\u00a0 \u00a0 Sentencia C-219\/17 \u00a0<\/p>\n
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Infracciones en materia ambiental \u00a0<\/p>\n
ACTOS ADMINISTRATIVOS EMANADOS POR AUTORIDAD AMBIENTAL COMPETENTE CONTENIDA EN LEY SOBRE PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Garant\u00eda efectiva en caso de violaci\u00f3n de las condiciones, prohibiciones y obligaciones establecidas en la misma legislaci\u00f3n ambiental \u00a0<\/p>\n
La Sala concluye, conforme los argumentos expuestos, que (i) el legislador ya estableci\u00f3 las conductas sancionables en materia ambiental en el Decreto-Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las dem\u00e1s disposiciones ambientales vigentes, previendo las obligaciones, prohibiciones y condiciones que deben ser respetadas por sus destinatarios, raz\u00f3n por la que el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009 hizo un reenv\u00edo a estas; (ii) con la expresi\u00f3n demandada el legislador de manera alguna desconoce los principios de legalidad y tipicidad, en la medida que el aparte demandado no faculta a la administraci\u00f3n para crear infracciones administrativas, pues ellas se encuentran establecidas en el sistema de leyes, sino que lo previsto en el art\u00edculo 5\u00b0 donde se incorpora la expresi\u00f3n acusada, alude a las distintas maneras de infracci\u00f3n en materia ambiental, que resulta del desconocimiento de la legislaci\u00f3n, de los actos administrativos y de la comisi\u00f3n de un da\u00f1o ambiental; (iii) los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente, bien sean de car\u00e1cter general como los reglamentos o de \u00edndole particular como las licencias, concesiones y permisos otorgados a los usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales, deben respetar lo establecido en la ley, pudiendo derivarse de su desconocimiento infracciones en materia ambiental sin que con ello pueda entenderse que la administraci\u00f3n crea la conducta sino que esta se deriva de la propia norma legal; (iv) estos actos administrativos lo que pretenden es coadyuvar a la materializaci\u00f3n de los fines de la administraci\u00f3n de preservar el medio ambiente respecto a variables de tiempo, modo y lugar que no pod\u00eda el legislador prever. \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos m\u00ednimos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Presupuestos para su existencia \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE Y REGIMEN SANCIONATORIO-Desarrollo jurisprudencial\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROTECCION DE LA NATURALEZA-Perspectivas en que se concreta \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION ECOLOGICA O VERDE-Protecci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Consagraci\u00f3n como principio y como derecho \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Deberes primordiales del Estado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-259 de 2016, luego de hacer una lectura sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n, la Corte encontr\u00f3 que el Estado asume cuatro deberes fundamentales con relaci\u00f3n al medio ambiente: \u201c(i) El deber de prevenir los da\u00f1os ambientales, entre otros, se contempla en los siguientes preceptos constitucionales: (a) en el mandato de evitar factores de deterioro ambiental (CP art. 80.2), esto es, adoptando de forma anticipada un conjunto de medidas o de pol\u00edticas p\u00fablicas que, a trav\u00e9s de la planificaci\u00f3n, cautelen o impidan el da\u00f1o al ecosistema y a los recursos naturales; o que, en caso de existir, permitir o habilitar alg\u00fan impacto sobre los mismos, logren asegurar su aprovechamiento en condiciones congruentes y afines con el desarrollo sostenible. Este deber tambi\u00e9n se expresa en el (b) fomento a la educaci\u00f3n ambiental (CP arts. 67 y 79) y en la garant\u00eda (c) a la participaci\u00f3n de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente (CP art. 79). (ii) El deber de mitigar los da\u00f1os ambientales se manifiesta en el control a los factores de deterioro ambiental (CP art. 80.2), en t\u00e9rminos concordantes con el art\u00edculo 334 del Texto Superior, el cual autoriza al Estado a intervenir, por mandato de la ley, en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, y en la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de los bienes, con el fin de racionalizar la econom\u00eda en aras de mejorar la calidad de vida de los habitantes, y lograr los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano. Por esta v\u00eda, por ejemplo, se destaca la existencia de los planes de manejo ambiental y de las licencias ambientales, que en relaci\u00f3n con actividades que pueden producir un deterioro al ecosistema o a los recursos naturales, consagran acciones para minimizar los impactos y efectos negativos de un proyecto, obra o actividad. (iii) El deber de indemnizar o reparar los da\u00f1os ambientales encuentra respaldo tanto en el principio general de responsabilidad del Estado (CP art. 90), como en el precepto constitucional que permite consagrar hip\u00f3tesis de responsabilidad civil objetiva por los perjuicios ocasionados a los derechos colectivos (CP art. 88). Adicionalmente, el art\u00edculo 80 del Texto Superior le impone al Estado el deber de exigir la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os causados al ambiente. Por esta v\u00eda, a manera de ejemplo, esta Corporaci\u00f3n ha avalado la exequibilidad de medidas compensatorias, que lejos de tener un componente sancionatorio, buscan aminorar y restaurar el da\u00f1o o impacto causado a los recursos naturales. (iv) Finalmente, el deber de punici\u00f3n frente a los da\u00f1os ambientales se consagra igualmente en el art\u00edculo 80 de la Constituci\u00f3n, en el que se se\u00f1ala la posibilidad de imponer sanciones de acuerdo con la ley. De este precepto emana la potestad sancionatoria del Estado en materia ambiental, cuyo fin es el de garantizar la conservaci\u00f3n, preservaci\u00f3n, protecci\u00f3n y uso sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales. Esta atribuci\u00f3n, como manifestaci\u00f3n del ius puniendi, admite su ejercicio tanto por la v\u00eda del derecho administrativo sancionador (lo que incluye el derecho contravencional y el derecho correccional), como a trav\u00e9s del derecho punitivo del Estado. Se trata en esencia, de un poder de sanci\u00f3n, que lejos de ser discrecional es eminentemente reglado, sobre todo en lo que refiere a la garant\u00eda del derecho fundamental al debido proceso (CP art. 29). Incluso los pronunciamientos reiterados de la Corte han destacado que cualquier medida sancionatoria debe estar sujeta a los principios de legalidad, tipicidad, presunci\u00f3n de inocencia, juez natural, inviolabilidad de la defensa y non bis in \u00eddem\u201d. \u00a0<\/p>\n
REGIMEN SANCIONATORIO AMBIENTAL-Desarrollo legal\/REGIMEN SANCIONATORIO AMBIENTAL-Procedimiento \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CODIGO DE RECURSOS NATURALES RENOVABLES-Prohibiciones, condiciones, restricciones y obligaciones ambientales a sus destinatarios, para el aprovechamiento y uso del medio ambiente y los recursos naturales \u00a0<\/p>\n
AUTORIDAD AMBIENTAL-Competencia \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Integraci\u00f3n con el principio de reserva de ley y principio de tipicidad como fundamento del debido proceso administrativo sancionador \u00a0<\/p>\n
IUS PUNIENDI DEL ESTADO-Se encuentra sometido a las reglas propias del debido proceso \u00a0<\/p>\n
ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS SANCIONATORIAS-Aplicaci\u00f3n de garant\u00edas m\u00ednimas del debido proceso penal \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Garant\u00edas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA-Sentido y alcance\/POTESTAD REGLAMENTARIA CON SUJECION A LA LEY-Jurisprudencia constitucional\/POTESTAD REGLAMENTARIA-L\u00edmites \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n al referirse al sentido y alcance de la potestad reglamentaria prevista en el art\u00edculo 189-11 Superior, ha indicado que debe ejercerse \u201cpor mandato de la Norma Fundamental, de conformidad con los preceptos legales y constitucionales. As\u00ed, los actos administrativos emitidos como consecuencia del ejercicio de dicha potestad \u00fanicamente pueden desarrollar el contenido de la ley\u201d. Del mismo modo, \u201cla competencia reglamentaria se dirige a la producci\u00f3n de actos administrativos por medio de los cuales lo que se busca es convertir en realidad \u201cel enunciado abstracto de la ley\u2026 [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real\u201d. La potestad reglamentaria se conecta, en consecuencia, con la expedici\u00f3n de normas de car\u00e1cter general – sean ellas decretos, resoluciones o circulares – imprescindibles \u201cpara la cumplida ejecuci\u00f3n de la ley. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Operancia\/TIPO SANCIONATORIO ADMINISTRATIVO-Elementos esenciales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El otro principio que integra el derecho administrativo sancionador y que se encuentra incorporado en el de legalidad, es el de tipicidad. Seg\u00fan este principio \u201cel legislador est\u00e1 obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o il\u00edcito, en la forma m\u00e1s clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisi\u00f3n o la prohibici\u00f3n que da lugar a sanci\u00f3n de car\u00e1cter penal o disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanci\u00f3n indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el t\u00e9rmino, la cuant\u00eda, o el m\u00ednimo y el m\u00e1ximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su imposici\u00f3n\u201d. De acuerdo con esta definici\u00f3n, son elementos esenciales del tipo sancionatorio administrativo: (i) la descripci\u00f3n espec\u00edfica y precisa de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, bien porque la misma est\u00e9 determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicaci\u00f3n de otras normas jur\u00eddicas; (ii) la determinaci\u00f3n por la ley de la sanci\u00f3n, incluyendo el t\u00e9rmino o la cuant\u00eda de la misma, (iii) que exista correlaci\u00f3n entre la conducta y la sanci\u00f3n; (iv) la autoridad competente para aplicarla; y (v) el procedimiento que debe seguirse para su imposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Alcance de la rigurosidad \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Posibilidad de flexibilizaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el \u00e1mbito del derecho administrativo sancionador el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en materia penal, por las particularidades propias de la normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su aplicaci\u00f3n, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las personas. Desde esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener normas con un grado m\u00e1s amplio de generalidad, lo que en s\u00ed mismo no implica un quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de referencia que permita precisar la determinaci\u00f3n de la infracci\u00f3n y la sanci\u00f3n en un asunto particular. As\u00ed, el derecho administrativo sancionador es compatible con la Carta Pol\u00edtica si las normas que lo integran \u2013as\u00ed sean generales y denoten cierto grado de imprecisi\u00f3n\u2013 no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de la administraci\u00f3n en la imposici\u00f3n de las sanciones o las penas. Bajo esta perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el \u00e1mbito del derecho administrativo sancionador cuando se establecen: (i) \u201clos elementos b\u00e1sicos de la conducta t\u00edpica que ser\u00e1 sancionada\u201d; (ii) \u201clas remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta\u201d; (iii) \u201cla sanci\u00f3n que ser\u00e1 impuesta o, los criterios para determinarla con claridad\u201d. \u00a0<\/p>\n
POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Manifestaci\u00f3n del ius puniendi del Estado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Establecimiento de tipos en blanco\/PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Tipos en blanco o conceptos jur\u00eddicos indeterminados \u00a0<\/p>\n
Se ha admitido que el legislador no est\u00e1 obligado a detallar con precisi\u00f3n cada uno de los elementos del tipo. Para ello los tipos en blanco o conceptos jur\u00eddicos indeterminados, que comprenden aquellos preceptos que contienen descripciones incompletas de tales conductas, \u201cse ajustan al principio de tipicidad y son admisibles constitucionalmente, cuando pueden ser completados y precisados por el int\u00e9rprete autorizado, logrando \u00e9ste realizar a satisfacci\u00f3n el respectivo proceso de adecuaci\u00f3n t\u00edpica de la infracci\u00f3n\u201d. Para establecer de manera razonable el alcance y precisi\u00f3n de las conductas y sus sanciones, el operador jur\u00eddico puede basarse en el mismo contexto normativo, en las remisiones de las disposiciones, en criterios t\u00e9cnicos, l\u00f3gicos, emp\u00edricos, sem\u00e1nticos o de otra \u00edndole. No obstante, \u201csi el concepto es a tal punto abierto, que no puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos desconocen el principio de legalidad, pues la definici\u00f3n del comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos. \u00a0<\/p>\n
INFRACCIONES AMBIENTALES CONTENIDAS EN NORMA SOBRE PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-No puede entenderse que son aquellas que se\u00f1alen las autoridades administrativas, sino aquellas resultantes del desconocimiento de la normativa ambiental que alude la Ley \u00a0<\/p>\n
ACTOS ADMINISTRATIVOS EMANADOS POR AUTORIDAD AMBIENTAL COMPETENTE-Contenido normativo acusado define lo que debe entenderse por infracci\u00f3n ambiental y, por tanto, no est\u00e1 facultando al reglamento para establecer infracciones \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE Y SALUBRIDAD PUBLICA-Bienes jur\u00eddicos deben ser salvaguardados por el Estado a trav\u00e9s de dos campos de reglamentaci\u00f3n administrativa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En materia medio ambiental y de salubridad p\u00fablica la Constituci\u00f3n prev\u00e9 que estos bienes jur\u00eddicos deben ser salvaguardados por el Estado a trav\u00e9s de los dos campos de reglamentaci\u00f3n administrativa. Por un lado, cuando la autoridad expide reglamentos aut\u00f3nomos o praeter legem en virtud de la competencia atribuida directamente por la Carta (art. 189-11), y del otro, cuando la materia es de la reserva legal, donde la administraci\u00f3n solo emite reglamentos ejecutivos o secundum legem, por cuanto esta debe cumplir los fines de la polic\u00eda y la facultad sancionadora administrativa dentro de los par\u00e1metros fijados por la norma legal. \u00a0<\/p>\n
AUTORIDADES AMBIENTALES-Naturaleza policiva de la funci\u00f3n atribuida por la ley \u00a0<\/p>\n
La Corte no pierde de vista la \u201cnaturaleza policiva de la funci\u00f3n atribuida por la ley a las autoridades ambientales\u201d, que vigilan el cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y condiciones establecidas en la ley, a las cuales est\u00e1n sujetos todos los usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales. Asimismo, debe tenerse presente que en materia ambiental la actividad sancionatoria tiene un claro raigambre administrativo, toda vez que por expreso mandato superior corresponde a las autoridades de ese sector, con sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n y a la ley, llevar a cabo las labores de control, inspecci\u00f3n y vigilancia de las entidades y particulares que utilizan, aprovechan o afectan el medio ambiente y los recursos naturales (C.P. arts. 49, 70, 80, 188-11-22 y 370). \u00a0<\/p>\n
Referencia.: Expediente D-11662 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 5\u00b0 (parcial) de la Ley 1333 de 2009, \u201cPor la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Actor:\u00a0Milton Jos\u00e9 Pereira Blanco. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente (e.):\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO. \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., diecinueve (19) de abril dos mil diecisiete (2017) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena\u00a0de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad prevista en el art\u00edculo 241 numeral 4\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Milton Jos\u00e9 Pereira Blanco present\u00f3 demanda contra el art\u00edculo 5\u00b0 (parcial) de la Ley 1333 de 2009, \u201cPor la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del 22 de septiembre de 2016, el magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda al constatar que reun\u00eda los requisitos exigidos en el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto Ley 2067 de 1991. En la misma providencia dispuso correr traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n, a fin de que emitiera su concepto en los t\u00e9rminos establecidos en los art\u00edculos 241-2 y 278-5 de la Constituci\u00f3n, se fij\u00f3 en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y se comunic\u00f3 de la iniciaci\u00f3n del mismo al Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el art\u00edculo 244 de la Carta, as\u00ed como al Ministro de Minas y Energ\u00eda y al Ministro de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente se invit\u00f3 a participar a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Libre, Sergio Arboleda, del Rosario y Santo Tom\u00e1s, para que intervinieran en el proceso con la finalidad de rendir concepto t\u00e9cnico sobre la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
Asimismo, se invit\u00f3 a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales \u2013ANLA-, a la Asociaci\u00f3n de Corporaciones Aut\u00f3nomas y de Desarrollo Sostenible \u2013Asocars-, al Instituto de Investigaciones de Recursos Biol\u00f3gicos Alexander von Humboldt, a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos y a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto Ley 2067 de 1991, esta Corporaci\u00f3n procede a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe la norma demandada seg\u00fan publicaci\u00f3n en el Diario Oficial N\u00ba 47.417 de 21 de julio de 2009, subrayando el segmento acusado: \u00a0<\/p>\n
\u201cLey 1333\u00a0de 2009 \u00a0<\/p>\n
(Julio 21) \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
TITULO II. \u00a0<\/p>\n
LAS INFRACCIONES EN MATERIA AMBIENTAL. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 5o. INFRACCIONES.\u00a0Se considera infracci\u00f3n en materia ambiental toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n que constituya violaci\u00f3n de las normas contenidas en el C\u00f3digo de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley\u00a02811\u00a0de 1974, en la Ley\u00a099\u00a0de 1993, en la Ley\u00a0165\u00a0de 1994 y en las dem\u00e1s disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. Ser\u00e1 tambi\u00e9n constitutivo de infracci\u00f3n ambiental la comisi\u00f3n de un da\u00f1o al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el C\u00f3digo Civil y la legislaci\u00f3n complementaria, a saber: El da\u00f1o, el hecho generador con culpa o dolo y el v\u00ednculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren dar\u00e1n lugar a una sanci\u00f3n administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o.\u00a0En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendr\u00e1 a su cargo desvirtuarla. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0El infractor ser\u00e1 responsable ante terceros de la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os y perjuicios causados por su acci\u00f3n u omisi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El actor considera que el segmento normativo acusado, que forma parte del art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 1333 de 2009, contraviene el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Fundamenta la demanda en un cargo \u00fanico que denomina \u201cvulneraci\u00f3n del debido proceso administrativo por desconocimiento del principio de legalidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que la expresi\u00f3n demandada quebranta dicho principio, \u201cya que faculta al reglamento a establecer las infracciones ambientales, lo cual es contrario al principio de tipicidad y reserva de ley de que trata el debido proceso\u201d. En su criterio se desconocen las atribuciones del Congreso al permitirse que a trav\u00e9s de actos administrativos se creen infracciones ambientales, lo cual, en el marco del debido proceso administrativo sancionador, contrar\u00eda los principios de reserva de ley y de tipicidad, pues solo el legislador est\u00e1 constitucionalmente autorizado para establecer las infracciones y sanciones administrativas. \u00a0<\/p>\n
Determina que el derecho al debido proceso es extensivo a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, por lo que el principio de legalidad no solo se aplica al proceso penal sino a las actuaciones sancionatorias de la administraci\u00f3n, aun cuando con menos rigurosidad. En ese orden, aduce que conforme a la Carta \u201clas conductas sancionables no s\u00f3lo deben estar descritas en la norma previa sino que, adem\u00e1s, deben tener fundamento legal, por lo cual su definici\u00f3n no puede ser delegada a las autoridades administrativas. Adem\u00e1s, este principio tambi\u00e9n exige que la sanci\u00f3n se encuentre predeterminada, ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanci\u00f3n a ser impuesta\u201d. Todo ello, indica, contribuye a delimitar al m\u00e1ximo la facultad discrecional de la administraci\u00f3n en ejercicio del poder sancionador que les es propio. \u00a0<\/p>\n
Remiti\u00e9ndose al art\u00edculo parcialmente demandado el actor ejemplifica su an\u00e1lisis asegurando que la autoridad pesquera cuenta con facultades para emitir actos administrativos en aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen ambiental contenido en el C\u00f3digo de Recursos Naturales, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994, entre otras, pero que en ning\u00fan caso puede entrar a tipificar las conductas sancionables. \u00a0<\/p>\n
Pone de presente la sentencia C-699 de 2015 donde esta Corporaci\u00f3n declar\u00f3 inexequible la expresi\u00f3n \u201cy reglamentarias\u201d contenida en el art\u00edculo 53 de la Ley 13 de 1990 (Estatuto de Pesca), que en su criterio tiene caracter\u00edsticas similares al segmento que ahora cuestiona. Precisa que en dicha providencia la Corte se\u00f1al\u00f3 que las remisiones a los reglamentos de manera indeterminada comporta un reenv\u00edo impreciso que impide determinar en qu\u00e9 consiste la conducta prohibida, quedando a la discrecionalidad de la autoridad administrativa su configuraci\u00f3n y, con ello quebrantando la exigencia constitucional de tipicidad y reserva legal, imperativa en el derecho administrativo sancionador. \u00a0<\/p>\n
Insiste en que el principio de legalidad opera con menor intensidad en el derecho administrativo sancionador que en materia penal, para destacar que el uso de conceptos indeterminados es admisible en una infracci\u00f3n administrativa siempre y cuando logren ser determinables de forma razonable, pudi\u00e9ndose prever con precisi\u00f3n el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados. As\u00ed, estima que cuando el concepto es a tal punto abierto que no puede ser concretado razonablemente, los mismos \u201cdesconocen el principio de legalidad, pues la definici\u00f3n del comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
