\u00a0 \u00a0 Sentencia C-211\/17 \u00a0<\/p>\n
En esta oportunidad la Corte debe determinar si el numeral 4 y los par\u00e1grafos 2 (numeral 4) y 3 del art\u00edculo 140 de la Ley 1801 de 2016 \u2014Por la cual se expide el C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia\u2014 que establecen la prohibici\u00f3n de ocupar el espacio p\u00fablico en violaci\u00f3n de las normas vigentes y prev\u00e9n sanciones pecuniarias para quien incurra en las conductas tipificadas, como tambi\u00e9n el decomiso o la destrucci\u00f3n de los bienes cuando se verifique que el comportamiento ha ocurrido en dos o m\u00e1s ocasiones; desconocen los derechos constitucionales, as\u00ed como la jurisprudencia constitucional existente sobre los vendedores informales al exponerse como una medida catalogada por el accionante como desproporcionada que, adem\u00e1s, no incluye acciones afirmativas para este sector de la poblaci\u00f3n, infringiendo los principios del Estado social de derecho, la dignidad humana, la efectividad de los derechos, la participaci\u00f3n y el orden justo, la protecci\u00f3n especial de los sujetos vulnerables, el trabajo, el debido proceso, la confianza leg\u00edtima y ubicaci\u00f3n laboral de las personas en edad de trabajar (arts. 1\u00ba, 2\u00ba, 13, 25, 29 y 54 superiores). Para solucionar el problema planteado la Sala: (i) precisa el contenido y el alcance de los preceptos demandados; (ii) determina la protecci\u00f3n constitucional del espacio p\u00fablico, as\u00ed como a la adopci\u00f3n de acciones afirmativas y necesidad de una pol\u00edtica p\u00fablica inclusiva; (iii) hace referencia a la problem\u00e1tica social y econ\u00f3mica de los vendedores informales;\u00a0 (iv) explica la armonizaci\u00f3n entre el derecho al espacio p\u00fablico y el derecho al trabajo de tales trabajadores; y finalmente (v) lleva a cabo el test de proporcionalidad de la medida legislativa sometida a revisi\u00f3n, as\u00ed como analiza la presencia de una omisi\u00f3n legislativa relativa. Tras este an\u00e1lisis la Corporaci\u00f3n decide Declarar exequible, por el cargo examinado, el art\u00edculo 140, numeral 4, de la Ley 1801 de 2016 y declarar exequible, por el cargo examinado los par\u00e1grafos 2\u00ba (numeral 4) y 3\u00ba del art\u00edculo 140 de la Ley 1801 de 2016, en el entendido que cuando se trate de personas en situaciones de debilidad manifiesta o pertenecientes a grupos de especial protecci\u00f3n que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional se encuentren protegidas por el principio de confianza leg\u00edtima, no se les aplicar\u00e1n las medidas correccionales de multa, decomiso o destrucci\u00f3n, hasta tanto se les haya ofrecido por las autoridades competentes programas de reubicaci\u00f3n o alternativas de trabajo formal, en garant\u00eda de los derechos a la dignidad humana, m\u00ednimo vital y trabajo. \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Deber de se\u00f1alar al menos sucintamente las razones de la violaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ponderaci\u00f3n entre eficacia del principio pro actione y cumplimiento de requisitos \u00a0<\/p>\n
El an\u00e1lisis que precede a la admisi\u00f3n de una demanda de inconstitucionalidad ha llevado a la Corte a decantar una l\u00ednea jurisprudencial en la cual ha ponderado entre el derecho que tienen los ciudadanos a ejercer la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad (C. Pol. art. 40.6) y el deber que tiene el Tribunal de resolver atendiendo a razones jur\u00eddicas aptas para, seg\u00fan el caso, expulsar una norma del ordenamiento jur\u00eddico (C. Pol. art. 241). Al mismo tiempo, la Corte ha ponderado entre el principio pro actione y el deber de los ciudadanos de motivar adecuadamente las peticiones formuladas ante las autoridades. Este deber no significa una carga desproporcionada ni una obligaci\u00f3n de conocer sobre t\u00e9cnicas jur\u00eddicas especializadas; la Corte se limita a requerir del interesado una exposici\u00f3n que de manera simple aporte elementos relacionados con: (i) el objeto demandado, \u00a0(ii) el concepto de la violaci\u00f3n, \u00a0y (iii) la raz\u00f3n por la cual es competente. \u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exposici\u00f3n de concepto de violaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El concepto de violaci\u00f3n est\u00e1 referido a la exposici\u00f3n de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma de rango constitucional es vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. El actor tiene el deber de concretar los cargos que formula contra las disposiciones acusadas, siendo necesario que exponga los elementos del texto constitucional que siendo relevantes resultan vulnerados por las normas impugnadas. El concepto de violaci\u00f3n est\u00e1 referido a la exposici\u00f3n de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma de rango constitucional es vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. El actor tiene el deber de concretar los cargos que formula contra las disposiciones acusadas, siendo necesario que exponga los elementos del texto constitucional que siendo relevantes resultan vulnerados por las normas impugnadas \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia \u00a0<\/p>\n
INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Eventos en que procede \u00a0<\/p>\n
INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia \u00a0<\/p>\n
CARGO DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Examen sobre el incumplimiento de un deber espec\u00edfico impuesto por el constituyente al legislador \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA INTEGRADORA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Justificaci\u00f3n de su aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY DE CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Objetivos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La iniciativa presentada por el Ejecutivo persigui\u00f3 los siguientes objetivos: (i) promover el ejercicio responsable de la libertad y los derechos; (ii) generar en las personas comportamientos favorables a la convivencia; (iii) aplicar medidas efectivas cuando se afecte o ponga en riesgo la convivencia; (iv) impulsar mecanismos alternativos para la soluci\u00f3n de diferencias y conflictos; (v) introducir medios de polic\u00eda que le permitan a las autoridades cumplir su labor; (vi) establecer un procedimiento de polic\u00eda expedito y respetuoso de las personas; y (vii) precisar las competencias de las autoridades de polic\u00eda. \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY DE CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Novedades y ventajas frente norma anterior \u00a0<\/p>\n
Como novedades y ventajas del nuevo estatuto el Gobierno Nacional se\u00f1al\u00f3: (i) la precisi\u00f3n de los comportamientos favorables y contrarios a la convivencia; (ii) las medidas correctivas cuentan con efectividad y se actualizan los montos de las multas, pretendi\u00e9ndose tambi\u00e9n la reparaci\u00f3n, restituci\u00f3n o correcci\u00f3n de la conducta; (iii) la precisi\u00f3n de las competencias de las autoridades de polic\u00eda y del \u00fanico procedimiento expedito y aut\u00f3nomo; (iv) la utilizaci\u00f3n de mecanismos alternativos de soluci\u00f3n de desacuerdos y conflictos, propendiendo por el desarrollo de una cultura ciudadana que privilegie las situaciones que afectan la convivencia; (v) la incorporaci\u00f3n de componentes de sensibilidad social y el reconocimiento de la diversidad y la coexistencia pac\u00edfica; (vi) el desarrollo de los comportamientos favorables y desfavorables a las reuniones, eventos y espect\u00e1culos, para permitir a las autoridades contar con herramientas que permitan garantizar la seguridad; y (vii) alinear el C\u00f3digo con la legislaci\u00f3n actual en materia de respeto por el medio ambiente y los animales, control a la miner\u00eda ilegal e incorporaci\u00f3n de medidas contra el hurto de celulares. \u00a0<\/p>\n
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Principios rectores \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 8\u00ba [del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia] instituye los principios rectores a saber: vida y respeto a la dignidad humana, protecci\u00f3n y respeto a los derechos humanos, igualdad ante la ley, el debido proceso, la solidaridad, la soluci\u00f3n pac\u00edfica de las controversias, la proporcionalidad y razonabilidad, y la necesidad. \u00a0<\/p>\n
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Facultades estatales para el ejercicio de atribuciones en materia policiva \u00a0<\/p>\n
Las atribuciones estatales en materia policiva se ejercen mediante tres clases de facultades: (i) el poder de polic\u00eda, (ii) la funci\u00f3n de polic\u00eda, y (iii) la actividad de polic\u00eda. Cada una de estas competencias es ejercida por diferentes entidades del Estado, as\u00ed: el poder de polic\u00eda lo ejerce el Congreso de la Rep\u00fablica, de manera excepcional lo hacen las asambleas y los concejos; la funci\u00f3n de polic\u00eda es la gesti\u00f3n administrativa concreta de las autoridades de la rama ejecutiva; y la actividad de polic\u00eda es la que realiza el cuerpo de polic\u00eda para aplicar materialmente las medidas dispuestas en ejercicio del poder y la funci\u00f3n de polic\u00eda. \u00a0<\/p>\n
DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
PODER DE POLICIA-Concepto \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 11 [del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convicencia] define el poder de polic\u00eda como: \u201cla facultad de expedir las normas en materia de Polic\u00eda, que son de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de la Rep\u00fablica para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de su incumplimiento\u201d. De tal forma que el poder de polic\u00eda es entendido como la potestad de reglamentaci\u00f3n general, impersonal y abstracta del ejercicio de las libertades para el mantenimiento del orden p\u00fablico, atribuci\u00f3n que corresponde al Congreso y excepcionalmente al Presidente de la Rep\u00fablica en caso de guerra exterior, conmoci\u00f3n interior y emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, o que constituya grave calamidad p\u00fablica. Los poderes subsidiarios de polic\u00eda podr\u00e1n ser ejercidos por las asambleas departamentales y el concejo distrital de Bogot\u00e1, y los residuales por los dem\u00e1s concejos distritales y municipales (arts. 12 y 13, C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia). Los gobernadores y alcaldes podr\u00e1n ejercer poder de polic\u00eda extraordinario para la prevenci\u00f3n del riesgo o ante situaciones de emergencia, seguridad y calamidad (art. 14).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PODER DE POLICIA-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
El poder de polic\u00eda en el Estado de derecho cuenta con l\u00edmites impuestos desde la Constituci\u00f3n, particularmente a partir de los principios de dignidad humana, pluralismo, legalidad, prevalencia del inter\u00e9s general, igualdad, debido proceso, buena fe, transparencia, responsabilidad y, en general, teniendo en cuenta las previsiones del art\u00edculo 209 superior. Adem\u00e1s, los l\u00edmites al legislador en esta materia tambi\u00e9n est\u00e1n consagrados en tratados y convenios internacionales suscritos por Colombia para la protecci\u00f3n de los derechos humanos. \u00a0<\/p>\n
FUNCION DE POLICIA-Concepto \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 16 del C\u00f3digo [Nacional de Polic\u00eda y Convivencia] se refiere a la funci\u00f3n de polic\u00eda: \u201cconsiste en la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del poder de polic\u00eda, mediante la expedici\u00f3n de reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia. Esta funci\u00f3n se cumple por medio de \u00f3rdenes de polic\u00eda\u201d. \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD DE POLICIA-Concepto \u00a0<\/p>\n
El concepto de actividad de polic\u00eda [se precis\u00f3] en el art\u00edculo 20 del C\u00f3digo [Nacional de Polic\u00eda y Convivencia]: \u201ces el ejercicio de materializaci\u00f3n de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Polic\u00eda Nacional, para concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la funci\u00f3n de Polic\u00eda, a las cuales est\u00e1 subordinada. La actividad de Polic\u00eda es una labor estrictamente material y no jur\u00eddica, y su finalidad es la de preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren\u201d. \u00a0<\/p>\n
ESTADO-Deber de propiciar ubicaci\u00f3n laboral de las personas en edad de trabajar \u00a0<\/p>\n
POBREZA-Efectos \u00a0<\/p>\n
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Compromiso con la igualdad material \u00a0<\/p>\n
VENDEDOR INFORMAL ESTACIONARIO-Concepto \u00a0<\/p>\n
VENDEDOR INFORMAL SEMI ESTACIONARIO-Concepto\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VENDEDOR AMBULANTE-Ubicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
DERECHO AL TRABAJO-Naturaleza constitucional \u00a0<\/p>\n
El trabajo tiene una cu\u00e1druple naturaleza porque es un valor (pre\u00e1mbulo), un principio (arts. 1\u00ba y 53), un derecho (art. 25) y una obligaci\u00f3n (art. 25), que se debe garantizar a toda la poblaci\u00f3n colombiana en condiciones dignas y justas \u00a0<\/p>\n
DERECHO AL DEBIDO PROCESO, MINIMO VITAL, TRABAJO, IGUALDAD Y CONFIANZA LEGITIMA-Actividades informales en espacio p\u00fablico \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO-Elementos integradores \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO Y ESPACIO PUBLICO-Restituci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las autoridades\u00a0s\u00ed\u00a0tienen el deber y la potestad constitucionales de adelantar pol\u00edticas, programas y medidas orientadas a recuperar y preservar el espacio p\u00fablico, pero las mismas: \u201c(i) se han de adelantar siguiendo el debido proceso y d\u00e1ndole a los afectados un trato digno, (ii) deben respetar la confianza leg\u00edtima de los afectados, (iii) deben estar precedidas de una cuidadosa evaluaci\u00f3n de la realidad sobre la cual habr\u00e1n de tener efectos, con el seguimiento y la actualizaci\u00f3n necesarios para\u00a0 guardar correspondencia en su alcance y caracter\u00edsticas con dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y (iv)\u00a0no\u00a0se pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el derecho al m\u00ednimo vital de los sectores m\u00e1s vulnerables y pobres de la poblaci\u00f3n,\u00a0ni\u00a0de manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades econ\u00f3micas en el sector formal de los \u00fanicos medios l\u00edcitos de subsistencia que tienen a su disposici\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos \u00a0<\/p>\n
Para efectos de dar aplicaci\u00f3n al principio de confianza leg\u00edtima, la Corte ha identificado que deben concurrir los siguientes presupuestos: \u201c(i) la necesidad de preservar de manera perentoria el inter\u00e9s p\u00fablico; (ii) la demostraci\u00f3n de que el particular ha desplegado su conducta conforme el principio de la buena fe; (iii) la desestabilizaci\u00f3n cierta, razonable y evidente en la relaci\u00f3n entre la Administraci\u00f3n y el particular y, finalmente; (iv) la obligaci\u00f3n de adoptar medidas transitorias para que el particular se pueda acomodar a la nueva situaci\u00f3n creada por el cambio intempestivo de actitud por parte de la administraci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Su incidencia en las pol\u00edticas de recuperaci\u00f3n del espacio p\u00fablico \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Tiene fundamento en el principio de buena fe \u00a0<\/p>\n
ORDENES DE POLICIA EN APLICACION DE MEDIDAS CORRECTIVAS-Deben respetar principios de confianza leg\u00edtima, legalidad y debido proceso de ocupantes del espacio p\u00fablico \u00a0<\/p>\n
Las \u00f3rdenes de polic\u00eda destinadas a proteger la integridad del espacio p\u00fablico deben ser proferidas respetando los principios de confianza leg\u00edtima, legalidad y debido proceso; cuando se trate de aplicar a los ocupantes medidas correctivas tales como multas, decomisos o destrucci\u00f3n de bienes, las autoridades, en aplicaci\u00f3n de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, deber\u00e1n considerar que se trata de un grupo social y econ\u00f3micamente vulnerable y, por tanto, tendr\u00e1n que adelantar programas de reubicaci\u00f3n u ofrecer alternativas de trabajo formal. \u00a0<\/p>\n
ESPACIO PUBLICO-Concepto \u00a0<\/p>\n
ESPACIO PUBLICO-Deber de protecci\u00f3n en cabeza del Estado \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 82 de la Constituci\u00f3n establece como deber del Estado \u201cvelar por la protecci\u00f3n de la integridad del espacio p\u00fablico y por su destinaci\u00f3n al uso com\u00fan, el cual prevalece sobre el inter\u00e9s particular\u201d. \u00a0<\/p>\n
ESPACIO PUBLICO-Calidad de vida, convivencia y encuentro \u00a0<\/p>\n
ESPACIO PUBLICO-Connotaci\u00f3n constitucional \u00a0<\/p>\n
La protecci\u00f3n y preservaci\u00f3n del espacio p\u00fablico atiende a claros imperativos constitucionales, entre ellos: (i) el de velar por su destinaci\u00f3n al uso com\u00fan, (ii) el de prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular, (iii) el proveniente de las atribuciones reconocidos a los concejos distritales y municipales para que, en ejercicio de la autonom\u00eda territorial, regulen el uso del suelo en defensa del inter\u00e9s colectivo. \u00a0<\/p>\n
RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Deber de la administraci\u00f3n de dise\u00f1ar e implementar pol\u00edticas p\u00fablicas dirigidas a contrarrestar efectos nocivos causados a comerciantes informales \u00a0<\/p>\n
La recuperaci\u00f3n del espacio p\u00fablico suele ser una medida que altera las condiciones econ\u00f3micas de los comerciantes informales que all\u00ed se encuentran. Frente a esta realidad la administraci\u00f3n tiene el deber de dise\u00f1ar e implementar pol\u00edticas p\u00fablicas tendientes a contrarrestar los efectos nocivos de la recuperaci\u00f3n, programas que deben ser acordes con estudios cuidadosos y emp\u00edricos que atiendan a la situaci\u00f3n que padecen las personas desalojadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
OBLIGACION ESTATAL DE PROTECCION AL ESPACIO PUBLICO-No es absoluta \u00a0<\/p>\n
PROGRAMAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Medidas adoptadas en desarrollo de \u00e9stos deben partir de un juicio estricto de proporcionalidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las medidas adoptadas en desarrollo de esta clase de programas deben partir de un juicio estricto de proporcionalidad al estar en juego derechos sociales y fundamentales de una poblaci\u00f3n vulnerable, lo cual implica superar los siguientes presupuestos: \u201c(i) estar dirigidas a cumplir con un fin leg\u00edtimo e imperioso, y (ii) desarrollarse a trav\u00e9s de medios plenamente ajustados a la legalidad \u2013que garanticen el respeto por el debido proceso y la dignidad de las personas-, y que adem\u00e1s sean necesarios para materializar tal finalidad, estas limitaciones (iii) deben ser proporcionales en el contexto de los mandatos del Constituyente, es decir, no pueden sacrificar en exceso otros intereses constitucionalmente protegidos en aras de promover una finalidad constitucional espec\u00edfica. \u00a0<\/p>\n
TEST DE PROPORCIONALIDAD-Intensidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala llevar\u00e1 a cabo un test estricto de proporcionalidad como instrumento hermen\u00e9utico que permite establecer si determinada medida resulta leg\u00edtima a la luz de la Constituci\u00f3n, adecuada y necesaria para la finalidad perseguida, sin que se sacrifiquen valores, principios o derechos de mayor entidad constitucional para el caso sometido a examen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-11638 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 140, numeral 4, par\u00e1grafos 2\u00ba (numeral 4) y 3\u00ba de la Ley 1801 de 2016, \u201cpor la cual se expide el C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia\u201d. \u00a0<\/p>\n
Actor: Inti Ra\u00fal Asprilla Reyes \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C., cinco (5) de abril de dos mil diecisiete (2017).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad el ciudadano Inti Ra\u00fal Asprilla Reyes solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del art\u00edculo 140, numeral 4, par\u00e1grafo 2\u00ba (numeral 4) y par\u00e1grafo 3\u00ba de la Ley 1801 de 2016, \u201cpor la cual se expide el C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia\u201d. \u00a0<\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA LEGAL ACUSADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la ley, destacando los segmentos impugnados: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1801 DE 20161 \u00a0<\/p>\n
(29 de julio) \u00a0<\/p>\n
Por la cual se expide el C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia. \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
LIBRO SEGUNDO \u00a0<\/p>\n
DE LA LIBERTAD, LOS DERECHOS Y DEBERES DE LAS PERSONAS EN MATERIA DE CONVIVENCIA \u00a0<\/p>\n
T\u00cdTULO XIV \u00a0<\/p>\n
DEL URBANISMO \u00a0<\/p>\n
CAP\u00cdTULO II. \u00a0<\/p>\n
DEL CUIDADO E INTEGRIDAD DEL ESPACIO P\u00daBLICO. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 140. COMPORTAMIENTOS CONTRARIOS AL CUIDADO E INTEGRIDAD DEL ESPACIO P\u00daBLICO. Los siguientes comportamientos son contrarios al cuidado e integridad del espacio p\u00fablico y por lo tanto no deben efectuarse: \u00a0<\/p>\n
1. Omitir el cuidado y mejoramiento de las \u00e1reas p\u00fablicas mediante el mantenimiento, aseo y enlucimiento de las fachadas, jardines y antejardines de las viviendas y edificaciones de uso privado. \u00a0<\/p>\n
2. Realizar obras de construcci\u00f3n o remodelaci\u00f3n en las v\u00edas vehiculares o peatonales, en parques, espacios p\u00fablicos, corredores de transporte p\u00fablico, o similares, sin la debida autorizaci\u00f3n de la autoridad competente. \u00a0<\/p>\n
3. Alterar, remover, da\u00f1ar o destruir el mobiliario urbano o rural tales como sem\u00e1foros, se\u00f1alizaci\u00f3n vial, tel\u00e9fonos p\u00fablicos, hidrantes, estaciones de transporte, faroles o elementos de iluminaci\u00f3n, bancas o cestas de basura. \u00a0<\/p>\n
4. Ocupar el espacio p\u00fablico en violaci\u00f3n de las normas vigentes. \u00a0<\/p>\n
5. Ensuciar, da\u00f1ar o hacer un uso indebido o abusivo de los bienes fiscales o de uso p\u00fablico o contrariar los reglamentos o manuales pertinentes. \u00a0<\/p>\n
6. Promover o facilitar el uso u ocupaci\u00f3n del espacio p\u00fablico en violaci\u00f3n de las normas y jurisprudencia constitucional vigente. \u00a0<\/p>\n
7. Consumir bebidas alcoh\u00f3licas, sustancias psicoactivas o prohibidas en estadios, coliseos, centros deportivos, parques, hospitales, centros de salud y en general, en el espacio p\u00fablico, excepto en las actividades autorizadas por la autoridad competente. \u00a0<\/p>\n
8. Portar sustancias prohibidas en el espacio p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
9. Escribir o fijar en lugar p\u00fablico o abierto al p\u00fablico, postes, fachadas, antejardines, muros, paredes, elementos f\u00edsicos naturales, tales como piedras y troncos de \u00e1rbol, de propiedades p\u00fablicas o privadas, leyendas, dibujos, grafitis, sin el debido permiso, cuando este se requiera o incumpliendo la normatividad vigente. \u00a0<\/p>\n
10. Drenar o verter aguas residuales al espacio p\u00fablico, en sectores que cuentan con el servicio de alcantarillado de aguas servidas y en caso de no contar con este, hacerlo incumpliendo la indicaci\u00f3n de las autoridades. \u00a0<\/p>\n
11. Realizar necesidades fisiol\u00f3gicas en el espacio p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
12. Fijar en espacio p\u00fablico propaganda, avisos o pasacalles, pancartas, pendones, vallas o banderolas, sin el debido permiso o incumpliendo las condiciones establecidas en la normatividad vigente. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. Las empresas de servicios p\u00fablicos pueden ocupar de manera temporal el espacio p\u00fablico para la instalaci\u00f3n o mantenimiento de redes y equipamientos, con el respeto de las calidades ambientales y paisaj\u00edsticas del lugar, y la respectiva licencia de intervenci\u00f3n expedida por la autoridad competente. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. Quien incurra en uno o m\u00e1s de los comportamientos antes se\u00f1alados ser\u00e1 objeto de la aplicaci\u00f3n de las siguientes medidas: \u00a0<\/p>\n
COMPORTAMIENTOS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0MEDIDA CORRECTIVA A APLICAR DE MANERA GENERAL \u00a0<\/p>\n
Numeral 1 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Construcci\u00f3n, cerramiento, reparaci\u00f3n o mantenimiento de inmueble. \u00a0<\/p>\n
Numeral 2 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Multa General tipo 3. \u00a0<\/p>\n
Numeral 3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Multa General tipo 4; Reparaci\u00f3n de da\u00f1os materiales de muebles; Construcci\u00f3n, cerramiento, reparaci\u00f3n o mantenimiento de inmuebles; \u00a0<\/p>\n
Numeral 4 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Multa General tipo 1.2 \u00a0<\/p>\n
Numeral 5 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Multa General tipo 3; Reparaci\u00f3n de da\u00f1os materiales de muebles o inmuebles; Construcci\u00f3n, cerramiento, reparaci\u00f3n o mantenimiento de inmueble. \u00a0<\/p>\n
Numeral 6 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Multa General tipo 4; Remoci\u00f3n de bienes \u00a0<\/p>\n
Numeral 7 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Multa General tipo 2; Destrucci\u00f3n de bien. Participaci\u00f3n en programa comunitario o actividad pedag\u00f3gica de convivencia y remisi\u00f3n a los Centros de Atenci\u00f3n en Drogadicci\u00f3n (CAD) y Servicios de Farmacodependencia a que se refiere la Ley 1566 de 2012. \u00a0<\/p>\n
Numeral 8 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Multa General tipo 2; Destrucci\u00f3n de bien. \u00a0<\/p>\n
Numeral 9 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Multa General tipo 2; Reparaci\u00f3n de da\u00f1os materiales de muebles o inmuebles; Construcci\u00f3n, cerramiento, reparaci\u00f3n o mantenimiento de inmueble. \u00a0<\/p>\n
Numeral 10 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Multa General tipo 4. \u00a0<\/p>\n
Numeral 11 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Multa General tipo 4; Programa o actividad pedag\u00f3gica de convivencia. \u00a0<\/p>\n
Numeral 12 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Multa especial por contaminaci\u00f3n visual; Reparaci\u00f3n de da\u00f1os materiales de muebles o inmuebles; Construcci\u00f3n, cerramiento, reparaci\u00f3n o mantenimiento de inmueble; Remoci\u00f3n de bienes; Destrucci\u00f3n de bien. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 4o.\u00a0En relaci\u00f3n con el numeral 9 del presente art\u00edculo bajo ninguna circunstancia el ejercicio del grafiti, justificar\u00e1 por s\u00ed solo, el uso de la fuerza, ni la incautaci\u00f3n de los instrumentos para su realizaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD \u00a0<\/p>\n
El accionante considera que los apartes acusados vulneran los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 13, 25, 29 y 54 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En su criterio las normas acusadas transgreden la cl\u00e1usula del Estado social y democr\u00e1tico de derecho, sus principios fundantes y los fines del Estado, al desconocer su teleolog\u00eda y convertir a los vendedores informales en contraventores del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia generando una confrontaci\u00f3n con las autoridades administrativas. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Refiere que las normas que incorporan la multa, as\u00ed como el decomiso o destrucci\u00f3n de los bienes con los cuales se ocupe ilegalmente el espacio p\u00fablico, al no establecer una salvedad respecto de la situaci\u00f3n de miles de colombianos que ejercen las ventas informales, quebrantan el eje estructural de la Constituci\u00f3n al afectar la garant\u00eda efectiva de los derechos de los asociados, al desnaturalizar el principio de la dignidad humana, al conculcar la defensa de los desempleados en estado de vulnerabilidad y al otorgar a las autoridades de polic\u00eda facultades para imponerles gravosas sanciones y alzarse con los \u00fanicos bienes que poseen para solventar sus necesidades b\u00e1sicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comenta que en el tr\u00e1mite legislativo, ante los efectos nocivos que esas normas correctivas ocasionan a la poblaci\u00f3n, la C\u00e1mara de Representantes previ\u00f3 una medida para modular su aplicaci\u00f3n con la cual se respetaba el derecho al trabajo, a la confianza leg\u00edtima, a la reubicaci\u00f3n y a la propiedad de sus bienes: \u00a0<\/p>\n
\u201cPARAGRAFO CUARTO. En relaci\u00f3n con el numeral 4 del presente art\u00edculo, cuando se trate de vendedores informales, los alcaldes distritales y municipales deber\u00e1n dise\u00f1ar e implementar pol\u00edticas p\u00fablicas para proteger el derecho al trabajo de las personas que dependan de la actividad informal, reubic\u00e1ndolos en sitios donde puedan desarrollar su actividad de manera permanente, sin causarles da\u00f1os a los \u00fanicos bienes de subsistencia que tienen a su disposici\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
A su juicio, este texto recog\u00eda los lineamientos desarrollados por la Corte en aras de armonizar la actividad desplegada por los trabajadores informales y la tensi\u00f3n que causa frente al inter\u00e9s general por la ocupaci\u00f3n del espacio p\u00fablico. Sin embargo, dicho par\u00e1grafo fue eliminado en el tr\u00e1mite del proyecto de ley, con lo cual el legislador desprotegi\u00f3 a un grupo de especial asistencia del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El accionante rese\u00f1\u00f3 la jurisprudencia constitucional sobre la materia, destacando que los vendedores informales tienen derecho a ser reubicados o a otorgarles la oportunidad para que emprendan otras actividades que les permitan asegurar el m\u00ednimo vital. Afirma que si bien dichos pronunciamientos se efectuaron en el contexto de la implementaci\u00f3n de desalojos para la recuperaci\u00f3n del espacio p\u00fablico, cobran mayor importancia ahora ante contravenciones m\u00e1s gravosas como la multa o la destrucci\u00f3n de bienes previstas en la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
Explica que en virtud de la medida legislativa aprobada, \u201cdichas autoridades ahora cuentan con una herramienta jur\u00eddica que los legitima en el uso del derecho y de la fuerza para perseguir los fines constitucionales respecto del espacio p\u00fablico, desconociendo que esos fines tambi\u00e9n deben orientarse a la b\u00fasqueda del bienestar de los vendedores informales\u201d. Encuentra que el anterior C\u00f3digo de Polic\u00eda -Decreto Ley 1355 de 1970- no contemplaba este tipo de sanciones, al consagrar solo la medida de restituci\u00f3n del lugar ocupado -art\u00edculo 116-.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como consecuencia de los problemas estructurales en la econom\u00eda, expone que las personas se ven obligadas a buscar otras formas para garantizar su subsistencia, convirti\u00e9ndose el comercio informal en la \u00fanica fuente de sustento digno a pesar de las incomodidades que genera. Resaltan que se desconoce el n\u00famero de individuos inmersos en esta problem\u00e1tica, sin dejar de reconocer que el mismo resulta evidente y ha desbordado la capacidad de respuesta estatal: \u00a0<\/p>\n
