f3n. De lo contrario, carecer\u00eda de sentido cualquier transici\u00f3n. La consecuencia de este criterio es que ninguna medida de justicia transicional podr\u00eda superar el an\u00e1lisis constitucional si negara o anulara los elementos esenciales de la democracia y el Estado de Derecho. En efecto, el car\u00e1cter excepcional de las medidas de transici\u00f3n no justifica la concesi\u00f3n de poderes excesivos a ninguna autoridad, pues tal distorsi\u00f3n estar\u00eda en contra de la vigencia de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Es importante insistir en que, como lo ha aceptado la Corte, a pesar de la temporalidad que caracteriza a la justicia transicional, la variedad de tensiones que pretende resolver y el desarrollo de los mecanismos en la materia han llevado a que coexistan medidas con duraci\u00f3n variable. Estas opciones han sido reconocidas por la doctrina en el tema y pueden clasificarse, de manera gen\u00e9rica de acuerdo con (i) los criterios de ejecuci\u00f3n temporal de las medidas, (ii) el nivel de participaci\u00f3n democr\u00e1tica en los procedimientos usados para adoptarlas y (iii) las materias de las que se ocupan. Esta sencilla tipolog\u00eda permite distinguir los est\u00e1ndares de evaluaci\u00f3n de la permanencia de ciertos mecanismos para abordar el problema constitucional recurrente sobre la duraci\u00f3n de las medidas de transici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con respecto al primer punto, es posible pensar en las etapas para cada tipo de medida: el momento inmediatamente anterior a la finalizaci\u00f3n del conflicto (incluidas las negociaciones), el postconflicto inmediato (5 a\u00f1os despu\u00e9s de la suscripci\u00f3n de los acuerdos), el mediano plazo de (5 a 20 a\u00f1os despu\u00e9s) y el largo plazo (el posicionamiento de una nueva generaci\u00f3n)71. En este escenario es relevante ubicar las medidas seg\u00fan su fin espec\u00edfico de acuerdo con el momento transicional de que se trate, adem\u00e1s de aplicar criterios que analicen si se ha dado una explicaci\u00f3n razonable sobre la ubicaci\u00f3n de cada asunto a implementar en determinada etapa.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los procedimientos, como puede observarse, se trata de una escala ligada al nivel de participaci\u00f3n democr\u00e1tica por el cual se adopt\u00f3 cierta medida de transici\u00f3n. Es posible afirmar que, a menor legitimaci\u00f3n democr\u00e1tica, menor ser\u00e1 el per\u00edodo de vigencia de las medidas \u2013si es que no se ha fijado- y ser\u00e1 m\u00e1s restrictiva la interpretaci\u00f3n de su duraci\u00f3n; a la inversa, a mayor legitimaci\u00f3n democr\u00e1tica mayor ser\u00e1 el per\u00edodo de vigencia de las medidas \u2013si es que no se ha fijado- y se har\u00e1 menos rigurosa la interpretaci\u00f3n sobre su duraci\u00f3n. Esto deriva de la idea de democratizaci\u00f3n y fortalecimiento del Estado de Derecho que subyace cualquier proceso de justicia transicional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre las materias, ser\u00eda posible postular que la expedici\u00f3n de normas sobre aspectos administrativos de la transici\u00f3n (por ejemplo la creaci\u00f3n de cargos para atender las necesidades espec\u00edficas de la misma) tienen una vocaci\u00f3n temporal mucho m\u00e1s breve que asuntos colectivos, estructurales y de ampliaci\u00f3n de derechos (por ejemplo el aumento en la cobertura de derechos prestacionales a sectores de la poblaci\u00f3n victimizados). L\u00f3gicamente, en el primer caso el car\u00e1cter temporal se refiere al tiempo subsiguiente al logro de la paz y a la posibilidad de legislar sobre la materia, no a los efectos de ese tipo de normativa que, sin duda, tienen vocaci\u00f3n de permanencia. Sin embargo, en virtud del principio democr\u00e1tico, estas m\u00e1ximas sobre los contenidos de las medidas no son obst\u00e1culos insalvables para el legislador. Frente a ciertas circunstancias, la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica podr\u00eda decidir aplazar el debate sobre derechos sociales mucho m\u00e1s all\u00e1 de la transici\u00f3n o fijar un plazo espec\u00edfico y breve \u2013que en justicia transicional podr\u00eda ser de 5 a\u00f1os- para la implementaci\u00f3n de cierto derecho, por ejemplo la atenci\u00f3n en salud mental para las v\u00edctimas. \u00a0<\/p>\n
En el caso de las normas expedidas por el ejecutivo en virtud de facultades extraordinarias, que adem\u00e1s se presentan en contextos de justicia transicional, es evidente que se trata de medidas doblemente excepcionales \u2013por las facultades y por la transici\u00f3n- por lo tanto, desde un an\u00e1lisis que considere la legitimaci\u00f3n democr\u00e1tica, tendr\u00edan menor vocaci\u00f3n de permanencia y requerir\u00edan de una interpretaci\u00f3n muy estricta en su estudio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, dada la complejidad de los an\u00e1lisis sobre las facultades extraordinarias derivadas de medidas de justicia transicional, estos criterios corresponden s\u00f3lo a una perspectiva parcial del conjunto de todos los posibles elementos que debe considerar el juez constitucional, tal y como la jurisprudencia de esta Corte lo ha reiterado. Por ejemplo, no podr\u00eda construirse una argumentaci\u00f3n que analice estas medidas y no considere principios constitucionales b\u00e1sicos de la funci\u00f3n de este Tribunal, como la protecci\u00f3n de las minor\u00edas en ejercicio del principio contra mayoritario, y los est\u00e1ndares b\u00e1sicos de la interpretaci\u00f3n y argumentaci\u00f3n constitucional, por ejemplo el criterio de razonabilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00bfLas expresiones \u201cde car\u00e1cter permanente\u201d contenida en el art\u00edculo 1\u00ba, y \u201cla planta de personal globalizada\u201d y \u201cestructura interna de la entidad\u201d del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2247 de 2011 fueron expedidas con extralimitaci\u00f3n de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 1424 de 2010? \u00a0<\/p>\n
45. Como ya fue rese\u00f1ado, el demandante present\u00f3 dos cargos: en primer lugar, alega que la norma habilitante en virtud de la cual se expidi\u00f3 el Decreto Ley 2247 no le otorg\u00f3 competencia al Presidente para alterar de forma definitiva la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y tampoco para adscribir los cargos a la planta de personal globalizada y permitir su distribuci\u00f3n de acuerdo con la estructura interna de la entidad de manera permanente. El ciudadano considera que la habilitaci\u00f3n incide en la vigencia de las normas a expedir y la hace provisoria, de acuerdo con los prop\u00f3sitos de la normativa \u2013relacionados con la justicia transicional que por definici\u00f3n tiene l\u00edmite temporal- y con la vigencia de 10 a\u00f1os de la Ley 1448 de 2011. Seg\u00fan este planteamiento, el Presidente s\u00f3lo ten\u00eda competencia para hacer una modificaci\u00f3n provisional y, al hacerla permanente, viol\u00f3 el art\u00edculo 150-10 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segunda instancia, el actor estima que, aunque la potestad de modificar la estructura de la Procuradur\u00eda pod\u00eda ser cedida por el legislativo al ejecutivo, en este caso la norma habilitante otorg\u00f3 la facultad para expedir normas temporales \u2013lo cual deriva de la materia de que se ocupa la Ley 1424 y de la vigencia expresa de la Ley 1448, ambas fundamento del decreto parcialmente acusado- por lo cual estaba vedado al Presidente modificar la estructura de la Procuradur\u00eda de forma permanente. Este cambio genera la violaci\u00f3n del art\u00edculo 150-7 superior. \u00a0<\/p>\n
Las intervenciones asumen criterios variados, que van desde la exequibilidad simple hasta la inexequibilidad. Varias solicitan la declaratoria de exequibilidad porque la norma habilitante no estableci\u00f3 que las normas producidas a su amparo deb\u00edan tener una vigencia temporal. Otra se suma a este argumento y agrega que la Ley 1448 determin\u00f3 la vigencia transitoria de ciertos cargos, por ejemplo en la Superintendencia de Notariado y Registro, en ese sentido, ya que la norma habilitante no precis\u00f3 la temporalidad de los empleos en el caso de la Procuradur\u00eda, no habr\u00eda por qu\u00e9 deducirla. Otra intervenci\u00f3n adiciona que el Congreso conserva la competencia para modificar posteriormente la normativa expedida en virtud de facultades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una de las intervenciones que pide la exequibilidad solicita que, si no procede la exequibilidad simple, la Corte debe declarar la exequibilidad condicionada, bajo en entendido de que las normas tienen vigencia de 10 a\u00f1os seg\u00fan lo previsto en la Ley 1448 de 2011. Con todo, anota que la Ley 1448 otorg\u00f3 a la Procuradur\u00eda funciones que exceden la vigencia de esa norma. \u00a0<\/p>\n
