\u00a0 \u00a0 Sentencia C-283\/17 \u00a0<\/p>\n
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Desconocimiento de reserva de ley estatutaria en norma sobre requisito de procedibilidad de acci\u00f3n de nulidad electoral el haber sometido previamente el vicio ante autoridad electoral\/CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Funcionamiento de la reclamaci\u00f3n previa como requisito para acceder a la justicia contenida en norma acusada, resulta inconstitucional \u00a0<\/p>\n
Le correspondi\u00f3 a la Corte Constitucional resolver los siguientes problemas jur\u00eddicos: (i) \u00bfEl numeral 6 del art\u00edculo 161 de la Ley 1437 desconoce la reserva de ley estatutaria prevista en el literal c) del art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en lo relativo a las funciones electorales, al tratarse de una ley ordinaria y disponer que cuando se invoquen las causales 3 y 4 del art\u00edculo 275 de la misma ley, es requisito de previo para poder demandar la elecci\u00f3n, el haber sido sometido el asunto a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente, antes de la declaratoria de la elecci\u00f3n, por cualquier persona? (ii) \u00bfLa carga de someter la situaci\u00f3n que podr\u00eda constituir un vicio de la elecci\u00f3n al examen de la autoridad administrativa electoral competente, de manera previa a la presentaci\u00f3n de la demanda, constituye un obst\u00e1culo inconstitucional al acceso a la justicia, en cuanto resulta ser de imposible cumplimiento?. Para responder a estos problemas jur\u00eddicos, la Corte analiz\u00f3, por una parte, el contenido y la extensi\u00f3n de la reserva de ley estatutaria en lo relativo a la funci\u00f3n electoral y, por otra parte, la constitucionalidad de las condiciones y cargas para el acceso a la justicia. La Sala plena concluy\u00f3 que la norma acusada contenida en la Ley 1437 de 2011 regul\u00f3 competencias en materia de escrutinios diferentes a las previstas en el C\u00f3digo Electoral y, por consiguiente, desconoce la reserva de ley estatutaria, por cuanto adiciona causales de reclamaci\u00f3n susceptible de ser presentadas durante el escrutinio a cargo de las autoridades electorales. (\u2026) Igualmente, precis\u00f3 que, de acuerdo con la normatividad vigente, a parte de la inconstitucionalidad derivada del desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, el funcionamiento de la reclamaci\u00f3n previa como requisito para acceder a la justicia resulta inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por formulaci\u00f3n de un cargo diferente \u00a0<\/p>\n
FUNCION ELECTORAL-Reserva de ley estatutaria \u00a0<\/p>\n
FUNCIONES ELECTORALES-Definici\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE FUNCION ELECTORAL-Alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE FUNCION ELECTORAL-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY ESTATUTARIA-Contenido y alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN FUNCIONES ELECTORALES-Alcance de la regulaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Requisito de procedibilidad de acci\u00f3n de nulidad electoral el haber sometido previamente el vicio ante autoridad electoral, constituye regulaci\u00f3n indirecta de reclamaciones dentro del escrutinio \u00a0<\/p>\n
ACCESO A LA JUSTICIA-Condiciones y cargas\/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Margen de configuraci\u00f3n legislativa\/DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA JUSTICIA-No solo implica que las condiciones y cargas sean previstas por el legislador, sino que \u00e9stas sean realizables y proporcionadas y que exista certeza respecto de la manera de cumplirlas\/CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE DESARROLLO DE REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD PREVISTO EN ARTICULO 237 DE LA CONSTITUCION POLITICA-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
El derecho fundamental de acceso a la justicia no s\u00f3lo implica que las condiciones y cargas sean previstas por el legislador, sino que \u00e9stas sean realizables, razonables y proporcionadas y que exista certeza respecto de la manera de cumplirlas, de suerte que el no cumplimiento dependa exclusivamente de la voluntad consciente del justiciable, o de su falta de cuidado o diligencia, mas no de la ausencia de claridad o de la complejidad del sistema. Las cargas confusas o excesivamente dif\u00edciles para el acceso a la justicia, que impiden que incluso la persona medianamente diligente est\u00e9 en capacidad de cumplirlas para poder acceder a la justicia, resultan a todas luces inconstitucionales. Esto quiere decir que (i) el legislador tiene competencia para desarrollar el requisito de procedibilidad previsto en el art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Sin embargo, su competencia se encuentra doblemente limitada: por una parte, (ii) la regulaci\u00f3n concreta de dicho requisito de procedibilidad debe realizarse mediante una ley estatutaria al regular una materia relativa la funci\u00f3n electoral, por otra, (ii) la configuraci\u00f3n normativa concreta de las condiciones para el cumplimiento de dicha carga procesal extrajudicial, debe ser objetiva y clara para los justiciables, de tal suerte que en su articulaci\u00f3n con los procedimientos de votaci\u00f3n, escrutinio y declaraci\u00f3n de la elecci\u00f3n, existan las oportunidades claramente establecidas para cumplir adecuadamente este requisito previo para demandar la nulidad de la correspondiente elecci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expediente: D-11676 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 6 del art\u00edculo 161 de la Ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
Actor: Alfredo Beltr\u00e1n Sierra \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., tres (03) de mayo de dos mil diecisiete (2017) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n, una vez cumplidos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
Mediante providencia del 7 de octubre de 2016, el Magistrado sustanciador dispuso: admitir la demanda contra la norma en menci\u00f3n, al constatar que, respecto de estos cargos, se reun\u00edan los requisitos exigidos por el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991; correr traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n, a fin de que emitiera su concepto en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 242.2 y 278.5 de la Constituci\u00f3n; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y comunicar, de acuerdo con el art\u00edculo 11 del Decreto 2067 de 1991, la iniciaci\u00f3n del mismo al Presidente de la Rep\u00fablica, para los fines previstos en el art\u00edculo 244 de la Carta, as\u00ed como al Presidente del Congreso y al Ministro de Justicia y del Derecho. \u00a0<\/p>\n
Se invit\u00f3 a participar en el presente juicio al Ministerio del Interior, a la Defensor\u00eda del Pueblo, a la Polic\u00eda Nacional, a la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1, a la Alcald\u00eda de Medell\u00edn, a la Alcald\u00eda de Barranquilla, a la \u00a0Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario, a la facultad de derecho de la Universidad de la Sabana, a la Facultad de Ciencias Jur\u00eddicas de la Universidad Javeriana, a la facultad de derecho de la Universidad Libre, a la Facultad de Ciencias Jur\u00eddicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca, a la Facultad de Derecho, Ciencia Pol\u00edtica y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte, a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la presente demanda. \u00a0<\/p>\n
A. NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
El siguiente es el texto del numeral 6 del art\u00edculo 161 de la Ley 1437 de 2011, de acuerdo con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011. Se resaltan los apartes demandados: \u00a0<\/p>\n
LEY 1437 DE 2011 \u00a0<\/p>\n
(enero 18) \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0<\/p>\n
Por la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentaci\u00f3n de la demanda se someter\u00e1 al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
6. Cuando se invoquen como causales de nulidad del acto de elecci\u00f3n por voto popular aquellas contenidas en los numerales 3 y 4 del art\u00edculo 275 de este C\u00f3digo, es requisito de procedibilidad haber sido sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elecci\u00f3n a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente.\u201d. \u00a0<\/p>\n
B. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Solicita el actor que se declare la inconstitucionalidad del numeral 6\u00ba de la Ley 1437 de 2011, toda vez que la materia objeto de regulaci\u00f3n requiere de un desarrollo mediante ley estatutaria, como lo exige la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en el art. 152 literal c), en cuanto su contenido se refiere a una t\u00edpica funci\u00f3n electoral. Por lo tanto, manifiesta el demandante que mientras la mencionada ley no se expida, no es posible al juez electoral exigir la satisfacci\u00f3n de tales requisitos de procedibilidad a cumplirse ante la autoridad administrativa encargada de realizar el procedimiento de escrutinio y declaraci\u00f3n de las elecciones de car\u00e1cter popular. En su concepto, es a la ley estatutaria a la que compete determinar cu\u00e1les son las irregularidades en el proceso de votaci\u00f3n y en el escrutinio que pueden ser objeto de conocimiento de la autoridad administrativa electoral, para luego precisar las causales de nulidad electoral que han de requerir el cumplimiento de dicho requisito para poder acceder a la justicia administrativa. El demandante aclara, no obstante, que el objeto de la demanda no es cuestionar este requisito como tal, pues es un requerimiento de orden constitucional, que debe cumplirse, sino la determinaci\u00f3n mediante una ley ordinaria de las hip\u00f3tesis en las que el juez electoral lo debe exigir como un requisito para la admisi\u00f3n de la demanda de nulidad electoral. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que esta Corte ha reiterado, entre otras, en las sentencias C-226 de 1994 y C-811 de 2011, que la funci\u00f3n electoral, en especial su determinaci\u00f3n, dada su importancia, requiere de la discusi\u00f3n y procedimiento agravado propio de leyes estatutarias para regular todos los aspectos que toquen con la democracia como lo son, el proceso de escrutinio y declaraci\u00f3n de la elecci\u00f3n en cabeza de los \u00f3rganos administrativos electorales, espec\u00edficamente el Consejo Nacional Electoral; organismo que actualmente cumple unas funciones, al igual que sus delegados, t\u00edpicamente electorales, que en lo que interesa en \u00a0la demanda, versan sobre su competencia para conocer de las reclamaciones que se presentan desde el momento del escrutinio hasta el momento de declarar la elecci\u00f3n. En este sentido, manifiesta que las competencias del Consejo Nacional Electoral, en especial las relacionadas con la definici\u00f3n de los escrutinios deben estar reguladas \u00fanicamente mediante una ley estatutaria, que actualmente es inexistente. Para el demandante, esta ley deber\u00eda incluir todo lo relativo al desarrollo de votaciones, escrutinio y declaraci\u00f3n de elecci\u00f3n, as\u00ed como el procedimiento a seguir para hacer reclamaciones en caso de hechos que puedan alterar la verdad electoral, que por su naturaleza de t\u00edpica funci\u00f3n electoral, requieren de una ley estatutaria. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que resulta preocupante que el referente normativo que desarrolla el numeral 3\u00ba del art. 265 constitucional sea el C\u00f3digo Electoral, Decreto 2242 de 1986, norma preconstitucional que en su art. 192 regula la competencia de las autoridades electorales para conocer y decidir sobre las reclamaciones presentadas al momento del escrutinio. Este Decreto establece doce causales de reclamaci\u00f3n, que son las \u00fanicas circunstancias que en la actualidad pueden dar origen a reclamaciones ante el \u00f3rgano administrativo electoral, y consecuentemente, no podr\u00e1 este \u00f3rgano conocer de hechos diferentes a los enumerados en el C\u00f3digo Electoral, salvo que emplee la facultad de revisi\u00f3n, que tampoco ha sido objeto de regulaci\u00f3n por parte del legislador estatutario. Resalta, adem\u00e1s, que ese art\u00edculo no prev\u00e9 hechos o circunstancias que en los t\u00e9rminos de la norma acusada deben ser objeto del requisito de procedibilidad. Entonces, concluye el actor que actualmente, salvo las normas preconstitucionales, no existe una normativa que establezca cu\u00e1les son los hechos o causas que activan la competencia constitucional del \u00f3rgano electoral para atender los litigios y controversias originadas con el proceso de escrutinios hasta la declaraci\u00f3n de la elecci\u00f3n. Por ende, la falta de regulaci\u00f3n estatutaria en la materia impide que se pueda exigir, por parte del juez electoral, el requisito constitucional que introdujo el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 237, del Acto Legislativo 01 de 2009, y a su juicio, este requisito de procedibilidad fue el que en principio pretendi\u00f3 regular el legislador ordinario en las normas acusadas en la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica el demandante que la primera de las normas a las que remite la norma controvertida (numeral 3\u00ba Art. 275 de la Ley 1437 de 2011) requiere, como se ha dicho, de una regulaci\u00f3n previa por parte del legislador estatutario que determine y estipule en qu\u00e9 casos y c\u00f3mo se puede reclamar ante la autoridad electoral en raz\u00f3n de la alteraci\u00f3n de los documentos con el prop\u00f3sito de afectar los resultados electorales o cuando ellos pueden contener datos contrarios a la verdad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La segunda de \u00e9stas (numeral 4\u00ba Art. 275 de la Ley 1437 de 2011), resulta a juicio del actor de imposible cumplimiento toda vez que en la pr\u00e1ctica, no existe un momento previo que permita a los interesados reclamar sobre el procedimiento empleado para la adjudicaci\u00f3n de las respectivas curules, pues este es un acto concomitante con la declaraci\u00f3n de elecci\u00f3n, que una vez hecha conlleva a que el \u00f3rgano electoral pierda competencia para pronunciarse sobre el mencionado acto. En el mismo orden de ideas, plantea que el cumplimiento del requisito de procedibilidad desconoce la competencia de los \u00f3rganos electorales, quienes por disposici\u00f3n constitucional, va hasta la declaraci\u00f3n de la respectiva elecci\u00f3n, situaci\u00f3n que se presenta inmediatamente despu\u00e9s de emplear el sistema electoral respectivo, raz\u00f3n por la cual es al juez electoral y no al \u00f3rgano administrativo electoral al que le corresponde conocer de esta circunstancia, sin tener que cumplir dicho requisito, dado que no hay un espacio para ello. En fin, para el actor interponer recursos ante dicho \u00f3rgano, sin que ello sea posible, se erige en una barrera de acceso a la administraci\u00f3n de justicia al negar toda posibilidad de acudir al juez electoral para que este conozca de las irregularidades. As\u00ed, insiste que la organizaci\u00f3n de esa etapa previa, que posibilite la reclamaci\u00f3n, es una materia reservada a una ley estatutaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Finalmente, concluye la demanda que, a pesar de la inexistencia de ley estatutaria que regule este elemento de la funci\u00f3n electoral, actualmente los jueces electorales han dejado de valorar un 98% de las acusaciones en estas causas, por la aplicaci\u00f3n del requisito de procedibilidad, que a su juicio no puede ser exigido. \u00a0<\/p>\n
C. INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De entidades p\u00fablicas \u00a0<\/p>\n
a. Defensor\u00eda del Pueblo \u00a0<\/p>\n