Concluye que \u201clas leyes que deleguen sin m\u00e1s en los reglamentos la actividad punitiva de la Administraci\u00f3n, sin que incluyan los elementos b\u00e1sicos de las infracciones y las sanciones, no cumplen con las exigencias de la reserva de ley en el marco del derecho administrativo sancionador, ya que el Congreso en ning\u00fan caso puede transferirle o delegarle al Gobierno o a cualquier otra autoridad administrativa una facultad abierta en esa materia, porque con ello se estar\u00eda entregando unas competencias legislativas que no le son propias a las autoridades administrativas\u201d. \u00a0<\/p>\n
INTERVENCIONES DE ENTIDADES OFICIALES. \u00a0<\/p>\n
1. Ministerio de Minas y Energ\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Esta entidad, a trav\u00e9s de apoderado especial, interviene ante esta Corporaci\u00f3n para solicitar se declare la exequibilidad del aparte demandado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego de transcribir los res\u00famenes hechos por la Relator\u00eda de la Corte Constitucional a las sentencias C-595 de 2010 y C-412 de 2015, el apoderado del Ministerio considera que la expresi\u00f3n acusada no propende por la creaci\u00f3n de tipos de infracci\u00f3n a las normas ambientales, sino que \u201csimplemente se\u00f1ala la posibilidad de que en actos administrativos se incorporen dichas infracciones\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estima que la reserva legal no es absoluta, pudiendo la administraci\u00f3n de forma excepcional \u201cmodular o concretar lo que ha podido dejarse de manera amplia por el legislador\u201d. Asegura que del texto acusado no se infiere que los actos administrativos emanados de las autoridades ambientales se encuentren dentro o fuera de las excepciones establecidas por la Corte respecto de la reserva legal. En su concepto, si el actor cree que un acto emanado por la autoridad ambiental desconoce la reserva legal, debe demandar el mismo ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. A su juicio, \u201cno puede se\u00f1alarse per se, que el aparte demandado es inconstitucional o violatorio del debido proceso por el solo hecho de se\u00f1alar que podr\u00e1n existir actos administrativos que establezcan acciones u omisiones que puedan considerarse infracciones ambientales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Colige que del aparte cuestionado no puede deducirse que la ley est\u00e9 autorizando o estableciendo alg\u00fan asunto que no pueda enmarcarse dentro de la colaboraci\u00f3n propia que ha de existir entre el ejecutivo y el legislador. \u00a0<\/p>\n
2. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. \u00a0<\/p>\n
Interviene en el presente asunto por intermedio de apoderada judicial solicitando se desestime la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aduce que de la expresi\u00f3n censurada del art\u00edculo 5\u00b0 no se deriva una facultad otorgada a las autoridades ambientales para que dise\u00f1en infracciones, sino que el mencionado art\u00edculo en su integralidad apunta a que la violaci\u00f3n de las disposiciones ambientales se constituye en una infracci\u00f3n. As\u00ed, precisa que \u201clas infracciones ambientales no est\u00e1n constituidas porque una autoridad administrativa consagre una determinada conducta como sancionable, sino aquel que act\u00fae u omita actuar conforme a las normas ambientales, en aplicaci\u00f3n a la Ley 1333 de 2009, incurrir\u00e1 en una infracci\u00f3n ambiental\u201d. En su concepto el criterio interpretativo empleado por el actor se aparta del sentido estricto y claro de la norma, desatendiendo su tenor literal. \u00a0<\/p>\n
A su juicio, de prosperar la demanda, implicar\u00eda que la normativa aludida por el solo hecho de que el legislador se haya referido a ellas, las har\u00eda contrarias al debido proceso. Hace referencia al art\u00edculo 337 del C\u00f3digo Penal, para denotar que en el delito de invasi\u00f3n de \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica, el legislador hace remisi\u00f3n en la tipificaci\u00f3n del delito, a las \u00e1reas definidas por la ley o reglamento, sin que por ello pueda entenderse que las autoridades administrativas en dichos actos administrativos expidan normas penales. \u00a0<\/p>\n
En suma, desprende que en los procesos sancionatorios los principios de tipicidad y legalidad no se aplican con la misma rigurosidad que en el derecho penal, en la medida que no se dispone del derecho. \u00a0<\/p>\n
INTERVENCIONES DE INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR. \u00a0<\/p>\n
1. Universidad Externado de Colombia. \u00a0<\/p>\n
El Grupo de Investigaciones en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia interviene ante la Corte para solicitar que la misma disponga estarse a lo resuelto en la sentencia C-595 de 2010, al estructurarse el fen\u00f3meno de la cosa juzgada. \u00a0<\/p>\n
Indica que en la referida decisi\u00f3n, la Corte, luego de realizar un estudio integral del r\u00e9gimen sancionatorio ambiental, declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 1333 de 2009, donde el cargo en esa oportunidad se centraba en la supuesta vulneraci\u00f3n del debido proceso administrativo por desconocimiento del principio de legalidad. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, refiere que el derecho administrativo sancionador reconoce que los distintos \u00f3rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran arm\u00f3nicamente en la realizaci\u00f3n de los fines; por tanto, \u201cla represi\u00f3n de los il\u00edcitos que correspond\u00eda exclusivamente a la Rama Judicial y m\u00e1s concretamente a la Jurisdicci\u00f3n Penal, se muestra hoy insuficiente frente al aumento del repertorio de infracciones producto de la mayor complejidad de las relaciones sociales en el Estado moderno que, como se se\u00f1al\u00f3, ha incrementado sus funciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Considera que por las caracter\u00edsticas propias del derecho administrativo sancionador el sistema exige acudir a la prohibici\u00f3n, a la advertencia y al deber para luego establecer la sanci\u00f3n. Explica que lo mismo ocurre en el derecho ambiental, donde es preciso fijar obligaciones y deberes en permisos, tr\u00e1mites y autorizaciones de las autoridades ambientales competentes. \u00a0<\/p>\n
2. Universidad del Rosario. \u00a0<\/p>\n
Luego de explicar las formas de constituirse en infractor y de referirse a la ausencia en la Ley 1333 de 2009 de un cat\u00e1logo de conductas que puedan considerarse atentatorias del bien jur\u00eddico ambiental, estima que \u201clos actos administrativos al establecer obligaciones, prohibiciones y condiciones para los diferentes sectores de la poblaci\u00f3n; el incumplimiento de los par\u00e1metros all\u00ed dispuestos podr\u00e1 ser considerado como una infracci\u00f3n ambiental\u201d. Entre los actos administrativos proferidos por las autoridades ambientales competentes de que trata el art\u00edculo demandado, determina que hacen parte del decreto \u00fanico del sector ambiente las resoluciones del Ministerio del Ambiente y Desarrollo sostenible, los acuerdos de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales y dem\u00e1s autoridades ambientales regionales que establezcan los reg\u00edmenes de usos de reservas forestales protectoras, etc. \u00a0<\/p>\n
Asevera que los reglamentos no definen infracciones, ni el procedimiento para su imposici\u00f3n sino que, junto con toda la normatividad ambiental, establece las obligaciones, prohibiciones y condiciones que se deben atender en el territorio colombiano. En ese orden, precisa que las autoridades ambientales no crean las aludidas infracciones sino que vigilan el cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y condiciones que deben atenderse por los particulares, que en caso de desconocimiento dan lugar al procedimiento sancionatorio. De esta manera, encuentra que todos los permisos, concesiones, autorizaciones y licencias ambientales que establecen obligaciones, condiciones y prohibiciones son actos administrativos, por lo que de aceptarse la posici\u00f3n del actor no ser\u00edan viables las medidas de la autoridad ambiental ante el incumplimiento de las obligaciones previstas. \u00a0<\/p>\n
INTERVENCIONES DE ORGANIZACIONES O CORPORACIONES SOCIALES O CIVILES. \u00a0<\/p>\n
1. Academia Colombiana de Jurisprudencia. \u00a0<\/p>\n
Esta organizaci\u00f3n, por intermedio de uno de sus acad\u00e9micos, interviene solicitando la inexequibilidad de lo impugnado. \u00a0<\/p>\n
Para sustentar su postura refiere a los principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley que rigen el derecho administrativo sancionador, anotando que estos se aplican con menos rigurosidad que en el derecho penal, pero debiendo el legislador prescribir como m\u00ednimo (i) los elementos b\u00e1sicos de la conducta t\u00edpica que ser\u00e1 sancionada, (ii) el procedimiento, (iii) la definici\u00f3n de la sanci\u00f3n o los criterios para determinarla con claridad y (iv) los entes competentes para imponerla. \u00a0<\/p>\n
Indica que en el derecho administrativo sancionador disciplinario y correccional es dable el uso de preceptos jur\u00eddicos indeterminados y de tipos en blanco, siempre que sean determinables de manera razonable, puesto que de lo contrario se desconocer\u00eda el principio de legalidad, dejando al albur de la discrecionalidad de las autoridades administrativas la ponderaci\u00f3n de las conductas y sus sanciones. \u00a0<\/p>\n
Bajo los anteriores criterios estima que el precepto acusado establece como infracci\u00f3n ambiental toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n que constituya violaci\u00f3n de las normas contenidas en distintas leyes y en los actos administrativos emanados de la autoridad p\u00fablica competente, \u201csin que en modo alguno se aluda a los elementos b\u00e1sicos de la conducta t\u00edpica que ser\u00e1 sancionada, al procedimiento, ni a la definici\u00f3n de la sanci\u00f3n o los criterios para determinarla con claridad\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Instituto de Investigaci\u00f3n de Recursos Biol\u00f3gicos Alexander von Humboldt. \u00a0<\/p>\n
El Director General (e.) de este instituto se dirige a la Corte para manifestar que por no ser el referido ente una autoridad ambiental y ser ajeno el tema de la demanda a sus competencias de investigaci\u00f3n cient\u00edfica y t\u00e9cnica, no pueden pronunciarse al respecto. \u00a0<\/p>\n
INTERVENCIONES DE ASOCIACIONES E INSTITUCIONES GREMIALES. \u00a0<\/p>\n
1. Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios. \u00a0<\/p>\n
A trav\u00e9s de su Director Ejecutivo, la Federaci\u00f3n solicita declarar la exequibilidad de la norma acusada en el presente tr\u00e1mite. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que la determinaci\u00f3n de los elementos de la infracci\u00f3n corresponde a la ley. No obstante, reconoce la imposibilidad que tiene el legislador para aprehender por completo la realidad, haciendo que \u201clos conceptos jur\u00eddicos totalmente determinados resulten excepcionales y que en cambio las m\u00e1s de las veces sea imperativo que el legislador entienda que inevitablemente debe remitir a otras autoridades la fijaci\u00f3n de elementos que acaben de determinar el concepto\u201d. Para ilustrar esta aseveraci\u00f3n, alude a los art\u00edculos 277, 298 y 338 del C\u00f3digo Penal, en donde la ley reenv\u00eda a decisiones de las autoridades administrativas competentes para establecer la tipificaci\u00f3n de los delitos de circulaci\u00f3n ilegal de monedas, especulaci\u00f3n y explotaci\u00f3n il\u00edcita de yacimiento minero. \u00a0<\/p>\n
Estima que las autoridades ambientales, a trav\u00e9s de los actos administrativos, pueden fijar deberes que deben sea atendidos por sus destinatarios. Agrega que al obrar de esta manera \u201cno est\u00e1n participando en la creaci\u00f3n, (\u2026) de una infracci\u00f3n y su correspondiente sanci\u00f3n, puesto que una y otra ya han sido elaboradas por el legislador, que en la norma acusada ha cumplido con la fijaci\u00f3n de todos los elementos que comprende la reserva de ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
Pone de presente que en materia ambiental la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no defiri\u00f3 exclusivamente en el Congreso la potestad de dictar normas, sino que tambi\u00e9n los Concejos Municipales est\u00e1n facultados para ello cuando se trata del patrimonio ecol\u00f3gico del municipio, siendo entonces la elaboraci\u00f3n normativa una competencia concurrente en los t\u00e9rminos de la sentencia C-535 de 1996. \u00a0<\/p>\n
2. Asociaci\u00f3n de Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales y de Desarrollo Sostenible \u2013 Asocars. \u00a0<\/p>\n
Por intermedio de su Director Ejecutivo, esta asociaci\u00f3n gremial interviene en favor de la exequibilidad del precepto parcialmente cuestionado. \u00a0<\/p>\n
Considera que en virtud del principio de rigor subsidiario las autoridades ambientales que conforman el Sistema Nacional Ambiental \u2013 SINA, entre ellas las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, cuentan con la facultad para expedir actos administrativos \u201cque reglamenten de manera m\u00e1s estricta aquellas situaciones que por razones ecol\u00f3gicas y por particularidades de la regi\u00f3n escapan a la normativa general, as\u00ed como planificar y ordenar ambientalmente el territorio que les ha sido encomendado, autorizar el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y la ejecuci\u00f3n de obras, actividades y proyectos que puedan producir deterioro grave al medio ambiente con las condicionantes y obligaciones ambientales correspondientes, haciendo el respectivo control y seguimiento a todas estas decisiones contenidas en dichos actos administrativos que son conocidos en las oportunidades debidas por los administrados\u201d. \u00a0<\/p>\n
Precisa que ello no implica que se desconozca el principio de legalidad y la reserva de ley a que alude el demandante, porque la propia Carta Pol\u00edtica facult\u00f3 al Estado para que por intermedio de sus autoridades ambientales se cumplan los prop\u00f3sitos constitucionales, \u201cpreviniendo y controlando los factores de deterioro ambiental, imponiendo las sanciones legales a que diera lugar a los causantes del detrimento al medio ambiente y garantizando un medio ambiente sano\u201d. \u00a0<\/p>\n
De este modo, aduce que conforme al aparte normativo cuestionado una autoridad ambiental competente puede iniciar un proceso sancionatorio con base en un acto administrativo por ella misma expedido y dado a conocer debidamente a sus destinatarios, de acuerdo con las caracter\u00edsticas y condiciones ambientales de su jurisdicci\u00f3n, \u201csiempre que no contrar\u00ede la normatividad superior ni perturbe la denominada armon\u00eda regional\u201d. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
La Procuradora General de la Naci\u00f3n, en ejercicio de las competencias previstas en los art\u00edculos 242-2 y 278 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, present\u00f3 concepto, en el que solicita declararse inhibida para decidir de fondo y, subsidiariamente, la exequibilidad de la expresi\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
Estima el Ministerio P\u00fablico que la demanda presenta una ineptitud sustancial, al incumplir el requisito de certeza, dado que el cargo formulado no se dirige contra el texto literal de la disposici\u00f3n atacada sino contra la propia interpretaci\u00f3n que el actor hace de la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su concepto, el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009 indica que incurre en infracci\u00f3n ambiental quien quebrante las normas ambientales, es decir, toda disposici\u00f3n que salvaguarde el medio ambiente y los recursos naturales renovables, que no necesariamente est\u00e1n contenidas en las leyes sino tambi\u00e9n en los actos administrativos, tanto de car\u00e1cter general como particular, tales como los que otorgan licencias ambientales para la ejecuci\u00f3n de obras o actividades que puedan ocasionar deterioro grave al medio ambiente conforme a la ley o reglamento. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, entonces, asevera que la norma demandada refiere a que quien desconozca o incumpla las obligaciones impuestas en el acto administrativo que otorga una licencia ambiental, incurre en una infracci\u00f3n de la misma naturaleza. Por consiguiente, observa que no puede entenderse que la norma demandada otorgue competencia a las autoridades ambientales para establecer o definir las infracciones ambientales a trav\u00e9s de reglamentos. \u00a0<\/p>\n
VI.\u00a0CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. \u00a0<\/p>\n
1. Competencia de la Corte. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que el segmento normativo cuestionado hace parte de una ley de la Rep\u00fablica, en este caso, la\u00a0Ley\u00a01333 de 2009. \u00a0<\/p>\n
2. Cuesti\u00f3n previa: aptitud de la demanda e inexistencia de la cosa juzgada. \u00a0<\/p>\n
2.1. Aptitud de la demanda. \u00a0<\/p>\n
2.1.1. La Procuradora General de la Naci\u00f3n considera que la Corte debe inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo, por cuanto en su parecer la demanda no cumple con el requisito de certeza ya que el cargo se dirige contra la propia interpretaci\u00f3n que hace el actor del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009 y no contra su texto literal. A su juicio, la disposici\u00f3n parcialmente cuestionada alude a que las infracciones ambientales comprenden tambi\u00e9n la normativa contenida en los actos administrativos, tales como las licencias, sin que de all\u00ed pueda entenderse que el legislador otorg\u00f3 competencia a las autoridades ambientales para que a trav\u00e9s de reglamentos establezcan dichas infracciones. \u00a0<\/p>\n
2.1.2. En t\u00e9rminos del art\u00edculo 40.6 de la Constituci\u00f3n, todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico. Para la efectividad de este derecho puede interponer acciones p\u00fablicas en defensa de la Constituci\u00f3n. Ello permite caracterizar la acci\u00f3n de inconstitucionalidad como una herramienta de naturaleza p\u00fablica e informal, que abandona los excesivos formalismos t\u00e9cnicos o rigorismos procesales para beneficiar a la ciudadan\u00eda y el inter\u00e9s general, siempre que sea posible advertir la exposici\u00f3n adecuada del concepto de la violaci\u00f3n, es decir, la existencia de argumentos que muestren la oposici\u00f3n objetiva y verificable entre lo demandado y la Carta Pol\u00edtica, as\u00ed no se participe del razonamiento presentado o se termine declarando la exequibilidad1. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior en virtud del principio pro actione, seg\u00fan el cual al resolver la Corte sobre la admisi\u00f3n de la demanda no se exige del actor un profundo conocimiento de las instituciones jur\u00eddicas, como tampoco una exposici\u00f3n acad\u00e9micamente erudita. Mediante el escrito respectivo el ciudadano pone en movimiento la estructura de la jurisdicci\u00f3n constitucional buscando excluir del sistema una norma, generando as\u00ed controversias sociales y pol\u00edticas con consecuencias para toda la comunidad. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la presentaci\u00f3n de la acci\u00f3n no est\u00e1 exenta del cumplimiento de un m\u00ednimo de requisitos (art. 2\u00ba, Decreto ley 2067 de 1991), que exigen expresar las razones por las cuales se estima violado el texto constitucional2: \u201cLa acusaci\u00f3n debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposici\u00f3n acusada (cierta). Adem\u00e1s el actor debe mostrar c\u00f3mo la disposici\u00f3n vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios (pertinencia). Finalmente, la acusaci\u00f3n debe no s\u00f3lo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una m\u00ednima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicie realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunci\u00f3n de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte [suficiencia]\u201d3. \u00a0<\/p>\n
2.1.3. Observa la Sala, una vez examinada la demanda en su integralidad, que la misma cumple con el requisito de certeza que echa de menos la Vista Fiscal, ya que en ella se alude a una interpretaci\u00f3n razonable que puede desprenderse del texto de la expresi\u00f3n acusada. Debe recordarse que para el actor con dicho segmento \u201cse dej\u00f3 de manera abierta en manos de los actos administrativos de la autoridad ambiental, la facultad de crear infracciones administrativas\u201d. Al respecto, debe anotarse que cuando el art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 1333 de 2009 refiere a que se considera infracci\u00f3n en materia ambiental toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n que constituya violaci\u00f3n de las normas contenidas en las leyes rese\u00f1adas \u201cy en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente\u201d, es plausible entender que todo lo dispuesto en los actos emanados de dicha autoridad, al igual que las leyes que all\u00ed se citan, es tambi\u00e9n un marco normativo de referencia al momento de establecer el acaecimiento de una infracci\u00f3n ambiental, con lo que pareciera que el legislador facult\u00f3 a las aludidas autoridades para dise\u00f1ar las conductas sancionables. A esta interpretaci\u00f3n se aproxima uno de los intervinientes como fue la Academia Colombiana de Jurisprudencia. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Sala no comparte la apreciaci\u00f3n del Ministerio P\u00fablico cuando estima que la demanda no cumple con el requisito de certeza, no solo porque el cargo en principio encuentra respaldo en la norma acusada al no resultar descontextualizada la lectura que se hace de la expresi\u00f3n cuestionada, infiriendo que la autoridad ambiental puede terminar estableciendo conductas que constituyan infracci\u00f3n ambiental; sino tambi\u00e9n porque las razones que se invocaron para justificar su inobservancia hacen parte de la discusi\u00f3n de fondo cuya decisi\u00f3n definitiva debe ser adoptada en esta providencia. Adicionalmente, los argumentos expuestos por la Procuradur\u00eda General no demuestran la ineptitud de la demanda, sino que pretenden justificar la constitucionalidad del aparte acusado, al punto que el mismo razonamiento es el soporte de su solicitud subsidiaria de exequibilidad. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, es necesario iniciar el proceso dirigido a desvirtuar la presunci\u00f3n de constitucionalidad que ampara a la norma legal, por lo que en esta ocasi\u00f3n se habilitar\u00e1 un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2.2. Inexistencia de la cosa juzgada constitucional. \u00a0<\/p>\n
2.2.1. La Universidad Externado de Colombia se\u00f1ala que en el presente asunto se estructura el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional, porque la Corte en la sentencia C-595 de 2010 abord\u00f3 de forma integral el r\u00e9gimen sancionatorio ambiental al analizar el cargo relacionado con la presunta vulneraci\u00f3n del debido proceso por desconocimiento del principio de legalidad, declarando la exequibilidad del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009. \u00a0<\/p>\n
2.2.2. Pasa entonces la Sala a verificar si en el presente asunto se configura la cosa juzgada constitucional y para ello es necesario hacer \u00e9nfasis en las siguientes consideraciones. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-595 de 2010, el accionante solicit\u00f3 a la Corte declarar la inexequibilidad del par\u00e1grafo del art\u00edculo 1\u00ba y del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 1333 de 2009, por considerar que transgred\u00edan los art\u00edculos 4\u00b0 y 29 Superiores, que establecen el principio de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n y el derecho al debido proceso. \u00a0<\/p>\n
