\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-332\/17 \u00a0<\/p>\n
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para la paz \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS DE JUSTICIA TRANSICIONAL TENDIENTES A LA CONSECUCION DE LA PAZ-Deben partir del principio de separaci\u00f3n de poderes y colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica \u00a0<\/p>\n
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Labor de implementaci\u00f3n recae de manera preferente en el Congreso \u00a0<\/p>\n
FACULTAD DEL PRESIDENTE DE FORMULAR PROYECTOS DE LEY O REFORMA CONSTITUCIONAL BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL Y AVALAR LAS MODIFICACIONES QUE REALICE EL CONGRESO-Restringe gravemente competencias del Congreso que inciden en el n\u00facleo m\u00ednimo de la funci\u00f3n legislativa \u00a0<\/p>\n
Si se parte de considerar que (i) el Presidente tiene la competencia exclusiva para suscribir acuerdos de paz, en el marco de su funci\u00f3n de mantenimiento del orden p\u00fablico, y (ii) seg\u00fan lo estipula el literal a) del art\u00edculo mencionado, las iniciativas tramitadas bajo el procedimiento legislativo especial son de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional; entonces el Presidente concentra para s\u00ed las facultades de formular los proyectos del Congreso y tener el poder discrecional acerca de qu\u00e9 modificaciones pueden o no ser incluidas en las normas resultantes. Para la Corte, una concentraci\u00f3n de poder de esa naturaleza plantea una grave restricci\u00f3n de las competencias del Congreso, que inciden incluso en aquellas que integran el n\u00facleo m\u00ednimo de la funci\u00f3n legislativa. \u00a0<\/p>\n
REFORMA QUE CONFIERE FACULTAD AL PRESIDENTE DE FORMULAR PROYECTOS DE LEY O REFORMA CONSTITUCIONAL BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL Y AVALAR LAS MODIFICACIONES QUE REALICE EL CONGRESO-Sustituye el eje axial de la separaci\u00f3n y equilibrio entre los poderes p\u00fablicos \u00a0<\/p>\n
REFORMA QUE CONFIERE FACULTAD AL PRESIDENTE DE FORMULAR PROYECTOS DE LEY O REFORMA CONSTITUCIONAL BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL Y AVALAR LAS MODIFICACIONES QUE REALICE EL CONGRESO-Configura un exceso en el poder de reforma constitucional del legislador \u00a0<\/p>\n
EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS NORMAS PROFERIDAS BAJO PROCEDIMIENTO ESPECIAL-Conlleva a que la inclusi\u00f3n de modificaciones a la iniciativa dependa exclusivamente de la voluntad del gobierno \u00a0<\/p>\n
EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS NORMAS PROFERIDAS BAJO PROCEDIMIENTO ESPECIAL-Incide profundamente en la capacidad de deliberaci\u00f3n del Congreso \u00a0<\/p>\n
VOTACION EN BLOQUE-Consagraci\u00f3n en el art\u00edculo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 incorpora una afectaci\u00f3n a la autonom\u00eda del Congreso para definir la posibilidad de deliberaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VOTACION EN BLOQUE-Consagraci\u00f3n en el art\u00edculo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 constituye un exceso en el poder de reforma constitucional \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, espec\u00edficos, pertinentes y suficientes \u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicaci\u00f3n del principio pro actione \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisito de claridad \u00a0<\/p>\n
La acusaci\u00f3n es clara cuando la ilaci\u00f3n de los argumentos la provee de un sentido tal que permite entender la discrepancia de los demandantes con lo aprobado por el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Certeza del cargo \u00a0<\/p>\n
La censura es cierta siempre que los significados que se le atribuyan al precepto demandado deriven de su texto y no constituyan una suposici\u00f3n o una conjetura carente de asidero en la formulaci\u00f3n normativa aportada por el legislador o por el correspondiente \u00f3rgano reformador, cuando de enmendar la Carta se trata. \u00a0<\/p>\n
REQUISITO DE PERTINENCIA EN CARGOS DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance \u00a0<\/p>\n