La Defensora delegada para asuntos constitucionales1, solicita la inhibici\u00f3n de la Corte Constitucional en el presente caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera que la demanda no re\u00fane los requisitos m\u00ednimos exigidos por esta Corte para realizar un juicio de fondo. En concreto, sostiene que la demanda carece de certeza, claridad y especificidad. Considera la interviniente que no existe claridad respecto de si existen causales diferentes de reclamaci\u00f3n ante la autoridad electoral a las se\u00f1aladas en el art\u00edculo 192 del Decreto 2241 de 1986 o tambi\u00e9n deben considerarse las que incluy\u00f3 el legislador en el art\u00edculo 175 del CPACA. Considera que la demanda carece de certeza ya que el requisito de procedibilidad es una norma de car\u00e1cter procesal que puede ser analizada sin necesidad de recurrir a las causales de reclamaci\u00f3n, como indebidamente lo realiza el demandante. A su juicio, la falta de certeza se concreta en el hecho de acusar la norma relativa al requisito de procedibilidad, pero argumentar la inconstitucionalidad de las causales de reclamaci\u00f3n administrativa. Para la Defensor\u00eda del Pueblo, el demandante cuestiona, en realidad, las causales de reclamaci\u00f3n, mas no el hecho de que su ejercicio sea requisito para poder demandar. \u00a0En este sentido, considera que la demanda no es clara al resultar sin coherencia argumentativa. La demanda carecer\u00eda tambi\u00e9n de especificidad, al no haber concretado la argumentaci\u00f3n respecto del numeral 6 del art\u00edculo 161 del CPACA, sino respecto de las causales de reclamaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. Consejo de Estado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Presidente del Consejo de Estado y la Presidenta de la Secci\u00f3n 5 de la Sala de lo contencioso administrativo2 intervinieron para coadyuvar la demanda de inexequibilidad o, de manera subsidiaria, para solicitar una declaratoria de exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que dicha disposici\u00f3n s\u00f3lo puede ser aplicada de forma restrictiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisan que en el seno del Consejo de Estado ha existido una controversia entre dos posturas a este respecto: una que propugna por no exigir el cumplimiento de dicho requisito de procedibilidad y otra que aboga por una aplicaci\u00f3n restringida del mismo. La primera postura es liderada por el consejero Alberto Yepes Barreiro quien considera que resulta inaplicable por no haber sido creado por una ley estatutaria y porque su regulaci\u00f3n impide su aplicaci\u00f3n. La tesis de la aplicaci\u00f3n restringida fue mayoritaria en el Auto de la secci\u00f3n 5 del 27 de agosto de 2015, rad 63001-23-33-000-2015-00318-01, cuyos demandados fueron los concejales de Armenia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La tesis de la inaplicabilidad explica que (i) su desarrollo es insuficiente y (ii) al restringir el acceso a la justicia y desarrollar la funci\u00f3n electoral, el tr\u00e1mite de ley estatutaria es imperativo. Explican que el requisito de procedibilidad fue creado en abstracto por el art\u00edculo 8 del Acto Legislativo 01 de 2009, pero no desarroll\u00f3 con la profundidad requerida para que pueda cumplir los fines para los cuales fue prevista. En particular, no se precisa qui\u00e9n debe cumplir este requisito, ante qui\u00e9n debe ejercerse, ni cu\u00e1l es el tr\u00e1mite que debe surtirse y el art\u00edculo 161 del CPACA, demandado, no desarrolla dichos elementos. Esto ha generado confusi\u00f3n en la ciudadan\u00eda ya que la falta de regulaci\u00f3n lo hace inoperante. Esto ha generado problemas para el juez al momento de determinar el cumplimiento de dicho requisito previo para demandar, ya que cada ciudadano lo cumple \u201ca su manera\u201d y una cantidad importante de demandas electorales han sido rechazadas, como da cuenta el Auto de ponente del 22 de septiembre de 2014, rad 11001-03-28-000-2014-00115-00, CP Alberto Yepes Barreiro, demandados Senadores de la Rep\u00fablica por la Circunscripci\u00f3n Especial Ind\u00edgena para el per\u00edodo 2014-2018. En particular, en esa elecci\u00f3n, m\u00e1s del 43% de los cargos formulados no fueron estudiados por no haber cumplido con el \u201cagotamiento\u201d de esta exigencia, lo que demuestra que la ciudadan\u00eda no sabe c\u00f3mo \u201cagotar\u201d el requisito de procedibilidad. De esta manera, el \u201cmedio de control\u201d de nulidad electoral no estar\u00eda cumpliendo su prop\u00f3sito como herramienta de defensa del orden jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la reserva de ley estatutaria, consideran que se explica por ser una limitante del acceso a la justicia, al tiempo que restringe el derecho a elegir y ser elegido y desarrolla temas esenciales de la funci\u00f3n electoral. Explican que si bien otros requisitos como la conciliaci\u00f3n o el agotamiento de la v\u00eda gubernativa no requieren de ley estatutaria, \u00e9ste s\u00ed, al limitar a la vez el derecho a elegir y ser elegido y desarrollar una verdadera funci\u00f3n electoral atribuida a las autoridades electorales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No se trata, para los intervinientes, de un asunto meramente procesal, sino de la esencia de la funci\u00f3n electoral al establecer las irregularidades que deben ser examinadas por el Consejo Nacional Electoral y otras instancias. Explica que dicho Consejo pretendi\u00f3 regular la competencia a trav\u00e9s de la Resoluci\u00f3n 754 de 2010 que estableci\u00f3 un protocolo de revisi\u00f3n de escrutinios, pero \u00e9sta result\u00f3 anulada por el Consejo de Estado mediante sentencia del 18 de octubre de 2012, justamente por desconocer la reserva de ley estatutaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera subsidiaria a la solicitud de inexequibilidad, la exequibilidad condicionada responder\u00eda a la segunda tesis existente en el Consejo de Estado, esto es, la que propugna por una aplicaci\u00f3n restringida del numeral 6 del art\u00edculo 161 del CPACA. Esta tesis explica que el CPACA desarroll\u00f3 el mandato del constituyente de establecer un requisito de procedibilidad en la materia y, adem\u00e1s, esta norma desarrollar\u00eda la necesidad de racionalizar el acceso a la administraci\u00f3n de justicia. As\u00ed, la norma constitucional ser\u00eda suficiente al establecer los elementos esenciales del requisito cuestionado y no ser\u00eda necesario que una ley estatutaria desarrollara dicho requisito. Explica que este requisito no puede ser confundido con la v\u00eda gubernativa, ya que no se exige luego de la adopci\u00f3n del acto administrativo, sino de manera previa. Dicha reclamaci\u00f3n ser\u00eda un l\u00edmite razonable al acceso a la administraci\u00f3n de justicia y se situar\u00eda en el justo medio entre el tr\u00e1mite administrativo y el proceso judicial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, los intervinientes realizan una descripci\u00f3n de las diferencias entre la nulidad simple y la nulidad electoral y resaltan las especificidades del proceso de nulidad electoral. En este sentido expresan que \u201cCon el requisito de procedibilidad, la jurisdicci\u00f3n tiene la certeza de que la organizaci\u00f3n electoral ha tenido la oportunidad de verificar y sanear la irregularidad en el escrutinio o en la votaci\u00f3n, permitiendo as\u00ed una mayor exactitud en la definici\u00f3n de quienes regir\u00e1n los destinos del pa\u00eds\u201d. Al mismo tiempo este requisito permitir\u00eda a las autoridades electorales defender la juridicidad de la elecci\u00f3n, al conocer directamente las razones de inconformidad de los ciudadanos. Se trata de un primer filtro que har\u00eda m\u00e1s eficiente el control judicial realizado con posterioridad. Explican que este requisito de procedibilidad es especial y \u00fanico y debe respetar las reglas propias del contencioso electoral. \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, esta tesis sostiene que al ser un requisito establecido constitucionalmente, es de eficacia directa y no requiere desarrollo legal, pero el juez ha necesitado establecer unos par\u00e1metros para determinar que dicha carga para el acceso a la justicia se ha cumplido: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Debe haber prueba escrita donde conste haber realizado la reclamaci\u00f3n \u00a0\u00a0<\/p>\n
2. S\u00f3lo se aplica respecto de las causales objetivas de nulidad, como son las falsedades en los documentos electorales y, por lo tanto, no se aplica a las causales de reclamaci\u00f3n de que se ocupa el C\u00f3digo Electoral que tienen r\u00e9gimen propio \u00a0\u00a0<\/p>\n
3. Basta con haber sometido la reclamaci\u00f3n a la autoridad, es decir, formular la petici\u00f3n \u00a0\u00a0<\/p>\n
4. S\u00f3lo se predica de elecciones de votaci\u00f3n popular; no se aplica para las elecciones dentro de las corporaciones electorales \u00a0\u00a0<\/p>\n
5. En los escrutinios nacionales, la denuncia de los hechos ante el Consejo Nacional Electoral constituye una forma de cumplir este requisito. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. Consejo Nacional Electoral \u00a0<\/p>\n
El Asesor Jur\u00eddico y de Defensa Judicial del Consejo Nacional Electoral3, solicita que la norma demandada sea declarada constitucional. \u00a0Fundamenta su solicitud en el hecho de que la norma tiene fundamento constitucional en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n, introducido por el Acto Legislativo 01 de 2009. A juicio del interviniente, esta reforma signific\u00f3 una ampliaci\u00f3n de las competencias de las comisiones escrutadoras las que se encontraban limitadas a las causales taxativas del C\u00f3digo Electoral, Decreto 2241 de 1986 y ahora resolver\u00e1n reclamaciones relativas a las irregularidades en el proceso de votaci\u00f3n o de escrutinio, hasta ese entonces de competencia exclusiva de la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El requisito constitucional de reclamaci\u00f3n previa busca proteger la legalidad de las elecciones, antes de la declaratoria de la elecci\u00f3n, por lo que consulta el principio democr\u00e1tico al garantizar la legitimidad de los elegidos. El interviniente resalta el valor normativo directo de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, de acuerdo con la sentencia C-335 de 2008. Por esta v\u00eda sostiene que dicho requisito ser\u00eda exigible incluso si no lo hubiera previsto el CPACA. Para sustentar esta posici\u00f3n, el interviniente cita ampliamente el Auto del 4 de diciembre de 2014 proferido por la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado, rad 11001-03-28-00-2014-00048, reiterado en el Auto del 5 de mayo de 2016, rad 05001-23-33-000-2015-02594-01. \u00a0<\/p>\n
Explica que la norma cuestionada no desarrolla la funci\u00f3n electoral entendida como aquella atribuci\u00f3n asignada en democracia a los ciudadanos para que a trav\u00e9s del voto manifieste sus preferencias electorales. En este sentido, se trata de una funci\u00f3n ligada al derecho a elegir y ser elegido. Ahora bien, en el sentir del interviniente, la norma demandada se refiere a un momento posterior a la funci\u00f3n electoral, referida a la funci\u00f3n de los organismos electorales de contabilizar los resultados y resolver aspectos de hecho y de derecho relativos a los resultados que deben ser declarados. En este sentido, considera que la regulaci\u00f3n de estos tr\u00e1mites no debe ser realizada mediante ley estatutaria. Sostiene que si la regulaci\u00f3n de la acci\u00f3n de nulidad electoral no debe estar sometida a ley estatutaria, tampoco la reclamaci\u00f3n administrativa, ya que se trata de formas de controlar y controvertir la regularidad de las elecciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente, la reforma del 2009 ampli\u00f3 el concepto de contencioso electoral al desarrollado ante las autoridades electorales. As\u00ed, constitucionalmente existir\u00eda un concepto amplio de contencioso electoral, no restringido al control jurisdiccional. Realiz\u00f3 un recuento de la evoluci\u00f3n del contencioso electoral en Colombia empezando por un contencioso electoral pol\u00edtico, a cargo del Congreso de la Rep\u00fablica, pasando por el Gran Consejo Electoral y finalmente, por su atribuci\u00f3n en 1932 al Consejo de Estado y a los tribunales administrativos para valorar los aspectos de derecho, mientras que el Gran Consejo Electoral manten\u00eda funciones en lo relativo a los aspectos de hecho de las elecciones. \u00a0Este sistema cambi\u00f3 en 1985 con la expedici\u00f3n del C\u00f3digo Electoral que atribuy\u00f3 funciones al Consejo Nacional Electoral para resolver los aspectos de hecho y de derecho, situaci\u00f3n que s\u00f3lo vari\u00f3 con la reforma constitucional del 2009. \u00a0A partir de entonces, al ejercer el mismo tipo de control que el Consejo de Estado, el CNE ejercer\u00eda una funci\u00f3n jurisdiccional desde el punto de vista material, lo que tendr\u00eda fundamento en el sistema de funciones jurisdiccionales de la administraci\u00f3n. Al tiempo, el interviniente considera que se trata de funciones \u201ccuasijudiciales\u201d a cargo de autoridades como el Consejo Nacional Electoral, que no requieren ser atribuidas mediante ley estatutaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d. Ministerio de Justicia \u00a0<\/p>\n
La Directora de la Direcci\u00f3n de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jur\u00eddico4 solicita que la Corte Constitucional se declare inhibida para proferir una sentencia de fondo. Sustenta su solicitud en el hecho de que la norma cuestionada reproduce la previsi\u00f3n constitucional del art\u00edculo 237-7. En este sentido, no ser\u00eda posible considerar que dicha norma es inconstitucional. No obstante, considera que si no se profiere una sentencia inhibitoria, debe declararse la constitucionalidad de la norma controvertida. Considera que al reproducir la previsi\u00f3n constitucional, el legislador no sobrepas\u00f3 los l\u00edmites de su potestad de configuraci\u00f3n normativa. Se trata, a su juicio, de un instrumento importante para la efectividad de la nulidad electoral y, por lo tanto, la materia no tiene reserva de ley estatutaria. Sustent\u00f3 su afirmaci\u00f3n en apartes de la sentencia C-145 de 1994 donde la Corte reconoci\u00f3 que es posible que ciertas materias electorales, de manera excepcional, puedan ser desarrolladas mediante leyes ordinarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Intervenciones de universidades\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Universidad del Rosario\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Uno de los docentes de carrera de la Universidad5 interviene para solicitar la prosperidad de la demanda formulada. Considera que la norma acusada regula de manera \u00edntegra, estructural y completa el derecho fundamental al debido proceso en lo relativo al ejercicio de la acci\u00f3n de nulidad electoral, por lo que sostiene que de acuerdo con las sentencias C-646 de 2001 y C-678 de 2002 la norma cuestionada debi\u00f3 ser expedida bajo el tr\u00e1mite de una ley estatutaria al afectar el n\u00facleo esencial del derecho fundamental al debido proceso en lo relativo a la nulidad electoral. \u00a0<\/p>\n
Precisa que en lo relativo a las funciones electorales, la Corte Constitucional ha resaltado la presencia de una reserva forzada amplia de ley estatutaria, que comprende no s\u00f3lo los elementos b\u00e1sicos de la funci\u00f3n electoral, sino que impone dicha reserva para desarrollarlos con exhaustividad y sistematizaci\u00f3n, conforme con la sentencia C-226 de 1994. Por dem\u00e1s, tambi\u00e9n lo relativo a la participaci\u00f3n ciudadana requiere el tr\u00e1mite de ley estatutaria, con fundamento en la sentencia C-580 de 2001. \u00a0<\/p>\n
A juicio del interviniente, la ley estatutaria se impon\u00eda ya que la norma cuestionada establece l\u00edmites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afectan el n\u00facleo esencial de los derechos en cuesti\u00f3n y de la materia reservada: la funci\u00f3n electoral. Robustece su argumentaci\u00f3n mediante la referencia a la sentencia del Consejo de Estado del 18 de octubre de 2012, exp. Acumulado 11001-03-28\/-000-2010-00014-00 en donde se lee que \u201ces funci\u00f3n exclusiva y excluyente del legislador estatutario regular y desarrollar la facultad de revisar los escrutinios y los documentos electorales a que se refiere el art\u00edculo 265, numeral 4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en tanto se trata de una t\u00edpica funci\u00f3n electoral\u201d (subrayas fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, sostiene que el cumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en los numerales 3 y 4 del art\u00edculo 275 del CPACA no siempre resulta t\u00e9cnicamente posible. Para explicar esto, el interviniente pone de presente c\u00f3mo el Acto Legislativo 01 de 2009 atribuy\u00f3 esta funci\u00f3n al Consejo Nacional Electoral. Explica que para sortear los problemas derivados de la preclusi\u00f3n de las instancias en los procedimientos de escrutinios, el Consejo Nacional Electoral expidi\u00f3, autorizado por el mismo Acto Legislativo, la Resoluci\u00f3n 552 de 2010 que defini\u00f3 el alcance de su facultad de revisi\u00f3n. Esta resoluci\u00f3n fue declarada ajustada al ordenamiento, por la Secci\u00f3n 5 del Consejo de Estado, \u201cen el entendido que el art\u00edculo 10\u00ba de la Resoluci\u00f3n N\u00ba 0552 de 2010, expedida por el CNE, es ajustado a derecho con el condicionamiento que la revisi\u00f3n de escrutinios y documentos electorales a cargo del Consejo Nacional Electoral, tiene el alcance de poder operar, \u00fanicamente, cuando a ello le sea indispensable acudir de manera excepcional por parte de esta autoridad administrativa electoral, en virtud a que en el escenario de conocer directamente o v\u00eda recurso de apelaci\u00f3n de una causal de reclamaci\u00f3n, o, cuando se trate del sometimiento a examen de alguna irregularidad en la votaci\u00f3n o en el escrutinio para efectos de poder cumplir con el requisito de procedibilidad de la acci\u00f3n judicial de nulidad electoral. Y \u00fanicamente proceder\u00e1 a terminarlos, siempre y cuando exista norma legal o reglamentaria que as\u00ed lo autorice, o, cuando por motivos de orden p\u00fablico en la circunscripci\u00f3n territorial, de conformidad con los requisitos y el procedimiento expuesto en la parte motiva del presente fallo\u201d6. \u00a0Considera que en raz\u00f3n de este condicionamiento, la revisi\u00f3n del Consejo Nacional Electoral puede realizarse incluso si las instancias electorales ya est\u00e1n precluidas. Adem\u00e1s, explica que en virtud del inciso 1 del art\u00edculo 2 de la Resoluci\u00f3n 552 se autoriza, sin limitaci\u00f3n alguna, para realizar reconteo de votos y la destrucci\u00f3n aleatoria de votos cuando no concuerden con el n\u00famero de votantes, lo que implica un nuevo conteo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que respecta a la primera causal relativa a las inconsistencias en el conteo y declaraci\u00f3n de resultados, para mayor claridad, el interviniente describe el proceso electoral que var\u00eda de acuerdo con la elecci\u00f3n de la que se trate, lo que implica mayores o menores revisiones y reconteos, incluso por parte del Consejo Nacional Electoral, para el caso de las elecciones nacionales y mecanismos de participaci\u00f3n democr\u00e1tica del orden nacional. Explica que al introducir la revisi\u00f3n de escrutinios, a trav\u00e9s no solo de la revisi\u00f3n de los actos administrativos (actas de escrutinio), como lo prev\u00e9 el C\u00f3digo Electoral, sino tambi\u00e9n directamente del escrutinio de los jurados, mediante la apertura de las cajas cerradas, para realizar un recuento de tarjetas, los resultados pueden cambiar en cualquier momento, lo que implica que \u201cel interesado en agotar el requisito de procedibilidad, no solamente no tendr\u00e1 informaci\u00f3n oportuna de los cambios que est\u00e1n acaeciendo en alguna instancia, sino que solo durante las audiencias de escrutinio, ser\u00e1 notificado en estrados y en una instancia a la que no puede tener apelaci\u00f3n\u201d. Esto quiere decir que, en la pr\u00e1ctica, en raz\u00f3n de los distintos tr\u00e1mites y posibilidades de recuento, las partes no pueden hacer uso de la posibilidad de reclamar y cumplir el requisito de procedibilidad controvertido. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la segunda causal referida por la norma cuestionada, es decir, la relativa a los errores en la aplicaci\u00f3n del sistema de reparto electoral de curules o cargos a proveer, explica el interviniente que para establecer la cifra repartidora, m\u00ednima para acceder al reparto de curules, se hace necesaria la utilizaci\u00f3n de herramientas tecnol\u00f3gicas en raz\u00f3n de la complejidad del sistema. Esto quiere decir que \u201cun candidato o una campa\u00f1a en una audiencia de escrutinio no cuenta con la capacidad para realizar en la misma las operaciones que demanda el sistema\u201d Por esta raz\u00f3n, el art\u00edculo 1 de la Resoluci\u00f3n 552 de 2010 precisa que los resultados se anotar\u00e1n \u00fanicamente en el software de la Registradur\u00eda y el defectuoso funcionamiento del mismo implica la suspensi\u00f3n del escrutinio. Adem\u00e1s, el par\u00e1grafo del art\u00edculo 42 de la Ley 1437 de 2011 ordena que las comisiones escrutadoras entreguen copias de las actas parciales en cada jornada. \u00a0Concluye el interviniente que los testigos electorales, en raz\u00f3n de la complejidad del sistema, no podr\u00e1n detectar con facilidad un error en la aplicaci\u00f3n de las f\u00f3rmulas en la audiencia misma porque la informaci\u00f3n s\u00f3lo se entrega al final de la jornada. Esta situaci\u00f3n genera que, en la pr\u00e1ctica, el derecho a reclamar no sea ejercible ya que la reclamaci\u00f3n debe ser hecha durante la audiencia, so pena de que las actas queden en firme, consolidadas y las credenciales entregadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisa que el escrutinio es el procedimiento administrativo que termina con la expedici\u00f3n del Acta de escrutinio, acto administrativo demandable que realiza el c\u00f3mputo de votos, aplica el sistema electoral y declara la elecci\u00f3n. La situaci\u00f3n descrita, a juicio del interviniente, contrar\u00eda el derecho a un recurso judicial efectivo como lo exige el art\u00edculo 25 de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. Universidad de Caldas \u00a0<\/p>\n