Surtido todo el tr\u00e1mite reglamentario, esta Corporaci\u00f3n declar\u00f3 la exequibilidad del par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009, \u201cpor el cargo formulado\u201d. \u00a0<\/p>\n
Contrastando la demanda presentada en esta ocasi\u00f3n y la sentencia C-595 de 2010 no se evidencia la existencia de la cosa juzgada constitucional, ya\u00a0que si bien en la presente acci\u00f3n tambi\u00e9n se cuestiona parcialmente el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009, no se trata del mismo segmento normativo estudiado en la referida providencia. \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, en la sentencia C-595 de 2010 se analiz\u00f3 la demanda contra el par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009, seg\u00fan el cual: \u201cEn las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendr\u00e1 a su cargo desvirtuarla\u201d. Sin embargo, en el presente tr\u00e1mite el aparte acusado se dirige contra la expresi\u00f3n \u201c(\u2026) y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente\u201d, contenida en el \u00fanico inciso del mismo art\u00edculo, donde se define lo que debe considerarse como infracci\u00f3n en materia ambiental. De esta manera, aun cuando la Corte conoci\u00f3 de una demanda contra el art\u00edculo 5\u00b0 (parcial) de la Ley 1333 de 2009, el segmento normativo cuestionado difiere en su contenido y alcance, toda vez que mientras el par\u00e1grafo 1\u00b0 alude a la presunci\u00f3n de culpa y dolo del infractor ambiental, la expresi\u00f3n ahora cuestionada refiere a lo que se considera infracci\u00f3n ambiental, es decir, a los actos administrativos proferidos por las autoridades ambientales competentes como normas sancionadoras administrativas4.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, ante la falta de similitud del contenido normativo acusado5, la Corte concluye que no se configura el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional. \u00a0<\/p>\n
3. Planteamiento del problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.1. En el presente asunto el demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cy en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente\u201d del art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 1333 de 2009, al presuntamente desconocer el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n (debido proceso administrativo), por cuanto \u201cse dej\u00f3 de manera abierta en manos de los actos administrativos de la autoridad ambiental, la facultad de crear infracciones administrativas\u201d, lo cual, en su concepto, es una competencia que solo corresponde al legislador y, por tanto, resultar\u00eda contrario a los principios de legalidad y tipicidad, as\u00ed como a la reserva de ley. \u00a0<\/p>\n
3.2. Por su parte, el Ministerio de Minas y Energ\u00eda, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, la Asociaci\u00f3n de Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, la Universidad del Rosario y el Ministerio P\u00fablico6 proponen la exequibilidad del segmento demandado del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009, por cuanto lo demandado no est\u00e1 facultando a la autoridad ambiental para crear infracciones de esa naturaleza. Asimismo, consideran que la reserva legal no es absoluta pudiendo la administraci\u00f3n concretar lo que el legislador prescribi\u00f3 de manera amplia. Tambi\u00e9n encuentran que la expresi\u00f3n cuestionada no est\u00e1 otorgando a las autoridades ambientales la posibilidad de establecer infracciones y sanciones, pues ya han sido fijadas por la propia ley, sino que quien desconozca o incumpla las obligaciones puestas en el acto administrativo que otorga una licencia ambiental incurre en una infracci\u00f3n de la misma naturaleza. \u00a0<\/p>\n
3.3. Una vez superados los cuestionamientos sobre la aptitud de la demanda y la existencia de la cosa juzgada constitucional, debe la Corte resolver a partir del cargo formulado el siguiente interrogante: si al considerar como infracci\u00f3n ambiental toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n que constituya violaci\u00f3n de normas contenidas en actos administrativos, desconoci\u00f3 el legislador el principio de legalidad y con ello el de reserva de ley y tipicidad, al dejar de manera abierta en la autoridad ambiental la facultad de crear infracciones administrativas? \u00a0<\/p>\n
3.4. Para resolver el anterior interrogante, la Sala adoptara la siguiente metodolog\u00eda.\u00a0En primer lugar, har\u00e1 referencia al medio ambiente y al r\u00e9gimen sancionatorio, estudiando en particular lo relativo a las infracciones en esta materia. Luego, destacar\u00e1 el desarrollo jurisprudencial del principio de legalidad en el \u00e1mbito del derecho administrativo sancionador, con especial enfoque en los principios de reserva de ley y tipicidad. Finalmente, con base en las reglas que se deriven del an\u00e1lisis precedente, resolver\u00e1 el problema jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 4. Sobre el medio ambiente y el r\u00e9gimen sancionatorio. \u00a0<\/p>\n
4.1. El ambiente constituye un patrimonio com\u00fan de toda la humanidad, de cuya conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n depende la supervivencia de las actuales y futuras generaciones. En la actualidad, de los problemas medioambientales m\u00e1s apremiantes se encuentran el cambio clim\u00e1tico, la destrucci\u00f3n de la capa de ozono, la deforestaci\u00f3n, la p\u00e9rdida de biodiversidad, la sobreexplotaci\u00f3n de la pesca global y el suministro de agua potable, entre otros, que demandan medidas efectivas de orden nacional e internacional, para desterrar y mitigar la amenaza y afectaci\u00f3n de los ecosistemas y su entorno. \u00a0<\/p>\n
Como uno de los principales mecanismos para lograr la superaci\u00f3n del da\u00f1o medioambiental, los Estados se han enfocado en crear e implementar medidas de precauci\u00f3n y prevenci\u00f3n, as\u00ed como regulaciones y pol\u00edticas p\u00fablicas m\u00e1s estrictas, que van desde la propia consagraci\u00f3n constitucional, el orden internacional, pasan por la ley y terminan en los actos de la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La defensa de los recursos naturales, del entorno ecol\u00f3gico y del medio ambiente ha sido objeto de regulaci\u00f3n legal y de m\u00faltiples pronunciamientos de esta Corporaci\u00f3n, donde se han desarrollado distintos enfoques jur\u00eddicos que se han concretado en visiones: i) antropoc\u00e9ntricas, ii) bioc\u00e9ntricas y iii) ecoc\u00e9ntricas, entre otras. As\u00ed se expuso en la sentencia C-449 de 2015 en que la Corte concluy\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cConforme a lo anterior, es admisible sostener por la Corte que los enfoques heterog\u00e9neos de protecci\u00f3n al medio ambiente encuentran respaldo en las disposiciones de la Carta de 1991. El paradigma a que nos aboca la denominada \u201cConstituci\u00f3n Ecol\u00f3gica\u201d, por corresponder a un instrumento din\u00e1mico y abierto, soportado en un sistema de evidencias y de representaciones colectivas, implica para la sociedad contempor\u00e1nea tomar en serio los ecosistemas y las comunidades naturales, avanzando hacia un enfoque jur\u00eddico que se muestre m\u00e1s comprometidos con ellos, como bienes que resultan por s\u00ed mismos objeto de garant\u00eda y protecci\u00f3n9\u201d. \u00a0<\/p>\n
La misma sentencia tambi\u00e9n se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cHa explicado la Corte que la defensa del medio ambiente sano constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura del Estado social de derecho10. Bien jur\u00eddico constitucional que presenta una triple dimensi\u00f3n, toda vez que: es un principio que irradia todo el orden jur\u00eddico correspondiendo al Estado proteger las riquezas naturales de la Naci\u00f3n; es un derecho constitucional (fundamental y colectivo) exigible por todas las personas a trav\u00e9s de diversas v\u00edas judiciales; y es una obligaci\u00f3n en cabeza de las autoridades, la sociedad y los particulares, al implicar deberes calificados de protecci\u00f3n. Adem\u00e1s, la Constituci\u00f3n contempla el \u201csaneamiento ambiental\u201d como servicio p\u00fablico y prop\u00f3sito fundamental de la actividad estatal (arts. 49 y 366 superiores).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-123 de 201411 la Corte refiri\u00f3 a los deberes que surgen para el Estado, a partir de la consagraci\u00f3n del medio ambiente como principio y como derecho: \u201cMientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez est\u00e1n legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservaci\u00f3n-, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Naci\u00f3n, 3) conservar las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica, 4) fomentar la educaci\u00f3n ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para as\u00ed garantizar su desarrollo sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o sustituci\u00f3n, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protecci\u00f3n de los ecosistemas situados en las zonas de frontera12\u201d.13 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, en la sentencia C-259 de 201614, luego de hacer una lectura sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n, la Corte encontr\u00f3 que el Estado asume cuatro deberes fundamentales con relaci\u00f3n al medio ambiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) El deber de prevenir los da\u00f1os ambientales, entre otros, se contempla en los siguientes preceptos constitucionales: (a) en el mandato de evitar factores de deterioro ambiental (CP art. 80.2), esto es, adoptando de forma anticipada un conjunto de medidas o de pol\u00edticas p\u00fablicas que, a trav\u00e9s de la planificaci\u00f3n, cautelen o impidan el da\u00f1o al ecosistema y a los recursos naturales; o que, en caso de existir, permitir o habilitar alg\u00fan impacto sobre los mismos, logren asegurar su aprovechamiento en condiciones congruentes y afines con el desarrollo sostenible. Este deber tambi\u00e9n se expresa en el (b) fomento a la educaci\u00f3n ambiental (CP arts. 67 y 79) y en la garant\u00eda (c) a la participaci\u00f3n de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente (CP art. 79).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) El deber de mitigar los da\u00f1os ambientales se manifiesta en el control a los factores de deterioro ambiental (CP art. 80.2), en t\u00e9rminos concordantes con el art\u00edculo 334 del Texto Superior, el cual autoriza al Estado a intervenir, por mandato de la ley, en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, y en la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de los bienes, con el fin de racionalizar la econom\u00eda en aras de mejorar la calidad de vida de los habitantes, y lograr los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano. Por esta v\u00eda, por ejemplo, se destaca la existencia de los planes de manejo ambiental y de las licencias ambientales, que en relaci\u00f3n con actividades que pueden producir un deterioro al ecosistema o a los recursos naturales, consagran acciones para minimizar los impactos y efectos negativos de un proyecto, obra o actividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) El deber de indemnizar o reparar los da\u00f1os ambientales encuentra respaldo tanto en el principio general de responsabilidad del Estado (CP art. 90), como en el precepto constitucional que permite consagrar hip\u00f3tesis de responsabilidad civil objetiva por los perjuicios ocasionados a los derechos colectivos (CP art. 88). Adicionalmente, el art\u00edculo 80 del Texto Superior le impone al Estado el deber de exigir la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os causados al ambiente. Por esta v\u00eda, a manera de ejemplo, esta Corporaci\u00f3n ha avalado la exequibilidad de medidas compensatorias, que lejos de tener un componente sancionatorio, buscan aminorar y restaurar el da\u00f1o o impacto causado a los recursos naturales. \u00a0<\/p>\n
(iv) Finalmente, el deber de punici\u00f3n frente a los da\u00f1os ambientales se consagra igualmente en el art\u00edculo 80 de la Constituci\u00f3n, en el que se se\u00f1ala la posibilidad de imponer sanciones de acuerdo con la ley. De este precepto emana la potestad sancionatoria del Estado en materia ambiental, cuyo fin es el de garantizar la conservaci\u00f3n, preservaci\u00f3n, protecci\u00f3n y uso sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales. Esta atribuci\u00f3n, como manifestaci\u00f3n del ius puniendi, admite su ejercicio tanto por la v\u00eda del derecho administrativo sancionador (lo que incluye el derecho contravencional y el derecho correccional), como a trav\u00e9s del derecho punitivo del Estado. \u00a0<\/p>\n
Se trata en esencia, de un poder de sanci\u00f3n, que lejos de ser discrecional es eminentemente reglado, sobre todo en lo que refiere a la garant\u00eda del derecho fundamental al debido proceso (CP art. 29). Incluso los pronunciamientos reiterados de la Corte han destacado que cualquier medida sancionatoria debe estar sujeta a los principios de legalidad, tipicidad, presunci\u00f3n de inocencia, juez natural, inviolabilidad de la defensa y non bis in \u00eddem\u201d. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, la concepci\u00f3n ecol\u00f3gica de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica exige que la legislaci\u00f3n que se adopte propenda por la garant\u00eda y protecci\u00f3n del medio ambiente en los aspectos sustanciales como en su r\u00e9gimen sancionatorio. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en el \u00e1mbito legal debe destacarse que con la expedici\u00f3n de la Ley 99 de 1993, el legislador cre\u00f3 el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, reorden\u00f3 el sector p\u00fablico encargado de la gesti\u00f3n y conservaci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, as\u00ed como organiz\u00f3 el Sistema Nacional Ambiental \u2013SINA; todo lo cual ha respondido a los compromisos del Estado en respuesta a los deberes calificados de protecci\u00f3n que tienen las autoridades. Aun cuando en Colombia se contaba con un marco jur\u00eddico apropiado en los aspectos sustanciales se cuestionaba la ausencia de un r\u00e9gimen sancionatorio apropiado para la preservaci\u00f3n del medio ambiente que se limitaba al Decreto 1594 de 198415.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. La entrada en vigencia de la Ley 1333 de 200916 signific\u00f3 para el pa\u00eds un r\u00e9gimen sancionatorio ambiental m\u00e1s completo, que respondi\u00f3 a la necesidad de actualizar el marco legal a las exigencias propias que implic\u00f3 la vigencia de la Constituci\u00f3n17. Es de recordar que antes de la Ley 1333 de 2009, el r\u00e9gimen sancionatorio se encontraba disperso y desactualizado, lo cual no daba claridad sobre el procedimiento sancionatorio, las circunstancias de atenuaci\u00f3n o agravaci\u00f3n de las conductas, los eximentes de responsabilidad, entre otros. As\u00ed, el r\u00e9gimen aplicable era el contenido en las Leyes 23 de 1973, 9\u00aa de 1979, 99 de 1993 y en los Decretos 2811 de 1974, 622 de 1977, 1541, 1681 y 1715 de 1978, 1594 de 1984, 948 de 1995, lo cual pon\u00edan en evidencia la necesidad de organizar y actualizar el mismo. \u00a0<\/p>\n
El procedimiento sancionatorio ambiental establecido en la Ley 1333 de 2009 fue referido en la sentencia C-595 de 2010 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cEspec\u00edficamente, instituye unas disposiciones generales (T\u00edtulo I), las infracciones en materia ambiental (T\u00edtulo II), el procedimiento para la imposici\u00f3n de medidas preventivas (T\u00edtulo III), el procedimiento sancionatorio (T\u00edtulo IV), las medidas preventivas y sanciones (T\u00edtulo V), la disposici\u00f3n final de espec\u00edmenes de fauna y flora silvestres restituidos (T\u00edtulo VI), el Ministerio P\u00fablico Ambiental (T\u00edtulo VII), los portales de informaci\u00f3n para el control de la normatividad ambiental (T\u00edtulo VIII) y las disposiciones finales (T\u00edtulo XIX). \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n de las sanciones administrativas en materia ambiental es preventiva, correctiva y compensatoria para garantizar la efectividad de los principios y objetivos de la Constituci\u00f3n, los tratados internacionales, la ley y el reglamento. Las medidas preventivas tienen como funci\u00f3n \u201cprevenir, impedir o evitar la continuaci\u00f3n de la ocurrencia de un hecho, la realizaci\u00f3n de una actividad o la existencia de una situaci\u00f3n que atenta con el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana (art\u00edculo 4\u00ba, Ley 1333). \u00a0<\/p>\n
Se considera infracci\u00f3n en materia ambiental i) toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n que viole las normas previstas en el C\u00f3digo de Recursos Naturales Renovables, el Decreto ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y dem\u00e1s normas ambientales, ii) la comisi\u00f3n de un da\u00f1o al medio ambiente bajo las mismas condiciones de responsabilidad civil extracontractual, a saber: el da\u00f1o, el hecho generador con culpa o dolo y el v\u00ednculo entre los dos (art\u00edculo 5\u00ba, Ley 1333). \u00a0<\/p>\n
De igual modo, establece causales de atenuaci\u00f3n y agravaci\u00f3n de la responsabilidad en materia ambiental (art\u00edculos 6\u00ba y 7\u00ba, Ley 1333). Tambi\u00e9n, el procedimiento para la imposici\u00f3n de medidas preventivas (art\u00edculos 12-16, Ley 1333). \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se instituye el procedimiento sancionatorio ambiental que est\u00e1 compuesto por las siguientes etapas, que pretenden determinar si se ha incurrido en una infracci\u00f3n y en caso afirmativo imponer la sanci\u00f3n correspondiente: \u00a0<\/p>\n
1) Indagaci\u00f3n preliminar (art. 17).18 \u00a0<\/p>\n
2) Iniciaci\u00f3n del procedimiento sancionatorio (art. 18).19 \u00a0<\/p>\n
3) Notificaciones (art. 19).20 \u00a0<\/p>\n
4) Intervenciones (art. 20).21 \u00a0<\/p>\n
5) Remisi\u00f3n a otras autoridades (art. 21).22 \u00a0<\/p>\n
6) Verificaci\u00f3n de los hechos (art. 22).23 \u00a0<\/p>\n
8) Formulaci\u00f3n de cargos (art. 24).25 \u00a0<\/p>\n
9) Descargos (art. 25).26 \u00a0<\/p>\n
10) Pr\u00e1ctica de pruebas (art. 26).27 \u00a0<\/p>\n
11) Determinaci\u00f3n de la responsabilidad y sanci\u00f3n (art. 27).28 \u00a0<\/p>\n
12) Notificaci\u00f3n (art. 28).29 \u00a0<\/p>\n
13) Publicidad (art. 29).30 \u00a0<\/p>\n
14) Recursos (art. 30).31 \u00a0<\/p>\n
15) Medidas compensatorias (art. 31).32 \u00a0<\/p>\n
Como tipos de medidas preventivas se consagran las siguientes: i) amonestaci\u00f3n escrita; ii) decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n; iii) aprehensi\u00f3n preventiva de espec\u00edmenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres; y iv) suspensi\u00f3n de obra o actividad cuando pueda derivarse da\u00f1o o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesi\u00f3n, autorizaci\u00f3n o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los t\u00e9rminos de los mismos (art\u00edculo 36). \u00a0<\/p>\n
Las sanciones que pueden imponerse son: i) multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes; ii) cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificaci\u00f3n o servicio; iii) revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorizaci\u00f3n, concesi\u00f3n, permiso o registro; iv) demolici\u00f3n de obra a costa del infractor; v) decomiso definitivo de espec\u00edmenes, especies silvestres ex\u00f3ticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n; vi) restituci\u00f3n de espec\u00edmenes de especies de fauna y flora silvestres; y vii) trabajo comunitario seg\u00fan condiciones establecidas por la autoridad ambiental. Estas sanciones se aplicar\u00e1n sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar (art\u00edculo 40)\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como se advierte la Ley 1333 de 2009 ha establecido la titularidad de la potestad sancionadora ambiental en cabeza del Estado, la cual se ejerce a trav\u00e9s del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, las Corporaciones de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, de acuerdo con sus competencias (art. 1\u00ba). Del mismo modo, la ley prev\u00e9 un procedimiento \u00fanico, claro y expedito, el cual tiene un car\u00e1cter administrativo y, por tanto, se rige por los principios constitucionales y legales establecidos para este tipo de actuaciones, as\u00ed como por los principios de pol\u00edtica ambiental contenidos en la Ley 99 de 199333. Se prev\u00e9n igualmente las medidas de tipo coercitivo, preventivas y sancionatorias, aplicables a aquellas personas que usan, aprovechan o atentan contra el medio ambiente y los recursos naturales renovables. \u00a0<\/p>\n
4.3. Ahora bien, en cuanto al alcance de las infracciones ambientales debe se\u00f1alarse que el art\u00edculo 5\u00ba ejusdem las define como toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n que constituya violaci\u00f3n de las normas contenidas en el C\u00f3digo de Recursos Naturales Renovables, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las dem\u00e1s disposiciones ambientales vigentes que las sustituyan o modifiquen, y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. A\u00f1ade esa disposici\u00f3n que tambi\u00e9n constituye infracci\u00f3n ambiental la comisi\u00f3n de un da\u00f1o al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el C\u00f3digo Civil y la legislaci\u00f3n complementaria, a saber, el da\u00f1o, el hecho generador con culpa o dolo y el v\u00ednculo entre las dos. As\u00ed entonces, en las hip\u00f3tesis de da\u00f1o, la aplicaci\u00f3n de la sanci\u00f3n administrativa ambiental se har\u00e1, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil. De esta manera, expresamente se dispone que el infractor ser\u00e1 responsable ante terceros de la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os y perjuicios causados por su acci\u00f3n u omisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4.4. Conforme a lo anterior la ley prev\u00e9 como infracci\u00f3n en materia ambiental no solo la acci\u00f3n u omisi\u00f3n que desconozca la legislaci\u00f3n ambiental vigente sino tambi\u00e9n la resultante de los actos administrativos proferidos por autoridades ambientales, adem\u00e1s de los da\u00f1os que se generan al medio ambiente. \u00a0<\/p>\n
