\u00a0 \u00a0 Sentencia C-249\/17 \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Inhibici\u00f3n para decidir de fondo respecto de expresi\u00f3n \u201ccuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicaci\u00f3n\u201d contenida en norma sobre titulares del derecho de restituci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Elementos estructurales del juicio de validez \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios para valorar la aptitud de la demanda y determinar su procedencia y alcance del juicio de constitucionalidad \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha fijado dos pautas para valorar la aptitud de la demanda y para determinar la procedencia y alcance del juicio de constitucionalidad. En primer lugar, teniendo en cuenta que la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad fue concebida en la Carta Pol\u00edtica como el mecanismo jurisdiccional por excelencia para garantizar la superioridad y la integridad de la Constituci\u00f3n dentro del sistema jur\u00eddico, esta Corporaci\u00f3n ha concluido que \u00fanicamente son susceptibles de ser valorados en esta instancia aquellas problem\u00e1ticas que apunten a poner en evidencia la incompatibilidad y la oposici\u00f3n entre las normas infra-constitucionales y el ordenamiento superior. Esta exigencia tiene al menos tres implicaciones: (i) por un lado, las acusaciones ajenas a esta problem\u00e1tica, como aquellas que apuntan a controvertir el uso que los operadores jur\u00eddicos le han dado al precepto en escenarios espec\u00edficos, o a cuestionar la disposici\u00f3n legal a partir de argumentos de conveniencia, no est\u00e1n llamados a ser valorados en este escenario, por ser ajenos a su naturaleza; (ii) asimismo, los cargos planteados en el proceso deben dar cuenta de los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad: los preceptos constitucionales que sirven como referente del escrutinio judicial, el contenido normativo cuestionado, y las razones plausibles de la oposici\u00f3n entre el precepto legal demandado y el ordenamiento superior; esto, en la medida en que sin la indicaci\u00f3n de los elementos b\u00e1sicos del juicio de validez, el juez constitucional carecer\u00eda de los insumos fundamentales para valorar la constitucionalidad del precepto demandado; (iii) sin perjuicio de que la individualizaci\u00f3n de estos componentes fundamentales del juicio de constitucionalidad es una condici\u00f3n sine qua non del pronunciamiento judicial, la valoraci\u00f3n de los cargos planteados en el proceso debe tener un nivel razonable de flexibilidad y apertura, sin que se supedite el pronunciamiento judicial al cumplimiento de tecnicismos o formalismos ajenos a la indicaci\u00f3n de los componentes fundamentales del juicio de validez; de esta manera, incluso si estos elementos se encuentran dispersos o desarticulados a lo largo de la demanda, o incluso si los cargos no revisten mayor grado de sofisticaci\u00f3n o elaboraci\u00f3n, es viable el pronunciamiento judicial si la conformaci\u00f3n de los componentes medulares de la litis pueden obtenerse a partir de una revisi\u00f3n integral de los planteamientos de la demanda, de las intervenciones y del concepto del Ministerio P\u00fablico. En segundo lugar, en la medida en que seg\u00fan la Carta Pol\u00edtica la decisi\u00f3n del juez constitucional debe obtenerse a partir de din\u00e1micas deliberativas abiertas, p\u00fablicas y participativas, en las que la ciudadan\u00eda, la sociedad civil organizada, la academia, las instancias estatales encargadas de la implementaci\u00f3n de la medida atacada y los sujetos potencialmente afectados con la normatividad tengan la posibilidad de exponer su punto de vista, de controvertir las aproximaciones distintas, y de suministrar al juez constitucional los elementos de juicio para que \u00e9sta efect\u00fae una valoraci\u00f3n imparcial, ponderada, reflexiva y rigurosa del precepto legal cuestionado, la Corte ha concluido que, en principio, solo son susceptibles de ser valoradas las acusaciones que han sido objeto de este debate democr\u00e1tico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-11472 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 75 (parcial) de la Ley 1448 de 2011, \u201cpor la cual se dictan medidas de atenci\u00f3n, asistencia y reparaci\u00f3n integral a las v\u00edctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor: Gerardo Vega Medina \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C., veintis\u00e9is (26) de abril de dos mil diecisiete (2017) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la siguiente sentencia, con fundamento en las siguientes \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Demanda de inconstitucionalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Texto demandado \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El d\u00eda 25 de mayo de 2016, el ciudadano Gerardo Vega Medina, quien afirma actuar en nombre propio y en representaci\u00f3n de la Fundaci\u00f3n Forjando Futuros, present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el aparte del art\u00edculo 75 de la Ley 1448 de 2011 que establece que las personas explotadoras de bald\u00edos cuya propiedad se pretende adquirir por adjudicaci\u00f3n, que fueron despojadas de los mismos o que fueron obligadas a abandonarlos como consecuencia directa o indirecta de los hechos constitutivos de las violaciones previstas en el art\u00edculo 1 de la misma ley 1448 de 2011 entre el 1 de enero de 1991 y el t\u00e9rmino de vigencia de la ley, pueden solicitar la restituci\u00f3n jur\u00eddica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe y subraya el aparte normativo impugnado: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1448 DE 2011 \u00a0<\/p>\n
(junio 10) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 48.096 de 10 de junio de 2011 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se dictan medidas de atenci\u00f3n, asistencia y reparaci\u00f3n integral a las v\u00edctimas del conflicto armado interno\u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 75. TITULARES DEL DERECHO A LA RESTITUCI\u00d3N.\u00a0Las personas\u00a0que fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de bald\u00edos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicaci\u00f3n, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que configuren las violaciones de que trata el art\u00edculo\u00a03o de la presente Ley,\u00a0entre el 1o de enero de 1991 y el t\u00e9rmino de vigencia de la Ley, pueden solicitar la restituci\u00f3n jur\u00eddica y material\u00a0de las tierras\u00a0despojadas o abandonadas forzadamente, en los t\u00e9rminos establecidos en este cap\u00edtulo.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cargos \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El accionante estima que el precepto demandado vulnera los siguientes preceptos: (i) el Pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 1, 2, 4, 13, 29, 47, 87, 89, 93, 94 y 229 de la Carta Pol\u00edtica; (ii) los art\u00edculos 1, 2, 8 y 10 de la Declaraci\u00f3n Universal de Derechos Humanos; (iii) los art\u00edculos 2 y 18 de la Declaraci\u00f3n Americana de Derechos del Hombre; (iv) los art\u00edculos 1, 8, 24 y 25 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos; (v) los principios 33, 34 y 36 del Conjunto de Principios para la Protecci\u00f3n y la Promoci\u00f3n de los Derechos Humanos mediante la Lucha contra la Impunidad o Principios Joinet; (vi) la Declaraci\u00f3n sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las V\u00edctimas de Delitos y Abusos de Poder; (vii) los principios 1, 2, 3, 4, 21, 28, 29 y 30 de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos o Principios Deng; (vii) los principios 1, 2, 3, 7, 10, 11, 13, 18, 19 y 21 de los Principios sobre la Restituci\u00f3n de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas o Principios Pinheiro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio del actor, la vulneraci\u00f3n del ordenamiento superior se produce porque la norma impugnada condiciona el derecho a la restituci\u00f3n de tierras bald\u00edas, y en general el derecho a las reparaciones vinculadas a dichos inmuebles, a que los \u00a0ocupantes que fueron obligados a abandonarlos o que fueron despojados de los mismos como consecuencia del conflicto armado interno, cumplan los requisitos para ser adjudicatarios del inmueble: \u201cel art\u00edculo 75 de la Ley 1148 de 2011 determina qui\u00e9nes son las personas que tienen derecho a los beneficios de la restituci\u00f3n de tierras, limitando la poblaci\u00f3n a las v\u00edctimas que al momento de los hechos de violencia tuviesen la condici\u00f3n de propietarios, poseedores y explotadores de bald\u00edos, estos \u00faltimos adem\u00e1s, deben haber ejercido ocupaci\u00f3n sobre bienes `cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicaci\u00f3n\u2019. Es decir, que las personas que fueron despojadas o que tuvieron que abandonar sus predios en el marco del conflicto armado y que no cumplan los requisitos para ser adjudicatarios o beneficiarios de la ley, son tratados con desigualdad y discriminaci\u00f3n de manera injustificada, pues no podr\u00e1n acceder a ninguna medida de reparaci\u00f3n vinculada al predio (ni siquiera la compensaci\u00f3n); ello sin importar que ejercieron explotaci\u00f3n del bald\u00edo por un t\u00e9rmino de tiempo, que sufrieron un da\u00f1o y que los hechos se enmarcan en el conflicto armado interno que originaron el mismo, ocurrieron despu\u00e9s de enero de 1991\u201d. De este modo, cuando un ocupante de estos bienes bald\u00edos es obligado a abandonarlo o es despojado del mismo, pero no cumple los requisitos para ser adjudicatario del predio, tampoco podr\u00eda hacer efectivo su derecho a la restituci\u00f3n, ni el derecho a la reparaci\u00f3n integral.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este condicionamiento ya habr\u00eda sido desarrollado, materializado y aplicado por las instancias gubernamentales y judiciales. Es as\u00ed como en el Decreto 440 de 2016 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se establecen restricciones para el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, excluyendo del mismo: (i) aquellos predios que se encuentran en zonas de reserva forestal a la luz de la Ley 2 de 1959 en donde previamente se hubieren adelantado procesos de sustracci\u00f3n con fines de restituci\u00f3n de tierras ante la autoridad ambiental competente, y esta se hubiere negado; (ii) las tierras ubicadas en el Sistema de Parques Nacionales Naturales; (iii) los terrenos ubicados en \u00e1reas se Parques Naturales Regionales, cuando esta calificaci\u00f3n se establece en funci\u00f3n de su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. Y al no poder realizarse el registro, las v\u00edctimas del conflicto pierden el derecho no s\u00f3lo a que les sea devuelto el bien que ven\u00edan ocupando y del que fueron despojados o que se vieron obligados a abandonar, sino tambi\u00e9n el derecho a recibir uno equivalente, o al menos el valor del citado inmueble. Asimismo, algunos jueces de restituci\u00f3n de tierras han negado las correspondientes solicitudes, sobre la base de que los predios se encuentran ubicadas en Parques Naturales, Reservas Forestales, o en \u00c1reas de Manejo Especial o similares1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La referida restricci\u00f3n provocar\u00eda la vulneraci\u00f3n de una amplia gama de preceptos constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero, se desconocer\u00eda el principio de igualdad y la prohibici\u00f3n de discriminaci\u00f3n, en la medida en que la limitaci\u00f3n legal afecta a las v\u00edctimas del conflicto armado que deber\u00edan contar con una especial protecci\u00f3n por parte del Estado, por la sola circunstancia de que explotaron un bald\u00edo respecto del cual no se cumpl\u00edan los requisitos para ser adjudicatarios del mismo. \u00a0Esta situaci\u00f3n de discriminaci\u00f3n se pone de manifiesto en el hecho de que frente a hechos materialmente equivalentes referidos a ocupaciones de bald\u00edos inadjudicables o en hip\u00f3tesis en las que las v\u00edctimas del conflicto no cumplen los requisitos para este efecto, jueces de restituci\u00f3n de tierras han adoptado decisiones dis\u00edmiles, pues mientras en algunos casos se ha negado la restituci\u00f3n del inmueble reclamado o de otro equivalente, \u00a0e incluso el pago de la compensaci\u00f3n sobre la base de que la ocupaci\u00f3n recae sobre inmuebles ubicados en zonas protegidas ambientalmente o por razones semejantes, en otros esta circunstancia no ha sido \u00f3bice para la orden judicial de restituci\u00f3n2. Este contraste en el entendimiento de la norma por parte de los operadores de justicia \u201cilustra el nivel de discriminaci\u00f3n en el que se encuentran las v\u00edctimas del conflicto que no cumplen los requisitos formales para que se les adjudique los predios bald\u00edos\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo, la restricci\u00f3n legal desconoce el derecho de acceso a la justicia, en la medida en que impide a las v\u00edctimas del conflicto armado que han sido despojadas de la ocupaci\u00f3n de tierras bald\u00edas, acudir a la justicia para solicitar su restituci\u00f3n, o al menos una compensaci\u00f3n por el despojo del que fueron v\u00edctimas, en aquellos casos en que no se cumplen los requisitos para la adjudicaci\u00f3n del correspondiente predio: \u201cen el caso concreto (\u2026) sobran los argumentos para indicar que esta norma constitucional es abiertamente vulnerada por el legislador al establecer que s\u00f3lo tienen derecho a la restituci\u00f3n las v\u00edctimas explotadoras de bald\u00edos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicaci\u00f3n, pues no solo discrimina a algunas v\u00edctimas, sino que de entrada, cierra la posibilidad de que estas puedan acudir a la rama judicial para reclamar una tutela judicial efectiva creando una regla de prohibici\u00f3n t\u00e1cita que no se encuentra acorde con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la norma vulnera los derechos a la reparaci\u00f3n integral y a la restituci\u00f3n de las tierras, que hoy en d\u00eda tienen un car\u00e1cter iusfundamental por su relaci\u00f3n de conexidad con los derechos a la paz, a la verdad y a la justicia, as\u00ed como con la obligaci\u00f3n del Estado de mantener el monopolio de las armas. Esta transgresi\u00f3n se produce porque el ordenamiento legal impide obtener la reparaci\u00f3n integral a personas que objetivamente han sufrido un perjuicio por haber sido despojadas de sus tierras en el marco del conflicto armado interno, sobre la d\u00e9bil base de no cumplir condiciones de tipo formal para adquirir por adjudicaci\u00f3n la propiedad sobre las tierras bald\u00edas que ven\u00edan explotando.