Luego del vencimiento del t\u00e9rmino para intervenir7 fue recibido el concepto de la Universidad de Caldas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. Universidad Nacional \u00a0<\/p>\n
Luego del vencimiento del t\u00e9rmino para intervenir8 fue recibido el concepto de la Universidad de Caldas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Intervenciones ciudadanas y de partidos pol\u00edticos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Polo democr\u00e1tico alternativo \u00a0<\/p>\n
El partido manifest\u00f3 no tener inter\u00e9s en realizar pronunciamiento alguno en el caso bajo examen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
D. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
La Procuradora General de la Naci\u00f3n (e), mediante el concepto 006214, solicita que la norma sea declarada exequible ya que, a su juicio, la norma no regula la funci\u00f3n electoral, sino una t\u00edpica funci\u00f3n judicial, al tratarse de un requisito de procedibilidad. Adem\u00e1s, sostiene que respecto de las causales de nulidad electoral en lo relativo a la ausencia de ley estatutaria, la Corte deber\u00eda inhibirse por carencia de certeza.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Refiere que la sentencia C-220 de 2015 abord\u00f3 el mismo problema jur\u00eddico aqu\u00ed planteado y aunque se trat\u00f3 de un fallo inhibitorio, las consideraciones expuestas resultan aqu\u00ed relevantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera la vista fiscal que, a pesar de ser cierto, como lo afirma el demandante, que la reserva de ley estatutaria en materia de la funci\u00f3n electoral tambi\u00e9n se refiere a la regulaci\u00f3n de la expresi\u00f3n org\u00e1nica del principio democr\u00e1tico que se encuentran instituidos para dar eficacia al derecho al voto, esto no quiere decir que dicha reserva se extienda hacia otras funciones estatales, a pesar de estar relacionadas con el voto o la participaci\u00f3n democr\u00e1tico, como en este caso, la funci\u00f3n judicial. En su concepto, la norma no desarrolla la funci\u00f3n electoral, sino prev\u00e9 un requisito de procedibilidad de la reclamaci\u00f3n jurisdiccional. Por estas razones, solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada y la inhibici\u00f3n \u201crespecto a la ausencia de leyes estatutarias post-constitucionales que reglamenten las funciones electorales\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. COMPETENCIA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, este tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra preceptos contenidos en la Ley 1437 de 2011. Es decir, se trata de una norma con rango y fuerza de ley, controlable, por lo tanto, por esta Corte.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La constitucionalidad del art\u00edculo demandado ya fue declarada por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-007 de 2017, en la que se resolvi\u00f3 el siguiente problema jur\u00eddico: \u201c\u00bfLos art\u00edculos 74 al 82 y 161, incisos 2 y 6 de la Ley 1437 de 2011 \u201cpor la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo\u201d que establecen los recursos en sede administrativa y los requisitos para demandar en sede judicial administrativa regulan de manera integral elementos estructurales del derecho de petici\u00f3n y por lo tanto est\u00e1n sujetos a la reserva de ley estatutaria?\u201d. \u00a0En dicha sentencia se declar\u00f3 la exequibilidad de la norma que se encuentra aqu\u00ed demandada, pero respecto del cargo relativo a la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales. Como ratio decidendi dicha sentencia consider\u00f3 que \u201c(\u2026) las disposiciones objeto de an\u00e1lisis no corresponden a asuntos concernientes al n\u00facleo esencial o los elementos estructurales del derecho fundamental de petici\u00f3n, ni pretenden ser una regulaci\u00f3n integral, sistem\u00e1tica y completa en la materia. As\u00ed, la premisa de interpretaci\u00f3n restrictiva de la reserva de ley estatutaria compele a favor de la cl\u00e1usula general de competencia atribuida al Congreso de la Rep\u00fablica mediante el art\u00edculo 150-2 de la Constituci\u00f3n. En esa medida, los art\u00edculos 74 al 82 y 161 inciso 2 y 6 de la Ley 1437 de 2011, adoptados mediante ley ordinaria ser\u00e1n declarados exequibles por el cargo analizado\u201d. \u00a0De lo expuesto se evidencia que la cosa juzgada predicable de la sentencia C-007 de 2017 es relativa, es decir, que se contrae a los cargos examinados. Por consiguiente, al tratarse ahora de cargos de inconstitucionalidad diferentes a los ya examinados por este tribunal, no existe cosa juzgada que inhiba la competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse respecto del nuevo cargo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
B. LA APTITUD DE LA DEMANDA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dos de los intervinientes solicitan la inhibici\u00f3n de la Corte Constitucional, porque consideran que la demanda carece de algunos de los requisitos exigidos para que un cargo de inconstitucionalidad pueda ser juzgado de fondo por esta Corte. Por una parte, el concepto remitido por la Defensor\u00eda del Pueblo considera que la demanda controvierte las causales de nulidad electoral a las que refiere el numeral 6 del art\u00edculo 161 de la Ley 1437 de 2011, es decir, los numerales 3 y 4 del art\u00edculo 275, mas no el hecho de que su ejercicio sea requisito de procedibilidad de la acci\u00f3n de nulidad electoral. Por esta raz\u00f3n la interviniente sostiene que la demanda adolece de falta de especificidad porque afirma controvertir el numeral 6 del art\u00edculo 161 del CPACA, en cuanto los numerales 3 y 4 del art\u00edculo 275 del mismo C\u00f3digo son inconstitucionales. Esta solicitud de inhibici\u00f3n no es de recibo en cuanto parte de una indebida interpretaci\u00f3n de la demanda: el demandante explica claramente que las causales de nulidad a las que la norma demandada remite no presentan ninguna objeci\u00f3n en cuanto a su constitucionalidad y, por esa raz\u00f3n, no son parte de su solicitud de inconstitucionalidad, pero lo que a su juicio desconoce tanto la reserva de ley estatutaria, como el derecho fundamental de acceso a la justicia, es el hecho de exigir que en esas hip\u00f3tesis la reclamaci\u00f3n administrativa previa sea un requisito de procedibilidad para poder demandar la nulidad de la elecci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n, a pesar de explicar el funcionamiento de la reclamaci\u00f3n administrativa previa en las hip\u00f3tesis de los numerales 3 y 4 del art\u00edculo 275, su objeto consiste en demostrar por qu\u00e9 imponer la carga de realizar la reclamaci\u00f3n antes de demandar, resulta inconstitucional. Esto explica, a la vez, que no sea necesario integrar al presente juicio de constitucionalidad el art\u00edculo 275 de la Ley 1347 de 2011 ya que, a pesar de que la norma demandada recurra a la remisi\u00f3n, la norma a la que remite no es necesaria para darle sentido a la norma cuya constitucionalidad es cuestionada en cuanto la cuesti\u00f3n a examinar no se refiere a los eventos en los que es necesario reclamar previamente ante la autoridad electoral, sino su condici\u00f3n de requisito previo para demandar. No todas las normas a las que remite aquella que es objeto de demanda de inconstitucionalidad, o que son necesarias para interpretarla, constituyen con ella, autom\u00e1ticamente, una unidad normativa a efectos de control. Debe recordarse que la t\u00e9cnica de la integraci\u00f3n de la unidad normativa, prevista en el art\u00edculo 6 del Decreto 2067 de 1991 es una facultad excepcional, en nombre de la regla de la justicia rogada que rige el control de constitucionalidad mediante acci\u00f3n ejercido por esta Corte, que s\u00f3lo es procedente en algunos eventos, que no corresponden al presente en este juicio de constitucionalidad9. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por otra parte, el Ministerio de Justicia considera que la demanda es inepta porque no es posible dudar de la constitucionalidad de una norma que \u00fanicamente reproduce el numeral 7 del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n. Esta conclusi\u00f3n resulta en cierta forma coincidente con la presente en la sentencia C-220 de 2015 en cuya oportunidad esta Corte se inhibi\u00f3 de proferir una decisi\u00f3n de fondo respecto de la misma norma aqu\u00ed demandada, tambi\u00e9n cuestionada por desconocimiento de la reserva de ley estaturia y en cuya ocasi\u00f3n se consider\u00f3 que: \u201cla ciudadana Useche Aroca no justifica de manera suficiente por qu\u00e9 dentro de la regulaci\u00f3n del procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, el Congreso no pod\u00eda reproducir el citado requisito de procedibilidad, con dos precisiones que no lo modifican en su esencia, sino que ten\u00eda que hacerlo por medio de ley estatutaria\u201d (negrillas no originales). Ahora bien, la inhibici\u00f3n de la Corte de la que se apart\u00f3 la ponente de la sentencia10, no cerr\u00f3 la discusi\u00f3n, sino consider\u00f3 que, en esa ocasi\u00f3n, la argumentaci\u00f3n era carente de especificidad y suficiencia11. La misma sentencia inhibitoria reconoce que la Ley 1437 no reproduce de manera id\u00e9ntica el numeral 7 del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y califica las diferencias que existen entre la norma constitucional y la de rango legal, como precisiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En efecto, el par\u00e1grafo del numeral 7 del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n dispone que es funci\u00f3n del Consejo de Estado: \u201cConocer de la acci\u00f3n de nulidad electoral con sujeci\u00f3n a las reglas de competencia establecidas en la ley. Par\u00e1grafo. Para ejercer el Contencioso Electoral ante la Jurisdicci\u00f3n Administrativa contra el acto de elecci\u00f3n de car\u00e1cter popular cuando la demanda se fundamente en causales de nulidad por irregularidades en el proceso de votaci\u00f3n y en el escrutinio, es requisito de procedibilidad someterlas, antes de la declaratoria de elecci\u00f3n, a examen de la autoridad administrativa correspondiente, que encabeza el Consejo Nacional Electoral\u201d (negrillas agregadas). Por su parte, la norma demandada dispone que \u201cCuando se invoquen como causales de nulidad del acto de elecci\u00f3n por voto popular aquellas contenidas en los numerales 3 y 4 del art\u00edculo 275 de este C\u00f3digo, es requisito de procedibilidad haber sido sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elecci\u00f3n a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente\u201d (negrillas agregadas). El simple cotejo normativo da cuenta de que la semejanza normativa no significa coincidencia, sino que la norma legal desarrolla la previsi\u00f3n constitucional, al agregarle elementos all\u00ed no previstos, es decir que la precisa y le da contenido. En este sentido s\u00ed resulta admisible, desde el punto de vista de la t\u00e9cnica del contencioso constitucional, examinar la constitucionalidad de la norma de rango legal bajo examen la que, adem\u00e1s, ha sido objeto de excepciones de inconstitucionalidad por parte del Consejo de Estado, como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JUR\u00cdDICO, M\u00c9TODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El accionante cuestiona la constitucionalidad del numeral 6 del art\u00edculo 161 de la Ley 1437 de 2011 al considerar que, a pesar de que esta ley ordinaria desarrolla directamente una previsi\u00f3n constitucional que se encuentra en el numeral 7 del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2009, la misma resulta por s\u00ed sola inaplicable y, al tratarse de una norma relativa a la funci\u00f3n electoral, su desarrollo estar\u00eda reservado a una ley estatutaria, de acuerdo con el literal c) del art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Adem\u00e1s, sostiene que las hip\u00f3tesis en las que impone la carga de formular la reclamaci\u00f3n previa ante la autoridad electoral son, en algunos casos, irrealizables y, por lo tanto, su exigencia como requisito de procedibilidad para demandar la nulidad electoral, se constituye en un obst\u00e1culo insalvable para el acceso a la justicia, conclusiones que comparte y desarrolla el concepto de la Universidad del Rosario. El Consejo Nacional Electoral sostiene que, a pesar de que la reserva de ley estatutaria en lo relativo a la funci\u00f3n electoral es bastante amplia, no concierne todos los aspectos relativos a la misma y, en el caso bajo examen, la interpretaci\u00f3n restrictiva de la reserva de ley estatutaria impone concluir que la regulaci\u00f3n controvertida pod\u00eda ser realizada por una ley ordinaria. Por su parte, el Consejo de Estado pone de presente las dos posiciones jurisprudenciales que se han presentado en su jurisprudencia: una que considera que al tratarse de una funci\u00f3n electoral, su regulaci\u00f3n mediante una ley ordinaria resulta inconstitucional y otra que, a pesar de no considerarla per se inconstitucional, acude a una interpretaci\u00f3n restrictiva para evitar que este requisito impida el acceso a la justicia. Tambi\u00e9n explica que en vigencia de la Ley 1437 de 2011, un n\u00famero importante de demandas de nulidad electoral han sido rechazadas por no cumplimiento de este requisito de procedibilidad, cuando no se ha acudido a la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En estos t\u00e9rminos, le corresponde a la Corte Constitucional resolver los siguientes problemas jur\u00eddicos:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1 \u00bfEl numeral 6 del art\u00edculo 161 de la Ley 1437 desconoce la reserva de ley estatutaria prevista en el literal c) del art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en lo relativo a las funciones electorales, al tratarse de una ley ordinaria y disponer que cuando se invoquen las causales 3 y 4 del art\u00edculo 275 de la misma ley, es requisito de previo para poder demandar la elecci\u00f3n, el haber sido sometido el asunto a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente, antes de la declaratoria de la elecci\u00f3n, por cualquier persona? \u00a0<\/p>\n
6.2 \u00bfLa carga de someter la situaci\u00f3n que podr\u00eda constituir un vicio de la elecci\u00f3n al examen de la autoridad administrativa electoral competente, de manera previa a la presentaci\u00f3n de la demanda, constituye un obst\u00e1culo inconstitucional al acceso a la justicia, en cuanto resulta ser de imposible cumplimiento? \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Para responder a estos problemas jur\u00eddicos, la Corte analizar\u00e1, por una parte, el contenido y la extensi\u00f3n de la reserva de ley estatutaria en lo relativo a la funci\u00f3n electoral (secci\u00f3n D) y, por otra parte, la constitucionalidad de las condiciones y cargas para el acceso a la justicia (secci\u00f3n E). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