Anota que la adopci\u00f3n de normas sancionatorias que desconocen esta realidad tambi\u00e9n desatiende la vigencia de un orden justo, el principio de dignidad humana, la participaci\u00f3n en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, social y pol\u00edtica de la Naci\u00f3n. Agrega que el Estado debe promover la participaci\u00f3n activa de este sector de la poblaci\u00f3n en el dise\u00f1o de las pol\u00edticas p\u00fablicas orientadas a armonizar sus derechos con el respeto al espacio p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n asevera que las disposiciones impugnadas convierten al vendedor informal en contraventor de las normas de polic\u00eda, afectando su precaria econom\u00eda con la multa impuesta y, en caso de reincidencia, autorizando el decomiso o la destrucci\u00f3n de las mercanc\u00edas cuando de ellas deriva su subsistencia: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa defensa absoluta del inter\u00e9s general es inconstitucional cuando sacrifica derechos de sujetos vulnerables, como es el caso de los vendedores informales, mujeres cabeza de familia, adultos mayores, menores de edad, hombres y mujeres que ante la ausencia de una pol\u00edtica estatal efectiva para generar empleo, terminan ejerciendo esta actividad, en muchas ocasiones con la aquiescencia de las autoridades que ante la dimensi\u00f3n del problema terminan mirando para otro lado y de cuando en cuanto haciendo operativos que poco o nada aportan a la soluci\u00f3n del problema\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asevera que el legislador desaprovech\u00f3 la oportunidad para concretar los avances jurisprudenciales sobre la materia, incurriendo en una regresividad respecto de los derechos sociales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Aduce que los preceptos demandados conculcan el derecho al m\u00ednimo vital, as\u00ed como las obligaciones del Estado de garantizar el derecho al trabajo en todas sus modalidades y propiciar la ubicaci\u00f3n laboral de las personas en edad de trabajar.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que las cifras de desempleo del pa\u00eds (8.88%, jun\/16) no muestran esta realidad, m\u00e1xime cuando se pretende sostener que la regla general es la formalidad en el empleo, lo que no se acompasa con lo observado en las calles y medios de transporte p\u00fablico, donde se desarrolla el comercio informal. Estima que las ventas ambulantes constituyen el \u00fanico medio para obtener el sustento de un n\u00famero significativo de ciudadanos (53%, fuerza de trabajo), ante la falta de garant\u00eda de los deberes establecidos en los art\u00edculos 25 y 54 superiores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Halla inconstitucional que el trabajo desarrollado por los vendedores informales sea objeto de prohibici\u00f3n, ya que se estar\u00eda promoviendo su erradicaci\u00f3n al contemplarlo como contravenci\u00f3n susceptible de generar multas, decomisos e incluso destrucci\u00f3n de mercanc\u00edas, destacando que: \u201ctal prohibici\u00f3n es plausible en trat\u00e1ndose de actores diferentes a los vendedores informales, pero moralmente injusta cuando afecta la actividad de estos \u00faltimos, priv\u00e1ndolos de la posibilidad de ejercer su modo de trabajo, a la saz\u00f3n su \u00fanica fuente de sustento\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Informa que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la legitimidad de las acciones tendientes a proteger dichos espacios, siempre que no se atente contra el derecho al trabajo de las personas que los ocupan, para lo cual se deben establecer planes de reubicaci\u00f3n resultantes de una ponderaci\u00f3n entre sus derechos y el uso del espacio p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que las normas impugnadas no adelantaron el test de proporcionalidad, ni establecieron las pautas para la recuperaci\u00f3n del espacio, lo cual implic\u00f3 una violaci\u00f3n del derecho al trabajo y una clara contradicci\u00f3n a las subreglas fijadas por la Corte. A\u00f1ade que este Tribunal ha ampliado el espectro de subsistencia extendi\u00e9ndolo a la salud, educaci\u00f3n, vivienda y aspectos inherentes a la vida digna. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Explica que los dispositivos impugnados vulneran el debido proceso y el principio de la confianza leg\u00edtima, al prever que basta con que se constate objetivamente la ocupaci\u00f3n del espacio p\u00fablico para ser contraventor de la norma policiva. Igualmente determina que la transgresi\u00f3n del orden constitucional se produce, \u201ctoda vez que la tipificaci\u00f3n de la contravenci\u00f3n desconoce que la poblaci\u00f3n de vendedores informales lleva d\u00e9cadas ejerciendo dicha actividad con la aquiescencia de la autoridades, lo cual ha generado el convencimiento de estar amparados legalmente para continuar ejecutando dicha actividad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Determina que los apartes acusados tienen los mismos efectos del desalojo, atendiendo que \u201crepresentan un cambio brusco y dr\u00e1stico que var\u00eda de forma trascendente la situaci\u00f3n de tales ciudadanos que en virtud de la nueva prohibici\u00f3n, se ven despojados de una posibilidad de trabajo que en su conciencia consideraban leg\u00edtima\u201d. En esa medida, considera que si el debido proceso debe atenderse en la restituci\u00f3n del espacio p\u00fablico, es v\u00e1lido desprender que ello debe observarse previamente a la aplicaci\u00f3n de la multa, el decomiso y la destrucci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su criterio, la vulneraci\u00f3n se produce en tanto las normas acusadas no incorporan un debido proceso y, por ende, las sanciones dispuestas se ejecutan sin que previamente se agote un tr\u00e1mite en el cual por lo menos se garantice ese derecho en los t\u00e9rminos dispuestos por la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
Para el actor, al solo exigirse la comprobaci\u00f3n objetiva de la ocupaci\u00f3n del espacio p\u00fablico se est\u00e1 generando en la poblaci\u00f3n vulnerable \u201cuna carga desproporcionada que desconoce su derecho a ser objeto de medidas previas de car\u00e1cter administrativo, antes que ser sujetos de contravenciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
1. Encuentra que la ausencia de un contenido normativo que module la aplicaci\u00f3n de las disposiciones impugnadas respecto de la poblaci\u00f3n que ejerce las ventas informales en el espacio p\u00fablico, constituye una omisi\u00f3n legislativa relativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que dicho defecto se configur\u00f3 en la conciliaci\u00f3n de la ley acusada, en el cual fue suprimido el par\u00e1grafo 4\u00ba aprobado por la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, con fundamento en que \u201climitaba la competencia o la posibilidad de que de que las administraciones Municipales y Distritales brinden opciones laborales diferentes a la de la venta ambulante\u201d3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expone las razones por las cuales estima configurada la omisi\u00f3n legislativa relativa: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La existencia de una normas respecto de la cual se predique el cargo. Se\u00f1ala que se trata del numeral 4\u00ba, par\u00e1grafos 2 \u00a0(parcial) y 3 del art\u00edculo 140 de la Ley 1801 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La exclusi\u00f3n de las consecuencias jur\u00eddicas de la norma acusada de casos asimilables a los previstos en ella, o la no inclusi\u00f3n de un ingrediente o condici\u00f3n indispensable para la armonizaci\u00f3n de su enunciado normativo con los mandatos de la Carta. Respecto de la situaci\u00f3n de los vendedores informales alude que el legislador no previ\u00f3 que dicha actividad encuadra en la hip\u00f3tesis normativa, que consagra como contravenci\u00f3n la ocupaci\u00f3n del espacio p\u00fablico en violaci\u00f3n de las normas legales. De igual modo, indica que la eliminaci\u00f3n del par\u00e1grafo 4\u00ba suprimi\u00f3 la distinci\u00f3n que se hac\u00eda a favor de los vendedores informales y que materializaba las reglas jurisprudenciales sobre la materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La ausencia de una raz\u00f3n suficiente para tal exclusi\u00f3n. Expresa que la justificaci\u00f3n expuesta en el informe de la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n se circunscribi\u00f3 exclusivamente a que \u201cla redacci\u00f3n del par\u00e1grafo cuarto limita la competencia o la posibilidad de que las administraciones Municipales y Distritales brinden opciones laborales diferentes a la de la venta ambulante\u201d. A juicio del accionante dicho argumento se muestra insuficiente, porque el aparte eliminado recog\u00eda una soluci\u00f3n plausible frente a la ocupaci\u00f3n del espacio p\u00fablico por vendedores informales, que est\u00e1 presente en todo el territorio nacional y que ha aumentado en los \u00faltimos a\u00f1os, demostrando que se desbord\u00f3 la capacidad de la administraci\u00f3n para conjurarlo4. Sostiene que la norma demandada agrava la situaci\u00f3n de un segmento numeroso de la poblaci\u00f3n que depende del uso del espacio p\u00fablico para la venta de sus productos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La creaci\u00f3n de una situaci\u00f3n de desigualdad negativa respecto de los grupos excluidos de la regulaci\u00f3n o la violaci\u00f3n de alguno de sus derechos fundamentales. \u00adAdvierte que las normas cuestionadas sacrifican los derechos fundamentales de una poblaci\u00f3n vulnerable con lo cual se incurre en una defensa absoluta del inter\u00e9s general que resulta inconstitucional. Determina que el legislador pudo establecer una salvedad en la redacci\u00f3n de los preceptos cuestionados, que permitiera matizar o modular su aplicaci\u00f3n respecto del ejercicio de las ventas informales en el espacio p\u00fablico.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La existencia de un mandato constitucional espec\u00edfico que obligue al legislador a contemplar los casos o ingredientes excluidos; la Corte ha precisado que sin deber no puede haber omisi\u00f3n. Afirma que el texto normativo examinado desconoce la situaci\u00f3n de vulnerabilidad en que se encuentran los vendedores informales seg\u00fan lo ha reconocido este Tribunal5, amparado en el art\u00edculo 13 superior. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expresa que la omisi\u00f3n de legislar en el contexto de la tensi\u00f3n existente entre el derecho al trabajo y el inter\u00e9s general vinculado al espacio p\u00fablico, priva al ordenamiento jur\u00eddico de establecer una discriminaci\u00f3n positiva en favor de una poblaci\u00f3n hist\u00f3ricamente vulnerable, al tiempo que impide concretar el objetivo de lograr una sociedad m\u00e1s justa y equitativa. Aunado a ello considera que se conculca el principio de no regresividad, desconociendo el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, especialmente el art\u00edculo 2\u00ba del Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales -PIDESC-6 y la Recomendaci\u00f3n 204 de 2015 de la OIT7. \u00a0<\/p>\n
5. De esta manera, solicita la inexequibilidad de los apartes acusados o cuando menos modularlos en el entendido que cuando se trate de vendedores informales, la multa, el decomiso o la destrucci\u00f3n de sus bienes, debe reemplazarse con medidas administrativas coordinadas que permitan, sino una reubicaci\u00f3n, por lo menos una alternativa de trabajo que garantice a estas personas ingresos para vivir dignamente. \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Entidades estatales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ministerio de Justicia. Solicita que se declare la exequibilidad de las normas demandadas dado que el Estado debe velar por la protecci\u00f3n de la integridad del espacio p\u00fablico y por su destinaci\u00f3n al uso com\u00fan. A\u00f1ade que la actividad del Estado est\u00e1 dirigida a la obtenci\u00f3n del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n, de conformidad con los art\u00edculos 82 y 366 de la Constituci\u00f3n, por lo cual es claro que no se infringen los art\u00edculos constitucionales 1\u00ba y 2\u00ba. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su opini\u00f3n no se vulneran los derechos al m\u00ednimo vital, al trabajo y a la ubicaci\u00f3n laboral de vendedores informales, ya que la Corte ha se\u00f1alado que \u201ca los particulares no le es posible exigir el reconocimiento de derechos sobre el espacio p\u00fablico, como quiera que se trata de un bien inalienable, imprescriptible e inembargable, cuya caracter\u00edstica definitoria se refleja en la imposibilidad de que las personas pretendan ingresar a su patrimonio derechos reales sobre este\u201d. \u00a0<\/p>\n
Determina que no se desconoce el debido proceso atendiendo que las disposiciones acusadas se deben analizar de manera sistem\u00e1tica con las dem\u00e1s normas del C\u00f3digo de Polic\u00eda. Destaca que la medida de destrucci\u00f3n o decomiso del bien solo procede cuando el comportamiento haya ocurrido dos o m\u00e1s veces, adem\u00e1s que en los art\u00edculos 179, 180 y 192 se establecen unos criterios a seguir en la medida correctiva de decomiso, multa y destrucci\u00f3n, respectivamente. Igualmente, refiere que los art\u00edculos 213 a 221 del Estatuto consagran el proceso \u00fanico de polic\u00eda que rige para las actuaciones adelantadas en el marco de esa ley. \u00a0<\/p>\n
Afirma que la norma impugnada exige un supuesto previo de ilegalidad de la ocupaci\u00f3n que no puede crear expectativas de adquisici\u00f3n de derechos con fundamento en las cuales se pretenda aducir la aplicaci\u00f3n del principio de confianza leg\u00edtima, porque \u201cresulta improcedente alegar su aplicaci\u00f3n para convalidar comportamientos contrarios a la convivencia ciudadana en detrimento del inter\u00e9s general, a sabiendas que se encuentran prohibidos y son contrarios a las normas jur\u00eddicas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Colige que pese a que el par\u00e1grafo de la norma demandada incluido en el tr\u00e1mite legislativo no fue acogido en el texto normativo definitivo, dicha actuaci\u00f3n no conlleva desconocimiento alguno de la obligaci\u00f3n del Estado de reconocer e implementar programas o pol\u00edticas p\u00fablicas para subsanar la problem\u00e1tica relacionada con los vendedores informales, por lo que no se puede deducir una configuraci\u00f3n de omisi\u00f3n legislativa relativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ministerio de Defensa Nacional. Insta un pronunciamiento inhibitorio o en subsidio de exequibilidad de los apartes impugnados. Respecto de la petici\u00f3n de inhibici\u00f3n se\u00f1ala que la demanda carece de los requisitos de claridad, certeza y pertinencia, sin embargo, estos argumentos se desarrollan sobre el art\u00edculo 1638 del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al primer cargo determina que no se elabor\u00f3 correctamente ante la falta de suficiencia argumentativa e imprecisi\u00f3n conceptual, destacando que \u201cno se puede desnaturalizar la destinaci\u00f3n del espacio p\u00fablico y transmutar la postulaci\u00f3n de su disponibilidad habilitada para todos\u201d. Sobre el segundo cargo sostiene que no se advierte transgresi\u00f3n a los derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo, limit\u00e1ndose a transcribir jurisprudencia constitucional sobre la preservaci\u00f3n del espacio p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Polic\u00eda Nacional. Estima que se debe declarar la exequibilidad de las normas examinadas. Rese\u00f1a que la Ley 1801 de 2016 tiene una esencia preventiva a favor de la convivencia como consta en el art\u00edculo 1\u00ba. Sobre el primer cargo refiere que regular las situaciones requeridas para la convivencia ciudadana no necesariamente \u201csignifica un esguince a la dignidad humana sino todo lo contrario, al colmar de garant\u00edas a todos los ocupantes eventuales del espacio p\u00fablico de facilidades de desplazamiento, se est\u00e1 preservando la calidad de vida en el \u00e1mbito individual y colectivo\u201d. Aclara que la ocupaci\u00f3n indebida del espacio p\u00fablico no es un comportamiento que se predique exclusivamente de los vendedores informales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera que la regulaci\u00f3n del espacio p\u00fablico no implica per se el desconocimiento del derecho al trabajo y al m\u00ednimo vital y, de ah\u00ed, desprende que el actor se equivoc\u00f3 al determinar los presuntos efectos de la ley, cuando la Corte ha establecido la obligaci\u00f3n de desarrollar pol\u00edticas p\u00fablicas en favor de quienes ejercen el comercio informal. Explica que el C\u00f3digo de Polic\u00eda busca establecer condiciones para la convivencia en el territorio nacional, propiciando el cumplimiento de los deberes y obligaciones, lo cual no obsta para que en la recuperaci\u00f3n del espacio p\u00fablico se desarrollen las pol\u00edticas p\u00fablicas correspondientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye que no se afecta la confianza leg\u00edtima en raz\u00f3n a que la norma tiene un periodo de 6 meses de pedagog\u00eda previo a su entrada en vigencia, lapso en el cual la administraci\u00f3n puede ejecutar pol\u00edticas tendientes a la reubicaci\u00f3n. \u00a0Indica que no se puede hacer referencia a una omisi\u00f3n legislativa relativa cuando el Constituyente defiri\u00f3 el reglamento del uso del suelo a los concejos municipales o distritales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Secretar\u00eda de Gobierno de Bogot\u00e1. Considera que la Corte se debe inhibir o declarar la exequibilidad de los apartes acusados. Respecto de la ineptitud de la demanda manifiesta que el actor no realiza una verdadera confrontaci\u00f3n entre el contenido real de las expresiones acusadas y los art\u00edculos constitucionales presuntamente vulnerados, sino que se limita a realizar apreciaciones sobre la aplicaci\u00f3n a casos concretos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto el cargo de violaci\u00f3n del Estado social de derecho se\u00f1ala que no est\u00e1 llamado a prosperar al partir de interpretaciones subjetivas del accionante, sin observar que la norma demandada protege el espacio p\u00fablico y fue proferida en la garant\u00eda de la primac\u00eda del inter\u00e9s general. En relaci\u00f3n con el derecho al trabajo, al m\u00ednimo vital y a la ubicaci\u00f3n laboral desprende que se debe desestimar, ya que la norma legal no regula el grupo poblacional de los vendedores informales sino las conductas violatorias de la integridad del espacio p\u00fablico, entre las que se incluyen tambi\u00e9n la disposici\u00f3n de basuras, instalaci\u00f3n de publicidad exterior visual y parqueo de veh\u00edculos en sitios no permitidos. \u00a0<\/p>\n
En alusi\u00f3n al derecho al debido proceso y a la confianza leg\u00edtima, indica que la tipificaci\u00f3n de la conducta, la sanci\u00f3n y el procedimiento a seguir en la disposici\u00f3n demandada, \u201ces un gran progreso para el logro de la recuperaci\u00f3n del espacio p\u00fablico. La imposici\u00f3n de medidas correctivas por parte de las autoridades de polic\u00eda, ante la verificaci\u00f3n de los comportamientos determinados como contravenciones, buscan hacer cesar estas conductas de manera m\u00e1s r\u00e1pida, sin necesidad del inicio de las actuaciones administrativas por las autoridades competentes\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed determina que no existe una omisi\u00f3n legislativa relativa debido a que la norma demandada fue proferida en observancia estricta de la facultad del legislativo de expedir regulaciones para lograr la prevalencia del inter\u00e9s general. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Alcald\u00eda de Medell\u00edn. Pide que se declare la exequibilidad al fundamentarse en la prevalencia del inter\u00e9s general, la libertad de locomoci\u00f3n y la libre movilidad y disfrute del espacio p\u00fablico. Agrega que las medidas examinadas tienen una finalidad constitucional, precisando que la afectaci\u00f3n del espacio p\u00fablico no necesariamente se mide por la magnitud del \u00e1rea ocupada, ya que en algunos casos el volumen y la forma de ocupaci\u00f3n hacen nugatorio el uso com\u00fan del espacio p\u00fablico.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios. Est\u00e1 conforme con la exequibilidad de los preceptos acusados al encontrar que la demanda parte de una premisa err\u00f3nea seg\u00fan la cual la ocupaci\u00f3n del espacio p\u00fablico para comercio informal es leg\u00edtima, cuando la jurisprudencia constitucional ha decantado que si bien se deben ofrecer alternativas para la reubicaci\u00f3n de los vendedores, ello no implica el reconocimiento de la legalidad del uso de las zonas. Aclara que el art\u00edculo demandado no tipifica como il\u00edcita dicha actividad y el par\u00e1grafo 3\u00ba solo aplica en casos de ocupaci\u00f3n indebida. Encuentra que el texto normativo no pretende la intangibilidad del espacio p\u00fablico sino que se determinen cu\u00e1les conductas pueden realizarse y se garantice el ejercicio racional de las mismas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Instituciones acad\u00e9micas\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Universidad del Rosario. Estima que la Corte debe declarar la exequibilidad condicionada de los preceptos acusados, esto es, en el entendido que se deben dise\u00f1ar e implementar pol\u00edticas p\u00fablicas con el fin de proteger los derechos de los trabajadores informales, ya que cualquier otra interpretaci\u00f3n atentar\u00eda contra el orden constitucional como la dignidad humana, el derecho al trabajo y el precedente fijado por la Corte.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierte la evidente tensi\u00f3n entre el deber del Estado de proteger la integridad del espacio p\u00fablico y su destinaci\u00f3n al uso com\u00fan, respecto al derecho de los vendedores informales a la dignidad humana, trabajo y m\u00ednimo vital, para lo cual encuentra necesario realizar un test de proporcionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su entender, las conclusiones de dicho juicio deben dirigirse a que: i) las normas demandadas tienen un objetivo constitucionalmente v\u00e1lido como es la integridad del espacio p\u00fablico; ii) aunque en principio son id\u00f3neas para la consecuci\u00f3n de dicho objetivo, ignoran la realidad laboral del pa\u00eds donde las ventas ambulantes son constantes y permanentes, constituy\u00e9ndose en la \u00fanica opci\u00f3n para satisfacer las necesidades b\u00e1sicas propias y del entorno familiar; iii) pese a ser necesaria la protecci\u00f3n del espacio p\u00fablico no se puede desconocer la realidad del trabajo informal, por lo que se impone establecer medidas menos gravosas como \u201cla reubicaci\u00f3n u opciones alternativas y colaterales a la misma\u201d; y iv) por consiguiente, las medidas acusadas no son proporcionadas porque desconocen que las personas dedicadas al comercio informal no pueden ser privadas de sus medios de subsistencia, sin que el Estado les ofrezca medios adicionales para satisfacer sus necesidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Universidad Santo Tom\u00e1s. Solicita que se declare la inexequibilidad de la preceptiva impugnada al desconocer la realidad social y econ\u00f3mica de los vendedores informales que los coloca en la imposibilidad de acceder a un empleo formal, que conlleva a la vulneraci\u00f3n de la cl\u00e1usula de Estado social y democr\u00e1tico de derecho, as\u00ed como de los principios y fines superiores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En torno al derecho al trabajo estima que las normas examinadas desatienden las condiciones de desempleo que obligan a los trabajadores informales a ocupar el espacio p\u00fablico ante la ausencia de oportunidades laborales que debe garantizar el Estado en orden a las obligaciones del art\u00edculo 23 de la Declaraci\u00f3n Universal de los Derechos Humanos, el art\u00edculo 6\u00ba del PIDESC y las Recomendaciones de la OIT. \u00a0<\/p>\n
Comparte el argumento seg\u00fan el cual las disposiciones examinadas infringen el derecho al debido proceso y a la confianza leg\u00edtima, atendiendo los lineamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la jurisprudencia de este Tribunal. Por \u00faltimo, afirma la existencia de una omisi\u00f3n legislativa relativa, toda vez que se no se incorpor\u00f3 un contenido normativo que modulara la aplicaci\u00f3n de las medidas establecidas y no se tuvieron en cuenta las condiciones de vulnerabilidad en que se encuentran los vendedores informales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Universidad Externado de Colombia9. Interviene para solicitar a la Corte que declare inexequibles las normas impugnadas en tanto afectan la dignidad humana, la igualdad material y la confianza leg\u00edtima del grupo poblacional al cual est\u00e1n dirigidas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resalta que no se pretende el amparo de una ilegalidad, sino la b\u00fasqueda de un mecanismo para evitar que los preceptos cuestionados agraven la condici\u00f3n de vulnerabilidad de quienes subsisten de la informalidad laboral, cuya protecci\u00f3n es un imperativo a cargo de las autoridades p\u00fablicas. Coincide con el demandante en la ausencia de medidas compensatorias sobre los da\u00f1os causados a los vendedores informales mediante las disposiciones demandadas. \u00a0<\/p>\n
Considera que se cumplen los presupuestos para que se materialice el principio de confianza leg\u00edtima toda vez que: i) existe una necesidad de preservar un inter\u00e9s p\u00fablico como es la estabilidad econ\u00f3mica de un sector vulnerable, cuyos derechos no podr\u00edan ser marginalizados por una disposici\u00f3n legal que vulnere los principios de razonabilidad y proporcionalidad; ii) la administraci\u00f3n ha asumido una postura hist\u00f3ricamente pasiva respecto de los vendedores informales que desarrollan su actividad econ\u00f3mica en el espacio p\u00fablico, raz\u00f3n por la cual la expedici\u00f3n de una norma que pretenda sancionar dicha realidad infringe la buena fe constitucional; y iii) lo anterior hace necesario que se promueva un r\u00e9gimen de transici\u00f3n que ampare a los individuos afectados, sin que se desconozca la finalidad del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia, de preservar, proteger y recuperar el espacio de uso p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Organizaciones privadas y ciudadan\u00eda\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dejusticia. Solicita la exequibilidad condicionada de las normas cuestionadas, es decir, bajo el entendido que se supediten al cumplimiento previo de acciones gubernamentales encaminadas a la garant\u00eda de los derechos al m\u00ednimo vital, al trabajo y a la confianza leg\u00edtima de los comerciantes informales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, solicit\u00f3 integrar unidad normativa con el numeral 1\u00ba y el par\u00e1grafo 2 (parcial) del art\u00edculo 92 de la Ley 1801 de 2016, al considerar que comparten al menos dos elementos que la justifican: \u201ci) contemplan medidas sancionatorias encaminadas a cumplir el deber constitucional de recuperaci\u00f3n del espacio p\u00fablico; y ii) ninguna de las dos normas tienen en cuenta el impacto negativo que se derivar\u00eda de su aplicaci\u00f3n en contra de los vendedores informales\u201d. \u00a0<\/p>\n
Encuentra que ambas normas incurrieron en omisi\u00f3n legislativa relativa al no tener en cuenta a los vendedores informales. Desprende del texto aprobado (art\u00edculo 140) una omisi\u00f3n clara y voluntaria del legislador que excluye todo trato diferencial de los vendedores informales por las autoridades administrativas, lo cual supone el desconocimiento del derecho a la igualdad material. En tal sentido, se\u00f1ala que las disposiciones demandadas omiten mitigar el impacto de las consecuencias jur\u00eddicas en los trabajadores informales. \u00a0<\/p>\n
Considera que el atender la vulnerabilidad de esta poblaci\u00f3n es una condici\u00f3n fundamental a efectos de poder armonizar una apropiada administraci\u00f3n del espacio p\u00fablico con los postulados constitucionales. A\u00f1ade que \u201cse evidencia \u00a0la prevalencia de un enfoque de gesti\u00f3n del espacio p\u00fablico en el que se sanciona a los vendedores informales por el no cumplimiento de la regulaci\u00f3n, sin considerar los factores de marginalidad social y de precariedad que pesa sobre las personas dedicadas al comercio informal. En consecuencia, (\u2026) la omisi\u00f3n de estas condiciones imposibilita la armonizaci\u00f3n de las normas demandas con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al desconocer sus derechos de dignidad humana (art. 1\u00ba CP.) e igualdad material (art. 13 CP.)\u201d. \u00a0<\/p>\n