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Solicitud \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
De acuerdo con las consideraciones anteriores, el demandante solicita que se declare la inexequibilidad simple de las expresiones demandadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tr\u00e1mite procesal \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del d\u00eda 24 de junio de 2016, el magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda, y en consecuencia, orden\u00f3: (i) Correr traslado de la misma a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n por el lapso de 30 d\u00edas, para que rindiera concepto en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 242.5 y 278.5 de la Carta Pol\u00edtica; (ii) fijar en lista la disposici\u00f3n acusada, con el objeto de que fuese impugnada o defendida por cualquier ciudadano; (iii) comunicar de la iniciaci\u00f3n del proceso a la Presidencia de la Rep\u00fablica, al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Agencia Nacional de Tierras, a la Unidad Administrativa Especial del Sistema Nacional de Parques Nacionales Naturales y a las Direcciones Territoriales de la Amazon\u00eda, Andes Occidentales, Caribe, Orinoqu\u00eda y Pac\u00edfico, y a la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n de Restituci\u00f3n de Tierras Despojadas; (iv) invitar a participar dentro del proceso a las facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia, de los Andes, Sabana, Nacional de Colombia, Libre, Agraria y de Antioquia, as\u00ed como a la Consultor\u00eda para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), a la Comisi\u00f3n de Seguimiento a la Pol\u00edtica P\u00fablica sobre Desplazamiento Forzado, al Observatorio de Restituci\u00f3n y Regulaci\u00f3n de Derechos de Propiedad Agraria, y al Observatorio al Proceso de Restituci\u00f3n de Tierras (OPRT) de la Corporaci\u00f3n Excelencia en la Justicia, para que se pronunciaran sobre las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad; (v) solicitar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que remita a esta Corporaci\u00f3n un mapa con la escala que tenga disponible, en el que se se\u00f1alen las zonas del territorio colombiano que se encuentran sujetas a la reserva de la Ley 2 de 1959; (vi) solicitar a la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n de Tierras Despojadas que informen sobre el n\u00famero de solicitudes de restituci\u00f3n de tierras prevista en la Ley 1448 de 1998 que han sido rechazadas por versar sobre predios sujetos a la reserva prevista en la Ley 2 de 1959. \u00a0<\/p>\n
Mediante comunicaci\u00f3n del d\u00eda 14 de julio de 2016, la Unidad de Restituci\u00f3n de Tierras dio contestaci\u00f3n a la solicitud del auto admisorio de la demanda de inconstitucionalidad, afirmando que \u201ca julio de 2016, y a partir de la informaci\u00f3n brindada por las Direcciones Territoriales de la Entidad, de 94.537 solicitudes de inscripci\u00f3n al RTDAF existentes al d\u00eda 1 del mismo mes, 89 casos de los traslapados con la Ley 2 de 1959, ha sido no inscritos en dicho instrumento, se reitera, por el acaecimiento de una o m\u00e1s de las causales previstas en la normativa antes se\u00f1alada, lo cual se enmarca en lo expresado a lo largo del presente escrito\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, mediante escrito radicado el d\u00eda 22 de julio de 2016, el Ministerio de Medio Ambiente allega en medio magn\u00e9tico un mapa con las zonas que constituyen reserva forestal bajo la Ley 2 de 1959, e informa que a trav\u00e9s del portal del Sistema de Informaci\u00f3n Ambiental de Colombia (SIAC), se pueden efectuar consultas en l\u00ednea \u201ccruzando un proyecto o un \u00e1rea de inter\u00e9s, con las diferentes capas de informaci\u00f3n ambiental del pa\u00eds disponibles, obteniendo un reporte oficial, v\u00e1lido para iniciar un proceso de licenciamiento ambiental, ubicaci\u00f3n de predios en procesos relacionados con Restituci\u00f3n de Tierras, adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos por parte de la Agencia Nacional de Tierras, procesos especiales para otorgar t\u00edtulos de propiedad en el marco de la Ley 1561 de 2012, entre otras.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenciones relativas a la aptitud de la demanda (Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n de Restituci\u00f3n de Tierras Despojadas (UAEGRTD)3, Presidencia de la Rep\u00fablica4, Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n5, Ministerio de Justicia6, Universidad Externado de Colombia7 y Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado8) \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Los intervinientes citados consideran que no es viable el escrutinio judicial propuesto en la demanda de inconstitucionalidad, por cuanto adolece de deficiencias argumentativas insalvables que impiden la estructuraci\u00f3n del litigio, y que adem\u00e1s, la problem\u00e1tica planteada por el actor debe ser resuelta por otras instancias judiciales, a partir de v\u00edas procesales distintas a la acci\u00f3n de inconstitucionalidad. Los dem\u00e1s intervinientes no se refieren espec\u00edficamente a la aptitud de la demanda ni a la viabilidad del examen propuesto por el actor.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. A juicio de la Unidad de Restituci\u00f3n de Tierras, de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado y del Ministerio de Justicia, la controversia planteada por el accionante debe ser resuelta por la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, y no por este tribunal por v\u00eda del control abstracto de la legislaci\u00f3n. La raz\u00f3n de ello es que, en \u00faltimas, el d\u00e9ficit legislativo se hizo radicar, no en el art\u00edculo 75 de la Ley 1448 de 2011, sino en el Decreto 440 de 2016, que es la normativa que fija clara y expresamente el cat\u00e1logo de terrenos bald\u00edos que no pueden ser inscritos en el Registro de Tierras, y que por tanto, no pueden ser objeto de restituci\u00f3n, mientras que la disposici\u00f3n legal atacada \u00fanicamente fija unas pautas y criterios generales relativos a las medidas de reparaci\u00f3n para las personas que se encuentran en la hip\u00f3tesis planteada por el actor.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, correspond\u00eda al accionante demandar, a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de nulidad ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, el art\u00edculo 2.15.1.3.5. del Decreto 440 de 2016, y no el precepto legal efectivamente acusado, pues este carece del contenido y del d\u00e9ficit que se le atribuy\u00f3 en el escrito de acusaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Por otro lado, los intervinientes sostienen que la demanda de inconstitucionalidad no proporcion\u00f3 los insumos necesarios para la estructuraci\u00f3n del juicio de validez. Se tratar\u00eda m\u00e1s bien de afirmaciones infundadas y carentes de soporte argumentativo, en las que justamente se da por supuesto aquello que deb\u00eda ser demostrado.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Este es el caso de la acusaci\u00f3n por la presunta infracci\u00f3n del principio de igualdad. El accionante afirma que la norma acusada discrimin\u00f3 a las personas que han sido despojadas del uso, explotaci\u00f3n, tenencia o posesi\u00f3n de un bien bald\u00edo que seg\u00fan la legislaci\u00f3n no es susceptible de adjudicaci\u00f3n, frente a aquellas que tambi\u00e9n sufrieron un despojo o un abandono forzado pero respecto de un terreno bald\u00edo que s\u00ed pod\u00eda ser adjudicado. Sin embargo, como el legislador se encuentra habilitado para establecer restricciones al r\u00e9gimen de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos en funci\u00f3n de consideraciones de tipo ambiental o social, tal como se estableci\u00f3 recientemente en la sentencia C-517 de 20169, existe una diferencia jur\u00eddicamente relevante entre las personas que son despojadas de terrenos bald\u00edos no susceptibles de ser adjudicados, y aquellos cuya ocupaci\u00f3n recae sobre un terreno bald\u00edo adjudicable. Y dado que la diferenciaci\u00f3n normativa se ampara en un criterio que encuentra asidero en el propio ordenamiento jur\u00eddico, correspond\u00eda al accionante indicar las razones por las que este criterio es constitucionalmente inadmisible o irrelevante, y tal explicaci\u00f3n no fue proporcionado en el escrito de acusaci\u00f3n: \u201cEn vista de que es leg\u00edtimo que el legislador establezca diferencias jur\u00eddicas respecto de los ocupantes de bald\u00edos, en raz\u00f3n de la posibilidad o no de adjudicaci\u00f3n del predio, el demandante debi\u00f3 haber explicado en su memorial por qu\u00e9 la diferencia de trato de la ley era injustificada, irrazonable o desproporcionada, pues en \u00faltimas, la formulaci\u00f3n del cargo de la demanda implica una acusaci\u00f3n por violaci\u00f3n al principio de igualdad\u201d10.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un d\u00e9ficit semejante tendr\u00edan los cargos por la presunta afectaci\u00f3n de los derechos de acceso al sistema de administraci\u00f3n de justicia y a la reparaci\u00f3n integral. El accionante sostiene que la norma limita tales prerrogativas \u201cbajo prohibiciones y restricciones injustificadas (\u2026) que impiden que algunas v\u00edctimas puedan materializar la reparaci\u00f3n por los da\u00f1os causados con ocasi\u00f3n del conflicto armado\u201d. Como puede advertirse, el actor no identifica las v\u00edas procesales que quedan vedadas ni las instancias jurisdiccionales que pierden la competencia para canalizar sus solicitudes de reparaci\u00f3n en virtud de la norma demandada, ni tampoco explica por qu\u00e9 las restricciones procesales que introduce dicha prescripci\u00f3n, son injustificadas. Asimismo, en relaci\u00f3n con el cargo por la supuesta transgresi\u00f3n del derecho a la reparaci\u00f3n integral, el demandante \u00fanicamente afirma que las v\u00edctimas de despojo de terrenos bald\u00edos \u201cno pueden obtener la restituci\u00f3n de tierras o una eventual compensaci\u00f3n por el bien (\u2026) por el solo incumplimiento de los requisitos formales o por la existencia de restricciones ambientales\u201d, sin explicar la forma en que la limitaci\u00f3n normativa envuelve o tiene como efecto jur\u00eddico la p\u00e9rdida del derecho a cualquier forma de reparaci\u00f3n, ni las razones por las que la restituci\u00f3n de bienes bald\u00edos no adjudicables, constituye la \u00fanica modalidad admisible de reparaci\u00f3n11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed las cosas, seg\u00fan los intervinientes citados, los argumentos planteados por el demandante no suministran los elementos b\u00e1sicos del juicio de validez, y por tanto, no podr\u00edan ser evaluados en el escenario del control abstracto de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenciones relativas al alcance de la medida legislativa (Direcci\u00f3n de Parques Nacionales Naturales de Colombia) \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