Para que el cargo sea pertinente se exige que el cuestionamiento tenga relevancia constitucional, de modo que se evidencie la posible vulneraci\u00f3n de disposiciones de rango superior y la demanda no se limite a hacer visible un conflicto que solo se produzca entre preceptos situados en un nivel inferior al que le corresponde a la Constituci\u00f3n, a ventilar razones acerca de las dificultades pr\u00e1cticas que podr\u00eda tener la ley o la reforma para su aplicaci\u00f3n efectiva o a demostrar su inconveniencia pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga de especificidad \u00a0<\/p>\n
La especificidad del cargo radica en la exposici\u00f3n de razones orientadas a explicar de qu\u00e9 manera la disposici\u00f3n acusada vulnera la Constituci\u00f3n, lo que, trat\u00e1ndose de las reformas constitucionales y de la sustituci\u00f3n, le impone al actor exponer los motivos por los cuales el Congreso, al reformar la Carta, desconoci\u00f3 la preceptiva superior que le otorga la competencia \u00fanicamente para reformar o, en otros t\u00e9rminos, se\u00f1alar por qu\u00e9 el acto legislativo objeto de censura, en lugar de ser una reforma aut\u00e9ntica de la Carta constituye, en realidad, una sustituci\u00f3n de la misma. \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga de suficiencia \u00a0<\/p>\n
Los cargos son suficientes si el demandante aporta los elementos indispensables para emprender el juicio de constitucionalidad solicitado y, de otra parte, si los elementos aportados logran despertar en el m\u00e1ximo juez constitucional una duda o inquietud m\u00ednima acerca de la posible vulneraci\u00f3n de la Carta a causa de las acusaciones esgrimidas en la demanda. \u00a0<\/p>\n
ACTOS LEGISLATIVOS, EMITIDOS EN VIRTUD DE PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Control constitucional \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Incremento de la carga argumentativa \u00a0<\/p>\n
La carga de presentar razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes, recae sobre la parte actora y se incrementa cuando se persigue la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad con fundamento en la teor\u00eda de la \u201csustituci\u00f3n\u201d de la Carta, debido a \u201cla magnitud de la pretensi\u00f3n, la trascendencia de la decisi\u00f3n de la Corte, el compromiso del principio democr\u00e1tico y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan\u201d. \u00a0<\/p>\n
La aptitud de la demanda contra actos reformatorios de la Carta, m\u00e1s all\u00e1 de fundarse en razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes[\u2026], impone, si se trata de la posible ocurrencia de un vicio de competencia, de una mayor carga argumentativa, en atenci\u00f3n a \u201cla magnitud de la pretensi\u00f3n, la trascendencia de la decisi\u00f3n de la Corte, el compromiso del principio democr\u00e1tico y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan\u201d. En este orden de ideas, contrario a lo que sucede con la acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra normas con fuerza de ley, no basta con que el demandante demuestre la oposici\u00f3n entre el precepto acusado y la Constituci\u00f3n, sino que es necesario que se determine adecuada y suficientemente la \u00edndole del eje estructural que se estima subvertido, la manera en que el acto demandado impacta en \u00e9l y la forma como se genera la sustituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento del requisito de certeza\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La alusi\u00f3n de la demanda al plebiscito para la refrendaci\u00f3n del Acuerdo Final hace que el cargo se funde en este mecanismo de participaci\u00f3n y evada lo efectivamente preceptuado en el art\u00edculo 5\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, lo que comporta el incumplimiento del requisito de certeza, en la medida en que la acusaci\u00f3n versa sobre un elemento que no se desprende directamente del precepto en contra del cual ha sido esgrimida, as\u00ed como de los requisitos de pertinencia y suficiencia dado que el criterio de los actores no es el adecuado para emprender un juicio de sustituci\u00f3n que, adem\u00e1s, requiere de una argumentaci\u00f3n suficiente que la demanda no contiene. \u00a0<\/p>\n
CARACTER UNICO DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Ineptitud de cargos para dar lugar al juicio de sustituci\u00f3n por falta de certeza, pertinencia y suficiencia \u00a0<\/p>\n