Como se aprecia de la lectura del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009, la normatividad a la cual remite contiene diversas disposiciones que en muchos casos no establecen mandatos susceptibles de ser infringidos por sus destinatarios, como es el caso de la Ley 165 de 1994, al limitarse a contener atribuciones y obligaciones para los Estados miembros del Convenio sobre Diversidad Biol\u00f3gica. Por tanto, el operador administrativo debe soportarse en aquellas normas que impongan prohibiciones, condiciones, restricciones y obligaciones ambientales a sus destinatarios, para el aprovechamiento y uso del medio ambiente y los recursos naturales. Tanto el C\u00f3digo de Recursos Naturales Renovables (Decreto-Ley 2811 de 1974) como la Ley 99 de 1993 establecen mandatos de las caracter\u00edsticas anotadas, cuya violaci\u00f3n, por tipificaci\u00f3n indirecta34, dar\u00eda lugar a la imposici\u00f3n de sanciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, a manera de ejemplo, pueden citarse algunas de las prohibiciones, condiciones y obligaciones previstas en el C\u00f3digo de Recursos Naturales Renovables, veamos: \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 35 proh\u00edbe a toda persona \u201cdescargar, sin autorizaci\u00f3n, los residuos, basuras y desperdicios, y en general, de desechos que deterioren los suelos o, causen da\u00f1o o molestia al individuo o n\u00facleos humanos\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 86 establece condiciones para el uso de las aguas de dominio p\u00fablico se\u00f1alando que: \u201ctoda persona tiene derecho a utilizar las aguas de dominio p\u00fablico para satisfacer sus necesidades elementales, las de su familia y las de sus animales, siempre que con ello no cauce perjuicios a terceros. El uso deber\u00e1 hacerse sin establecer derivaciones, ni emplear m\u00e1quina ni aparato, ni detener o desviar el curso de las aguas, ni deteriorar el cauce o las m\u00e1rgenes de la corriente, ni alterar o contaminar aguas que en forma que se imposibilite su aprovechamiento por terceros\u201d. Respecto de las aguas de dominio privado, el art\u00edculo 87 prev\u00e9 que se puede hacer uso de ellas \u201cpara consumo dom\u00e9stico exclusivamente\u201d. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 88 instituye que \u201cSalvo disposiciones especiales, solo puede hacerse uso de las aguas en virtud de concesi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 132 contempla la obligaci\u00f3n de contar con permiso para poder alterar los cauces, el r\u00e9gimen y la calidad de las aguas, as\u00ed como para interferir su uso leg\u00edtimo. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 142 proh\u00edbe a las industrias y a las personas \u201cla descarga de efluentes industriales o dom\u00e9sticos en los sistemas colectores de aguas lluvias\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 336 proh\u00edbe en las \u00e1reas que integran el sistema de parques Nacionales \u201ca. La introducci\u00f3n y transplante de especies animales o vegetales ex\u00f3ticas; b. El vertimiento, introducci\u00f3n, distribuci\u00f3n, uso o abandono de sustancias t\u00f3xicas, o contaminantes que puedan perturbar los ecosistemas o causar da\u00f1os en ellos; c. La utilizaci\u00f3n de cualquier producto qu\u00edmico de efectos residuales y de explosivos, salvo cuando los \u00faltimos deban emplearse en obra autorizada; d. Las dem\u00e1s establecidas por la ley o el reglamento\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5. De otro lado, al constituir previsiones legales de constante utilizaci\u00f3n por las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, es pertinente traer a colaci\u00f3n la obligaci\u00f3n ambiental del art\u00edculo 62 de la Ley 99 de 1993, seg\u00fan la cual: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa autoridad ambiental, salvo los casos de emergencia, podr\u00e1 mediante resoluci\u00f3n motivada, sustentada en concepto t\u00e9cnico, revocar o suspender la Licencia Ambiental, los permisos, autorizaciones o concesiones para el uso o aprovechamiento de los recursos naturales y del medio ambiente, cuando quiera que las condiciones y exigencias por ella establecidas no se est\u00e9n cumpliendo conforme a los t\u00e9rminos definidos en el acto de su expedici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
La suspensi\u00f3n de obras por razones ambientales, en los casos en que lo autoriza la ley, deber\u00e1 ser motivada y se ordenar\u00e1 cuando no exista licencia o cuando, previa verificaci\u00f3n del incumplimiento, no se cumplan los requisitos exigidos en la Licencia Ambiental correspondiente\u201d (Subrayas al margen del texto transcrito). \u00a0<\/p>\n
Los preceptos en cita, as\u00ed como los mandatos legales o con fuerza de ley que establecen en t\u00e9rminos generales las prohibiciones, condiciones y obligaciones ambientales, como sucede generalmente con las leyes ordinarias que no tienen reserva formal, tambi\u00e9n pueden ser precisados o desarrollados por el Ejecutivo, en ejercicio de la potestad reglamentaria35, dado que dif\u00edcilmente podr\u00eda el legislador ordinario o extraordinario detallar cada uno de los aspectos t\u00e9cnicos y operativos necesarios para su aplicaci\u00f3n, como lo ser\u00eda referirse a cada especie animal o vegetal, a las sustancias o productos qu\u00edmicos, agroindustriales u organoclorados (en sus concentraciones o niveles) y prever cada una de las variadas contingencias que en la pr\u00e1ctica puedan derivarse del aprovechamiento y uso del medio ambiente y los recursos naturales. Es as\u00ed como el C\u00f3digo de Recursos Naturales Renovables ha sido objeto de reglamentaci\u00f3n por los Decretos 1608 y 1715 de 1978, 704 de 1986, 305 de 1988, 4688 de 2005 y 2372 de 2010. Por su parte, la Ley 99 de 1993 fue reglamentada por los Decretos 1713 de 2002, 4688 de 2005, 3600 de 2007, 2372 de 2010 y 2041 de 2014. Todos estos actos reglamentarios hacen parte de la normativa ambiental, siendo tambi\u00e9n marco de referencia para las autoridades administrativas al momento de adoptar decisiones sobre el uso, aprovechamiento o afectaci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales. \u00a0<\/p>\n
4.6. Ha de se\u00f1alarse que los actos administrativos de alcance particular y emanados por las autoridades ambientales competentes en el que se impongan a cargo de los usuarios del medio ambiente o los recursos naturales las obligaciones, condiciones o prohibiciones previstas en la ley, pueden dar lugar a la imposici\u00f3n de sanciones ante su desconocimiento. Es el caso de los incumplimientos a las condiciones impuestas o acordadas en el otorgamiento de licencias ambientales, concesiones de aguas, permisos de vertimientos, de emisiones, de ocupaci\u00f3n de cauces, de tala o poda de \u00e1rboles, de investigaci\u00f3n cient\u00edfica en diversidad biol\u00f3gica, de tenencia y reubicaci\u00f3n de fauna silvestre, entre otros. \u00a0<\/p>\n
4.7. En suma, se tiene que con la Ley 1333 de 2009 Colombia avanz\u00f3 significativamente en el establecimiento de un r\u00e9gimen sancionatorio ambiental que se hac\u00eda necesario ante la dispersi\u00f3n y deficiencia normativa, pero sobre todo respondiendo a las exigencias que la Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica de 1991 impon\u00eda sobre la materia. En cuanto a las infracciones por violaci\u00f3n de la normatividad ambiental vigente, aun cuando el legislador no hizo una relaci\u00f3n taxativa de los preceptos que establecen los mandatos cuya violaci\u00f3n configura una infracci\u00f3n en materia ambiental, hace remisi\u00f3n general al C\u00f3digo de Recursos Naturales Renovables, la Ley 99 de 1993, las dem\u00e1s disposiciones que las sustituyan o modifiquen y los actos administrativos de la autoridad ambiental competente. As\u00ed mismo, determina como constitutivo de infracci\u00f3n la comisi\u00f3n de un da\u00f1o al medio ambiente. Ante esta normatividad, el operador administrativo o jur\u00eddico, al entrar a establecer una violaci\u00f3n a las mismas, debe aplicar todo el conjunto de normas, aquellas que establezcan prohibiciones, condiciones, restricciones y obligaciones ambientales a sus destinatarios. De igual modo, los actos administrativos particulares pueden dar lugar a la imposici\u00f3n de sanciones ante su desconocimiento. \u00a0<\/p>\n
5. Del principio de legalidad, su integraci\u00f3n con el de reserva de ley y el de tipicidad como fundamento del debido proceso administrativo sancionador. \u00a0<\/p>\n
5.1. El derecho penal, el derecho contravencional, el derecho disciplinario y el derecho correccional36 hacen parte de la potestad sancionadora del Estado, que permite el cumplimiento adecuado de las funciones y la ejecuci\u00f3n de los fines de la administraci\u00f3n, asegurando por parte de los administrados el respeto de las obligaciones y deberes constitucionales como legales, adem\u00e1s de garantizar su organizaci\u00f3n y funcionamiento. \u00a0<\/p>\n
No obstante, el ius punendi del Estado no puede ejercerse de forma arbitraria, sino que se encuentra sometido a las reglas propias del debido proceso consagrado en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, el cual se extiende tanto a las actuaciones judiciales como administrativas, constituy\u00e9ndose en una limitaci\u00f3n de los poderes estatales y en una garant\u00eda de protecci\u00f3n de los derechos de los ciudadanos, de forma que las actuaciones de la autoridad p\u00fablica se acojan a los procedimientos previstos en la ley. \u00a0<\/p>\n
Como ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional, a las actuaciones administrativas sancionatorias se les aplica las garant\u00edas m\u00ednimas establecidas al debido proceso penal, pero no con la misma intensidad o rigurosidad, ya que difieren en los bienes protegidos37. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, al igual que en el derecho penal, en el derecho administrativo sancionador tiene plena vigencia el principio constitucional de legalidad, el cual se compone a su vez de los principios de tipicidad y de reserva de ley, que en su conjunto forman parte fundamental del debido proceso. Sin embargo, estos principios en el derecho administrativo sancionador, tanto en materia disciplinaria como correccional, se aplican con ciertos matices de flexibilidad38. \u00a0<\/p>\n
5.2. El inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 29 Superior, prescribe que \u201cnadie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio\u201d, con el fin de garantizar el debido proceso, en el cual se reconoce como pilar fundamental el principio de legalidad39.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de este principio, \u201clas conductas sancionables no s\u00f3lo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, adem\u00e1s, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definici\u00f3n no puede ser delegada en la autoridad administrativa40\u201d. Este principio implica tambi\u00e9n que la sanci\u00f3n debe estar predeterminada, ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanci\u00f3n a ser impuesta, pues las normas que consagran las faltas deben estatuir \u201ctambi\u00e9n con car\u00e1cter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aqu\u00e9llas\u201d41. As\u00ed, las sanciones administrativas deben entonces estar fundamentadas en la ley, por lo cual, no puede transferirse al Gobierno o a otra autoridad administrativa una facultad abierta en esta materia\u201d42. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, existen dos garant\u00edas intr\u00ednsecas en el principio de legalidad43. Una de car\u00e1cter material, que exige que tanto la conducta como la sanci\u00f3n est\u00e9n previa y claramente establecidas a la comisi\u00f3n de la falta o infracci\u00f3n (lex praevia), permitiendo conocer de manera suficiente la conducta reprochada (lex certa). Otra de car\u00e1cter formal, que demanda que la descripci\u00f3n y elementos de la conducta y las clases y cuant\u00edas de las sanciones a ser impuestas est\u00e9n previstos en la ley o en norma con fuerza de ley, pudi\u00e9ndose hacer remisi\u00f3n a otras del mismo rango o, incluso, al reglamento, siempre y cuando los elementos estructurales de la conducta antijur\u00eddica hayan sido determinados44. \u00a0<\/p>\n
Acudiendo a la aplicaci\u00f3n menos rigurosa que en el derecho penal, el legislador puede dise\u00f1ar normas m\u00e1s generales en el derecho administrativo sancionador (tanto en el disciplinario como en el correccional45), lo cual no supone el desconocimiento del principio de legalidad, en la medida que se determine un marco de referencia cierto que permita en un caso espec\u00edfico establecer tanto la falta o infracci\u00f3n como la sanci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden, el principio de legalidad busca el cumplimiento de los siguientes objetivos: (i) otorgar certidumbre normativa sobre la conducta y la sanci\u00f3n a imponer; (ii) exige que el texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades administrativas, por ser competencia privativa del Legislador; (iii) constituye una salvaguarda de la seguridad jur\u00eddica de los ciudadanos; (iv) protege la libertad individual; (v) controla la arbitrariedad administrativa; y (vi) asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionador del Estado46. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3. Al considerarse que las conductas y las sanciones deban estar predeterminadas en una norma de rango legal, ello conduce a se\u00f1alar que dentro de la definici\u00f3n del principio de legalidad, se encuentra inmerso el principio de reserva de ley47.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, entonces, acorde con este principio, \u00fanicamente el legislador est\u00e1 constitucionalmente autorizado para establecer conductas que constituyan infracciones delictivas, contravencionales o correccionales, se\u00f1alar las penas restrictivas de la libertad o las sanciones de car\u00e1cter administrativo o disciplinario, as\u00ed como determinar los procedimientos que en cada materia deben surtirse para la imposici\u00f3n de las mismas. \u00a0<\/p>\n
En el ordenamiento constitucional colombiano existen dos clases de reserva de ley: (i) Una material, que la conforma el conjunto de supuestos o materias sobre las cuales la Constituci\u00f3n exige una regulaci\u00f3n de rango legal. Este tipo de reserva supone que los temas que no han sido reglados por la ley, no pueden ser regulados por normas reglamentarias. Sin embargo, debe precisarse que excepcionalmente el Presidente de la Rep\u00fablica a trav\u00e9s de una norma con fuerza de ley, como legislador extraordinario con facultades expresamente otorgadas, pueda reglamentar el tema correspondiente49. (ii) Otra formal, que significa que cualquier materia, por intrascendente que sea, que haya sido regulada en la ley, no puede ser modificada por un reglamento. En raz\u00f3n a las materias restringidas o a los tr\u00e1mites especiales exigidos, s\u00f3lo el Congreso est\u00e1 facultado para realizar la regulaci\u00f3n50. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, aun cuando en el derecho administrativo sancionador la reserva de ley est\u00e9 matizada, el legislador debe se\u00f1alar por lo menos (i) los elementos b\u00e1sicos de la conducta t\u00edpica que ser\u00e1 sancionada; (ii) el procedimiento sancionador; (iii) la definici\u00f3n misma de la sanci\u00f3n o los criterios para determinarla con claridad; y, (iv) los entes encargados de imponerla51.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior significa que en el marco de producci\u00f3n de las normas jur\u00eddicas, la potestad reglamentaria faculta al Ejecutivo a expedir reglamentaciones para la cumplida ejecuci\u00f3n de las leyes, sin que, claro est\u00e1, se sobrepasen los l\u00edmites de las materia sujetas a reserva de ley. Esta potestad dispuesta en el numeral 11 del art\u00edculo 189 Superior, habilita al Presidente de la Rep\u00fablica en su doble condici\u00f3n de jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa para expedir reglamentos de car\u00e1cter general y abstracto que facilitan la ejecuci\u00f3n de la ley, detallando los aspectos t\u00e9cnicos y operativos necesarios para tal prop\u00f3sito, sin que pueda modificar, ampliar o restringir su contenido y alcance. Por consiguiente, para que en el ordenamiento jur\u00eddico no se incurra en ambig\u00fcedades, el Congreso debe establecer los par\u00e1metros precisos en aquellas materias que no desarrolla de forma integral52. \u00a0<\/p>\n
Sobre este aspecto, la Corte en la misma sentencia C-699 de 2015 se pregunt\u00f3 (i) si es constitucionalmente admisible que el legislador utilice conceptos jur\u00eddicos indeterminados para la configuraci\u00f3n de las prohibiciones en materia sancionatoria, al igual que (ii) si el reglamento al detallar aspectos relacionados con la ejecuci\u00f3n de la ley puede configurar tipos sancionatorios. Al respecto consider\u00f3: \u201cSobre la primera cuesti\u00f3n, en materia sancionatoria es admisible el uso de los conceptos jur\u00eddicos indeterminados, siempre que la forma t\u00edpica pueda tener un car\u00e1cter\u00a0determinable\u00a0al momento de su aplicaci\u00f3n y, para lo cual, es imprescindible que la ley establezca criterios objetivos que permitan razonable y proporcionalmente concretar las hip\u00f3tesis normativas.\/\/ Sobre la segunda cuesti\u00f3n planteada, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el reglamento cumple su funci\u00f3n complementaria del texto legal, en tanto no contrar\u00ede el principio de reserva de ley, raz\u00f3n por la cual, es necesario que establezca un n\u00facleo esencial que est\u00e1 conformado por las conductas t\u00edpicas y las sanciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, resultar\u00eda inconstitucional que la norma legal ceda al Ejecutivo la potestad gen\u00e9rica de determinar a trav\u00e9s de reglamento las infracciones y sanciones administrativas. No obstante, debe se\u00f1alarse que aun cuando en materia sancionatoria la ley puede hacer remisiones a los reglamentos, con el prop\u00f3sito de que se complemente el tipo descrito, el n\u00facleo esencial de lo previsto en la ley debe respetarse. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, el Consejo de Estado quien es el \u00f3rgano encargado de efectuar el control de este tipo de actos, ha considerado: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa potestad reglamentaria como lo ha sostenido esta Corporaci\u00f3n no puede emplearse para reglamentar asuntos que discrepen sustancialmente de la norma identificada como objeto de esa potestad; cuando as\u00ed se procede, es claro que se configura una violaci\u00f3n al ordenamiento constitucional, precisamente en la norma que reconoce la competencia (art\u00edculo 189 numeral 11 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica), adem\u00e1s de la Ley que es objeto de regulaci\u00f3n, ya que no le es posible al Gobierno Nacional, so pretexto de reglamentar la ley, introducir en ella alteraciones que desvirt\u00faan la voluntad del legislador pues los l\u00edmites de esta facultad los se\u00f1ala la necesidad de cumplir adecuadamente la norma que desarrolla; tiene s\u00ed la responsabilidad de hacer cumplir la ley y de crear los mecanismos necesarios para hacerla efectiva pues de lo contrario \u00e9sta quedar\u00eda escrita pero no tendr\u00eda efectividad. Como lo ha sostenido la jurisprudencia la funci\u00f3n que cumple el gobierno con el poder reglamentario, es la complementaci\u00f3n de la ley, en la medida en que se trata de una actualizaci\u00f3n y enfoque a las necesidades propias para su eficaz ejecuci\u00f3n y no un ejercicio de interpretaci\u00f3n de los contenidos legislativos, ni de su modo de encuadrar las distintas situaciones jur\u00eddicas en los supuestos que contiene. Reglamentar una ley implica dictar las normas generales necesarias que conduzcan a su cumplida aplicaci\u00f3n, tal como precisar definiciones o aclarar etapas del procedimiento previsto en la ley, alcanzando el grado de generalidad o especificidad que determine el Presidente, seg\u00fan el contenido de la ley reglamentada, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le reconoce\u201d53 (destaca la Sala). \u00a0<\/p>\n
Igualmente, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n al referirse al sentido y alcance de la potestad reglamentaria prevista en el art\u00edculo 189-11 Superior, ha indicado que debe ejercerse \u201cpor mandato de la Norma Fundamental, de conformidad con los preceptos legales y constitucionales. As\u00ed, los actos administrativos emitidos como consecuencia del ejercicio de dicha potestad \u00fanicamente pueden desarrollar el contenido de la ley\u201d. Del mismo modo, \u201cla competencia reglamentaria se dirige a la producci\u00f3n de actos administrativos por medio de los cuales lo que se busca es convertir en realidad \u201cel enunciado abstracto de la ley\u2026 [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real\u201d. La potestad reglamentaria se conecta, en consecuencia, con la expedici\u00f3n de normas de car\u00e1cter general – sean ellas decretos, resoluciones o circulares – imprescindibles \u201cpara la cumplida ejecuci\u00f3n de la ley\u201d 54. As\u00ed, en sentencia C-1005 de 2008 la Corte estim\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cConsiderado el punto desde esta perspectiva, al Presidente de la Rep\u00fablica le est\u00e1 vedado ampliar o restringir el sentido de la Ley. No puede tampoco suprimir o modificar las disposiciones previstas en la Legislaci\u00f3n pues con ello estar\u00eda excediendo sus atribuciones. Es de desatacar aqu\u00ed, que no todas las leyes ordinarias requieren ser reglamentadas. Existen leyes que han sido formuladas por el Legislador de manera tan detallada y los temas en ellas contenidos han sido desarrollados en forma tan minuciosa, que prima facie no habr\u00eda espacio para una regulaci\u00f3n ulterior55.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.- Lo dicho enlaza con la idea seg\u00fan la cual la extensi\u00f3n de la potestad radicada en cabeza del Ejecutivo por el art\u00edculo 189 numeral 11, depende de la forma, as\u00ed como del detalle, con que la Ley regul\u00f3 los temas correspondientes. Precisamente aqu\u00ed se acent\u00faa que la facultad reglamentaria no es absoluta y debe ejercerse dentro de las fronteras que marcan la Constituci\u00f3n y la Ley. El objeto de la potestad reglamentaria consiste, entonces, en contribuir a la concreci\u00f3n de la ley y se encuentra, por consiguiente, subordinada a lo dispuesto por ella sin que sea factible alterar o suprimir su contenido ni tampoco reglamentar materias cuyo contenido est\u00e9 reservado al Legislador56\u201d (destaca la Sala). \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n ha reconocido a los organismos y a las autoridades que siguen en la jerarqu\u00eda administrativa al Presidente de la Rep\u00fablica, tales como Ministerios57, Departamentos Administrativos, Superintendencias, entre otras, cierta competencia regulativa, de car\u00e1cter residual y accesoria, que los habilita para insertar la voluntad del legislador en las \u00faltimas posibilidades de aplicaci\u00f3n de la norma general58. De esta manera, para la Corte mientras al Presidente le pertenece emitir criterios para la debida observancia de la voluntad legislativa, los dem\u00e1s \u00f3rganos subordinados deben, a su turno, expedir la regulaci\u00f3n \u201cnecesaria para pormenorizar el proceso de implantaci\u00f3n de esa voluntad. Es esta una funci\u00f3n de afinamiento que procede desde los trazos m\u00e1s amplios fijados por el legislador hasta los detalles pr\u00e1cticos m\u00e1s concretos, establecidos por el ejecutor de la medida\u201d59. \u00a0<\/p>\n