Otro escrito estima que la expresi\u00f3n \u201ccar\u00e1cter permanente\u201d es inexequible porque la norma habilitante no fue expl\u00edcita ni estableci\u00f3 que la alteraci\u00f3n a la estructura org\u00e1nica de la Procuradur\u00eda fuera ilimitada en el tiempo, por lo tanto esa frase genera una invasi\u00f3n a las competencias del legislador ordinario. No obstante, las dem\u00e1s expresiones son exequibles. El mismo argumento de inexequibilidad es esgrimido por otro interviniente para solicitar la exclusi\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico de todo lo acusado. Este concepto agrega que no podr\u00eda entenderse de otra manera porque el Congreso se estar\u00eda desprendiendo de una competencia que le es propia. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico considera que las expresiones acusadas son exequibles porque la Ley 1424 no limit\u00f3 la vigencia de las disposiciones que se profirieran bajo su amparo. Adem\u00e1s, la Ley 1448 le asign\u00f3 funciones a la entidad que exceden la vigencia temporal de la norma (art. 144 par. 2 y art. 201) \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, de acuerdo con lo expresado a lo largo del tr\u00e1mite, los argumentos que se oponen a las pretensiones de la demanda son los siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La norma habilitante no estableci\u00f3 que las disposiciones expedidas a su amparo deb\u00edan tener una vigencia temporal, \u00a0\u00a0<\/p>\n
ii. Si la Ley 1448 de 2011 es un criterio relevante, como lo afirma el actor, es importante anotar que precis\u00f3 la vigencia transitoria de ciertos cargos que pod\u00eda crear el Presidente con base en facultades extraordinarias (los de la Superintendencia Delegada para la Protecci\u00f3n, Restituci\u00f3n y Formalizaci\u00f3n de Tierras adscritos a la Superintendencia de Notariado y Registro) y, como no hizo esa precisi\u00f3n en este caso, no hay una raz\u00f3n suficiente para suponer la temporalidad de la medida. \u00a0\u00a0<\/p>\n
iii. El Congreso conserva la competencia para modificar esta normativa expedida en virtud de facultades extraordinarias.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
iv. La Ley 1448 de 2011 asign\u00f3 funciones a la Procuradur\u00eda que van m\u00e1s all\u00e1 de la vigencia temporal de la norma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
46. Para analizar las expresiones acusadas, la Corte iniciar\u00e1 con el recuento de las normas involucradas en el caso para determinar si son aplicables los est\u00e1ndares de control constitucional de medidas expedidas en virtud de facultades extraordinarias con ocasi\u00f3n de la implementaci\u00f3n de mecanismos de justicia transicional -caso en el cual, por concurrir la excepcionalidad de las potestades extraordinarias, el escrutinio es altamente riguroso72-, o si, por tratarse solamente de las facultades del ejecutivo, el an\u00e1lisis es menos estricto. Si despu\u00e9s de aplicar los est\u00e1ndares aun es necesario, responder\u00e1 a los argumentos espec\u00edficos planteados por los intervinientes y por la Vista Fiscal. \u00a0<\/p>\n
47. El Decreto Ley 2247 de 2011 fue fundamentado por el Presidente de la Rep\u00fablica en los siguientes t\u00e9rminos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 2 del art\u00edculo 10 de la Ley 1424 de 2010, en concordancia con el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 119 de la Ley 1448 de 2011, y \u00a0<\/p>\n
CONSIDERANDO: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Que al (sic) par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 119 de la Ley 1448 de 2011 prev\u00e9 que el Gobierno Nacional en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 1424 de 2010 crear\u00e1 los empleos en la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n para cumplir con sus deberes constitucionales y legales, principalmente para atender e intervenir en los procesos de restituci\u00f3n de tierras ante los jueces y Tribunales Superiores de Distrito Judicial. \u00a0<\/p>\n
Que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del art\u00edculo 10 de la Ley 1424 de 2010 y en el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 119 de la Ley 1448 de 2011, se elabor\u00f3 el estudio t\u00e9cnico en el cual se determinaron las necesidades que en materia de personal requiere la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n a efectos de garantizar a las v\u00edctimas del conflicto armado, el establecimiento de la verdad, la justicia y la reparaci\u00f3n de da\u00f1os que hayan sufrido por parte de grupos organizados al margen de la ley; as\u00ed como la adecuada atenci\u00f3n, orientaci\u00f3n, seguimiento y apoyo que requieran en su gesti\u00f3n ante las entidades competentes encargadas de adelantar los respectivos tr\u00e1mites.(\u2026)\u201d (Negrillas fuera del texto) \u00a0<\/p>\n
El texto transcrito muestra que ley habilitante es la 1424 de 2010, sin embargo, es tomada como fundamento en concordancia con la Ley 1448 de 2011. Al respecto surge la duda sobre las implicaciones de esta f\u00f3rmula usada por el Presidente al amparo de las normas expedidas por el legislador. Sin embargo, antes de fijar el alcance del texto, es necesario determinar el est\u00e1ndar interpretativo y su rigor. Aunque se trata de un escrutinio estricto por analizar facultades extraordinarias, puede ser a\u00fan m\u00e1s riguroso en circunstancias de justicia transicional ya que las potestades legislativas para el presidente implican una alteraci\u00f3n temporal al esquema de competencias previsto por la Constituci\u00f3n. La Sala procede a identificar el nivel de rigor para definir el criterio hermen\u00e9utico aplicable y poder precisar las implicaciones de la referencia a la Ley 1448 en la fundamentaci\u00f3n del decreto parcialmente acusado. \u00a0<\/p>\n
48. La norma habilitante en virtud de la cual se expidi\u00f3 el Decreto 2247 de 2011 parcialmente acusado se encuentra en la Ley 1424 de 2010 \u201cPor la cual se dictan disposiciones de justicia transicional que garanticen verdad, justicia y reparaci\u00f3n a las v\u00edctimas de desmovilizados de grupos organizados al margen de la ley, se conceden beneficios jur\u00eddicos y se dictan otras disposiciones.\u201d De acuerdo con su art\u00edculo 1\u00ba, este cuerpo normativo tiene por objeto\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ccontribuir al logro de la paz perdurable, la satisfacci\u00f3n de las garant\u00edas de verdad, justicia y reparaci\u00f3n, dentro del marco de justicia transicional, en relaci\u00f3n con la conducta de los desmovilizados de los grupos armados organizados al margen de la ley, que hubieran incurrido \u00fanicamente en los delitos de\u00a0concierto para delinquir simple o agravado, utilizaci\u00f3n ilegal de uniformes e insignias, utilizaci\u00f3n il\u00edcita de equipos transmisores o receptores, y porte ilegal de armas de fuego o municiones de uso privativo de las Fuerzas Armados o de defensa personal, como consecuencia de su pertenencia a dichos grupos, as\u00ed como tambi\u00e9n, promover la reintegraci\u00f3n de los mismos a la sociedad.\u201d (Negrillas no originales) \u00a0<\/p>\n
Las facultades fueron concedidas por el art\u00edculo 10 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 10.\u00a0De conformidad con el art\u00edculo\u00a0150\u00a0numeral 10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, rev\u00edstase al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias, por el t\u00e9rmino de seis (6) meses, contados a partir de la expedici\u00f3n de la presente ley, para que: \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Modifique la estructura org\u00e1nica y\/o la planta de personal de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Defensor\u00eda del Pueblo y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica \u2013 Alta Consejer\u00eda para la Reintegraci\u00f3n, como entidades comprometidas en el desarrollo de la implementaci\u00f3n de la presente ley, as\u00ed como para adoptar las medidas presupuestales a que haya lugar. \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, no cabe ninguna duda de que se trata de una norma habilitante expedida para implementar medidas propias de la justicia transicional. La literalidad de los textos as\u00ed lo indica, en efecto, el t\u00edtulo y el art\u00edculo 1\u00ba lo manifiestan de manera expresa. Adem\u00e1s, la disposici\u00f3n que otorga las facultades lo hace para que el Presidente modifique la estructura org\u00e1nica y la planta de personal de la Procuradur\u00eda como entidad concernida en la implementaci\u00f3n de esta ley, es decir, el objetivo de las facultades es la ejecuci\u00f3n de una normativa que tiene como finalidad el desarrollo de varios aspectos propios de la justicia transicional. Finalmente, cabe agregar que esta comprensi\u00f3n sobre el car\u00e1cter transicional de la Ley 1424 ya hab\u00eda sido reconocida por esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-771 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo visto, sin haber tomado en consideraci\u00f3n la Ley 1448 de 2011, ya queda determinado el est\u00e1ndar anal\u00edtico como el m\u00e1s riguroso, por dos razones concurrentes: (i) por tratarse de una norma expedida en virtud de facultades extraordinarias y (ii) por tener prop\u00f3sitos relacionados con una situaci\u00f3n excepcional como lo es la justicia transicional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