D. LA RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE LA FUNCI\u00d3N ELECTORAL\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En nombre del principio democr\u00e1tico y para realizar distintas finalidades esenciales dentro de la ingenier\u00eda constitucional, la Constituci\u00f3n de 1991 reserv\u00f3 ciertas materias al desarrollo mediante leyes, e incluso algunas de ellas las excluy\u00f3 de la posibilidad de delegaci\u00f3n de funciones legislativas al Presidente de la Rep\u00fablica12. Determin\u00f3 adem\u00e1s que ciertas materias deb\u00edan ser el objeto de leyes especiales, tales como las org\u00e1nicas (art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n) y las estatutarias (art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante leyes estatutarias, el Congreso de la Rep\u00fablica debe desarrollar ciertas materias que el constituyente de 199113, como el de 200414 \u00a0consider\u00f3 como particularmente sensibles en el Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho, raz\u00f3n por la cual (i) agrav\u00f3 el procedimiento legislativo (dichas leyes deben ser aprobadas en una sola legislatura), (ii) exigi\u00f3 mayor\u00eda absoluta de los miembros del Congreso para su adopci\u00f3n parlamentaria y (iii) previ\u00f3 un control de constitucionalidad autom\u00e1tico, posterior a su adopci\u00f3n, pero previo a la sanci\u00f3n presidencial, por parte de la Corte Constitucional (art\u00edculo 153 de la Constituci\u00f3n). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al tratarse de una reserva de ley especial, determinada por las materias objeto de la ley, la jurisprudencia de esta Corte ha caracterizado el vicio que consiste en regular dichas materias mediante leyes ordinarias, como un vicio de competencia15. Esto quiere decir que no se trata de uno de los vicios de forma, los que se someten a un t\u00e9rmino de caducidad16 y, seg\u00fan las circunstancias, pueden ser subsanables. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En estos t\u00e9rminos, resulta necesario determinar el contenido y la extensi\u00f3n de la reserva de ley estatutaria en lo relativo a las funciones electorales, con el fin de identificar si la norma bajo examen es de aquellas que por su contenido debe formar parte del \u00e1mbito de regulaci\u00f3n de las mismas y, por lo tanto, debi\u00f3 haber sido tramitada como una ley estatutaria.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) La definici\u00f3n de \u201cfunciones electorales\u201d y la extensi\u00f3n de la reserva de ley estatutaria \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La expresi\u00f3n \u201cfunciones electorales\u201d es un concepto jur\u00eddico complejo. El primer dato que se encuentra de la funci\u00f3n electoral es el art\u00edculo 179 de la Constituci\u00f3n Nacional de 1886 que dispon\u00eda: \u201cEl sufragio se ejerce como funci\u00f3n constitucional. El que sufraga o elige no impone obligaciones al candidato, ni confiere mandato al funcionario electo\u201d. A pesar de que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 no reprodujo dicha norma y, en su lugar se refiri\u00f3 al derecho ciudadano a elegir y ser elegido (art\u00edculo 40 #1), al deber ciudadano de participar en la vida pol\u00edtica, c\u00edvica y comunitaria del pa\u00eds (art\u00edculo 95 #5); al sufragio como un derecho y un deber ciudadano (art\u00edculo 258) y como un mecanismo de participaci\u00f3n ciudadana (art\u00edculo 103), el art\u00edculo 152 utiliz\u00f3 la expresi\u00f3n \u201cfunciones electorales\u201d dentro de los asuntos sometidos a reserva de ley estatutaria. Esto indica que, para la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, el concepto de funciones electorales es amplio y no se subsume \u00fanicamente en el voto popular, sino que la reserva de ley estatutaria cubre tambi\u00e9n aspectos directamente relacionados con el ejercicio de la funci\u00f3n electoral radicada en cabeza de los ciudadanos. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de precisar el alcance de esta reserva de ley estatutaria. As\u00ed, en la sentencia C-145 de 1994 se declar\u00f3 la inconstitucionalidad de varias normas incluidas en la Ley 84 de 1993 \u201cpor la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral\u201d por regular, mediante una ley ordinaria, aspectos permanentes y necesarios para el ejercicio adecuado de la funci\u00f3n electoral. En dicha oportunidad se evidenci\u00f3 el v\u00ednculo entre la funci\u00f3n electoral y otras materias de la reserva de ley estatutaria, tales como los mecanismos de participaci\u00f3n democr\u00e1tica, el r\u00e9gimen de los partidos y movimientos pol\u00edticos y el estatuto de la oposici\u00f3n, pero se resalt\u00f3 que la funci\u00f3n electoral es un concepto amplio, con identidad propia, que se refiere a la funci\u00f3n mediante la cual las sociedades democr\u00e1ticas se autogobiernan, ya que mediante su ejercicio los ciudadanos conforman y controlan los \u00f3rganos representativos, eligen a sus autoridades y toman de manera directa determinadas decisiones por medio de referendos, consultas y otros mecanismos de democracia participativa17, ejercicio que realizan como poder electoral constituido18. Tambi\u00e9n esta sentencia diferenci\u00f3 la extensi\u00f3n de la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales porque \u00e9sta debe ser interpretada de manera restrictiva, teniendo en cuenta que muchas leyes ordinarias, como es el caso de algunos c\u00f3digos, regulan necesariamente aspectos de los derechos fundamentales. No obstante, en lo que concierne a la reserva en lo relativo a las funciones electorales, la Corte ha distinguido y ha se\u00f1alado que en materia de funci\u00f3n electoral hay que ser m\u00e1s exhaustivos, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) la regulaci\u00f3n de la ley estatutaria debe ser mucho m\u00e1s exhaustiva por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De un lado, porque es la propia Constituci\u00f3n la que ordena regular las funciones electorales mediante ley estatutaria y no solamente los aspectos esenciales de las mismas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, porque -como se ha se\u00f1alado anteriormente en esta sentencia- una definici\u00f3n restrictiva de la noci\u00f3n de funciones electorales har\u00eda perder su especificidad normativa al mandato constitucional del art\u00edculo 152 literal c, ya que las funciones electorales se disolver\u00edan en los mecanismos y derechos de participaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer t\u00e9rmino, porque no se puede aducir que una reglamentaci\u00f3n exhaustiva de las funciones electorales vac\u00eda al Legislador ordinario de su competencia\u00a0-como s\u00ed sucede en el caso de los derechos fundamentales- puesto que las funciones electorales son un campo jur\u00eddico delimitado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, pero no por ello menos importante, porque esta concepci\u00f3n amplia de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales encuentra una s\u00f3lida justificaci\u00f3n democr\u00e1tica y constitucional cuando se analiza el sentido de las reglas electorales en el funcionamiento del principio democr\u00e1tico. Es sabido que la democracia, como procedimiento formal para la adopci\u00f3n de decisiones,\u00a0se fundamenta en el predominio del principio de mayor\u00eda en el juego pol\u00edtico. Esto significa que por regla general las decisiones colectivas son adoptadas por las mayor\u00edas. Sin embargo, lo cierto es que el funcionamiento adecuado del procedimiento democr\u00e1tico basado en la alternancia de mayor\u00edas, requiere el reconocimiento por los actores sociales y pol\u00edticos de reglas b\u00e1sicas previas, encaminadas no s\u00f3lo a garantizar la igualdad y universalidad del sufragio sino tambi\u00e9n a proteger los derechos de las minor\u00edas en la din\u00e1mica democr\u00e1tica\u201d (negrillas no originales)19. \u00a0<\/p>\n
La sentencia explic\u00f3 el fundamento de la reserva de ley estatutaria en cuanto a las funciones electorales, en raz\u00f3n de su v\u00ednculo con la convivencia pac\u00edfica:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEstas reglas electorales son entonces los acuerdos esenciales que permiten que las sociedades resuelvan sus desacuerdos, con base en el juego del principio de mayor\u00eda y sin recurrir a la violencia. Cuando esas reglas electorales quedan ellas mismas sometidas al dominio de las mayor\u00edas, pueden convertirse en instrumento de poder de estas mayor\u00edas y de exclusi\u00f3n de las minor\u00edas de la din\u00e1mica pol\u00edtica. Por eso, como lo han mostrado m\u00faltiples analistas, los temas electorales, cuando no han sido el fruto de amplios acuerdos pol\u00edticos sino instrumentos utilizados por ciertos sectores para excluir a sus oponentes, han generado recurrentes fen\u00f3menos de violencia no s\u00f3lo en Colombia sino en numerosos pa\u00edses. Esto explica entonces que sea constitucionalmente leg\u00edtimo someter la adopci\u00f3n, reforma o derogatoria de las reglas electorales, incluso en ciertos aspectos que pueden parecer puramente procedimentales, a requisitos de tr\u00e1mite m\u00e1s fuertes que los propios de las leyes ordinarias, puesto que de esa manera se evita que una determinada mayor\u00eda pueda alterar en beneficio propio los normas que regulan la funci\u00f3n electoral para desconocer los derechos de las minor\u00edas y perpetuarse en el poder. Y no se puede aducir que ello podr\u00eda conducir a una tiran\u00eda de las mayor\u00edas cualificadas y a una petrificaci\u00f3n del ordenamiento legal o de la din\u00e1mica pol\u00edtica -como s\u00ed suceder\u00eda si se diera una extensi\u00f3n indebida del campo estatutario en materia de derechos fundamentales-, puesto que las reglas electorales son precisamente la base del juego democr\u00e1tico mismo\u201d (negrillas no originales). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A partir de este razonamiento, la sentencia C-145 de 1994 concluy\u00f3 el car\u00e1cter amplio de la reserva de ley estatutaria:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) concluye la Corte Constitucional que a diferencia de lo que ocurre con los derechos fundamentales, en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no s\u00f3lo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podr\u00edan en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos puramente t\u00e9cnicos, pero que tienen efectos determinantes en la din\u00e1mica electoral, como la fijaci\u00f3n de las fechas de elecciones, el establecimiento de los t\u00e9rminos de cierre de las inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organizaci\u00f3n de las tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es entonces de contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias. As\u00ed, hay disposiciones que corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar la realizaci\u00f3n de una elecci\u00f3n concreta y guardan conexidad con el tema electoral sin ser en s\u00ed mismas funciones electorales, como la autorizaci\u00f3n de una apropiaci\u00f3n presupuestal para financiar unas elecciones determinadas. Tales materias pueden ser reguladas mediante leyes ordinarias y no requieren del tr\u00e1mite de una ley estatutaria\u201d20. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No obstante, la misma sentencia reconoci\u00f3 la dificultad de la definici\u00f3n concreta de lo que corresponde o no al desarrollo legislativo de las funciones electorales, por lo que concluy\u00f3 que en cada caso esta Corte deber\u00e1 determinar si la materia bajo examen se encuentra sometida a la reserva de ley estatutaria de funciones electorales 21.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Igualmente en la sentencia C-156 de 1996, este tribunal constitucional concluy\u00f3 que la responsabilidad de garantizar el orden p\u00fablico durante las elecciones es una funci\u00f3n de gobierno y difundir los mecanismos de participaci\u00f3n democr\u00e1tica es una funci\u00f3n propia del ejecutivo y, por lo tanto, su regulaci\u00f3n no corresponde a aspectos relacionados con las funciones electorales, por lo que su regulaci\u00f3n no requiere de una ley estatutaria ya que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) ni la funci\u00f3n gubernamental que propende la garant\u00eda de la paz y el orden p\u00fablico durante los procesos electorales ni la que busca asegurar la efectiva participaci\u00f3n ciudadana en los mismos desbordan el campo propio de la actividad que constitucionalmente corresponde al Ejecutivo, pues el \u00e1mbito de ellas no coincide con el espec\u00edfico de las autoridades electorales, cuya misi\u00f3n no es ni puede ser la de brindar a los ciudadanos garant\u00eda alguna en materia de orden p\u00fablico -pues ella es exclusiva del Gobierno- sino la de preparar, coordinar, ejecutar y verificar el tr\u00e1mite mismo de las elecciones, inspeccionar y vigilar la organizaci\u00f3n electoral, establecer y divulgar sus resultados y asignar las correspondientes credenciales, resolver sobre los recursos que se interpongan y velar por el cumplimiento de las normas vigentes, todo dentro de un concepto funcional que toca directamente con los procesos electorales en su condici\u00f3n de tales, seg\u00fan las reglas de la Constituci\u00f3n y la ley. (\u2026) Obs\u00e9rvese que las funciones previstas en los art\u00edculos acusados no son funciones electorales, pues si lo fueran su inconstitucionalidad provendr\u00eda no solamente del choque material con las normas constitucionales que se\u00f1alan la competencia de las correspondientes autoridades, sino de la violaci\u00f3n del art\u00edculo 152, literal c), que exige para su se\u00f1alamiento la expedici\u00f3n de una ley estatutaria\u201d (subrayas agregadas; negrillas originales)22. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tambi\u00e9n, luego de afirmar que \u201ctodas las normas que se ocupen de la reglamentaci\u00f3n de los \u00f3rganos de administraci\u00f3n electoral y de los procesos electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias. A este principio escapar\u00edan \u00fanicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales\u201d23, la sentencia C-484 de 1996 concluy\u00f3 que la creaci\u00f3n de una circunscripci\u00f3n especial para las comunidades negras del pa\u00eds, en cuanto elemento t\u00e9cnico del sistema electoral, se encuentra reservada a la regulaci\u00f3n propia de la ley estatutaria en materia de funciones electorales ya que: \u201cLa creaci\u00f3n de una circunscripci\u00f3n especial constituye un acto que afecta directamente los resultados de los procesos electorales, pues a trav\u00e9s de ella se modifica – en mayor o menor medida – la forma en qu\u00e9 surge la representaci\u00f3n pol\u00edtica (\u2026) el establecimiento de la circunscripci\u00f3n electoral nacional especial para las comunidades negras habr\u00eda debido decidirse a trav\u00e9s de una ley estatutaria. Las circunscripciones son parte integral de ese todo coherente que regula lo relacionado con las elecciones, pero adem\u00e1s determinan fundamentalmente los resultados que arroja el sistema electoral\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante la sentencia C-337 de 1997 se declar\u00f3 la constitucionalidad de otorgar est\u00edmulos o beneficios para que los particulares ejerzan la funci\u00f3n electoral que les corresponde en desarrollo del principio democr\u00e1tico y la soberan\u00eda popular, al considerar que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEs claro que el Congreso de la Rep\u00fablica tiene competencia para regular las funciones electorales (C.P. art. 152 literal c) como ya lo ha hecho; y si bien tal competencia no le habilita para prohibir o sancionar la abstenci\u00f3n, nada obsta desde el punto de vista constitucional, para que cree incentivos legales destinados a favorecer a aquellos que cumplan con el deber ciudadano de participar, a trav\u00e9s del ejercicio del voto, en la vida pol\u00edtica del pa\u00eds (C.P. art. 95), siempre y cuando todas las personas llamadas a sufragar permanezcan iguales ante la ley que cree los incentivos, sea que voten por uno u otro candidato, que voten en blanco y, a\u00fan, que no hubieran podido sufragar por fuerza mayor o caso fortuito\u201d (negrillas no originales)24. \u00a0<\/p>\n
Esta jurisprudencia fue reiterada mediante la sentencia C-224 de 2004.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la sentencia C-431 de 1997 se puso de relieve que no toda funci\u00f3n atribuida al Consejo Nacional Electoral se refiere a la funci\u00f3n electoral de los ciudadanos, la que debe ser regulada mediante una ley estatutaria y es entonces necesario realizar un examen de la relaci\u00f3n estricta entre la funci\u00f3n constitucional de este \u00f3rgano como \u00f3rgano rector de los procesos electorales y las funciones que le sean atribuidas por el legislador. Por consiguiente, consider\u00f3 esta Corte que la funci\u00f3n atribuida al CNE de actuar como junta directiva del Fondo Rotatorio de la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil no exig\u00eda el tr\u00e1mite de ley estatutaria, al no tratarse \u00e9sta de una funci\u00f3n relativa a la funci\u00f3n electoral: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ca juicio de la Corte, las normas referentes al Fondo Rotatorio de la Registradur\u00eda no ten\u00edan que incluirse necesariamente en una ley estatutaria, como lo dice el actor, ya que su \u00e1mbito de actividad -de car\u00e1cter t\u00edpicamente administrativo- no hace parte de las “funciones electorales” a las que se refiere el art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, aunque guarde relaci\u00f3n con ellas\u201d (negrillas no originales)25.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La sentencia C-448 de 1997 declar\u00f3 la inexequibilidad de apartes de la ley 136 de 1994, relativa a los municipios, por regular aspectos como la fecha de las elecciones de los alcaldes y la provisi\u00f3n del cargo en caso de faltas absolutas de los mismos, al tratarse de asuntos de car\u00e1cter permanente necesarios para el ejercicio de la funci\u00f3n electoral: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) la Corte encuentra que la fecha de iniciaci\u00f3n del per\u00edodo del alcalde electo y la unificaci\u00f3n del momento de las elecciones del alcalde y los miembros de las corporaciones p\u00fablicas territoriales no son temas \u00fanicamente operativos en la funci\u00f3n electoral, puesto que la periodicidad y las exigencias cronol\u00f3gicas del proceso electoral son aspectos b\u00e1sicos que determinan el sistema pol\u00edtico y el gobierno democr\u00e1tico. Se trata pues de materias que deben ser reguladas a trav\u00e9s de ley estatutaria, por ser una reglamentaci\u00f3n permanente de las funciones electorales\u201d (negrillas no originales)26. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, la sentencia C-055 de 1998 advierte c\u00f3mo el adecuado ejercicio de la funci\u00f3n electoral requiere de instrumentos y de instituciones que lo hagan posible, raz\u00f3n por la que dicha funci\u00f3n, como la organizaci\u00f3n electoral, deben ser consideradas expresi\u00f3n del principio democr\u00e1tico: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) esta funci\u00f3n electoral, que articula al pueblo -como fuente soberana de todo poder (CP art. 3\u00ba)- con las instituciones que de \u00e9l emanan, requiere para su adecuado desarrollo de instrumentos materiales y de una serie de instituciones que se responsabilicen de que la voluntad popular se pueda manifestar en forma genuina y que sus decisiones sean respetadas (\u2026) Esto explica entonces que las funciones electorales y la organizaci\u00f3n electoral deban ser consideradas como la expresi\u00f3n org\u00e1nica e institucional del principio democr\u00e1tico\u201d27. \u00a0<\/p>\n
En realidad, l\u00edneas m\u00e1s abajo, la misma sentencia cita actas de la Asamblea Nacional Constituyente, donde se pone en evidencia que la organizaci\u00f3n electoral tiene bajo su responsabilidad directa el adecuado ejercicio de la funci\u00f3n electoral: \u00a0<\/p>\n