Los controles mediante los cuales se busca una definici\u00f3n definitiva de la constitucionalidad no excluyen el an\u00e1lisis posterior siempre que sea justificado. En el curso de este proceso se ha hecho referencia a figuras jur\u00eddicas tales como la cosa juzgada relativa impl\u00edcita que ameritar\u00eda un nuevo pronunciamiento en relaci\u00f3n con aspectos que no se hayan abordado al efectuar el control \u00fanico de constitucionalidad, o como la cosa juzgada aparente en que una declaraci\u00f3n de la parte resolutiva carece de sustento en la parte considerativa por haberse omitido el correspondiente an\u00e1lisis, que puede ser procurado mediante un nuevo pronunciamiento. La posibilidad de nuevo pronunciamiento tambi\u00e9n surge de una eventual inconstitucionalidad sobreviniente que resulte del cambio de par\u00e1metro de valoraci\u00f3n constitucional, por lo que [\u2026] el car\u00e1cter \u00fanico del control de constitucionalidad tiene plena justificaci\u00f3n siempre que se mantenga invariado ese par\u00e1metro [\u2026] Del literal acusado no se desprenden, entonces, las consecuencias que los actores derivan de \u00e9l y ello no significa nada diferente a que se ha incumplido el requisito de certeza en la acusaci\u00f3n que, por ello, es inepta. La falta de certeza se traduce, adicionalmente, en la ausencia de los requisitos de pertinencia y suficiencia. \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuraci\u00f3n frente al cuestionamiento general del art\u00edculo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 \u00a0<\/p>\n
Quienes suscriben la demanda que en esta oportunidad se estudia, cuestionan mediante un cargo general la constitucionalidad del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, acus\u00e1ndolo de sustituir la Constituci\u00f3n por haberse apartado de los procedimientos establecidos en el t\u00edtulo XIII de la Carta para proceder a la reforma constitucional y, en tal sentido, indican que la enmienda \u201ctransgrede este eje definitorio al reducir a la mitad el n\u00famero de debates totales, de ocho (8) a cuatro (4), y al disminuir el n\u00famero de vueltas que deben surtirse de dos (2) a una sola vuelta, equiparando el n\u00famero de debates de los actos legislativos reformatorios de la Constituci\u00f3n a leyes ordinarias\u201d. Una simple comparaci\u00f3n entre los t\u00e9rminos en que est\u00e1 planteado este cargo y el esgrimido en la demanda que condujo a la expedici\u00f3n de la Sentencia C-699 de 2016 es suficiente para demostrar la coincidencia esencial de las dos acusaciones y para concluir que el problema jur\u00eddico que en ambos casos se suscita ya fue resuelto por esta Corporaci\u00f3n en la providencia citada, de donde surge, con claridad, que en relaci\u00f3n con el ataque general que los actores proponen en esta oportunidad contra el art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 ha operado el fen\u00f3meno procesal de la cosa juzgada constitucional, correspondi\u00e9ndole a la Corte, en armon\u00eda con esta verificaci\u00f3n, estarse a lo anteriormente resuelto. \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuraci\u00f3n frente a los cargos dirigidos contra el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA-Mecanismos de reforma y concepto de rigidez constitucional \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN SU FORMACION-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
PODER DE REFORMA-L\u00edmites competenciales \u00a0<\/p>\n
El proceso de formaci\u00f3n de las reformas constitucionales comprende, entre otros aspectos, la competencia de los \u00f3rganos con poder de reforma como presupuesto previo y necesario. En tal virtud, los l\u00edmites competenciales derivan, b\u00e1sicamente, del texto de las normas en que se regulan los distintos mecanismos de reforma, los cuales est\u00e1n regulados por el art\u00edculo 374 de la Constituci\u00f3n y siguientes. \u00a0<\/p>\n
PODER DE REFORMA O PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Capacidad de ciertos \u00f3rganos del Estado de modificar una Constituci\u00f3n existente \u00a0<\/p>\n
PODER DE REFORMA-No puede derogar o sustituir la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
El poder de reforma es un poder derivado y limitado que carece de competencia para asumir el papel que le corresponde al constituyente primario y no puede, por consiguiente, por la v\u00eda del procedimiento de reforma, sustituir la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
PODER DE REFORMA O PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Establecido por la Constituci\u00f3n bajo condiciones fijadas por ella misma \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Inexistencia de autorizaci\u00f3n expresa para sustituci\u00f3n integral \u00a0<\/p>\n