49. Sin embargo, dado que la Ley 1448 de 2011 fue parte del fundamento usado por el ejecutivo al expedir el decreto parcialmente acusado, es importante recordar su contenido. Esta normativa \u201cPor la cual se dictan medidas de atenci\u00f3n, asistencia y reparaci\u00f3n integral a las v\u00edctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones\u201d determina en su art\u00edculo 1\u00ba que tiene como objeto\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cestablecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y econ\u00f3micas, individuales y colectivas, en beneficio de las v\u00edctimas de las violaciones contempladas en el art\u00edculo\u00a03\u00ba de la presente ley, dentro de un marco de justicia transicional, que posibiliten hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparaci\u00f3n con garant\u00eda de no repetici\u00f3n, de modo que se reconozca su condici\u00f3n de v\u00edctimas y se dignifique a trav\u00e9s de la materializaci\u00f3n de sus derechos constitucionales.\u201d \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 119 de la misma ley se refiri\u00f3 a que la Procuradur\u00eda deber\u00eda asignar personal suficiente e id\u00f3neo para diversas funciones no especificadas y \u201cprincipalmente para atender e intervenir en los procesos de restituci\u00f3n de tierras ante los jueces y Tribunales Superiores de Distrito Judicial\u201d. Tales cargos ser\u00edan provistos conforme \u201ca las facultades extraordinarias previstas en el numeral 2o del art\u00edculo\u00a010\u00a0de la Ley 1424 de 2010\u201d. \u00a0<\/p>\n
A pesar de la variedad de materias de las que se ocupa, el mismo legislador estableci\u00f3 una vigencia temporal para sus contenidos, en efecto, el art\u00edculo 208 dice que esta ley \u201ctendr\u00e1 una vigencia de diez (10) a\u00f1os\u201d. El Congreso quiso que se hiciera seguimiento a su desarrollo e implementaci\u00f3n y por eso en el par\u00e1grafo 1\u00ba de este art\u00edculo ordena al Gobierno Nacional que le presente un informe anual en la materia y tambi\u00e9n sobre \u201cel objeto cumplido de las facultades implementadas\u201d. Adicionalmente, el par\u00e1grafo 2\u00ba establece que \u201cUn a\u00f1o antes del vencimiento de la vigencia de esta ley, el Congreso de la Rep\u00fablica deber\u00e1 pronunciarse frente a la ejecuci\u00f3n y cumplimiento de la misma.\u201d \u00a0<\/p>\n
50. De acuerdo con los cargos presentados en esta oportunidad, relacionados con asuntos de fondo sobre el eventual exceso del Presidente en el ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorg\u00f3 el Congreso en el marco de medidas de justicia transicional, la Corte aplicar\u00e1 solamente los elementos pertinentes del est\u00e1ndar anal\u00edtico expuesto previamente. Por tratarse de normas expedidas por el ejecutivo en virtud de facultades extraordinarias que adem\u00e1s se presentan en contextos de justicia transicional, es evidente que se trata de medidas doblemente excepcionales \u2013por las facultades y por la transici\u00f3n- por lo tanto, desde un an\u00e1lisis que considere la legitimaci\u00f3n democr\u00e1tica tendr\u00edan menor vocaci\u00f3n de permanencia y requerir\u00edan de una interpretaci\u00f3n muy estricta para dotarlas de sentido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En particular, el demandante considera que el Presidente se extralimit\u00f3 al proferir normas con vigencia permanente a pesar de que su competencia s\u00f3lo le otorgaba la potestad de expedir disposiciones de car\u00e1cter temporal debido a la materia \u2013justicia transicional- y a la vigencia limitada de una de las leyes invocadas como fundamento del Decreto 2247 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como ya fue mencionado, en este nivel de escrutinio de las facultades, la Corte verifica que el Presidente no haya excedido los l\u00edmites de la competencia conferida por el Congreso. Tales l\u00edmites pueden estar previstos de forma t\u00e1cita o expresa en la norma habilitante y son de interpretaci\u00f3n restrictiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Vale la pena recordar que, en el punto espec\u00edfico de la vigencia de las normas producidas al amparo de las facultades extraordinarias es posible afirmar que cuando hay un l\u00edmite expreso o impl\u00edcito en la norma habilitante, el Presidente deber\u00e1 entender su competencia con base en el mismo. En esta etapa es fundamental interpretar los l\u00edmites desde los principios b\u00e1sicos de interpretaci\u00f3n restrictiva y prohibici\u00f3n de analog\u00edas en la comprensi\u00f3n del alcance de las facultades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la naturaleza de las facultades extraordinarias implica, entre otros, los siguientes aspectos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. son de car\u00e1cter excepcional,\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ii. deben ser precisas,\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
iii. su alcance es de interpretaci\u00f3n restrictiva, por lo que se circunscriben al tenor literal de la norma habilitante, sin extensiones ni analog\u00edas, no hay facultades impl\u00edcitas, ni proceden los llamados \u201cencadenamientos artificiales\u201d que buscan extensiones veladas,\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
iv. por ser la delegaci\u00f3n de una competencia inicialmente radicada en el Congreso, el Presidente debe actuar dentro del margen competencial que le de la ley de facultades y este debe interpretarse seg\u00fan los criterios hermen\u00e9uticos (i), (ii) y (iii),\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
v. si la ley habilitante impone una limitaci\u00f3n t\u00e1cita habr\u00e1 de ser interpretada con base en criterios restrictivos y de primac\u00eda del principio democr\u00e1tico,\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
vi. las justificaciones expuestas por el Presidente cuando expide las disposiciones en virtud de las facultades concedidas son relevantes en la interpretaci\u00f3n de los l\u00edmites de las mismas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el principio hermen\u00e9utico rector de los procesos transicionales indica que buscan asegurar la integridad del r\u00e9gimen constitucional y con \u00e9l de la democracia. De lo contrario carecer\u00eda de sentido cualquier transici\u00f3n. Aunque se trata de medidas que en general tienen una naturaleza temporal, su duraci\u00f3n no est\u00e1 prefijada, es variable y su permanencia deber\u00e1 ser establecida por el legislador. Por otra parte, el mecanismo mediante el cual se adopten las medidas hace posible afirmar que, a menor legitimaci\u00f3n democr\u00e1tica, menor ser\u00e1 el per\u00edodo de vigencia de las medidas y ser\u00e1 m\u00e1s restrictiva la interpretaci\u00f3n de su duraci\u00f3n. Finalmente, las materias a que se refiere la medida de transici\u00f3n privilegian la permanencia de aquellas generales y estructurales sobre las particulares e individuales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
51. El problema general que plantea el caso es si el car\u00e1cter permanente de los cargos de la Procuradur\u00eda creados por el Presidente en virtud de facultades concedidas en el marco de normas de justicia transicional excedi\u00f3 la competencia conferida por el legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
52. La Corte reitera los principios generales para interpretar este tipo de normas: se trata de disposiciones con una baja legitimaci\u00f3n democr\u00e1tica, en principio, este rasgo generar\u00eda una menor vocaci\u00f3n de permanencia y est\u00e1ndares de interpretaci\u00f3n materiales m\u00e1s estrictos. \u00a0<\/p>\n
La afirmaci\u00f3n del supuesto exceso implicar\u00eda que la competencia conferida por el Congreso s\u00f3lo permit\u00eda al Presidente expedir normas con car\u00e1cter temporal. La determinaci\u00f3n de esta situaci\u00f3n requiere entender el alcance de los l\u00edmites impuestos en el caso concreto, los cuales se encuentran en la norma habilitante, que debe ser precisa y clara. \u00a0<\/p>\n
Car\u00e1cter incompleto de la habilitaci\u00f3n contenida en la Ley 1424 de 2010 y la obligaci\u00f3n de una interpretaci\u00f3n altamente restrictiva para ejercerla en debida forma \u00a0<\/p>\n