“Es de la esencia de un Estado de Derecho como del sistema de gobierno que se adopte, que exista una funci\u00f3n electoral, y que esa funci\u00f3n tenga unos \u00f3rganos encargados de regularla, hacerla cumplir y protegerla. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora, tal y como est\u00e1 estructurada la organizaci\u00f3n de quienes tienen a su cargo el desarrollo de la funci\u00f3n electoral, \u00e9sta no pertenece a ninguna de las tradicionales ramas del poder p\u00fablico; no encaja en ninguna de las tres o en todas, si las consideramos en conjunto; desde luego que en ellas se hace uso de esta funci\u00f3n, pero de manera secundaria y ellos obedece al principio seg\u00fan el cual, el poder es uno solo, distribuido en ramas para que en ejercicio de las competencias a cada una de ellas asignadas lo ejerzan primordialmente en una de sus facetas, y sin perjuicio de que en forma secundaria realicen otra u otras. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde el punto de vista funcional, y contra el pensamiento de muchos respetables autores, la funci\u00f3n electoral es distinta de las dem\u00e1s funciones del Estado, por su naturaleza, por sus objetivos y por la forma como se ejecuta. El acto electoral no es la aplicaci\u00f3n de la ley, ni su creaci\u00f3n; es s\u00ed el acto por medio del cual se integran los \u00f3rganos de decisi\u00f3n en la direcci\u00f3n del Estado; por eso es distinto, de naturaleza y fines diferentes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el ejercicio de la funci\u00f3n electoral, se confiere legitimidad en sus or\u00edgenes a los \u00f3rganos del Estado y se da certeza y seguridad a la decisiones que estos adopten; casi que pudi\u00e9ramos decir que quien la ejerce, desempe\u00f1a la m\u00e1xima autoridad del Estado; y su ejercicio es el cumplimiento de una atribuci\u00f3n constitucional generadora de una situaci\u00f3n de derecho, pues confieren nada menos que poder p\u00fablico. Por eso es una funci\u00f3n p\u00fablica. En ella se asienta la legitimidad del poder, la estabilidad de las autoridades y la convivencia pac\u00edfica en la sociedad\u201d28. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la sentencia C-401 de 2001, se precis\u00f3 que la reserva de ley estatutaria en cuanto a las funciones electorales no cubr\u00eda los aspectos log\u00edsticos o administrativos internos de las entidades de la organizaci\u00f3n electoral, tales como el Consejo Nacional Electoral y la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil y, por lo tanto, una reforma a la estructura administrativa de estas entidades, no est\u00e1 sometida a reserva de ley estatutaria y, por lo mismo, podr\u00eda ser objeto de delegaci\u00f3n legislativa al Presidente de la Rep\u00fablica29. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una decisi\u00f3n equivalente se adopt\u00f3 en la sentencia C-402 de 200130. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La sentencia C-515 de 2004 consider\u00f3 como parte de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales, la regulaci\u00f3n de los tr\u00e1mites y condiciones para el reembolso de gastos de campa\u00f1a: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) el art\u00edculo 13 de la Ley 844 de 2003 ten\u00eda que ser expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes estatutarias (\u2026) el contenido del art\u00edculo 13 no se refiere a aspectos absolutamente accesorios e instrumentales, sino que determina los requisitos para poder acceder a la reposici\u00f3n de gastos y establece qui\u00e9n asume la responsabilidad por los informes presentados sobre los ingresos y gastos de las campa\u00f1as\u201d31. \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, la sentencia C-523 de 2005 declar\u00f3 inexequible un decreto ley estatutario relativo a la financiaci\u00f3n de campa\u00f1as en el \u00e1mbito departamental y municipal, proferido en desarrollo de una atribuci\u00f3n constitucional, por no haber sido enviado al control previo de constitucionalidad ante esta Corte32. Tambi\u00e9n la sentencia C-443 de 2011 reiter\u00f3, de manera amplia, que \u201c(\u2026) Dentro de las funciones electorales, y en pos del objetivo que por medio de ellas se busca alcanzar, las campa\u00f1as electorales juegan un papel fundamental en la implementaci\u00f3n de la estructura org\u00e1nica que permitir\u00e1 la conformaci\u00f3n democr\u00e1tica de algunos \u00f3rganos p\u00fablicos (\u2026) la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n ha servido para concluir que los temas comprendidos en las funciones electorales, dentro de los que se cuentan la financiaci\u00f3n de las campa\u00f1as electorales, caen dentro de la \u00f3rbita competencial de la ley estatutaria\u201d (negrillas no originales)33. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante la sentencia C-616 de 2008, la Corte Constitucional reiter\u00f3 el alcance de la reserva de ley estatutaria. En esa ocasi\u00f3n, luego de confirmar el car\u00e1cter amplio de la reserva de ley estatutaria en esta materia, en el entendido de que \u201ctodas las disposiciones que se ocupen de la reglamentaci\u00f3n de los \u00f3rganos de administraci\u00f3n electoral y de los procesos electorales han de ser promulgadas mediante este tipo legislativo, regla de la cual s\u00f3lo estar\u00edan exceptuados los aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales\u201d34, concluy\u00f3 que la regulaci\u00f3n de la elecci\u00f3n de los consejos de juventud deb\u00eda tramitarse como ley estatutaria al tratarse de un mecanismo de participaci\u00f3n democr\u00e1tica35, pero no por referirse o desarrollar la funci\u00f3n electoral, ya que no se trataba de la conformaci\u00f3n de un \u00f3rgano del poder p\u00fablico: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) la reserva de ley estatutaria reforzada en materia de la regulaci\u00f3n de las funciones electorales ha sido aplicada respecto de disposiciones relacionadas con la elecci\u00f3n de los miembros de las corporaciones p\u00fablicas de car\u00e1cter representativo o mandatarios locales o nacionales pertenecientes a la rama legislativa o ejecutiva del poder p\u00fablico, o para la elecci\u00f3n de los representantes del Estado Colombiano en instituciones que hacen parte del Sistema Andino de Integraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa medida la reserva de ley estatutaria reforzada en materia de la regulaci\u00f3n de funciones electorales no puede ser extendida a las normas que regulen cualquier proceso electoral, pues esta interpretaci\u00f3n restringir\u00eda en exceso la potestad de configuraci\u00f3n del Legislador, adem\u00e1s que desconocer\u00eda la finalidad perseguida por el literal c del art\u00edculo 152 constitucional, cual es establecer un procedimiento legislativo agravado para la expedici\u00f3n de las disposiciones que establecen las reglas para la conformaci\u00f3n del poder pol\u00edtico\u201d (negrillas no originales)36. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con esta sentencia, en materia de conformaci\u00f3n del poder p\u00fablico, s\u00f3lo se encuentra sometida a reserva de ley estatutaria la regulaci\u00f3n de la elecci\u00f3n de autoridades y corporaciones de elecci\u00f3n popular se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n y no la de cualquiera otra elecci\u00f3n. Cabr\u00eda precisar, igualmente, que de conformidad con los art\u00edculos 3 y 40 de la Constituci\u00f3n, el ejercicio y el control del poder pol\u00edtico mediante la participaci\u00f3n directa de los ciudadanos constituye ejercicio de funci\u00f3n electoral y, por lo mismo, su regulaci\u00f3n se encuentra sujeta a reserva de ley estatutaria, como ocurre con el componente electoral de los mecanismo de participaci\u00f3n directa cuya decisi\u00f3n se adopta en las urnas, y la revocatoria del mandato de los elegidos, entre otros mecanismos y procedimientos de participaci\u00f3n ciudadana en el ejercicio y control del poder pol\u00edtico. \u00a0<\/p>\n
1. La sentencia C-1017 de 2012 se refiri\u00f3 a la funci\u00f3n electoral atribuida por la Constituci\u00f3n a \u00f3rganos o autoridades p\u00fablicas, en \u00a0este caso al Congreso de la Rep\u00fablica, oportunidad en la cual indic\u00f3 que por las especificidades propias de dicha funci\u00f3n, se encuentra regulada en la Ley Org\u00e1nica del Congreso de la Rep\u00fablica: \u201cEn varios preceptos constitucionales se otorgan al Congreso o a sus c\u00e1maras, facultades expresas para intervenir en la designaci\u00f3n de autoridades de otros \u00f3rganos del Estado y, del mismo modo, la ley org\u00e1nica que contiene el reglamento del Congreso y de cada una de sus c\u00e1maras, se refiere a la funci\u00f3n electoral y a su desarrollo acorde con un procedimiento especial (Ley 5\u00aa de 1992, arts. 6.5, 20, 21, 22, 136, 306, 314, 316, 317, 318 y 319)\u201d (negrillas no originales)37. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tambi\u00e9n en la sentencia C-256 de 2014 se concluy\u00f3 que la elecci\u00f3n de representantes colombianos al Parlamento Andino, materializa el ejercicio de la funci\u00f3n electoral: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl proyecto que se analiza regula la forma de designaci\u00f3n de los representantes colombianos al Parlamento Andino. En vista de ello, el proyecto deb\u00eda cumplir con los tr\u00e1mites propios de las leyes estatutarias, de conformidad con lo dispuesto en el literal c) del art. 152 de la Carta, que dispone que las funciones electorales se regular\u00e1n mediante leyes estatutarias\u201d ya que \u201ca trav\u00e9s de la normatividad estudiada, se consagran las reglas electorales encaminadas a la designaci\u00f3n de un cuerpo colegiado supranacional y, por tanto, teniendo en consideraci\u00f3n la reserva reforzada en materia de funciones electorales, ello deb\u00eda ser tramitado con las mayor\u00edas y procedimientos establecidos para las leyes estatutarias\u201d38. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tambi\u00e9n el Consejo de Estado ha precisado que \u201cLa funci\u00f3n electoral, por su parte, tiene como fin la elecci\u00f3n de representantes en las otras ramas del poder p\u00fablico o sus titulares, de manera directa o indirecta, en otras palabras, su prop\u00f3sito es concretar la democracia participativa y el dise\u00f1o institucional, entre otros\u201d39. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esto quiere decir que la reserva de ley estatutaria en materia de la funci\u00f3n electoral concierne en esencia a la actividad de particulares en su calidad de tales (ciudadanos en su calidad de electores, al ejercer la funci\u00f3n electoral, y partidos o movimientos pol\u00edticos en la postulaci\u00f3n de candidatos y la realizaci\u00f3n de campa\u00f1as en la contienda electoral).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La amplitud de las actividades directamente relacionadas con la funci\u00f3n electoral explica que la jurisprudencia de esta Corte haya concluido que la reserva de ley estatutaria en la materia, prevista en el literal c del art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, no pueda ser objeto de la interpretaci\u00f3n restrictiva que rige en cuanto a la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales y, por el contrario, deba ser entendida de manera suficientemente amplia para que se cumplan los objetivos queridos por el Constituyente: lo que ocurre en materia de derechos y deberes fundamentales, la amplitud de la reserva de ley estatutaria no vac\u00eda la competencia del legislador ordinario, teniendo en cuenta el car\u00e1cter delimitado de las actividades y \u00f3rganos que se involucran en las funciones electorales, es decir, que no se corre el riesgo de limitar excesivamente las competencias del Congreso de la Rep\u00fablica en las que la ley ordinaria es la regla general. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) El requisito de procedibilidad desarrollado en el art\u00edculo 161, numeral 6, de la Ley 1437 de 2011, constituye regulaci\u00f3n indirecta de reclamaciones dentro del escrutinio. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A primera vista podr\u00eda sostenerse que al prever como requisito de procedibilidad de la acci\u00f3n de nulidad electoral el haber sometido previamente el vicio ante la autoridad electoral, la norma bajo examen no tiene por objeto la regulaci\u00f3n de una materia relacionada con las funciones electorales. Por una parte, el objeto de la norma, incluida en la segunda parte de la Ley 1437 de 2011, que tiene por objeto la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo, es la previsi\u00f3n de un aspecto del r\u00e9gimen procesal del acceso al contencioso electoral judicial. Es decir que la norma no pretende atribuir funciones a autoridades administrativas, sino determinar los requisitos previos para demandar. Por otra parte, la funci\u00f3n de las autoridades electorales de examinar las objeciones o reclamaciones relativas a las irregularidades en la votaci\u00f3n o en el escrutinio fue atribuida directamente por el par\u00e1grafo del numeral 7\u00ba del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica40, seg\u00fan el cual \u201cPara ejercer el Contencioso Electoral ante la Jurisdicci\u00f3n Administrativa contra el acto de elecci\u00f3n de car\u00e1cter popular cuando la demanda se fundamente en causales de nulidad por irregularidades en el proceso de votaci\u00f3n y en el escrutinio, es requisito de procedibilidad someterlas, antes de la declaratoria de elecci\u00f3n, a examen de la autoridad administrativa correspondiente, que encabeza el Consejo Nacional Electoral\u201d. Adem\u00e1s, es tambi\u00e9n la Constituci\u00f3n la que atribuye al Consejo Nacional Electoral la funci\u00f3n de efectuar el escrutinio de toda votaci\u00f3n nacional, conocer y decidir los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados durante los escrutinios que les corresponda y, adem\u00e1s, de oficio o a solicitud de parte, revisar escrutinios y documentos electorales correspondientes a cualquier etapa del proceso electoral con el objeto de garantizar la verdad de los resultados41. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, analizando en profundidad la cuesti\u00f3n bajo examen es posible constatar que la norma bajo examen s\u00ed regul\u00f3 funciones de las autoridades electorales, en materia de escrutinios, por las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La norma que regula en la actualidad las funciones de 1as entidades p\u00fablicas de la organizaci\u00f3n electoral en materia de escrutinio es el C\u00f3digo Electoral42, Decreto Ley 2241 de 1986, norma preconstitucional que, por lo tanto, no le resulta exigible, a posteriori, el haber sido tramitada como ley estatutaria43. En efecto, este C\u00f3digo regula lo relativo a las funciones administrativas que consisten en resolver reclamaciones que se pueden formular en la etapa del escrutinio, las que deben ser resueltas antes de la terminaci\u00f3n del mismo. Esta funci\u00f3n atribuida a las autoridades electorales constituye regla permanente indispensable para el ejercicio de la funci\u00f3n electoral. Por una parte, se prev\u00e9 la posibilidad de que los testigos electorales formulen reclamaciones ante los jurados de votaci\u00f3n, por cuatro causales (art\u00edculo 122); reclamaciones de las que se dejar\u00e1 constancia en los documentos electorales, para ser resueltas por las comisiones escrutadoras distritales o municipales, mediante una decisi\u00f3n apelable (art\u00edculo 166). Por otra parte, existe la posibilidad de formular reclamaciones directamente ante las comisiones escrutadoras (art\u00edculo 167) o directamente ante el Consejo Nacional Electoral, cuando sea \u00e9ste el \u00f3rgano escrutador en las elecciones nacionales. En esta segunda hip\u00f3tesis, los legitimados para formular las reclamaciones por alguna de las doce causales de reclamaci\u00f3n (art\u00edculo 192), son los candidatos inscritos en la respectiva elecci\u00f3n, sus apoderados o los testigos electorales. Este C\u00f3digo preconstitucional no dispone en norma alguna que la formulaci\u00f3n de dichas reclamaciones constituya una carga cuyo cumplimiento sea necesario para poder demandar judicialmente la nulidad electoral, ni permite su presentaci\u00f3n por ciudadanos distintos a los que ella habilita para tal fin. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, el Acto Legislativo 01 de 2009 modific\u00f3 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica e incluy\u00f3 un par\u00e1grafo al art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para disponer que cuando las causales de nulidad electoral se refieran a irregularidades durante la votaci\u00f3n o en el escrutinio, es requisito de procedibilidad haberlas sometido previamente a la autoridad electoral correspondiente. Tambi\u00e9n modific\u00f3 el numeral 4 del art\u00edculo 265 de la Constituci\u00f3n para prever que ser\u00e1 funci\u00f3n del Consejo Nacional Electoral revisar, de oficio o por solicitud, los escrutinios y los documentos electorales concernientes a cualquiera de las etapas del proceso administrativo de elecci\u00f3n con el objeto de que se garantice la verdad de los resultados.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La norma ahora demandada, numeral 6 del art\u00edculo 161 de la Ley 1437 de 2011, desarroll\u00f3 la previsi\u00f3n constitucional mencionada al disponer que la reclamaci\u00f3n previa deber\u00e1 realizarse cuando la causal de nulidad alegada sea la prevista en los numerales 2 y 3 del art\u00edculo 275 de la misma ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta descripci\u00f3n normativa presenta entonces el siguiente panorama: (i) la funci\u00f3n de resolver las reclamaciones formuladas se encuentra prevista en el C\u00f3digo Electoral, que es una norma preconstitucional, raz\u00f3n por la cual no le ser\u00eda predicable el vicio del desconocimiento de la reserva de ley estatutaria. (ii) La reforma constitucional realizada en 2009 confiri\u00f3 un sustento constitucional expreso a esta funci\u00f3n y dispuso, adem\u00e1s, que la presentaci\u00f3n de la reclamaci\u00f3n constitu\u00eda un requisito de procedibilidad de las acciones de nulidad electoral cuando las causales se refirieran a irregularidades acaecidas durante la elecci\u00f3n o el escrutinio. (iii) El CPACA enlist\u00f3 las causales de nulidad electoral y dispuso cu\u00e1les de dichos vicios deb\u00edan ser puestos previamente a consideraci\u00f3n de la autoridad electoral, en desarrollo del mandato constitucional del art\u00edculo 237. Esto quiere decir que si existiera coincidencia entre los vicios que la Ley 1437 de 2011, ley ordinaria, dispuso que deb\u00edan ser sometidos previamente ante la autoridad electoral y las causales de reclamaci\u00f3n que ya preve\u00eda el C\u00f3digo Electoral, se concluir\u00e1 que en realidad la norma demandada no atribuy\u00f3 funciones distintas a las ya asignadas a las autoridades electorales. Por el contrario, si tal coincidencia no existe, ser\u00e1 l\u00f3gico concluir que la Ley 1437 de 2011 regul\u00f3 competencias en materia de escrutinios diferentes a las previstas en el C\u00f3digo Electoral y, por consiguiente, desconoce la reserva de ley estatutaria, por cuanto adiciona causales de reclamaci\u00f3n susceptibles de ser presentadas durante el escrutinio a cargo de las autoridades electorales. El siguiente cuadro permitir\u00e1 establecer la comparaci\u00f3n en cuesti\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAUSALES DE RECLAMACI\u00d3N PREVISTAS EN EL C\u00d3DIGO ELECTORAL \u2013\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Decreto Ley 2241 de 1986 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCI\u00d3N POL\u00cdTICA DE 1991 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