Asevera que los preceptos acusados criminalizan de forma autom\u00e1tica las actividades de subsistencia de los vendedores informales, pretermitiendo la calidad de sujetos de especial protecci\u00f3n por su condici\u00f3n de vulnerabilidad econ\u00f3mica, sin que se advierta una justificaci\u00f3n suficiente para el establecimiento de medidas policiales discriminatorias que desconocen la jurisprudencia constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que el condicionamiento de las medidas cuestionadas \u201cno implica el desarrollo en todos los sitios que integran el concepto de espacio p\u00fablico, sino prioritariamente en sitios de mayor din\u00e1mica comercial. Sin embargo, en el ejercicio de las facultades de polic\u00eda, incluido el poder de polic\u00eda ejercido por el Congreso de la Rep\u00fablica, s\u00ed se impone la observancia del principio de solidaridad y dignidad humana frente a los grupos sociales vulnerables\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, estima que la aplicaci\u00f3n autom\u00e1tica de las disposiciones acusadas infringe los derechos al m\u00ednimo vital, trabajo y confianza leg\u00edtima de los vendedores informales debido a que no otorgan alternativas econ\u00f3micas; por el contrario, agravan su situaci\u00f3n sancion\u00e1ndolos econ\u00f3micamente y destruyendo las herramientas con las que se procuran condiciones m\u00ednimas de vida. Tambi\u00e9n asevera que se conculca el principio de la confianza leg\u00edtima, puesto que \u201cno se tienen en cuenta las expectativas que la administraci\u00f3n ha contribuido a generar en estos ciudadanos de que su situaci\u00f3n no ser\u00e1 cambiada de forma violenta y de ser as\u00ed, deber\u00eda ser imperativo ofrecerles alternativas econ\u00f3micas adecuadas\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. La Asociaci\u00f3n de vendedores informales de productos varios -Asovenpro- coadyuv\u00f3 la demanda al considerar que los preceptos acusados vulneran los principios y fines del Estado social de derecho, as\u00ed como los derechos al trabajo, m\u00ednimo vital y ubicaci\u00f3n laboral, al presentarse una omisi\u00f3n legislativa relativa que genera una desprotecci\u00f3n a los vendedores informales. Enfatiza que se est\u00e1 facultando a la Polic\u00eda para \u201cusar el poder y donde se presta para hurtar la mercanc\u00eda y violar los derechos fundamentales de personas de la tercera edad, mujer cabeza de familia y discapacitados\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corporaci\u00f3n trabajando unidos por Bogot\u00e1 -Cortub- y otros10, as\u00ed como los se\u00f1ores Pedro Enrique Ferrin Ordo\u00f1ez11, Luis Alfonso Aguirre Vaquero12 y Luis Mario Gallo13, en similares escritos de intervenci\u00f3n, coadyuvaron la acci\u00f3n de inconstitucionalidad al estimar que las disposiciones atacadas impiden el uso del espacio p\u00fablico por los vendedores informales, conculcando el derecho al trabajo y al m\u00ednimo vital. Establecen que en la planeaci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas que pretenden la recuperaci\u00f3n del espacio p\u00fablico se debe tener en cuenta a dicho sector econ\u00f3mico de la poblaci\u00f3n. Adicionalmente, aseveran que se desconoce la situaci\u00f3n de vulnerabilidad de este grupo por la inestabilidad laboral que genera la realidad nacional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Asociaci\u00f3n de vendedores informales de M\u00e1rtires -Asovima- y otros14 as\u00ed como la Fundaci\u00f3n \u00e1rbol de vida -Fonarfu- y otro15, coadyuvaron la demanda en sus fundamentos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos. Resaltan que la regulaci\u00f3n adelantada en el distrito capital16 incorpora mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana en el proceso de adopci\u00f3n de programas integrales que permitan dar alternativas de soluci\u00f3n a la situaci\u00f3n de los vendedores informales; sin embargo, destacan que el mismo no es efectivo y, en esa medida, se han incrementado las acciones de tutela ante los desalojos efectuados en la localidad de Chapinero, la zona peatonal de la calle 72 y la Secretar\u00eda Distrital de Educaci\u00f3n en la calle 26.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. La Asociaci\u00f3n de trabajadores independientes -ATI- coadyuv\u00f3 los argumentos de la demanda al no haberse armonizado los derechos enfrentados, ni aplicado la jurisprudencia constitucional sobre el espacio p\u00fablico. Afirma que una supresi\u00f3n de la actividad comercial en las calles no produce soluciones duraderas, por cuanto esta actividad se origina en problemas estructurales socio econ\u00f3micos que no desaparecen por el hecho de prohibirla. Manifiesta que se debe propender por un ejercicio conciliador del doble derecho de las personas a trabajar en esas zonas y a utilizarlas para otros fines como la movilidad, en el cual se cuente con la participaci\u00f3n de los afectados previo a la adopci\u00f3n de medidas coercitivas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Comit\u00e9 distrital de vendedores informales17 coadyuv\u00f3 la petici\u00f3n de inconstitucionalidad reiterando los t\u00e9rminos de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El se\u00f1or F\u00e9lix Arturo Palacios Arenas solicit\u00f3 la inexequibilidad de las normas acusadas debido a que en su aprobaci\u00f3n no se tuvo en cuenta la jurisprudencia constitucional sobre espacio p\u00fablico y deberes sociales del Estado, ni las opiniones de sus destinatarios (8 millones de personas). Estima que se legalizaron y legitimaron \u201clos abusos, extralimitaciones y atropellos por parte de los policiales contra los vendedores ambulantes\u201d. Encuentra regresivo este C\u00f3digo en materia de DESC al criminalizar el trabajo de un sector vulnerable de la poblaci\u00f3n que es l\u00edcito como lo estableci\u00f3 la sentencia T-772 de 2003.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El se\u00f1or Augusto Alfonso Ocampo Camacho18 coadyuv\u00f3 la demanda de inconstitucionalidad al considerar que bajo el principio de la confianza la administraci\u00f3n est\u00e1 obligada a respetar las expectativas leg\u00edtimas sobre una situaci\u00f3n que se modifica de forma intempestiva. Refiere que la problem\u00e1tica que afecta a los vendedores ambulantes se encauza dentro de los presupuestos del estado de cosas inconstitucional que, a su juicio, debe ser declarado en el presente pronunciamiento. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El se\u00f1or Juan Pablo Cardona Gonz\u00e1lez coadyuv\u00f3 la acci\u00f3n de inconstitucionalidad al estimar que la destrucci\u00f3n de bienes de los vendedores informales es una medida que transgrede el principio de racionalidad y proporcionalidad punitiva. Aunado a ello, encuentra que las multas establecidas son desproporcionadas e impagables para esas personas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El se\u00f1or Luis Enrique Rubiano coadyuv\u00f3 la demanda de la referencia sin expresar argumentos adicionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Fundaci\u00f3n \u00e1rbol fuente de vida19 manifiesta su apoyo a la demanda de la referencia y expone los atropellos que padece la comunidad de vendedores informales a manos del Gobierno distrital y la Polic\u00eda Metropolitana de Bogot\u00e1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico solicita la declaraci\u00f3n de exequibilidad de la contravenci\u00f3n incluida en el numeral 4 del art\u00edculo 140 del C\u00f3digo de Polic\u00eda y Convivencia debido a que se encuentra autorizada por el art\u00edculo 82 superior, y declarar la inexequibilidad\u00a0 de los par\u00e1grafos 2\u00ba (numeral 4) y 3\u00ba demandados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que no existe una omisi\u00f3n legislativa relativa sino que el Congreso decidi\u00f3 regular la ocupaci\u00f3n del espacio p\u00fablico d\u00e1ndole el car\u00e1cter de contravenci\u00f3n y contemplando medidas correctivas en virtud de las deliberaciones propias del proceso legislativo. La vista fiscal manifest\u00f3 que \u201caun cuando fuese cierto que la norma acusada, de la forma en que est\u00e1 redactada, en realidad perjudica a un grupo poblacional espec\u00edfico, esta no ser\u00eda raz\u00f3n suficiente y necesaria para sostener que se configur\u00f3 una omisi\u00f3n legislativa relativa, pues del relato del mismo actor se constata, muy por el contrario, que el legislador efectivamente consider\u00f3 la situaci\u00f3n de este grupo poblacional y voluntariamente decidi\u00f3 excluir el par\u00e1grafo pertinente incluido en el entonces proyecto de ley, y esto con el fin de no limitar y mantener intacta la potestad de las autoridades locales de establecer las pol\u00edticas p\u00fablicas sobre la recuperaci\u00f3n del espacio p\u00fablico de acuerdo con la realidad sociopol\u00edtica de cada regi\u00f3n, as\u00ed como en atenci\u00f3n a la situaci\u00f3n particular que enfrente cada entidad territorial\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, la Procuradur\u00eda coincide en solicitar la inexequibilidad de las sanciones revisadas, advirtiendo que el decomiso definitivo o la destrucci\u00f3n de los bienes afectan de manera inadmisible el patrimonio de los vendedores ambulantes, dej\u00e1ndolos en una situaci\u00f3n m\u00e1s gravosa que aquella que dio origen a la informalidad de la actividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asevera que dichas medidas legislativas no resultan apropiadas para proteger el espacio p\u00fablico, puesto que desconocen la condici\u00f3n de marginaci\u00f3n, debilidad e indefensi\u00f3n de las personas que trabajan en ese espacio, lo cual tambi\u00e9n se opone al deber que tiene el Estado de garantizarles una igualdad real y efectiva. \u00a0<\/p>\n
Desprende que las disposiciones atacadas \u201cson desproporcionadas y que en lugar de remediar el problema social de la ocupaci\u00f3n del espacio p\u00fablico con ocasi\u00f3n de comercio informal lo exacerban\u201d. De esta forma, determina la afectaci\u00f3n del derecho a la propiedad, lo que a su vez impide el ejercicio del derecho al trabajo. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0PETICI\u00d3N DE AUDIENCIA P\u00daBLICA \u00a0<\/p>\n
La Corte en providencia del 17 de febrero de 2017 dispuso no acceder a la solicitud de audiencia p\u00fablica formulada por el accionante el 03 de febrero, por no encontrarla pertinente ni necesaria para el momento de la presentaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
1.- \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241-4 de la Carta Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
2.- Aptitud de la demanda y no procedencia de la integraci\u00f3n normativa \u00a0<\/p>\n
Algunos de los intervinientes como el Ministerio de Defensa y la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 han solicitado a la Corte que se inhiba de fallar, por cuanto la demanda no cumple con las condiciones establecidas en la ley y en la jurisprudencia constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. Como se dijo, el accionante considera que la aplicaci\u00f3n de las medidas correctivas previstas en la norma censurada, desconocen los principios del Estado social de derecho, la dignidad humana, los fines esenciales del Estado, la efectividad de derechos, la participaci\u00f3n y el orden justo, as\u00ed como los derechos a la protecci\u00f3n especial de los sujetos vulnerables, al trabajo, al debido proceso, a la confianza leg\u00edtima y a la ubicaci\u00f3n laboral de personas en edad de trabajar, garant\u00edas consagradas en los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 13, 25, 29 y 54 de la Carta Pol\u00edtica. Ello con fundamento en que: \u00a0<\/p>\n
-Se desconocen los fines del Estado Social de Derecho al establecer una carga en su concepto desproporcionada en contra de los comerciantes informales, a quienes ponen en una posici\u00f3n de contraventores de las normas de polic\u00eda; acarreando una multa, el decomiso de los productos y la destrucci\u00f3n de sus bienes. \u00a0<\/p>\n
-Se infringen los derechos al trabajo, al m\u00ednimo vital y a la ubicaci\u00f3n laboral, adem\u00e1s de las obligaciones estatales de protecci\u00f3n en todas sus modalidades (arts. 25 y 54 superiores), porque al prohibir la ocupaci\u00f3n del espacio p\u00fablico por los vendedores informales estos quedan sujetos a multas, decomisos y destrucci\u00f3n de bienes. \u00a0<\/p>\n
-Se vulnera el debido proceso y el principio de la confianza leg\u00edtima, puesto que al tipificar la actividad de los vendedores informales como una contravenci\u00f3n, se les hace acreedores de sanciones pecuniarias, decomisos y destrucci\u00f3n de bienes, sin que previamente se agote el debido proceso administrativo a efectos de garantizar el goce efectivo de los derechos constitucionales y evitar una carga desproporcionada, m\u00e1xime cuando las personas se encuentran en circunstancias de vulnerabilidad. \u00a0<\/p>\n
-Se incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n legislativa relativa por vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 25, 29, 54 y 93 de la Constituci\u00f3n. Explic\u00f3 que durante el tr\u00e1mite del proyecto de ley se present\u00f3 un cambio durante la conciliaci\u00f3n del proceso legislativo cuando se suprimi\u00f3 el par\u00e1grafo 4\u00ba, en su momento incluido por la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, el cual se\u00f1alaba que \u201clos alcaldes distritales y municipales deber\u00e1n dise\u00f1ar e implementar pol\u00edticas p\u00fablicas para proteger el derecho al trabajo de las personas que dependan de la actividad informal, reubic\u00e1ndolos en sitios donde puedan desarrollar su actividad de manera permanente, sin causarles da\u00f1os a los \u00fanicos bienes de subsistencia que tienen a su disposici\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el actor la ley debi\u00f3 incluir una protecci\u00f3n especial de esta poblaci\u00f3n vulnerable, propendiendo por el dise\u00f1o e implementaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas adecuadas para proteger el derecho al trabajo, a la reubicaci\u00f3n y a la propiedad de sus bienes. Tal omisi\u00f3n representa el desconocimiento de la realidad social y econ\u00f3mica del pa\u00eds, que ha visto como a trav\u00e9s de los a\u00f1os el fen\u00f3meno de las ventas informales en el espacio p\u00fablico se ha incrementado como resultado de la falta de oportunidades laborales, circunstancia que en su opini\u00f3n obliga a un gran n\u00famero de ciudadanos a garantizar bajo su cuenta y riesgo una fuente de ingresos para solventar sus necesidades b\u00e1sicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n procedi\u00f3 a desarrollar los presupuestos para la configuraci\u00f3n del cargo por omisi\u00f3n legislativa relativa, concluyendo que no solo se incumpli\u00f3 la l\u00ednea jurisprudencial trazada por la Corte, sino que se incurre en la violaci\u00f3n de compromisos y acuerdos internacionales que vinculan al Estado colombiano.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. Al respecto, debe se\u00f1alarse que en forma pac\u00edfica y contin\u00faa esta Corporaci\u00f3n ha explicado que las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir con unos requisitos m\u00ednimos a partir de los cuales resulte posible una confrontaci\u00f3n entre la norma impugnada y las disposiciones superiores presuntamente violadas; sin el cumplimiento de esta condici\u00f3n el Tribunal no contar\u00e1 con los elementos necesarios para adoptar una decisi\u00f3n de m\u00e9rito en virtud de la cual resolver\u00e1 sobre la permanencia en el ordenamiento jur\u00eddico del precepto atacado, decisi\u00f3n que tendr\u00e1 efectos erga omnes y har\u00e1 tr\u00e1nsito a cosa juzgada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El an\u00e1lisis que precede a la admisi\u00f3n de una demanda de inconstitucionalidad ha llevado a la Corte a decantar una l\u00ednea jurisprudencial en la cual ha ponderado entre el derecho que tienen los ciudadanos a ejercer la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad (C. Pol. art. 40.6) y el deber que tiene el Tribunal de resolver atendiendo a razones jur\u00eddicas aptas para, seg\u00fan el caso, expulsar una norma del ordenamiento jur\u00eddico (C. Pol. art. 241). Al mismo tiempo, la Corte ha ponderado entre el principio pro actione y el deber de los ciudadanos de motivar adecuadamente las peticiones formuladas ante las autoridades. \u00a0<\/p>\n
Este deber no significa una carga desproporcionada ni una obligaci\u00f3n de conocer sobre t\u00e9cnicas jur\u00eddicas especializadas; la Corte se limita a requerir del interesado una exposici\u00f3n que de manera simple aporte elementos relacionados con: (i) el objeto demandado, \u00a0(ii) el concepto de la violaci\u00f3n, \u00a0y (iii) la raz\u00f3n por la cual es competente20. \u00a0<\/p>\n
El concepto de violaci\u00f3n est\u00e1 referido a la exposici\u00f3n de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma de rango constitucional es vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. El actor tiene el deber de concretar los cargos que formula contra las disposiciones acusadas, siendo necesario que exponga los elementos del texto constitucional que siendo relevantes resultan vulnerados por las normas impugnadas21. \u00a0<\/p>\n
Al presentar el concepto de violaci\u00f3n, el actor debe exponer razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes. La Corte refiri\u00e9ndose al contenido de los argumentos aptos para incoar la acci\u00f3n de inconstitucionalidad ha expresado que la claridad est\u00e1 relacionada con el deber de seguir un hilo conductor en la argumentaci\u00f3n que permita comprender el contenido de la demanda; la certeza con la existencia de una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente; la especificidad con la demostraci\u00f3n sobre la manera como la disposici\u00f3n acusada vulnera la Carta Pol\u00edtica; la pertinencia de los motivos significa que el reproche formulado debe estar fundado en el contenido de la norma superior al compararlo con el del precepto atacado; y la suficiencia est\u00e1 relacionada con la necesidad de exponer todos los elementos aptos para que la Corte pueda iniciar el estudio correspondiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. En el presente caso, a lo largo de los 50 folios que integran el escrito de demanda, el accionante se\u00f1ala los textos normativos que censura por inconstitucionales, como tambi\u00e9n aquellos de jerarqu\u00eda superior que considera violados, aportando la argumentaci\u00f3n necesaria para que la Corte pueda habilitar el juicio respectivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las expresiones demandadas tipifican una contravenci\u00f3n relacionada con la ocupaci\u00f3n del espacio p\u00fablico en violaci\u00f3n de las normas vigentes, conducta a la cual le fue se\u00f1alada como consecuencia una multa y en caso de reincidencia el decomiso o la destrucci\u00f3n del bien con que se incurra en el hecho. Para el demandante, en este caso el legislador vulnera lo dispuesto en la Carta en materia de dignidad humana, solidaridad, igualdad, trabajo, debido proceso y propiedad, por cuanto las medidas dispuestas impiden a los vendedores informales ejercer sus actividades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es decir, la controversia jur\u00eddica planteada ubica a un lado los textos tachados de inconstitucionalidad y en el otro los derechos que desde la Constituci\u00f3n protegen a las personas que ejercen el comercio informal vali\u00e9ndose para ello del espacio p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La confrontaci\u00f3n normativa planteada por el demandante y soportada en argumentos claros y ciertos presta m\u00e9rito para que la Corporaci\u00f3n avance en el examen de los textos objetados como inconstitucionales. La exposici\u00f3n es clara porque pone en evidencia la confrontaci\u00f3n entre el derecho al espacio p\u00fablico (C. Pol. art\u00edculo 82) y los derechos de los vendedores informales (C. Pol. art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 13, 25, 29 y 54). Los motivos de la demanda son ciertos, ya que objetivamente se puede verificar la controversia entre normas de estirpe superior y otras de jerarqu\u00eda legal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, las razones que expone son espec\u00edficas, porque de ellas se puede establecer la controversia entre el art\u00edculo 82 superior y la prohibici\u00f3n para ejercer el comercio en \u00e1reas consideradas de espacio p\u00fablico, como lo prev\u00e9 el art\u00edculo 140.4 del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia. La pertinencia de los argumentos se demuestra mediante el cotejo planteado entre los derechos de los vendedores ambulantes (C. Pol. art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 13, 25, 29 y 54) y las restricciones impuestas con la norma objeto de censura.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, las razones son suficientes porque, como se ha expuesto, generan duda sobre la exequibilidad de los segmentos atacados, debido a que en principio restringen el ejercicio de algunos derechos protegidos por el Constituyente, atendiendo que se establece la prohibici\u00f3n de ocupar el espacio p\u00fablico en violaci\u00f3n de las normas vigentes, previendo sanciones pecuniarias para quien incurra en las conductas all\u00ed tipificadas, as\u00ed como el decomiso o la destrucci\u00f3n de los bienes utilizados para dicha ocupaci\u00f3n cuando se verifique que el comportamiento ha ocurrido en dos o m\u00e1s ocasiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4. Entre los cargos formulados por el demandante aparece el relacionado con la presunta omisi\u00f3n legislativa relativa por no haber previsto la condici\u00f3n especial de los trabajadores informales y, con ello, la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el actor que el texto suprimido impon\u00eda al Gobierno Nacional la obligaci\u00f3n de reconocer e implementar programas o pol\u00edticas p\u00fablicas para hacer frente a la problem\u00e1tica del comercio informal, actividad que podr\u00eda resultar afectada con la recuperaci\u00f3n del espacio p\u00fablico. Este cargo \u00a0denominado omisi\u00f3n legislativa relativa lo funda en la ausencia de un contenido normativo que module la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 140 del C\u00f3digo, respecto de la poblaci\u00f3n que ejerce las ventas informales en el espacio p\u00fablico; lo cual violar\u00eda los art\u00edculos 25, 29, 54 y 93 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El actor, quien al mismo tiempo es Representante a la C\u00e1mara, se\u00f1ala que durante el tr\u00e1mite legislativo llegado el momento de conciliar los textos, en virtud de una solicitud presentada por los miembros del Senado de la Rep\u00fablica, fue suprimido el siguiente segmento: \u201cPar\u00e1grafo 4\u00ba. En relaci\u00f3n con el numeral 4 del presente art\u00edculo, cuando se trate de vendedores informales, el Gobierno Nacional y los Alcaldes distritales y municipales, atendiendo a los principios de concurrencia y subsidiariedad, dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, deber\u00e1n dise\u00f1ar e implementar pol\u00edticas p\u00fablicas para proteger el derecho al trabajo de las personas que dependan de la actividad informal, reubic\u00e1ndolos en sitios donde puedan desarrollar su actividad de manera permanente, sin causarle da\u00f1os a los \u00fanicos bienes de subsistencia que tienen a su disposici\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201c6.4.1. El control de constitucionalidad no solo procede sobre las acciones del legislador, sino tambi\u00e9n frente a sus omisiones. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, se entiende por omisi\u00f3n todo tipo de abstenci\u00f3n del legislador de disponer lo prescrito por la Constituci\u00f3n. Esta figura exige entonces que exista una norma en el Texto Superior que contemple el deber de expedir un preciso marco regulatorio y que dicho deber sea objeto de incumplimiento. Por esta raz\u00f3n, se ha se\u00f1alado que existe una omisi\u00f3n legislativa, cuando no se observa por el legislador una\u00a0obligaci\u00f3n de acci\u00f3n\u00a0expresamente se\u00f1alada por el Constituyente. (\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4.2. La jurisprudencia sobre la omisi\u00f3n legislativa relativa gir\u00f3 inicialmente alrededor del principio de igualdad, a partir de la consideraci\u00f3n seg\u00fan la cual el presupuesto\u00a0b\u00e1sico de dicha omisi\u00f3n consiste en que el legislador regula una materia, pero lo hace de manera imperfecta o incompleta, al no tener en cuenta todos aquellos supuestos que, por ser an\u00e1logos, deber\u00edan quedar incluidos en dicha regulaci\u00f3n. No obstante, desde una perspectiva m\u00e1s amplia, tambi\u00e9n se ha admitido que la omisi\u00f3n legislativa relativa ocurre cuando se deja de regular alg\u00fan supuesto que, en atenci\u00f3n a los mandatos previstos en el Texto Superior, tendr\u00eda que formar parte de la disciplina legal de una determinada materia. As\u00ed, por ejemplo, este Tribunal se ha referido a omisiones relativas vinculadas con la protecci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, independientemente del caso, la Corte ha insistido en que la configuraci\u00f3n de una omisi\u00f3n legislativa relativa requiere acreditar, en relaci\u00f3n con la materia objeto de regulaci\u00f3n, la existencia de un\u00a0imperativo constitucional\u00a0que exija regular el supuesto que se considera omitido. Ello es as\u00ed, porque cuando se acredita su ocurrencia se produce una sentencia aditiva, la cual cumple no solo un\u00a0papel ablatorio, consistente en poner de manifiesto y neutralizar la inconstitucionalidad causada por la omisi\u00f3n, sino tambi\u00e9n un\u00a0papel reconstructivo, orientado a incorporar la norma faltante para que la disposici\u00f3n incompleta resulte a tono con la Constituci\u00f3n. (\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4.3. En desarrollo de lo expuesto,\u00a0para efectos de proceder al examen de constitucionalidad de la disposici\u00f3n impugnada, por el hecho de haber incurrido el Congreso de la Rep\u00fablica en omisi\u00f3n legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el cumplimiento de ciertas condiciones,\u00a0a saber: (i) la existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jur\u00eddicas aquellos casos que, por ser asimilables, ten\u00edan que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o en general, que el precepto omita incluir un ingrediente o condici\u00f3n que, de acuerdo con el Texto Superior, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusi\u00f3n de los casos o ingredientes carezca de un principio de raz\u00f3n suficiente; (iv) que en los casos de exclusi\u00f3n la falta de justificaci\u00f3n y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisi\u00f3n sea el resultado de la inobservancia de un\u00a0deber espec\u00edfico\u00a0impuesto directamente por el Constituyente al legislador.\u201d22\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para determinar la presencia de una omisi\u00f3n legislativa relativa se debe verificar si est\u00e1n en principio expuestas las razones de las cinco condiciones establecidas por la jurisprudencia. Al efecto el actor expuso:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) la norma sobre la cual se predica la omisi\u00f3n, como es el dispositivo acusado; (ii) omite incluir ingredientes esenciales para armonizar el dispositivo con la Constituci\u00f3n, por cuanto no tuvo en cuenta la situaci\u00f3n de los vendedores informales en orden a hacer una distinci\u00f3n a favor de ese grupo que materializara las reglas jurisprudenciales; (iii) el legislador excluy\u00f3 a un sector social de los beneficios reconocidos jurisprudencialmente por la Corte, sin aportar motivos convincentes o suficientes para hacerlo, trayendo a colaci\u00f3n la manera como se dio la supresi\u00f3n del par\u00e1grafo 4\u00ba durante el tr\u00e1mite legislativo, con lo cual desprende que se agrav\u00f3 la situaci\u00f3n de vulnerabilidad que padece dicha poblaci\u00f3n; (iv) la exclusi\u00f3n de los comerciantes informales gener\u00f3 una situaci\u00f3n de desigualdad negativa, cuando el legislador pudo haber establecido una salvedad que permitiera matizar la aplicaci\u00f3n de la norma respecto de las ventas informales; y (v) finalmente el legislador omiti\u00f3 el deber de legislar sobre la necesaria reubicaci\u00f3n de los vendedores informales, quienes en cumplimiento de pol\u00edticas p\u00fablicas deben ser tratados de manera tal que se garantice su m\u00ednimo vital, el debido proceso, la confianza leg\u00edtima y el derecho al trabajo en condiciones dignas. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.5. En suma, considera la Sala que el demandante cumpli\u00f3 satisfactoriamente con los requerimientos necesarios para que la Corte pueda dar tr\u00e1mite al examen de constitucionalidad de los textos impugnados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.6. No procedencia de la integraci\u00f3n normativa \u00a0<\/p>\n
En su intervenci\u00f3n DeJusticia solicit\u00f3 a la Corte integrar unidad normativa del texto demandado con el numeral 1\u00ba y el par\u00e1grafo 2 (parcial) del art\u00edculo 92 de la Ley 1801 de 2016, al considerar que comparten al menos dos elementos que la justifican: \u201ci) contemplan medidas sancionatorias encaminadas a cumplir el deber constitucional de recuperaci\u00f3n del espacio p\u00fablico; y ii) ninguna de las dos normas tienen en cuenta el impacto negativo que se derivar\u00eda de su aplicaci\u00f3n en contra de los vendedores informales\u201d. Estos textos prev\u00e9n: \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 92. COMPORTAMIENTOS RELACIONADOS CON EL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD QUE AFECTAN LA ACTIVIDAD ECON\u00d3MICA.\u00a0Los siguientes comportamientos relacionados con el cumplimiento de la normatividad afectan la actividad econ\u00f3mica y por lo tanto no deben realizarse: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Vender, procesar o almacenar productos alimenticios en los sitios no\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0permitidos o contrariando las normas vigentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0Quien incurra en uno o m\u00e1s de los comportamientos antes se\u00f1alados, ser\u00e1 objeto de la aplicaci\u00f3n de las siguientes medidas: \u00a0<\/p>\n
COMPORTAMIENTOS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
MEDIDA CORRECTIVA A APLICAR \u00a0\u00a0<\/p>\n
Numeral 1 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Multa General tipo 2; Destrucci\u00f3n de bien; suspensi\u00f3n temporal de actividad.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.6.1. Sobre la integraci\u00f3n de la unidad normativa como condici\u00f3n para adoptar una decisi\u00f3n, la Corte ha explicado: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn primer lugar, procede la integraci\u00f3n de la unidad normativa cuando un ciudadano demanda una disposici\u00f3n que, individualmente, no tiene un contenido de\u00f3ntico claro o un\u00edvoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposici\u00f3n que no fue acusada. En estos casos es necesario completar la proposici\u00f3n jur\u00eddica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio\u201d23. \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, se justifica la configuraci\u00f3n de la unidad normativa en aquellos casos en los cuales la disposici\u00f3n cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hip\u00f3tesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la integraci\u00f3n normativa procede cuando pese a no verificarse ninguna de las hip\u00f3tesis anteriores, la norma demandada se encuentra intr\u00ednsecamente relacionada con otra disposici\u00f3n que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad. En consecuencia, para que proceda la integraci\u00f3n normativa por esta \u00faltima causal, se requiere la verificaci\u00f3n de dos requisitos distintos y concurrentes: (1) que la norma demandada tenga una estrecha relaci\u00f3n con las disposiciones no cuestionadas que formar\u00edan la unidad normativa; (2) que las disposiciones no acusadas aparezcan, a primera vista, aparentemente inconstitucionales. \u00a0A este respecto, la Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que \u2018es leg\u00edtimo que la Corte entre a estudiar la regulaci\u00f3n global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulaci\u00f3n aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad\u2019\u201d24. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente sostiene que su petici\u00f3n tiene fundamento en la \u00faltima causal; sin embargo, a pesar del v\u00ednculo tem\u00e1tico que existe entre los textos demandados y los citados por DeJusticia, estima la Sala que en el presente caso las normas no acusadas, es decir, las pertenecientes al art\u00edculo 92 del C\u00f3digo, a primera vista no aparecen como inconstitucionales, ni se aprecia una relaci\u00f3n inescindible, siendo procedente un juicio aut\u00f3nomo y separado en el cual puedan valorarse argumentos espec\u00edficos relacionados con su exequibilidad. Por esta raz\u00f3n, la Corte considera que no hay m\u00e9rito para acceder a la solicitud del mencionado interviniente. \u00a0<\/p>\n
3. Problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de decisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La Corte deber\u00e1 determinar si el numeral 4 y los par\u00e1grafos 2 (numeral 4) y 3 del art\u00edculo 140 de la Ley 1801 de 2016, que establecen la prohibici\u00f3n de ocupar el espacio p\u00fablico en violaci\u00f3n de las normas vigentes y prev\u00e9n sanciones pecuniarias para quien incurra en las conductas tipificadas, como tambi\u00e9n el decomiso o la destrucci\u00f3n de los bienes cuando se verifique que el comportamiento ha ocurrido en dos o m\u00e1s ocasiones; desconocen los derechos constitucionales, as\u00ed como la jurisprudencia constitucional existente sobre los vendedores informales al exponerse como una medida catalogada por el accionante como desproporcionada que, adem\u00e1s, no incluye acciones afirmativas para este sector de la poblaci\u00f3n, infringiendo los principios del Estado social de derecho, la dignidad humana, la efectividad de los derechos, la participaci\u00f3n y el orden justo, la protecci\u00f3n especial de los sujetos vulnerables, el trabajo, el debido proceso, la confianza leg\u00edtima y ubicaci\u00f3n laboral de las personas en edad de trabajar (arts. 1\u00ba, 2\u00ba, 13, 25, 29 y 54 superiores). \u00a0<\/p>\n
Para solucionar el problema planteado la Sala: (i) precisar\u00e1 el contenido y el alcance de los preceptos demandados; (ii) determinar\u00e1 la protecci\u00f3n constitucional del espacio p\u00fablico, as\u00ed como a la adopci\u00f3n de acciones afirmativas y necesidad de una pol\u00edtica p\u00fablica inclusiva; (iii) har\u00e1 referencia a la problem\u00e1tica social y econ\u00f3mica de los vendedores informales; \u00a0(iv) explicar\u00e1 la armonizaci\u00f3n entre el derecho al espacio p\u00fablico y el derecho al trabajo de tales trabajadores; (v) llevar\u00e1 a cabo el test de proporcionalidad de la medida legislativa sometida a revisi\u00f3n, as\u00ed como analizar\u00e1 la presencia de una omisi\u00f3n legislativa relativa. \u00a0<\/p>\n
4. Origen del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia, y alcance de las normas demandadas \u00a0<\/p>\n
La Sala proceder\u00e1 a explicar el contenido de las normas parcialmente demandadas; sin embargo, antes de hacerlo har\u00e1 referencia al origen del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia, como tambi\u00e9n a los prop\u00f3sitos buscados por el legislador y a los medios jur\u00eddicos empleados para el logro de los mismos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. El proyecto de ley respectivo se present\u00f3 por el Gobierno Nacional ante las c\u00e1maras legislativas25, debido a que fue considerado una necesidad inaplazable originada en las notables limitaciones del C\u00f3digo derogado, estatuto que por el paso del tiempo, el cambio del contexto social y jur\u00eddico, las declaratorias de inexequibilidad y la aparici\u00f3n de nuevos hechos, fen\u00f3menos y circunstancias, resultaba muchas veces inaplicable por lo que requer\u00eda ser actualizado. \u00a0<\/p>\n