53. La norma habilitante faculta al Presidente a crear ciertos cargos y no contiene una cl\u00e1usula de vigencia expresa, sin embargo, la materia de la que se ocupa \u2013creaci\u00f3n de empleos para atender las necesidades de la justicia transicional- por definici\u00f3n, genera medidas temporales. Con todo, el legislador no los fij\u00f3 con precisi\u00f3n. Podr\u00eda pensarse que existe un l\u00edmite material t\u00e1cito a las facultades del Presidente, pero ante la ausencia de una regla al respecto, no hay un precepto claro para que el ejecutivo pueda proceder. Sin embargo, en este caso, no podr\u00eda aceptarse que la sola materia a la que se refiere la ley habilitante re\u00fana los requisitos para que pueda configurar un l\u00edmite claro en t\u00e9rminos de la vigencia temporal de las normas que el Presidente est\u00e1 facultado para expedir. En efecto, de los matices de temporalidad de la justicia transicional descritos previamente, las medidas perseguidas por el legislador con la ley habilitante incluyen aspectos que, en principio son del espectro de menor duraci\u00f3n. El art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 1424 indica que de trata de normas particulares para los desmovilizados que har\u00e1n una contribuci\u00f3n \u201cal logro de la paz perdurable, la satisfacci\u00f3n de las garant\u00edas de verdad, justicia y reparaci\u00f3n, dentro del marco de justicia transicional, en relaci\u00f3n con la conducta de los desmovilizados de los grupos armados organizados al margen de la ley, (\u2026) as\u00ed como tambi\u00e9n, promover la reintegraci\u00f3n de los mismos a la sociedad\u201d. Con todo, el legislador goza de una libertad de configuraci\u00f3n amplia para decidir la temporalidad de las medidas de justicia transicional y, en esta normativa, no fij\u00f3 un l\u00edmite espec\u00edfico y mal podr\u00eda interpretarse la existencia de alguno en ausencia de elementos adicionales que lo puedan fijar con claridad. Asumir lo contrario llevar\u00eda al absurdo de condicionar el ejercicio de las facultades extraordinarias a l\u00edmites imprecisos que har\u00edan imposible su ejercicio o lo desnaturalizar\u00edan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La habilitaci\u00f3n en sentido estricto y tomada de manera aislada no fija un l\u00edmite. El art\u00edculo 10 determina que se revisti\u00f3 al Presidente de precisas facultades para que \u201cModifique la estructura org\u00e1nica y\/o la planta de personal de la (\u2026) Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, (entre otras) como entidades comprometidas en el desarrollo de la implementaci\u00f3n de la presente ley\u201d. De tal suerte, la Corte concluye que la habilitaci\u00f3n es precisa en la facultad pero no en el tiempo, pues no impone ning\u00fan l\u00edmite en cuanto a la vigencia de las normas expedidas por el Presidente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54. Esta situaci\u00f3n normativa implicar\u00eda que el Presidente carece de uno de los elementos indispensables para ejercer su competencia, la fijaci\u00f3n del l\u00edmite temporal derivado de la naturaleza de las normas que debe expedir, todas de justicia transicional. Bajo esas circunstancias, la \u00fanica opci\u00f3n ser\u00eda dejar de ejercer las facultades o asumir una interpretaci\u00f3n conforme que, sin tener referentes a los que acudir, buscara superar el estricto escrutinio de este tipo de normas. Sin duda ser\u00eda un escenario complejo. En este caso, no se trata de esa hip\u00f3tesis, en efecto, otras normas hacen parte del an\u00e1lisis y deben ser consideradas en contexto como referentes relevantes para interpretar el caso. \u00a0<\/p>\n
El examen de las disposiciones que se usaron como fundamento para la expedici\u00f3n del Decreto 2247 de 2011 confirma la necesidad de considerar otros elementos para adelantar la interpretaci\u00f3n de la habilitaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
55. Una posibilidad es que la imprecisi\u00f3n descrita previamente puede verse complementada por la Ley 1448, posterior a la habilitante y que parece detallar el elemento de temporalidad faltante, con lo que ser\u00eda factible ejercer la facultad concedida ante el reconocimiento de un l\u00edmite claro. Con todo, no es posible entender que la Ley 1448 complement\u00f3 a la 1424 en lo que se refiere a la vigencia temporal de las normas expedidas en virtud de las facultades. En efecto, la Ley 1424 otorga una potestad al Presidente, crear los cargos en la Procuradur\u00eda, mientras que la Ley 1448 da una orden al Procurador, entre otras autoridades, consistente en asignar los funcionarios necesarios, dentro de ese grupo de empleos creados, para atender e intervenir en los procesos de restituci\u00f3n. Ya que los destinatarios de la disposici\u00f3n son distintos, no podr\u00eda pensarse que el legislador trat\u00f3 de precisar las facultades a trav\u00e9s de la Ley 1448. Adicionalmente, la norma posterior alude a facultades ya otorgadas sin cambiar su sentido ni alcance. \u00a0<\/p>\n
De esta interpretaci\u00f3n se desprenden dos posibilidades hermen\u00e9uticas: (i) las facultades presidenciales no existen m\u00e1s que formalmente. Efectivamente, en ausencia de uno de los elementos esenciales en la ley habilitante \u2013el car\u00e1cter temporal preciso de las medidas adoptadas en un marco transicional- el Presidente no ten\u00eda competencia alguna para ejercer la potestad legislativa extraordinaria. Como consecuencia, todas las normas expedidas en virtud de la norma habilitante ser\u00edan inexequibles por haber sido proferidas por el ejecutivo sin tener competencia para hacerlo. Se trata de una consecuencia radical que producir\u00eda efectos inconstitucionales debido al vac\u00edo legislativo. (ii) Las facultades presidenciales si existen formal y materialmente, pero son incompletas. Ante este escenario exist\u00edan varias opciones (a) podr\u00eda decirse que la ley que otorga las facultades es inexequible debido a su car\u00e1cter incompleto, en efecto es imprecisa, con lo cual viola el mandato expreso de art\u00edculo 150.10 superior. Bajo tal comprensi\u00f3n, el problema jur\u00eddico se referir\u00eda a una norma no demandada. Sin embargo, tal hermen\u00e9utica no es aceptable porque las facultades deben ser interpretadas en un contexto normativo complejo. (b) El legislador pod\u00eda corregir el defecto en una ley posterior. Sin embargo, no lo hizo. (c) El Presidente pod\u00eda no ejercer las potestades. Y (d) El Ejecutivo pod\u00eda hacer uso de las facultades, sin embargo, para hacerlo v\u00e1lidamente y desde una interpretaci\u00f3n conforme con la Carta, deb\u00eda ejercer su competencia en la versi\u00f3n m\u00e1s reducida posible \u2013en aplicaci\u00f3n de todas las normas hermen\u00e9uticas sobre facultades extraordinarias derivadas de disposiciones de justicia transicional- a fin de no incurrir en un exceso en el ejercicio de esta competencia excepcional. En este caso, todo parec\u00eda indicar que el Presidente asumi\u00f3 su obligaci\u00f3n interpretativa para ejercer su competencia de manera limitada, pero la incongruencia entre el camino argumentativo y la norma proferida no logr\u00f3 ese resultado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56. La Corte considera que la \u00faltima opci\u00f3n mencionada es la que mejor describe la situaci\u00f3n y es la m\u00e1s adecuada en t\u00e9rminos constitucionales. En efecto, toma en cuenta consideraciones relevantes de todo el escenario interpretativo y se atiene a la literalidad del Decreto y sus fundamentos. Las facultades expedidas fueron imprecisas, sin embargo, el Presidente, busc\u00f3 ejercerlas y darle contenido al elemento faltante \u2013la vigencia temporal de las normas de justicia transicional- por medio de una interpretaci\u00f3n restrictiva de las mismas que se fundament\u00f3 en el principio de interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n. En ausencia del l\u00edmite temporal que deb\u00eda dar el legislador, el ejecutivo busc\u00f3 un l\u00edmite en una ley posterior, relacionada expresamente con las facultades conferidas, que se ocupaba una materia similar y que ten\u00eda un plazo de vigencia expl\u00edcito.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley 1448 establece que la Procuradur\u00eda debe asignar personal -proveniente del grupo que ocupar\u00eda los cargos creados por el presidente gracias a la habilitaci\u00f3n de la Ley 1424- a diversas tareas, entre ellas la atenci\u00f3n e intervenci\u00f3n en los procesos de restituci\u00f3n de tierras. Esta norma tambi\u00e9n se ocupa de materias propias de la justicia transicional y en ella el legislador s\u00ed estableci\u00f3 una cl\u00e1usula expresa de vigencia por 10 a\u00f1os. Tal asignaci\u00f3n, considerada de manera aislada, no generar\u00eda un problema constitucional, pues s\u00f3lo se trata de la prescripci\u00f3n que obliga al Procurador a destinar personal del grupo que crear\u00eda el Presidente para las tareas fijadas en la Ley 1424, a otras tareas distintas \u2013en especial en los procesos de restituci\u00f3n- por el tiempo espec\u00edfico de duraci\u00f3n de las mismas. \u00a0<\/p>\n