Respecto a esto \u00faltimo la Corte ha puesto de presente la imposibilidad de que el legislador prevea en forma detallada las materias que le corresponde reglar, y es por eso que, en principio, lo establecido en la ley es prescrito de modo general y orientador, siendo la administraci\u00f3n a quien corresponde, de acuerdo con las circunstancias de orden f\u00e1ctico y t\u00e9cnico, regular el detalle de las correspondientes materias60.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4. El otro principio que integra el derecho administrativo sancionador y que se encuentra incorporado en el de legalidad, es el de tipicidad. Seg\u00fan este principio \u201cel legislador est\u00e1 obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o il\u00edcito, en la forma m\u00e1s clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisi\u00f3n o la prohibici\u00f3n que da lugar a sanci\u00f3n de car\u00e1cter penal o disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanci\u00f3n indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el t\u00e9rmino, la cuant\u00eda, o el m\u00ednimo y el m\u00e1ximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su imposici\u00f3n\u201d61.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con esta definici\u00f3n, son elementos esenciales del tipo sancionatorio administrativo: (i) la descripci\u00f3n espec\u00edfica y precisa de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, bien porque la misma est\u00e9 determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicaci\u00f3n de otras normas jur\u00eddicas; (ii) la determinaci\u00f3n por la ley de la sanci\u00f3n, incluyendo el t\u00e9rmino o la cuant\u00eda de la misma, (iii) que exista correlaci\u00f3n entre la conducta y la sanci\u00f3n; (iv) la autoridad competente para aplicarla; y (v) el procedimiento que debe seguirse para su imposici\u00f3n62.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El conjunto de estos elementos busca que sea la ley y no el operador jur\u00eddico quien establezca las conductas sancionables, por lo que las mismas deben estar descritas con el mayor detalle posible, al punto que todos sus elementos estructurales puedan ser deducidos de su literalidad y pueda su destinatario conocer exactamente el alcance de las mismas, evit\u00e1ndose decisiones subjetivas o arbitrarias.63.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pese a lo anterior, dentro de los matices predicables del derecho administrativo sancionador, la jurisprudencia constitucional tambi\u00e9n ha considerado que las conductas que constituyen falta disciplinaria o infracci\u00f3n administrativa, no necesariamente tienen que estar descritas con la misma minucia y grado de precisi\u00f3n que se demanda en materia penal, estableciendo un criterio de mayor flexibilidad y menor rigurosidad en la adecuaci\u00f3n t\u00edpica64. Esto obedece a la naturaleza de las conductas sancionables en materia administrativa, los bienes jur\u00eddicos implicados y la finalidad de las facultades sancionatorias que difieren del derecho penal65. Del mismo modo, los efectos jur\u00eddicos que se producen frente a la comunidad y frente al mismo sujeto sancionable, no suponen una trascendental incursi\u00f3n en el n\u00facleo duro de los derechos fundamentales, particularmente en el derecho a la libertad. Sobre este punto, la Corte en sentencia C-242 de 2010, estim\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el \u00e1mbito del derecho administrativo sancionador el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en materia penal, por las particularidades propias de la normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su aplicaci\u00f3n, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las personas. Desde esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener normas con un grado m\u00e1s amplio de generalidad, lo que en s\u00ed mismo no implica un quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de referencia que permita precisar la determinaci\u00f3n de la infracci\u00f3n y la sanci\u00f3n en un asunto particular. As\u00ed, el derecho administrativo sancionador es compatible con la Carta Pol\u00edtica si las normas que lo integran \u2013as\u00ed sean generales y denoten cierto grado de imprecisi\u00f3n\u2013 no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de la administraci\u00f3n en la imposici\u00f3n de las sanciones o las penas. Bajo esta perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el \u00e1mbito del derecho administrativo sancionador cuando se establecen: (i) \u201clos elementos b\u00e1sicos de la conducta t\u00edpica que ser\u00e1 sancionada\u201d; (ii) \u201clas remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta\u201d; (iii) \u201cla sanci\u00f3n que ser\u00e1 impuesta o, los criterios para determinarla con claridad\u201d. \u00a0<\/p>\n
Asimismo, continuando con los matices del derecho administrativo sancionador, se ha admitido que el legislador no est\u00e1 obligado a detallar con precisi\u00f3n cada uno de los elementos del tipo. Para ello los tipos en blanco o conceptos jur\u00eddicos indeterminados, que comprenden aquellos preceptos que contienen descripciones incompletas de tales conductas, \u201cse ajustan al principio de tipicidad y son admisibles constitucionalmente, cuando pueden ser completados y precisados por el int\u00e9rprete autorizado, logrando \u00e9ste realizar a satisfacci\u00f3n el respectivo proceso de adecuaci\u00f3n t\u00edpica de la infracci\u00f3n\u201d66. Para establecer de manera razonable el alcance y precisi\u00f3n de las conductas y sus sanciones, el operador jur\u00eddico puede basarse en el mismo contexto normativo, en las remisiones de las disposiciones, en criterios t\u00e9cnicos, l\u00f3gicos, emp\u00edricos, sem\u00e1nticos o de otra \u00edndole. No obstante, \u201csi el concepto es a tal punto abierto, que no puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos desconocen el principio de legalidad, pues la definici\u00f3n del comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos\u201d67.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5. De acuerdo a lo se\u00f1alado la Sala concluye que el ius punendi que ejerce el Estado a trav\u00e9s del derecho administrativo sancionador, exige que las conductas reprochables, las sanciones, el procedimiento como las autoridades competentes para aplicarlas, deben establecerse \u00fanicamente por el legislador acorde con los principios de legalidad y de reserva de ley. Sobre este \u00faltimo principio se ha admitido que en el derecho administrativo sancionatorio este pueda ser matizado, exigi\u00e9ndose una rigurosidad menor que a la del derecho penal. Por su parte, el principio de tipicidad en esta materia, permite establecer un marco de referencia de las conductas y de sus sanciones, donde la autoridad administrativa queda facultada para reglamentar lo previsto por el legislador, pero proscribiendo de la ley enunciaciones al tal punto abiertas y gen\u00e9ricas que no puedan ser determinadas de forma razonable, evitando trasladar al Gobierno o a las autoridades administrativas la definici\u00f3n de los comportamientos y de las sanciones aplicables. Adicionalmente, los actos administrativos pueden desarrollar el contenido de la ley con lo cual se busca convertir en realidad el enunciado abstracto de la ley para encauzarla hacia la operatividad efectiva. \u00a0<\/p>\n
6. An\u00e1lisis de la expresi\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
6.1. Para el demandante, la expresi\u00f3n \u201cy en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente\u201d, contenida en el \u00fanico inciso del art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 1333 de 2009 es inconstitucional, por quebrantar el art\u00edculo 29 Superior, al deferir de forma abierta en los actos de la administraci\u00f3n la facultad de crear infracciones administrativas. En su concepto, solo el legislador puede establecer las conductas reprochables en esta materia y, por tanto, se desconocen los principios de legalidad, reserva de ley y tipicidad, que fundamentan el derecho administrativo sancionador. \u00a0<\/p>\n
6.2. Pues bien, como lo advirti\u00f3 la Sala en la parte dogm\u00e1tica de esta providencia, al estudiar el r\u00e9gimen sancionatorio ambiental, el art\u00edculo 5\u00ba demandado parcialmente establece modalidades de infracciones en esta materia. En t\u00e9rminos del inciso \u00fanico que contiene la expresi\u00f3n cuestionada, \u201cse considera infracci\u00f3n en materia ambiental toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n que constituya violaci\u00f3n de las normas contenidas en el C\u00f3digo de Recursos Naturales Renovables, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las dem\u00e1s disposiciones ambientales vigentes que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. Ser\u00e1 tambi\u00e9n constitutivo de infracci\u00f3n ambiental la comisi\u00f3n de un da\u00f1o al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el C\u00f3digo Civil y la legislaci\u00f3n complementaria (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como se desprende de la redacci\u00f3n del art\u00edculo 5\u00b0, el legislador no hizo una relaci\u00f3n de las conductas reprochables en materia ambiental ni precis\u00f3 de forma taxativa los preceptos legales que contienen las mismas, sino que acudi\u00f3 a una remisi\u00f3n normativa general, determinando el Decreto-Ley y las leyes que las prev\u00e9n y las dem\u00e1s que las sustituyan o modifiquen, as\u00ed como los actos administrativos de la autoridad competente. De manera que solamente el desconocimiento de la ley ambiental vigente, as\u00ed como de los actos de la administraci\u00f3n, adem\u00e1s de la comisi\u00f3n de un da\u00f1o al medio ambiente, son las referencias normativas a que alude el legislador para que el operador administrativo o jur\u00eddico pueda derivar una eventual infracci\u00f3n.68 \u00a0<\/p>\n
Este tipo de remisi\u00f3n o reenv\u00edo es constitucionalmente v\u00e1lido, pues en muchos casos la ley acude a la definici\u00f3n de conductas establecidas en otras disposiciones del mismo rango o con fuerza material de ley, sin que con ello se desconozca el principio de legalidad69. A este tipo de pr\u00e1ctica legislativa se le conoce como tipificaci\u00f3n indirecta, que surge de la conjunci\u00f3n de dos normas: la que manda o proh\u00edbe y la que advierte que su incumplimiento es infracci\u00f3n70. As\u00ed, a trav\u00e9s del empleo de una remisi\u00f3n, una norma sancionadora hace suyo o legitima el contenido de un precepto, mandato o disposici\u00f3n contenido en un instrumento o norma distinta (supuesto), estableciendo de manera expresa que el incumplimiento de aqu\u00e9llos, constituir\u00e1 una infracci\u00f3n administrativa a la cual podr\u00e1 ser aparejada la correspondiente sanci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Al revisar la normativa a la cual remite el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009, la Sala logra identificar gran n\u00famero disposiciones que contienen conductas cuyo desconocimiento por parte de sus destinatarios implicar\u00eda la estructuraci\u00f3n de una infracci\u00f3n en materia ambiental. As\u00ed, en la parte motiva de esta decisi\u00f3n (punto 4.3. ut supra), a manera de ejemplo, se hizo referencia a los art\u00edculos 35, 86, 88, 132, 142, 148, 336 del Decreto Ley 2811 de 1974 (C\u00f3digo de Recursos Naturales Renovables)71, como al art\u00edculo 62 de la Ley 99 de 199372, que establecen de manera detallada prohibiciones, condiciones y obligaciones, se\u00f1alando tambi\u00e9n sus destinatarios. Situaci\u00f3n distinta ocurre con la remisi\u00f3n que hace el legislador a la Ley 165 de 1994, pues como se indic\u00f3, esta no contiene mandatos susceptibles de ser infringidos por los usuarios del medio ambiente o de los recursos naturales, ya que \u00fanicamente establece atribuciones y obligaciones para los Estados miembros del Convenio sobre Diversidad Biol\u00f3gica, hecho en R\u00edo de Janeiro el 5 de junio de 1992. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed entonces, la remisi\u00f3n que el art\u00edculo 5\u00b0 de la ley demandada hace a otros cuerpos normativos de su misma naturaleza o con fuerza de ley para ubicar las conductas reprochables en materia ambiental, no ri\u00f1e prima facie con los principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley, en la medida que se identifica el cuerpo normativo al cual se remite, as\u00ed como que la tipificaci\u00f3n de las conductas sancionables se encuentran previstas de forma clara en normas legales, las cuales, valga recordar, no son ahora objeto de control de constitucionalidad. Por lo dem\u00e1s, tanto las sanciones, el procedimiento para su imposici\u00f3n como las autoridades competentes para adelantarlo, est\u00e1n previstas en la propia Ley 1333 de 2009 (arts. 1\u00b0, 17 y ss. y 40). \u00a0<\/p>\n
6.3. Ahora bien, la Corte debe ocuparse de establecer si con la remisi\u00f3n que la expresi\u00f3n demandada del mismo art\u00edculo 5\u00b0 hace a los actos administrativos emanados de las autoridades ambientales competentes, se est\u00e1 habilitando a dichas autoridades para crear infracciones y, sin con ello se desconoce el derecho al debido proceso administrativo, consagrado en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en particular el principio de legalidad as\u00ed como los principios que lo integran, esto es, el de reserva de ley y tipicidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acudiendo a la literalidad del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009 en el que se incorpora la expresi\u00f3n demandada, encuentra la Corte que el legislador no est\u00e1 habilitando a las autoridades ambientales competentes para crear infracciones en esta materia, ya que la norma en su integralidad pretende es definir lo que debe entenderse por infracci\u00f3n, se\u00f1alando que es toda violaci\u00f3n -por acci\u00f3n u omisi\u00f3n- de las disposiciones ambientales. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, no puede entenderse que las infracciones ambientales son aquellas que se\u00f1alen las autoridades administrativas, sino aquellas resultantes del desconocimiento de la normativa ambiental a que alude la ley. As\u00ed, el operador administrativo al momento de establecer la posible estructuraci\u00f3n de un infracci\u00f3n en esta materia, debe analizar si en el caso concreto hubo una violaci\u00f3n a las obligaciones, prohibiciones o condiciones previstas tanto en el C\u00f3digo de Recursos Naturales Renovables, la Ley 99 de 1993 \u201cy en las dem\u00e1s disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados por la autoridad ambiental competente\u201d. \u00a0<\/p>\n
A pesar que en los antecedentes legislativos nada se dice sobre la intenci\u00f3n del legislador cuando se refiri\u00f3 a los actos administrativos emanados por la autoridad ambiental competente73, de la interpretaci\u00f3n literal del art\u00edculo se entiende que estos son solo parte del conjunto normativo cuyo desconocimiento dar\u00eda lugar a la configuraci\u00f3n de una infracci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6.4. En este punto debe recordarse que el legislador ya estableci\u00f3 las conductas sancionables en materia ambiental en el Decreto-Ley 2811 de 1974 y en la Ley 99 de 1993, previendo las obligaciones, prohibiciones y condiciones que deben ser respetadas por sus destinatarios, raz\u00f3n por la que el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009 hizo un reenv\u00edo a estas. En esa medida, los actos administrativos emanados por la autoridad ambiental competente, bien sean de car\u00e1cter general como los reglamentos o de \u00edndole particular como las licencias, concesiones y permisos74 otorgados a los usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales, deben respetar lo establecido en la ley, pudiendo derivarse de su desconocimiento infracciones en materia ambiental sin que con ello pueda entenderse que la administraci\u00f3n crea la conducta sino que esta se deriva de la propia norma legal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 5\u00b0 considera infracci\u00f3n en materia ambiental la violaci\u00f3n de \u201cnormas legales\u201d (Decreto-Ley 2811 de 1974, Ley 99 de 1993, Ley 165 de 1994 y las dem\u00e1s disposiciones ambientales vigentes) y trae un presupuesto adicional, esta vez no predicables de las \u201cnormas legales\u201d, al considerar infracci\u00f3n toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n que \u201cconstituya violaci\u00f3n de actos administrativos emanados de las autoridades ambientales\u201d. Con ello no es que se faculte a la administraci\u00f3n a crear infracciones administrativas, ya que de ser as\u00ed no estar\u00eda ajustado a la Carta, sino lo que lo impugnado est\u00e1 determinando son las distintas maneras de infracci\u00f3n en materia ambiental, producto del desconocimiento de la legislaci\u00f3n, as\u00ed como de los actos administrativos, adem\u00e1s de la comisi\u00f3n de un da\u00f1o ambiental. \u00a0<\/p>\n
En esta medida, el contenido normativo acusado est\u00e1 definiendo lo que debe entenderse por infracci\u00f3n ambiental y, por tanto, no est\u00e1 facultando al reglamento para establecer las infracciones. \u00a0<\/p>\n
Bajo este contexto, producto del desconocimiento de los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente, como licencias, concesiones y permisos, puede derivarse infracciones en materia ambiental. Adem\u00e1s, se pretende coadyuvar a la materializaci\u00f3n de los fines de la administraci\u00f3n de preservar el medio ambiente respecto a variables de tiempo, modo y lugar que no pod\u00eda el legislador prever, como lo expuso el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Universidad del Rosario y la Procuradur\u00eda aunque hubiese solicitado la inhibici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6.5. En materia medio ambiental y de salubridad p\u00fablica la Constituci\u00f3n prev\u00e9 que estos bienes jur\u00eddicos deben ser salvaguardados por el Estado a trav\u00e9s de los dos campos de reglamentaci\u00f3n administrativa. Por un lado, cuando la autoridad expide reglamentos aut\u00f3nomos o praeter legem en virtud de la competencia atribuida directamente por la Carta (art. 189-11), y del otro, cuando la materia es de la reserva legal, donde la administraci\u00f3n solo emite reglamentos ejecutivos o secundum legem, por cuanto esta debe cumplir los fines de la polic\u00eda y la facultad sancionadora administrativa dentro de los par\u00e1metros fijados por la norma legal. \u00a0<\/p>\n
Como se se\u00f1al\u00f3 con anterioridad, el reglamento puede precisar la ley y desarrollar los aspectos operativos y t\u00e9cnicos para su implementaci\u00f3n, sin que en dicha tarea sobrepase los l\u00edmites establecidos por el legislador. En materia ambiental, las autoridades administrativas son las depositarias de informaci\u00f3n relacionada de manera directa e inmediata con el funcionamiento pr\u00e1ctico de las herramientas de creaci\u00f3n legislativa; son precisamente ellas las que m\u00e1s cercan\u00eda reportan frente a los temas reales de implementaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n ambiental y, por tanto, encargadas de su desarrollo. Ciertamente, resulta dif\u00edcil para el legislador prever de antemano todas las eventualidades de regulaci\u00f3n ambiental indispensables, por lo que el reglamento acude a desarrollar y concretar los mandatos legales. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, resulta absolutamente v\u00e1lida la remisi\u00f3n que en la expresi\u00f3n demandada el legislador hace a los actos administrativos emanados por la autoridad ambiental competente, tales como los reglamentos, en raz\u00f3n de que estos son consecuencia de la potestad otorgada constitucionalmente al Poder Ejecutivo con la finalidad de permitir el debido acatamiento de la ley. Por tanto, con la expresi\u00f3n \u201cy en los actos administrativos emanados por la autoridad ambiental competente\u201d contenida en el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009, el legislador de manera alguna desconoce los principios de legalidad y tipicidad, en la medida que con ella no se faculta a dichas autoridades para establecer las conductas sancionables en materia ambiental, pues ellas se encuentran notoriamente establecidas en el sistema de leyes. En consecuencia, la menci\u00f3n a los actos de la administraci\u00f3n no desconoce la preeminencia de la Ley como fuente de derecho, ni autoriza a la autoridad administrativa para establecer nuevas conductas u omisiones que constituyan infracciones, ya que con ellas lo que se pretende es precisamente que el Ejecutivo coadyuve a la concreci\u00f3n y materializaci\u00f3n de sus fines frente a variables de tiempo, modo y lugar que no pod\u00eda el legislador prever. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior reafirma la relevancia de las disposiciones reglamentarias que deben desarrollar las autoridades administrativas del Estado, en virtud de la legislaci\u00f3n ambiental, lo cual en modo alguno constituye un aval para que se exceda el marco legal respectivo, eventualidad que, de llegar a presentarse, bien puede ser objeto de control por parte de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, a trav\u00e9s de los distintos medios establecidos en la Ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
La Corte no pierde de vista la \u201cnaturaleza policiva de la funci\u00f3n atribuida por la ley a las autoridades ambientales\u201d75, que vigilan el cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y condiciones establecidas en la ley, a las cuales est\u00e1n sujetos todos los usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales. Asimismo, debe tenerse presente que en materia ambiental la actividad sancionatoria tiene un claro raigambre administrativo, toda vez que por expreso mandato superior corresponde a las autoridades de ese sector, con sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n y a la ley, llevar a cabo las labores de control, inspecci\u00f3n y vigilancia de las entidades y particulares que utilizan, aprovechan o afectan el medio ambiente y los recursos naturales (C.P. arts. 49, 70, 80, 188-11-22 y 370)76. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con todo lo se\u00f1alado, considera la Corte que la remisi\u00f3n que hace la ley a los actos administrativos emanados por la autoridad ambiental competente cuando define las infracciones en materia ambiental resulta incluso necesaria. Ello es as\u00ed, pues los actos de la administraci\u00f3n al desarrollar y precisar la ley ambiental garantizan la aplicaci\u00f3n de sanciones efectivas en los casos donde se haga un uso o aprovechamiento del medio ambiente en violaci\u00f3n de las condiciones, prohibiciones y obligaciones establecidas en la misma legislaci\u00f3n ambiental. Todo esto propende por la protecci\u00f3n de un bien jur\u00eddico superior como lo es el derecho al ambiente sano, donde el Estado cuenta con un conjunto de responsabilidades orientadas a su preservaci\u00f3n entre las cuales se encuentra la de sancionar a quienes ocasionen infracciones ambientales77. Desconocer la posibilidad de que las autoridades ambientales puedan derivar infracciones de esta naturaleza ante el incumplimiento de las exigencias previstas en los actos administrativos por ellas emanados, supondr\u00eda dejar sin protecci\u00f3n en esta materia los bienes jur\u00eddicos asociados con el medio ambiente78 y los deberes del Estado de salvaguardar los recursos naturales para las generaciones actuales y futuras. \u00a0<\/p>\n
6.6. Finalmente, la Corte debe hacer algunas precisiones respecto de la supuesta similitud que pone de presente el actor entre el art\u00edculo 53 de la Ley 13 de 199079 y el art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 1333 de 2009, donde en el primero de los mencionados, a trav\u00e9s de la sentencia C-699 de 2015 se declar\u00f3 inexequible la expresi\u00f3n \u201cy reglamentarias\u201d. Para la Sala si bien las dos disposiciones pueden tener un punto en com\u00fan, observadas con mayor detenimiento presentan diferencias, por lo que no son extensibles, as\u00ed como tampoco las consideraciones plasmadas en la mencionada providencia, como pasa a explicarse. \u00a0<\/p>\n