CAUSALES DE NULIDAD \u00a0QUE DEBEN SER SOMETIDAS PREVIAMENTE ANTE LA AUTORIDAD ELECTORAL \u2013 Ley 1437 de 2011 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 122. \u201cLos testigos electorales supervigilar\u00e1n las elecciones y podr\u00e1n formular reclamaciones escritas cuando el n\u00famero de sufragantes de una mesa exceda el n\u00famero de ciudadanos que podr\u00e1n votar en ella; cuando aparezca de manifiesto que en las actas de escrutinios se incurri\u00f3 en error aritm\u00e9tico al computar los votos; cuando, con base en las papeletas de votaci\u00f3n y en las diligencias de inscripci\u00f3n, aparezca de manera clara e inequ\u00edvoca que en el acta de escrutinio se incurri\u00f3 en error al anotar el nombre o apellidos de uno o m\u00e1s candidatos; y cuando los cuatro (4) ejemplares de las actas de escrutinio de los jurados de votaci\u00f3n est\u00e9n firmados por menos de tres (3) de \u00e9stos (\u2026)\u201d (negrilas agregadas). \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 192. El Consejo Nacional Electoral o sus Delegados tienen plena y completa competencia para apreciar cuestiones de hecho o de derecho y ante reclamaciones escritas que les presenten durante los escrutinios respectivos los candidatos inscritos, sus apoderados o los testigos electorales legalmente constituidos y apreciando como pruebas para resolver \u00fanicamente los documentos electorales, podr\u00e1n por medio de resoluci\u00f3n motivada decidir las reclamaciones que se les formulen con base en las siguientes causales: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1\u00aa. Cuando funcionen mesas de votaci\u00f3n en lugares o sitios no autorizados conforme a la ley. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2\u00aa. Cuando la elecci\u00f3n se verifique en d\u00edas distintos de los se\u00f1alados por la ley, o de los se\u00f1alados por la autoridad con facultad legal para este fin. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3\u00aa. Cuando los cuatro (4) ejemplares de las actas de escrutinio de los jurados de votaci\u00f3n est\u00e9n firmados por menos de tres (3) de \u00e9stos. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4\u00aa. Cuando se hayan destruido o perdido los votos emitidos en las urnas y no existiere acta de escrutinio en la que conste el resultado de las votaciones. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6\u00aa. Cuando el n\u00famero de votantes en una cabecera municipal, un corregimiento, una inspecci\u00f3n de polic\u00eda o un sector rural exceda al total de c\u00e9dulas aptas para votar en dicha cabecera, corregimiento, inspecci\u00f3n de polic\u00eda o sector rural, seg\u00fan los respectivos censos electorales. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7\u00aa. \u00a0Modificado por el art. 15, Ley 62 de 1988. Cuando los pliegos se hayan introducido al arca triclave extempor\u00e1neamente, a menos que el retardo obedezca a circunstancias de violencia, fuerza mayor o caso fortuito, certificados por funcionario p\u00fablico competente, o a hechos imputables a los funcionarios encargados de recibir los pliegos. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8\u00aa. Cuando el acta se extienda y firme en sitio distinto del lugar o local en donde deba funcionar la respectiva corporaci\u00f3n escrutadora, salvo justificaci\u00f3n certificada por el funcionario electoral competente. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9\u00aa. Cuando las listas de candidatos no se hayan inscrito o modificado en la oportunidad legal o cuando los candidatos no hubieren expresado su aceptaci\u00f3n y prestado el juramento correspondiente dentro de los t\u00e9rminos se\u00f1alados por la ley para la inscripci\u00f3n o para la modificaci\u00f3n, seg\u00fan el caso. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. Cuando en un jurado de votaci\u00f3n se computen votos a favor de los candidatos a que se refiere el art\u00edculo 151 de este C\u00f3digo. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Cuando aparezca de manifiesto que en las actas de escrutinios se incurri\u00f3 en error aritm\u00e9tico al sumar los votos consignados en ella. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Cuando con base en las papeletas de votaci\u00f3n y en las diligencias de inscripci\u00f3n aparezca de manera clara e inequ\u00edvoca que en las actas de escrutinios se incurri\u00f3 en error al anotar los nombres o apellidos de uno o m\u00e1s candidatos. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acto Legislativo 01 de 2009, art\u00edculo 8\u00b0. Art\u00edculo corregido por el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto 3259 de 2009. El nuevo texto es el siguiente: Art\u00edculo 8\u00b0. El art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica tendr\u00e1 un nuevo numeral, as\u00ed: \u201cConocer de la acci\u00f3n de nulidad electoral con sujeci\u00f3n a las reglas de competencia establecidas en la ley. Par\u00e1grafo. Para ejercer el Contencioso Electoral ante la Jurisdicci\u00f3n Administrativa contra el acto de elecci\u00f3n de car\u00e1cter popular cuando la demanda se fundamente en causales de nulidad por irregularidades en el proceso de votaci\u00f3n y en el escrutinio, es requisito de procedibilidad someterlas, antes de la declaratoria de elecci\u00f3n, a examen de la autoridad administrativa correspondiente, que encabeza el Consejo Nacional Electoral\u201d (negrillas agregadas). \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART 265 Acto Legislativo 01 de 2009, art\u00edculo 12. El art\u00edculo 265 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica quedar\u00e1 as\u00ed: El Consejo Nacional Electoral \u201c3. Conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y en tales casos hacer la declaratoria de elecci\u00f3n y expedir las credenciales correspondientes\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
6. Cuando se invoquen como causales de nulidad del acto de elecci\u00f3n por voto popular aquellas contenidas en los numerales 3 y 4 del art\u00edculo 275 de este C\u00f3digo, es requisito de procedibilidad haber sido sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elecci\u00f3n a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente.\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 275. Causales de anulaci\u00f3n electoral. Los actos de elecci\u00f3n o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el art\u00edculo 137 de este C\u00f3digo y, adem\u00e1s, cuando: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan sido alterados con el prop\u00f3sito de modificar los resultados electorales. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Los votos emitidos en la respectiva elecci\u00f3n se computen con violaci\u00f3n del sistema constitucional o legalmente establecido para la distribuci\u00f3n de curules o cargos por proveer. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta comparaci\u00f3n normativa permite sostener que (i) la mayor\u00eda de las causales de reclamaci\u00f3n del C\u00f3digo Electoral consisten en \u201cirregularidades en el proceso de votaci\u00f3n y en el escrutinio\u201d, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; mientras que (ii) las irregularidades que seg\u00fan el CPACA deben ser puestas previamente en conocimiento de la autoridad electoral, no corresponden a las causales de reclamaci\u00f3n del C\u00f3digo Electoral, lo que significa que la Ley 1437 adicion\u00f3 nuevas causales de reclamaci\u00f3n susceptibles de ser presentadas a las autoridades de la organizaci\u00f3n electoral. En efecto, si bien podr\u00eda pensarse que existe coincidencia parcial entre la causal 3 de nulidad, que consiste en que los documentos contengan datos contrarios a la verdad y las causales de reclamaci\u00f3n 11 y 12, relativas al error aritm\u00e9tico y al error en los nombres, en realidad la causal de nulidad no se refiere a los simples errores que podr\u00edan ser vicios insustanciales, sino falsedades o alteraciones de los documentos electorales, lo que no se encuentra actualmente previsto como causal de reclamaci\u00f3n electoral. Por su parte, la causal de nulidad prevista en el numeral 4, que consiste en un indebido c\u00f3mputo o distribuci\u00f3n de curules o cargos a proveer, de acuerdo con el sistema constitucional o legalmente previsto para ello, no coincide con ninguna de las causales de reclamaci\u00f3n, teniendo en cuenta que lo que prev\u00e9 actualmente el C\u00f3digo Electoral, son irregularidades previas a las operaciones complejas de aplicaci\u00f3n de la f\u00f3rmula de distribuci\u00f3n y asignaci\u00f3n de cargos o curules.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esto no quiere decir que las causales de nulidad electoral previstas en el art\u00edculo 275 del CPACA deb\u00edan ser tramitadas necesariamente como ley estaturia, pero deben corresponder a requisitos y condiciones previstas en el ordenamiento jur\u00eddico para la validez de las elecciones. As\u00ed, al prever que algunas de esas causales deb\u00edan ser conocidas previamente por la autoridad electoral, mediante una ley ordinaria, el legislador desconoci\u00f3 la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales, prevista en el literal c del art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Por consiguiente, la norma que indirectamente atribuye estas funciones a las autoridades electorales, (numeral 6 del art\u00edculo 161 de la Ley 1437 de 2011), deber\u00e1 ser declarada inexequible. Resulta necesario advertir que si la Corte Constitucional aceptara el argumento seg\u00fan el cual la norma no tiene relaci\u00f3n con las funciones electorales, ya que su objeto es regular un aspecto del acceso a la justicia en materia electoral, se estar\u00eda permitiendo que la amplia reserva de ley estatutaria que existe en la materia, pudiera ser burlada o desconocida por normas que en apariencia tienen un objeto diferente, pero cuyo efecto real y pr\u00e1ctico es atribuir funciones a las autoridades electorales que por su naturaleza se encuentran sometidas a dicha reserva de ley estatutaria. Tampoco resulta admisible el argumento seg\u00fan el cual la norma bajo examen no puede ser declarada inexequible al tener un claro y expreso fundamento constitucional. A pesar del indiscutible efecto normativo directo de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la previsi\u00f3n del par\u00e1grafo del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica requiere ser desarrollada o precisada por otras normas para ser operativa y la concretizaci\u00f3n de dicho mandato que efectu\u00f3 la norma aqu\u00ed cuestionada, deb\u00eda ser tramitada como una ley estatutaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, a pesar de que la norma bajo examen ser\u00e1 declarada inexequible por el vicio material de desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, a\u00fan resulta necesario resolver el segundo cargo formulado por el actor, que conduce a preguntarse si, incluso si se tratara de una ley estatutaria \u00bf\u00c9sta ser\u00eda constitucional a la luz del derecho fundamental de acceso a la justicia? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
E. LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS CONDICIONES Y CARGAS PARA EL ACCESO A LA JUSTICIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El acceso a la justicia es un derecho fundamental previsto en el art\u00edculo 229 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y que se fundamenta en la cl\u00e1usula de Estado Social de Derecho, en el que la resoluci\u00f3n de los litigios y controversias que surgen de la vida en sociedad debe encontrar v\u00edas institucionalizadas que contribuyan a realizar el sometimiento de las actuaciones p\u00fablicas y privadas al ordenamiento jur\u00eddico, el valor de la justicia material, la efectividad de los derechos constitucionales, as\u00ed como los valores y fines constitucionales de paz y convivencia pac\u00edfica. A pesar de que el recurso a medios alternativos de resoluci\u00f3n de contenciosos tenga tambi\u00e9n un fundamento constitucional, es responsabilidad del Estado garantizar, en todo caso, la posibilidad de acceder a los mecanismos estatales de resoluci\u00f3n de situaciones contenciosas en condiciones de igualdad para todas las personas, de eficacia y eficiencia. Por esta raz\u00f3n, el derecho de acceso a la justicia tambi\u00e9n es conocido como el derecho a la tutela judicial efectiva44. La efectividad del derecho de acceso a la justicia implica, a la vez, tanto una regulaci\u00f3n jur\u00eddica adecuada de las condiciones para la formulaci\u00f3n de pretensiones al sistema y para el desarrollo procesal del contencioso, con las garant\u00edas propias del debido proceso, regulaci\u00f3n que debe ser de rango legal45, como una importante actividad prestacional para la oferta adecuada del engranaje institucional encargado de decidir las pretensiones, bajo condiciones adecuadas de cobertura territorial y suficiente, para que las decisiones se adopten en un plazo razonable y sean ejecutables46. Estos elementos son los que ponen de relieve el car\u00e1cter de servicio p\u00fablico esencial reconocido a la justicia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, el derecho fundamental de acceso a la justicia no implica que el establecimiento de condiciones, cargas y requisitos para la presentaci\u00f3n de las demandas sea en s\u00ed mismo limitaciones reprochables desde el punto de vista constitucional, al no tratarse de un derecho absoluto. El legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n procesal47 para racionalizar el acceso a la justicia, en la b\u00fasqueda de materializar diferentes valores constitucionales, tales como la seguridad jur\u00eddica, el adecuado funcionamiento de la administraci\u00f3n de justicia48, la autonom\u00eda competencial de las autoridades p\u00fablicas o para garantizar el debido proceso. Todas estas condiciones, al constituir l\u00edmites al acceso a la justicia, deben ser razonables y proporcionadas y, en todo caso, a pesar de que pueden significar limitaciones, \u00e9stas no pueden ser absolutas, de tal suerte que tengan por efecto negar o excluir cualquier posibilidad de acceder al sistema, que no pueda ser superada con una mediana diligencia49. De esta manera, el legislador tiene competencia para fijar, por ejemplo, t\u00e9rminos de caducidad, requisitos de la demanda, as\u00ed como condiciones previas, que se convierten en requisitos de procedibilidad, tales como la formulaci\u00f3n de reclamaciones o solicitudes, la realizaci\u00f3n de pagos o el ejercicio de recursos administrativos. La constitucionalidad de dichas condiciones se determina no s\u00f3lo a trav\u00e9s de las finalidades que persigue, sino del efecto que provoca respecto del acceso a la justicia, ya que la limitaci\u00f3n no puede ser desproporcionada, ni menos a\u00fan, constituirse en un obst\u00e1culo insuperable que desconozca este derecho fundamental.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el caso bajo examen, el establecimiento mismo de la reclamaci\u00f3n previa ante la autoridad electoral no es objeto de discusi\u00f3n constitucional, ya que se trata de un requisito de procedibilidad establecido por el par\u00e1grafo del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Sin embargo, como qued\u00f3 explicado anteriormente, el numeral 6 del art\u00edculo 161 de la Ley 1437 de 2011, norma bajo control de constitucionalidad, desarroll\u00f3 la previsi\u00f3n constitucional para hacerla operativa y, de esta manera, concretiz\u00f3 las dos hip\u00f3tesis en las que la reclamaci\u00f3n previa ante la autoridad electoral constitu\u00edan un requisito de procedibilidad de la acci\u00f3n de nulidad electoral: cuando se alegue que (i) \u201cLos documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan sido alterados con el prop\u00f3sito de modificar los resultados electorales\u201d o se considere que (ii) \u201cLos votos emitidos en la respectiva elecci\u00f3n se computen con violaci\u00f3n del sistema constitucional o legalmente establecido para la distribuci\u00f3n de curules o cargos por proveer\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La reclamaci\u00f3n previa ante las autoridades electorales es un instrumento que consulta el adecuado funcionamiento del sistema electoral ya que, por una parte permite que dichas circunstancias puedan ser corregidas o saneadas directamente por las autoridades electorales, antes de declarar la elecci\u00f3n correspondiente y, en esta medida se trata de instrumentos para que la voluntad popular sea declarada fielmente y los resultados sean leg\u00edtimos y respetados. En esta medida, dicho requisito se fundamenta directamente en el principio democr\u00e1tico y en la cl\u00e1usula de Estado Social de Derecho. Por otra parte, la reclamaci\u00f3n previa ante la autoridad electoral busca racionalizar el debate en sede judicial, ya que permite que el objeto del litigio est\u00e9 previamente determinado por la reclamaci\u00f3n administrativa formulada y por la decisi\u00f3n administrativa respecto de la misma. Contrario a lo sostenido por el Consejo Nacional Electoral, la realizaci\u00f3n de dichas actividades de control administrativo no constituyen funciones jurisdiccionales de la administraci\u00f3n, previstas en el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n, las que son excepcionales y requieren atribuci\u00f3n formal y expresa, ni funciones \u201ccuasi judiciales\u201d, sino una importante funci\u00f3n administrativa atribuida constitucionalmente a las autoridades electorales, necesaria para el adecuado ejercicio de la funci\u00f3n electoral.