3.2.2.En primer lugar, se indican algunos criterios para identificar los predios bald\u00edos no susceptibles de adjudicaci\u00f3n, particularmente por razones de tipo ambiental, para lo cual se fijan dos pautas: (i) primero, se aclara que en virtud de la regla contenida en el art\u00edculo 65 de la Ley 160 de 1994, seg\u00fan la cual \u201cno podr\u00e1 hacerse adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos sino por ocupaci\u00f3n previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se est\u00e9n explotando conforma a las normas sobre proyecci\u00f3n y utilizaci\u00f3n racional de los recursos naturales renovables\u201d, no son adjudicables aquellos territorios en los que se encuentren prohibidas las actividades agropecuarias; por ejemplo, los predios comprendidos dentro de los Distritos de Manejo Integrado y de los Distritos de Conservaci\u00f3n de Suelos en los que no se encuentre permitida expresamente la actividad agropecuaria, no pueden ser objeto de adjudicaci\u00f3n, y tampoco de restituci\u00f3n; (ii) las zonas calificadas por la Constituci\u00f3n o por la legislaci\u00f3n como inalienables, inembargables e imprescriptibles, tal como ocurre con las \u00e1reas que integran el Sistema de Parques Naturales (Parques Naturales, Reservas Naturales, \u00c1reas Naturales \u00danicas, Santuarios de Flora, Santuarios de Fauna y V\u00edas Parque), las Reservas Forestales Protectoras del nivel nacional y del nivel regional y los Parques Naturales Regionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, a la luz del texto demandado, las autoridades no pueden restituir a las v\u00edctimas del desplazamiento forzado por el conflicto armado interno, entre otros, aquellos predios bald\u00edos que ocuparon y de los que fueron despojados o que debieron abandonar en contra de su voluntad, cuando se encontraban en zonas calificadas por la Constituci\u00f3n y la ley como inalienables, inembargables e imprescriptibles, ni en zonas en las que se encuentra prohibida la actividad agropecuaria. \u00a0<\/p>\n
3.2.3. Asimismo, la entidad explica la controversia que ha existido en torno a la definici\u00f3n de los sujetos que deben ser consideradas como \u201cocupantes\u201d de tierras bald\u00edas para efectos de establecer los sujetos que est\u00e1n legitimados para actuar en los procesos de restituci\u00f3n de tierras. En este sentido, se advierte que en virtud del art\u00edculo 75 de la Ley 1448 de 2011, los propietarios y los poseedores de predios, as\u00ed como los explotadores de terrenos bald\u00edos que pretenden su adquisici\u00f3n mediante un acto de adjudicaci\u00f3n, pueden solicitar su restituci\u00f3n jur\u00eddica y material cuando fueron despojados de las mismos o cuando tuvieron que abandonarlas forzadamente, en el marco del conflicto armado interno. No obstante, el art\u00edculo 2.15.1.1.2. del Decreto 1071 de 2015 determin\u00f3 que estos explotadores u ocupantes son \u201cla persona y su familia, que haya desarrollado su actividad econ\u00f3mica o productiva o hubiera tenido su lugar de asentamiento dentro de un terreno bald\u00edo susceptible de adjudicaci\u00f3n, de conformidad con la ley\u201d. A juicio de la entidad, con esta definici\u00f3n restrictiva se excluyen de las medidas de restituci\u00f3n a las v\u00edctimas del conflicto armado que explotaron econ\u00f3micamente terrenos bald\u00edos no susceptibles de adjudicaci\u00f3n, y que fueron despojados de los mismos en el marco del conflicto armado interno, como por ejemplo, aquellas que ocuparon terrenos en zonas de Reserva Forestal definidas en la Ley 2 de 1959 o del Sistema de Parques Nacionales Naturales; esta circunstancia genera \u201cun conflicto al momento de determinar el t\u00edtulo con el que act\u00faan aquellas personas que, encontr\u00e1ndose habitando bienes bald\u00edos ubicados en \u00e1reas inadjudicables o bienes bald\u00edos que no tengan aptitud agropecuario en raz\u00f3n a restricciones y limitaciones impuestas por una autoridad p\u00fablica, fueron v\u00edctimas de desplazamiento obligadas al abandono de estos predios; pues, en principio no tendr\u00edan la calidad de propietarios, ni de poseedores en raz\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica del bien, tampoco tendr\u00edan la calidad de ocupantes, de acuerdo a lo dispuesto en la norma en menci\u00f3n y, adicional a lo anterior, no encontramos un t\u00e9rmino que exista en la normatividad y que se ajusta y describa la relaci\u00f3n jur\u00eddica de estas personas con la tierra, (de no aplicarse el de ocupante)\u201d. \u00a0<\/p>\n
No obstante, como quiera que en otros instrumentos se asimila la expresi\u00f3n \u201cexplotador\u201d a la de \u201cocupante\u201d, sin exigir que la ocupaci\u00f3n del predio recaiga sobre un bien bald\u00edo adjudicable, como consta en el Decreto 1071 de 2015, y como consta en la misma sentencia C-715 de 201212, fallo en el que la Corte asimil\u00f3 las expresiones \u201cexplotador\u201d y \u201cocupante\u201d, es posible concluir que \u00a0tambi\u00e9n quienes explotan bienes bald\u00edos no adjudicables pueden inscribir su solicitud de restituci\u00f3n en el Registro \u00danico de Tierras Despojadas y Abandonadas, requisito de procedibilidad para la revisi\u00f3n del caso por v\u00eda judicial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y a juicio del intervinientes, esta ambig\u00fcedad en el derecho positivo ha llevado a que las distintas direcciones territoriales de la Unidad de Restituci\u00f3n de Tierras interpreten de modo dis\u00edmil el alcance el tr\u00e1mite de restituci\u00f3n de tierras. En algunos casos se ha entendido que dentro de la fase administrativa las autoridades deben verificar que el predio objeto del reclamo es susceptible de restituci\u00f3n, mientras que otras direcciones han llegado a la conclusi\u00f3n contraria, en el sentido de que \u00fanicamente deben verificar los requisitos m\u00ednimos para acreditar la calidad de explotador, y que la otra revisi\u00f3n debe ser efectuada por v\u00eda judicial: \u201cla primera postura conlleva a que no se incluyan en el Registro o no se inicia el tr\u00e1mite administrativo respecto de aquellas solicitudes que no cumplen con los requisitos establecidos en la legislaci\u00f3n agraria para acreditar la calidad de ocupantes de bald\u00edos de los solicitantes, mientras que bajo la segunda hip\u00f3tesis se considera que se debe incluir a aquellos efectivamente acrediten que eran explotadores de bald\u00edos, salvo en los casos que se considere que la adjudicaci\u00f3n resulta imposible\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.4. Finalmente, la Direcci\u00f3n de Parques Nacionales Naturales se refiere a la controversia en torno a la procedencia de las medidas de restituci\u00f3n de bienes equivalentes y de compensaci\u00f3n econ\u00f3mica, en aquellos eventos en que las personas ocupantes de bienes bald\u00edos que no han cumplido los requisitos para su adjudicaci\u00f3n, fueron despojados de los mismos o debieron abandonarlos en el marco del conflicto armado. En este sentido, la entidad advierte que el Decreto 440 de 2016 elimin\u00f3 de plano esta posibilidad, tanto en la fase administrativa como en la fase judicial, desconociendo las particularidades de todos aquellos casos complejos en los que trabajadores agrarios y sus familias han explotado econ\u00f3micamente predios ubicados en zonas ambientalmente protegidas, y que debieron abandonar o que fueron despojados de las mismas en el contexto del conflicto armado; a la luz del Decreto 440 de 2016 ni siquiera ser\u00eda posible el estudio formal de la solicitud de inscripci\u00f3n el Registro de Tierras, ni el inicio del proceso de restituci\u00f3n de tierras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, personas que se encuentran en la misma situaci\u00f3n jur\u00eddica, tienen un tratamiento dispar: a aquellas que solicitaron la restituci\u00f3n antes de la entrada en vigencia del citado Decreto, se les ha venido reconociendo el derecho a la restituci\u00f3n de las tierras en la modalidad de restituci\u00f3n de bien equivalente o de compensaci\u00f3n, mientras que aquellas que lo hicieron posteriormente han perdido, de facto, el citado derecho. Esto resulta particularmente grave cuando el bien ocupado era adjudicable cuando fue explotado econ\u00f3micamente, pero posteriormente fue calificado como parte integral de un Parque Nacional Natural, de un Parque Regional Natural o de una Reserva Forestal, porque incluso en esta hip\u00f3tesis extrema se desconoce el derecho a la compensaci\u00f3n y el derecho a la restituci\u00f3n, y \u201cel art\u00edculo 75 de la Ley 1448 de 2011 no se puede interpretar de modo que desconozca la expectativa leg\u00edtima de la v\u00edctima por adquirir un bien que luego cambi\u00f3 su naturaleza jur\u00eddica\u201d. En todas estas hip\u00f3tesis el juez deb\u00eda evaluar la procedencia de las medidas compensatorias o incluso de la restituci\u00f3n con otro predio equivalente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenciones relativas a la constitucionalidad del precepto demandado (Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n de Restituci\u00f3n de Tierras Despojadas (UAEGRTD)13, Presidencia de la Rep\u00fablica14, Observatorio de Restituci\u00f3n y Regulaci\u00f3n de Derechos de Propiedad Agraria15, Ministerio de Justicia y del Derecho16, Direcci\u00f3n de Parques Naturales17, Universidad Libre de Bogot\u00e118, Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n19, Universidad Externado de Colombia20 y Agencia Nacional para la Defensa Jur\u00eddica del Estado21) \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Con excepci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Parques Nacionales Naturales y del Observatorio de Restituci\u00f3n y Regulaci\u00f3n de Derechos de Propiedad Agraria, los intervinientes estiman que la medida legislativa atacada no vulnera el principio de igualdad, ni los derechos de acceso a la administraci\u00f3n de justicia ni a la reparaci\u00f3n integral, y que por ende, debe ser objeto de una declaratoria de exequibilidad simple. Por su parte, las dos entidades se\u00f1aladas consideran que la constitucionalidad de la prescripci\u00f3n legal se debe mantener, pero sobre la base de que se interprete que cuando una persona haya sido despojada de un predio bald\u00edo no adjudicable, tiene el derecho a la restituci\u00f3n de otro inmueble equivalente, o en su defecto, a la compensaci\u00f3n econ\u00f3mica.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. La defensa de la primera postura se efect\u00faa a partir de dos l\u00edneas argumentativas.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, los intervinientes enmarcan la medida legislativa dentro de las normatividad constitucional y legal que establece los principios en funci\u00f3n de los cuales se establecieron las pol\u00edticas de adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos, y las directrices b\u00e1sicas que orientan la responsabilidad del Estado y la reparaci\u00f3n integral de las v\u00edctimas del conflicto armado.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Es as\u00ed como el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n argumenta que cualesquiera que sean las medidas adoptadas para reparar a las v\u00edctimas del conflicto armado interno, \u00e9stas deben enmarcarse dentro de las pol\u00edticas sociales, ambientales y agrarias ya establecidas, y no crear un r\u00e9gimen paralelo que reconfigure o desarticule los referidos sistemas.