6.6.1. En primer lugar, la Sala destaca la notable diferencia entre la Ley 13 del 15 de enero de 1990 y la Ley 1333 del 21 de julio de 2009. La primera de ellas, expedida antes de la Constituci\u00f3n de 1991, contiene el Estatuto General de Pesca, teniendo por objeto \u201cregular el manejo integral y la explotaci\u00f3n racional de los recursos pesqueros con el fin de asegurar su aprovechamiento sostenido\u201d (art. 1\u00ba). Dicho Estatuto contiene la conformaci\u00f3n del subsector pesquero (t\u00edtulo II), creando el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura \u2013INPA80 (art. 11), la Corporaci\u00f3n Financiera de Fomento Pesquero \u2013CORFIPESCA (art. 18) y el Consejo Nacional de Pesca \u2013CONALPES (art. 23). Igualmente, esta ley regula la actividad pesquera en lo relacionado con la investigaci\u00f3n, extracci\u00f3n, procesamiento, comercializaci\u00f3n y acuicultura (t\u00edtulo III). Del mismo modo, se establecen los modos para adquirir el derecho para ejercer la actividad pesquera (t\u00edtulo IV), las vedas y \u00e1reas de reserva (t\u00edtulo V), las infracciones, prohibiciones y sanciones (t\u00edtulo VI), el registro nacional de pesca y acuicultura (t\u00edtulo VII), la regulaci\u00f3n para los pescadores (t\u00edtulo VIII), la coordinaci\u00f3n interinstitucional (t\u00edtulo IX) y los incentivos a la actividad pesquera (t\u00edtulo X). \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la Ley 1333 de 2009 establece el procedimiento sancionatorio ambiental, previendo las autoridades competentes para adelantarlo, la remisi\u00f3n a las normas cuya violaci\u00f3n constituir\u00eda infracci\u00f3n y las sanciones procedentes (arts. 1\u00b0, 5\u00ba, 17 y ss. y 40), contenido que fue precisado en el punto 4.2. de esta providencia. \u00a0<\/p>\n
Como se aprecia, estas leyes son especiales al regular cada una en su integralidad aspectos distintos, la primera toda la actividad pesquera y la segunda el r\u00e9gimen sancionatorio ambiental, sin que esta \u00faltima, siendo posterior, haga alg\u00fan tipo de reenv\u00edo a aquella, o que sus disposiciones sean aplicables al procedimiento sancionatorio en materia de pesca. \u00a0<\/p>\n
6.6.2. En segundo lugar, el art\u00edculo 53 de la Ley 13 de 1990, de una vez \u201ctipifica\u201d como infracci\u00f3n la violaci\u00f3n de \u201cnormas contenidas en la presente ley\u201d y las \u201cnormas \u2026 reglamentarias\u201d sobre la actividad pesquera, mientras que el art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 1333 de 2009, busca definir lo que debe entenderse por infracci\u00f3n ambiental, se\u00f1alando tres modalidades: (i) el desconocimiento del conjunto normativo en la materia (Decreto-ley 2811 de 1974, Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y las dem\u00e1s disposiciones ambientales vigentes); (ii) los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente; y (iii) el da\u00f1o ambiental en s\u00ed mismo. As\u00ed entonces, aun cuando las dos disposiciones versan sobre las infracciones, la una en materia de pesca y la otra en el \u00e1mbito ambiental, cuentan con una redacci\u00f3n diferente y, por tanto, su alcance normativo no resulta equivalente, en orden a lo explicado. \u00a0<\/p>\n
6.6.3. En tercer lugar, la presente decisi\u00f3n no desvirt\u00faa la sentencia C-699 de 2015, ni esta constituye un precedente para la resoluci\u00f3n del caso sub judice, puesto que en ella no se examin\u00f3 la constitucionalidad de alg\u00fan art\u00edculo de la Ley 1333 de 2009 ni tampoco refiri\u00f3 a otra norma con similar contenido material de la que ahora es objeto de estudio. \u00a0<\/p>\n
En la aludida providencia al efectuar el control sobre el art\u00edculo 53 del Estatuto General de Pesca, la Corte encontr\u00f3 que la remisi\u00f3n de los tipos en blanco efectuada a las normas reglamentarias supon\u00eda que el Ejecutivo quedaba investido de manera permanente para establecer las infracciones. Por tanto, estim\u00f3 que esa medida \u201ccomporta un reenv\u00edo impreciso que impide determinar en qu\u00e9 consiste la conducta prohibida, quedando a la discrecionalidad de la autoridad administrativa su configuraci\u00f3n y, con ello, se quebranta la exigencia constitucional de tipicidad y reserva legal, imperativa en el derecho administrativo sancionador\u201d. En consecuencia, la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cy reglamentarias\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, en el presente asunto, de acuerdo a lo examinado, el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009 pretende definir la infracci\u00f3n ambiental como la violaci\u00f3n de las normas contenidas en la legislaci\u00f3n referida, los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente y los hechos constitutivos de da\u00f1o al medio ambiente. Respecto de los actos administrativos, de la interpretaci\u00f3n literal del art\u00edculo no se desprende una habilitaci\u00f3n al ejecutivo para \u201ctipificar\u201d infracciones ambientales, sino que dichos actos hacen parte del conjunto de normas que de vulnerarse provocar\u00edan una infracci\u00f3n en la materia. Como se precis\u00f3, los actos administrativos en este \u00e1mbito (licencias ambientales, concesiones, permisos, reglamentos) concretizan la ley sin sobrepasarla, la cual ya establece las prohibiciones, condiciones y obligaciones a que deben someterse los usuarios del medio ambiente y los recursos naturales, so pena de sanci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, debe puntualizarse que el caso bajo estudio alude a la salvaguarda del derecho constitucional al ambiente sano, a trav\u00e9s de la garant\u00eda amplia de la aplicaci\u00f3n de sanciones efectivas por el uso o aprovechamiento irregular del medio ambiente y los recursos naturales, que difiere de las sanciones derivadas por la sola actividad de pesca. Al respecto importa se\u00f1alar que, de acuerdo con la Corte, \u201cno toda disposici\u00f3n jur\u00eddica que regula el empleo de un recurso natural debe ser entendida como una norma ambiental\u201d81, al punto que la propia Ley 1333 de 2009 no hizo ning\u00fan tipo de reenv\u00edo al Estatuto General de Pesca para la tipificaci\u00f3n indirecta de conductas sancionatorias en materia ambiental. \u00a0<\/p>\n
En ese orden, la Sala Plena estima que los art\u00edculos 53 de la Ley 13 de 1990 y el 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009 no son similares ni la sentencia C-699 de 2015 constituye un precedente aplicable en el caso examinado, en virtud de la disparidad del contenido normativo de una y otra disposici\u00f3n controlada. \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, para la Corte la expresi\u00f3n \u201cy los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente\u201d, contendida en el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009, no desconoce el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, relacionado con la afectaci\u00f3n al principio de legalidad -reserva de ley y tipicidad- como pilar del derecho al debido proceso administrativo sancionador, por lo que se declarar\u00e1 su exequibilidad. \u00a0<\/p>\n
7. Conclusiones. \u00a0<\/p>\n
La Sala concluye, conforme los argumentos expuestos, que (i) el legislador ya estableci\u00f3 las conductas sancionables en materia ambiental en el Decreto-Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las dem\u00e1s disposiciones ambientales vigentes, previendo las obligaciones, prohibiciones y condiciones que deben ser respetadas por sus destinatarios, raz\u00f3n por la que el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009 hizo un reenv\u00edo a estas; (ii) con la expresi\u00f3n demandada el legislador de manera alguna desconoce los principios de legalidad y tipicidad, en la medida que el aparte demandado no faculta a la administraci\u00f3n para crear infracciones administrativas, pues ellas se encuentran establecidas en el sistema de leyes, sino que lo previsto en el art\u00edculo 5\u00b0 donde se incorpora la expresi\u00f3n acusada, alude a las distintas maneras de infracci\u00f3n en materia ambiental, que resulta del desconocimiento de la legislaci\u00f3n, de los actos administrativos y de la comisi\u00f3n de un da\u00f1o ambiental; (iii) los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente, bien sean de car\u00e1cter general como los reglamentos o de \u00edndole particular como las licencias, concesiones y permisos otorgados a los usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales, deben respetar lo establecido en la ley, pudiendo derivarse de su desconocimiento infracciones en materia ambiental sin que con ello pueda entenderse que la administraci\u00f3n crea la conducta sino que esta se deriva de la propia norma legal; (iv) estos actos administrativos lo que pretenden es coadyuvar a la materializaci\u00f3n de los fines de la administraci\u00f3n de preservar el medio ambiente respecto a variables de tiempo, modo y lugar que no pod\u00eda el legislador prever. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad de la expresi\u00f3n demandada, por el cargo estudiado en esta providencia. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
DECLARAR EXEQUIBLE, por el cargo examinado, la expresi\u00f3n \u201cy en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente\u201d, contenida en el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado (e.) \u00a0<\/p>\n
AQUILES IGNACIO ARRIETA G\u00d3MEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado (e.) \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 ANTONIO CEPEDA AMAR\u00cdS \u00a0<\/p>\n
Magistrado (e.) \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
ROCIO LOAIZA MILIAN \u00a0<\/p>\n
Secretaria General (e.) \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0<\/p>\n
\u00a0JOS\u00c9 ANTONIO CEPEDA AMAR\u00cdS \u00a0<\/p>\n
\u00a0A LA SENTENCIA C-219\/17 \u00a0<\/p>\n
LEY QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Disentimiento de la decisi\u00f3n adoptada respecto de la expresi\u00f3n \u201cy en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente\u201d,contenida en el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009 (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-\u00c1mbito de aplicaci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Garant\u00edas (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia.: Expediente D-11662 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 5o (parcial) de la Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandante: Milton Jos\u00e9 Pereira Blanco. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente (e.): \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito exponer las razones por las cuales discrepo de la decisi\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda de la Sala. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con la jurisprudencia reiterada de esta Corporaci\u00f3n, el debido proceso y, espec\u00edficamente, el principio de legalidad se aplica integralmente al derecho sancionatorio, en los diversos sectores del sistema jur\u00eddico que tradicionalmente han sido configurados con este car\u00e1cter. As\u00ed, su cobertura alcanza paradigm\u00e1ticamente el derecho penal, los diversos reg\u00edmenes disciplinarios, las normas sobre infracciones de polic\u00eda, el derecho sancionatorio ambiental, las disposiciones sancionatorias en materia tributaria y los juicios por indignidad pol\u00edtica82- \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los anteriores campos, el principio de legalidad se traduce m\u00e1s exactamente en una garant\u00eda doble. Por un lado, implica que las conductas sancionables deben estar soportadas en descripciones t\u00edpicas, claras, espec\u00edficas e inequ\u00edvocas, no indeterminadas o, al menos, no excesivamente indeterminadas. Se hallan proscritos, con arreglo al principio de legalidad, supuestos de hecho y sanciones inciertas, as\u00ed como la equivocidad o excesiva ambig\u00fcedad sobre el significado de los predicados, de los verbos rectores y de los ingredientes normativos que califican el comportamiento objeto de sanci\u00f3n, as\u00ed como de la sanci\u00f3n misma (principio de estricta legalidad, de estricta tipicidad o de taxatividad)83. \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, la Corte ha sido enf\u00e1tica al sostener que el principio de legalidad supone, ante todo, que las conductas sancionables y las propias sanciones deben tener un origen legal, de manera que la definici\u00f3n de ambos componentes no puede ser delegada en una autoridad administrativa. Se predica a este respecto una reserva de ley, en la medida en que los propios enunciados normativos provenientes del legislador deben contener y describir los comportamientos y las sanciones a ser impuestas en cada caso84. En particular, el principio de legalidad en materia sancionatoria impide conferir a las autoridades administrativas la potestad para elevar una espec\u00edfica conducta, una omisi\u00f3n o los efectos de un comportamiento a una infracci\u00f3n susceptible de sanci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En un Estado democr\u00e1tico, la evaluaci\u00f3n y definici\u00f3n acerca de que una conducta es socialmente indeseable, de que vulnera bienes jur\u00eddicos de inter\u00e9s general y de que lo hace en tal medida que es necesario prohibirla mediante el desincentivo provocado por la sanci\u00f3n, corresponde exclusivamente al Congreso de la Rep\u00fablica, como \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular. Solo este cuenta con la legitimidad suficiente para identificar la existencia de un inter\u00e9s jur\u00eddico que concierne a todos y que tiene un alcance colectivo, para establecer cu\u00e1l comportamiento cuenta con la capacidad de generar afectaciones a ese bien p\u00fablico y para adoptar la decisi\u00f3n de prohibirlo, mediante la imputaci\u00f3n de una determinada sanci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n, el principio constitucional de legalidad comporta la prohibici\u00f3n de que la definici\u00f3n de esas conductas recaiga en un \u00f3rgano distinto al legislador. \u00a0<\/p>\n
2. La Sentencia de la cual me aparto sostiene que en el derecho administrativo sancionatorio, el principio de reserva de ley debe ser matizado, de manera que le es posible al legislador establecer solamente un marco de referencia de las conductas y de sus sanciones, en tanto que la autoridad administrativa se encuentra facultada para reglamentar lo previsto en la ley, siempre que no le sea \u00a0trasladada \u00a0la \u00a0atribuci\u00f3n \u00a0de \u00a0definir \u00a0los \u00a0comportamientos \u00a0y las consecuencias aplicables. Sobre esta base, considera que la disposici\u00f3n impugnada respeta el principio de legalidad. \u00a0<\/p>\n
La Sentencia argumenta que en el fragmento acusado, seg\u00fan el cual, “se considera infracci\u00f3n en materia ambiental toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n que constituya violaci\u00f3n de las normas contenidas en… los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente”, el legislador no habilita a las autoridades ambientales competentes para crear infracciones en esta materia, sino que solamente establece una “definici\u00f3n”’ de infracci\u00f3n ambiental. Sin embargo, inmediatamente despu\u00e9s, la Sentencia indica que, conforme a la citada definici\u00f3n, “pueden derivarse infracciones en materia ambiental… producto del desconocimiento de los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente, como licencias, concesiones y permisos”. \u00a0<\/p>\n
De la misma manera, la providencia sostiene que “no puede entenderse que las infracciones ambientales son aquellas que se\u00f1alen las autoridades administrativas, sino aquellas resultantes del desconocimiento de la normativa ambiental a que alude la ley”. No obstante, al mismo tiempo, se\u00f1ala: “(a)s\u00ed, el operador administrativo… debe analizar si… hubo una violaci\u00f3n a las obligaciones, prohibiciones o condiciones previstas tanto en el C\u00f3digo de Recursos Naturales Renovables, la Ley 99 de 1993 \u00aby en las dem\u00e1s disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados por la autoridad ambiental competente\u00bb. \u00a0<\/p>\n
La Sentencia concluye que el enunciado demandado contiene un reenv\u00edo a actos administrativos de las autoridades ambientales constitucionalmente v\u00e1lido, por cuanto estas son depositar\u00edas de informaci\u00f3n y tienen mayor contacto con los temas de implementaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n ambiental, de manera que coadyuvan a la concreci\u00f3n y materializaci\u00f3n de las infracciones ambientales, frente a variables de tiempo, modo y lugar que el legislador no puede siempre prever. \u00a0<\/p>\n
3. En mi criterio, la argumentaci\u00f3n anterior posee una notable contradicci\u00f3n. La norma demandada se\u00f1ala que “se considera infracci\u00f3n ambiental toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n que constituya violaci\u00f3n de las normas contenidas en… los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente”. Para la posici\u00f3n mayoritaria, mediante este fragmento el legislador solamente define aquello que debe entenderse como infracci\u00f3n ambiental, pero no habilita a las autoridades administrativas a crear infracciones ambientales. Sin embargo, inmediatamente despu\u00e9s, la decisi\u00f3n afirma que, con base en la referida definici\u00f3n, pueden existir infracciones ambientales derivadas de actos administrativos. \u00a0<\/p>\n
La afirmaci\u00f3n anterior, como resulta obvio, es contraria al planteamiento de que la disposici\u00f3n no otorga a los actos o a las resoluciones administrativas la competencia para consagrar infracciones ambientales. Si el concepto de infracci\u00f3n comprende el desconocimiento, entre otras normas, de aquellas de este \u00faltimo rango, como lo reconoce la propia providencia, las autoridades administrativas cuentan entonces con la potestad de crear conductas infractoras violatorias del ambiente. La Sentencia insiste en que el segmento impugnado no puede ser interpretado en el sentido de que autoridades administrativas tienen dicha competencia, pues las infracciones solo resultan del desconocimiento de la “normativa ambiental a que alude la ley”. El problema es que la ley, entre otras fuentes, alude a “actos administrativos”, lo cual conduce a que considerar que las autoridades administrativas tienen, en efecto, la competencia para establecer infracciones ambientales. \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, en v\u00eda de principio, es verdad que una norma conceptual (o definitoria) es distinta a una norma que concede una competencia, pues las dos tienen diferentes estructuras de\u00f3nticas y poseen funciones distintas. Sin embargo, como ha sido puesto de presente por algunos autores85, una norma de competencia siempre puede ser interpretada como una norma conceptual y, en este caso, no es claro, ni la sentencia proporciona argumento alguno para justificar por qu\u00e9, debido a la estructura que adopta la regla demandada, no constituye una norma conceptual que confiere una competencia a las autoridades administrativas. \u00a0<\/p>\n
5. Pero m\u00e1s all\u00e1 de los problemas argumentativos de la Sentencia, en mi opini\u00f3n la norma acusada trasgred\u00eda el principio de legalidad. Comparto que esta garant\u00eda constitucional tiene algunos matices y se flexibiliza en campos sancionatorios distintos al derecho penal, de manera que, principalmente, la taxatividad de los tipos sancionatorios contemplados en la ley no es exigido en la misma medida. As\u00ed mismo, la t\u00e9cnica legislativa del reenv\u00edo, no solo es permitida, como de hecho lo es en el C\u00f3digo Penal, sino que son constitucionales remisiones ciertamente m\u00e1s laxas. Con todo, desde mi punto de vista, la norma acusada ni siquiera hace uso de algo que pueda ser equiparado a un reenv\u00edo, como lo estim\u00f3 la mayor\u00eda de la Sala. \u00a0<\/p>\n
En los tipos sancionatorios en blanco y en las remisiones en general, la ley consagra un comportamiento, caracterizado por aquello que la doctrina denomina un verbo rector, identifica un espec\u00edfico objeto sobre el cual recae la conducta y le asocia ciertas consecuencias jur\u00eddicas. Sin embargo, para la determinaci\u00f3n completa del alcance y el contenido de la prohibici\u00f3n, el int\u00e9rprete debe recurrir a otras normas jur\u00eddicas. Puede ocurrir que el legislador expresamente las mencione o que, debido al car\u00e1cter t\u00e9cnico de los conceptos empleados o a su pertenencia a otro \u00e1mbito de regulaci\u00f3n, resulte clara la necesidad de recurrir a ellas. El tipo que contiene una remisi\u00f3n, en todo caso, no implica que el legislador delega la configuraci\u00f3n de la prohibici\u00f3n, en sus elementos b\u00e1sicos, especialmente en la identificaci\u00f3n de la conducta, en otra norma distinta, sino solamente la completa determinaci\u00f3n del contenido y de los predicados ya mencionados en el tipo sancionatorio. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, al se\u00f1alar que “se considera infracci\u00f3n ambiental toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n que constituya violaci\u00f3n de las normas contenidas en… los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente”, en mi opini\u00f3n, el legislador no introdujo una remisi\u00f3n similar para los tipos sancionatorios, a fin de garantizar la completa determinaci\u00f3n de infracciones ambientales. Por el contrario, introdujo una cl\u00e1usula general, mediante la cual, establece dentro de las fuentes jur\u00eddicas de las infracciones ambientales, no solo a la ley, sino tambi\u00e9n los actos administrativos expedidos por autoridades administrativas. En otros t\u00e9rminos, el art\u00edculo 5 de la Ley 1333 de 2009 ampl\u00eda el conjunto de fuentes autorizadas para fijar infracciones ambientales y confiere tambi\u00e9n esta competencia a las autoridades administrativas, lo cual, a mi juicio, es violatorio del principio de legalidad. \u00a0<\/p>\n
En cierto punto, la Sentencia sostiene que, “a trav\u00e9s del empleo de una remisi\u00f3n, una norma sancionadora hace suyo o legitima el contenido de un precepto, mandato o disposici\u00f3n consagrado en un instrumento o norma distinta, estableciendo de manera expresa que el incumplimiento de aqu\u00e9llos, constituir\u00e1 una infracci\u00f3n administrativa a la cual podr\u00e1 ser aparejada la correspondiente sanci\u00f3n”. Esta consideraci\u00f3n es cierta, sin embargo, solamente cuando la remisi\u00f3n tiene por objeto completar la determinaci\u00f3n del contenido y alcance de espec\u00edficos predicados o del supuesto de hecho mencionados en la ley. No se puede sostener, en cambio, que la ley, al conferir a los actos administrativos el car\u00e1cter de fuente de infracciones ambientales, legitime y otorgue a las completas conductas y descripciones contenidas en estos la naturaleza de infracciones de rango legal. En realidad, esa actuaci\u00f3n ser\u00eda contraria a la Carta, por violaci\u00f3n al principio de legalidad, pues el legislador no puede desprenderse de su obligaci\u00f3n constitucional. \u00a0<\/p>\n
6. En suma, en mi criterio, la disposici\u00f3n acusada era incompatible con la Constituci\u00f3n y debi\u00f3 ser declarada inexequible. Su texto es equivalente a si el legislador, en el Cap\u00edtulo \u00danico, T\u00edtulo XI, del C\u00f3digo Penal, en lugar de determinar, con sus verbos rectores y circunstancias espec\u00edficas, los tipos penales contra los recursos naturales y el medio ambiente y sus correspondientes sanciones, estableciera una cl\u00e1usula general, seg\u00fan la cual, “comete delito contra los referidos bienes jur\u00eddicos todos aquellos que desconozcan las normas expedidas por las autoridades ambientales competentes”. Esta norma no constituir\u00eda una remisi\u00f3n constitucionalmente v\u00e1lida, pues en realidad trasladar\u00eda la competencia para fijar los tipos sancionatorios a autoridades administrativas, con violaci\u00f3n del principio de legalidad. \u00a0<\/p>\n