El Ejecutivo present\u00f3 el proyecto de Ley con el fin dotar al Estado de herramientas para conservar y favorecer la convivencia ciudadana, entendida como la interacci\u00f3n pac\u00edfica, respetuosa, din\u00e1mica y arm\u00f3nica entre las personas y el ambiente, en el marco del ordenamiento jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La elaboraci\u00f3n del C\u00f3digo estuvo precedida de una mesa de trabajo permanente instalada por el Gobierno Nacional, que sesion\u00f3 durante m\u00e1s de cinco (5) a\u00f1os, recogiendo observaciones de entidades estatales as\u00ed como las decisiones de los tribunales. Esta mesa estuvo conformada por delegados del Ministerio de Defensa Nacional, la Alta Consejer\u00eda Presidencial para la Seguridad y Convivencia, y la Polic\u00eda Nacional. Este grupo redact\u00f3 el texto que luego de algunas correcciones fue sometido al Congreso de la Rep\u00fablica y radicado como el proyecto de Ley n\u00famero 99 de 2014 (Senado) \u2013acumulado n\u00famero 145 (Senado)- , n\u00famero 256 (C\u00e1mara), denominado \u201cpor la cual se expide el C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia\u201d 27. \u00a0<\/p>\n
La iniciativa presentada por el Ejecutivo persigui\u00f3 los siguientes objetivos: (i) promover el ejercicio responsable de la libertad y los derechos; (ii) generar en las personas comportamientos favorables a la convivencia; (iii) aplicar medidas efectivas cuando se afecte o ponga en riesgo la convivencia; (iv) impulsar mecanismos alternativos para la soluci\u00f3n de diferencias y conflictos; (v) introducir medios de polic\u00eda que le permitan a las autoridades cumplir su labor; (vi) establecer un procedimiento de polic\u00eda expedito y respetuoso de las personas; y (vii) precisar las competencias de las autoridades de polic\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el Gobierno Nacional el proyecto respetaba el principio de legalidad y estaba basado en una construcci\u00f3n normativa apoyada en el siguiente tr\u00edpode: un supuesto de hecho, una consecuencia y un procedimiento \u00fanico de polic\u00eda. Dentro de esta l\u00f3gica se establec\u00edan medidas correctivas entendidas como acciones impuestas por las autoridades de polic\u00eda a toda persona que incurriera en comportamientos contrarios a la convivencia o el incumplimiento de los deberes espec\u00edficos. Estas medidas ten\u00edan por objeto disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia28. \u00a0<\/p>\n
Las medidas correctivas propuestas por el Ejecutivo fueron: la amonestaci\u00f3n, la participaci\u00f3n en programa o actividad pedag\u00f3gica de convivencia, la disoluci\u00f3n de reuni\u00f3n o actividad que involucre aglomeraci\u00f3n de p\u00fablico no complejas, la expulsi\u00f3n de domicilio, prohibici\u00f3n de ingreso a actividad que involucra aglomeraciones de p\u00fablico complejas o no, el decomiso, las multas generales o especiales, la construcci\u00f3n, cerramiento, reparaci\u00f3n o mantenimiento de inmueble, la inutilizaci\u00f3n de bienes y la destrucci\u00f3n de bienes, entre otras. \u00a0<\/p>\n
Como novedades y ventajas del nuevo estatuto el Gobierno Nacional se\u00f1al\u00f3: (i) la precisi\u00f3n de los comportamientos favorables y contrarios a la convivencia; (ii) las medidas correctivas cuentan con efectividad y se actualizan los montos de las multas, pretendi\u00e9ndose tambi\u00e9n la reparaci\u00f3n, restituci\u00f3n o correcci\u00f3n de la conducta; (iii) la precisi\u00f3n de las competencias de las autoridades de polic\u00eda y del \u00fanico procedimiento expedito y aut\u00f3nomo; (iv) la utilizaci\u00f3n de mecanismos alternativos de soluci\u00f3n de desacuerdos y conflictos, propendiendo por el desarrollo de una cultura ciudadana que privilegie las situaciones que afectan la convivencia; (v) la incorporaci\u00f3n de componentes de sensibilidad social y el reconocimiento de la diversidad y la coexistencia pac\u00edfica; (vi) el desarrollo de los comportamientos favorables y desfavorables a las reuniones, eventos y espect\u00e1culos, para permitir a las autoridades contar con herramientas que permitan garantizar la seguridad; y (vii) alinear el C\u00f3digo con la legislaci\u00f3n actual en materia de respeto por el medio ambiente y los animales, control a la miner\u00eda ilegal e incorporaci\u00f3n de medidas contra el hurto de celulares29. \u00a0<\/p>\n
Como resultado del trabajo parlamentario fue expedida la Ley 1801 de 2016, C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia, integrado por 243 art\u00edculos distribuidos en tres libros; el primero relacionado con el objeto del C\u00f3digo, su \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n, las bases de la convivencia y la autonom\u00eda de la Polic\u00eda Nacional; por su parte, el libro segundo refiere a la libertad, los derechos y deberes de las personas en materia de convivencia; y el libro tercero regula los medios de polic\u00eda, las medidas correctivas, las autoridades de polic\u00eda y las competencias, procedimientos y mecanismos alternativos de soluci\u00f3n de desacuerdos o conflictos. \u00a0<\/p>\n
4.2. El C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia aporta definiciones \u00fatiles para la soluci\u00f3n del presente caso. As\u00ed, el art\u00edculo 8\u00ba instituye los principios rectores a saber: vida y respeto a la dignidad humana, protecci\u00f3n y respeto a los derechos humanos, igualdad ante la ley, el debido proceso, la solidaridad, la soluci\u00f3n pac\u00edfica de las controversias, la proporcionalidad y razonabilidad, y la necesidad. En tanto el art\u00edculo 9\u00ba sobre el ejercicio de las libertades y derechos establece: \u201cLas autoridades garantizar\u00e1n a las personas que habitan o visitan el territorio colombiano, el ejercicio leg\u00edtimo de los derechos y las libertades constitucionales, con fundamento en su autonom\u00eda personal, autorregulaci\u00f3n individual y social\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. Las atribuciones estatales en materia policiva se ejercen mediante tres clases de facultades: (i) el poder de polic\u00eda, (ii) la funci\u00f3n de polic\u00eda, y (iii) la actividad de polic\u00eda. Cada una de estas competencias es ejercida por diferentes entidades del Estado, as\u00ed: el poder de polic\u00eda lo ejerce el Congreso de la Rep\u00fablica, de manera excepcional lo hacen las asambleas y los concejos; la funci\u00f3n de polic\u00eda es la gesti\u00f3n administrativa concreta de las autoridades de la rama ejecutiva; y la actividad de polic\u00eda es la que realiza el cuerpo de polic\u00eda para aplicar materialmente las medidas dispuestas en ejercicio del poder y la funci\u00f3n de polic\u00eda. Acerca de las acepciones que corresponden al concepto Polic\u00eda, entre ellas las de poder, funci\u00f3n y actividad, la Corte ha explicado: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn reiteradas oportunidades, esta Corporaci\u00f3n ha dicho que el concepto Polic\u00eda tiene por lo menos cuatro acepciones30, pues hace referencia al poder, a la funci\u00f3n de polic\u00eda, a la actividad a cargo de las autoridades de polic\u00eda y a la Polic\u00eda Nacional. Todos estos vocablos dirigidos a limitar en forma v\u00e1lida el ejercicio de derechos subjetivos para preservar y restablecer el orden p\u00fablico y asegurar la convivencia pac\u00edfica de la Naci\u00f3n. En efecto, el poder de polic\u00eda expresa la facultad estatal de expedir normas jur\u00eddicas generales, obligatorias y vinculantes que fijan reglas de conducta en el ejercicio de los derechos y libertades ciudadanas. A su turno, con la funci\u00f3n de polic\u00eda se busca concretar el poder de polic\u00eda, por lo que se ejercen competencias y atribuciones legales y constitucionales para hacer cumplir la ley. Para ello, la administraci\u00f3n tiene asignadas, de un lado, funciones de regulaci\u00f3n, en tanto que expide actos administrativos y reglamentos para ejecutar la ley y, de otro, acciones policivas. De otra parte, la actividad a cargo de las autoridades administrativas de polic\u00eda, est\u00e1 referida al ejercicio de un grupo de agentes p\u00fablicos a quienes corresponde ejecutar las \u00f3rdenes legales, administrativas y judiciales. Finalmente, el art\u00edculo 218 de la Constituci\u00f3n define a la Polic\u00eda Nacional como \u201cun cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Naci\u00f3n, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades p\u00fablicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz\u201d. De este modo, como bien lo explic\u00f3 esta Corporaci\u00f3n, mientras el poder de polic\u00eda lo ejercen, de manera general, el Congreso de la Rep\u00fablica y, en forma excepcional, el Presidente de la Rep\u00fablica, y la funci\u00f3n de polic\u00eda lo ejercen las autoridades de la rama ejecutiva como los inspectores y alcaldes, la actividad de polic\u00eda \u201ces ejercida por los miembros de la Polic\u00eda Nacional, que en cumplimiento de su obligaci\u00f3n de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades p\u00fablicas, aplican diversos medios leg\u00edtimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden p\u00fablico\u201d31\u201d32. \u00a0<\/p>\n
4.3.1. El art\u00edculo 11 define el poder de polic\u00eda como: \u201cla facultad de expedir las normas en materia de Polic\u00eda, que son de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de la Rep\u00fablica para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de su incumplimiento\u201d. De tal forma que el poder de polic\u00eda es entendido como la potestad de reglamentaci\u00f3n general, impersonal y abstracta del ejercicio de las libertades para el mantenimiento del orden p\u00fablico, atribuci\u00f3n que corresponde al Congreso y excepcionalmente al Presidente de la Rep\u00fablica en caso de guerra exterior, conmoci\u00f3n interior y emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, o que constituya grave calamidad p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los poderes subsidiarios de polic\u00eda podr\u00e1n ser ejercidos por las asambleas departamentales y el concejo distrital de Bogot\u00e1, y los residuales por los dem\u00e1s concejos distritales y municipales (arts. 12 y 13, C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia). Los gobernadores y alcaldes podr\u00e1n ejercer poder de polic\u00eda extraordinario para la prevenci\u00f3n del riesgo o ante situaciones de emergencia, seguridad y calamidad (art. 14).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El poder de polic\u00eda en el Estado de derecho cuenta con l\u00edmites impuestos desde la Constituci\u00f3n, particularmente a partir de los principios de dignidad humana, pluralismo, legalidad, prevalencia del inter\u00e9s general, igualdad, debido proceso, buena fe, transparencia, responsabilidad y, en general, teniendo en cuenta las previsiones del art\u00edculo 209 superior. Adem\u00e1s, los l\u00edmites al legislador en esta materia tambi\u00e9n est\u00e1n consagrados en tratados y convenios internacionales suscritos por Colombia para la protecci\u00f3n de los derechos humanos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.2. El art\u00edculo 16 del C\u00f3digo se refiere a la funci\u00f3n de polic\u00eda33: \u201cconsiste en la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del poder de polic\u00eda, mediante la expedici\u00f3n de reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia. Esta funci\u00f3n se cumple por medio de \u00f3rdenes de polic\u00eda\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.3.3. A su turno, precis\u00f3 el concepto de actividad de polic\u00eda34 en el art\u00edculo 20 del C\u00f3digo: \u201ces el ejercicio de materializaci\u00f3n de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Polic\u00eda Nacional, para concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la funci\u00f3n de Polic\u00eda, a las cuales est\u00e1 subordinada. La actividad de Polic\u00eda es una labor estrictamente material y no jur\u00eddica, y su finalidad es la de preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Debido a su naturaleza jur\u00eddica la actividad de polic\u00eda supone control y l\u00edmite a las libertades y a los derechos de las personas mediante actividades concretas y de ejecuci\u00f3n, siendo el derecho constitucional el instrumento \u00fatil para mediar en esta clase de conflicto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.4. Es evidente, entonces, que la controversia sobre la cual resolver\u00e1 la Corte tiene que ver en principio con el ejercicio del poder de polic\u00eda a cargo del Congreso de la Rep\u00fablica, autoridad que, con el prop\u00f3sito de velar por el cuidado e integridad del espacio p\u00fablico, estableci\u00f3 las medidas que el demandante considera contrarias al Estatuto Superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4. Como lo se\u00f1ala el accionante, el legislador, en ejercicio de sus potestades, regul\u00f3 el uso del espacio p\u00fablico y, al mismo tiempo, afect\u00f3 los derechos de un importante sector de la sociedad y de la econom\u00eda como lo es el integrado por los trabajadores informales, personas que muchas veces ejercen su actividad en lugares definidos en el C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y de Convivencia de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 139.\u00a0Definici\u00f3n del espacio p\u00fablico.\u00a0Es el conjunto de muebles e inmuebles p\u00fablicos, bienes de uso p\u00fablico, bienes fiscales, \u00e1reas protegidas y de especial importancia ecol\u00f3gica y los elementos arquitect\u00f3nicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, usos o afectaci\u00f3n, a la satisfacci\u00f3n de necesidades colectivas que trascienden los l\u00edmites de los intereses individuales de todas las personas en el territorio nacional. \u00a0<\/p>\n
Constituyen espacio p\u00fablico: el subsuelo, el espectro electromagn\u00e9tico, las \u00e1reas requeridas para la circulaci\u00f3n peatonal, en bicicleta y vehicular; la recreaci\u00f3n p\u00fablica, activa o pasiva; las franjas de retiro de las edificaciones sobre las v\u00edas y aislamientos de las edificaciones, fuentes de agua, humedales, rondas de los cuerpos de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares; las instalaciones o redes de conducci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos b\u00e1sicos; las instalaciones y los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones; las obras de inter\u00e9s p\u00fablico y los elementos hist\u00f3ricos, culturales, religiosos, recreativos, paisaj\u00edsticos y art\u00edsticos; los terrenos necesarios para la preservaci\u00f3n y conservaci\u00f3n de las playas marinas y fluviales; los terrenos necesarios de bajamar, as\u00ed como sus elementos vegetativos, arenas, corales y bosques nativos, legalmente protegidos; la zona de seguridad y protecci\u00f3n de la v\u00eda f\u00e9rrea; las estructuras de transporte masivo y, en general, todas las zonas existentes y debidamente afectadas por el inter\u00e9s colectivo manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo\u201d. \u00a0<\/p>\n
La norma prev\u00e9 el \u00e1mbito geogr\u00e1fico dentro del cual est\u00e1n vedadas determinadas actividades en aras de preservar el inter\u00e9s general y para realizar los fines esenciales del Estado consagrados en el art\u00edculo 2\u00ba de la Carta35.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.1. El C\u00f3digo hace alusi\u00f3n a diversas situaciones que podr\u00edan afectar la convivencia ciudadana y que comprometen el espacio p\u00fablico. As\u00ed, el art\u00edculo 2\u00ba, numeral 1\u00ba \u00a0respecto de los objetivos espec\u00edficos prev\u00e9: \u201cPropiciar en la comunidad comportamientos que favorezcan la convivencia en el espacio p\u00fablico, \u00e1reas comunes, lugares abiertos al p\u00fablico que siendo privados trasciendan a lo p\u00fablico\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.2. De su parte, el art\u00edculo 30.2, al regular lo relacionado con las conductas que afectan la seguridad e integridad de las personas en materia de art\u00edculos pirot\u00e9cnicos y sustancias peligrosas, describe como uno de los comportamientos que afectan la seguridad de las personas y la de sus bienes: \u201cprender o manipular fuego en el espacio p\u00fablico, lugar abierto al p\u00fablico, sin contar con la autorizaci\u00f3n del alcalde o su delegado o del responsable del sitio, sin cumplir las medidas de seguridad\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.4.3. En el art\u00edculo 33.2, al se\u00f1alar los comportamientos que afectan la tranquilidad y relaciones respetuosas de las personas, proh\u00edbe que en el espacio p\u00fablico se irrespeten las normas propias de los lugares p\u00fablicos, se realicen actos sexuales o de exhibicionismo que generen molestia a la comunidad, se consuman sustancias alcoh\u00f3licas, psicoactivas o prohibidas, no autorizadas y fumar en lugares prohibidos, entre otros. \u00a0<\/p>\n
4.4.4. Tambi\u00e9n el art\u00edculo 34 del C\u00f3digo, cuando regula los comportamientos que afectan la convivencia en los establecimientos educativos, respecto del consumo de sustancias, proh\u00edbe: \u201c3. Consumir bebidas alcoh\u00f3licas, sustancias psicoactivas en el espacio p\u00fablico o lugares abiertos al p\u00fablico ubicados dentro del \u00e1rea circundante a la instituci\u00f3n o centro educativo de conformidad con el per\u00edmetro establecido en el art\u00edculo 83 de la presente ley. 4. Tener, almacenar, facilitar, distribuir, o expender bebidas alcoh\u00f3licas, sustancias prohibidas en el espacio p\u00fablico o lugares abiertos al p\u00fablico dentro del per\u00edmetro circundante de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 84 de la presente ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.4.5. Igualmente, en el art\u00edculo 36 el estatuto faculta al alcalde: \u201ccon el fin de prevenir la ocurrencia de eventos que puedan poner en peligro o afectar la vida, la integridad o la salud de los ni\u00f1os, ni\u00f1as y adolescentes\u201d, para \u201crestringir su movilidad o permanencia en el espacio p\u00fablico o en lugares abiertos al p\u00fablico, de manera temporal y en forma motivada\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.4.6. De forma similar, en el par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 49 el C\u00f3digo proh\u00edbe: \u201cel expendio y\/o consumo de bebidas alcoh\u00f3licas en el espacio p\u00fablico que est\u00e9 alrededor del recinto donde se lleva a cabo el espect\u00e1culo p\u00fablico, sin que la prohibici\u00f3n se extienda a los espacios privados\u201d. El art\u00edculo 51 prev\u00e9 una multa especial y medidas correctivas a los empresarios que ocasionen da\u00f1os al espacio p\u00fablico con ocasi\u00f3n de actividades de aglomeraciones de p\u00fablico complejas y no complejas. \u00a0<\/p>\n
4.4.7. Por otro lado, el art\u00edculo 92 al normar los comportamientos relacionados con el cumplimiento de la normatividad que afectan la actividad econ\u00f3mica, proh\u00edbe: \u201c10. Propiciar la ocupaci\u00f3n indebida del espacio p\u00fablico\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.4.8. Asimismo, el art\u00edculo 111 al regular los comportamientos contrarios a la limpieza y recolecci\u00f3n de residuos y escombros y malas pr\u00e1cticas habitacionales, proh\u00edbe: \u201c4. Esparcir, parcial o totalmente, en el espacio p\u00fablico o zonas comunes el contenido de las bolsas y recipientes para la basura, una vez colocados para su recolecci\u00f3n\u201d y \u201c8. Arrojar basura, llantas, residuos o escombros en el espacio p\u00fablico o en bienes de car\u00e1cter p\u00fablico o privado\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.4.9. El art\u00edculo 116, respecto de los comportamientos que afectan a los animales en general, proh\u00edbe a los propietarios, poseedores, tenedores o cuidadores de semovientes, que estos \u201cdeambulen sin control en el espacio p\u00fablico\u201d. Del mismo modo, el art\u00edculo 118 se exige que en el espacio p\u00fablico \u201ctodos los ejemplares caninos deber\u00e1n ser sujetos por su correspondiente tra\u00edlla y con bozal debidamente ajustado en los casos se\u00f1alados en la presente ley para los ejemplares caninos potencialmente peligrosos y los felinos en maletines o con collares especiales para su transporte\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.10. De igual modo, en el art\u00edculo 124, entre los comportamientos prohibidos que ponen en riesgo la convivencia por la tenencia de animales, se prev\u00e9: \u201c1. Dejar deambular semovientes, animales feroces o da\u00f1inos, en espacio p\u00fablico y privado, lugar abierto al p\u00fablico, o medio de transporte p\u00fablico, sin las debidas medidas de seguridad\u201d, as\u00ed como \u201c3. Omitir la recogida de los excrementos de los animales, por parte de sus tenedores o propietarios, o dejarlos abandonados despu\u00e9s de recogidos, cuando ello ocurra en el espacio p\u00fablico o en \u00e1reas comunes\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.4.11. En materia de los comportamientos contrarios a la integridad urban\u00edstica, el art\u00edculo 135 proh\u00edbe parcelar, urbanizar, demoler, intervenir o construir: \u201c3. En bienes de uso p\u00fablico y terrenos afectados al espacio p\u00fablico\u201d, as\u00ed como \u201c16. Limpiar las llantas de los veh\u00edculos que salen de la obra para evitar que se arroje barro o cemento en el espacio p\u00fablico\u201d y \u201c17. Limpiar el material, cemento y los residuos de la obra, de manera inmediata, cuando caigan en el espacio p\u00fablico\u201d. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, entre las actividades restringidas y que, por tanto, no se pueden realizar, el legislador incluy\u00f3 la prohibici\u00f3n de ocupar el espacio p\u00fablico cuando el hecho implique violaci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico; a esta hip\u00f3tesis de hecho (contravenci\u00f3n) le fue asignada una consecuencia de derecho (medida correctiva) representada por una multa y, en caso de reincidencia, ser\u00e1 acompa\u00f1ada del decomiso o destrucci\u00f3n de los bienes con los cuales se haya llevado a cabo la infracci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4.5. En el caso sub-examine, las expresiones demandadas hacen parte del \u201cC\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia\u201d, se ubican en el Libro Segundo \u201cde la libertad, los derechos y deberes de las personas en materia de convivencia\u201d, t\u00edtulo XIV \u201cdel urbanismo\u201d, cap\u00edtulo II \u201cdel cuidado e integridad del espacio p\u00fablico\u201d. Este cap\u00edtulo lo integran 2 art\u00edculos: el 139 (define el espacio p\u00fablico) y el 140 cuyo texto es el siguiente (se destacan los apartes demandados): \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
4. Ocupar el espacio p\u00fablico en violaci\u00f3n de las normas vigentes. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0Quien incurra en uno o m\u00e1s de los comportamientos antes se\u00f1alados ser\u00e1 objeto de la aplicaci\u00f3n de las siguientes medidas: \u00a0<\/p>\n
COMPORTAMIENTOS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
MEDIDA CORRECTIVA A APLICAR DE MANERA GENERAL \u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0\u00a0<\/p>\n
Numeral 4 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Multa General tipo 1. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3\u00ba. Cuando el comportamiento de ocupaci\u00f3n indebida del espacio p\u00fablico a que se refiere el numeral 4 del presente art\u00edculo, se realice dos (2) veces o m\u00e1s, se impondr\u00e1, adem\u00e1s de la medida correctiva prevista en el par\u00e1grafo anterior, el decomiso o la destrucci\u00f3n del bien con que se incurra en tal ocupaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
4.5.1. La multa general tipo 1 a la cual refiere el numeral 4\u00ba del par\u00e1grafo 2\u00ba se encuentra regulada en el art\u00edculo 180 del mismo C\u00f3digo, norma que define las multas, las clasifica y establece su monto en dinero: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 180. Multas.\u00a0Es la imposici\u00f3n del pago de una suma de dinero en moneda colombiana, cuya graduaci\u00f3n depende del comportamiento realizado, seg\u00fan la cual var\u00eda el monto de la multa. As\u00ed mismo, la desobediencia, resistencia, desacato, o reiteraci\u00f3n del comportamiento contrario a la convivencia, incrementar\u00e1 el valor de la multa, sin perjuicio de los intereses causados y el costo del cobro coactivo. Las multas se clasifican en generales y especiales. \u00a0<\/p>\n
Las multas generales se clasifican de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
Multa Tipo 1: Cuatro (4) salarios m\u00ednimos diarios legales vigentes (smdlv). \u00a0<\/p>\n
Multa Tipo 2: Ocho (8) salarios m\u00ednimos diarios legales vigentes (smdlv). \u00a0<\/p>\n
Multa Tipo 3: Diecis\u00e9is (16) salarios m\u00ednimos diarios legales vigentes (smdlv). \u00a0<\/p>\n
Multa Tipo 4: Treinta y dos (32) salarios m\u00ednimos diarios legales vigentes (smdlv). \u00a0<\/p>\n
Las multas especiales son de tres tipos: \u00a0<\/p>\n
1. Comportamientos de los organizadores de actividades que involucran aglomeraciones de p\u00fablico complejas. \u00a0<\/p>\n
2. Infracci\u00f3n urban\u00edstica. \u00a0<\/p>\n
3. Contaminaci\u00f3n visual. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. (\u2026) A cambio del pago de la Multa General tipo 1 y 2 la persona podr\u00e1, dentro de un plazo m\u00e1ximo de cinco (5) d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la expedici\u00f3n del comparendo, solicitar a la autoridad de Polic\u00eda que se conmute la multa por la participaci\u00f3n en programa comunitario o actividad pedag\u00f3gica de convivencia. \u00a0<\/p>\n
Si la persona no est\u00e1 de acuerdo con la aplicaci\u00f3n de la multa se\u00f1alada en la orden de comparendo o con el cumplimiento de la medida de participaci\u00f3n en programa comunitario o actividad pedag\u00f3gica de convivencia, cuando este aplique, podr\u00e1 presentarse dentro de los tres (3) d\u00edas h\u00e1biles siguientes ante la autoridad competente, para objetar la medida mediante el procedimiento establecido en este C\u00f3digo. \u00a0<\/p>\n
Una vez liquidadas y comunicadas, si las multas no fueren pagadas dentro del mes siguiente, el funcionario competente deber\u00e1 reportar la existencia de la deuda al Bolet\u00edn de Responsables Fiscales de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y as\u00ed mismo deber\u00e1 reportar el pago de la deuda. \u00a0<\/p>\n
La administraci\u00f3n distrital o municipal podr\u00e1 reglamentar la imposici\u00f3n de la medida correctiva de participaci\u00f3n en programa pedag\u00f3gico para los comportamientos contrarios a la convivencia que admitan multa tipo 1 y 2, en reemplazo de la multa. (\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
En suma, quien ocupe el espacio p\u00fablico en violaci\u00f3n de las normas vigentes, incurrir\u00e1 en multa de cuatro (4) salarios m\u00ednimos diarios legales vigentes (smdlv). Cuando la conducta se realice dos veces o m\u00e1s se impondr\u00e1, adem\u00e1s de la sanci\u00f3n pecuniaria, el decomiso o la destrucci\u00f3n del bien con que se incurra en la ocupaci\u00f3n. La sanci\u00f3n pecuniaria puede ser conmutada o reemplazada por la participaci\u00f3n del contraventor en los programas habilitados por el C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia. De no estarse de acuerdo podr\u00e1 objetarse la medida impuesta. De tal forma, que las expresiones demandadas (art. 140) deben ser concordadas con lo estipulado en el art\u00edculo 180, para comprender de mejor manera el alcance jur\u00eddico y el monto de la sanci\u00f3n a imponer por las autoridades de polic\u00eda. \u00a0<\/p>\n
4.5.2. La Corte encuentra que la norma sometida a examen ha sido expedida por el Congreso de la Rep\u00fablica en uso del poder de polic\u00eda, limita el ejercicio de ciertas libertades y derechos fundamentales, tipifica una contravenci\u00f3n y le asigna consecuencias sancionatorias, procura realizar los fines esenciales del Estado y desarrolla las previsiones del art\u00edculo 82 superior, seg\u00fan el cual es deber del Estado velar por la protecci\u00f3n de la integridad del espacio p\u00fablico y por su destinaci\u00f3n al uso com\u00fan, el cual prevalece sobre el inter\u00e9s particular36.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el demandante pone de manifiesto un aspecto espec\u00edfico de la norma que impugna y es el relacionado con las consecuencias de la aplicaci\u00f3n indiscriminada del precepto a aquellas personas que se dedican, muchas veces con la aquiescencia de las autoridades, al comercio informal o la venta ambulante (trabajadores informales), vali\u00e9ndose para este prop\u00f3sito del ambiente social propio del espacio p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
4.5.3. El actor trae a la Sala un litigio resuelto principalmente en sede de control subjetivo o concreto, es decir, en asuntos relacionados con acciones de tutela en los cuales los vendedores informales han acudido ante las autoridades judiciales para procurar la protecci\u00f3n de sus derechos fundamentales37, sin con ello desconocer las decisiones que en sede de control abstracto han examinado la preservaci\u00f3n del espacio p\u00fablico38. Por tanto, en el presente caso se tendr\u00e1n en cuenta los lineamientos fijados por la Corporaci\u00f3n en los m\u00faltiples fallos proferidos sobre la materia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. La protecci\u00f3n del espacio p\u00fablico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 82 de la Constituci\u00f3n establece como deber del Estado \u201cvelar por la protecci\u00f3n de la integridad del espacio p\u00fablico y por su destinaci\u00f3n al uso com\u00fan, el cual prevalece sobre el inter\u00e9s particular\u201d. En concordancia con esta disposici\u00f3n, el art\u00edculo 24, ejusdem, determina que todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley \u201ctiene derecho a circular libremente por el territorio nacional\u201d. Adem\u00e1s, el art\u00edculo 313.7 superior encarga a los concejos municipales \u201creglamentar los usos del suelo y, dentro de los l\u00edmites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcci\u00f3n y enajenaci\u00f3n de inmuebles destinados a vivienda\u201d. \u00a0<\/p>\n
En sentencia C-265 de 200239 se revis\u00f3 la importancia atribuida al espacio p\u00fablico por estar \u00edntimamente ligado con la calidad de vida de los ciudadanos: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Constituyente de 1991 consider\u00f3 necesario brindar al espacio p\u00fablico una protecci\u00f3n expresa de rango constitucional. Esta decisi\u00f3n resulta claramente compatible con los principios que orientan la Carta Pol\u00edtica y con el se\u00f1alamiento del tipo de Estado en el que aspiran vivir los colombianos. Sin duda, una de las manifestaciones del principio constitucional que identifica a Colombia como un Estado social de derecho guarda relaci\u00f3n con la garant\u00eda de una serie de derechos sociales y colectivos como la recreaci\u00f3n (art\u00edculo 52 C.P.), el aprovechamiento del tiempo libre (ib\u00edd.), y el goce de un medio ambiente sano (art\u00edculo 79 C.P.) que dependen de la existencia de un espacio f\u00edsico a disposici\u00f3n de todos los habitantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, la calidad de vida de las personas que habitan un determinado lugar est\u00e1 \u00edntimamente ligada a la\u00a0posibilidad de contar con espacios de encuentro y circulaci\u00f3n que hagan posible la construcci\u00f3n de un tejido social en el que cada individuo se reconoce como miembro de una comunidad y se relaciona con otros para la satisfacci\u00f3n de sus intereses y necesidades. De esta manera,\u00a0la defensa del espacio p\u00fablico contribuye a garantizar la existencia de un escenario de convivencia libre que acerca a todos los habitantes de una ciudad en condiciones de igualdad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, algunas de las formas en las que se materializa la democracia participativa que sustenta la estructura del Estado colombiano van de la mano de la existencia de espacios abiertos de discusi\u00f3n en los que las personas puedan reunirse y expresarse libremente. El espacio p\u00fablico es, entonces, el\u00a0\u00e1gora\u00a0m\u00e1s accesible en la que se encuentran\u00a0y manifiestan los ciudadanos.\u201d \u00a0<\/p>\n