Con base en la habilitaci\u00f3n de la Ley 1424, pero con respaldo adicional en la Ley 1448, el Presidente expide el Decreto 2447 e invoca como fundamentos del mismo las dos leyes: la 1424 de 2010 que -a pesar de ser requerido no contiene ning\u00fan l\u00edmite expl\u00edcito en materia de vigencia de las normas que expida el presidente a su amparo y, como ya se dijo, de manera aislada no podr\u00eda determinarse uno- y la Ley 1448 de 2011 que s\u00ed lo contiene.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La concordancia de estas dos normas presenta nuevos elementos para el an\u00e1lisis que muestran un escenario completamente diferente al de un estudio aislado de la norma habilitante. En efecto, la concordancia hecha por el Presidente debe tener alg\u00fan efecto \u00fatil m\u00e1s all\u00e1 de la simple invocaci\u00f3n de la normas. Esto es plausible porque se trata del ejercicio de precisas facultades extraordinarias con ocasi\u00f3n de normas de justicia transicional que se caracterizan por un alto rigor en la interpretaci\u00f3n de los l\u00edmites y por su temporalidad. \u00a0<\/p>\n
Ante la falta de la precisi\u00f3n expresa del legislador y de conformidad con la interpretaci\u00f3n que el mismo poder ejecutivo pareci\u00f3 invocar en el ejercicio de sus facultades, la Corte debe asumir una hermen\u00e9utica que se ajuste a la Carta y que tome en consideraci\u00f3n todo el contexto previamente expuesto. La sentencia C-054 de 201673 se refiri\u00f3 al principio de conservaci\u00f3n del derecho y a la interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n y reiter\u00f3 variada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, algunos apartes pertinentes establecen lo siguiente \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) en virtud del principio hermen\u00e9utico de conservaci\u00f3n del derecho, la Corte ha precisado que \u201cno puede excluir una norma legal del ordenamiento jur\u00eddico, por v\u00eda de la declaraci\u00f3n de inexequibilidad, cuando existe, por lo menos, una interpretaci\u00f3n de la misma que se aviene con el texto constitucional (\u2026)\u201d (\u2026) As\u00ed mismo, el principio de la interpretaci\u00f3n de la ley conforme a la Constituci\u00f3n ha sido entendido por la Corte Constitucional como una t\u00e9cnica de guarda de la integridad y la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n (\u2026) la Corte ha precisado que: \u201cEl principio de la interpretaci\u00f3n de la ley conforme a la Constituci\u00f3n impide a la Corte excluir del ordenamiento una norma cuando existe por lo menos una interpretaci\u00f3n de la misma que se concilia con el texto constitucional. Este principio maximiza la eficacia de la actuaci\u00f3n estatal y consagra una presunci\u00f3n a favor de la legalidad democr\u00e1tica. El costo social e institucional de declarar la inexequibilidad de una norma jur\u00eddica infraconstitucional debe ser evitado en la medida en que mediante una adecuada interpretaci\u00f3n de la misma se respeten los postulados de la Constituci\u00f3n.\u201d74 \u00a0<\/p>\n
En este caso, el Presidente deduce la temporalidad de las normas del Decreto 2247 de 2011 de una manera que no es arbitraria: del texto de la Ley 1424 podr\u00eda pensarse que se trata de una creaci\u00f3n de empleos para implementar ese mismo cuerpo normativo que tiene como objeto general la contribuci\u00f3n a la paz en relaci\u00f3n con la conducta de los desmovilizados y, de manera amplia, ocuparse de todo lo relacionado con \u00a0la paz. Por eso podr\u00eda entenderse que la Ley 1448 s\u00f3lo da una orden a la Procuradur\u00eda para que de esos cargos asigne algunos para atender e intervenir en los procesos de restituci\u00f3n de tierras ante jueces y Tribunales Superiores de Distrito Judicial. Sin embargo, el Presidente asumi\u00f3 que la Ley 1448 tambi\u00e9n prescrib\u00eda el t\u00e9rmino faltante en la Ley 1424 referido a la vigencia de las normas expedidas en virtud de las facultades. En efecto, determina que los cargos se crean, ya no en los t\u00e9rminos de la ley habilitante, sino en los t\u00e9rminos de la Ley 1448 \u201cpara cumplir con sus deberes constitucionales y legales, principalmente para atender e intervenir en los procesos de restituci\u00f3n de tierras ante los jueces y Tribunales Superiores de Distrito Judicial\u201d con lo cual interpret\u00f3 su habilitaci\u00f3n para darle contenido a la cl\u00e1usula de vigencia temporal que echaba de menos en la habilitaci\u00f3n. En efecto, la Ley 1424 no era precisa en el punto pues s\u00f3lo dio las facultades para que: \u201c2. Modifique la estructura org\u00e1nica y\/o la planta de personal de la (\u2026) la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n [entre otras] como entidades comprometidas en el desarrollo de la implementaci\u00f3n de la presente ley\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, el Presidente no podr\u00eda invocar la Ley 1448 para proferir el Decreto 2247 con un fin distinto al de tener elementos normativos que permitieran hacer una interpretaci\u00f3n de las facultades que fuera conforme a la Constituci\u00f3n y llenar el vac\u00edo dejado por el legislador al no establecer el t\u00e9rmino de vigencia de las normas de justicia transicional expedidas en virtud de la ley habilitante. No obstante, si se acepta que la Ley 1448 es \u00fatil para \u201cprecisar\u201d el sentido de las facultades concedidas, deber\u00eda aceptarse tambi\u00e9n la \u201cprecisi\u00f3n\u201d en torno a la vigencia limitada de las normas expedidas en virtud de las facultades, ya que la citada Ley tiene una cl\u00e1usula espec\u00edfica de vigencia y, en consecuencia, la tendr\u00edan las normas expedidas como resultado de su relevancia interpretativa. Esta hip\u00f3tesis es plausible si se tiene en cuenta que el par\u00e1grafo 2\u00ba establece que \u201cel Gobierno Nacional proveer\u00e1 (estos cargos en la Procuradur\u00eda) conforme a las facultades extraordinarias previstas en el numeral 2o del art\u00edculo\u00a010\u00a0de la Ley 1424 de 2010\u201d. Esa conformidad puede referirse a que el gobierno los proveer\u00e1 gracias a esas facultades, pero la asignaci\u00f3n deber\u00e1 ser temporal, para los fines previstos en la norma que precisa la habilitaci\u00f3n y prev\u00e9 la asignaci\u00f3n de los cargos a ciertas tareas. La consecuencia de este razonamiento es que el Presidente quiso fijar el l\u00edmite que omiti\u00f3 el legislador, acudi\u00f3 a otra ley de justicia transicional que s\u00ed lo hac\u00eda, pero defini\u00f3 la creaci\u00f3n de los empleos con car\u00e1cter permanente, en contraposici\u00f3n con el l\u00edmite invocado, al que \u00e9l mismo acudi\u00f3 para ejercer sus facultades de manera precisa a partir de una interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La incongruencia entre la fundamentaci\u00f3n del decreto y las expresiones acusadas es manifiesta, y resulta relevante porque la primera correspondi\u00f3 a un ejercicio del ejecutivo para ejercer su facultad de acuerdo con una interpretaci\u00f3n conforme, sin embargo, \u00a0esta posici\u00f3n no se vio reflejada en la normativa. Bajo esas circunstancias los fragmentos acusados son inconstitucionales por violaci\u00f3n del art\u00edculo 150.10 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fallo a adoptar y su alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
57. De los fundamentos anteriores puede concluirse que las expresiones \u201cde car\u00e1cter permanente\u201d contenida en el art\u00edculo 1\u00ba, y \u201cla planta de personal globalizada\u201d y \u201cestructura interna de la entidad\u201d del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2247 de 2011 son inconstitucionales porque determinan permanencia de los cambios en la planta de personal de la Procuradur\u00eda a pesar de que la norma habilitante no fijaba un l\u00edmite, pero por la naturaleza de las medidas, deber\u00edan tener vigencia temporal. Ante la omisi\u00f3n legislativa en el establecimiento del l\u00edmite, el ejecutivo fundament\u00f3 el decreto en un ejercicio interpretativo admisible, en virtud del principio de interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n, para ejercer sus facultades. Sin embargo, la expresi\u00f3n \u201cde car\u00e1cter permanente\u201d dista de ese razonamiento y, por lo tanto, corresponder\u00eda a un exceso en el ejercicio de las facultades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