6. Por \u00faltimo, debo observar que, como lo puso de presente el demandante, la Sentencia C-699 de 2015 constitu\u00eda un precedente relevante para el control de constitucionalidad del art\u00edculo 5 de la Ley 1333 de 2009, contrario a lo se\u00f1alado por la mayor\u00eda. En la citada Sentencia, se examin\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 53 del Estatuto General de Pesca, seg\u00fan el cual, se consideraba infracci\u00f3n toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n que constituyera violaci\u00f3n de las normas contenidas, entre otras fuentes, en disposiciones “reglamentarias”. La Corte encontr\u00f3 que la expresi\u00f3n “reglamentarias” implicaba que la configuraci\u00f3n de la conducta prohibida quedaba a la discrecionalidad de la autoridad administrativa y, con ello, “se quebrantaba la exigencia constitucional de tipicidad y reserva legal, imperativa en el derecho administrativo sancionador “. \u00a0<\/p>\n
Consider\u00f3 que las conductas prohibidas deben ser estipuladas por ley y cuando se remite su descripci\u00f3n detallada a una norma de menor nivel jer\u00e1rquico, como el reglamento, corresponde al legislador delimitar su contenido a trav\u00e9s de la configuraci\u00f3n de los elementos estructurales del tipo, cuesti\u00f3n que no estaba verificada en el art\u00edculo 53 de la Ley 13 de 1990, habida cuenta del reenv\u00edo normativo a los reglamentos. En consecuencia, declar\u00f3 la inexequibilidad de la expresi\u00f3n “y reglamentarias “. \u00a0<\/p>\n
La Sentencia de la cual me aparto, con base en los diferentes contextos normativos y la tesis sobre el car\u00e1cter meramente definitorio de la disposici\u00f3n acusada, defiende que la Sentencia C-699 de 2015 no constitu\u00eda un precedente. Estos elementos, sin embargo, no eran relevantes para la consideraci\u00f3n de que el criterio interpretativo mencionado, contenido en la citada providencia, constitu\u00eda realmente un precedente aplicable a este caso, que debi\u00f3 haber llevado a la inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos, dejo expuestas las razones que me llevaron a salar el voto dentro de la decisi\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda de la Sala Plena.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
JOSE ANTONIO CEPEDA AMARIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado (e) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA MAGISTRADA \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-219\/17 \u00a0<\/p>\n
RESERVA GENERAL DE LEY-A partir del prop\u00f3sito de su protecci\u00f3n, puede llegarse a desconocer la reserva estricta de ley (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia Expediente D-l 1662 \u00a0<\/p>\n
Demanda de Inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 5o (parcial) de la ley 1333 de 2009 “por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones” \u00a0<\/p>\n
Actor: Milton Jos\u00e9 Pereira Blanco \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente (e) \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Aclaro mi voto, frente a la sentencia C-219 de 2017 \u00a0<\/p>\n
La soluci\u00f3n prevista en este asunto es que es el legislador quien debe establecer las infracciones ambientales y que, en esta oportunidad, las defini\u00f3, como violaci\u00f3n por acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las disposiciones ambientales. As\u00ed, la infracci\u00f3n no la definen los actos administrativos, si no que estos tienen relevancia en cuanto hacen parte de las disposiciones ambientales. \u00a0<\/p>\n
Al respecto cabe precisar que la remisi\u00f3n a un conjunto ampl\u00edsimo de normas implica (i) que no se define el n\u00facleo de la conducta; (ii) que el aplicador necesitar\u00e1 una cantidad de normas igualmente amplia para determinar la existencia de la sanci\u00f3n, (iii) que resultar\u00e1 dif\u00edcil para los asociados comprender que es lo sancionado. \u00a0<\/p>\n
En otros t\u00e9rminos, a partir del prop\u00f3sito de salvar la reserva general de ley (definici\u00f3n legislativa de la infracci\u00f3n) podr\u00eda generarse un desconocimiento de la reserva estricta de ley (tipicidad) \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s mediante la sentencia C-669 de 201586 se declar\u00f3 parcialmente inexequible una regulaci\u00f3n semejante. \u00a0<\/p>\n
No encuentro que en este caso se haya tomado en consideraci\u00f3n el precedente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa ocasi\u00f3n, la norma demandada, era el art\u00edculo 53 del Estatuto General de Pesca87. \u00a0<\/p>\n
Al examinar la norma la Corte sostuvo: \u00a0<\/p>\n
“El Art\u00edculo 53 de la Ley 13 de 1990 es exequible, ya que la estipulaci\u00f3n de una infracci\u00f3n gen\u00e9rica no quebranta per se el ordenamiento constitucional, en la medida en que esta sea determinable, a partir de la concreci\u00f3n que sistem\u00e1ticamente alcance a trav\u00e9s de las otras normas que el legislador haya dispuesto, ya sean del Estatuto General de Pesca o en otras leyes que regulen la materia. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, sin perjuicio de la expresi\u00f3n “y reglamentos” contenida en el mismo Art\u00edculo 53, la cual es inexequible, toda vez que contraviene los principios de legalidad y reserva de ley, al investir de manera permanente al ejecutivo para establecer infracciones mediante la expedici\u00f3n de actos administrativos de car\u00e1cter general. Esto comporta un reenvi\u00f3 impreciso en el que no puede determinarse la conducta sancionada, 88quedando a la discrecionalidad del operador su configuraci\u00f3n y, con ello quebrantar la exigencia constitucional de la tipicidad imperativa en el derecho administrativo sancionador”. \u00a0<\/p>\n
Estimo que al menos debi\u00f3 exponerse en la sentencia, si la decisi\u00f3n mencionada se constitu\u00eda o no en un precedente y establecer expresamente en caso de que no lo fuera, las razones para considerarlo as\u00ed, y al contrario, si se estimaba que la decisi\u00f3n era precedente, plantear por lo menos, los vigorosos argumentos, que llevaban a la Corte a separarse de este. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Sentencias C-209 de 2016, C-449 de 2015, C-795 de 2014, C-359 de 2013, C-595 de 2010 y C-523 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 En t\u00e9rminos generales la carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n en las demandas de inconstitucionalidad resulta indispensable por cuanto de no atenderse dichos presupuestos procesales podr\u00eda frustrarse la expectativa de obtener una decisi\u00f3n de fondo. Su exigencia permite hacer un uso adecuado y responsable de los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana. No debe olvidarse que conforme al art\u00edculo 241 superior, no corresponde a la Corte revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que efectivamente hubieran sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que s\u00f3lo pueda adentrarse en el estudio y resoluci\u00f3n de un asunto una vez se presente la acusaci\u00f3n en debida forma. Cfr. Sentencias C-081 de 2014, C-281 de 2013, C-610 de 2012, C-469 de 2011, C-595 de 2010, C-069 de 2009, C-508 de 2008, C-451 de 2005, C-480 de 2003, C-1052 de 2001 y C-447 de 1997. \u00a0<\/p>\n
3 As\u00ed lo ha recogido la Corte desde la sentencia C-1052 de 2001, al indicar que las exigencias del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991 constituyen una carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n que debe cumplir todo ciudadano. Cfr. sentencias C-795 de 2014, C-533 de 2012, C-456 de 2012, C-198 de 2012, C-101 de 2011, C-029 de 2011, C-028 de 2011, C-102 de 2010, C-025 de 2010, C-372 de 2009, C-1087 de 2008, C-293 de 2008, C-922 de 2007, C-370 de 2006, C-1197 de 2005, C-1123 de 2004, C-901 de 2003, C-889 de 2002, C-183 de 2002 y C-1256 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Sobre la existencia de cosa juzgada constitucional, precis\u00f3 este Tribunal en la sentencia C-220 de 2011: \u201cEn\u00a0resumen, cuando la Corte se enfrenta a una demanda contra una norma declarada exequible en oportunidad previa, solamente podr\u00e1 declarar la existencia de cosa juzgada constitucional cuando exista\u00a0(i) identidad de contenido normativo y de disposici\u00f3n acusada, lo que exige un an\u00e1lisis del contexto de aplicaci\u00f3n de la norma, e\u00a0(ii)\u00a0identidad de cargos tanto desde el punto de vista de la norma constitucional que se considera desconocida, como del hilo argumentativo que sigue el concepto de violaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
5 En la sentencia C-096 de 2017, la Corte precis\u00f3 que se debe diferenciar \u201clas normas que son objeto de control, de los enunciados normativos o textos legales que las contienen o, en otros t\u00e9rminos, las normas jur\u00eddicas, de las disposiciones, en el entendido de que el contraste de constitucionalidad se realiza respecto de normas jur\u00eddicas y, una misma disposici\u00f3n, enunciado normativo o texto legal, puede contener varias normas jur\u00eddicas\u201d. \u00a0<\/p>\n
6 Este \u00faltimo como solicitud subsidiaria. \u00a0<\/p>\n
7 En la sentencia C-750 de 2008 se reiter\u00f3: \u201cEn Colombia el tema ambiental constituy\u00f3 una seria preocupaci\u00f3n para la Asamblea Nacional Constituyente. En aquel momento, en el que se preparaba la Constituci\u00f3n de 1991, se consider\u00f3 que ninguna Constituci\u00f3n moderna puede sustraer de su normatividad el manejo de un problema vital, no s\u00f3lo para la comunidad nacional, sino para toda la humanidad\u201d (Cfr. T-254 de 1993). \u00a0<\/p>\n
8 \u201cLas normas que sistem\u00e1ticamente orientan la concepci\u00f3n ecol\u00f3gica de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se encuentran principalmente en los art\u00edculos 2, 8, 49, 58, 65, 67, 79, 80 y 95-8, los cuales refuerzan la filosof\u00eda ecoc\u00e9ntrica dogm\u00e1ticamente adoptada por el constituyente primario.\/\/ En particular, los principios de protecci\u00f3n sostenible del medio ambiente (Art. 798 C.P.) y seguridad alimentaria (Art. 658 C.P.) fueron elevados a rango constitucional (\u2026). \/\/ Los art\u00edculos 8 y 95-8 Superiores, imponen al Estado y a las personas el deber de proteger los recursos naturales y velar por la conservaci\u00f3n del ambiente. El art\u00edculo 80 de la Constituci\u00f3n dispone la planificaci\u00f3n y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible y establece la facultad del Estado para imponer sanciones y exigir la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os causados al medio ambiente.\/\/ M\u00e1s all\u00e1 de las cl\u00e1usulas constitucionales presentes en la parte dogm\u00e1tica, el art\u00edculo 334 Superior, ubicado en la estructura org\u00e1nica de la Carta Pol\u00edtica, articula los fines constitucionales de la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, con la explotaci\u00f3n racional y sostenible de los recursos naturales y la protecci\u00f3n del medio ambiente\u201d. Sentencia C-699 de 2015. \u00a0<\/p>\n
9 Cfr. sentencia T-080 de 2015. \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia C-431 de 2000, que declar\u00f3 inexequibles expresiones de los par\u00e1grafos 6 y 7 del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 507 de 1999 (modifica Ley 388 de 1997), en materia de planes y esquemas de ordenamiento territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 37 de la Ley 685 de 2001, en el entendido que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realizaci\u00f3n de actividades de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n minera, las autoridades competentes del nivel nacional deber\u00e1n acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protecci\u00f3n del ambiente sano y, en especial, de sus cuencas h\u00eddricas, el desarrollo econ\u00f3mico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la poblaci\u00f3n, mediante la aplicaci\u00f3n de los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad previstos en el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Cfr. sentencia C-666 de 2010. \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia C-431 de 2000. Cita tomada de la sentencia T-154 de 2013. \u00a0<\/p>\n
13 En esta providencia la Corte tambi\u00e9n hizo referencia a los principios de prevenci\u00f3n y precauci\u00f3n en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cPrincipio de prevenci\u00f3n. Este Tribunal13 manifest\u00f3 que ha sido definido en el orden internacional como aquel que busca \u201cque las acciones de los Estados se encarrilen a evitar o minimizar los da\u00f1os ambientales, como un objetivo apreciable en s\u00ed mismo, con independencia de las repercusiones que puedan ocasionarse en los territorios de otras naciones. Requiere por ello de acciones y medidas -regulatorias, administrativas o de otro tipo- que se emprendan en una fase temprana, antes que el da\u00f1o se produzca o se agrave13\u201d. (\u2026) \/\/ Principio de precauci\u00f3n. Se encuentra reconocido en el principio n\u00famero 15 de la Declaraci\u00f3n de R\u00edo sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, al expresar: \u201ccon el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deber\u00e1n aplicar ampliamente el criterio de precauci\u00f3n conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de da\u00f1o grave o irreversible, la falta de certeza cient\u00edfica absoluta no deber\u00e1 utilizarse como raz\u00f3n para postergar la adopci\u00f3n de medidas eficaces en funci\u00f3n de los costos para impedir la degradaci\u00f3n del medio ambiente\u201d (Sentencia C-449 de 2015). \u00a0<\/p>\n
14 Examin\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 165 (parcial) de la Ley 685 de 2001, \u201cpor la cual se expide el C\u00f3digo de Minas y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
15 En la ponencia para segundo debate al proyecto de Ley N\u00b0 92 de 2006 Senado, al referirse a la conveniencia e importancia del proyecto, se se\u00f1al\u00f3 que: \u201ctoda vez que la Ley 99 de 1993 en su art\u00edculo 85 se limit\u00f3 a establecer las sanciones a los infractores de las normas administrativas ambientales, pero en lo que al procedimiento para aplicaci\u00f3n de las mismas refiere, remiti\u00f3 al tr\u00e1mite del Decreto 1594 de 1982, el cual fue dise\u00f1ado para infracciones sanitarias en materia de vertimientos, el legislador colombiano est\u00e1 en mora de expedir un procedimiento \u00e1gil y efectivo en materia ambiental, dada la naturaleza policiva de la funci\u00f3n atribuida por la ley a las autoridades ambientales\u201d. Gaceta del Congreso N\u00b0 429 del 6 de septiembre de 2007, p\u00e1g. 34. \u00a0<\/p>\n
16 La ley fue de iniciativa parlamentaria y necesit\u00f3 tres legislaturas en el Congreso para ser expedida (2006 a 2009). \u00a0<\/p>\n
17 \u201cLa aprobaci\u00f3n de la Ley 1333 de 2009 obedeci\u00f3 al reconocimiento de la existencia emp\u00edrica de situaciones problem\u00e1ticas recurrentes que afectan bienes jur\u00eddicos de importancia trascendental para la sociedad. Atiende la preocupaci\u00f3n universal de consagrar mecanismos efectivos para la protecci\u00f3n del ambiente sano y la garant\u00eda de un modelo sostenible de desarrollo que se soporte en pro de la vida\u201d. Sentencia C-595 de 2010. \u00a0<\/p>\n
18 Con el objeto de establecer si existe o no m\u00e9rito para iniciar el procedimiento sancionatorio se ordenar\u00e1 una indagaci\u00f3n preliminar, cuando hubiere lugar a ello. La indagaci\u00f3n preliminar tiene como finalidad verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de infracci\u00f3n ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal de eximentes de responsabilidad. El t\u00e9rmino de la indagaci\u00f3n preliminar ser\u00e1 m\u00e1ximo de seis (6) meses y culminar\u00e1 con el archivo definitivo o auto de apertura de la investigaci\u00f3n. La indagaci\u00f3n preliminar no podr\u00e1 extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciaci\u00f3n oficiosa y los que le sean conexos. \u00a0<\/p>\n
19 El procedimiento sancionatorio se adelantar\u00e1 de oficio, a petici\u00f3n de parte o como consecuencia de haberse impuesto una medida preventiva mediante acto administrativo motivado, que se notificar\u00e1 personalmente conforme a lo dispuesto en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo, el cual dispondr\u00e1 el inicio del procedimiento sancionatorio para verificar los hechos u omisiones constitutivas de infracci\u00f3n a las normas ambientales. En casos de flagrancia o confesi\u00f3n se proceder\u00e1 a recibir descargos. \u00a0<\/p>\n
20 En las actuaciones sancionatorias ambientales las notificaciones se surtir\u00e1n en los t\u00e9rminos del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
21 Iniciado el procedimiento sancionatorio, cualquier persona podr\u00e1 intervenir para aportar pruebas o auxiliar al funcionario competente cuando sea procedente en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993. Se contar\u00e1 con el apoyo de las autoridades de polic\u00eda y de las entidades que ejerzan funciones de control y vigilancia ambiental. \u00a0<\/p>\n
22 Si los hechos materia del procedimiento sancionatorio fueren constitutivos de delito, falta disciplinaria o de otro tipo de infracci\u00f3n administrativa, la autoridad ambiental pondr\u00e1 en conocimiento a las autoridades correspondientes de los hechos y acompa\u00f1ar\u00e1 copia de los documentos pertinentes. PAR\u00c1GRAFO. La existencia de un proceso penal, disciplinario o administrativo, no dar\u00e1 lugar a la suspensi\u00f3n del procedimiento sancionatorio ambiental. \u00a0<\/p>\n
23 La autoridad ambiental competente podr\u00e1 realizar todo tipo de diligencias administrativas como visitas t\u00e9cnicas, toma de muestras, ex\u00e1menes de laboratorio, mediciones, caracterizaciones y todas aquellas actuaciones que estime necesarias y pertinentes para determinar con certeza los hechos constitutivos de infracci\u00f3n y completar los elementos probatorios. \u00a0<\/p>\n
24 Cuando aparezca plenamente demostrada alguna de las causales se\u00f1aladas en el art\u00edculo 9o del proyecto de ley, as\u00ed ser\u00e1 declarado mediante acto administrativo motivado y se ordenar\u00e1 cesar todo procedimiento contra el presunto infractor, el cual deber\u00e1 ser notificado de dicha decisi\u00f3n. La cesaci\u00f3n de procedimiento solo puede declararse antes del auto de formulaci\u00f3n de cargos, excepto en el caso de fallecimiento del infractor. Dicho acto administrativo deber\u00e1 ser publicado en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 71 de la ley 99 de 1993 y contra \u00e9l procede el recurso de reposici\u00f3n en las condiciones establecidas en los art\u00edculos 51 y 52 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
25 Cuando exista m\u00e9rito para continuar con la investigaci\u00f3n, la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo debidamente motivado, proceder\u00e1 a formular cargos contra el presunto infractor de la normatividad ambiental o causante del da\u00f1o ambiental. En el pliego de cargos deben estar expresamente consagradas las acciones u omisiones que constituyen la infracci\u00f3n e individualizadas las normas ambientales que se estiman violadas o el da\u00f1o causado. El acto administrativo que contenga el pliego de cargos deber\u00e1 ser notificado al presunto infractor en forma personal o mediante edicto. Si la autoridad ambiental no cuenta con un medio eficaz para efectuar la notificaci\u00f3n personal dentro de los cinco (5) d\u00edas siguientes a la formulaci\u00f3n del pliego de cargos, proceder\u00e1 de acuerdo con el procedimiento consagrado en el art\u00edculo 44 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. El edicto permanecer\u00e1 fijado en la Secretar\u00eda Legal o la dependencia que haga sus veces en la respectiva entidad por el t\u00e9rmino de cinco (5) d\u00edas calendario. Si el presunto infractor se presentare a notificarse personalmente dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n del edicto, se le entregar\u00e1 copia simple del acto administrativo, se dejar\u00e1 constancia de dicha situaci\u00f3n en el expediente y el edicto se mantendr\u00e1 fijado hasta el vencimiento del t\u00e9rmino anterior. Este \u00faltimo aspecto deber\u00e1 ser cumplido para todos los efectos en que se efect\u00fae notificaci\u00f3n por edicto dentro del proceso sancionatorio ambiental. Para todos los efectos, el recurso de reposici\u00f3n dentro del procedimiento sancionatorio ambiental se conceder\u00e1 en el efecto devolutivo. \u00a0<\/p>\n
26 Dentro de los diez d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la notificaci\u00f3n del pliego de cargos al presunto infractor este, directamente o mediante apoderado debidamente constituido, podr\u00e1 presentar descargos por escrito y aportar o solicitar la pr\u00e1ctica de las pruebas que estime pertinentes y que sean conducentes. PAR\u00c1GRAFO. Los gastos que ocasione la pr\u00e1ctica de una prueba ser\u00e1n a cargo de quien la solicite. \u00a0<\/p>\n
27 Vencido el t\u00e9rmino indicado en el art\u00edculo anterior, la autoridad ambiental ordenar\u00e1 la pr\u00e1ctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas de acuerdo con los criterios de conducencia, pertinencia y necesidad. Adem\u00e1s, ordenar\u00e1 de oficio las que considere necesarias. Las pruebas ordenadas se practicar\u00e1n en un t\u00e9rmino de treinta (30) d\u00edas, el cual podr\u00e1 prorrogarse por una sola vez y hasta por 60 d\u00edas, soportado en un concepto t\u00e9cnico que establezca la necesidad de un plazo mayor para la ejecuci\u00f3n de las pruebas. PAR\u00c1GRAFO. Contra el acto administrativo que niegue la pr\u00e1ctica de pruebas solicitadas, procede el recurso de reposici\u00f3n. La autoridad ambiental competente podr\u00e1 comisionar en otras autoridades la pr\u00e1ctica de las pruebas decretadas. \u00a0<\/p>\n
29 El acto administrativo que ponga fin a un proceso sancionatorio ambiental deber\u00e1 ser notificado al interesado y a los terceros intervinientes debidamente reconocidos en los t\u00e9rminos y condiciones se\u00f1alados en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
30 El acto administrativo que ponga fin a un proceso sancionatorio ambiental ser\u00e1 publicado de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 71 de la Ley 99 de 1993. \u00a0<\/p>\n
31 Contra el acto administrativo que ponga fin a una investigaci\u00f3n sancionatoria ambiental procede el recurso de reposici\u00f3n y siempre que exista superior jer\u00e1rquico, el de apelaci\u00f3n, los cuales deber\u00e1n ser interpuestos en los t\u00e9rminos y condiciones se\u00f1alados en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo. PAR\u00c1GRAFO. Los actos administrativos proferidos en desarrollo del procedimiento sancionatorio ambiental, quedar\u00e1n en firme de conformidad con el art\u00edculo 62 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
32 La imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n no exime al infractor del cumplimiento de las medidas que la autoridad ambiental competente estime pertinentes establecer para compensar y restaurar el da\u00f1o o el impacto causado con la infracci\u00f3n. La sanci\u00f3n y las medidas compensatorias o de reparaci\u00f3n deber\u00e1n guardar una estricta proporcionalidad. \u00a0<\/p>\n
33 Entre estos principios est\u00e1n el desarrollo econ\u00f3mico y social sostenible, la protecci\u00f3n prioritaria y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, la prevalencia del derecho humano a una vida saludable y productiva en armon\u00eda con la naturaleza, la protecci\u00f3n especial de fuentes h\u00eddricas y priorizaci\u00f3n de la utilizaci\u00f3n del agua para el consumo humano sobre usos alternativos, \u00a0la formulaci\u00f3n de pol\u00edticas ambientales con base en informaci\u00f3n t\u00e9cnica y cient\u00edfica, la incorporaci\u00f3n de costos ambientales y uso de instrumentos econ\u00f3micos que permitan la prevenci\u00f3n, correcci\u00f3n y restauraci\u00f3n del deterioro ambiental y la conservaci\u00f3n de recursos naturales renovables, la coordinaci\u00f3n para la protecci\u00f3n y recuperaci\u00f3n ambiental entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado. \u00a0<\/p>\n