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, de acuerdo con la normatividad vigente, a parte de la inconstitucionalidad derivada del desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, el funcionamiento de la reclamaci\u00f3n previa como requisito para acceder a la justicia resulta inconstitucional: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, a pesar de que la norma demandada dispone que el requisito de procedibilidad puede ser cumplido mediante la reclamaci\u00f3n propuesta por \u201ccualquier persona\u201d, de acuerdo con el C\u00f3digo Electoral\u00a0 los \u00fanicos legitimados para formular las correspondientes reclamaciones son los testigos electorales debidamente autorizados, los candidatos o sus representantes (art\u00edculos 122 y 192 del C\u00f3digo Electoral). Esto significa que un tercero, por ejemplo, un ciudadano que ha participado o no en la correspondiente votaci\u00f3n, no podr\u00eda cumplir el correspondiente requisito de procedibilidad y su acceso a la justicia depender\u00e1 de que alguno de los legitimados lo haya cumplido, teniendo en cuenta que la norma bajo examen dispone que \u201ces requisito de procedibilidad haber sido sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elecci\u00f3n a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente\u201d (negrillas no originales). Esta limitaci\u00f3n contrar\u00eda el car\u00e1cter p\u00fablico de la acci\u00f3n de nulidad electoral, el que se fundamenta en el derecho pol\u00edtico a interponer acciones en defensa de la Constituci\u00f3n y de la ley (numeral 6 del art\u00edculo 40 de la Constituci\u00f3n53) y, por consiguiente, se constituye en este caso en una limitaci\u00f3n inconstitucional del derecho fundamental de acceso a la justicia, ya que podr\u00eda interpretarse, de acuerdo con el C\u00f3digo Electoral, que el legitimado para demandar, no podr\u00e1 cumplir directamente el requisito de procedibilidad que se le impone.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En segundo lugar, en lo que respecta a la carga de reclamar previamente por falsedad o alteraci\u00f3n de los documentos electorales, debe tenerse en cuenta que existe la posibilidad de revisar los documentos electorales y de proceder a recuentos, tanto directamente por parte de los jurados de votaci\u00f3n y las comisiones escrutadoras54, como de oficio o a petici\u00f3n de parte por parte del Consejo Nacional Electoral55, lo que significa que los mismos pueden ser objeto de cambios durante todo el procedimiento. Esto implica que es perfectamente posible que la reclamaci\u00f3n contra un documento electoral por alteraci\u00f3n o falsedad, haya sido corregida en algunas de dichas revisiones, o que el vicio ocurri\u00f3 en una de las posteriores revisiones y modificaciones, por lo que el acceso a la justicia implicar\u00eda la puesta en conocimiento de los diferentes documentos electorales para poder ser efectivamente objeto de reclamaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tercer lugar, en lo que concierne a la segunda causal de reclamaci\u00f3n que constituye carga para el acceso a la justicia, varios de los intervinientes explican c\u00f3mo, en raz\u00f3n de las complejidades del sistema de conteo de votos, todas las operaciones electorales, sin excepci\u00f3n, son registradas en el programa inform\u00e1tico correspondiente56, y s\u00f3lo al final de la jornada, son publicados los correspondientes documentos electorales. Por dem\u00e1s, la complejidad de los sistemas de asignaci\u00f3n de curules, tales como el de la cifra repartidora, exige el recurso a soportes inform\u00e1ticos lo que impide, de facto, que la reclamaci\u00f3n que constituye requisito de procedibilidad pueda ser realizada oportunamente, en la audiencia en la que se conocen dichos documentos (actas) al ser notificados por estrados, ya que debe formularse antes de la declaratoria de la elecci\u00f3n, la que ocurre luego de la publicaci\u00f3n de los documentos. En este sentido, teniendo en cuenta que la reclamaci\u00f3n debe ser formulada inmediatamente en la audiencia misma en la que se notifican por estrado los resultados, so pena de adquirir firmeza, a pesar de la complejidad del examen de la pertinencia y adecuaci\u00f3n de los mismos, constituye una barrera de facto de acceso a la justicia, ya que impide formular una adecuada reclamaci\u00f3n en tiempo, la que constituye requisito previo para demandar la nulidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esto quiere decir que las dificultades operativas para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, en raz\u00f3n de su configuraci\u00f3n procesal pr\u00e1ctica, se erigen en un obst\u00e1culo inconstitucional para el acceso a la justicia. Prueba de esto es que el Consejo de Estado en su intervenci\u00f3n en el presente juicio de constitucionalidad pone de presente c\u00f3mo un n\u00famero importante de demandadas electorales han debido ser rechazadas por no cumplimiento de este requisito de procedibilidad57, salvo en los casos en los que ese tribunal ha recurrido a inaplicar la norma aqu\u00ed demandada, en nombre de la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad58 o en los que seg\u00fan las circunstancias, el demandante logr\u00f3 cumplir con esta carga59. Varios conceptos emitidos por el mismo Consejo Nacional Electoral, ponen de presente la imposibilidad de que el mismo ejerza la facultad constitucional de revisar, de oficio o a petici\u00f3n de parte, los escrutinios y los documentos electorales60. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Es cierto que partiendo de las dificultades encontradas para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, algunas sentencias proferidas por la secci\u00f3n quinta del Consejo de Estado, han intentado suplir los vac\u00edos de la regulaci\u00f3n y, por lo tanto han determinado las condiciones en las que, a su juicio, debe entenderse cumplida esta carga procesal previa61. Sin embargo, debe recordarse que el establecimiento de las condiciones para el acceso a la justica es una materia que goza de reserva de ley, raz\u00f3n por la cual no es posible establecer dichos elementos por v\u00eda jurisprudencial, tal como ocurr\u00eda con la teor\u00eda jurisprudencial de los m\u00f3viles y las finalidades y que condujo a su declaratoria de inconstitucionalidad62, antes de su legislaci\u00f3n en el art\u00edculo 137 de la Ley 1437 de 2011, declarado en esto exequible mediante la sentencia C-259 de 2015 al considerar que \u201ces claro que el Legislador ten\u00eda la potestad libre de determinar los alcances del art\u00edculo137 del CPACA y de considerar pertinente la positivizaci\u00f3n de la teor\u00eda de los m\u00f3viles y las finalidades consolidada por el Consejo de Estado, junto con las recomendaciones propuestas por la Corte Constitucional en relaci\u00f3n con el acceso a la justicia\u201d. Esto quiere decir que independientemente de la razonabilidad de las condiciones establecidas jurisprudencialmente para el cumplimiento del requisito de procedibilidad para el acceso a la justicia, que se encuentra ahora bajo control de constitucionalidad, \u00e9stas deben ser establecidas de manera clara y objetiva por el legislador y no le compete al juez, suplir las falencias del mismo mediante condiciones no establecidas por la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El derecho fundamental de acceso a la justicia no s\u00f3lo implica que las condiciones y cargas sean previstas por el legislador, sino que \u00e9stas sean realizables, razonables y proporcionadas y que exista certeza respecto de la manera de cumplirlas, de suerte que el no cumplimiento dependa exclusivamente de la voluntad consciente del justiciable, o de su falta de cuidado o diligencia, mas no de la ausencia de claridad o de la complejidad del sistema. Las cargas confusas o excesivamente dif\u00edciles para el acceso a la justicia, que impiden que incluso la persona medianamente diligente est\u00e9 en capacidad de cumplirlas para poder acceder a la justicia, resultan a todas luces inconstitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esto quiere decir que (i) el legislador tiene competencia para desarrollar el requisito de procedibilidad previsto en el art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Sin embargo, su competencia se encuentra doblemente limitada: por una parte, (ii) la regulaci\u00f3n concreta de dicho requisito de procedibilidad debe realizarse mediante una ley estatutaria al regular una materia relativa la funci\u00f3n electoral, por otra, (ii) la configuraci\u00f3n normativa concreta de las condiciones para el cumplimiento de dicha carga procesal extrajudicial, debe ser objetiva y clara para los justiciables, de tal suerte que en su articulaci\u00f3n con los procedimientos de votaci\u00f3n, escrutinio y declaraci\u00f3n de la elecci\u00f3n, existan las oportunidades claramente establecidas para cumplir adecuadamente este requisito previo para demandar la nulidad de la correspondiente elecci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En estos t\u00e9rminos, el numeral 6 del art\u00edculo 161 de la Ley 1437 de 2011 ser\u00e1 declarado inexequible por desconocer la reserva de ley estatutaria prevista en el literal c del art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, relativa a las funciones electorales y porque su configuraci\u00f3n actual desconoce el derecho pol\u00edtico a ejercer acciones en defensa de la Constituci\u00f3n o la ley, previsto en el numeral 6 del art\u00edculo 40 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como el derecho fundamental de acceso a la justicia, previsto en el art\u00edculo 229 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
\u00danico.- Declarar INEXEQUIBLE el numeral 6 del art\u00edculo 161 de la Ley 1437 de 2011, C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0\u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Vicepresidente \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
AQUILES ARRIETA G\u00d3MEZ \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0\u00a0<\/p>\n
HERN\u00c1N CORREA CARDOZO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 ANTONIO CEPEDA AMAR\u00cdS \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0\u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
ROC\u00cdO LOAIZA MILIAN\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Secretaria General (E) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Andrea Liliana Romero L\u00f3pez. \u00a0<\/p>\n
2 Danilo Rojas Betancourth y Lucy Jeannette Berm\u00fadez Berm\u00fadez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Sandra Marcela Parada Aceros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Diana Alexandra Remolina Bot\u00eda. \u00a0<\/p>\n
5 Carlos Ariel S\u00e1nchez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n 5, Fallo del diecinueve (19) de septiembre de dos mil once (2011). Expediente N\u00famero: 11001-03-28-000-2010-00041-00. \u00a0<\/p>\n
8 El t\u00e9rmino venci\u00f3 el 2 de noviembre de 2016 y la intervenci\u00f3n fue recibida el 9 de noviembre de 2016. Folios 88 y 89 del expediente. \u00a0Consideran que no existe vulneraci\u00f3n a la reserva de ley estatutaria, ya que la funci\u00f3n electoral se refiere a las funciones contenidas en el t\u00edtulo IX de la Constituci\u00f3n. \u00a0A su juicio, no toda materia que se relacione con los asuntos de reserva de ley estatutaria, debe surtir dicho tr\u00e1mite, lo que desconocer\u00eda la regla general del tr\u00e1mite mediante leyes ordinarias. Los intervinientes explican que en materia de la funci\u00f3n electoral, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la presencia de una reserva reforzada de ley estatutaria que, aunque amplia, se limita a las elecciones de gobernantes, de acuerdo con la sentencia C-616\/08. Por consiguiente, sostienen que este requisito de procedibilidad no debi\u00f3 d\u00e1rsele el tr\u00e1mite de una ley estatutaria porque no se refiere a los asuntos previstos entre los art\u00edculos 258 a 266 de la Constituci\u00f3n y no regula lo relativo a la elecci\u00f3n de los gobernantes nacionales y territoriales o de los miembros de las corporaciones p\u00fablicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Entre otras decisiones, a este respecto pueden consultarse las sentencias C-349\/04, C-538\/05, C-539\/99, C-595\/10, C-881\/14, C-286\/14, C-041\/15, C-410\/15, C-619\/15. \u00a0<\/p>\n
10 \u201cA mi juicio, en el evento de que la Corte hubiera dado aplicaci\u00f3n al principio pro actione, habr\u00eda encontrado que la demanda instaurada contra el numeral 6 del art\u00edculo 161 del CPACA conten\u00eda los elementos m\u00ednimos para abordar y proferir una sentencia de fondo. Resulta muy diciente que en el curso del proceso, salvo la Contralor\u00eda General, ninguno de los intervinientes ni el Procurador General de la Naci\u00f3n en su concepto, hicieron observaci\u00f3n alguna respecto de la aptitud de la demanda que, en mi concepto, suscitaba una duda razonable sobre la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada y aportaba argumentos para hacer la confrontaci\u00f3n de la norma legal acusada con la normatividad superior\u201d: Aclaraci\u00f3n de voto de la Magistrada (e) Martha Victoria S\u00e1chica M\u00e9ndez a la sentencia C-220\/95. \u00a0<\/p>\n
11 \u201cNo obstante, la ciudadana no avanza m\u00e1s all\u00e1 de esta exposici\u00f3n general, y no explica de manera concreta y espec\u00edfica, el porqu\u00e9, el\u00a0 establecimiento de un requisito de procedibilidad como el que se prev\u00e9 en el numeral 6 del art\u00edculo 161 del CPACA para instaurar la acci\u00f3n de nulidad del acto de elecci\u00f3n por voto popular, encaja en una de las ocho reglas jurisprudenciales que enuncia en la demanda y por tanto entra dentro del \u00e1mbito de las funciones electorales que requiere para su regulaci\u00f3n de ley estatutaria y no simplemente del procedimiento administrativo previo a acudir a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, materias propias del legislador ordinario\u201d. \u00a0<\/p>\n
12 \u201cEstas facultades no se podr\u00e1n conferir para expedir c\u00f3digos, leyes estatutarias, org\u00e1nicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente art\u00edculo, ni para decretar impuestos\u201d: inciso 3 del numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n\u201d: parte final del numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 \u201cArti\u0301culo 152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la Repu\u0301blica regulara\u0301 las siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su proteccio\u0301n; b) Administracio\u0301n de justicia; c) Organizacio\u0301n y re\u0301gimen de los partidos y movimientos poli\u0301ticos; estatuto de la oposicio\u0301n y funciones electorales; d) Instituciones y mecanismos de participa- cio\u0301n ciudadana; e) Estados de excepcio\u0301n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 \u201cf) Acto Legislativo 02 de 2004, arti\u0301culo 4\u00b0. Adicio\u0301nanse al arti\u0301culo 152 de la Constitucio\u0301n un literal f) y un para\u0301grafo transitorio, asi\u0301: La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repu\u0301blica que reu\u0301nan los requisitos que determine la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
15 Corte Constitucional, sentencia C-448\/97. \u201cSe est\u00e1, entonces, en presencia de un vicio de competencia derivado de las materias mismas para las cuales el constituyente consagr\u00f3 un tipo especial de ley, cuyo tr\u00e1mite legislativo puede ser impecable, pero que al regularse por ley ordinaria cuestiones reservadas al legislador estatutario, deviene en inconstitucional, por violaci\u00f3n de esta reserva\u201d: Corte Constitucional, sentencia C-220\/15. \u00a0<\/p>\n
16 \u201c3. Las acciones por vicios de forma caducan en el te\u0301rmino de un an\u0303o, contado desde la publicacio\u0301n del respectivo acto\u201d: numeral 3 del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 \u201c(\u2026) al ejercer esos derechos, los ciudadanos desarrollan la funci\u00f3n electoral por medio de la cual las sociedades democr\u00e1ticas se autoorganizan y se autogobiernan, ya que mediante los procedimientos electorales los ciudadanos conforman y controlan los \u00f3rganos representativos as\u00ed como toman de manera directa determinadas decisiones por medio de referendums, consultas y otros mecanismos de democracia participativa. Las funciones electorales son entonces la expresi\u00f3n org\u00e1nica del principio democr\u00e1tico\u201d: Corte Constitucional, sentencia C-145\/94. \u00a0<\/p>\n
18 En el plebiscito, \u201c(\u2026) el pueblo se pronuncia como electorado, en los t\u00e9rminos y las condiciones y con los efectos que la Constituci\u00f3n y la ley han previsto, y, por consiguiente, como poder constituido, subordinado a tales t\u00e9rminos y condiciones, sin que para fijar el alcance de su pronunciamiento, quepa acudir a los calificativos aludidos, en la medida en que no se est\u00e1 ante una decisi\u00f3n soberana, ni siquiera constituyente, como ser\u00eda el caso, este \u00faltimo, si el pueblo fuese convocado a un referendo reformatorio de la Constituci\u00f3n\u201d: salvamento parcial de voto y aclaraci\u00f3n de voto del Magistrado Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez a la sentencia C-379\/16. \u00a0<\/p>\n
19 Corte Constitucional, sentencia C-145\/94. \u00a0<\/p>\n
20 Corte Constitucional, sentencia C-145\/94. Esta posici\u00f3n jurisprudencial fue confirmada mediante la sentencia C-226 de 1994 en la que se sostuvo que \u201cla regulaci\u00f3n por medio de leyes estatutarias es de contenido detallado y exhaustivo\u201d. \u00a0<\/p>\n
21 \u201cEs obvio que este criterio general seg\u00fan el cual toda regulaci\u00f3n permanente de las funciones electorales es de reserva de ley estatutaria no siempre es de f\u00e1cil aplicaci\u00f3n. Por eso corresponde al juez constitucional desentra\u00f1ar y precisar en aquellos casos dif\u00edciles los elementos conceptuales que sirvan para resolver los problemas de constitucionalidad sometidos a su decisi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
22 Corte Constitucional, sentencia C-156\/96, relativa a la Ley 199 de 1995. \u00a0<\/p>\n
23 Corte Constitucional, sentencia C-484\/96. \u00a0<\/p>\n