5.1. Seg\u00fan el art\u00edculo 82 superior el Estado tiene el deber de velar por la protecci\u00f3n de la integridad del espacio p\u00fablico, es decir, se trata de una carga impuesta por el Constituyente en favor de la integridad de estas \u00e1reas para evitar que sufran menoscabo en los aspectos f\u00edsico, social, cultural, urban\u00edstico e incluso jur\u00eddico, para que la comunidad pueda usarlos y disfrutar de ellos dentro de las previsiones legales establecidas. Sobre esta materia la Corte ha se\u00f1alado: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa consagraci\u00f3n de este deber constitucional es reflejo de la importancia otorgada por el Constituyente a la preservaci\u00f3n de espacios urbanos abiertos al uso de la colectividad, que satisfagan las diversas necesidades comunes derivadas de la vida en las ciudades y poblados y contribuyan, igualmente, a mejorar la calidad de vida de sus habitantes, permitiendo la confluencia de los diversos miembros de la sociedad en un lugar com\u00fan de interacci\u00f3n. Por su destinaci\u00f3n al uso y disfrute de todos los ciudadanos, los bienes que conforman el espacio p\u00fablico son\u00a0\u201cinalienables, imprescriptibles e inembargables\u201d\u00a0(art. 63, C.P.); esta es la raz\u00f3n por la cual, en principio, nadie puede apropiarse del espacio p\u00fablico para hacer uso de \u00e9l con exclusi\u00f3n de las dem\u00e1s personas, y es deber de las autoridades desalojar a quienes as\u00ed procedan, para restituir tal espacio al p\u00fablico en general.\u201d40\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. La Corte previno que el espacio p\u00fablico \u201cgenera confianza, respeto y tranquilidad en la comunidad, porque contribuye a mejorar las condiciones de vida urbana\u201d y permite \u201cneutralizar, as\u00ed sea en m\u00ednima parte, las agresiones propias de una gran ciudad o de los centros habitacionales modernos\u201d. La jurisprudencia es un\u00edvoca sobre la prioridad otorgada al deber de garantizar el espacio p\u00fablico por parte de las autoridades, a quienes corresponde impedir su menoscabo, respetando el debido proceso y el principio de confianza leg\u00edtima de los ocupantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La protecci\u00f3n y preservaci\u00f3n del espacio p\u00fablico atiende a claros imperativos constitucionales, entre ellos: (i) el de velar por su destinaci\u00f3n al uso com\u00fan, (ii) \u00a0el de prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular, (iii) el proveniente de las atribuciones reconocidos a los concejos distritales y municipales para que, en ejercicio de la autonomia territorial, regulen el uso del suelo en defensa del inter\u00e9s colectivo. \u00a0<\/p>\n
La importancia del espacio p\u00fablico41 como derecho colectivo ha sido explicada por este Tribunal en repetidas oportunidades42, por considerarlo un ambiente propicio para el desarrollo f\u00edsico y emocional de las personas y, \u00a0por ello, un lugar en el cual se pueden llevar a cabo distintas formas de expresi\u00f3n humana, entre ellas, las artes l\u00edricas; adem\u00e1s, muchas veces es dise\u00f1ado por las autoridades para practicar deportes, caminar o contemplar su paisaje, siendo todas estas actividades necesarias para la sana interacci\u00f3n entre los integrantes de la comunidad, procurando al mismo tiempo mejorar su calidad de vida. La Corte ha destacado como aspectos esenciales y manifestaciones del espacio p\u00fablico los siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u201ca) \u00a0Como deber del Estado de velar por la protecci\u00f3n de la Integridad del Espacio \u00a0 \u00a0p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
b) \u00a0Como deber del Estado de velar por su destinaci\u00f3n al uso com\u00fan. \u00a0<\/p>\n
c) Por el car\u00e1cter prevalente del uso com\u00fan del Espacio P\u00fablico sobre el inter\u00e9s particular. \u00a0<\/p>\n
d) \u00a0Por la facultad reguladora de las entidades p\u00fablicas sobre la utilizaci\u00f3n del suelo y del espacio a\u00e9reo urbano en defensa del inter\u00e9s com\u00fan. \u00a0<\/p>\n
e) \u00a0Como Derecho e Inter\u00e9s Colectivo. \u00a0<\/p>\n
f) \u00a0Como objeto material de las acciones populares y como bien jur\u00eddicamente garantizable a trav\u00e9s de ellas.\u201d43 \u00a0<\/p>\n
Como corolario del deber impuesto al Estado (C. Pol. art. 82) respecto de la protecci\u00f3n a la integridad del espacio p\u00fablico, la Corte ha precisado que \u201c\u2026 \u00a0es un deber de las autoridades p\u00fablicas velar por el respeto y protecci\u00f3n de la integridad del espacio p\u00fablico, el cual constituye un derecho colectivo que exige por sus caracter\u00edsticas la actuaci\u00f3n de las autoridades que con base en la regulaci\u00f3n en las diferentes materias \u2013como el tr\u00e1nsito terrestre\u2013 vele por la prevalencia del inter\u00e9s com\u00fan sobre el particular, y que por su misma naturaleza de derecho constitucional exige su garant\u00eda por tratarse de un fin esencial del Estado. Es por tales motivos que la afectaci\u00f3n del derecho al espacio p\u00fablico, y la regulaci\u00f3n que lo protege puede conllevar a la imposici\u00f3n de ciertas medidas y sanciones.\u201d44 \u00a0<\/p>\n
6. Problem\u00e1tica social y econ\u00f3mica de los vendedores informales en Colombia. Imperativo constitucional de la adopci\u00f3n de acciones afirmativas, \u00a0una pol\u00edtica p\u00fablica inclusiva y programas de reubicaci\u00f3n o alternativas de trabajo adecuados\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Antes de abordar jur\u00eddicamente la problem\u00e1tica que enfrenta el derecho al espacio p\u00fablico con el derecho al trabajo de los vendedores informales, la Sala har\u00e1 referencia a la realidad social y econ\u00f3mica que afecta a estos comerciantes, que ha llevado a la Corte a considerarlos como una poblaci\u00f3n vulnerable y, en esta medida, objeto de especial protecci\u00f3n constitucional por el Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1. A pesar de que la Constituci\u00f3n establece que Colombia est\u00e1 organizada como Estado social de derecho (art. 1\u00ba); que el Estado debe proteger especialmente aquellas personas que por su condici\u00f3n econ\u00f3mica, f\u00edsica o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta (art. 13); que el trabajo tiene una cu\u00e1druple naturaleza porque es un valor (pre\u00e1mbulo), un principio (arts. 1\u00ba y 53), un derecho (art. 25) y una obligaci\u00f3n (art. 25), que se debe garantizar a toda la poblaci\u00f3n colombiana en condiciones dignas y justas; que el Estado debe propiciar la ubicaci\u00f3n laboral de las personas en edad de trabajar y garantizar a los minusv\u00e1lidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones (art. 54); y que el Estado intervendr\u00e1 para dar pleno empleo a las personas y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios b\u00e1sicos (art. 334); resulta evidente que el desempleo, la falta de oportunidades, el cierre de empresas y las desigualdades sociales siguen presentes y se cuentan entre las causas que llevan a los ciudadanos a emplear los recursos necesarios para sobrevivir como la venta informal con utilizaci\u00f3n del espacio p\u00fablico45. \u00a0<\/p>\n
6.2. Como lo expresaron en su oportunidad Manuel Alc\u00e1ntara S\u00e1ez y Juan Manuel Ibeas Miguel46, en Colombia algo m\u00e1s del 53% de la fuerza de trabajo pertenece al sector informal, entendido como aquel en el que no opera una relaci\u00f3n salarial, ni se garantiza estabilidad laboral, sino que est\u00e1 basado en las habilidades individuales, donde las oportunidades son inciertas \u00a0y se presenta una alta movilidad ocupacional. En efecto, como pr\u00e1ctica asociada a la supervivencia apareci\u00f3 el fen\u00f3meno socio-econ\u00f3mico del rebusque caracterizado por un conjunto de pr\u00e1cticas que encarnan una l\u00f3gica de oportunidad en la que los sujetos buscan los espacios que les ofrece la vida cotidiana para resolver los problemas individuales o familiares de supervivencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3. En la medici\u00f3n de empleo informal por el DANE47 se se\u00f1ala que la proporci\u00f3n de ocupados informales en las 13 ciudades y \u00e1reas metropolitanas fue 47,5% para el trimestre octubre-diciembre de 2016. Para el total de las 23 ciudades y \u00e1reas metropolitanas fue 48.7%.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En boletines anteriores se nota una tendencia similar, circunstancia que resulta demostrativa de la informalidad en todo el territorio nacional y de la precariedad en las condiciones de empleo en nuestro pa\u00eds. Los datos suministrados por el Estado a trav\u00e9s de sus agencias son cuestionados y muchos los consideran poco fiables, por esta raz\u00f3n algunos investigadores han llegado a afirmar que: \u201c\u2026 estamos ante un fen\u00f3meno social y econ\u00f3mico de inmensas proporciones y no ante un simple problema de polic\u00eda que puede eliminarse a punta de redadas y decomisos. No hay sociedad que aguante semejantes niveles de desempleo y subempleo sin la v\u00e1lvula de escape del rebusque\u201d48.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4. Hist\u00f3rica y socialmente esta actividad ha sido objeto de discriminaci\u00f3n, estigmatizaci\u00f3n y, en mayor o menor medida, de persecuci\u00f3n y hostigamiento por parte de las autoridades. La oferta informal de bienes y servicios en lugares considerados como espacio p\u00fablico no es un fen\u00f3meno nuevo, por el contrario, para el caso colombiano data del periodo prehisp\u00e1nico y est\u00e1 presente a lo largo de nuestra historia colonial y republicana, teniendo como fundamento social las carencias de la poblaci\u00f3n econ\u00f3micamente m\u00e1s vulnerable, que se acrecientan o disminuyen seg\u00fan las ondulaciones y vaivenes de la econom\u00eda nacional, circunstancias que condicionan los ingresos y el nivel de vida de las personas. \u00a0<\/p>\n
Actualmente se pueden apreciar a lo largo del territorio nacional, bien sea en lugares destinados a ello o en sus proximidades, actividades informales de compra y venta de mercanc\u00edas, como ocurre en las plazas de mercado y lugares aleda\u00f1os, en los cuales, a pesar de las medidas de polic\u00eda, se omite el cumplimiento de los est\u00e1ndares requeridos en materia de salubridad p\u00fablica y atenci\u00f3n a los usuarios, como ocurre cuando no se expiden debidamente las respectivas facturas comerciales, ni se garantiza la calidad de los art\u00edculos ofrecidos, como tampoco se liquidan y cobran impuestos como el IVA.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Generalmente las personas que se dedican al comercio informal ocupando el espacio p\u00fablico pertenecen a grupos vulnerables por faltas de oportunidades acad\u00e9micas y laborales, muchos hacen parte de la poblaci\u00f3n desplazada debido al conflicto armado interno que les obliga a abandonar \u00e1reas rurales para ubicarse en las urbes, a lo cual se suma el desempleo constante y, muchas veces, la falta de programas estatales para la inserci\u00f3n de las personas en la vida social y econ\u00f3mica, de manera que puedan contar con la asistencia que ofrece el Estado. \u00a0<\/p>\n
6.5. La realidad descrita tambi\u00e9n ha ocupado la atenci\u00f3n de los organismos internacionales, entre ellos, la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo -O.I.T.-, instituci\u00f3n que mediante el Convenio n\u00famero 150, sobre la Administraci\u00f3n del Trabajo, ha procurado generar en los Estados miembros un entorno normativo dedicado a proteger la econom\u00eda informal. En este Convenio se reconoce que existen problemas para llegar a un gran n\u00famero de trabajadores y empleadores de la econom\u00eda informal respecto de los cuales se procura suministrar un entorno empresarial estable. \u00a0<\/p>\n
La importancia de este documento radica en que presiona internacionalmente para que se tenga en cuenta la econom\u00eda informal, como tambi\u00e9n las categor\u00edas de trabajadores que no son empleados, afirmando que la administraci\u00f3n del trabajo deber\u00eda abarcarlos progresivamente. El art\u00edculo 7\u00ba del mencionado Convenio establece: \u00a0<\/p>\n
\u201cA fin de satisfacer las necesidades del mayor n\u00famero posible de trabajadores, cuando lo exijan las condiciones nacionales, y en la medida en que la administraci\u00f3n del trabajo no haya abarcado ya estas actividades, todo Miembro que ratifique el presente Convenio deber\u00e1 promover, gradualmente si fuera necesario, la ampliaci\u00f3n de las funciones del sistema de administraci\u00f3n del trabajo, a fin de incluir actividades, que se llevar\u00edan a cabo en colaboraci\u00f3n con otros organismos competentes, relativas a las condiciones de trabajo y de vida profesional de determinadas categor\u00edas de trabajadores que, a efectos jur\u00eddicos, no se pueden considerar personas en situaci\u00f3n de empleo, tales como: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* (a) los peque\u00f1os agricultores que no contratan mano de obra exterior, los aparceros y categor\u00edas similares de trabajadores agr\u00edcolas; \u00a0\u00a0<\/p>\n
* (b) las personas que, sin contratar mano de obra exterior, est\u00e9n ocupadas por cuenta propia en el sector no estructurado, seg\u00fan lo entienda \u00e9ste la pr\u00e1ctica nacional; \u00a0\u00a0<\/p>\n
* (c) los miembros de cooperativas y de empresas administradas por los trabajadores; \u00a0\u00a0<\/p>\n
* (d) las personas que trabajan seg\u00fan pautas establecidas por la costumbre o las tradiciones comunitarias.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.6. El conflicto entre el Estado en la obligaci\u00f3n de conservar el espacio p\u00fablico y los vendedores informales ha sido abordado de tiempo atr\u00e1s \u00a0por la Corte, particularmente en la sentencia T-772 de 200349. En esta providencia bajo el t\u00edtulo \u201cEl deber estatal de preservar el espacio p\u00fablico ante su ocupaci\u00f3n por vendedores informales: interpretaci\u00f3n en un contexto de desempleo elevado, desplazamiento masivo y altas tasas de pobreza e indigencia\u201d, de manera detallada la Corporaci\u00f3n se ocup\u00f3 de explicar el concepto de Estado social de derecho y sus relaciones con el valor de la dignidad humana, como tambi\u00e9n respecto del derecho a la igualdad, llegando a afirmar que este principio fue adoptado como respuesta a la marginaci\u00f3n de grandes masas poblacionales en situaci\u00f3n de notoria pobreza frente al bienestar econ\u00f3mico de una minor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
En esta determinaci\u00f3n no se discuti\u00f3 la facultad de las autoridades para recuperar el espacio p\u00fablico e impedir que contin\u00fae siendo invadido, sino a la manera como se ejerce dicha facultad para que al mismo tiempo sea efectiva, no derive en arbitrariedad, ni desconozca los postulados del Estado social de derecho. Entre las causas determinantes de las desigualdades sociales la Corte identific\u00f3 la pobreza y se refiri\u00f3 a ella como la situaci\u00f3n de carencia de las condiciones materiales m\u00ednimas necesarias para garantizar la conservaci\u00f3n f\u00edsica de la persona en condiciones acordes con su dignidad, desprendiendo que constituye una negaci\u00f3n integral de los supuestos b\u00e1sicos para el ejercicio de la totalidad de los derechos fundamentales. \u00a0<\/p>\n
Con el prop\u00f3sito de luchar contra las desigualdades sociales, en la sentencia que se comenta la Corte precis\u00f3: \u201cal adoptar la f\u00f3rmula del Estado Social de Derecho e incorporar un mandato de promoci\u00f3n de la igualdad material, (la Constituci\u00f3n) impone un deber positivo de actuaci\u00f3n a las autoridades, consistente en luchar por la erradicaci\u00f3n de las desigualdades sociales existentes, hasta el m\u00e1ximo de sus posibilidades y con el grado m\u00e1s alto de diligencia, poniendo especial atenci\u00f3n a la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de quienes est\u00e1n en situaci\u00f3n de precariedad econ\u00f3mica. En este contexto, el Congreso juega un rol central, puesto que es el encargado, en tanto \u00f3rgano democr\u00e1tico y representativo por excelencia, de formular las pol\u00edticas sociales que ser\u00e1n adelantadas por el Estado en su conjunto, dentro de los par\u00e1metros trazados por la Constituci\u00f3n.\u201d50 \u00a0<\/p>\n
Enfatiz\u00f3 que la b\u00fasqueda de una igualdad material para todos debe constituir el norte de las tareas cumplidas por el Estado colombiano en tanto su categorizaci\u00f3n como social de derecho, con las siguientes implicaciones: \u201cest\u00e1n obligadas, en primer lugar, a promover por los medios que estimen conducentes la correcci\u00f3n de las visibles desigualdades sociales de nuestro pa\u00eds, para as\u00ed facilitar la inclusi\u00f3n y participaci\u00f3n de los d\u00e9biles, marginados y vulnerables en la vida econ\u00f3mica y social de la Naci\u00f3n, y estimular un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los sectores m\u00e1s deprimidos de la sociedad \u2013que d\u00eda a d\u00eda se multiplican, y de hecho conforman, actualmente, la mayor\u00eda poblacional51-.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.7. Los planes y programas de recuperaci\u00f3n del espacio p\u00fablico adoptados por las autoridades, seg\u00fan lo ha establecido la Corte, deben cumplir determinados requisitos cuando los mismos afectan derechos de las personas que ejercen actividades de comercio informal en esas \u00e1reas. Los condicionamientos a esta clase de pol\u00edticas p\u00fablicas provienen de la incorporaci\u00f3n del principio de igualdad material en la Constituci\u00f3n, del cual derivan dos deberes concretos y diferenciados del Estado: \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) por una parte, debe adoptar e implementar las pol\u00edticas, programas o medidas positivas encaminadas a lograr una igualdad real de condiciones y oportunidades entre los asociados, dando as\u00ed cumplimiento a sus obligaciones internacionales y constitucionales de lucha contra la pobreza y progresiva satisfacci\u00f3n de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales b\u00e1sicos de la poblaci\u00f3n -en aplicaci\u00f3n de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado \u201ccl\u00e1usula de erradicaci\u00f3n de las injusticias presentes\u201d-; y (ii) por otra, se debe abstener de adelantar, promover o ejecutar pol\u00edticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia de derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales, que conduzcan clara y directamente a generar m\u00e1s pobreza de la que actualmente agobia al pa\u00eds, y agraven la situaci\u00f3n de exclusi\u00f3n o marginaci\u00f3n de determinados sectores de la sociedad, especialmente de aquellos que se encuentran en condiciones econ\u00f3micas precarias; mucho m\u00e1s si, como consecuencia de tales pol\u00edticas, programas o medidas, se acaba por empeorar la situaci\u00f3n material de quienes ya est\u00e1n en circunstancias extremas de subsistencia\u201d.52\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En aplicaci\u00f3n del principio de igualdad material previsto en el art\u00edculo 13 de la Carta, las autoridades tienen el deber de propender por la erradicaci\u00f3n de las desigualdades, especialmente de las derivadas de circunstancias econ\u00f3micas y sociales. Para este prop\u00f3sito tienen la obligaci\u00f3n de dise\u00f1ar y ejecutar pol\u00edticas p\u00fablicas que permitan lograr una igualdad real y efectiva a trav\u00e9s de la implementaci\u00f3n de medidas de car\u00e1cter progresivo que no agraven la situaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n socialmente m\u00e1s vulnerable. Todo acto restrictivo implica para sus destinatarios efectos que pueden llegar a ser nocivos para sus derechos, de all\u00ed que los planes o programas dise\u00f1ados por las autoridades deben asegurar que las medidas: (i) est\u00e9n sometidas a par\u00e1metros de razonabilidad y proporcionalidad, y (ii) est\u00e9n acompa\u00f1adas de otras acciones que contrarresten los impactos negativos53. \u00a0<\/p>\n
Cuando el grupo afectado con las medidas de protecci\u00f3n del espacio p\u00fablico est\u00e1 integrado por vendedores informales, considerados como un sector social vulnerable debido a sus condiciones socio econ\u00f3micas, las autoridades deben prever medidas complementarias encaminadas a mitigar los efectos negativos de su decisi\u00f3n; de otra manera, las pol\u00edticas de protecci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de estas \u00e1reas devienen injustificables a la luz de lo dispuesto por el Constituyente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La obligaci\u00f3n de velar por el principio de igualdad material mediante mecanismos preferenciales de protecci\u00f3n, sumado al reconocimiento de la realidad econ\u00f3mica que afecta a los comerciantes informales, se traduce en un imperativo para que las pol\u00edticas p\u00fablicas dise\u00f1adas y ejecutadas por las autoridades procuren el goce efectivo de los derechos de las personas que est\u00e1n en situaci\u00f3n en situaci\u00f3n de debilidad manifiesta. Para la Corte se debe tratar \u201cde medidas que respondan al contexto social de sus receptores, que tengan como punto de partida un estudio detallado, cuidadoso y sensible de la realidad social, tanto del grupo de ocupantes del espacio, como de cada integrante del mismo, con las particularidades de cada individuo que compone el grupo; y de esta forma, evitar que las mismas se adopten partiendo de conjeturas sobre la situaci\u00f3n de las personas que van a ser afectadas\u201d54.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la sentencia T-772 de 2003 precis\u00f3 que las autoridades\u00a0s\u00ed\u00a0tienen el deber y la potestad constitucionales de adelantar pol\u00edticas, programas y medidas orientadas a recuperar y preservar el espacio p\u00fablico, pero las mismas: \u201c(i) se han de adelantar siguiendo el debido proceso y d\u00e1ndole a los afectados un trato digno, (ii) deben respetar la confianza leg\u00edtima de los afectados, (iii) deben estar precedidas de una cuidadosa evaluaci\u00f3n de la realidad sobre la cual habr\u00e1n de tener efectos, con el seguimiento y la actualizaci\u00f3n necesarios para\u00a0 guardar correspondencia en su alcance y caracter\u00edsticas con dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y (iv)\u00a0no\u00a0se pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el derecho al m\u00ednimo vital de los sectores m\u00e1s vulnerables y pobres de la poblaci\u00f3n,\u00a0ni\u00a0de manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades econ\u00f3micas en el sector formal de los \u00fanicos medios l\u00edcitos de subsistencia que tienen a su disposici\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Dadas las consecuencias de esta clase de pol\u00edticas p\u00fablicas, es deber de las autoridades acordar con los afectados las decisiones a adoptar, vali\u00e9ndose para ello de mecanismos de concertaci\u00f3n que garanticen el derecho a la participaci\u00f3n de los vendedores informales; de esta manera, se protegen eficazmente sus derechos a la reubicaci\u00f3n o alternativas de trabajo formal en condiciones dignas y con garant\u00eda del m\u00ednimo vital, al tiempo que se materializan y se hacen efectivos varios valores, principios y derechos previstos por el Constituyente, entre ellos, el de participaci\u00f3n consagrado en el pre\u00e1mbulo y en los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 3\u00ba, 40-2, 95-5 y 103 del Estatuto Superior. \u00a0<\/p>\n
6.8. En cuanto a los par\u00e1metros dentro de los cuales deben ser adoptados los planes y programas de reubicaci\u00f3n de los comerciantes que emplean el espacio p\u00fablico, la Corte ha avanzado en la distinci\u00f3n entre diversos tipos de vendedores ambulantes a trav\u00e9s de una clasificaci\u00f3n que resulta \u00fatil en el momento de adoptar las pol\u00edticas p\u00fablicas favorables a este segmento de la sociedad. En la sentencia T-772 de 2003, la Corporaci\u00f3n aport\u00f3 los siguientes elementos, sin desmedro de la existencia de otras formas de clasificaci\u00f3n del comercio informal: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 existen (a) vendedores informales\u00a0estacionarios, que se instalan junto con los bienes, implementos y mercanc\u00edas que aplican a su labor en forma fija en un determinado segmento del espacio p\u00fablico, excluyendo el uso y disfrute del mismo por las dem\u00e1s personas de manera permanente, de tal forma que la ocupaci\u00f3n del espacio subsiste aun en las horas en que el vendedor se ausenta del lugar \u2013por ejemplo, mediante una caseta o un toldo-; (b) vendedores informales\u00a0semi-estacionarios, que no ocupan de manera permanente un \u00e1rea determinada del espacio p\u00fablico, pero que no obstante, por las caracter\u00edsticas de los bienes que utilizan en su labor y las mercanc\u00edas que comercializan, necesariamente deben ocupar en forma transitoria un determinado segmento del espacio p\u00fablico, como por ejemplo el vendedor de perros calientes y hamburguesas del presente caso, o quienes empujan carros de fruta o de comestibles por las calles; y (c) vendedores informales\u00a0ambulantes, quienes sin ocupar el espacio p\u00fablico como tal por llevar consigo \u2013es decir, portando f\u00edsicamente sobre su persona- los bienes y mercanc\u00edas que aplican a su labor, no obstruyen el tr\u00e1nsito de personas y veh\u00edculos m\u00e1s all\u00e1 de su presencia f\u00edsica personal.\u201d (Destaca la Sala). \u00a0<\/p>\n
Como se ha dicho, esta clasificaci\u00f3n presta utilidad para determinar a cu\u00e1les vendedores les afecta en mayor o menor grado la medida o el plan, como tambi\u00e9n para establecer el impacto de su actividad sobre el espacio p\u00fablico y as\u00ed proceder, velando en todo caso por el respeto a las reglas del debido proceso, confianza leg\u00edtima y oferta de una alternativa econ\u00f3mica viable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, como lo ha explicado la Corte, las medidas a adoptar deben hacer parte de pol\u00edticas p\u00fablicas dise\u00f1adas y concertadas previamente para ser ejecutadas en forma coordinada con los estamentos e instituciones estatales que resulten pertinentes e id\u00f3neos para la reubicaci\u00f3n de los vendedores informales o, seg\u00fan el caso, para brindarles la oportunidad de capacitarse en \u00e1reas econ\u00f3micamente productivas que les permitan iniciar proyectos que puedan garantizarles ingresos aptos para atender sus necesidades en condiciones dignas. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, las medidas a adoptar no s\u00f3lo deben propender por mitigar el impacto negativo para las condiciones de vida de los vendedores, sino que, atendiendo al principio de legalidad y al de buena fe, tambi\u00e9n han de tener en cuenta el de confianza leg\u00edtima en todo aquellos casos en que la Administraci\u00f3n haya autorizado el ejercicio de actividades informales en \u00e1reas consideradas como de espacio p\u00fablico. Sobre esta materia la Corte ha precisado: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para tal efecto, ha aplicado\u00a0el principio de\u00a0confianza leg\u00edtima\u00a0como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses p\u00fablico y privado, cuando la administraci\u00f3n ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar s\u00fabitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n, es digna de protecci\u00f3n y debe respetarse. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es este un principio que debe permear el derecho administrativo, el cual, si bien se deriva directamente de los principios de seguridad jur\u00eddica (arts. 1\u00b0 y 4 de la C.P.), de respeto al acto propio\u00a0y buena fe (art\u00edculo 83 de la C.P.), adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relaci\u00f3n entre administraci\u00f3n y administrado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n ha sostenido esta Corporaci\u00f3n\u00a0 que constituyen\u00a0 pruebas de la buena fe de los vendedores informales: las licencias, permisos concedidos por la administraci\u00f3n; promesas incumplidas; tolerancia y permisi\u00f3n del uso del espacio p\u00fablico por parte de la propia administraci\u00f3n. Por ello, se tiene que los actos y hechos administrativos que autorizan el ejercicio del comercio informal no pueden ser revocados o modificados unilateralmente por la administraci\u00f3n, sin que se cumpla con los procedimientos dispuestos en la ley.\u201d55 \u00a0<\/p>\n
7. Armonizaci\u00f3n entre derecho al espacio p\u00fablico y derecho al trabajo de los vendedores informales \u00a0<\/p>\n
Como lo se\u00f1ala el demandante, las normas impugnadas tienen claras consecuencias para la actividad de los trabajadores informales, quienes estar\u00e1n sometidos a las medidas correctivas dispuestas por el legislador, particularmente las de multa, decomiso o destrucci\u00f3n de sus bienes. Conviene, entonces, considerar formas de conciliaci\u00f3n entre el ejercicio del poder de polic\u00eda a cargo del Congreso y los derechos al trabajo56, dignidad humana, m\u00ednimo vital, confianza leg\u00edtima y debido proceso, entre otros, de los trabajadores informales. La ponderaci\u00f3n entre el derecho al espacio p\u00fablico y el derecho al trabajo de los vendedores informales57 supone tener en cuenta que estos son considerados sujetos de especial protecci\u00f3n debido a la condici\u00f3n de vulnerabilidad social y econ\u00f3mica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.1. El poder de polic\u00eda ejercido por el Congreso y la consecuente actuaci\u00f3n a cargo de las autoridades p\u00fablicas tienen l\u00edmites en la Constituci\u00f3n, particularmente en el principio de legalidad y el debido proceso administrativo consagrados en los art\u00edculos 6\u00ba y 29 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como en los tratados de derechos humanos. Estas garant\u00edas fundamentales son entendidas como el conjunto de mecanismos previstos en el sistema jur\u00eddico, mediante los cuales se busca la protecci\u00f3n de la persona inmersa en una actuaci\u00f3n administrativa, para que a lo largo del tr\u00e1mite correspondiente se observen y respeten sus derechos, en acatamiento de las instancias previamente determinadas en la ley y con miras a realizar los fines esenciales y sociales del Estado. Adem\u00e1s, la Corte ha precisado los elementos que integran espec\u00edficamente la noci\u00f3n de debido proceso:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(i)\u00a0la garant\u00eda de acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de lograr una pronta resoluci\u00f3n judicial y el derecho a la jurisdicci\u00f3n;\u00a0(ii)\u00a0la garant\u00eda de juez natural;\u00a0(iii)\u00a0las garant\u00edas inherentes a la leg\u00edtima defensa;\u00a0(iv)\u00a0la determinaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de tr\u00e1mites y plazos razonables;\u00a0(v)\u00a0la garant\u00eda de imparcialidad; entre otras\u201d58. \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha explicado que \u201clas autoridades administrativas en el cumplimiento de sus funciones y la realizaci\u00f3n de sus objetivos y fines, deben garantizar:\u00a0(i)\u00a0el acceso a procesos justos y adecuados;\u00a0(ii) el respeto del principio de legalidad y las formas\u00a0 administrativas previamente establecidas;\u00a0(iii)\u00a0la observancia de los principios de contradicci\u00f3n e imparcialidad; y\u00a0(iv)\u00a0el respeto de los derechos fundamentales de los asociados. Todas estas garant\u00edas tienen como fin evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administraci\u00f3n a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de actos administrativos que resulten lesivos de derechos o contrarios a los principios del Estado de Derecho,\u00a0y constituyen un contrapeso al poder del Estado en las actuaciones que desarrolle frente a los particulares\u201d59. \u00a0<\/p>\n
7.2. El respeto por los derechos y las garant\u00edas que amparan a los trabajadores informales ha llevado a la Corte a fijar par\u00e1metros relacionados con los principios de la buena fe y la confianza leg\u00edtima60 de quienes, con la aquiescencia expresa o t\u00e1cita de las autoridades ocupan el espacio p\u00fablico, con lo cual tambi\u00e9n surge la garant\u00eda del art\u00edculo 83 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para efectos de dar aplicaci\u00f3n al principio de confianza leg\u00edtima, la Corte ha identificado que deben concurrir los siguientes presupuestos: \u201c(i) la necesidad de preservar de manera perentoria el inter\u00e9s p\u00fablico; (ii) la demostraci\u00f3n de que el particular ha desplegado su conducta conforme el principio de la buena fe; (iii) la desestabilizaci\u00f3n cierta, razonable y evidente en la relaci\u00f3n entre la Administraci\u00f3n y el particular y, finalmente; (iv) la obligaci\u00f3n de adoptar medidas transitorias para que el particular se pueda acomodar a la nueva situaci\u00f3n creada por el cambio intempestivo de actitud por parte de la administraci\u00f3n\u201d.61 \u00a0<\/p>\n