34 En sentencia C-564 de 2000 la Corte se\u00f1al\u00f3 que la tipificaci\u00f3n indirecta \u201cpresupone la existencia de un precepto que establece un mandato, una prohibici\u00f3n, y otro que establece que el incumplimiento de \u00e9stas, ser\u00e1 objeto de sanci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
35 De acuerdo al art\u00edculo 189-11 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, le corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica reglamentar las leyes, mediante la expedici\u00f3n de actos administrativos\u00a0obligatorios o necesarios\u00a0para detallar y desarrollar el contenido de la ley. \u00a0<\/p>\n
36 Sentencias C-827 de 2001 y C-530 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
37 La Corte ha se\u00f1alado que \u201centre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. As\u00ed, el derecho penal no s\u00f3lo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que adem\u00e1s sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con m\u00e1ximo rigor las garant\u00edas del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no s\u00f3lo no afectan la libertad f\u00edsica, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que adem\u00e1s sus normas operan en \u00e1mbitos espec\u00edficos, ya que se aplican a personas que est\u00e1n sometidas a una sujeci\u00f3n especial -como los servidores p\u00fablicos- o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como m\u00e9dicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relaci\u00f3n con el derecho penal\u201d. Sentencia C-597 de 1996. \u00a0<\/p>\n
38 \u201cDe conformidad con la jurisprudencia constitucional, los principios del derecho penal – como forma paradigm\u00e1tica de control de la potestad punitiva- se aplican, a todas las formas de actividad sancionadora del Estado. Y por ello el principio de legalidad se proyecta y limita tambi\u00e9n la actividad sancionadora de la administraci\u00f3n. \u00a0Al respecto ha se\u00f1alado la Corte que en el derecho administrativo sancionador, \u201cla definici\u00f3n de una infracci\u00f3n debe respetar los principios de legalidad y proporcionalidad que gobiernan la actividad sancionadora del Estado\u201d. Sentencia C-530 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 En sentencia C-980 de 2010 la Corte precis\u00f3 que: \u201c(\u2026)\u00a0el derecho al debido proceso se muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues representa un l\u00edmite al ejercicio del poder p\u00fablico, y en particular, al ejercicio del\u00a0ius puniendi\u00a0del Estado. En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podr\u00e1n actuar en forma omn\u00edmoda, sino dentro del marco jur\u00eddico definido democr\u00e1ticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos\u201d. \u00a0<\/p>\n
40 Ver, entre otras, las sentencia C-597 de 1996. \u00a0<\/p>\n
41 Sentencia C-417\/93. En el mismo sentido, ver la sentencia C-280 de 1996.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
42 Sentencia C-530 de 2003. \u00a0<\/p>\n
43 \u201cEl principio de legalidad, en t\u00e9rminos generales, puede concretarse en dos aspectos: \u00a0 el primero, que exista una ley previa que determine la conducta objeto de sanci\u00f3n y, el segundo, en la precisi\u00f3n que se emple\u00e9 en \u00e9sta para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanci\u00f3n que ha de imponerse. \u00a0Aspecto \u00e9ste de gran importancia, pues con \u00e9l se busca recortar al m\u00e1ximo la facultad discrecional de la administraci\u00f3n en ejercicio del poder sancionatorio que le es propio. Precisi\u00f3n que se predica no s\u00f3lo de la descripci\u00f3n de la conducta, sino de la sanci\u00f3n misma\u201d. Sentencia C-654 de 2000. \u00a0<\/p>\n
44 Ver sentencias C-1011 de 2008, C-031 de 2012, C-401 de 2013, C-412 de 2015 y C-135 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
45 \u201cEn relaci\u00f3n con sus manifestaciones, tambi\u00e9n ha dicho este Tribunal que la potestad administrativa sancionadora suele asumir dos modalidades espec\u00edficas. Una es la potestad disciplinaria, que se ejerce frente a los propios servidores p\u00fablicos que desconocen los deberes y prohibiciones impuestos por el ordenamiento; y la otra es la potestad correccional, que opera para reprimir las infracciones en que incurren los particulares por desconocer las obligaciones o restricciones impuestas por las leyes, ya sea en el campo de los servicios p\u00fablicos o en las otras actividades de la administraci\u00f3n -higiene, tr\u00e1nsito, financiera, fiscal, ambiental, etc-. A este respecto, ha aclarado la Corte que la \u201cnaturaleza jur\u00eddica de dicha potestad es indudablemente administrativa, y naturalmente difiere de la que le asigna la ley al juez para imponer la pena, con motivo de un il\u00edcito penal\u201d. Sentencia C-632 de 2011. \u00a0<\/p>\n
46 Sentencia C-031 de 2012. \u00a0<\/p>\n
47 Frente al principio de reserva de ley la Corte en sentencia C-135 de 2016 se\u00f1al\u00f3 que: \u201ces una manifestaci\u00f3n del principio de democracia y de divisi\u00f3n de los poderes, el cual exige que ciertas materias deban ser directamente reguladas por el legislador mediante la expedici\u00f3n de leyes y no a trav\u00e9s de regulaciones de menor jerarqu\u00eda como lo son los reglamentos expedidos por el Gobierno Nacional. Por consiguiente, este principio impone la obligaci\u00f3n de que los n\u00facleos esenciales de la materia objeto de reserva est\u00e9n contenidos o definidos en una ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
48 Sentencia C-810 de 2014. \u00a0<\/p>\n
49 En sentencia C-619 de 2012, \u201c[l]a Corte Constitucional ha reconocido que hay asuntos que a pesar de tener reserva de ley pueden ser \u201cdelegadas\u201d mediante ley de facultades extraordinarias al Ejecutivo para que sea \u00e9ste quien regule la materia mediante decretos leyes, pero no pueden ser \u201cdeslegalizadas\u201d, esto es, que el legislador no puede delegar al Ejecutivo que regule esa materia mediante reglamento, en desarrollo del art\u00edculo 189.11 de la Constituci\u00f3n\u201d. Ver adem\u00e1s, la sentencia C-810 de 2014, reiterada en la sentencia C-412 de 2015.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
50 \u00a0En sentencia C-135 de 2016, la Corte precis\u00f3 en cuanto a la reserva de ley en sentido formal, que \u201cel \u00fanico habilitado para intervenir en la producci\u00f3n normativa es directamente el Congreso de la Rep\u00fablica como \u00f3rgano m\u00e1ximo de deliberaci\u00f3n pol\u00edtica y de representaci\u00f3n democr\u00e1tica, por lo tanto, s\u00f3lo \u00e9l puede establecer leyes org\u00e1nicas, estatutarias y marco, adem\u00e1s de decretar impuestos o expedir c\u00f3digos. Con relaci\u00f3n a esas especiales materias, las autoridades administrativas, incluido el Gobierno Nacional, carecen de competencia para expedir regulaciones sobre las mismas\u201d. \u00a0<\/p>\n
51 Sentencias C-343 de 2006 y C-1011 de 2008.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
52 Al respecto, la Corte en sentencia C-400 de 2013 ha se\u00f1alado que: \u201cen muchos casos, la naturaleza misma de las materias objeto de regulaci\u00f3n no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias a efectos de permitir su cumplida ejecuci\u00f3n, y que en tales casos el contenido de la reserva est\u00e1 referido al n\u00facleo esencial de la materia reservada, de tal manera que el reglamento se limite a desarrollar, complementar y precisar lo que ya ha sido de manera expresa contemplado en la ley.|| Quiere lo anterior decir que corresponde al legislador regular directamente el n\u00facleo de las materias reservadas, el objeto propio de la reserva, sin perjuicio de la posterior especificaci\u00f3n que, en ciertos supuestos, se deje a la actuaci\u00f3n administrativa\u201d. Adem\u00e1s, en sentencia C-1011 de 2008, se indic\u00f3 que \u201c(\u2026) en materia de derecho administrativo sancionador, el legislador puede establecer normas con un mayor grado de generalidad, que no implican per se la vulneraci\u00f3n del principio de legalidad, siempre y cuando se establezca un marco de referencia cierto para la determinaci\u00f3n de la infracci\u00f3n y de la sanci\u00f3n en un caso concreto\u201d. \u00a0<\/p>\n
53 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Segunda. Radicaci\u00f3n n\u00famero: 11001-03-25-000-2005-00125-00(5242-05). Consejero Ponente: Alfonso Vargas Rinc\u00f3n. Octubre 21 de 2010. \u00a0<\/p>\n
54 Sentencia C-1005 de 2008. \u00a0<\/p>\n
55 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-302 de 1999. \u00a0<\/p>\n
56 Ib\u00edd. Cfr., tambi\u00e9n, Corte Constitucional. Sentencia C-028 de 1997. \u00a0<\/p>\n
57 En sentencia C-1005 de 2008 la Corte precis\u00f3 que: \u201cla tarea de los Ministerios consiste en desarrollar funciones previamente determinadas en la Legislaci\u00f3n y en el Reglamento por lo que en relaci\u00f3n con la posibilidad de regulaci\u00f3n que les asiste, su competencia es de orden residual y sus atribuciones de regulaci\u00f3n ostentan un car\u00e1cter subordinado a la potestad reglamentaria del Presidente de la Rep\u00fablica as\u00ed como ata\u00f1en \u00fanicamente al \u00e1mbito de su respectiva especialidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
58 Seg\u00fan el Consejo de Estado, \u201cel Presidente de la Rep\u00fablica es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su \u00e1mbito de competencia y nivel de subordinaci\u00f3n jer\u00e1rquica y normativa, las dem\u00e1s autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de car\u00e1cter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, est\u00e1n investidas de las facultades o potestades propias de la administraci\u00f3n, dentro de las cuales est\u00e1 justamente la reglamentaria. De all\u00ed que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo\u201d. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Primera. Consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa. Bogot\u00e1 D. C., 24 de agosto de 2000. Radicaci\u00f3n n\u00famero 6096. \u00a0<\/p>\n
59 Corte Constitucional. Sentencia C-917 de 2002. \u00a0<\/p>\n
60 Sentencia C-734 de 2003. \u00a0<\/p>\n
61 Sentencia C-921 de 2001. \u00a0<\/p>\n
62 Cfr. Sentencia C-713 de 2012. \u00a0<\/p>\n
63 Sentencia C-401 de 2013.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
64 Sentencia C-406 de 2004. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
65 En la Sentencia C-703 de 2010, la Corte, retomando lo dicho en pronunciamientos anteriores, explic\u00f3 las citadas diferencias de la forma que sigue: \u201cEn cuanto la finalidad, se afirma que el derecho penal tiene los objetivos sociales m\u00e1s amplios tales como \u2018la protecci\u00f3n del orden social colectivo\u2019 y, trat\u00e1ndose de la persona del delincuente, el logro de \u2018un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador\u2019, mientras que el derecho administrativo sancionador \u2018busca garantizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de las diferentes actividades sociales\u2019 a cargo de la administraci\u00f3n. \/\/ Los bienes jur\u00eddicos de cuya protecci\u00f3n se ocupa el derecho penal tienen la mayor relevancia en el ordenamiento, en tanto que la importancia de los bienes jur\u00eddicos protegidos mediante el derecho administrativo sancionador se mide a partir del conjunto de competencias o facultades asignadas a la administraci\u00f3n para permitirle cumplir las finalidades que le son propias y, desde luego, en atenci\u00f3n a estas diferencias, las sanciones son distintas, dado que al derecho penal se acude como\u00a0 ultima ratio, pues comporta las sanciones m\u00e1s graves contempladas en el ordenamiento jur\u00eddico, mientras que, trat\u00e1ndose del derecho administrativo sancionador, el mal que inflinge la administraci\u00f3n al administrado pretende asegurar el funcionamiento de la administraci\u00f3n, el cumplimiento de sus cometidos o sancionar el incumplimiento de los deberes, las prohibiciones o los mandatos previstos.\/\/ Como consecuencia de lo anterior, la afectaci\u00f3n de los derechos correspondientes al destinatario de la sanci\u00f3n es m\u00e1s grave en el derecho penal, ya que la infracci\u00f3n puede dar lugar a la privaci\u00f3n de la libertad, sanci\u00f3n que, en cambio, no se deriva de la infracci\u00f3n administrativa, que solo da lugar a sanciones disciplinarias, a la privaci\u00f3n de un bien o de un derecho o a la imposici\u00f3n de una multa\u201d. \u00a0<\/p>\n
66 Sentencia C-393 de 2006. \u00a0<\/p>\n
67 Sentencia C-530 de 2003. \u00a0<\/p>\n
68 La doctrina especializada se ha ocupado de estudiar esta materia, haciendo precisiones importantes: \u201cLas normas y los actos administrativos hacen parte del ordenamiento jur\u00eddico cuando han sido expedidos, en debida forma, por la autoridad competente, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales o legales; se han promulgado, publicado, comunicado, inscrito o notificado en la forma que exige la Constituci\u00f3n y la ley; y si, adem\u00e1s, se encuentran vigentes, es decir que no han sido modificados, subrogados o derogados, expresa o t\u00e1citamente por una norma posterior, o declarados inexequibles o nulos. \/\/ Por tal raz\u00f3n, no constituye infracci\u00f3n ambiental la inaplicaci\u00f3n de normas que han perdido su vigencia, por derogatoria expresa o t\u00e1cita, o por la declaratoria de inexequibilidad o nulidad, proferida previamente por autoridad competente, como tampoco lo es la ignorancia de disposiciones o mandamientos que se encuentran en proceso de formaci\u00f3n legal, como es el caso de proyectos de ley o de reglamento que a\u00fan no han nacido a la vida jur\u00eddica, aun cuando sus pretensiones sean de p\u00fablico conocimiento o resulten necesarias y de urgente aplicaci\u00f3n para salvaguardar la integridad del medio ambiente\u201d. Gloria Luc\u00eda \u00c1lvarez Pinz\u00f3n. Las infracciones ambientales. Nuevo r\u00e9gimen sancionatorio ambiental. Universidad Externado de Colombia, primera edici\u00f3n, abril de 2010, p\u00e1g. 213. \u00a0<\/p>\n
70 En la sentencia C-564 de 2000, la Corte defini\u00f3 la tipificaci\u00f3n indirecta, al se\u00f1alar que esta \u201cpresupone la existencia de un precepto que establece un mandato, una prohibici\u00f3n, y otro que establece que el incumplimiento de \u00e9stas, ser\u00e1 objeto de sanci\u00f3n\u201d. En el asunto abordado en esa oportunidad, esta Corporaci\u00f3n encontr\u00f3 que \u201cen el caso en estudio, las leyes 9\u00aa de 1991, 32 de 1992, y las resoluciones del Banco de la Rep\u00fablica, constituyen esas normas tipo que le dan contenido al decreto 1746 de 1991\u201d. \u00a0<\/p>\n
71 El C\u00f3digo de Recursos Naturales Renovables contiene prohibiciones ambientales en los art\u00edculos 35, 129, 138, 142, 215, 265, 276, 282, 283 y 336. Asimismo, las condiciones ambientales se encuentran establecidas en los art\u00edculos 62, 82, 86, 87, 148, 277, 278, 280, 331 y 332. Por su parte, las obligaciones ambientales se ubican en los art\u00edculos 9\u00b0, 23, 34, 36, 65, 68, 88, 94, 95, 102, 103, 104, 108, 113, 114, 117, 118, 120, 123, 128, 130, 132, 133, 136, 139, 140, 141, 142, 145, 146, 147, 154, 165, 166, 178, 186, 189, 191, 193, 197, 198, 208, 210, 216, 223, 227, 228, 236, 242, 244, 246, 259, 263, 264, 275, 281, 291, 292, 293, 300, 304, 315, 319, 322, 323 y 326. \u00a0<\/p>\n
72 Entre otras obligaciones ambientales previstas en la Ley 99 de 1993, se encuentran las establecidas en los art\u00edculos 43 (par\u00e1grafo), 45 y 49. \u00a0<\/p>\n
73 La Sala examin\u00f3 los antecedentes legislativos pero sin evidenciar cual fue la intenci\u00f3n del legislador al incluir la expresi\u00f3n acusada en el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 1333 de 2009, pues ni en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley (Gaceta del Congreso N\u00b0 300 de 2006 – Proyecto de Ley 92 Senado, 238 C\u00e1mara), ni en los informes de ponencia (Gaceta del Congreso N\u00b0 429 del 6 de septiembre de 2007.) y ni en los respectivos debates se hizo referencia a ello, siendo aprobado el art\u00edculo en este aspecto de la misma forma en que fue propuesto. Por ende, respecto del esp\u00edritu de la norma es inexistente la informaci\u00f3n que se puede obtener. \u00a0<\/p>\n
74 Esta Corporaci\u00f3n ha definido los actos administrativos generales y particulares de la siguiente manera: \u201cLas autoridades p\u00fablicas que ejercen funci\u00f3n administrativa expresan su voluntad a trav\u00e9s de actos administrativos. Acorde con ello, se entiende por acto administrativo toda manifestaci\u00f3n unilateral de la voluntad de la administraci\u00f3n proveniente del ejercicio de una funci\u00f3n administrativa, que crea, modifica o extingue situaciones jur\u00eddicas, es decir, que produce efectos en derecho.\/\/ De acuerdo con su contenido, los actos administrativos se clasifican en dos categor\u00edas: generales y particulares. Los primeros, son aquellos que crean, modifican o extinguen situaciones jur\u00eddicas de car\u00e1cter impersonal, objetivo y abstracto. En cuanto a los segundos, se entienden aquellos que crean, modifican o extinguen situaciones jur\u00eddicas de car\u00e1cter personal, subjetivo o concreto.\/\/ En la primera categor\u00eda, los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, de tal manera que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas que, de una u otra forma, se encuentran comprendidas en una misma situaci\u00f3n jur\u00eddica. Por el contrario, en la segunda categor\u00eda, el contenido del acto es espec\u00edfico y concreto, raz\u00f3n por la cual, genera situaciones y produce efectos individualmente considerados, respecto de una o varias personas determinadas o determinables74, un ejemplo t\u00edpico de esta clase de actos es el nombramiento de un servidor p\u00fablico, pues crea en cabeza de un sujeto espec\u00edfico el derecho a ocupar un determinado cargo o empleo en el sector estatal\u201d. Sentencia T-957 de 2011. \u00a0<\/p>\n
75 Gaceta del Congreso N\u00b0 429 de 2007. P\u00e1g. 34. \u00a0<\/p>\n
76 El art\u00edculo 80 de la Carta Pol\u00edtica establece que el Estado debe planificar \u201cel manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o sustituci\u00f3n.\u201d As\u00ed mismo, dispone que le corresponde \u201cprevenir y controlar los factores de deterioro ambiental…\u201d. \u00a0<\/p>\n
77 A juicio de la Corporaci\u00f3n \u201clo propio de una norma ambiental es que considera a la naturaleza no s\u00f3lo como un objeto de apropiaci\u00f3n privada o social sino como un bien jur\u00eddicamente tutelable, con lo cual la relaci\u00f3n normativa entre la naturaleza y la sociedad se transforma\u201d, de manera tal que \u201cel pensamiento ecol\u00f3gico y las normas ambientales implican entonces un cambio de paradigma, que obliga a repensar el alcance de muchas de las categor\u00edas jur\u00eddicas tradicionales, ya que la finalidad del derecho se ampl\u00eda\u201d y el ordenamiento jur\u00eddico ya no s\u00f3lo buscar\u00e1 regular las relaciones sociales sino tambi\u00e9n la relaci\u00f3n de la sociedad con la naturaleza, con el fin de tomar en cuenta el impacto de las din\u00e1micas sociales sobre los ecosistemas, as\u00ed como la repercusi\u00f3n del medio ambiente en la vida social\u201d. Sentencia C-126 de 1998. \u00a0<\/p>\n
78 En sentencia C-259 de 2016, la Corte se\u00f1al\u00f3 que \u201ca partir de lo consagrado en el art\u00edculo 80 del Texto Superior, se entiende que las actividades econ\u00f3micas y sociales que tienen la potencialidad de generar un grave impacto al ecosistema, dentro de una l\u00f3gica de armonizaci\u00f3n, deben hacerse compatibles a trav\u00e9s de la realizaci\u00f3n del concepto del desarrollo sostenible78. Este \u00faltimo se ha descrito como aquel que permite por medio del ejercicio de los distintos derechos y libertades, entre ellas, la libertad econ\u00f3mica, solventar los requerimientos del presente, \u201csin comprometer la capacidad de las generaciones futuras (\u2026) [para] satisfacer sus propias necesidades\u201d. \u00a0<\/p>\n
79 Ley 13 de 1990, art\u00edculo 53: \u201cSe tipifica como infracci\u00f3n toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n que constituya violaci\u00f3n de las normas contenidas en la presente ley y en todas las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia\u201d. \u00a0<\/p>\n
80 Esta entidad especializada adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural encargada de ejecutar la pol\u00edtica para el desarrollo de la pesca y acuicultura, fue liquidada mediante la expedici\u00f3n del Decreto 1293 de 2003, por lo que sus funciones fueron trasladadas al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER. \u00a0<\/p>\n
81 Cfr. Sentencia C-126 de 1998. \u00a0<\/p>\n
82 En la Sentencia C-530 de 2003. se presente que, incluso, la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia sosten\u00eda ya este punto de vista: (e)sta Corte se ha pronunciado sobre el alcance del debido proceso en el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, la cual se materializa en diversos \u00e1mbitos, en los cuales cumple diferentes finalidades de inter\u00e9s general. Algunas de sus expresiones son el derecho penal, el derecho disciplinario, el ejercicio del poder de polic\u00eda o la intervenci\u00f3n y control de las profesiones. As\u00ed, esta Corporaci\u00f3n ha aceptado el criterio sostenido por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejerc\u00eda la guarda de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual el derecho sancionador del Estado es una disciplina compleja pues recubre, como g\u00e9nero, al menos cinco especies: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punici\u00f3n por indignidad pol\u00edtica o “impeachment””. \u00a0<\/p>\n
83 Cfr. Sentencias C-539 de 216, C-343 de 2006 y C-297 de 2016. \u00a0<\/p>\n
84 Ver Sentencias C-l 161 de 2000, C-597 de 2000, C-597 de 1996, C-417 de 1993 y C-280 de 1996. \u00a0<\/p>\n
85 Bulygin, Eugenio, “Sobre las normas de competencia”, en Alchourr\u00f3n, Carlos y Bulygin Eugenio, An\u00e1lisis l\u00f3gico y derecho, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, pp. 496-497. \u00a0<\/p>\n
86 MP. Luis Ernesto Vargas Silva \u00a0<\/p>\n
87 Art\u00edculo 53 de la Ley 13 de 1990. “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”, establece “Se tipifica como infracci\u00f3n toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n que constituya violaci\u00f3n de las normas contenidas en la presente Ley y en todas las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia.” \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-219\/17 \u00a0 PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Infracciones en materia ambiental \u00a0 ACTOS ADMINISTRATIVOS EMANADOS POR AUTORIDAD AMBIENTAL COMPETENTE CONTENIDA EN LEY SOBRE PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Garant\u00eda efectiva en caso de violaci\u00f3n de las condiciones, prohibiciones y obligaciones establecidas en la misma legislaci\u00f3n ambiental \u00a0 La Sala concluye, conforme los argumentos expuestos, que (i) el legislador […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[116],"tags":[],"class_list":["post-25101","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2017"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25101","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=25101"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25101\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=25101"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=25101"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=25101"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}