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, se advierte que las pol\u00edticas de adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos se establecieron en funci\u00f3n de los propios principios constitucionales que ordenan, entre otras cosas, promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, focalizar este proceso en la poblaci\u00f3n campesina que explota econ\u00f3micamente la tierra y quien se encuentra en situaci\u00f3n de mayor vulnerabilidad, y garantizar la integridad del territorio nacional, especialmente aquellos espacios que cumplen una funci\u00f3n ambiental. Las reparaciones a las v\u00edctimas del conflicto armado deben articularse con este delicado sistema, por lo cual no podr\u00eda pretenderse que las personas que en alg\u00fan momento ocuparon un predio bald\u00edo, sin haber cumplido los requisitos para que le fuera adjudicado, como los relativos a no tener otras propiedades rurales, a tener un patrimonio inferior a 1000 salarios m\u00ednimos, o a ejercer la explotaci\u00f3n en un terreno inadjudicable por razones ambientales, posteriormente reclame su restituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De hecho, las restricciones a la adjudicaci\u00f3n de bienes bald\u00edos corresponden en todos los casos a razones vinculadas al inter\u00e9s general, como la protecci\u00f3n del medio ambiente, la destinaci\u00f3n del terreno al uso p\u00fablico, la satisfacci\u00f3n del inter\u00e9s social, la priorizaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n vulnerable en el acceso a la tierra, y la destinaci\u00f3n de la propiedad a la producci\u00f3n. Incluso, en algunos casos, la inadjudicabilidad deriva directamente de una previsi\u00f3n constitucional o de normas de orden p\u00fablico, como la contenida en el art\u00edculo 63 de la Carta Pol\u00edtica22, a la luz de la cual \u201clos bienes de uso p\u00fablico, los parques naturales, las tierras comunales de grupos \u00e9tnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueol\u00f3gico de la Naci\u00f3n y los dem\u00e1s bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables\u201d. De este modo, \u201cla exclusi\u00f3n de determinadas porciones de bienes bald\u00edos de la posibilidad de ser adjudicados a particulares no obedece a un capricho del gobierno nacional o del legislador, es lo opuesto a un asunto simplemente formal o a una mera formalidad, puesto que conecta la regulaci\u00f3n de la propiedad agraria a los distintos intereses generales que se desarrollan sobre ella, finalidades de alta importancia constitucional por su relaci\u00f3n con los derechos colectivos como el medio ambiente \u2013imposibilidad de adjudicar bienes bald\u00edos en zonas declaradas como parques naturales u otras \u00e1reas protegidas-, de infraestructura de transporte o de servicios p\u00fablicos, entre muchas otras\u201d23.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso espec\u00edfico de la inadjudicabilidad por razones ambientales, la Direcci\u00f3n de Parques Naturales afirma que la propia Carta Pol\u00edtica contiene una serie de imperativos tendientes a materializar la denominada \u201cConstituci\u00f3n ecol\u00f3gica\u201d, y que una de las consecuencias jur\u00eddicas del reconocimiento a nivel constitucional del deber estatal de proteger el medio ambiente, es la de preservar y conservar zonas que tengan un especial valor ambiental. As\u00ed, existe un amplio cat\u00e1logo de zonas con valor ambiental que no pueden ser explotadas econ\u00f3micamente y que incluso se encuentran por fuera del comercio y no son susceptibles de apropiaci\u00f3n particular, ni tampoco de adjudicaci\u00f3n24.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Asimismo, se argumenta que disposici\u00f3n atacada debe evaluarse a la luz de las normas constitucionales que regulan la responsabilidad del Estado.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n destaca que la responsabilidad estatal se configura \u00fanicamente cuando una persona sufre un da\u00f1o antijur\u00eddico atribuible a la actuaci\u00f3n (positiva o negativa) del Estado. Esto, en la medida en que el art\u00edculo 90 de la Carta Pol\u00edtica establece que \u201cel Estado responder\u00e1 patrimonialmente por los da\u00f1os antijur\u00eddicos que le sean imputables, causados por la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas\u201d. En la hip\u00f3tesis planteada por el actor, sin embargo, quien pretende la restituci\u00f3n del inmueble no puede alegar la existencia de un da\u00f1o antijur\u00eddico, toda vez que este supone la afectaci\u00f3n de un inter\u00e9s leg\u00edtimamente protegido, y en este caso, al recaer la pretensi\u00f3n de restituci\u00f3n sobre un predio cuya adquisici\u00f3n se encontraba vedada por el ordenamiento jur\u00eddico o al no cumplirse los dem\u00e1s requisitos para acceder a la propiedad del predio bald\u00edo, no se produce ninguna lesi\u00f3n o afectaci\u00f3n susceptible de ser reparada: \u201cpor todo lo antes expuesto, se debe se\u00f1alar que si no hay lugar a la configuraci\u00f3n de los elementos de la responsabilidad del Estado, no existe fundamento para alegar por parte del demandante la inexequibilidad del art\u00edculo 75 de la Ley 1448 de 2011, ya que no se puede considerar vulnerado el derecho fundamental a la igualdad de las v\u00edctimas o a un trato desigual de quienes s\u00ed son titulares de derecho o s\u00ed tienen expectativas \u00a0reales de derechos amparados por la Ley as\u00ed como de quienes s\u00ed gozan de legitimaci\u00f3n en la causa para reclamar el derecho a la restituci\u00f3n de tierras como medida de reparaci\u00f3n integral\u201d25. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, se argumenta que el sistema de reparaci\u00f3n a las v\u00edctimas del conflicto debe enmarcarse dentro de los principios que orientan el derecho a la reparaci\u00f3n integral de las v\u00edctimas de violaciones de derechos humanos, y que, desde esta perspectiva, la medida legislativa es constitucionalmente leg\u00edtima.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por un lado, como la citada reparaci\u00f3n comprende distintos componentes, entre ellos la compensaci\u00f3n, la rehabilitaci\u00f3n y las garant\u00edas de no repetici\u00f3n, y como las autoridades administrativas y judiciales pueden determinar en cada caso concreto la forma en que se debe configurar el sistema de reparaciones, mal podr\u00eda concluirse que en la hip\u00f3tesis planteada por el accionante, la \u00fanica forma de reparaci\u00f3n es aquella que implica transgredir el ordenamiento jur\u00eddico, restituyendo un bien no susceptible de apropiaci\u00f3n privada por su vocaci\u00f3n ambiental o social26.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, la medida de restituci\u00f3n exige restablecer un estado de cosas anterior, \u201clo que significa que si antes no se ten\u00eda algo, no es posible por esta raz\u00f3n restituirlo\u201d; y justamente, si se pretende la restituci\u00f3n de un predio, la condici\u00f3n l\u00f3gica de ello es que el inmueble sea susceptible de ser adquirido por adjudicaci\u00f3n, puesto que, de lo contrario, la explotaci\u00f3n que se hizo del mismo, antes del despojo, fue ilegal, y el ordenamiento jur\u00eddico no puede validar u ordenar un estado de cosas prohibido por la Constituci\u00f3n y la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En este marco general, los intervinientes niegan la procedencia de los cargos formulados por el actor por la presunta lesi\u00f3n del principio de igualdad, y de los derechos de acceso al sistema de justicia y a la reparaci\u00f3n integral.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Con respecto al principio de igualdad, se argumenta que la diferenciaci\u00f3n legal obedece a diferencias constitucionalmente relevantes entre dos hip\u00f3tesis f\u00e1cticas que no son equiparables: la de las personas que abandonaron contra su voluntad \u00a0o que fueron despojadas de bienes bald\u00edos que ocupaban regularmente y que seg\u00fan la Constituci\u00f3n y la ley les pod\u00edan ser adjudicados, personas que por tanto pod\u00edan tener una expectativa razonable de adquirir la propiedad sobre tales predios por v\u00eda de la adjudicaci\u00f3n; y por otro, la de las personas que tambi\u00e9n fueron despojadas de terrenos bald\u00edos, pero respecto de los cuales nunca se hubiera podido concretar la adjudicaci\u00f3n. Como en este caso existe una diferencia f\u00e1ctica relevante entre una y otra hip\u00f3tesis, el trato diferenciado se encuentra plenamente justificado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, tampoco ser\u00edan conducentes las acusaciones por la presunta lesi\u00f3n del derecho de acceso a la justicia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la norma demandada no establece ninguna limitaci\u00f3n para acudir a las instancias jurisdiccionales para reclamar por los da\u00f1os generados por el conflicto armado interno. As\u00ed las cosas, la demanda ha debido estar dirigida contra aquellos preceptos que fijan los presupuestos procesales de las acciones judiciales ante los jueces de restituci\u00f3n de tierras, como es el art\u00edculo 76 de la Ley 1448 de 2011, que condiciona el acceso a estas instancias a que el predio objeto del litigio se encuentre en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas y que exige, entre otras, cosas, que los inmuebles sean susceptibles de adjudicaci\u00f3n, norma que en todo caso ya fue declarada exequible en la sentencia C-715 de 201227.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero incluso asumiendo que el precepto demandado fija los presupuestos procesales para acudir a los jueces de restituci\u00f3n de tierras, el desconocimiento del ordenamiento superior no se produce. Por un lado, el ordenamiento jur\u00eddico prev\u00e9 un muy amplio repertorio de mecanismos procesales para reclamar por v\u00eda judicial la reparaci\u00f3n integral por los da\u00f1os provocados por el conflicto armado interno en Colombia, como la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa, que se puede interponer con la asistencia gratuita de la Defensor\u00eda del Pueblo, y cuyo t\u00e9rmino de caducidad es indefinido28, o que en el peor de los casos se contabiliza desde que cesa el desplazamiento29, el tr\u00e1mite para la indemnizaci\u00f3n administrativa y para la obtenci\u00f3n de la Ayuda Humanitaria por Desplazamiento Forzado, seg\u00fan se establece en la misma Ley 1448 de 2011 y en el Decreto 1377 de 2014, as\u00ed como en la Resoluci\u00f3n UARIV 64 de 2012, o el proceso penal por el delito de desplazamiento forzado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, debe tenerse en cuenta que el legislador cuenta con un amplio margen de libertad para configurar los procesos judiciales, y para racionalizar la utilizaci\u00f3n del aparato judicial. Es as\u00ed como en la sentencia C-279 de 2013 la Corte Constitucional determin\u00f3 que \u201cel acceso a la administraci\u00f3n de justicia es un derecho de configuraci\u00f3n legal, sometido a las consideraciones del legislador en torno a su regulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n material (\u2026) y el dise\u00f1o y condiciones de acceso y la fijaci\u00f3n de los requisitos para su pleno ejercicio corresponde establecerlas al legislador (\u2026) la regulaci\u00f3n de los procedimientos judiciales, su acceso, etapas, caracter\u00edsticas, formas, plazos y t\u00e9rminos es atribuci\u00f3n exclusiva del legislador\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y con respecto al cargo por la presunta afectaci\u00f3n del derecho a la reparaci\u00f3n integral, los intervinientes sostienen que la acusaci\u00f3n resulta igualmente infundada teniendo en cuenta, por un lado, que la restituci\u00f3n del bien despojado no constituye el \u00fanico mecanismo para materializar la reparaci\u00f3n integral y, por otro lado, que los dispositivos para garantizar este derecho a la reparaci\u00f3n deben respetar el ordenamiento constitucional y legal, y que por tanto, la sola invocaci\u00f3n del derecho no podr\u00eda servir como justificaci\u00f3n para pasar por alto el sistema de prohibiciones y limitaciones para acceder a la propiedad de los terrenos bald\u00edos. De hecho, ya en la sentencia C-715 de 201230 la Corte Constitucional explic\u00f3 que las personas v\u00edctimas del conflicto armado que no cumplen los requisitos para la restituci\u00f3n de los bienes despojados, pueden ser reparados por otros mecanismos como la indemnizaci\u00f3n de perjuicios, sin que ello pueda ser interpretado como una restricci\u00f3n o una limitaci\u00f3n indebida a los derechos fundamentales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, el Observatorio de Restituci\u00f3n y Regulaci\u00f3n de Derechos de Propiedad Agraria y la Unidad de Parques Naturales considera que la norma demandada debe ser declarada \u00a0exequible, pero en el entendido de que, en la hip\u00f3tesis planteada, las personas despojadas o que han abandonado forzosamente el predio bald\u00edo no susceptible de adjudicaci\u00f3n, en todo caso conservan su derecho a que les sea restituido otro equivalente, o en su defecto, a ser compensados econ\u00f3micamente por la p\u00e9rdida del terreno previamente ocupado. A su juicio, la especial protecci\u00f3n que tienen las personas desplazadas por la violencia, y los principios de buena fe y de confianza leg\u00edtima, obligan a concluir que el art\u00edculo 75 de la Ley 1448 de 2011 \u00fanicamente impide la adjudicaci\u00f3n del inmueble pedido, m\u00e1s no la adjudicaci\u00f3n de otros equivalentes, ni el derecho a la compensaci\u00f3n econ\u00f3mica. Por este motivo, tanto una interpretaci\u00f3n restrictiva del precepto demandado como el Decreto 440 de 2016, que ordena a las instancias administrativas abstenerse de estudiar y tramitar las solicitudes de restituci\u00f3n de predios bald\u00edos ubicados en zonas ambientalmente protegidas y no adjudicables, vulnera el ordenamiento superior.