7.3. La Corte ha destacado como garant\u00edas a tener en cuenta antes de ordenar el desalojo del espacio p\u00fablico, las relacionadas con la buena fe y la confianza leg\u00edtima que amparan a los vendedores informales. La sentencia SU-360 de 1999 sistematiz\u00f3 y explic\u00f3 tales postulados, se\u00f1alando que \u201cEl eje sobre el cual ha girado el amparo a los vendedores ambulantes es lo que la doctrina especializada62 considera como la confianza leg\u00edtima. Es \u00e9ste un principio que debe permear el derecho administrativo, el cual, si bien se deriva directamente de los principios de seguridad jur\u00eddica (arts. 1\u00ba y 4 de la C.P.), de respeto al acto propio63 y buena fe (art. 83 de la C.P.), adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relaci\u00f3n entre administraci\u00f3n y administrado. \u00a0Es por ello que la confianza en la administraci\u00f3n no s\u00f3lo es \u00e9ticamente deseable sino jur\u00eddicamente exigible. \u00a0<\/p>\n
Este principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses p\u00fablico y privado, cuando la administraci\u00f3n ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar s\u00fabitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n, es digna de protecci\u00f3n y debe respetarse\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.4. Las \u00f3rdenes de polic\u00eda destinadas a proteger la integridad del espacio p\u00fablico deben ser proferidas respetando los principios de confianza leg\u00edtima64, legalidad y debido proceso; cuando se trate de aplicar a los ocupantes medidas correctivas tales como multas, decomisos o destrucci\u00f3n de bienes, las autoridades, en aplicaci\u00f3n de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, deber\u00e1n considerar que se trata de un grupo social y econ\u00f3micamente vulnerable y, por tanto, tendr\u00e1n que adelantar programas de reubicaci\u00f3n u ofrecer alternativas de trabajo formal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La recuperaci\u00f3n del espacio p\u00fablico suele ser una medida que altera las condiciones econ\u00f3micas de los comerciantes informales que all\u00ed se encuentran. Frente a esta realidad la administraci\u00f3n tiene el deber de dise\u00f1ar e implementar pol\u00edticas p\u00fablicas tendientes a contrarrestar los efectos nocivos de la recuperaci\u00f3n, programas que deben ser acordes con estudios cuidadosos y emp\u00edricos que atiendan a la situaci\u00f3n que padecen las personas desalojadas. Por ello, la Corte ha precisado que las autoridades concernientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 han de partir de una evaluaci\u00f3n razonable y cuidadosa de la realidad sobre la cual dichas autoridades efectuar\u00e1n su intervenci\u00f3n, y formularse de manera tal que atiendan a los resultados f\u00e1cticos derivados de la evaluaci\u00f3n en cuesti\u00f3n, no a un estado de cosas ideal o desactualizado, en forma tal que no se afecte indebidamente el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas. En otras palabras, al momento de su formulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n, se deben haber estudiado, en lo que sea t\u00e9cnicamente posible, todas las dimensiones de dicha realidad que resultar\u00e1n afectadas por la pol\u00edtica, programa o medida en cuesti\u00f3n, incluida la situaci\u00f3n de las personas que ver\u00e1n sus derechos severamente limitados, a quienes se deber\u00e1 ubicar, por consiguiente, en una posici\u00f3n tal que no queden obligados a soportar una carga p\u00fablica desproporcionada; con mayor raz\u00f3n si quienes se encuentran afectados por las pol\u00edticas, programas o medidas pertinentes est\u00e1n en situaci\u00f3n de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad econ\u00f3mica: frente a estas personas o grupos se deber\u00e1n adelantar, en forma simult\u00e1nea a la ejecuci\u00f3n de la pol\u00edtica en cuesti\u00f3n, las medidas necesarias para minimizar el da\u00f1o recibido, de tal manera que se respete el n\u00facleo esencial de su derecho al m\u00ednimo vital y a la subsistencia en condiciones de dignidad.\u201d65 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.5. Las autoridades deben propender por la recuperaci\u00f3n del espacio p\u00fablico y al mismo tiempo garantizar el derecho al trabajo de aquellos comerciantes informales que, actuando al amparo del principio de confianza leg\u00edtima, se han ubicado en tales zonas. En estos casos los agentes estatales deben actuar mediante la implementaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas de reubicaci\u00f3n y formalizaci\u00f3n econ\u00f3mica, vali\u00e9ndose incluso de acciones afirmativas que busquen un fin constitucionalmente leg\u00edtimo. \u00a0<\/p>\n
La Corte ha explicado que la obligaci\u00f3n de proteger el espacio p\u00fablico no es absoluta cuando entra en confrontaci\u00f3n con el derecho al trabajo, el m\u00ednimo vital y el principio de confianza leg\u00edtima, entre otros, que amparan a los vendedores informales. Los programas de recuperaci\u00f3n del espacio p\u00fablico deben llevarse a cabo sin afectar de manera desproporcionada los derechos mencionados, m\u00e1s a\u00fan cuando se trata de personas que se dedican a actividades no formales y que debido a su precaria situaci\u00f3n econ\u00f3mica se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ha llamado la atenci\u00f3n que las medidas adoptadas en desarrollo de esta clase de programas deben partir de un juicio estricto de proporcionalidad al estar en juego derechos sociales y fundamentales de una poblaci\u00f3n vulnerable, lo cual implica superar los siguientes presupuestos: \u201c(i) estar dirigidas a cumplir con un fin leg\u00edtimo e imperioso, y (ii) desarrollarse a trav\u00e9s de medios plenamente ajustados a la legalidad \u2013que garanticen el respeto por el debido proceso y la dignidad de las personas-, y que adem\u00e1s sean necesarios para materializar tal finalidad, estas limitaciones (iii) deben ser proporcionales en el contexto de los mandatos del Constituyente, es decir, no pueden sacrificar en exceso otros intereses constitucionalmente protegidos en aras de promover una finalidad constitucional espec\u00edfica.\u201d66 \u00a0<\/p>\n
7.6. En oportunidades anteriores la Corte ha examinado en sede de control concreto este tipo de tensiones entre principios y derechos constitucionales, pudiendo destacarse las siguientes. \u00a0<\/p>\n
7.6.1. En la SU-360 de 1999 la Sala Plena revis\u00f3 los fallos adoptados en 36 expedientes de tutela que comprend\u00edan las solicitudes de vendedores informales que hab\u00edan ocupado el espacio p\u00fablico (caso San Victorino, Fontib\u00f3n, Chapinero, Ciudad Bol\u00edvar, Tunjuelito, Engativ\u00e1, Kennedy y Suba) durante largos per\u00edodos con la aquiescencia expresa o t\u00e1cita de las autoridades y vieron defraudada su buena fe con la intempestiva adopci\u00f3n de decisiones policivas de desalojo. La mayor\u00eda de los accionantes contaba con un permiso o licencia para ejercer este tipo de comercio, por lo que entend\u00edan estar amparados por el principio de confianza leg\u00edtima. Sin embargo, la nueva administraci\u00f3n inici\u00f3 los procesos policivos tendientes al desalojo. Los accionantes solicitaron la suspensi\u00f3n del tr\u00e1mite y la reubicaci\u00f3n en caso de que no se les permitiera la permanencia en el lugar. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala explic\u00f3 que la ocupaci\u00f3n del espacio p\u00fablico por el trabajo informal est\u00e1 ligada al\u00a0\u201ccrecimiento natural de las ciudades, bien sea por abandono del campo, por desplazamientos forzados, o por otras razones, (que) lleva a muchas personas, que no pueden ser captadas por las formas corrientes de trabajo subordinado, a la ocupaci\u00f3n del espacio p\u00fablico en las ciudades para desarrollar all\u00ed un trabajo informal y obviamente contrario al derecho de todas las personas a usar y disfrutar de ese espacio p\u00fablico\u201d. Precis\u00f3 que las \u00f3rdenes policivas de desalojo estaban destinadas a proteger la integridad del espacio p\u00fablico, pero simult\u00e1neamente deb\u00edan garantizar el derecho al trabajo de sus ocupantes, siempre y cuando estuvieran dentro de las circunstancias propias de los principios de la buena fe y la confianza leg\u00edtima. En esta medida, la Corte estableci\u00f3 criterios sobre el dise\u00f1o y la ejecuci\u00f3n de un \u201cadecuado y razonable plan de reubicaci\u00f3n\u201d y\u00a0\u201cmedidas adecuadas, necesarias y suficientes para reubicar a los vendedores ambulantes\u201d. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, aclar\u00f3 que las pol\u00edticas de reubicaci\u00f3n se deb\u00edan cumplir en igualdad de condiciones para todos los vendedores informales y en un tiempo razonable. Las mismas deb\u00edan incluir la\u00a0posibilidad de establecer mecanismos alternativos a la reubicaci\u00f3n por cuanto lo que se buscaba era lograr que las personas pasaran de las actividades informales al r\u00e9gimen de regularizaci\u00f3n de sus formas de subsistencia. Entre las conclusiones de esta providencia se destaca la ponderaci\u00f3n de los derechos al espacio p\u00fablico y al trabajo de los vendedores informales, se\u00f1alando que los actos de desalojo deben estar acompa\u00f1ados de pol\u00edticas de reubicaci\u00f3n o alternativas de formalizaci\u00f3n, con garant\u00eda de los principios de confianza leg\u00edtima, debido proceso y respeto por las condiciones de vida digna. \u00a0<\/p>\n
7.6.2. En la sentencia T-244 de 2012 (mercado de Bazurto, Alcald\u00eda de Cartagena) los accionantes consideraron violados sus derechos al trabajo, igualdad, dignidad humana y debido proceso, debido a que no fueron incluidos en un plan de reubicaci\u00f3n o por no otorgarles un reconocimiento econ\u00f3mico para resarcirles los perjuicios causados por la obstrucci\u00f3n del sector donde laboraban, dada la ejecuci\u00f3n de las obras de infraestructura de transporte masivo. La Corte explic\u00f3 que la venta informal es una forma de precariedad laboral que pone a la persona en situaci\u00f3n de vulnerabilidad, ya que se trata de trabajos mal remunerados, inexistencia de estabilidad laboral, falta de afiliaci\u00f3n al sistema de seguridad social y de salud e ingresos fluctuantes, que en su conjunto limitan la posibilidad de autodeterminaci\u00f3n del individuo. \u00a0<\/p>\n
Interesa para el asunto bajo examen que el Tribunal reiter\u00f3 la obligaci\u00f3n de incorporar e implementar medidas a favor de quienes resultan afectados en sus derechos al trabajo y al m\u00ednimo vital por los planes de recuperaci\u00f3n del espacio p\u00fablico, con el fin de no privarlos de oportunidades econ\u00f3micas ni de los \u00fanicos medios que tienen a su disposici\u00f3n para procurarse su sustento y el de su familia. En esta sentencia la Corte determin\u00f3 que si bien las entidades demandadas hab\u00edan realizado un censo y diagn\u00f3stico para la formulaci\u00f3n e implementaci\u00f3n de un plan exitoso de formalizaci\u00f3n econ\u00f3mica que benefici\u00f3 a 924 comerciantes, no tuvieron en cuenta al sector de vendedores no estacionarios del mercado de Bazurto al no incluirlos en el registro. No tuvieron oportunidad de participar en las alternativas dirigidas a la reubicaci\u00f3n y compensaci\u00f3n seg\u00fan el grado de afectaci\u00f3n, por lo que se vulner\u00f3 su derecho al debido proceso y la posibilidad de acceder a un ingreso m\u00ednimo para su sostenimiento y el de su familia. \u00a0<\/p>\n
Es pertinente recordar que la Corporaci\u00f3n ampar\u00f3 los derechos fundamentales al debido proceso, m\u00ednimo vital y vida en condiciones dignas de los demandantes y orden\u00f3 a la Alcald\u00eda estudiar la situaci\u00f3n concreta y particular de cada accionante con el fin de determinar su situaci\u00f3n familiar, econ\u00f3mica y grado de afectaci\u00f3n, de manera que se suministraran medios para garantizar los derechos invocados, sin que implicara necesariamente la indemnizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.6.3. En la sentencia T-386 de 2013 (caso mercado de Bazurto) la Corte insisti\u00f3 en que el dise\u00f1o y ejecuci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas debe partir de estudios sociales de la poblaci\u00f3n afectada por la restituci\u00f3n del espacio p\u00fablico, adoptando medidas afirmativas para garantizar la igualdad material de los vendedores ambulantes. Adem\u00e1s, explic\u00f3 que las medidas de recuperaci\u00f3n no pueden ser ejercidas de manera arbitraria, sino que deben adelantarse de manera participativa y proporcional en busca de la equidad, disminuir la pobreza y mejorar la calidad de vida de los ocupantes del espacio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Interesa para el caso bajo examen la delimitaci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas al establecer que deben forjarse con: (i) la participaci\u00f3n activa de vendedores informales para encontrar alternativas para su sustento; (ii) a partir de estudios sobre las condiciones de vulnerabilidad de los afectados que permitan identificar medidas alternativas de reubicaci\u00f3n y formalizaci\u00f3n; (iii) respetando el principio de confianza leg\u00edtima como mecanismo de protecci\u00f3n del derecho al trabajo de los ocupantes del espacio p\u00fablico frente a las autoridades. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.6.4. La sentencia T-231 de 2014 (caso venta de comidas r\u00e1pidas, Bucaramanga) sirvi\u00f3 a la Corte para resolver sobre una petici\u00f3n de amparo interpuesta por una persona que consider\u00f3 que algunas autoridades locales vulneraron sus derechos al trabajo, al debido proceso, al m\u00ednimo vital, a la familia, a la igualdad y a la confianza leg\u00edtima, por cuanto el alcalde de su ciudad prohibi\u00f3 la venta ambulante, impidi\u00e9ndole continuar con la actividad productiva que desplegaba desde hac\u00eda 30 a\u00f1os. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corporaci\u00f3n profundiz\u00f3 en la obligaci\u00f3n del Estado de proteger el espacio p\u00fablico y la labor de los comerciantes informales, la aplicaci\u00f3n del principio de confianza leg\u00edtima siempre y cuando la administraci\u00f3n observe los compromisos adquiridos y reconozca la garant\u00eda de durabilidad y estabilidad de situaciones que ha respaldado expresa o t\u00e1citamente, as\u00ed como la necesidad de conciliar la recuperaci\u00f3n de espacios p\u00fablicos mediante la reubicaci\u00f3n y reorientaci\u00f3n econ\u00f3mica de los afectados: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.6.5. En la sentencia T-344 de 2015 la Corte estudi\u00f3 si la alcald\u00eda de Villavicencio hab\u00eda vulnerado los derechos al trabajo, m\u00ednimo vital y vida en condiciones dignas al incluir a los vendedores informales dentro de un plan de reubicaci\u00f3n considerado ineficaz por cuanto no era gratuito y la actividad no permit\u00eda recaudar el dinero respectivo para atender los gastos en las condiciones que lo hac\u00edan antes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte enfatiz\u00f3 la existencia de una tensi\u00f3n entre el deber de las autoridades de proteger la integridad del espacio p\u00fablico destinado al uso com\u00fan, actuaci\u00f3n que propende por el inter\u00e9s general y prevalece sobre el inter\u00e9s particular, pero que se enfrenta al derecho fundamental al trabajo de las personas que, como consecuencia de su estado de marginalidad, tienen como \u00fanica opci\u00f3n dedicarse a actividades comerciales informales ocupando espacios destinados al uso colectivo. \u00a0<\/p>\n
La Corporaci\u00f3n reiter\u00f3 que el desalojo de los vendedores informales del espacio p\u00fablico ser\u00eda viable, siempre y cuando: (i) previo al desalojo exista un proceso judicial o policivo que lo autorice, con la plena observancia de las reglas del debido proceso y (ii) se implementen pol\u00edticas p\u00fablicas que garanticen su reubicaci\u00f3n. As\u00ed,\u00a0corresponde a las autoridades administrativas velar por el cumplimiento de las reglas relativas al debido proceso respecto de las diligencias de desalojo, bajo pol\u00edticas que garanticen que los ocupantes no queden desamparados. El ejercicio de las potestades administrativas dirigidas a recuperar el espacio p\u00fablico, debe guardar armon\u00eda y cumplir los dem\u00e1s mandatos constitucionales, especialmente, el respeto por los derechos fundamentales de quienes puedan resultar perjudicados por esas actuaciones. \u00a0<\/p>\n
7.6.6. De conformidad con lo anterior, la Corte ha ponderado el ejercicio de los derechos al espacio p\u00fablico y al trabajo de los trabajadores informales estableciendo que la garant\u00eda del primero debe ejecutarse respetando los mecanismos de protecci\u00f3n reforzada creados en beneficio de los comerciantes informales, es decir, mediante el dise\u00f1o e implementaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas, con respeto y observancia por los principios de legalidad, debido proceso, presunci\u00f3n de buena fe y confianza leg\u00edtima. Entonces, la preservaci\u00f3n y la recuperaci\u00f3n del espacio p\u00fablico deben estar precedidas de estudios sobre la situaci\u00f3n socioecon\u00f3mica de los ocupantes, para identificar las variables de la poblaci\u00f3n vulnerable y de esta manera formular pol\u00edticas p\u00fablicas efectivas y proporcionales dirigidas a su reubicaci\u00f3n y formalizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Las autoridades tienen el deber de proteger la integridad del espacio p\u00fablico y al mismo tiempo est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de velar por los derechos fundamentales de los vendedores informales, en especial: (i) los derivados del respeto por la dignidad humana, (ii) la solidaridad hacia las personas que se encuentran en estado de indefensi\u00f3n o de vulnerabilidad; (iii) la igualdad de trato a partir de acciones afirmativas destinadas a brindarles protecci\u00f3n preferencial; (iv) el debido proceso administrativo como condici\u00f3n para las actividades de polic\u00eda; (v) la observancia del principio de buena fe, particularmente en lo relacionado con la confianza leg\u00edtima que ampara a determinados vendedores informales; y (vi) la proporcionalidad y razonabilidad de las medidas correctivas a aplicar. \u00a0<\/p>\n
8. Examen del asunto sub-judice. \u00a0<\/p>\n
8.1. El conflicto jur\u00eddico planteado por el demandante ubica en un extremo a las normas impugnadas que protegen la integridad del espacio p\u00fablico, tipifican una contravenci\u00f3n y le se\u00f1alan medidas correctivas, mientras en el otro extremo se encuentran los derechos al trabajo, m\u00ednimo vital, debido proceso de los trabajadores informales que se encuentran amparados bajo el principio de confianza leg\u00edtima. \u00a0<\/p>\n
Como se ha explicado, las autoridades tienen la obligaci\u00f3n constitucional de proteger el espacio p\u00fablico y, por tanto, el deber de adoptar las medidas necesarias para su recuperaci\u00f3n o impedir su indebida ocupaci\u00f3n; sin embargo, el comercio informal y los derechos de quienes lo ejercen entran en confrontaci\u00f3n con el poder y la actividad de polic\u00eda, en especial cuando se procede a desalojar, decomisar o destruir los bienes utilizados para las actividades no formales, de quienes se han dedicado a actividades informales en garant\u00eda del principio de buena fe. \u00a0<\/p>\n
Para buscar una soluci\u00f3n a esta tensi\u00f3n entre principios y derechos constitucionales, la Sala llevar\u00e1 a cabo un test estricto de proporcionalidad como instrumento hermen\u00e9utico que permite establecer si determinada medida resulta leg\u00edtima a la luz de la Constituci\u00f3n, adecuada y necesaria para la finalidad perseguida, sin que se sacrifiquen valores, principios o derechos de mayor entidad constitucional para el caso sometido a examen67. \u00a0<\/p>\n
El test de proporcionalidad pretende determinar si la medida adoptada por el legislador es adecuada y necesaria para satisfacer el fin buscado que no es otro que la protecci\u00f3n de la integridad del espacio p\u00fablico; de no ser as\u00ed, la medida legislativa resultar\u00eda desproporcionada debido al sacrificio que ella representa para los derechos de los trabajadores informales cuando est\u00e1n en condiciones de vulnerabilidad y se encuentran amparados por el principio de la confianza leg\u00edtima. \u00a0<\/p>\n
(i) El fin de la medida. El juicio de proporcionalidad supone, en primer lugar, que la medida adoptada procure una finalidad constitucional imperiosa e importante, es decir, que adem\u00e1s de un alto valor constitucional debe ser urgente e inaplazable. Ello encontrar\u00eda fundamento en el art\u00edculo 82 de la Carta Pol\u00edtica al establecer que el Estado tiene el deber de velar por la protecci\u00f3n y la integridad del espacio p\u00fablico, as\u00ed como asegurar su destinaci\u00f3n al uso com\u00fan, garantizando el acceso, goce y utilizaci\u00f3n de los espacios colectivos. As\u00ed mismo, en el art\u00edculo 24, ejusdem, que garantiza la libertad de locomoci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Podr\u00eda endilgarse el incumplimiento de este presupuesto al no satisfacer otras finalidades constitucionales (pre\u00e1mbulo, arts. 1, 25, 54 y 334 superiores), no obstante, la jurisprudencia constitucional al ponderar los principios y derechos en conflicto, ha reconocido al espacio p\u00fablico como una finalidad constitucional principal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resulta evidente, entonces, que la medida censurada por el actor tiene un fin constitucional preciso vinculado con la protecci\u00f3n a la integridad del espacio p\u00fablico; por tanto, su establecimiento tiene un prop\u00f3sito constitucionalmente v\u00e1lido (art. 82 superior). Adem\u00e1s, ella resulta imperiosa e importante, si se tienen en cuenta las consecuencias que traer\u00eda permitir la ocupaci\u00f3n ilegal del espacio p\u00fablico, particularmente en materia de salubridad, seguridad, tranquilidad, moralidad p\u00fablica, desarrollo urban\u00edstico y paisaj\u00edstico, movilidad y, en general, condiciones para la convivencia pac\u00edfica de las personas que habitan o visitan el territorio nacional. \u00a0<\/p>\n
(ii) Idoneidad de la medida. El juicio de idoneidad supone que la medida sea adecuada y efectivamente conducente para la consecuci\u00f3n del fin constitucional. Seg\u00fan se ha explicado, la medida legislativa examinada tiene como finalidad preservar la integridad del espacio p\u00fablico, disuadiendo a las personas de acometer actos contrarios al deber de cuidado de \u00e1reas comunes de inter\u00e9s colectivo. \u00a0<\/p>\n
La medida resulta adecuada en cuanto pretende realizar los fines esenciales del Estado (art. 2\u00ba superior), entre ellos, el cuidado del espacio p\u00fablico, respecto del cual los particulares no pueden reclamar derechos absolutos ni exigir prerrogativas que por individuales o personales contrar\u00edan el principio de prevalencia del inter\u00e9s general consagrado en el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Sin perjuicio de lo anterior, el legislador no puede ni debe desconocer la realidad social, econ\u00f3mica y cultural de la comunidad que servir\u00e1 como destinataria, la cual supone la existencia de modalidades de trabajo caracterizadas por la informalidad, entre ellas las ventas y comercios de bienes y servicios en \u00e1reas destinadas a peatones y usuarios del espacio p\u00fablico; quienes ejercen estas actividades tambi\u00e9n son titulares de derechos y, en esta medida, el legislador y las autoridades de polic\u00eda tienen la carga de velar por su adecuada reubicaci\u00f3n con miras a la formalizaci\u00f3n y legalizaci\u00f3n de sus actividades, respecto a colectivos en condiciones de vulnerabilidad y amparados por la confianza leg\u00edtima. \u00a0<\/p>\n
La ponderaci\u00f3n entre los derechos al espacio p\u00fablico y al trabajo de los vendedores informales, impone el deber de mitigar los efectos negativos de las medidas restrictivas adoptadas por el legislador y por las autoridades de polic\u00eda. Por ello, los programas de protecci\u00f3n y recuperaci\u00f3n del espacio p\u00fablico deben ir acompa\u00f1ados de medidas que atiendan a los requerimientos determinados por esta Corporaci\u00f3n. Toda actuaci\u00f3n o medida administrativa que vulnere los derechos fundamentales de los vendedores informales que se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y amparados por el principio de la confianza leg\u00edtima, sin garantizarles posibilidades dignas de subsistencia y de obtenci\u00f3n de recursos econ\u00f3micos m\u00ednimos, resultar\u00eda contraria a lo dispuesto en los art\u00edculos 1\u00ba, 13 y 25 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(iii) Necesidad de la medida. Refiere a la existencia o no de otros mecanismos menos gravosos para los derechos afectados y que sean id\u00f3neos para lograr el mismo prop\u00f3sito68. \u00a0<\/p>\n
El cuidado del espacio p\u00fablico supone otorgar a la polic\u00eda facultades que permitan garantizar la integridad o la recuperaci\u00f3n de dichas \u00e1reas, sin desconocer la informalidad de algunas actividades que por diversas causas se llevan a cabo en las mismas, entre ellas, las de oferta de bienes y servicios. El deber establecido en el art\u00edculo 82 superior encuentra l\u00edmite o contenci\u00f3n en los derechos de los trabajadores informales, quienes antes de ser desalojados indiscriminadamente deben ser objeto de la implementaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas que prevean medidas alternas menos restrictivas del derecho al trabajo. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, las atribuciones del Congreso encuentran l\u00edmite en la Constituci\u00f3n, particularmente en el pre\u00e1mbulo y sus art\u00edculos 1\u00ba, 13, 25, 54 y 334. Las medidas correctivas relacionadas con la multa, decomiso o destrucci\u00f3n de los bienes, deben ser examinadas desde la perspectiva de su necesidad, que debe partir de las particularidades de los vendedores informales (vulnerabilidad-confianza leg\u00edtima), as\u00ed como de la observancia previa del debido proceso. Desde las primeras decisiones la Corte se ha referido a este principio afirmando lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cEste principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses p\u00fablico y privado, cuando la administraci\u00f3n ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar s\u00fabitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n, es digna de protecci\u00f3n y debe respetarse. Al respecto la Corte ha dicho: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEste principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jur\u00eddica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posici\u00f3n jur\u00eddica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulaci\u00f3n, y el cambio s\u00fabito de la misma altera de manera sensible su situaci\u00f3n, entonces el principio de la confianza leg\u00edtima la protege. En tales casos, en funci\u00f3n de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situaci\u00f3n. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide s\u00fabitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de pol\u00edtica. (Sentencia C-478\/98).\u201d69 \u00a0<\/p>\n
La exequibilidad de estas medidas respecto a quienes se encuentren en situaci\u00f3n de vulnerabilidad y amparados por el principio de la confianza leg\u00edtima est\u00e1 condicionada a que su aplicaci\u00f3n est\u00e9 precedida de pol\u00edticas p\u00fablicas, planes y programas de reubicaci\u00f3n o alternativas de trabajo formal de los vendedores informales, acompa\u00f1ada de la debida informaci\u00f3n sobre el lugar y las condiciones dentro de las cuales seguir\u00e1n ejerciendo sus actividades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La necesidad de estas medidas impone a las autoridades el deber de tener en cuenta la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, particularmente en cuanto a los efectos de las mismas para que, dadas ciertas condiciones, se proteja a quienes se han dedicado a las ventas informales ya que hacen parte de un grupo vulnerable de la sociedad que goza de especial protecci\u00f3n constitucional al que repentinamente le cambian las condiciones bajo las cuales ha ocupado el espacio p\u00fablico. Los integrantes de este sector de la poblaci\u00f3n, cuando est\u00e9n \u00a0amparados por el principio de confianza leg\u00edtima, no ser\u00e1n afectados con las medidas de multa, decomiso o destrucci\u00f3n del bien, hasta tanto las autoridades competentes hayan ofrecido programas de reubicaci\u00f3n o alternativas de trabajo formal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) Proporcionalidad de la medida legislativa. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la ley, el reglamento, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, la jurisprudencia y otras normas del sistema jur\u00eddico representan el l\u00edmite a la funci\u00f3n y a la autoridad de polic\u00eda; estas deben ser ejercidas acatando el principio de legalidad, preservando el orden p\u00fablico, corresponder a las estrictamente necesarias para mantener o restablecer el orden p\u00fablico y atender los principios de proporcionalidad y de igualdad70.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto a la tensi\u00f3n entre el derecho al espacio p\u00fablico y el derecho al trabajo de los comerciantes informales bajo las circunstancias anotadas, la Corte ha expresado: \u201clas medidas que se tomen para la protecci\u00f3n del espacio p\u00fablico, no deben ser desproporcionadas frente a la afectaci\u00f3n de los intereses de terceros, al punto que estos no tengan posibilidad alguna de sustento. As\u00ed, la administraci\u00f3n tiene el deber de desarrollar pol\u00edticas encaminadas a la preservaci\u00f3n del inter\u00e9s general que minimicen el da\u00f1o que puede sufrir la poblaci\u00f3n afectada. Dichas medidas deben ser razonables, no deben ser infundadas o arbitrarias y, por el contrario, deben ser proporcionadas respecto de los fines que las motiven.\u201d71. \u00a0<\/p>\n
En este caso, la medida sometida a examen en principio se muestra desproporcionada al no procurar la protecci\u00f3n debida a un sector de la econom\u00eda informal, desatendiendo las directrices constitucionales impartidas, entre ellas, las relacionadas con el deber de observar el principio de confianza leg\u00edtima, directrices que han exigido la implementaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas destinadas a garantizar la reubicaci\u00f3n de los vendedores informales, su inserci\u00f3n y regularizaci\u00f3n en la vida econ\u00f3mica. Las medidas legislativas que se examinan resultar\u00e1n conformes a la Constituci\u00f3n si su aplicaci\u00f3n est\u00e1 precedida de la implementaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas encaminadas a lograr la reubicaci\u00f3n de los trabajadores informales o el ofrecimiento de alternativas de trabajo formal. \u00a0<\/p>\n
8.2. Aunque los argumentos anteriores resultar\u00edan suficientes para modular al menos los apartes impugnados, en virtud de los principios constitucionales de conservaci\u00f3n del derecho y del efecto \u00fatil de las normas, de todas maneras habr\u00e1 de examinarse la configuraci\u00f3n o no de una omisi\u00f3n legislativa relativa como cargo final formulado por el accionante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.2.1. El actor afirma que se incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n legislativa relativa por no haberse previsto la condici\u00f3n especial de los trabajadores informales y, con ello, la jurisprudencia constitucional. Se\u00f1ala que el texto suprimido impon\u00eda al Gobierno Nacional la obligaci\u00f3n de reconocer e implementar programas o pol\u00edticas p\u00fablicas para hacer frente a la problem\u00e1tica del comercio informal, actividad que podr\u00eda resultar afectada con la recuperaci\u00f3n del espacio p\u00fablico. Advierte la ausencia de un contenido normativo que module la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 140 del C\u00f3digo, respecto de la poblaci\u00f3n que ejerce las ventas informales en el espacio p\u00fablico, omisi\u00f3n que violar\u00eda los art\u00edculos 25, 29, 54 y 93 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