24 Corte Constitucional, sentencia C-337\/97, desarrollada por la sentencia C-041\/04. \u00a0<\/p>\n
25 Corte Constitucional, sentencia C-431\/97. \u00a0<\/p>\n
26 Corte Constitucional, sentencia C-448\/97. \u00a0<\/p>\n
27 Corte Constitucional, sentencia C-055\/98. \u00a0<\/p>\n
28 Informe Ponencia sobre la Estructura del Estado. Gaceta Constitucional N\u00ba 59 del 25 de abril de 1991, p\u00e1ginas 12 y 13. \u00a0<\/p>\n
29 \u201cFrente a las anteriores precisiones y definiciones jurisprudenciales cabe considerar si las materias a que se refiere el numeral acusado del Art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 573 de 2000 pueden catalogarse como \u201cfunciones electorales\u201d, para los efectos del Art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n, literal c) y por tanto de acuerdo con el Art\u00edculo 150-10 no podr\u00edan ser objeto de facultades extraordinarias. Sobre el particular la Corte considera que lo relativo a la estructura del Consejo Nacional Electoral y de la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil, a la determinaci\u00f3n de la planta de personal y a la creaci\u00f3n, fusi\u00f3n y supresi\u00f3n de cargos si bien son materia propias de la ley, como ya se estableci\u00f3, pueden ser regladas por ley ordinaria pues mediante ella no se incide de manera directa en el ejercicio de las funciones electorales. Tampoco se reglamenta propiamente el funcionamiento de los \u00f3rganos electorales ni los procesos electorales sino que se provee al soporte administrativo necesario pero \u201cinstrumental\u201d de los mismos, aspecto este que de acuerdo con la sentencia que viene de transcribirse no pertenece al contenido de la ley estatutaria pues no dice relaci\u00f3n con el ejercicio mismo de la funci\u00f3n electoral; su regulaci\u00f3n, en fin no afecta, por principio, el necesario equilibrio de mayor\u00edas y minor\u00edas\u201d: Corte Constitucional, sentencia C-401\/01. \u00a0<\/p>\n
30 \u201c(\u2026) aun cuando la jurisprudencia le otorga a leyes estatutarias sobre funciones electorales \u00a0un alto grado de exhaustividad, lo cierto es que \u00e9ste atributo no puede interpretarse con tal rigor que lleve a concluir que inclusive lo relacionado con aspectos administrativos internos de los organismos que integran la organizaci\u00f3n electoral, que por su naturaleza son por completo ajenos a la funci\u00f3n electoral propiamente dicha tambi\u00e9n deben ser objeto de regulaci\u00f3n por medio de una ley estatutaria\u201d: Corte Constitucional, sentencia \u00a0C-402\/01. \u00a0<\/p>\n
31 Corte Constitucional, sentencia C-515\/04. \u00a0<\/p>\n
32 Corte Constitucional, sentencia C-523\/05. \u00a0<\/p>\n
33 Corte Constitucional, sentencia C-443\/11. \u00a0<\/p>\n
34 Corte Constitucional, sentencia C-616\/08. \u00a0<\/p>\n
35 \u201c(\u2026) los Consejos de la juventud son una instancia de participaci\u00f3n, concertaci\u00f3n, vigilancia y control de la gesti\u00f3n p\u00fablica, a los que hace referencia el inciso final del art\u00edculo 103 de la Constituci\u00f3n pol\u00edtica\u201d: Corte Constitucional, sentencia C-616\/08. \u00a0<\/p>\n
36 Corte Constitucional, sentencia C-616\/08. \u00a0<\/p>\n
38 Corte Constitucional, sentencia C-256\/14. \u00a0<\/p>\n
39 Consejo de Estado, Secci\u00f3n 5, sentencia del 4 de febrero de 2016, rad. 11001-03-28-000-2014-00110-00, actor:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Carlos Nery L\u00f3pez Carbono. Demandados: Representantes a la C\u00e1mara por el Departamento del Magdalena. En el mismo sentido: Consejo de Estado, Secci\u00f3n 5, sentencia del 3 de junio de 2016, rad. 13001-23-33-000-2016-00070-01, actor: Pedro G\u00f3mez Meza. Demandados: concejales del Municipio de Cartagena. \u00a0<\/p>\n
40 Que resulta del art\u00edculo 8 del Acto Legislativo 01 de 2009, corregido por el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto 3259 de 2009. En la sentencia C-599\/10, esta Corte se inhibi\u00f3 de proferir un fallo respecto de este art\u00edculo del Acto Legislativo 01 de 2009, en raz\u00f3n de la ineptitud sustancial de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 Art\u00edculo 265 de la Constituci\u00f3n, que resulta del art\u00edculo 12 del Acto Legislativo 01 de 2009. \u00a0<\/p>\n
42 La sentencia C-155\/05 consider\u00f3 que el reglamento del Consejo Nacional Electoral modific\u00f3 el C\u00f3digo Electoral y, por lo tanto, se trataba de una norma \u201cmaterialmente estatutaria\u201d. \u00a0<\/p>\n
43 Las normas preconstitucionales son objeto de confrontaci\u00f3n con la Constituci\u00f3n actual en cuanto a los vicios materiales, m\u00e1s no en cuanto a los aspectos de procedimiento, los que deben respetar la norma constitucional que en su momento se encontraba en vigor. As\u00ed, por ejemplo, esta Corte ha considerado respecto de la regulaci\u00f3n preconstitucional del derecho fundamental de petici\u00f3n que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cel anterior C\u00f3digo Contencioso Administrativo, a pesar de contener una regulaci\u00f3n sobre el ejercicio del derecho de petici\u00f3n, no fue tramitado por una ley estatutaria. Sobre el particular debe tenerse en cuenta que: (i) esta regulaci\u00f3n se trataba de una norma preconstitucional- Decreto Ley 1 de 1984, proferida en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiri\u00f3 \u00a0 el art\u00edculo 11 de la Ley 58 de 1982-, y por tanto, dentro del ordenamiento constitucional colombiano no exist\u00eda la figura de las leyes estatutarias. En consecuencia, la norma fue expedida de conformidad con el procedimiento establecido para el momento de su expedici\u00f3n\u201d: Corte Constitucional, sentencia C-818\/11. \u00a0<\/p>\n
44 \u201cEl derecho a acceder a la justicia no cumple su finalidad con la sola consagraci\u00f3n formal de recursos y procedimientos, sino que requiere que \u00e9stos resulten realmente id\u00f3neos y eficaces\u201d: Corte Constitucional, sentencia C-1195\/01. \u00a0<\/p>\n
45 \u201cEl acceso a la administraci\u00f3n de justicia es un derecho de configuraci\u00f3n legal, sometido a las consideraciones del legislador en torno a su regulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n material\u201d: Corte Constitucional, sentencia C-279\/13. \u00a0<\/p>\n
46 El derecho de acceso a la justicia implica \u201cal menos tres obligaciones, a saber: (i) la obligaci\u00f3n de no hacer del Estado (deber de respeto del derecho), en el sentido de abstenerse de adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar el acceso a la justicia o su realizaci\u00f3n y de evitar tomar medidas discriminatorias respecto de este acceso; (ii) la obligaci\u00f3n de hacer del Estado (deber de protecci\u00f3n del derecho), en el sentido de adoptar medidas para impedir que terceros interfieran u obstaculicen el acceso a la administraci\u00f3n de justicia del titular del derecho; y (iii) la obligaci\u00f3n de hacer del Estado (deber de realizaci\u00f3n del derecho), en el sentido de facilitar las condiciones para el disfrute del derecho y hacer efectivo su goce\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
47 \u201cCiertamente, en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia consagrada en el numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 150 Superior, la regulaci\u00f3n de los procedimientos judiciales, su acceso, etapas, caracter\u00edsticas, formas, plazos y t\u00e9rminos es atribuci\u00f3n exclusiva del legislador, el cual, atendiendo a las circunstancias socio-pol\u00edticas del pa\u00eds y a los requerimientos de justicia, goza para tales efectos de un amplio margen de configuraci\u00f3n\u201d: Corte Constitucional, sentencia C-426\/02. \u00a0<\/p>\n
48 Concebir que el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia implica que no es posible establecer limitaciones o reglas para su funcionamiento \u201c(\u2026) evidentemente llevar\u00eda a la par\u00e1lisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicar\u00eda per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia\u201d: Corte Constitucional, sentencia C-652\/97. \u00a0<\/p>\n
49 \u201cSiendo el acceso a la administraci\u00f3n de justicia tambi\u00e9n un derecho de configuraci\u00f3n legal, los cauces que fije el legislador en torno a la regulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n material del mismo, que incluyen la posibilidad de establecer limitaciones y condicionamientos para el uso adecuado del servicio, deben respetar siempre su n\u00facleo esencial y ajustarse a las reglas que sobre el tema ha definido la Constituci\u00f3n, sin que resulten admisibles aquellas medidas excesivas que no encuentren una justificaci\u00f3n razonable y que, por el contrario, tiendan a obstaculizar la efectividad y operancia del derecho fundamental en cuesti\u00f3n y la prevalencia de los dem\u00e1s derechos fundamentales\u201d(negrillas no originales): Corte Constitucional, sentencia C-426\/02. \u00a0<\/p>\n
50 Justamente esta Corte declar\u00f3 la constitucionalidad del t\u00e9rmino de caducidad de la acci\u00f3n de nulidad electoral que los demandantes consideraban como excesivamente corto, al considerar que el legislador no hab\u00eda tomado una decisi\u00f3n irrazonable o desproporcionada, en el ejercicio de su amplio margen de configuraci\u00f3n normativa en materia procesal: Corte Constitucional, sentencia C-781\/99. Tambi\u00e9n se declar\u00f3 la exequibilidad del t\u00e9rmino para corregir la demanda en dicho proceso porque \u201cAunque esta Sala encuentra que la referencia al t\u00e9rmino de caducidad para reformar la demanda, cuando se trate de adicionar nuevos cargos, es constitucional, considera necesario enfatizar que, en raz\u00f3n de que se trata de un t\u00e9rmino reducido, el juez administrativo debe hacer uso de sus facultades oficiosas para desplegar una actividad probatoria cualificada dentro del tr\u00e1mite del proceso electoral\u201d: Corte Constitucional, sentencia C-437\/13. El legislador cuenta con una competencia amplia para \u201c(i) fijar nuevos procedimientos judiciales; (ii) determinar la naturaleza de dichos procedimientos; (iii) eliminar etapas procesales; (iv) requerir la intervenci\u00f3n estatal o particular en el curso de las actuaciones judiciales; (v) imponer cargas procesales a las partes; o (vi) establecer los t\u00e9rminos y plazos para el acceso a la administraci\u00f3n de justicia\u201d: Corte Constitucional, sentencia C-159\/15. \u00a0<\/p>\n
51 Corte Constitucional, sentencia C-599\/92.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
52 Art\u00edculo 161 numeral 5 de la Ley 1437 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
53 \u201cArti\u0301culo 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacio\u0301n, ejercicio y control del poder poli\u0301tico. Para hacer efectivo este derecho puede: (\u2026) 6. Interponer acciones pu\u0301blicas en defensa de la Constitucio\u0301n y de la ley\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54 Art\u00edculos 122, 163, 164 y 182 del C\u00f3digo Electoral.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
55 \u201cEn desarrollo de la facultad prevista en el numeral 4 del art\u00edculo 265 de la Constituci\u00f3n, el Consejo Nacional Electoral podr\u00e1, de oficio o a petici\u00f3n de parte interesada, asumir el conocimiento directo de cualquier escrutinio zonal, municipal, distrital o departamental en el estado en que se encuentre, revisar las actuaciones realizadas y corregir los errores hallados. Finalizada la revisi\u00f3n el CNE podr\u00e1 remitirlo nuevamente a los escrutadores iniciales o terminar directamente el respectivo escrutinio\u201d: art\u00edculo 10 de la Resoluci\u00f3n 552 de 2010, expedida por el Consejo Nacional Electoral. \u00a0<\/p>\n
56 \u201cLos resultados de los escrutinios se anotar\u00e1n \u00fanica y exclusivamente en el software suministrado por la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil. En caso de que por cualquier motivo este software no funcione, se suspender\u00e1 el escrutinio hasta que los responsables de soporte t\u00e9cnico lo habiliten. Solamente con autorizaci\u00f3n expresa del Consejo Nacional Electoral podr\u00e1n efectuarse tales operaciones en un medio distinto al del software suministrado\u201d: art\u00edculo 1 de la Resoluci\u00f3n 552 de 2010, expedida por el Consejo Nacional Electoral. \u00a0<\/p>\n
57 Por ejemplo: Consejo de Estado, auto del 4 de diciembre 2014, rad. 11001-03-28-000-2014-00048-00(S), actor: Blanca Oliva Casas. Demandado: Representantes a la C\u00e1mara por el Distrito Capital De Bogot\u00e1 donde se confirm\u00f3 el rechazo de la demanda por no cumplimiento de este requisito. Tambi\u00e9n: Consejo de Estado, auto del 28 de enero de 2016, rad. 63001-23-33-000-2015-00318-01, actor: \u00c9rica Fernanda Falla Garc\u00eda. Demandado: Concejo del Municipio de Armenia \u2013 Quind\u00edo, con salvamento de voto del magistrado Alberto Yepes Barreiro, donde explica por qu\u00e9 no es jur\u00eddicamente v\u00e1lido exigir el cumplimiento de dicho requisito de procedibilidad y la decisi\u00f3n que considera adecuada, debi\u00f3 recurrir a la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad para permitir la admisi\u00f3n de la demanda. \u00a0<\/p>\n
58 Por ejemplo: Consejo de Estado, Secci\u00f3n 5, auto del 29 de septiembre de 2014, rad. 11001-03-28-000-2014-00115-00, actor: Juvenal Arrieta Gonz\u00e1lez. Demandado: Senadores de la Republica por la Circunscripci\u00f3n Nacional Especial Por Comunidades Ind\u00edgenas. \u00a0<\/p>\n
59 Por ejemplo, se verific\u00f3 el cumplimiento de este requisito en: Consejo de Estado, Secci\u00f3n 5, sentencia del 4 de febrero de 2016, rad. 11001-03-28-000-2014-00110-00, actor: Carlos Nery L\u00f3pez Carbono. Demandados: Representantes a la C\u00e1mara por el Departamento del Magdalena. \u00a0<\/p>\n
60 \u201c(\u2026) es del caso resaltar que debido a la falta de regulaci\u00f3n y desarrollo por medio de Ley Estatutaria, en la actualidad no es posible ejercer la atribuci\u00f3n especial conferida en el numeral 4 del art\u00edculo 265 de la Constituci\u00f3n\u201d: Conceptos emitidos como respuesta a peticiones, emitidos por el CNE en las siguientes fechas: 29 de febrero de 2016 en respuesta a Kenneth Torres Mora; 2 de marzo y 23 de diciembre de 2016 a Rosalba Jim\u00e9nez Amaya y \u00a018 de abril de 2016, a \u00c1ngel Antonio Tapia Ariza . \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
61 La parte de la jurisprudencia del Consejo de Estado que considera que dicho requisito de procedibilidad es exigible determina que : \u00a0<\/p>\n
\u201c1.- Su acreditaci\u00f3n dentro del proceso de nulidad electoral necesariamente est\u00e1 sujeta a la prueba documental, y para ello debe acompa\u00f1arse copia de la respectiva petici\u00f3n con constancia de haberse radicado ante la autoridad electoral;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- A trav\u00e9s del requisito de procedibilidad solamente se pueden denunciar irregularidades en la votaci\u00f3n y los escrutinios, esto es, aquellas anomal\u00edas que constituyan causales objetivas de nulidad, como podr\u00edan ser las falsedades en los documentos electorales. Por lo mismo, no aplica frente a las causales de reclamaci\u00f3n de que se ocupa el C\u00f3digo Electoral, cuyo r\u00e9gimen legal propio se conserva inc\u00f3lume;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.- El requisito en cuesti\u00f3n tan solo debe agotarse en las elecciones por votaci\u00f3n popular, esto es, en los cert\u00e1menes electorales que se llevan a cabo para escoger la f\u00f3rmula presidencial, senadores de la Rep\u00fablica, representantes a la c\u00e1mara, diputados, concejales, ediles y jueces de paz. A contrario sensu, no aplica para aquellas elecciones que se cumplen al interior de corporaciones electorales como el consejo superior de las universidades estatales o las Altas Cortes y\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.- En los escrutinios nacionales que est\u00e1n a cargo del Consejo Nacional Electoral el requisito de procedibilidad bien puede agotarse ante esa entidad mediante la denuncia de las irregularidades en la votaci\u00f3n y los escrutinios\u201d:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consejo de Estado, auto del 19 de marzo de 2015, rad. 2014-0110-00, actor: Carlos Nery L\u00f3pez Carbono. Demandados: Representantes a la C\u00e1mara Departamento del Magdalena. Esta decisi\u00f3n es confirmado por el auto de la misma secci\u00f3n del 28 de enero de 2016, rad. 6300123330002015-00318-01, actor: \u00c9rica Fernanda Falla Garc\u00eda. Demandado: Orley Orteg\u00f3n Gallego – Concejal de Armenia (Quind\u00edo), SV Alberto Yepes Barreiro. Tambi\u00e9n: auto de la secci\u00f3n 5 del 5 de mayo de 2016, rad. 05001-23-33-000-2015-02594-01, actor: Oscar Andr\u00e9s P\u00e9rez Mu\u00f1oz y otros. Demandado: Junta Administradora Local De Bello. \u00a0<\/p>\n
62 \u201c(\u2026) independientemente de las tesis que hayan sido expuestas en el seno del m\u00e1ximo \u00f3rgano de la jurisdicci\u00f3n administrativa para delimitar la procedencia de la acci\u00f3n de nulidad contra actos de contenido particular, la formulaci\u00f3n y exigencia de requisitos adicionales no contenidos en el texto de la norma acusada ni derivados de su verdadero esp\u00edritu y alcance, representan, sin lugar a dudas, una carga ileg\u00edtima para los administrados que afecta y restringe de manera grave el ejercicio de sus derechos fundamentales de acceso a la justicia y al debido proceso\u201d: Corte Constitucional, sentencia C-426\/02. \u00a0<\/p>\n
{p} \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-283\/17 \u00a0 CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Desconocimiento de reserva de ley estatutaria en norma sobre requisito de procedibilidad de acci\u00f3n de nulidad electoral el haber sometido previamente el vicio ante autoridad electoral\/CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Funcionamiento de la reclamaci\u00f3n previa como requisito para acceder […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[116],"tags":[],"class_list":["post-25114","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2017"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25114","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=25114"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25114\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=25114"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=25114"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=25114"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}