58. Con todo, la Corte considera que no es factible adoptar un fallo de inexequibilidad simple debido a la trascendencia constitucional del objeto del Decreto 2247 de 2011 y de la restituci\u00f3n de tierras, procesos en los que intervienen varios de los funcionarios que ocupan los cargos creados y que cumplen su tarea con la colaboraci\u00f3n de quienes ocupan los dem\u00e1s empleos a los que se refiere el decreto. De tal suerte, el resultado de una declaratoria de inexequibilidad simple no s\u00f3lo es indeseable sino que generar\u00eda efectos claramente inconstitucionales por obstaculizar e incluso impedir el desempe\u00f1o de funciones del Estado encaminadas a obtener verdad y reparaci\u00f3n. Bajo estas circunstancias, se impone adoptar un fallo que tenga un alcance diferente. \u00a0<\/p>\n
59. La jurisprudencia se ha referido a diversas situaciones que han llevado a considerar opciones adicionales a la declaratoria de inexequibilidad ordinaria. La Sentencia C-325 de 200975 consider\u00f3 que, aunque se encuentre una clara inexequibilidad simple, debe valorarse la eventual generaci\u00f3n de vac\u00edos e inconsistencias normativas que podr\u00edan tener resultados inconstitucionales, que l\u00f3gicamente son indeseables para el sistema jur\u00eddico. Ante estas circunstancias hay al menos dos opciones76 -permitidas por el ordenamiento para mantener la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n y del sistema jur\u00eddico como un todo que debe estar acorde con ella- que no van m\u00e1s all\u00e1 de las competencias de la Corte Constitucional: (i) proferir una sentencia de inconstitucionalidad diferida, concediendo un tiempo al Legislador para que expida una nueva norma en reemplazo de la que se considere contraria a la Carta en ejercicio de su libertad de configuraci\u00f3n pero dentro del respeto a la Constituci\u00f3n,77 o (ii) expedir una sentencia integradora, situaci\u00f3n en la que la propia Corte llena el vac\u00edo que deja la norma parcialmente inconsti\u00adtucional al salir del sistema jur\u00eddico.78\u00a0 \u00a0<\/p>\n
60. Sobre la metodolog\u00eda para la escogencia entre una sentencia diferida o una integradora la sentencia C-112 de 2000 dijo lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cAun cuando no existen reglas simples al respecto, la Corte considera que, como lo demuestra la pr\u00e1ctica constitucional79, el punto decisivo es el siguiente: si el mantenimiento de la disposici\u00f3n inconstitucional no es particularmente lesivo de los valores superiores, y el legislador goza de m\u00faltiples opciones de regulaci\u00f3n de la materia, entonces es preferible otorgar un plazo prudencial al Congreso para que corrija la situaci\u00f3n inconstitucional, ya que en tal evento, una sentencia integra\u00addora afecta desproporcionadamente el principio democr\u00e1tico (CP, art. 3\u00ba) pues el tribunal constitucional estar\u00eda limitando la libertad de configuraci\u00f3n del Legislador. La extensi\u00f3n del plazo conferido al legislador depender\u00e1, a su vez, de esas variables.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero tambi\u00e9n procede una sentencia integradora, por medio de la cual, el juez constitucional \u201cproyecta los mandatos constitucionales en la legislaci\u00f3n ordinaria, para de esa manera integrar aparentes vac\u00edos normativos o hacer frente a las inevitables indeterminaciones del orden legal\u201d80. Estas sentencias pueden ser interpretativas, aditivas o sustitutivas y \u201cencuentran fundamento en el car\u00e1cter normativo de la Carta Pol\u00edtica (C.P. art. 4\u00b0) y en los principios de efectividad (C.P. art. 2\u00b0) y conservaci\u00f3n del derecho (C.P. art. 241), llamados a gobernar el ejercicio del control de constitucionalidad\u201d81, ya que facilitan la labor de \u201cmantener vigente en el ordenamiento jur\u00eddico la norma que ofrece insuficiencias desde la perspectiva constitucional, en el sentido que le permite al \u00f3rgano de control constitucional ajustar su contenido a los mandatos superiores parcialmente ignorados por el legislador\u201d82.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
61. En el presente caso, la ausencia del texto que debe declararse inexe\u00adquible puede resultar m\u00e1s gravosa -en t\u00e9rminos constitucionales- que su presencia debido al impacto en los procesos de restituci\u00f3n de tierras y el logro de sus objetivos. Con todo, una sentencia diferida no tendr\u00eda mucho sentido por la naturaleza temporal de la justicia transicional y por la vigencia limitada de la Ley 1448 de 2011. Por tanto, la Corte encuentra el fallo integrador en la modalidad sustitutiva como el m\u00e1s razonable en este asunto, en el caso de la expresi\u00f3n contenida en el art\u00edculo 1\u00ba, que adem\u00e1s condiciona la comprensi\u00f3n de las dem\u00e1s expresiones acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para llenar el vac\u00edo generado por la extralimitaci\u00f3n presidencial, y con el objetivo de respetar al m\u00e1ximo el principio democr\u00e1tico, el trabajo del Legislador y los derechos de las v\u00edctimas, la Corte tomar\u00e1 el plazo de la vigencia de la Ley 1448 de 2011 para entender la vigencia de los cargos creados en la Procuradur\u00eda en virtud de las facultades. Adicionalmente, se reiterar\u00e1 de manera expresa la facultad constitucional que mantiene el congreso para pronunciarse sobre la materia, dentro del amplio margen de configuraci\u00f3n que le asiste, teniendo en cuenta que es posible adoptar opciones diversas sobre la necesidad de estos cargos. \u00a0<\/p>\n
Bajo este criterio, en la parte resolutiva de esta sentencia se declarar\u00e1 la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cde car\u00e1cter permanente\u201d del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 2247 de 2011 y ante el vac\u00edo y la contradicci\u00f3n al ordenamiento constitucional que surge de tal determinaci\u00f3n, se proceder\u00e1 a sustituir la expresi\u00f3n por la frase \u201cpor 10 a\u00f1os, sin perjuicio de lo que pueda determinar el legislador\u201d para ajustarse al contenido normativo de la Ley 1448 de 2011 como criterio interpretativo relevante y plausible en la interpretaci\u00f3n que el Presidente hizo de las facultades. En estos t\u00e9rminos el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 2247 de 2011 quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1\u00b0. Modif\u00edcase la planta de personal de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, creando los siguientes cargos por 10 a\u00f1os, sin perjuicio de lo que pueda determinar el legislador: \u00a0<\/p>\n
DESPACHO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
N\u00b0 DE CARGOS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
DENOMINACI\u00d3N DEL CARGO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
C\u00d3DIGO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
GRADO \u00a0\u00a0<\/p>\n
10 (Diez) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Asesor \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1AS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
25 \u00a0\u00a0<\/p>\n
PLANTA FIJA DEL NIVEL CENTRAL \u00a0\u00a0<\/p>\n
N\u00b0 DE CARGOS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
DENOMINACI\u00d3N DEL CARGO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
C\u00d3DIGO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
GRADO \u00a0\u00a0<\/p>\n
2 (Dos) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Procurador Delegado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
OPD \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
EA \u00a0\u00a0<\/p>\n
PLANTA GLOBALIZADA \u00a0\u00a0<\/p>\n
N\u00b0 DE CARGOS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
DENOMINACI\u00d3N DEL CARGO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
C\u00d3DIGO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
GRADO \u00a0\u00a0<\/p>\n
50 (Cincuenta) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Procurador Judicial II \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
EC \u00a0\u00a0<\/p>\n
50 (Cincuenta) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Procurador Judicial I \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
3PJ \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
EG \u00a0\u00a0<\/p>\n
35 (Treinta y cinco) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Asesor \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1AS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
19 \u00a0\u00a0<\/p>\n
50 (Cincuenta) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sustanciador \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
4SU \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
11 \u00a0\u00a0<\/p>\n
25 (Veinticinco) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sustanciador \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
4SU \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
9 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. La provisi\u00f3n de los cargos que se crean en este art\u00edculo, se realizar\u00e1 de acuerdo con la respectiva apropiaci\u00f3n presupuestal. \u00a0<\/p>\n