8.2.2. El examen del expediente legislativo permite a la Sala determinar que el proyecto fue radicado por el Gobierno Nacional en el Senado de la Rep\u00fablica donde surti\u00f3 los dos primeros debates sin la inclusi\u00f3n del par\u00e1grafo 4\u00ba de lo que es hoy el art\u00edculo 140 del C\u00f3digo de Polic\u00eda y Convivencia. En tercer debate, esto es, en Comisi\u00f3n Primera de la C\u00e1mara de Representantes, fue incluido el siguiente par\u00e1grafo: \u201cEn relaci\u00f3n con el numeral 4 del presente art\u00edculo, cuando se trate de vendedores informales, los alcaldes distritales y municipales deber\u00e1n dise\u00f1ar e implementar pol\u00edticas p\u00fablicas para proteger el derecho al trabajo de las personas que dependan de la actividad informal, reubic\u00e1ndolos en sitios donde puedan desarrollar su actividad de manera permanente, sin causarles da\u00f1os a los \u00fanicos bienes de subsistencia que tienen a su disposici\u00f3n\u201d. Adem\u00e1s, fue modificado en cuarto debate en la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes y, finalmente, suprimido por la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n designada por las dos C\u00e1maras para la elaboraci\u00f3n del texto final. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la Gaceta del Congreso n\u00famero 414 del 13 de junio de 2016, el par\u00e1grafo cuarto fue incluido en el primer debate en la Comisi\u00f3n Primera de C\u00e1mara y modificado en el segundo debate en la Plenaria de la C\u00e1mara. El texto es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cGACETA DEL CONGRESO 414 \u00a0<\/p>\n
13\/06\/2016 \u00a0<\/p>\n
Informe de Ponencia Segundo Debate Proyecto de Ley 256 de 2016 C\u00e1mara, 99 de 2014 Senado \u00a0\u00a0<\/p>\n
INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY N\u00daMERO 99 DE 2014 SENADO – ACUMULADO N\u00daMERO 145 DE 2015 SENADO, 256 DE 2016 C\u00c1MARA por la cual se expide el C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia. \u00a0<\/p>\n
TEXTO APROBADO EN EL PRIMER DEBATE\u00a0\u00a0EN\u00a0LA COMISI\u00d3N PRIMERA\u00a0DE C\u00c1MARA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
TEXTO PROPUESTO PARA SEGUNDO DEBATE\u00a0\u00a0EN\u00a0LA PLENARIA DE\u00a0LA\u00a0\u200eC\u00c1MARA \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 140.\u00a0Comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio p\u00fablico.\u00a0Los siguientes comportamientos son contrarios al cuidado e integridad del espacio p\u00fablico y por lo tanto no deben efectuarse. Su realizaci\u00f3n dar\u00e1 lugar a medidas correctivas: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
4. Ocupar el espacio p\u00fablico en violaci\u00f3n de las normas vigentes. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 139.\u00a0Comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio p\u00fablico.\u00a0Los siguientes comportamientos son contrarios al cuidado e integridad del espacio p\u00fablico y por lo tanto no deben efectuarse. Su realizaci\u00f3n dar\u00e1 lugar a medidas correctivas: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
4. Ocupar el espacio p\u00fablico en violaci\u00f3n de las normas vigentes. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0\u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 4\u00b0.\u00a0En relaci\u00f3n con el numeral 4 del presente art\u00edculo, cuando se trate de vendedores informales, los Alcaldes distritales y municipales, deber\u00e1n dise\u00f1ar e implementar pol\u00edticas p\u00fablicas para proteger el derecho al trabajo de las personas que dependan de la actividad informal reubic\u00e1ndolos en sitios donde puedan desarrollar su actividad de manera permanente, sin causarle da\u00f1os a los \u00fanicos bienes de subsistencia que tienen a su disposici\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 4\u00b0.\u00a0En relaci\u00f3n con el numeral 4 del presente art\u00edculo, cuando se trate de vendedores informales,\u00a0el Gobierno nacional y\u00a0los Alcaldes distritales y municipales,\u00a0atendiendo a los principios de concurrencia y subsidiariedad, dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley,\u00a0deber\u00e1n dise\u00f1ar e implementar pol\u00edticas p\u00fablicas para proteger el derecho al trabajo de las personas que dependan de la actividad informal, reubic\u00e1ndolos en sitios donde puedan desarrollar su actividad de manera permanente, sin causarle da\u00f1os a los \u00fanicos bienes de subsistencia que tienen a su disposici\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cGACETA DEL CONGRESO 441 \u00a0<\/p>\n
17\/06\/2016 \u00a0<\/p>\n
Informe de Conciliaci\u00f3n al Proyecto de Ley 256 de 2016 C\u00e1mara, 99 de 2014 Senado \u00a0\u00a0<\/p>\n
INFORME DE CONCILIACI\u00d3N AL PROYECTO DE LEY N\u00daMERO 99 DE 2014 SENADO, ACUMULADO N\u00daMERO 145 DE 2015 SENADO, 256 DE 2016 C\u00c1MARA por la cual se expide el C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia \u00a0<\/p>\n
TEXTO APROBADO EN SEGUNDO DEBATE\u00a0 EN\u00a0 LA PLENARIA DEL\u00a0SENADO\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
TEXTO APROBADO EN CUARTO DEBATE\u00a0\u00a0EN\u00a0LA PLENARIA DE\u00a0LA\u00a0C\u00c1MARA\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY N\u00daMERO 99 DE 2014 SENADO, ACUMULADO N\u00daMERO 145 DE 2015 SENADO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Por la cual se expide el C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY N\u00daMERO 256 DE 2016 C\u00c1MARA,\u00a099 DE 2014 SENADO, ACUMULADO CON EL\u00a0\u00a0PROYECTO DE LEY N\u00daMERO 145 DE 2015 SENADO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Por la cual se expide el C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
LIBRO PRIMERO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
DISPOSICIONES GENERALES \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
T\u00cdTULO I \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
OBJETO DEL C\u00d3DIGO, \u00c1MBITO DE APLICACI\u00d3N Y AUTONOM\u00cdA. BASES DE LA CONVIVEN \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 138.\u00a0Comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio p\u00fablico.\u00a0Los siguientes comportamientos son contrarios al cuidado e integridad del espacio p\u00fablico y por lo tanto no deben efectuarse. Su realizaci\u00f3n dar\u00e1 lugar a medidas correctivas: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 139.\u00a0Comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio p\u00fablico.\u00a0Los siguientes comportamientos son contrarios al cuidado e integridad del espacio p\u00fablico y por lo tanto no deben efectuarse: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0\u00a0<\/p>\n
4. Estacionar veh\u00edculos, o instalar casetas o ventas ambulantes, a menos de tres metros, de hidrantes o fuentes de agua, as\u00ed como arrojar desechos o materiales de construcci\u00f3n sobre estos o en sus proximidades. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
4. Ocupar el espacio p\u00fablico en violaci\u00f3n de las normas vigentes. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0(\u2026) \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 4\u00ba.\u00a0En relaci\u00f3n con el numeral 4 del presente art\u00edculo, cuando se trate de vendedores informales, el Gobierno nacional y los Alcaldes distritales y municipales, atendiendo a los principios de concurrencia y subsidiariedad, dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, deber\u00e1n dise\u00f1ar e implementar pol\u00edticas p\u00fablicas para proteger el derecho al trabajo de las personas que dependan de la actividad informal, reubic\u00e1ndolos en sitios donde puedan desarrollar su actividad de manera permanente, sin causarle da\u00f1os a los \u00fanicos bienes de subsistencia que tienen a su disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El texto conciliado aparece en la Gaceta del Congreso n\u00famero 441 del viernes 17 de junio de 2016, p\u00e1gina 106. El Senado propuso eliminar el par\u00e1grafo 4, esta propuesta fue acogida porque restring\u00eda la posibilidad de que las administraciones locales ofrecieran opciones de trabajo diferentes. La causa de la supresi\u00f3n qued\u00f3 consignada de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u201cFinalmente se acoge la propuesta de Senado de eliminar el par\u00e1grafo 4 puesto que restringe la posibilidad de que las administraciones Municipales y Distritales brinden opciones laborales diferentes a la de la venta ambulante\u201d.72 \u00a0<\/p>\n
8.2.3. Aplicando la metodolog\u00eda implementada por la Corte para determinar la existencia de una omisi\u00f3n legislativa relativa, en este caso por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 25, 29, 54 y 93 de la Constituci\u00f3n, puede apreciarse que el Congreso no incurri\u00f3 en tal omisi\u00f3n como lo asegura el demandante. Veamos: \u00a0<\/p>\n
(i) La existencia de una norma respecto de la cual se predique el cargo. Efectivamente se advierte que existe una disposici\u00f3n legal de la cual se predica el cargo de inconstitucionalidad por omisi\u00f3n, se trata del art\u00edculo 140, numeral 4, par\u00e1grafos 2\u00ba parcial y 3 de la Ley 1801 de 2016. Seg\u00fan el demandante, el Congreso omiti\u00f3 reconocer un tratamiento especial en favor de los vendedores informales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) Que la norma omita incluir un ingrediente o condici\u00f3n normativa o consecuencia jur\u00eddica que permita concluir que su consagraci\u00f3n resulta esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta. Este presupuesto no se cumple porque los apartes impugnados no omiten ingrediente ni condici\u00f3n normativa necesaria para armonizar el texto demandado con la Constituci\u00f3n, ya que esta prev\u00e9 los l\u00edmites al ejercicio del poder de polic\u00eda, los derechos al trabajo y al debido proceso, como tambi\u00e9n la presunci\u00f3n de buena fe y el deber de garantizar un m\u00ednimo vital a las personas; adem\u00e1s, la jurisprudencia de la Corte ha precisado el alcance de los derechos y deberes de las autoridades respecto de los vendedores informales a los cuales ha considerado como un grupo vulnerable y, por ende, titular de protecci\u00f3n especial por parte del Estado. \u00a0<\/p>\n
(iii) Que la exclusi\u00f3n de los casos o ingredientes carezca de un principio de raz\u00f3n suficiente. El legislador suprimi\u00f3 el texto referido en el considerando 8.2.2., aunque no pudiera compartirse, lo hizo en ejercicio de su potestad de configuraci\u00f3n legislativa, al estimar que restring\u00eda la posibilidad de que las administraciones municipales y distritales brindaran opciones laborales diferentes a la de la venta informal. \u00a0<\/p>\n
(iv) La generaci\u00f3n de una situaci\u00f3n de desigualdad negativa respecto de los grupos excluidos. Con la supresi\u00f3n del texto no se caus\u00f3 situaci\u00f3n alguna de desigualdad, ya que el legislador, dentro del \u00e1mbito de sus atribuciones, desarroll\u00f3 el art\u00edculo 82 superior procurando la debida protecci\u00f3n de la integridad del espacio p\u00fablico y la destinaci\u00f3n del mismo al uso com\u00fan, sin que este hecho signifique menoscabo a un sector espec\u00edfico de la poblaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(v) La existencia de un mandato constitucional espec\u00edfico que obligue al legislador a contemplar los grupos o ingredientes excluidos. El grupo de vendedores informales, como lo ha explicado la Corte durante m\u00e1s de veinte a\u00f1os de jurisprudencia, es beneficiario de determinadas garant\u00edas, entre ellas, el debido proceso y la confianza leg\u00edtima; sin embargo, de esta circunstancia no deriva una obligaci\u00f3n que pueda ser asumida como \u201cun mandato constitucional\u201d con la potencialidad de obligar al legislador para que al desarrollar el art\u00edculo 82 de la Carta tuviere que contemplarlos o referirse a ellos expresamente. Los dispositivos que garantizan la protecci\u00f3n de la integridad del espacio p\u00fablico pueden ser concordados con la jurisprudencia, sin que en este campo el Constituyente haya impuesto al legislador la obligaci\u00f3n de contemplar a un grupo especial o determinado de personas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala concluye que el Congreso de la Rep\u00fablica no incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n legislativa relativa al disponer la supresi\u00f3n del par\u00e1grafo 4\u00ba del art\u00edculo 140 del C\u00f3digo de Polic\u00eda y de Convivencia. La interpretaci\u00f3n gen\u00e9tica de la norma demandada permite determinar que el legislador, antes que discriminar al grupo de vendedores informales, procur\u00f3 protegerlos para que las autoridades municipales y distritales les pudieran brindar opciones laborales diferentes. \u00a0<\/p>\n
8.3 Conclusi\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala declarar\u00e1 exequible el art\u00edculo 140, numeral 4 de la Ley 1801 de 2016, por cuanto el mismo se ajusta al contenido del art\u00edculo 82 de la Constituci\u00f3n, que establece como deber del Estado velar por la protecci\u00f3n de la integridad del espacio p\u00fablico y por su destinaci\u00f3n al uso com\u00fan, el cual prevalece sobre el inter\u00e9s particular; en concordancia con esta disposici\u00f3n el art\u00edculo 24 de la Carta determina que todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional. Adem\u00e1s, el art\u00edculo 313, numeral 7 superior encarga a los concejos municipales reglamentar los usos del suelo y, dentro de los l\u00edmites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcci\u00f3n y enajenaci\u00f3n de inmuebles destinados a vivienda. \u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior, seg\u00fan el art\u00edculo 82 de la C. Pol., el Estado tiene el deber de velar por la integridad del espacio p\u00fablico; es decir, se trata de una carga impuesta por el Constituyente en favor del respeto de estas \u00e1reas y de esta manera evitar que sufran menoscabo en los aspectos f\u00edsico, social, cultural, urban\u00edstico e incluso jur\u00eddico, para que la comunidad pueda desarrollar actividades l\u00fadicas, recreacionales e incluso para valerse de ellas con el fin de transportarse empleando las zonas habilitadas para este prop\u00f3sito, -peatones y ciclistas-, en aras de una convivencia pac\u00edfica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, es preciso tener en cuenta que la preservaci\u00f3n del espacio p\u00fablico no es incompatible con la protecci\u00f3n que, a la luz de la Constituci\u00f3n, cabe brindar a las personas que, amparadas en el principio de buena fe, se han dedicado a actividades informales en zonas consideradas como espacio p\u00fablico y frente a las cuales, al momento de aplicar las medidas correctivas, se tendr\u00e1n en cuenta los principios de proporcionalidad y razonabilidad, en los t\u00e9rminos de la jurisprudencia constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, se declarar\u00e1 la exequibilidad condicionada de la expresi\u00f3n \u201cmulta general tipo 1.\u201d contenida en el numeral 4 del par\u00e1grafo 2\u00ba, y del par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo 140 de la Ley 1801 de 2016, teniendo en cuenta la jurisprudencia desarrollada sobre la necesidad de, dadas ciertas condiciones, proteger a quienes se han dedicado a las ventas informales. Reitera la Corporaci\u00f3n que los integrantes de este sector de la poblaci\u00f3n, cuando est\u00e9n en condiciones de vulnerabilidad y se encuentren amparados por el principio de confianza leg\u00edtima, no ser\u00e1n afectados con las medidas de multa, decomiso o destrucci\u00f3n del bien, hasta tanto las autoridades competentes hayan ofrecido programas de reubicaci\u00f3n o alternativas de trabajo formal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todo caso, la aplicaci\u00f3n de las medidas correctivas previstas en el C\u00f3digo est\u00e1 presidida por los principios de razonabilidad y proporcionalidad y, en ese contexto, si bien tales medidas tienen una finalidad importante e imperiosa, cuando se est\u00e9 frente a colectivos en condiciones de vulnerabilidad y amparados por la confianza leg\u00edtima, la aplicaci\u00f3n inmediata de la multa, el decomiso o la destrucci\u00f3n de bienes, resultar\u00eda desproporcionada, si previamente no se han adelantado programas de reubicaci\u00f3n o brindado alternativas de trabajo formal, que materialicen los derechos a la dignidad humana, al m\u00ednimo vital y al trabajo. \u00a0<\/p>\n
8.3.2. La Corte reafirma sus precedentes en el sentido de reiterar que las medidas previstas en la norma demandada s\u00f3lo podr\u00e1n imponerse por las autoridades atendiendo estrictamente al principio de legalidad, siguiendo la reglas del debido proceso administrativo, con observancia plena de los principios de buena fe y confianza leg\u00edtima, respetando los valores constitucionales que amparan la dignidad humana, el m\u00ednimo vital, el derecho a la vida y al trabajo en condiciones dignas. \u00a0<\/p>\n
VIII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
Por lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar EXEQUIBLE, por el cargo examinado, el art\u00edculo 140, numeral 4, de la Ley 1801 de 2016, por las razones expuestas en esta providencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE, por el cargo examinado los par\u00e1grafos 2\u00ba (numeral 4) y 3\u00ba del art\u00edculo 140 de la Ley 1801 de 2016, EN EL ENTENDIDO que cuando se trate de personas en situaciones de debilidad manifiesta o pertenecientes a grupos de especial protecci\u00f3n que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional se encuentren protegidas por el principio de confianza leg\u00edtima, no se les aplicar\u00e1n las medidas correccionales de multa, decomiso o destrucci\u00f3n, hasta tanto se les haya ofrecido por las autoridades competentes programas de reubicaci\u00f3n o alternativas de trabajo formal, en garant\u00eda de los derechos a la dignidad humana, m\u00ednimo vital y trabajo. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 ANTONIO CEPEDA AMARIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado (e.) \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado (e.) \u00a0<\/p>\n
AQUILES ARRIETA G\u00d3MEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado (e.) \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
ROC\u00cdO LOAIZA MILI\u00c1N \u00a0<\/p>\n
Secretaria General (e.) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-211\/17 \u00a0<\/p>\n
CONDICIONAMIENTO POR LA CORTE CONSTITUCIONAL DE LA COMPRENSION DE UNA DISPOSICION-Debe ser necesario, conveniente y no ha de implicar riesgos iguales o mayores para los bienes constitucionales que pretende salvaguardar \u00a0<\/p>\n
INTERVENCION DEL JUEZ CONSTITUCIONAL EN EL CONDICIONAMIENTO DE LA COMPRENSION DE UNA DISPOSICION-Deben evitarse remisiones que permitan espacios innecesarios de interpretaci\u00f3n que pongan en riesgo los bienes que se pretenden proteger \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-11638 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 140, numeral 4, y los par\u00e1grafos 2\u00ba [numeral 4] y 3\u00ba de la Ley 1801 de 2016 \u201cpor la cual se expide el C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandante: Inti Ra\u00fal Asprilla Reyes \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente (e):\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Salvo parcialmente mi voto en relaci\u00f3n con la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia C-211 de 2017. En dicho apartado, se decidi\u00f3 declarar la exequibilidad de los par\u00e1grafos 2\u00ba [numeral 4\u00ba] y 3\u00ba del art\u00edculo 140 de la Ley 1801 de 2016, que establecen -en s\u00edntesis- la multa general tipo 1 y el decomiso o la destrucci\u00f3n del bien como medidas correctivas a la ocupaci\u00f3n del espacio p\u00fablico en violaci\u00f3n de las normas vigentes, en el entendido de que aquellas no ser\u00edan aplicables frente a personas en circunstancias de debilidad manifiesta o grupos de especial protecci\u00f3n que, \u201cde acuerdo con la jurisprudencia constitucional\u201d se encuentren amparados por el principio de confianza leg\u00edtima, hasta tanto se les haya ofrecido por las autoridades competentes programas de reubicaci\u00f3n o alternativas de trabajo formal, en garant\u00eda de los derechos a la dignidad humana, m\u00ednimo vital y trabajo. \u00a0<\/p>\n
Considero que, tal como lo he se\u00f1alado en otras oportunidades73, la decisi\u00f3n de condicionar la comprensi\u00f3n de una disposici\u00f3n debe ser excepcional, en aquellos eventos en los que sea necesario, conveniente y no implique riesgos iguales o mayores para los bienes constitucionales. En este caso, encuentro que se satisfac\u00edan tales requisitos dado que era claro, bajo la \u00f3ptica constitucional y su l\u00ednea jurisprudencial, que las disposiciones demandadas inclu\u00edan dentro del \u00e1mbito de su aplicaci\u00f3n (destinatarios) a un grupo poblacional vulnerable, sin efectuar consideraci\u00f3n especial al respecto; por lo tanto, era imprescindible la intervenci\u00f3n del juez constitucional, de manera urgente y ante la inminente aplicaci\u00f3n de medidas correctivas que afectar\u00edan sus derechos constitucionales fundamentales. \u00a0<\/p>\n
La intervenci\u00f3n del juez constitucional en este escenario, esto es, cuando modula sus decisiones, debe tener por norte la garant\u00eda efectiva de derechos constitucionales y, para ello, es imprescindible que sus mandatos en tal sentido generen certeza, seguridad jur\u00eddica, claridad; supuesto que no se cumpli\u00f3 en este asunto adecuadamente. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, aunque la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha construido reglas claras sobre la protecci\u00f3n de personas que se dedican al trabajo informal en el espacio p\u00fablico [grupo poblacional al que claramente intenta proteger el condicionamiento]74, su referencia en el resolutivo del que me aparato parcialmente no es correcta. Lo anterior, en raz\u00f3n a que se enmarca en un asunto en el que, por un lado, se inscriben derechos fundamentales de poblaci\u00f3n vulnerable o en condiciones de debilidad, y, por el otro, se delimita el marco de aplicaci\u00f3n de medidas correctivas en ejercicio de la funci\u00f3n y actividad de polic\u00eda, \u00e1mbito normativo en el que es imprescindible que las reglas sean lo suficientemente claras, sin remisiones que permitan espacios innecesarios de interpretaci\u00f3n que pongan en riesgo los bienes que se pretenden proteger. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las reglas jurisprudenciales de esta misma Corporaci\u00f3n, entonces, los par\u00e1grafos 2\u00ba [numeral 4\u00ba] y 3\u00ba del art\u00edculo 140 de la Ley 1801 de 2016 debieron condicionarse en el entendido en que no eran aplicables a las personas que se dedican al trabajo informal en el espacio p\u00fablico hasta tanto las autoridades competentes hayan planificado, coordinado y ejecutado los programas de reubicaci\u00f3n u ofrecido alternativas de trabajo formal, en garant\u00eda de los derechos fundamentales a la dignidad humana, m\u00ednimo vital y trabajo. \u00a0<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos dejo sustentado mi salvamento parcial de voto a la sentencia C-211 de 2017.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
Mar\u00eda Victoria Calle Correa \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA MAGISTRADA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
\u00a0A LA SENTENCIA C-211\/17 \u00a0<\/p>\n
NORMAS DEL CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA SOBRE PROHIBICION DE OCUPACION DEL ESPACIO PUBLICO EN VIOLACION DE NORMAS VIGENTES Y MEDIDA CORRECTIVA A APLICAR Apartamiento de apartes de la argumentaci\u00f3n propuesta en la decisi\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-11638 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 140, numeral 4, p\u00e1rrafos 2\u00ba (numeral 4) y 3\u00ba de la Ley 1801 de 2016, \u201cpor la cual se expide el C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia Ciudadana\u201d \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento las razones que me llevan a aclarar el voto que emit\u00ed en la sesi\u00f3n de Sala Plena adelantada el 5 de abril de 2017, en la que por votaci\u00f3n mayoritaria se profiri\u00f3 la Sentencia C-211 de 2017 de la misma fecha, que declar\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. la exequibilidad del art\u00edculo 140, numeral 4, de la Ley 1801 de 2016; y\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. la exequibilidad condicionada de los par\u00e1grafos 2\u00ba (numeral 4) y 3\u00ba del art\u00edculo 140 de la Ley 1801 de 2016, en el entendido \u201cque cuando se trate de personas en situaciones de debilidad manifiesta o pertenecientes a grupos de especial protecci\u00f3n que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional se encuentren protegidas por el principio de confianza leg\u00edtima, no se les aplicar\u00e1n las medidas correccionales de multa, decomiso o destrucci\u00f3n, hasta tanto se les haya ofrecido por las autoridades competentes programas de reubicaci\u00f3n o alternativas de trabajo formal, en garant\u00eda de los derechos a la dignidad humana, m\u00ednimo vital y trabajo.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El demandante consideraba que las expresiones acusadas vulneran los art\u00edculos 1, 13, 25, 29 y 54 de la Constituci\u00f3n, en tanto, \u201cconvierten a los vendedores ambulantes en contraventores del nuevo C\u00f3digo\u201d. Explic\u00f3 que la imposici\u00f3n de las medidas correctivas, sin distinci\u00f3n, quebrantaba ejes estructurales de la Constituci\u00f3n, pues afectaban de manera desproporcionada a un grupo poblacional vulnerable como los vendedores informales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante coment\u00f3 que durante el tr\u00e1mite legislativo se hab\u00eda incorporado un par\u00e1grafo adicional al art\u00edculo 140 \u2013demandado\u2013, que establec\u00eda que cuando se tratara de vendedores informales que ocuparan el espacio p\u00fablico, los alcaldes deb\u00edan dise\u00f1ar una pol\u00edtica p\u00fablica para proteger el derecho al trabajo y propender por su reubicaci\u00f3n. El accionante indic\u00f3 que ese par\u00e1grafo recog\u00eda la jurisprudencia constitucional al respecto; sin embargo, con su eliminaci\u00f3n en el texto definitivo de la Ley, se pretermiti\u00f3 la aplicaci\u00f3n de los mandatos constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n precis\u00f3 que en este aspecto el nuevo C\u00f3digo era m\u00e1s gravoso que el anterior, pues adem\u00e1s de la recuperaci\u00f3n del espacio p\u00fablico, establec\u00eda medidas como la multa, el decomiso y la destrucci\u00f3n de los bienes de los vendedores informales. Indic\u00f3 que con estas disposiciones se prohibi\u00f3 el trabajo de los vendedores ambulantes, sin que se adelantara un test de proporcionalidad al momento de expedir la norma, en el cual se definiera la relaci\u00f3n entre espacio p\u00fablico y derecho al trabajo. Para el actor, la aplicaci\u00f3n de estas medidas s\u00f3lo exig\u00eda la comprobaci\u00f3n objetiva de la ocupaci\u00f3n del espacio p\u00fablico, sin que se revisaran las circunstancias particulares de los vendedores informales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, el accionante propuso que en esta ocasi\u00f3n el Legislador incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n legislativa relativa que deb\u00eda ser remediada por la Corte Constitucional. As\u00ed, enunci\u00f3 los \u00edtems a partir de los cuales se configuraba la referida omisi\u00f3n75. \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo expuesto, solicit\u00f3 la declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados o en su defecto que se modularan sus efectos en el entendido \u201cde que cuando se trate de vendedores informales la multa, el decomiso y la destrucci\u00f3n de bienes, deben reemplazarse por otras medidas como la reubicaci\u00f3n o el ofrecimiento de alternativas de trabajo que garanticen a estas personas sus medios de subsistencia\u201d. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. En esta ocasi\u00f3n, la Sala Plena consider\u00f3 que el problema jur\u00eddico que deb\u00eda resolver se circunscrib\u00eda a determinar:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u00bfsi el numeral 4 y los par\u00e1grafos 2 (numeral 4) y 3 del art\u00edculo 140 de la Ley 1801 de 2016, que establecen la prohibici\u00f3n de ocupar el espacio p\u00fablico en violaci\u00f3n de las normas vigentes y prev\u00e9n sanciones pecuniarias para quien incurra en las conductas tipificadas, como tambi\u00e9n el decomiso o la destrucci\u00f3n de los bienes cuando se verifique que el comportamiento ha ocurrido en dos o m\u00e1s ocasiones; al afectar a los vendedores informales u no incluir acciones afirmativas para ellos, infringen los principios fundamentales del Estado social de derecho, la dignidad humana, los fines esenciales del Estado, la efectividad de los derechos, la participaci\u00f3n y el ornen justo, as\u00ed como los derechos a la protecci\u00f3n especial de los sujetos vulnerables, al trabajo y al debido proceso, confianza leg\u00edtima y ubicaci\u00f3n laboral de personas en edad de trabajar (arts. 1, 2, 13, 25, 29 y 54 superiores)?\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. En la sentencia se desarrollaron varios temas como: (i) el origen del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia y alcance de las normas demandadas; (ii) la protecci\u00f3n del espacio p\u00fablico; (iii) la problem\u00e1tica social y econ\u00f3mica de los trabajadores informales en Colombia, las acciones afirmativas adoptadas, la necesidad de desarrollar una pol\u00edtica p\u00fablica al respecto y de ampliar los programas de reubicaci\u00f3n; y por \u00faltimo, (iv) se hizo referencia a la necesidad de armonizar el derecho al espacio p\u00fablico con el derecho al trabajo de los comerciantes informales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, se realiz\u00f3 un test de proporcionalidad en el que se concluy\u00f3 que la medida adoptada por el Legislador era adecuada porque buscaba proteger el espacio p\u00fablico, empero se reproch\u00f3 que con ella no se pod\u00eda desconocer la realidad econ\u00f3mica, social y cultural de la comunidad destinataria de la norma. Por ello, para imponer la medida, el Legislador deb\u00eda mitigar los efectos negativos de la misma. Es decir, a su juicio, la necesidad de la misma no se comprob\u00f3. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la sentencia explic\u00f3 que \u201cel art\u00edculo 82 Superior encuentra un l\u00edmite en los derechos de los trabajadores informales, quienes antes de ser desalojados deben ser objetos de medidas alternativas menos restrictivas de sus derechos\u201d. Y se\u00f1al\u00f3 que la multa ($97.028 pesos), el decomiso y la destrucci\u00f3n de bienes son medidas que, en principio, no resultan v\u00e1lidas constitucionalmente. \u00a0<\/p>\n