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Esta l\u00ednea hermen\u00e9utica es consistente con el art\u00edculo 72 de la misma Ley 1148 de 2001, que \u00a0determina que \u201clas acciones de reparaci\u00f3n de los despojados son: la restituci\u00f3n jur\u00eddica y material del inmueble despojado. En subsidio, proceder\u00e1, en su orden, la restituci\u00f3n por equivalente o el reconocimiento de una compensaci\u00f3n. En el caso de bienes bald\u00edos se proceder\u00e1 con la adjudicaci\u00f3n del derecho de propiedad del bald\u00edo a favor de la persona que ven\u00eda ejerciendo su explotaci\u00f3n si durante el despojo o abandono se cumplieron las condiciones para la adjudicaci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. A partir de las consideraciones anteriores, los intervinientes concluyen que la prescripci\u00f3n legal demandada no vulnera los preceptos constitucionales se\u00f1alados por el actor, y que por tanto, debe ser declarada exequible, o condicionalmente exequible.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Concepto de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante concepto rendido el d\u00eda 6 de diciembre de 2016, la Vista Fiscal solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n declararse inhibida para pronunciarse sobre los cargos de la demanda, en tanto no se satisfacen los presupuestos sustanciales para efectuar el escrutinio judicial propuesto por el accionante, y subsidiariamente, la exequibilidad del precepto demandado.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con respecto a la inhibici\u00f3n, la entidad sostiene que el escrito de acusaci\u00f3n adolece de tres tipos de deficiencias que tornan inconducente el pronunciamiento judicial. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, se advierte que los reproches al precepto impugnado no son de naturaleza constitucional, porque no apuntan a poner en evidencia la incompatibilidad entre la normatividad legal y la Carta Pol\u00edtica, sino otro tipo de inconformidades que trascienden la esfera de la validez del sistema jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto, aunque el accionante argumenta que la medida legislativa infringe el principio de igualdad, las razones en las que funda el cargo no se orientan a demostrar la infracci\u00f3n de este principio. De \u00a0hecho, en la demanda \u00fanicamente se transcriben algunas sentencias de esta Corporaci\u00f3n referidas al citado principio y al test de igualdad, pero en ning\u00fan momento se indican las razones por las que la norma acusada envuelve un trato discriminatorio: \u201cAs\u00ed, no existe en la demanda confrontaci\u00f3n alguna entre la norma demandada y alguna norma constitucional, lo que simplemente quiere decir que tampoco existe un argumento constitucional espec\u00edfico que permita a la Corte realizar el an\u00e1lisis de constitucionalidad\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, aunque la acci\u00f3n de inconstitucionalidad tiene por objeto confrontar el contenido de una disposici\u00f3n legal con el ordenamiento superior, a efectos de retirar del sistema jur\u00eddico aquellos preceptos legales que son incompatibles con la Carta Pol\u00edtica, el cotejo efectuado por el accionante se efect\u00faa con respecto a una norma infra-legal, como es el Decreto 440 de 2016, que es la normatividad que, a juicio del demandante, restringe el derecho de acceso al sistema de justicia, por v\u00eda de fijar las causales para la no inclusi\u00f3n de terrenos bald\u00edos en un registro \u00a0de tierras: \u201cDe esta manera (\u2026) con la demanda se pretende cuestionar la constitucionalidad de la norma reglamentaria mencionada por esta v\u00eda procesal, cuando el mecanismo de control pertinente para ello es la acci\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad, cuya soluci\u00f3n corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. El segundo d\u00e9ficit de la demanda consiste en que existe una discordancia entre el precepto formalmente demandado, y el contenido normativo efectivamente controvertido y atacado por el accionante, pues en \u00faltimas, lo que se pretende con la acci\u00f3n de inconstitucionalidad es anular los efectos, no del art\u00edculo 75 de la Ley 1448 de 2011, sino de los art\u00edculos 69 y 70 de la Ley 160 de 1994, que son los que establecen los requisitos para poder ser adjudicatario de los bienes bald\u00edos. De este modo, el efecto jur\u00eddico material pretendido por el actor es que las personas que no satisfacen las exigencias legales para ser adjudicatarios de los bienes bald\u00edos, previstas en su mayor parte por la referida ley, lo puedan ser en aquellas hip\u00f3tesis en que abandonaron forzadamente o en que fueron despojados de los mismos como consecuencia directa o indirecta del conflicto armado.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, el peticionario ha debido demandar, no el citado precepto legal, sino directamente las normas de la Ley 160 de 1994 que fijan los presupuestos de la adjudicaci\u00f3n, lo cual, por lo dem\u00e1s, no ser\u00eda posible en virtud de la sentencia SU-235 de 201631, que estim\u00f3 razonable que el legislador limite el espectro de este mecanismo de acceso a la propiedad por razones vinculadas al inter\u00e9s general: \u201cAs\u00ed, es claro que lo que pretende el accionante con su demanda es inhabilitar los requisitos formales para la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos previstos en la Ley 160 de 1994 en los tr\u00e1mites de restituci\u00f3n de tierras, y, en consecuencia, excluir de la ley de restituci\u00f3n de tierras Ley 1448 de 2011) la regulaci\u00f3n relacionada con la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos prevista en la Ley 160 de 1994, lo que a la postre abrir\u00eda la puerta para que se posibilitara una adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos sin ning\u00fan tipo de restricci\u00f3n legal alguna y, as\u00ed, que se permitiera el derecho de restituci\u00f3n de tierra eliminando la diferencia entre aquellos ocupantes que s\u00ed cumplen los requisitos formales establecido por la ley 160 de 1994\u201d. Y esto \u00faltimo equivaldr\u00eda a validad la ilegalidad, y a equiparar la explotaci\u00f3n ilegal y legal de los terrenos de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, el Ministerio P\u00fablico sostiene que los cargos adolecen de graves deficiencias argumentativas, en la medida en que no se ponen en evidencia ni acreditan la incompatibilidad entre el contenido normativo impugnado, y los derechos a la igualdad, de acceso al sistema de justicia y a la reparaci\u00f3n integral.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como el accionante afirma que la medida legislativa discrimina a las personas que han explotado bienes bald\u00edos y fueron despojados del mismo, y que adem\u00e1s no les permite acceder al sistema judicial ni recibir una reparaci\u00f3n integral por los da\u00f1os sufridos como consecuencia del conflicto. Para demostrar la referida inconsistencia, empero, en la demanda se transcriben algunos apartes jurisprudenciales sobre el contenido y alcance del principio de igualdad y sobre el test de igualdad, as\u00ed como de algunos instrumentos internacionales derechos humanos, para luego concluir, sin ning\u00fan an\u00e1lisis, que el precepto demandado es discriminatorio. Asimismo, en la demanda se citan y transcriben apartes de sentencias de algunos juzgados de restituci\u00f3n de tierras y del Decreto 440 de 2016, pero no explica de qu\u00e9 modo estos insumos sirven para acreditar la oposici\u00f3n entre la norma legal demandada y el ordenamiento superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por otro lado, la Vista Fiscal sostiene que independientemente de la ineptitud de la demanda, el precepto impugnado no infringe ninguna de las normas constitucionales que el accionante aduce, por las siguientes razones: (i) De una parte, las pretensiones de la demanda apuntan a validar una figura con objeto il\u00edcito, como es la adjudicaci\u00f3n de bienes bald\u00edos en contrav\u00eda de la normatividad legal, y en particular, en contrav\u00eda de los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994. Y lo anterior, contrariando la propia jurisprudencia de la Corte Constitucional, a la luz de la cual, cuando la ocupaci\u00f3n del bald\u00edo se deriva de un acto il\u00edcito, \u00e9ste es inadjudicable; es as\u00ed como en la sentencia C-097 de 199632 este tribunal sostuvo que \u201csi la ocupaci\u00f3n de un bien bald\u00edo se deriva de un acto il\u00edcito, en este caso la ocupaci\u00f3n de un bien que no es adjudicable, tal hecho no subsana la ilicitud de la ocupaci\u00f3n, y es por ello que la norma acusada que ante estas situaciones \u2018no podr\u00e1 alegarse derecho para la adjudicaci\u00f3n\u2019, precepto que no lesiona mandato constitucional alguno\u201d; (ii) asimismo, el accionante pretende la asimilaci\u00f3n jur\u00eddica de dos hip\u00f3tesis f\u00e1cticas distintas, como son la ocupaci\u00f3n legal e ilegal de los terrenos bald\u00edos, atribuy\u00e9ndole a ambas la misma consecuencia o efecto jur\u00eddico, por la sola circunstancia de que en ambos casos ocurri\u00f3 un despojo o un abandono forzado como consecuencia del conflicto armado interno. Esta asimilaci\u00f3n es contraria al principio de igualdad; (iii) adem\u00e1s, el texto demandado no establece ninguna restricci\u00f3n del derecho de acceso al sistema judicial, y por el contrario, la limitaci\u00f3n aducida por el actor parece referirse a la que se desprende del art\u00edculo 1 del Decreto 440 de 2016, que proh\u00edbe la inscripci\u00f3n de los bienes bald\u00edos en un registro especial destinado a su adjudicaci\u00f3n; (iv) finalmente, el precepto acusado tampoco fija ninguna prohibici\u00f3n o limitaci\u00f3n al derecho a la reparaci\u00f3n integral de las v\u00edctimas del conflicto armado, por cuanto \u00e9sta comprende, adem\u00e1s de la restituci\u00f3n de los bienes despojados, la compensaci\u00f3n, la rehabilitaci\u00f3n, la satisfacci\u00f3n y las garant\u00edas de no repetici\u00f3n, ninguna de las cuales se encuentra prohibida en la hip\u00f3tesis f\u00e1ctica propuesta por el accionante.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n es competente para resolver la controversia planteada, en la medida en que corresponde a una acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra una prescripci\u00f3n legal, asunto que en virtud del art\u00edculo 241.4 de la Carta Pol\u00edtica, es de competencia de este tribunal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Asuntos a resolver \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, la Corte debe resolver los siguientes asuntos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, teniendo en cuenta que la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Unidad de Restituci\u00f3n de Tierras, la Presidencia de la Rep\u00fablica, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, el Ministerio de Justicia, y la Agencia Nacional para la Defensa Jur\u00eddica del Estado formularon reparos a la aptitud de la demanda, habr\u00e1 de establecerse la viabilidad del examen propuesto por el actor, determinado si en los t\u00e9rminos en que fue planteada la controversia, es susceptible de ser abordada en el escenario del control abstracto de constitucionalidad, as\u00ed como el alcance del pronunciamiento judicial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y en segundo lugar, en caso de dar una respuesta afirmativa al interrogante anterior, se establecer\u00e1 la constitucionalidad de la medida legislativa demandada, y en particular, si la regla contenida en el art\u00edculo 75 de la Ley 1448 de 2011, que supedita el derecho a la restituci\u00f3n jur\u00eddica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzosamente de las personas que explotaban predios bald\u00edos, en el marco del conflicto armado interno, a que se cumplan los requisitos de la adjudicaci\u00f3n, vulnera el principio de igualdad y los derechos de acceso al sistema judicial y a la reparaci\u00f3n integral.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Viabilidad del examen judicial \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tal como se expres\u00f3 en los ac\u00e1pites precedentes, en el auto admisorio de la demanda el magistrado sustanciador consider\u00f3 que, en principio, la controversia planteada por el demandante era susceptible de ser evaluada en el marco del control abstracto de constitucionalidad. No obstante, durante el tr\u00e1mite del proceso, tanto la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n como distintos intervinientes manifestaron que no hab\u00eda lugar a un examen de fondo por la ineptitud sustantiva de la demanda. En este orden de ideas, corresponde a este tribunal valorar los correspondientes reparos, y establecer la procedencia del examen propuesto en el escrito de acusaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta Corporaci\u00f3n ha fijado dos pautas fundamentales para valorar la aptitud de los cargos de las demandas de inconstitucionalidad, y para determinar la procedencia y alcance del escrutinio judicial33.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En primer lugar, teniendo en cuenta que la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad fue concebida en la Carta Pol\u00edtica como el mecanismo jurisdiccional por excelencia para garantizar la superioridad y la integridad de la Constituci\u00f3n dentro del sistema jur\u00eddico, esta Corporaci\u00f3n ha concluido que \u00fanicamente son susceptibles de ser valorados en esta instancia aquellas problem\u00e1ticas que apunten a poner en evidencia la incompatibilidad y la oposici\u00f3n entre las normas infra-constitucionales y el ordenamiento superior. \u00a0<\/p>\n