62. Con respecto al art\u00edculo 2\u00ba, que establece lo siguiente: \u201cArt\u00edculo 2\u00b0. El Procurador General de la Naci\u00f3n podr\u00e1 distribuir mediante acto administrativo motivado, los empleos de la planta de personal globalizada creados por el presente decreto, teniendo en cuenta la estructura interna de la entidad y las necesidades del servicio\u201d, esta Corte considera que no habr\u00eda una violaci\u00f3n al art\u00edculo 150.7 de la Constituci\u00f3n porque la temporalidad, cuya ausencia estructuraba el reproche, ya ha sido determinada en el art\u00edculo 1\u00ba. Al superarse entonces la deficiencia que las hac\u00eda contrarias a la Carta, procede su declaratoria de exequibilidad por los cargos analizados en esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cde car\u00e1cter permanente\u201d del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 2247 de 2011 y sustituirla por la frase \u201cpor 10 a\u00f1os, sin perjuicio de lo que pueda determinar el legislador\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones \u201cla planta de personal globalizada\u201d y \u201cestructura interna de la entidad\u201d contenidas en el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2247 de 2011, por los cargos analizados en esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0<\/p>\n
AQUILES ARRIETA G\u00d3MEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JOSE ANTONIO CEPEDA AMAR\u00cdS \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 El Grupo de Investigaci\u00f3n en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia intervino en el tr\u00e1mite de forma extempor\u00e1nea, raz\u00f3n por la que no se rese\u00f1a su intervenci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Folio 58, cuaderno 1. \u00a0<\/p>\n
3 Folio 64, cuaderno 1. \u00a0<\/p>\n
4 Folio 65, cuaderno 1. \u00a0<\/p>\n
5 Folio 77, cuaderno 1. \u00a0<\/p>\n
6 Folio 109, cuaderno 1. \u00a0<\/p>\n
7 MP Alberto Rojas R\u00edos. \u00a0<\/p>\n
8 Folio 116. \u00a0<\/p>\n
9 MP \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
10 \u201c(\u2026) PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0La Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n deber\u00e1 garantizar la no destrucci\u00f3n, alteraci\u00f3n, falsificaci\u00f3n, sustracci\u00f3n o modificaci\u00f3n de los archivos administrativos en todas las instituciones oficiales, del nivel regional y nacional. Lo anterior sin perjuicio de la aplicaci\u00f3n de las normas penales pertinentes, y de los documentos que tengan car\u00e1cter reservado.\u201d \u00a0<\/p>\n
11 \u201c(\u2026) PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0Las funciones de seguimiento y monitoreo por parte de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica se ejercer\u00e1n sin perjuicio de las funciones constitucionales y legales que ejercen como organismos de control. \u00a0<\/p>\n
De igual manera deber\u00e1n compulsar copias a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n cuando en el ejercicio de las funciones atribuidas a esta comisi\u00f3n evidencien la ocurrencia de un il\u00edcito.\u201d \u00a0<\/p>\n
12 Folio 125, cuaderno 1. \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia C-283 de 2014, MP Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio. \u00a0<\/p>\n
15 \u201cEn t\u00e9rminos generales la carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n en las demandas de inconstitucionalidad resulta indispensable por cuanto de no atenderse dichos presupuestos procesales podr\u00eda frustrarse la expectativa de obtener una decisi\u00f3n de fondo. Su exigencia permite hacer un uso adecuado y responsable de los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana. No debe olvidarse que conforme al art\u00edculo 241 superior, no corresponde a la Corte revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que efectivamente hubieran sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que s\u00f3lo pueda adentrarse en el estudio y resoluci\u00f3n de un asunto una vez se presente la acusaci\u00f3n en debida forma. Cfr. Sentencias C-081 de 2014, C-281 de 2013, C-610 de 2012, C-469 de 2011, C-595 de 2010, C-069 de 2009, C-508 de 2008, C-451 de 2005, C-480 de 2003, C-1052 de 2001 y C-447 de 1997.\u201d Cita tomada de la sentencia C-283 de 2014. \u00a0<\/p>\n
16 \u201cAs\u00ed lo ha recogido la Corte desde la sentencia C-1052 de 2001, al indicar que las exigencias del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991 constituyen una carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n que debe cumplir todo ciudadano. Cfr. sentencias C-533 de 2012, C-456 de 2012, C-198 de 2012, C-101 de 2011, C-029 de 2011, C-028 de 2011, C-102 de 2010, C-025 de 2010, C-372 de 2009, C-1087 de 2008, C-293 de 2008, C-922 de 2007, C-370 de 2006, C-1197 de 2005, C-1123 de 2004, C-901 de 2003, C-889 de 2002, C-183 de 2002 y C-1256 de 2001.\u201d Cita tomada de la sentencia C-283 de 2014. \u00a0<\/p>\n
17 MP Gloria Stella Ortiz Delgado. \u00a0<\/p>\n
18 Sentencia C-030 de 1999 MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
19 MP Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio. \u00a0<\/p>\n
20 \u201cpor el cual se modifica el Decreto que regula las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares\u201d \u00a0<\/p>\n
21 \u201cpor el cual se modifican las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Polic\u00eda Nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
22 Fl. 119. \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C-691 de 2003. MP Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
24En la sentencia C-630 de 2014, MP Gloria Stella Ortiz Delgado se indic\u00f3 que \u201c(\u2026) el principal riesgo radica en que reafirma el poder del ejecutivo, lo cual puede llegar a representar un detrimento para el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa del Congreso. En virtud del riesgo que representa el otorgamiento de facultades extraordinarias para la separaci\u00f3n de poderes y para el mantenimiento del sistema de balances y contrapesos, la Corte ha sido especialmente estricta en el control de las leyes habilitantes y de los decretos expedidos con fundamento en dichas facultades. En particular, la Corte ha desarrollado jurisprudencialmente lo atinente a las condiciones, prohibiciones y l\u00edmites establecidos en el numeral 10\u00ba del art\u00edculo 150 de la Carta.\u201d \u00a0<\/p>\n
25 En la Sentencia C-097 de 2003 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa) se indic\u00f3 que \u201cdesde sus inicios, mediante las sentencias C-510 y C-511 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, la Corte, partiendo de la premisa de que el Congreso es el titular del poder legislativo, interpret\u00f3 el requisito de la transitoriedad de la habilitaci\u00f3n en el sentido de que las facultades extraordinarias s\u00f3lo pueden ser ejercidas por una sola vez sin que haya lugar, dado que se agotan al ser ejercidas, a modificar los decretos con fuerza de ley mediante el uso posterior de dichas facultades dentro del t\u00e9rmino otorgado por el legislador ordinario\u201d. \u00a0<\/p>\n
26 En el fallo C-1028 de 2002 (M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez) se sostuvo que \u201cno es posible, en consecuencia, entender que la delegaci\u00f3n legislativa se ha hecho de modo impl\u00edcito, sino que debe contar con una expresa manifestaci\u00f3n de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
27 En la providencia C-061 de 2005 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa) se advirti\u00f3 que \u201cla precisi\u00f3n se refiere, pues, a las materias respecto de las cuales se imparte la habilitaci\u00f3n legislativa, y es en relaci\u00f3n con dichas materias que debe verificarse si el Ejecutivo ha respetado los l\u00edmites competenciales que pesan sobre sus facultades extraordinarias\u201d. \u00a0<\/p>\n
28 Ver la sentencia C-398 de 1995 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). \u00a0<\/p>\n
29 Cfr. Sentencia C-219 de 2015 (M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo). \u00a0<\/p>\n
30 MP Mar\u00eda Victoria Calle Correa. \u00a0<\/p>\n
31 MP Rodrigo Escobar Gil \u00a0<\/p>\n
32 Sentencia C-416 de 1992. MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo \u00a0<\/p>\n
33 MP Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez. \u00a0<\/p>\n
34 Cfr. Sentencia C-030 de 1999 MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
35 MP Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
36 Sentencias C-416 del 18 de junio de 1992, C-132 del 1 de abril de 1993, C-246 del 1 de junio de 1995 y C-368 del 14 de agosto de 1996, sentencia C-366 de 2013. \u00a0<\/p>\n
37 Sentencia C-1252 de 2001 MP Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
38 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
39 Sentencia C-035 de 1995. \u00a0<\/p>\n
40 Sentencia C-335 de 2016 MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. \u00a0<\/p>\n
42 MP Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