De igual forma, la sentencia concluy\u00f3 que las medidas legislativas son desproporcionadas \u201cal no procurar la protecci\u00f3n debida a un sector de la econom\u00eda informal, desatendiendo las directrices constitucionales impartidas por esta Corporaci\u00f3n, que han exigido la implementaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas destinadas a garantizar la reubicaci\u00f3n de los vendedores informales, su inserci\u00f3n y regularizaci\u00f3n en la vida econ\u00f3mica\u2026\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, se adelant\u00f3 el examen sobre la omisi\u00f3n legislativa relativa, a partir del cual la Sala Plena concluy\u00f3 que la supresi\u00f3n del \u201cpar\u00e1grafo 4\u00ba del art\u00edculo 140 de la Ley 1801 de 2016\u201d, gener\u00f3 un impacto negativo en los vendedores ambulantes y con ello, el Legislador, privilegi\u00f3 el espacio p\u00fablico y desconoci\u00f3 su \u201cdeber de armonizar la Ley con los derechos consagrados en la Carta Pol\u00edtica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Como lo expres\u00e9 en su momento, si bien comparto la decisi\u00f3n a la que se lleg\u00f3, me separo de algunos de los apartes de la argumentaci\u00f3n propuesta en la Sentencia C-211 de 2017 por los siguientes motivos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1 Estimo que la Sala Plena debi\u00f3 diferenciar los apartes de la demanda que en realidad constitu\u00edan cargos de constitucionalidad, lo anterior, pues el accionante present\u00f3 algunos argumentos que, a mi parecer, se fundaban en premisas falsas. Lo anterior, ya que si bien es cierto que se ha desarrollado una l\u00ednea jurisprudencial que protege a los vendedores ambulantes de los desalojos que se hacen sin un plan de acci\u00f3n que proteja sus derechos, de esa l\u00ednea no se puede desprender un l\u00edmite a la libertad de configuraci\u00f3n del Legislador, en especial, cuando \u00e9ste se ocupa de regular el espacio p\u00fablico, como lo muestra el accionante y lo asume la mayor\u00eda de la Sala Plena. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, si bien se identific\u00f3 la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 13, 25, 29, 57 y 93 de la Constituci\u00f3n como cargos, en realidad, el demandante advierte que se vulnera la Constituci\u00f3n porque el Legislador desprotegi\u00f3 los derechos de los vendedores informales en la medida en que, seg\u00fan \u00e9l, los sit\u00faa en condiciones de desventaja. Expresiones como: \u201cel legislador desaprovech\u00f3 la oportunidad para concretar los avances jurisprudenciales sobre la materia\u201d o \u201c[el accionante] halla inconstitucional que el trabajo desarrollado por los vendedores ambulantes sea objeto de prohibici\u00f3n\u201d (presentes en la demanda y en la sentencia), ponen en evidencia que algunas de las premisas sobre las cuales se fundaba la demanda de inconstitucionalidad, eran m\u00e1s bien reproches subjetivos que no cumpl\u00edan los requisitos de pertinencia y certeza exigibles para este tipo de juicios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicional a ello, en la demanda se argumentaba que \u201cla norma genera una carga desproporcionada para los vendedores ambulantes\u201d, premisa que no se desprende necesariamente del art\u00edculo 140 acusado. Por el contrario, si se recorre el camino argumentativo seguido por la Corte, se desglosa que la protecci\u00f3n a los vendedores ambulantes s\u00f3lo opera en casos concretos respecto de los desalojos, pero en ning\u00fan momento la jurisprudencia les otorga a \u00e9stos un derecho preferencial al espacio p\u00fablico, como erradamente lo entiende el demandante. Por estos motivos, expres\u00e9 inicialmente que deb\u00eda realizarse un mayor an\u00e1lisis sobre los cargos que se admit\u00edan en este caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2 De otra parte, considero que el cargo por omisi\u00f3n legislativa relativa debi\u00f3 ser rechazado. Al respecto, adem\u00e1s de reproducir los reparos expresados en el anterior fundamento, a\u00f1ado que el cargo, como est\u00e1 planteado, se refiere en realidad a una omisi\u00f3n legislativa absoluta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior debido a que, en primer lugar, la norma no incluye o excluye grupos sociales vulnerables, sino que regula los comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio p\u00fablico. En efecto los apartes acusados regulan la ocupaci\u00f3n del espacio p\u00fablico y las medidas correctivas a imponer si se incurre en tales comportamientos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, cuando se analiza la ausencia de raz\u00f3n suficiente, se estudian los argumentos por los cuales durante el tr\u00e1mite legislativo se excluyeron las referencias hechas a los vendedores ambulantes, todos ellos relacionados con la conveniencia de la regulaci\u00f3n, la capacidad institucional para sortear el fen\u00f3meno y las soluciones plausibles que se pueden o no dar. Al margen de la importancia de tales razones, esa argumentaci\u00f3n hace evidente se trata de un aspecto integral sobre el cual el Legislador goza de libertad configurativa. Por tanto, en realidad, el aspecto que atacaba el demandante era una eventual omisi\u00f3n legislativa absoluta sobre el tema.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, no se puede perder de vista que el accionante era un Representante a la C\u00e1mara, cuya propuesta result\u00f3 derrotada en el debate democr\u00e1tico y quien pretendi\u00f3 a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad \u201cimponer\u201d su propuesta por la v\u00eda de la revisi\u00f3n de la Corte. \u00c9ste indicio, aunado a las razones anteriores, respaldan la tesis respecto de la necesaria inadmisi\u00f3n del cargo, pues se trataba de una omisi\u00f3n legislativa absoluta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo expuesto en los fundamentos 5.1 y 5.2, expres\u00e9 en su momento a la Sala Plena la necesidad de efectuar algunos ajustes importantes relacionados con la admisi\u00f3n de los cargos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3 Ahora bien, en cuanto al fondo del asunto tengo dos reparos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, no estoy de acuerdo con la enumeraci\u00f3n de los derechos eventualmente infringidos que se hace en el planteamiento del problema jur\u00eddico. All\u00ed se incluyen la confianza leg\u00edtima y la ubicaci\u00f3n laboral de personas en edad de trabajar, como par\u00e1metros constitucionales de evaluaci\u00f3n. Como lo evidenci\u00e9 ante la Sala Plena, considero que estas dos alusiones deb\u00edan eliminarse debido a que parten de una visi\u00f3n en la cual los vendedores ambulantes tendr\u00edan el derecho a trabajar mediante el uso del espacio p\u00fablico, y ello no se puede derivar de la jurisprudencia constitucional, que c\u00f3mo ya lo indiqu\u00e9, es prol\u00edfera en la protecci\u00f3n de los derechos de \u00e9stos en casos concretos de desalojos sin planes de reubicaci\u00f3n, pero de la cual no se desprenden los referidos derechos en abstracto (que es la naturaleza de este juicio).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, estimo que el Punto 6 de las consideraciones de la Sentencia C-211 de 2017: \u201cProblem\u00e1tica social y econ\u00f3mica de los vendedores informales en Colombia. Imperativo constitucional de la adopci\u00f3n de acciones afirmativas, \u00a0una pol\u00edtica p\u00fablica inclusiva y programas de reubicaci\u00f3n o alternativas de trabajo adecuados\u201d, se asemeja m\u00e1s a una explosi\u00f3n de motivos de una propuesta legislativa, que un aparte de un juicio de constitucionalidad, y ello tiene implicaciones importantes en relaci\u00f3n a la competencia de esta Corte para emitir sentencias moduladas. Lo anterior, pues evidentemente se cambia el foco de la discusi\u00f3n que debe darse en esta sede. \u00a0<\/p>\n
Sobre este aspecto, una observaci\u00f3n adicional es, por ejemplo, que se estudia el fen\u00f3meno de forma parcial y, con ello, se pueden desconocer muchas otras situaciones y problem\u00e1ticas que trae consigo el uso ilegal del espacio p\u00fablico. En efecto se pierden de vista preguntas relevantes, como: \u00bfqu\u00e9 sucede con las mafias de las chazas y carritos de venta no autorizados?, pues qui\u00e9nes las controlan no son propiamente sujetos vulnerables, pero s\u00ed se benefician de este tipo de consideraciones aisladas. \u00bfQu\u00e9 sucede con quienes ya tienen planes de reubicaci\u00f3n y no los cumplen? \u00bfQu\u00e9 sucede con las personas que no han generado confianza leg\u00edtima en la ocupaci\u00f3n del espacio p\u00fablico y lo pretende ocupar por primera vez? \u00bfSe incentiva la generaci\u00f3n de nuevos focos de invasi\u00f3n del espacio p\u00fablico? Tales consideraciones, generan profundas dudas sobre la argumentaci\u00f3n que se ofrece, pues pareciera que se establece una especie de \u201cderecho preferencial\u201d de uso, si se est\u00e1 en situaci\u00f3n de vulnerabilidad, y se olvida que el Nuevo C\u00f3digo de Polic\u00eda, precisamente, pretende para salvaguardar un derecho de todos y todas, como es el espacio p\u00fablico (art\u00edculo 82 de la Constituci\u00f3n).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la protecci\u00f3n de este derecho no es \u00f3bice para obviar el eventual amparo constitucional que merecen los vendedores informales, pero tampoco para afirmar que el Legislador debe otorgarles derechos preferenciales sobre el uso particular de un bien p\u00fablico. Por lo anterior, es claro que acompa\u00f1o la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena, pero me aparto de los amplios pasajes argumentativos que desarrollan ese entendimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No siendo otro el motivo de mi aclaraci\u00f3n de voto reitero que, a pesar del punto se\u00f1alado, comparto la decisi\u00f3n adoptada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2 El art\u00edculo 180 del C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia prev\u00e9 que la multa tipo 1 equivale a cuatro (4) salarios m\u00ednimos diarios legales vigentes (smdlv). Tambi\u00e9n establece que esta multa podr\u00e1 ser conmutada por la participaci\u00f3n en programa comunitario o actividad pedag\u00f3gica de convivencia. \u00a0<\/p>\n
3 Informe de conciliaci\u00f3n al proyecto de Ley 99 de 2014 Senado, 256 de C\u00e1mara, Gaceta 440 de 2016. \u00a0<\/p>\n
4 Cita para el efecto un art\u00edculo de C\u00e9sar Rodr\u00edguez del a\u00f1o 2004, cifras de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, as\u00ed como notas period\u00edsticas de El Espectador, El Tiempo y el diario Vanguardia sobre la realidad del comercio informal. \u00a0<\/p>\n
5 Menciona las sentencias T-244 de 2012 y T-386 de 2013. \u00a0<\/p>\n
6 \u201cArt\u00edculo 2. (…) 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperaci\u00f3n internacionales, especialmente econ\u00f3micas v t\u00e9cnicas. hasta el m\u00e1ximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopci\u00f3n de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aqu\u00ed reconocidos\u201d. \u00a0<\/p>\n
7 Recomendaci\u00f3n 204 de 2015, III. marcos jur\u00eddicos y de pol\u00edticas, numeral 8. Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo: \u201cLos Miembros deber\u00edan llevar a cabo una evaluaci\u00f3n y un diagn\u00f3stico adecuados de los factores, caracter\u00edsticas, causas y circunstancias de la actividad informal en el contexto de cada pa\u00eds, a fin de fundamentar adecuadamente la formulaci\u00f3n y la aplicaci\u00f3n de leyes, pol\u00edticas y otras medidas destinadas a facilitar la transici\u00f3n a la econom\u00eda formal\u201d. \u00a0<\/p>\n
8 Referida a ingresos a inmuebles sin orden escrita. \u00a0<\/p>\n
9 Seg\u00fan informe de la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional, el T\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista venci\u00f3 el 05 de octubre de 2016, siendo recibido este escrito el 16 de noviembre. \u00a0<\/p>\n
10 Sindicato por la unidad de los vendedores estacionarios y ambulantes -Sinduvean-, Asociaci\u00f3n de usuarios del parque Bellavista Dindalito -Asparbedin SAS- y Asociaci\u00f3n de art\u00edculos deportivos El Campe\u00f3n -Asovencam-. \u00a0<\/p>\n
11 Acompa\u00f1a su escrito de 22 firmas. \u00a0<\/p>\n
12 Acompa\u00f1ado por los se\u00f1ores Carmenza Molina, Oscar Iv\u00e1n Rodr\u00edguez, Catalina N\u00fa\u00f1ez Parra y Alexander Mari\u00f1o Guzm\u00e1n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Acompa\u00f1ado por los se\u00f1ores Jorge Enrique Gamboa, Gloria Johana Mart\u00ednez Cortes y Octaviano Medina P\u00e9rez. \u00a0<\/p>\n
14 Asociaci\u00f3n sindical de comerciantes de la econom\u00eda informal, Asociaci\u00f3n de vendedores ambulantes estacionarios y semiestacionarios comerciantes informales de Bogot\u00e1 -Ascoc-, Asociaci\u00f3n popular de vendedores informales de la 53 -Asopovenir- y Asociaci\u00f3n de emprendedores de la econom\u00eda popular -Asoeei Kr 59-. \u00a0<\/p>\n
15 Asociaci\u00f3n de vendedores zona norte de Suba -Asovenorte-. \u00a0<\/p>\n
16 Acuerdo distrital 079 de 2003 y Decreto distrital 098 de 2004. \u00a0<\/p>\n
17 Actu\u00f3 mediante apoderado judicial y anex\u00f3 51 firmas. \u00a0<\/p>\n
18 Acompa\u00f1\u00f3 su escrito de 288 firmas. \u00a0<\/p>\n
19 El t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista se venci\u00f3 el 05 de octubre de 2016, siendo recibido este escrito el 07 de octubre. \u00a0<\/p>\n
20 Cfr. sentencia C-491 de 1997. \u00a0<\/p>\n
21 Cfr. sentencia C-142 de 2001. \u00a0<\/p>\n
22 Sentencia C-494 de 2016. \u00a0<\/p>\n
23 Sobre casos en los cuales la Corte ha integrado una proposici\u00f3n jur\u00eddica completa y se ha pronunciado sobre apartes normativos no acusados que conformaban una unidad l\u00f3gico-jur\u00eddica inescindible con otros apartes s\u00ed demandados, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-560 de 1997, C-565 de 1998, C-1647 de 2000, C-1106 de 2000 y C-154 de 2002. \u00a0<\/p>\n
24 Sentencia C-539 de 1999. \u00a0<\/p>\n
25 Gaceta del Congreso n\u00famero 554 del 29 de septiembre de 2014. Proyecto de Ley 99 de 2014 Senado, acumulado n\u00famero 145 de 2015 Senado, 256 de 2016, C\u00e1mara, \u201cpor el cual se expide se expide el C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
27 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
28 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
29 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
30 Ver, entre otras, \u00a0la Sentencia C-024 de 1994, C-490 de 2002, C-492 de 2002, C-404 de 2003 y C-431 de 2003. \u00a0<\/p>\n
31 Sentencia C-492 de 2002. \u00a0<\/p>\n
32 Sentencia C-176 de 2007. \u00a0<\/p>\n
33 Entre las primeras decisiones adoptadas por la Corte en esta materia se cuenta la sentencia T-490 de 1992, relacionada con la sanci\u00f3n impuesta por la alcald\u00eda de Sasaima a un ciudadano que result\u00f3 afectado en su buen nombre, derecho al debido proceso y amenazada su libertad de locomoci\u00f3n, cuando mediante una Resoluci\u00f3n le fue impuesta una multa de dos mil pesos ($ 2.000.oo) o arresto por seis (6) d\u00edas por irrespeto a la autoridad, sin que existiera certeza de los actos que se le atribu\u00edan, considerando \u00fanicamente el testimonio de una persona allegada al alcalde. Este Tribunal dijo: \u201cla funci\u00f3n de polic\u00eda puede dar lugar al ejercicio de la potestad sancionatoria por parte de las autoridades administrativas. El ejercicio de la funci\u00f3n de polic\u00eda exige el uso racional y proporcionado de la fuerza, as\u00ed como la escogencia de los medios m\u00e1s benignos y favorables para proteger los derechos fundamentales al momento de contrarrestar los peligros y amenazas que se ciernen sobre la comunidad. Desde una perspectiva constitucional, la imposici\u00f3n de penas correctivas por parte de la administraci\u00f3n no ri\u00f1e con las normas constitucionales relativas a los derechos fundamentales, siempre y cuando en el procedimiento respectivo sean respetadas las garant\u00edas procesales que protegen la libertad personal y el debido proceso (CP arts. 28, 29 y 31), sin perjuicio desde luego de mantener abierta la posibilidad de recurrir ante los jueces en defensa de sus derechos constitucionales fundamentales (CP art. 86)\u201d. Agreg\u00f3: \u201cla prevalencia de los derechos inalienables de la persona humana (CP art. 5), entre los que se encuentra la libertad personal, desplaza la antigua situaci\u00f3n de privilegio de la administraci\u00f3n y la obliga a ejercer las funciones p\u00fablicas en conformidad con los fines esenciales del Estado, uno de los cuales es precisamente la garant\u00eda de eficacia de los derechos, deberes y principios consagrados en la Constituci\u00f3n (CP art. 2). En consecuencia, las sanciones administrativas impuestas de plano, por ser contrarias al debido proceso (CP art. 29), est\u00e1n proscritas del ordenamiento constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
35 \u201cSon fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n; facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo\u201d. \u00a0<\/p>\n
36 \u201cLa consagraci\u00f3n de este deber constitucional es reflejo de la importancia otorgada por el Constituyente a la preservaci\u00f3n de espacios urbanos abiertos al uso de la colectividad, que satisfagan las diversas necesidades comunes derivadas de la vida en las ciudades y poblados y contribuyan, igualmente, a mejorar la calidad de vida de sus habitantes, permitiendo la confluencia de los diversos miembros de la sociedad en un lugar com\u00fan de interacci\u00f3n. Por su destinaci\u00f3n al uso y disfrute de todos los ciudadanos, los bienes que conforman el espacio p\u00fablico son\u00a0\u201cinalienables, imprescriptibles e inembargables\u201d\u00a0(art. 63, C.P.); esta es la raz\u00f3n por la cual, en principio, nadie puede apropiarse del espacio p\u00fablico para hacer uso de \u00e9l con exclusi\u00f3n de las dem\u00e1s personas, y es deber de las autoridades desalojar a quienes as\u00ed procedan, para restituir tal espacio al p\u00fablico en general\u201d. Sentencia T-772 de 2003. \u00a0<\/p>\n
37 M\u00e1s de un centenar de sentencias han sido proferidas para solucionar litigios que enfrentan el uso del espacio p\u00fablico y el derecho al trabajo de los vendedores informales. Entre las m\u00e1s emblem\u00e1ticas se pueden consultar: T-508 de 1992, T-133 de 1995, T-398 de 1997, \u00a0SU.360 de 1999, T-940 de 1999, T-772 de 2003, T-521 de 2004, T-1098 de 2008, T-264 de 2012, T-407 de 2012, T-204 de 2014, T-244 de 2012, T-231 de 2014, T-481 de 2014, T-334 de 2015 y T-607 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 Sentencias C-361 de 2016, C-568 de 2003 y C-265 de 2002, entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 La Sala Plena decidi\u00f3 una demanda de inconstitucionalidad contra la expresi\u00f3n \u201csiempre que con ello no se afecte significativamente el espacio p\u00fablico\u201d, contenida en el inciso 3\u00ba del art\u00edculo 64 de la Ley 675 de 2001. El accionante sostuvo que la norma violaba la Constituci\u00f3n porque expl\u00edcitamente autorizaba a la Unidad Inmobiliaria Cerrada a afectar el espacio p\u00fablico. La Corte declar\u00f3 inexequible el inciso tercero del art\u00edculo 64 de la Ley 675 de 2001 porque consider\u00f3 que :\u201cEl cerramiento del espacio p\u00fablico por parte de un grupo de propietarios privados para su beneficio particular representa, prima facie, una afectaci\u00f3n permanente y grave del espacio p\u00fablico. Dicho cerramiento se traduce en la pr\u00e1ctica en la apropiaci\u00f3n de una porci\u00f3n del espacio p\u00fablico por unos particulares y en la consecuente exclusi\u00f3n del resto de los habitantes del acceso a un espacio destinado por mandato constitucional al uso com\u00fan. Condicionar la posibilidad del cerramiento a una autorizaci\u00f3n administrativa, sin se\u00f1alar criterios que impidan dicha apropiaci\u00f3n y exclusi\u00f3n, resulta insuficiente para proteger los bienes constitucionalmente garantizados, por las razones anteriormente expuestas.\u201d \u00a0<\/p>\n
40 Sentencia T-772 de 2003. \u00a0<\/p>\n
41 Para precisar cu\u00e1les son las \u00e1reas protegidas por el concepto de espacio p\u00fablico la Corte ha se\u00f1alado en la sentencia SU-360 de 1999: \u201cpueden reconocerse como elementos que integran el concepto de espacio p\u00fablico, entre otros los siguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a-\u00a0\u00a0Las \u00e1reas requeridas para la circulaci\u00f3n tanto peatonal como vehicular (v\u00edas p\u00fablicas), – como por ejemplo las calles, plaza, puentes y caminos -. \u00a0<\/p>\n
b-\u00a0\u00a0Las \u00e1reas para la recreaci\u00f3n p\u00fablica, activa o pasiva, – l\u00e9ase estadios, parques y zonas verdes, por ejemplo- \u00a0<\/p>\n
c-\u00a0\u00a0\u00a0Las franjas de retiro de las edificaciones sobre las v\u00edas, – es decir andenes o dem\u00e1s espacios peatonales-. \u00a0<\/p>\n
d-\u00a0\u00a0Las fuentes agua, y las v\u00edas fluviales que no son objeto de dominio privado[14]. \u00a0<\/p>\n
e-\u00a0\u00a0Las \u00e1reas\u00a0 necesarias para la instalaci\u00f3n y mantenimiento de los servicios p\u00fablicos b\u00e1sicos o para la instalaci\u00f3n y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones. \u00a0<\/p>\n
f-\u00a0\u00a0Las \u00e1reas para la preservaci\u00f3n de las obras de inter\u00e9s p\u00fablico y de los elementos hist\u00f3ricos, culturales, religiosos, recreativos y art\u00edsticos, para la conservaci\u00f3n y preservaci\u00f3n del paisaje. \u00a0<\/p>\n
g-\u00a0\u00a0Los elementos naturales del entorno de la ciudad. \u00a0<\/p>\n
h-\u00a0\u00a0Lo necesarios para la preservaci\u00f3n y conservaci\u00f3n de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, as\u00ed como la de sus elementos vegetativos, arenas y corales. \u00a0<\/p>\n
i-\u00a0\u00a0\u00a0En general, todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el inter\u00e9s colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso o el disfrute colectivo. \u00a0<\/p>\n
42 En la sentencia SU-360 de 1999 la Corte dijo: \u201cLa b\u00fasqueda de una mejor calidad de vida para las personas y la protecci\u00f3n de los derechos y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre las cuales se estructura el concepto de Estado Social de Derecho. Es por ello que, de conformidad con el art\u00edculo 82 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la integridad del espacio p\u00fablico y su destinaci\u00f3n\u00a0 al uso com\u00fan, son conceptos cuya protecci\u00f3n se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilizaci\u00f3n\u00a0 com\u00fan de tales espacios colectivos. \u00a0<\/p>\n
La protecci\u00f3n del espacio p\u00fablico, as\u00ed entendida, responde a la necesidad de conciliar los diferentes \u00e1mbitos y esferas sociales en un lugar com\u00fan, sin desconocer, en todo caso, el principio constitucional consagrado en el art\u00edculo primero de la Carta, mediante el cual se garantiza\u00a0 la prevalencia del inter\u00e9s general frente a los intereses privados, en beneficio de la colectividad\u201d. \u00a0<\/p>\n
43 Sentencia T-508 de 1992. \u00a0<\/p>\n
44 Sentencia C-361 de 2016. \u00a0<\/p>\n
45 Cfr. intervenci\u00f3n de Dejusticia. \u00a0<\/p>\n
46 Colombia ante los retos del Siglo XXI. Desarrollo, democracia y paz. Ediciones Universidad de Salamanca, Espa\u00f1a, primera edici\u00f3n 2001. P\u00e1gs. 132 y s.s. \u00a0<\/p>\n
47 Departamento Administrativo Nacional de Estad\u00edstica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
48 Semana.com, Cuentas y Cuentos sobre Vendedores Ambulantes, C\u00e9sar Rodr\u00edguez Garavito. Octubre 31 de 2014. \u00a0<\/p>\n
49 En esta decisi\u00f3n se sostuvo: \u201cPor mandato del art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n, Colombia es un Estado Social de Derecho. Esta es, seg\u00fan ha resaltado la Corte en m\u00faltiples oportunidades, la\u00a0f\u00f3rmula pol\u00edtica\u00a0del Estado colombiano a partir de 1991; m\u00e1s que un artificio simb\u00f3lico, o que\u00a0una simple muletilla ret\u00f3rica que proporciona un elegante toque de filantrop\u00eda a la idea tradicional del Derecho y del Estado\u201d, se trata de un\u00a0principio cardinal\u00a0de nuestro ordenamiento constitucional, que le imprime un sentido, un car\u00e1cter y unos objetivos espec\u00edficos a la organizaci\u00f3n estatal en su conjunto, y que resulta \u2013en consecuencia- vinculante para las autoridades, quienes deber\u00e1n guiar su actuaci\u00f3n hacia el logro de los cometidos particulares propios de tal sistema: la promoci\u00f3n de condiciones de vida\u00a0dignas\u00a0para todas las personas, y la soluci\u00f3n de las desigualdades reales que se presentan en la sociedad, con miras a instaurar un orden justo\u201d. \u00a0<\/p>\n
50 Sentencia T-772 de 2003. \u00a0<\/p>\n
51 Seg\u00fan un detallado informe publicado por el Banco Mundial en 2002 (GIUGALE, Marcelo; LAFOURCADE, Olivier; y LUFF, Connie -eds.-: \u201cColombia \u2013 The Economic Foundations of Peace\u201d. Banco Mundial, Washington, 2002.), el porcentaje de colombianos que viven en condiciones de pobreza aument\u00f3 del 60% al 64% entre 1995 y 1999 \u2013es decir, m\u00e1s de la mitad de la poblaci\u00f3n del pa\u00eds carece de los ingresos b\u00e1sicos indispensables para solventar sus necesidades m\u00e1s apremiantes-; durante el mismo per\u00edodo se observ\u00f3 una duplicaci\u00f3n de las tasas hist\u00f3ricas de desempleo, y un impacto especialmente adverso sobre ciertos grupos humanos, tales como los ni\u00f1os de corta edad, los adolescentes y la poblaci\u00f3n desplazada. \u00a0<\/p>\n
52 Sentencia T-772 de 2003. \u00a0<\/p>\n
53 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
54 Sentencia T-386 de 2013. \u00a0<\/p>\n
55 Sentencia T-028 de 2008. \u00a0<\/p>\n
56 Sobre la obligaci\u00f3n estatal de\u00a0\u201cpropiciar\u00a0 la ubicaci\u00f3n laboral de las personas en edad de trabajar\u201d, Cfr. sentencias T-225 de 1992 y T-578 de 1994. \u00a0<\/p>\n
57 En los primeros a\u00f1os de la Corte las sentencias T-225 de 1992, T-372 de 1993, T-091 de 1994, T-578 de 1994, T-115 de 1995 y T-438 de 1996, concedieron la protecci\u00f3n del derecho al trabajo de vendedores informales que ven\u00edan desarrollando esa actividad con anterioridad a la orden de desalojo expedida por la autoridad administrativa. As\u00ed mismo, la sentencia T-617 de 1995 (desalojo de recicladores) concedi\u00f3 el amparo\u00a0 a algunas personas que cobijadas por la confianza leg\u00edtima habitaban en calles de Bogot\u00e1 y otorg\u00f3 especial protecci\u00f3n a los ni\u00f1os, hijos de recicladores que habitaban a orillas de la carrilera. Por el contrario, la sentencia T-398 de 1997 neg\u00f3 la protecci\u00f3n por ausencia de vulneraci\u00f3n de derechos y las providencias T-160 de 1996, T-550 de 1998 y T-778 de 1998 negaron la tutela de los solicitantes, como quiera que se prob\u00f3 que no exist\u00edan permisos o licencias que autorizaran el uso del espacio p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
58 Al respecto, consultar las sentencias T-001 de 1993, T-345 de 1996, C-731 de 2005. Sobre el debido proceso administrativo, ver, entre otras, las sentencias SU-250 de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002, T-1142 de 2003, T-597 de 2004, T-031, T-222, T-746, C-929 de 2005 y C-1189 de 2005. \u00a0<\/p>\n
59 Sentencia C-316 de 2016. Adem\u00e1s, la Corte ha determinado que \u201cla aplicaci\u00f3n del debido proceso administrativo genera unas\u00a0consecuencias\u00a0importantes, tanto para los asociados, como para la administraci\u00f3n p\u00fablica. Para los ciudadanos, el derecho al debido proceso implica el desarrollo de las garant\u00edas de:\u00a0(i)\u00a0conocer las actuaciones de la administraci\u00f3n,\u00a0(ii)\u00a0pedir y controvertir las pruebas,\u00a0(iii)\u00a0ejercer con plenitud su derecho de defensa,\u00a0(iv)\u00a0impugnar los actos administrativos, y\u00a0(v)\u00a0gozar de las dem\u00e1s garant\u00edas establecidas en su beneficio.\u00a0Por su parte, la administraci\u00f3n, est\u00e1 vinculada a observar las obligaciones propias de la funci\u00f3n administrativa, bajo la \u00f3ptica del debido proceso, la cual se extiende a todas sus actuaciones pero en especial a:\u00a0(i)\u00a0la formaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de actos administrativos, concretamente\u00a0(i.i)\u00a0las peticiones presentadas por los particulares, y\u00a0(i.ii)\u00a0los procesos que se adelanten contra la administraci\u00f3n por los ciudadanos en ejercicio leg\u00edtimo de su derecho de defensa\u201d. \u00a0Ver sentencias T-391 de 1997 y T-196 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
60 Desde sus inicios la Corte tiene establecido: \u201cLas personas que usan el espacio p\u00fablico para fines de trabajo pueden obtener la protecci\u00f3n, a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela, siempre y cuando se encuentren amparados por el principio de la confianza leg\u00edtima con las condiciones que la jurisprudencia ha indicado. Es as\u00ed como los comerciantes informales pueden invocar el aludido principio de confianza leg\u00edtima, si demuestran que las actuaciones u omisiones de la administraci\u00f3n anteriores a la orden de desocupar, les permit\u00eda concluir que su conducta era jur\u00eddicamente aceptada, por lo que esas personas ten\u00edan certeza de que \u201cla administraci\u00f3n no va a exigirle m\u00e1s de lo que estrictamente sea necesario para la realizaci\u00f3n de los fines p\u00fablicos que en cada caso concreto persiga.\u201d (Sentencia T-617 de 1995). \u00a0<\/p>\n
61Cfr. Sentencias C-156 de 2013, C-157 de 2013, C-279 de 2013, C-083 de 2014, C-507 de 2014 y C-880 de 2014.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
63 Ver sentencia T-295\/99, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
64 En la sentencia SU-360 de 1999 se dijo: \u201cLa aplicaci\u00f3n del principio de la buena fe lo que significa es que la administraci\u00f3n no puede crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en la convicci\u00f3n objetiva, esto es fundada en hechos externos de la administraci\u00f3n suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad de la conducta desarrollada por el particular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, debe aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados no se protege garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o inconstitucionales sino a trav\u00e9s de la compensaci\u00f3n, no necesariamente monetaria, del bien afectado. Igualmente, este principio tampoco significa \u201cni donaci\u00f3n, ni reparaci\u00f3n, ni resarcimiento, ni indemnizaci\u00f3n, como tampoco desconocimiento del principio de inter\u00e9s general\u201d. \u00a0<\/p>\n
65 Sentencia T-772 de 2003. Cfr. sentencias\u00a0C-1335 de 2000 y\u00a0C-980 de 2010. \u00a0<\/p>\n
66 Sentencia T-772 de 2003. \u00a0<\/p>\n
67 Sentencia T-729 de 2006. \u00a0<\/p>\n
68 Sentencia C-372 de 2011. \u00a0<\/p>\n
69 Sentencia SU-360 de 1999. \u00a0<\/p>\n
70 Sentencia T-334 de 2015. \u00a0<\/p>\n
71 Sentencia T-729 de 2006. \u00a0<\/p>\n
72 Gaceta del Congreso 441 del 17 de junio de 2016. P\u00e1g. 441. \u00a0<\/p>\n
73 Al respecto, ver mi aclaraci\u00f3n de voto a la decisi\u00f3n adoptada en la sentencia C-131 de 2014 (MP Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo). \u00a0<\/p>\n
74 Reglas estudiadas en la sentencia de la que me aparto parcialmente, y que se construyen a partir de decisiones tales como la T-772 de 2003 (MP Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa), SU-360 de 1999 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero), T-244 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-386 de 2013 (MP Mar\u00eda Victoria Calle Correa), T-231 de 2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-344 de 2015 (MP Myriam \u00c1vila Rold\u00e1n – e). \u00a0<\/p>\n
75 El demandante indic\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– La norma de la cual se predica el cargo es el art\u00edculo 140 del C\u00f3digo de Polic\u00eda, numeral 4, par\u00e1grafos 2 (#4) y 3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Se excluye de las consecuencias jur\u00eddicas de dicha norma a los vendedores ambulantes y, en especial, se elimin\u00f3 en el tr\u00e1mite legislativo el par\u00e1grafo que materializaba algunas acciones en favor de los vendedores ambulantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– No hubo una raz\u00f3n suficiente para tal exclusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
– Con la norma se sacrifican los derechos de los vendedores informales y se crea una situaci\u00f3n de desigualdad para ellos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-211\/17 \u00a0 En esta oportunidad la Corte debe determinar si el numeral 4 y los par\u00e1grafos 2 (numeral 4) y 3 del art\u00edculo 140 de la Ley 1801 de 2016 \u2014Por la cual se expide el C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia\u2014 que establecen la prohibici\u00f3n de ocupar el espacio p\u00fablico en […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[116],"tags":[],"class_list":["post-25096","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2017"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25096","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=25096"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25096\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=25096"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=25096"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=25096"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}