Esta exigencia tiene al menos tres implicaciones: (i) por un lado, las acusaciones ajenas a esta problem\u00e1tica, como aquellas que apuntan a controvertir el uso que los operadores jur\u00eddicos le han dado al precepto en escenarios espec\u00edficos, o a cuestionar la disposici\u00f3n legal a partir de argumentos de conveniencia, no est\u00e1n llamados a ser analizados en este escenario, por ser ajenos a su naturaleza; (ii) asimismo, los cargos planteados en el proceso deben dar cuenta de los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad: los preceptos de la Carta Pol\u00edtica que sirven como referente del escrutinio judicial, el contenido normativo cuestionado, y las razones plausibles de la oposici\u00f3n entre el precepto legal demandado y el ordenamiento superior; esto, en la medida en que sin la indicaci\u00f3n de los elementos b\u00e1sicos del juicio de validez, el juez constitucional carecer\u00eda de los insumos fundamentales para el efectuar el an\u00e1lisis de validez; (iii) sin perjuicio de que la individualizaci\u00f3n de estos componentes es una condici\u00f3n sine qua non del pronunciamiento judicial, la valoraci\u00f3n de los cargos planteados en el proceso debe tener un nivel razonable de flexibilidad y apertura, sin que se supedite el pronunciamiento judicial al cumplimiento de tecnicismos o formalismos ajenos a la indicaci\u00f3n somera de los componentes b\u00e1sicos del juicio de validez; de esta manera, incluso si estos elementos se encuentran dispersos o desarticulados a lo largo de la demanda, o incluso si los cargos no revisten mayor grado de sofisticaci\u00f3n o elaboraci\u00f3n, es viable el fallo judicial si la conformaci\u00f3n de los componentes medulares de la litis pueden obtenerse a partir de una revisi\u00f3n integral de los planteamientos de la demanda, de las intervenciones y del concepto del Ministerio P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, en la medida en que seg\u00fan la Carta Pol\u00edtica la decisi\u00f3n del juez constitucional debe obtenerse a partir de din\u00e1micas deliberativas abiertas, p\u00fablicas y participativas, en las que la ciudadan\u00eda, la sociedad civil organizada, la academia, las instancias estatales encargadas de la implementaci\u00f3n de la medida atacada y los sujetos potencialmente afectados con la normatividad tengan la posibilidad de exponer su punto de vista, de controvertir las aproximaciones distintas, y de suministrar al juez constitucional los elementos de juicio para que \u00e9sta efect\u00fae una valoraci\u00f3n imparcial, ponderada, reflexiva y rigurosa del precepto legal cuestionado, la Corte ha concluido que, en principio, solo son susceptibles de ser valoradas las acusaciones que han sido objeto de este debate democr\u00e1tico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de estas premisas, este tribunal ha entendido, por un lado, que en principio el juicio de constitucionalidad recae sobre las acusaciones que \u00a0se plantean en la demanda de inconstitucionalidad, y que no necesariamente se extiende a las que se introducen tard\u00edamente a lo largo del proceso judicial, salvo que por la ocurrencia de circunstancias excepcionales se logre configurar la controversia jur\u00eddica en los t\u00e9rminos descritos, como cuando todos o la mayor parte de los intervinientes \u00a0y la Procuradur\u00eda coinciden en abordar una nueva tem\u00e1tica, o las nuevas acusaciones se encuentran indisolublemente vinculadas a las planteadas originalmente en la demanda de inconstitucionalidad. Asimismo, se ha entendido que el juez constitucional no puede subsanar unilateralmente las deficiencias del proceso deliberativo, o introducir nuevas problem\u00e1ticas no analizadas a lo largo del tr\u00e1mite judicial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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1. En este marco, pasa la Corte a determinar la viabilidad del examen judicial propuesto por el actor, partiendo de los reparos que a la aptitud de la demanda formularon la Vista Fiscal y los intervinientes.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Los mencionados sujetos procesales estimaron que el escrito de acusaci\u00f3n adolec\u00eda de dos tipos de deficiencias: (i) por un lado, los cuestionamientos se habr\u00edan formulado, no contra el precepto efectivamente impugnado, sino contra el Decreto 440 de 2016, que impide inscribir los predios bald\u00edos no susceptibles de adjudicaci\u00f3n en el Registro de Tierras, y contra el art\u00edculo 76 de la Ley 1448 de 2011, que fija como presupuesto de la acci\u00f3n de restituci\u00f3n la inscripci\u00f3n del predio requerido en el citado Registro; y en este marco, el accionante ha debido demandar la primera de estas normas ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo mediante la acci\u00f3n de nulidad, y adem\u00e1s, presentar una demanda de inconstitucionalidad, no contra el art\u00edculo 75 de la Ley 1448 de 2011, sino contra el art\u00edculo 76; (ii) adicionalmente, la demanda adolecer\u00eda de serias y graves deficiencias argumentativas, ya que respecto de ninguno de los cargos el accionante indic\u00f3 el sentido de la incompatibilidad normativa, es decir, las razones de la oposici\u00f3n entre la medida legislativa atacada y los derechos a la igualdad, a la reparaci\u00f3n integral y de acceso al sistema judicial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala comparte estos planteamientos, porque considera que en el proceso judicial no se logr\u00f3 precisar el objeto de la controversia constitucional, ni se suministraron los insumos para una valoraci\u00f3n imparcial, ponderada, reflexiva y rigurosa del precepto legal demandado, tal como se explica a continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. En primer lugar, no se precis\u00f3 el contenido normativo objeto del debate. Tal como lo expresaron algunos de los intervinientes y el propio Ministerio P\u00fablico, el demandante plante\u00f3 m\u00faltiples interrogantes acerca de los derechos de las personas que, siendo v\u00edctimas del conflicto armado, fueron despojadas o tuvieron que abandonar predios bald\u00edos no susceptibles de ser adjudicados que ven\u00edan explotando econ\u00f3micamente, y algunos de los reparos planteados en este contexto, involucran prescripciones distintas de la contenida en el art\u00edculo 75 de la Ley 1448 de 2011. De este modo, aunque formalmente el accionante demand\u00f3 la citada norma, que supedita el derecho a la restituci\u00f3n a que el predio objeto del despojo o del abandono forzado sea susceptible de adjudicaci\u00f3n, a lo largo de la demanda las objeciones se plantearon frente a contenidos normativos distintos, como los que se encuentran en el Decreto 440 de 2016 o en los art\u00edculos 72 y 76 de la Ley 1448 de 2011.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Y al entremezclar indistintamente en la demanda todos estos debates que son afines pero independientes entre s\u00ed, a lo largo del proceso constitucional se terminaron analizando cuestiones ajenas a la validez del art\u00edculo 75 de la citada ley. As\u00ed por ejemplo, se estudi\u00f3 ampliamente si en la hip\u00f3tesis propuesta, las v\u00edctimas del conflicto deb\u00edan tener derecho a que se les restituya un predio equivalente, o a recibir como compensaci\u00f3n el valor del mismo. Tambi\u00e9n se estudi\u00f3 si era viable la inscripci\u00f3n de los predios en el Registro de Tierras, si la regla que limita el registro es v\u00e1lida, si la inscripci\u00f3n es condici\u00f3n de procedibilidad de la acci\u00f3n de restituci\u00f3n, si esta exigencia es v\u00e1lida, el alcance de las competencias de las instancias administrativas y judiciales para evaluar la situaci\u00f3n jur\u00eddica del predio reclamado y para rechazar o dar tr\u00e1mite a los requerimientos de restituci\u00f3n, y la validez de la definici\u00f3n \u201cocupante\u201d contenida en el Decreto 1071 de 2015.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Todos estos asuntos se encuentran regulados en otras disposiciones no demandadas, e incluso en otras normatividades de rango infra-legal, por lo cual, la acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 75 de la Ley 1448 de 2011 no ser\u00eda el escenario para debatir estas problem\u00e1ticas, y adem\u00e1s, muchas de las consideraciones de la demanda y de los planteados a lo largo del proceso, servir\u00edan, no para controvertir el precepto efectivamente impugnado, sino las otras prescripciones jur\u00eddicas, como las contenidas en el Decreto 440 de 2016, en el Decreto 1071 de 2015, y en los art\u00edculos 72 y 76 de la Ley 1448 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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1. No obstante ello, la Corte podr\u00eda evitar un fallo inhibitorio y reconfigurar el debate, circunscribiendo la controversia al an\u00e1lisis de la regla contenida en el art\u00edculo 75 de la Ley 1448 de 2011, y aislando los debates conexos planteados en el proceso judicial: si las personas que son despojadas o que abandonan forzadamente bienes bald\u00edos no susceptibles de adjudicaci\u00f3n tienen derecho a que se les restituya un predio equivalente o a que en su defecto se les entregue el valor comercial del mismo, si los referidos bienes pueden ser inscritos en el Registro Nacional de Tierras, o si son las instancias administrativas o las jurisdiccionales las llamadas a calificar la adjudicabilidad del inmueble. Es decir, en principio el d\u00e9ficit de la demanda podr\u00eda ser superado si se a\u00edslan los debates conexos planteados en el proceso judicial.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, ni a\u00fan en este escenario ser\u00eda posible adelantar el escrutinio judicial propuesto por el actor, porque tampoco se precis\u00f3 el alcance de la pretensi\u00f3n de la demanda de inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En efecto, el accionante sostiene que la exigencia de que se cumplan los requisitos de la adjudicaci\u00f3n de bienes bald\u00edos para que los mismos puedan ser restituidos a quienes debieron abandonarlos o respecto de los cuales fueron despojados en el marco del conflicto armado, es inconstitucional. Esta referencia gen\u00e9rica a los requisitos para la adjudicaci\u00f3n de bienes bald\u00edos parece aludir tanto a las exigencias subjetivas relativas a las condiciones de quien pretende adquirir el inmueble, como por ejemplo, que el interesado no debe ser propietario de ning\u00fan otro predio rural (art. 72 de la Ley 160 de 1994), que su patrimonio no debe ser superior a los 1000 salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes (art. 71 de la Ley 160 de 1994), o que ha debido explotar econ\u00f3micamente el bien por al menos 5 a\u00f1os, como a las condiciones objetivas del predio bald\u00edo pretendido, como por ejemplo, que no haga parte de un parque nacional natural o de una reserva forestal.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En este sentido, el accionante sostiene que \u201cel art\u00edculo 75 de la Ley 1148 de 2011 determina qui\u00e9nes son las personas tienen derecho a los beneficios de la restituci\u00f3n de tierras, limitando la poblaci\u00f3n a las v\u00edctimas que al momento de los hechos de violencia tuviesen la condici\u00f3n de propietarios, poseedores y explotadores de bald\u00edos, estos \u00faltimos adem\u00e1s, deben haber ejercido ocupaci\u00f3n sobre bienes `cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicaci\u00f3n\u2019. Es decir, que las personas que fueron despojadas o que tuvieron que abandonar sus predios en el marco del conflicto armado y que no cumplan los requisitos para ser adjudicatarios o beneficiarios de la ley, son tratados con desigualdad y discriminaci\u00f3n de manera injustificada, pues no podr\u00e1n acceder a ninguna medida de reparaci\u00f3n vinculada al precio (ni siquiera la compensaci\u00f3n); ello sin importar que ejercieron explotaci\u00f3n del bald\u00edo por un t\u00e9rmino de tiempo, que sufrieron un da\u00f1o y que los hechos se enmarcan en el conflicto armado interno que originaron el mismo, ocurrieron despu\u00e9s de enero de 1991\u201d (subrayado por fuera de texto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, la pretensi\u00f3n del accionante es que a las personas que explotaban un predio bald\u00edo del que fueron despojados o que debieron abandonar en el marco del conflicto armado, se les reconozca el derecho a que dicho inmueble les sea restituido, independientemente de que no hayan satisfecho los requisitos para ser adjudicatarios del bien bald\u00edo, cualquiera que \u00e9stos sean.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, en algunos apartes de la demanda de inconstitucionalidad, los reparos se proponen exclusivamente frente a la exigencia de que el predio reclamado sea susceptible de adjudicaci\u00f3n, y no frente a los requisitos subjetivos del ocupante o frente a la exigencia de la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica durante al menos 5 a\u00f1os. En este sentido, el demandante sostiene que lo que resulta inconstitucional es que cuando la ocupaci\u00f3n se produjo en un predio que por distintas razones no tiene vocaci\u00f3n agropecuaria o que hace parte de un \u00e1rea protegida por razones ambientales (hace parte del Sistema de Parques Nacionales Naturales o de una Reserva Forestal), la persona que ha sido despojada del mismo no tenga derecho a la restituci\u00f3n, pese a que efectivamente explot\u00f3 el predio y sufri\u00f3 un da\u00f1o real y efectivo. Bajo esta lectura, la pretensi\u00f3n del actor es que el derecho a la restituci\u00f3n se extienda tambi\u00e9n a los predios bald\u00edos no susceptibles de adjudicaci\u00f3n, pero sin perjuicio de que se tengan que cumplir las dem\u00e1s exigencias previstas en la Ley 160 de 1994 y la normatividad concordante. \u00a0<\/p>\n