43 En la sentencia C-335 de 2016 MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo se indic\u00f3 que \u201c(\u2026) revisar el significado de cada palabra que hace parte de la potestad delegada, es una posibilidad de abordaje del problema, pero no la \u00fanica. Cada caso concreto requiere diversas formas de aproximaci\u00f3n, dado que elementos importantes en el an\u00e1lisis de lo delegado, como lo son la afinidad tem\u00e1tica y el cumplimiento del telos, trascienden el ejercicio de interpretaci\u00f3n literal propuesto por los demandantes.\u201d \u00a0<\/p>\n
44 MP Mar\u00eda Victoria Calle Correa. \u00a0<\/p>\n
45 MP Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez. \u00a0<\/p>\n
46 MP Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0<\/p>\n
47 MP Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
48 MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. \u00a0<\/p>\n
49 MP Alexei Julio Estrada. \u00a0<\/p>\n
50 MP Alexei Julio Estrada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
51 MP Martha Victoria S\u00e1chica de Moncaleano. En esta sentencia analizaron los cargos formulados en contra del Art\u00edculo 3\u00ba del Acto Legislativo 1 de 2012 \u201cPor medio del cual se establecen instrumentos jur\u00eddicos de justicia transicional en el marco del art\u00edculo 22 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones\u201d por el desbordamiento del poder de reforma de la Constituci\u00f3n por parte del Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
52 Sentencia C-577 de 2014. Citas internas suprimidas. \u00a0<\/p>\n
53 Magistrados Ponentes: Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, \u00c1lvaro Tafur Galvis y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
54 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. \u00a0<\/p>\n
55 Sobre la importancia del derecho a la paz y sus desaf\u00edos pueden verse las Sentencias C-578 de 2002, C-481 de 2001, C-456 de 1997. Sobre democratizaci\u00f3n ver Tilly, Charles, Democracia, Madrid, Akal, 2010. \u00a0<\/p>\n
56 Sobre este punto ver tambi\u00e9n la Sentencia C-456 de 1997. \u00a0<\/p>\n
57 MP Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0<\/p>\n
58Ver Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
59 En la sentencia C-180 de 2014 (MP Alberto Rojas R\u00edos) se define justicia transicional \u201cel conjunto de herramientas jur\u00eddicas, pol\u00edticas y sociales que se fijan con car\u00e1cter temporal para superar la situaci\u00f3n de confrontaci\u00f3n y violencia generalizada y establecer condiciones que permitan la reconciliaci\u00f3n, restablecer la confianza ciudadana y fortalecer el Estado de Derecho.\u201d \u00a0<\/p>\n
60 MP Mar\u00eda Victoria Calle Correa. \u00a0<\/p>\n
61 MP Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0<\/p>\n
62 \u201cpor la cual se regula el plebiscito para la refrendaci\u00f3n del acuerdo final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
63MP Nilson Pinilla Pinilla. \u00a0<\/p>\n
64 MP Alberto Rojas R\u00edos. \u00a0<\/p>\n
65 Del art\u00edculo 37 se demand\u00f3: \u201cPara el caso de desmovilizados colectivos en el marco de acuerdos de paz con el Gobierno nacional, la presente ley se aplicar\u00e1 \u00fanicamente a hechos ocurridos con anterioridad a la fecha de su desmovilizaci\u00f3n\u201d y \u201ccon anterioridad a su desmovilizaci\u00f3n y en todo caso con anterioridad al 31 de diciembre de 2012\u201d. Frente al art\u00edculo 36 se demand\u00f3 \u201ccon anterioridad al 31 de diciembre de 2012. Vencido este plazo el Gobierno nacional tendr\u00e1 dos (2) a\u00f1os para decidir sobre su postulaci\u00f3n\u201d y el inciso 2\u00ba del art\u00edculo \u00a037 de la Ley 1592 de 2012. \u00a0<\/p>\n
66 MP Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0<\/p>\n
67 Personas que individual o colectivamente hayan sufrido un da\u00f1o por hechos ocurridos a partir del 1\u00ba de enero de 1985. \u00a0<\/p>\n
68 MP Mar\u00eda Victoria Calle Correa. \u00a0<\/p>\n
69 Los conceptos de democratizaci\u00f3n y desdemocratizaci\u00f3n son tomados de: Tilly, Charles, Democracia, Madrid, Akal, 2010, y corresponden a una pareja conceptual fundamental en su teor\u00eda de la democracia. La desdemocratizaci\u00f3n se refiere a rasgos y procesos que disminuyen el car\u00e1cter democr\u00e1tico de un r\u00e9gimen y lo acercan a la autarqu\u00eda o a otras formas pol\u00edticas. Un ejemplo de una situaci\u00f3n desdemocratizadora por excelencia ser\u00eda la suspensi\u00f3n de elecciones libres.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
70 Los derechos sociales se han considerado un elemento fundamental de la justicia transicional, pero, por definici\u00f3n y por la complejidad en su atenci\u00f3n, tienen una vocaci\u00f3n de permanencia en el debate, al respecto ver: Naciones Unidas (2014) Justicia Transicional y Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales. Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
71 Este es solo un modelo, pues existen diferencias en las divisiones temporales entre los autores, ver al respecto Hazan P (2006) Measuring the impact of punishment and forgiveness: a framework for evaluating transitional justice. ICRC Int Rev 88:19\u201347. \u00a0<\/p>\n
72 En efecto, si se tratara simplemente de medidas de justicia transicional, expedidas en el marco normal de las competencias fijadas en la Constituci\u00f3n, el nivel de escrutinio derivado ser\u00eda distinto y responder\u00eda a otros criterios, ya que no se presentar\u00eda la alteraci\u00f3n institucional propia de las facultades extraordinarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
73 MP Luis Ernesto Vargas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
74 Citas internas suprimidas. \u00a0<\/p>\n
75 MP Gabriel Eduardo Mendoza. \u00a0<\/p>\n
76 Dijo la Corte en la sentencia C-112 de 2000, MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero, \u201c(\u2026) es doctrina reiterada de esta Corte que el juez constitucional no est\u00e1 atrapada (sic) en la disyuntiva de mantener en forma permanente una norma en el ordenamiento (declaraci\u00f3n de constitucionalidad) o retirarla en su integridad (sentencia de inexequibilidad), puesto que la Carta simplemente ha establecido que a la Corte compete “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes” (CP 241 ord 4\u00ba). Por consiguiente, al decidir sobre estas demandas, la Corte debe adoptar la modalidad de sentencia que mejor le permita asegurar la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
77 En la sentencia C-112 de 2000 se dijo: \u201c(\u2026) de un lado, puede recurrir a una inconstitucionalidad diferida, o constitucionalidad temporal, a fin de establecer un plazo prudencial para que el Legislador corrija la inconstitucionalidad que ha sido constatada, tal y como esta Corte lo ha aceptado en anteriores oportunidades (\u2026)\u201dAl respecto, ver entre otras la sentencias: C-221 de 1997, MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero, C-700 de 1999 MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
78 \u201cDe otro lado, puede tambi\u00e9n la Corte llenar, ella misma, el vac\u00edo legal que produce la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada, por medio de una modalidad de sentencia integradora, pues el vac\u00edo de regulaci\u00f3n, es llenado por medio de un nuevo mandato que la sentencia integra al sistema jur\u00eddico, proyectando directamente los mandatos constitucionales en el ordenamiento legal. Esta Corporaci\u00f3n ha recurrido en el pasado a ese tipo de decisiones (\u2026)\u201d Sentencia C-112 de 2000. \u00a0<\/p>\n
79 \u201cVer sentencia C-109 de 1995 y C221 de 1997, fundamento 22. Y en derecho comparado, ver Thierry DI MANNO. Le juge constitutionnel et la technique des decisiones \u201cinterpretatives\u201d en France et en Italie. Paris: Economica, 1997\u201d. Cita contenida en la sentencia C-112 de 2000 \u00a0<\/p>\n
80 Sentencia C-109 de 1995 MP Alejandro Mart\u00ednez. \u00a0<\/p>\n
81 Sentencia C-1230 de 2005 MP Rodrigo Escobar. \u00a0<\/p>\n
82 Sentencia C-748 de 2009 MP Rodrigo Escobar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-172\/17 \u00a0 CREACION DE CARGOS EN LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA INTERVENIR EN PROCESOS DE RESTITUCION DE TIERRAS-Vigencia transitoria \u00a0 DECRETO QUE MODIFICA LA PLANTA DE PERSONAL DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Facultades extraordinarias del Presidente de la Rep\u00fablica durante la justicia transicional\/CREACION […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[116],"tags":[],"class_list":["post-25087","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2017"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25087","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=25087"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25087\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=25087"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=25087"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=25087"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}