De este modo, surge el interrogante sobre si los cuestionamientos versan exclusivamente sobre la adjudicabilidad del predio, o sobre todos los requisitos establecidos en la legislaci\u00f3n para adquirir la propiedad sobre un terreno bald\u00edo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ambig\u00fcedad de la demanda se proyect\u00f3 a lo largo del proceso constitucional, pues como consecuencia del d\u00e9ficit en los planteamientos del accionante, no hubo un entendimiento un\u00edvoco del problema jur\u00eddico a resolver. El Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y la Procuradur\u00eda General, por ejemplo, entendieron que el accionante pretend\u00eda que las v\u00edctimas del conflicto armado que hubieren sido despojados o hubieren sido obligados a abandonar un predio bald\u00edo, quedaran exonerados de cumplir las exigencias previstas en la Ley 160 de 1994 y normas concordantes, incluyendo las relativas a la carencia de otras propiedades de predios rurales o a la cuant\u00eda de su patrimonio. Y a partir de esta base concluyeron que la pretensi\u00f3n del actor ten\u00eda como efecto la desarticulaci\u00f3n de la pol\u00edtica agraria en el pa\u00eds. Por el contrario, la Unidad de Restituci\u00f3n de Tierras y la Agencia para la Defensa Jur\u00eddica del Estado asumieron que el debate se centraba en la aptitud de los predios bald\u00edos para ser apropiados, y sobre esta base argumentaron que las restricciones a la adjudicaci\u00f3n en esta materia obedecen a razones ambientales y sociales de gran calado, y que, por tanto, ni aun trat\u00e1ndose de v\u00edctimas del conflicto armado, resultaba constitucionalmente admisible prescindir de las citadas restricciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede advertirse, aunque formalmente el demandante, los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico se refirieron a la constitucionalidad del art\u00edculo 75 de la Ley 160 de 1994, en realidad no se logr\u00f3 estructurar el proceso deliberativo que debe anteceder el juicio de constitucionalidad, pues los sujetos procesales debatieron sobre problem\u00e1ticas materialmente distintas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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1. Algo semejante ocurre con el debate en torno al alcance del derecho de restituci\u00f3n pretendido por el accionante.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como en algunos apartes de la demanda, el actor sostiene que en la hip\u00f3tesis f\u00e1ctica planteada, las v\u00edctimas del conflicto tienen derecho a que se les restituya el mismo inmueble que perdieron, porque en eso consiste precisamente la restituci\u00f3n. Partiendo de esta lectura, la controversia se centr\u00f3 para la mayor parte de los intervinientes en si los bienes que carecen de vocaci\u00f3n agropecuaria o que son calificados por la Constituci\u00f3n o la legislaci\u00f3n como bienes inalienables, inembargables o imprescriptibles, pueden ser restituidos a las v\u00edctimas del conflicto armado. La Agencia Nacional para la Defensa Jur\u00eddica el Estado y la Unidad de Restituci\u00f3n de Tierras, por ejemplo, argumentaron que esta pretensi\u00f3n del accionante era insostenible porque la protecci\u00f3n de estos territorios se derivaba de normas imperativas y de orden p\u00fablico, e incluso de naturaleza constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, en el mismo escrito de acusaci\u00f3n el accionante, efectu\u00f3 una aproximaci\u00f3n distinta al problema, planteando que la inconstitucionalidad no deriva tanto de la imposibilidad jur\u00eddica de restituir el mismo bien que en virtud de la Constituci\u00f3n o la Ley no puede ser objeto de apropiaci\u00f3n particular, como de la imposibilidad de que a la v\u00edctima le sea restituido otro predio equivalente, o de que se le cancele su valor a modo de compensaci\u00f3n, prestaciones que, a la luz del art\u00edculo 72 de la Ley 1448 de 2011, hacen parte del derecho a la restituci\u00f3n y que \u00a0deben ser reclamadas mediante las denominadas \u201cacciones de restituci\u00f3n de los despojados\u201d. Es en este contexto que cobran sentido las alusiones del demandante al Decreto 440 de 2016, pues a juicio del actor, como en esta normatividad se proh\u00edbe inscribir predios no adjudicables en el Registro de Tierras, y como a su turno este registro es condici\u00f3n para la procedibilidad de las acciones para la restituci\u00f3n del mismo bien objeto del despojo o abandono forzado, de otro equivalente, o para la compensaci\u00f3n por el valor del predio perdido, la prescripci\u00f3n reglamentaria terminar\u00eda por anular el derecho de acceso al sistema judicial y el derecho a la reparaci\u00f3n en general.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta fue la lectura que hicieron del problema la Direcci\u00f3n de Parques Naturales y el Observatorio de Restituci\u00f3n y Regulaci\u00f3n de Derechos de Propiedad Agraria. Para estos intervinientes el interrogante no es si los despojados tienen derecho a que se les restituya un bien que por ley es inadjudicable, respuesta se da por descontada, sino si tienen derecho a que se les entregue un predio equivalente o se les pague su valor. El esfuerzo argumentativo de estos intervinientes est\u00e1 dirigido a resolver este interrogante espec\u00edfico, y no el que fue abordado por los dem\u00e1s intervinientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Nuevamente, al no precisarse el objeto de la controversia jur\u00eddica, no se logr\u00f3 concretar el proceso deliberativo que proporciona al juez constitucional los insumos para el escrutinio judicial, pues los sujetos procesales discutieron sobre interrogantes distintos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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1. El d\u00e9ficit anterior se proyect\u00f3 tambi\u00e9n en la formulaci\u00f3n de las acusaciones de la demanda, pues al no quedar claro qu\u00e9 regla espec\u00edfica se estaba objetando ni qu\u00e9 se pretend\u00eda con la intervenci\u00f3n judicial, no se lograron precisar las razones de la presunta incompatibilidad entre la legislaci\u00f3n y el ordenamiento superior.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. Con respecto a los cargos por la presunta transgresi\u00f3n del derecho de acceso al sistema judicial, el actor sostuvo que en virtud de la limitaci\u00f3n legal, las v\u00edctimas del conflicto armado que hubieren sido despojadas o que hubieren tenido que abandonar los predios bald\u00edos no adjudicables que ocupaban, no pod\u00edan acceder al sistema judicial para reclamar por esta v\u00eda la reparaci\u00f3n integral. Sin embargo, el peticionario no indic\u00f3 los mecanismos jurisdiccionales que quedaron vetados en virtud de la prescripci\u00f3n demandada, ni las razones por las que la norma legal, que en principio es de orden sustancial, impone indirectamente una restricci\u00f3n de orden procesal que impide a este n\u00facleo de personas reclamar por v\u00eda judicial sus derechos fundamentales.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Aunque a lo largo del proceso algunos de los intervinientes pretendieron aclarar la postura del demandante, explicando que en virtud del Decreto 440 de 2016, los bienes bald\u00edos no adjudicables no pueden ser inscritos en el Registro Nacional de Tierras, \u00a0y que como a su turno, en virtud del art\u00edculo 76 de la Ley 1448 de 2011 esta inscripci\u00f3n es condici\u00f3n de procedibilidad de la acci\u00f3n de restituci\u00f3n, con la nueva normatividad se hab\u00eda impuesto una restricci\u00f3n de acceso al sistema judicial para las v\u00edctimas del conflicto armado en Colombia que hubieren sido despojadas o que hubieren tenido que abandonar forzadamente predios bald\u00edos no susceptibles de adjudicaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, esta explicaci\u00f3n proporcionada a lo largo del proceso no subsan\u00f3 la deficiencia anotada, pues la restricci\u00f3n de acceso al sistema judicial provendr\u00eda, no del art\u00edculo 75 de la Ley 1448 de 2011, sino del Decreto 440 de 2016, articulado con el art\u00edculo 76 de la misma ley, por lo cual, dado caso, ha debido plantearse la demanda de inconstitucionalidad o la demanda de nulidad frente a dicha normativa y no frente al precepto efectivamente acusado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, como en el demandante no defini\u00f3 con respecto a qu\u00e9 derechos espec\u00edficamente se alegaba la imposibilidad de acceder al sistema de administraci\u00f3n de justicia, los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico arribaron a conclusiones distintas sobre los cargos planteados por el actor, pero porque abordaron interrogantes diferentes. Quienes entendieron que el derecho a reclamar era el derecho a la reparaci\u00f3n integral en general, concluyeron que \u00e9ste no se vulneraba, porque las v\u00edctimas del conflicto armado que fueron despojadas de los bienes bald\u00edos no adjudicables cuentan con un amplio repertorio de v\u00edas procesales para solicitar la reparaci\u00f3n, entre ellas la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, el proceso penal en cuyo marco se puede solicitar la reparaci\u00f3n integral, o el tr\u00e1mite para la obtener la indemnizaci\u00f3n administrativa a la que alude la misma Ley 1448 de 2011. Otros intervinientes, por el contrario, asumen que el debate sobre el acceso a la justicia debe enmarcarse dentro del derecho espec\u00edfico a la restituci\u00f3n de las tierras, y en este contexto, algunos de ellos concluyeron que efectivamente se presentaba una restricci\u00f3n de acceso al sistema judicial, porque la denominada acci\u00f3n de restituci\u00f3n tiene como presupuesto la inscripci\u00f3n del bien reclamado en el Registro Nacional de Tierras 8art. 76 de la Ley 1448 de 2011), y seg\u00fan el Decreto 440 de 2016 ello no es posible para bienes no susceptibles de adjudicaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, el cargo planteado en la demanda de inconstitucionalidad por la presunta vulneraci\u00f3n del derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia no pueden ser valorado en este escenario, ya que los reparos se dirigen contra contenidos normativos distintos del art\u00edculo 75 de la Ley 1448 de 2011, no se lograron concretar las v\u00edas procesales que no puedan ser utilizadas en virtud del precepto acusado en la hip\u00f3tesis planteada por el actor, y por lo anterior, no se logr\u00f3 concretar el debate jur\u00eddico entre el accionante, los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Con respecto a las acusaciones por la presunta infracci\u00f3n del derecho a la igualdad, se presenta un d\u00e9ficit semejante que no pudo ser subsanado a lo largo del proceso constitucional, pues el accionante no indic\u00f3 las razones por las cuales se configur\u00f3 un trato discriminatorio para las personas que fueron despojadas o que abandonaron forzadamente un bien bald\u00edo no adjudicable.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como el accionante no indic\u00f3 los grupos de personas entre los cuales se introdujo una diferenciaci\u00f3n normativa inaceptable, sino que \u00fanicamente afirm\u00f3 el derecho de las personas que ocuparon un bien bald\u00edo no adjudicable, y cuya tenencia fue interrumpida en el marco del conflicto armado, a que les sea garantizada la restituci\u00f3n del referido predio. No se indic\u00f3, por ejemplo, si la diferenciaci\u00f3n que a su juicio resulta inaceptable era entre los ocupantes de bienes bald\u00edos adjudicables o los ocupantes de bienes bald\u00edos no adjudicables, o si el trato diferenciado injustificado se presentaba entre los ocupantes de bienes bald\u00edos en general, y aquellos que, habi\u00e9ndolo sido, perdieron la tenencia en el marco del conflicto armado. Esta individualizaci\u00f3n resultaba indispensable para estructurar el juicio de igualdad, pues la discriminaci\u00f3n supone siempre, o que el ordenamiento introduce un trato diferenciado entre hip\u00f3tesis f\u00e1cticas que requer\u00edan un trato igualitario, o que el sistema jur\u00eddico asimile dos hip\u00f3tesis f\u00e1cticas que requer\u00edan de un tratamiento dis\u00edmil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, el accionante dio por supuesto aquello que justamente requer\u00eda de una explicaci\u00f3n ulterior, pues omiti\u00f3 indicar las razones por las que el presunto trato diferenciado se encuentra injustificado a la luz del principio de igualdad y de la prohibici\u00f3n de discriminaci\u00f3n. El actor deb\u00eda explicar, por ejemplo, en qu\u00e9 sentido la circunstancia la circunstancia de haber sido v\u00edctima del conflicto armado hace prescindibles los requisitos para la adjudicaci\u00f3n de predios bald\u00edos previstos en la Ley 160 de 1994, indicando cu\u00e1les son estas exigencias, cu\u00e1l es su sentido y alcance, y las razones por las cuales deb\u00edan inaplicarse en la hip\u00f3tesis f\u00e1ctica propuesta. Este tipo de an\u00e1lisis no se encuentra en la demanda de inconstitucionalidad, y tampoco fue abordada por los intervinientes; tan solo de manera tangencial algunos de ellos pretendieron subsanar las deficiencias argumentativas de la demanda, sosteniendo que los principios de buena y de confianza leg\u00edtima, unida a la vulnerabilidad de las v\u00edctimas del conflicto armado, hac\u00edan necesario reconocer su derecho a la restituci\u00f3n de los bienes bald\u00edos, incluso cuando no se hubiesen satisfecho los requisitos previstos en la Ley 160 de 1994 para su adjudicaci\u00f3n. Esta l\u00ednea argumentativa, sin embargo, no hace las veces de un test de igualad, por lo cual, persiste la inexistencia de cargos por la presunta infracci\u00f3n del art\u00edculo 13 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, con respecto a los cargos por el presunto desconocimiento del derecho a la reparaci\u00f3n de las v\u00edctimas del conflicto armado, el accionante sostiene que la restituci\u00f3n constituye el mecanismo de reparaci\u00f3n por excelencia, y que por tanto, la limitaci\u00f3n prevista para los ocupantes de predios bald\u00edos no adjudicables, cercena de modo indebido el derecho a la reparaci\u00f3n integral.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Esta l\u00ednea argumentativa, sin embargo, no logra explicar ni dar cuenta la incompatibilidad normativa alegada, porque se pasaron por alto dos circunstancias relevantes: (i) primero, que la reparaci\u00f3n integral comprende, seg\u00fan los \u201cPrincipios y directrices b\u00e1sicas sobre el derecho de las v\u00edctimas de violaciones de las normas internaciones de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones\u201d34, adem\u00e1s de la restituci\u00f3n, la compensaci\u00f3n, la rehabilitaci\u00f3n, la satisfacci\u00f3n y las garant\u00edas de no repetici\u00f3n; (ii) segundo, que la restituci\u00f3n apunta a devolver a la v\u00edctima al estado anterior a la violaci\u00f3n de sus derechos fundamentales, y que en la hip\u00f3tesis propuesta por el actor, la adquisici\u00f3n del predio bald\u00edo no adjudicable, era jur\u00eddicamente inviable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es a partir de este marco anal\u00edtico que el accionante deb\u00eda estructurar la acusaci\u00f3n por la infracci\u00f3n a este derecho, explicando c\u00f3mo en el supuesto f\u00e1ctico propuesto, las dem\u00e1s modalidades de reparaci\u00f3n resultaban insuficientes para satisfacer los est\u00e1ndares constitucionales del citado derecho, y de qu\u00e9 modo el deber del Estado de retornar las v\u00edctimas al estado de cosas anterior al despojo o al abandono forzado de los bienes, implica restituirles jur\u00eddica y materialmente un bien respecto del cual no era viable la pretensi\u00f3n de adjudicaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ni en la demanda de inconstitucionalidad ni en las intervenciones posteriores se proporcionaron estas explicaciones, por lo cual, nuevamente, el examen de este cargo es inviable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De este modo, como no se logr\u00f3 configurar la controversia judicial porque no se individualizaron sus elementos estructurales, a saber, el contenido normativo objetado, las razones de la incompatibilidad entre \u00e9ste y el ordenamiento superior, y la pretensi\u00f3n de la acci\u00f3n, y como esta indeterminaci\u00f3n provoc\u00f3 un desencuentro entre el demandante, los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico que impidi\u00f3 que se configuraci\u00f3n el proceso deliberativo \u00a0que debe anteceder y servir como insumo b\u00e1sico de an\u00e1lisis al juicio de constitucionalidad, no es posible adelantar el escrutinio judicial propuesto por el actor.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
DECLARARSE INHIBIDA de pronunciarse sobre la expresi\u00f3n \u201ccuya propiedad se pretende adquirir por adjudicaci\u00f3n\u201d contenida en el art\u00edculo 75 de la Ley 1448 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
AQUILES IGNACIO ARRIETA G\u00d3MEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0<\/p>\n
HERN\u00c1N CORREA CARDOZO \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0<\/p>\n
JOSE ANTONIO CEPEDA AMAR\u00cdS \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA MEND\u00c9Z \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 \u00a0En este sentido, en la demanda se cita la sentencia del Juez Primero Civil del Circuito Especializado en Restituci\u00f3n de Tierras de Villavicencio, del d\u00eda 13 de noviembre de 2014, rad. 50001312100120140005000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 \u00a0El accionante cita dos ejemplos de fallos judiciales: por un lado, la sentencia del juzgado segundo civil del circuito especializado en restituci\u00f3n de tierras de Villavicencio del 22 de abril de 2014, en la que se habr\u00eda ordenado la restituci\u00f3n de un predio ubicado en un distrito de manejo integrado, es decir, en un \u00e1rea protegida ambientalmente; y por otro, y por otro lado, la sentencia del juez primero civil del circuito especializado en restituci\u00f3n de tierras de Villavicencio del 13 de noviembre de 2014, en la que se habr\u00eda adoptado la l\u00ednea contraria. \u00a0<\/p>\n
3 \u00a0Como pretensi\u00f3n principal. \u00a0<\/p>\n
4 \u00a0Como pretensi\u00f3n principal. \u00a0<\/p>\n
5 \u00a0Como pretensi\u00f3n principal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 \u00a0Como pretensi\u00f3n principal. \u00a0<\/p>\n
7 \u00a0Como pretensi\u00f3n principal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 \u00a0Como pretensi\u00f3n principal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 \u00a0M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 \u00a0Argumento del Ministerio de Justicia y del Derecho. \u00a0<\/p>\n
12 \u00a0M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0<\/p>\n
13 \u00a0Como pretensi\u00f3n subsidiaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 \u00a0Como pretensi\u00f3n subsidiaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 \u00a0Como pretensi\u00f3n \u00fanica. \u00a0<\/p>\n
16 \u00a0Como pretensi\u00f3n subsidiaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 \u00a0Como pretensi\u00f3n \u00fanica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 \u00a0Como pretensi\u00f3n \u00fanica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 \u00a0Como pretensi\u00f3n subsidiaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 \u00a0Como pretensi\u00f3n \u00fanica. \u00a0<\/p>\n
21 \u00a0Como pretensi\u00f3n subsidiaria. \u00a0<\/p>\n
22 \u00a0Planteamiento de la Agencia Nacional de Tierras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 \u00a0Intervenci\u00f3n de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 En este sentido, se encuentran las siguientes categor\u00edas de zonas protegidas: (i) las del Sistema de Parques Nacionales Naturales, dentro de las que se encuentran los Parques Naturales, las Reservas Naturales, las \u00c1reas Naturales \u00danicas, los Santuarios de Flora, los Santuarios de Fauna, y las V\u00edas Parque, declaras por el Ministerio del Medio Ambiente. Estas zonas son inalienables, inembargables, imprescriptibles e inadjudicables en virtud del art\u00edculo 63 superior, y en las mismas se encuentra prohibida la caza, la pesca, las actividades agropecuarias, industriales, agr\u00edcolas y ganaderas, mineras y petroleras, entre otras; (ii) las Reservas Forestales Protectoras tanto del nivel nacional como del nivel regional, declaradas por el Ministerio del Medio Ambiente y por las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, seg\u00fan el caso, y que igualmente son inadjudicables; (iii) los Parques Naturales Regionales as\u00ed declarados por las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, y que igualmente son inalienables, inembargables e imprescriptibles, y en las cuales se encuentran prohibidas las actividades mineras; (iii) los Distritos de Manejo Integrado, tanto del nivel nacional como del nivel local, declarados por el Ministerio del Medio Ambiente y por las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales seg\u00fan el caso, y que no se encuentran sometidas a las restricciones anteriores, pero de las cuales debe hacerse un uso sostenible, orientado a su preservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n, conocimiento y disfrute, con actividades econ\u00f3micas controladas; (iv) los Distritos de Conservaci\u00f3n de Suelos, declarados por las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, y en las que \u00fanicamente se pueden desarrollar actividades que permitan la recuperaci\u00f3n de los suelos alterados o degradados o la prevenci\u00f3n de fen\u00f3menos naturales adversos; (v) las \u00c1reas de Recreaci\u00f3n, del nivel regional y declaradas por las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, y en las que se deben realizar \u00fanicamente actividades de restauraci\u00f3n, usos sostenible, conocimiento, recreaci\u00f3n, deporte y disfrute (vi) las Reservas Naturales de la Sociedad Civil, que tienen un car\u00e1cter privado, determinado por el propietario del respectivo previo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 \u00a0Planteamiento del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 \u00a0Planteamiento del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 \u00a0M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 \u00a0Seg\u00fan auto del 17 de septiembre de 2013, dentro del proceso 2012-00537, C.P. Jaime Orlando Santofimio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 \u00a0Seg\u00fan tesis sostenida por el Consejo de Estado en el proceso 2010-00762 de la Secci\u00f3n Tercera de dicha Corporaci\u00f3n, C.P. Enrique Gil Botero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 \u00a0M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31 \u00a0M.P. Gloria Stella Ort\u00edz Delgado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32 \u00a0M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
33 \u00a0Sobre los criterios para valorar la aptitud de la demanda de inconstitucionalidad y para determinar la procedencia y el alcance el juicio de constitucional cfr. las sentencias C-017 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez), C-647 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez), C-728 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez) y C-017 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 \u00a0Resoluci\u00f3n 2005\/35 de la Comisi\u00f3n de Derechos Humanos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-249\/17 \u00a0 MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Inhibici\u00f3n para decidir de fondo respecto de expresi\u00f3n \u201ccuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicaci\u00f3n\u201d contenida en norma sobre titulares del derecho de restituci\u00f3n\u00a0 \u00a0 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Elementos estructurales del juicio de validez \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[116],"tags":[],"class_list":["post-25110","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2017"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25110","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=25110"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25110\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=25110"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=25110"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=25110"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}