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto \u00a0<\/p>\n
La sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n es un vicio de competencia en el cual incurre el reformador de la Carta cuando, al actuar como constituyente secundario o derivado, en lugar de introducir enmiendas a la Constituci\u00f3n, seg\u00fan las exigencias de los cambios pol\u00edticos, econ\u00f3micos, sociales, etc., \u201cinserta en ella elementos que cambian su sentido, haci\u00e9ndola radicalmente distinta a la adoptada por la Asamblea Nacional Constituyente en 1991, lo que puede acontecer de manera total o parcial y tambi\u00e9n de modo permanente o transitorio\u201d. \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No es un juicio de control material \u00a0<\/p>\n
El examen orientado a determinar si en ejercicio del poder de reforma el constituyente originario ha excedido el \u00e1mbito de su competencia no es un an\u00e1lisis material del acto reformatorio que, como lo ha sostenido la Corte, siempre comporta cambio e incluso contradicci\u00f3n con las cl\u00e1usulas que son objeto de modificaci\u00f3n, sino un examen que se realiza en funci\u00f3n de la competencia y en atenci\u00f3n a los t\u00e9rminos en que est\u00e1 se encuentra reconocida, para establecer si el \u00f3rgano reformador atendi\u00f3 los l\u00edmites de su atribuci\u00f3n, aunque haya cumplido a cabalidad los distintos pasos del procedimiento que permiten realizar la reforma constitucional. \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No es un juicio de intangibilidad \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Objeto \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-1040 de 2005 se caracteriz\u00f3 el juicio de sustituci\u00f3n, al indicar que, por su intermedio, no se realiza \u201cuna comparaci\u00f3n entre la reforma y la Constituci\u00f3n con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definici\u00f3n, una reforma constitucional contradice la Constituci\u00f3n por ella reformada\u201d, sino que su objeto se centra en verificar si el \u00f3rgano de producci\u00f3n normativa se excedi\u00f3 en sus competencias al suprimir o sustituir un eje esencial o elemento estructural o identitario de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSTITUCION TOTAL O PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
CLAUSULAS PETREAS EN CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE AUTORRESTRICCION JUDICIAL-Objetivos en su aplicaci\u00f3n a la metodolog\u00eda del juicio de sustituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El principio de autorrestricci\u00f3n judicial [\u2026] en el caso concreto, permite cumplir simult\u00e1neamente tres objetivos: (i) amparar la identidad de la Constituci\u00f3n de ejercicios arbitrarios del poder de reforma que transformen sus ejes definitorios; (ii) permitir que la Carta se adapte a los cambios sociopol\u00edticos m\u00e1s trascendentales, mediante el uso de los mecanismos de reforma de la Constituci\u00f3n, con miras a mantener la vigencia del compromiso social que le sirve de fundamento; y (iii) evitar, de forma estricta, que el limite competencial derivado de la prohibici\u00f3n de sustituci\u00f3n se confunda con un control material de las reformas constitucionales, tarea que en modo alguno [\u2026] hace parte de las competencias de la Corte. \u00a0<\/p>\n
La sujeci\u00f3n a una t\u00e9cnica particular para adelantar el juicio de sustituci\u00f3n ha conducido al desarrollo de una metodolog\u00eda que, a manera de silogismo, se desenvuelve en tres etapas. Para comenzar, se debe proceder a la construcci\u00f3n de una premisa mayor compuesta por \u201clos aspectos definitorios de la identidad de la Constituci\u00f3n que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio\u201d, paso al que sigue el examen del acto reformatorio acusado de sustituir la Carta a fin de fijar cu\u00e1l es su alcance, no en abstracto, sino en relaci\u00f3n con los elementos que, de acuerdo con la construcci\u00f3n de la respectiva premisa mayor, identifican la Constituci\u00f3n o el eje definitorio que se estima sustituido (premisa menor), para que, en un tercer momento, el contraste entre la premisa mayor y la menor, aportada por la concreta reforma analizada, brinde las condiciones necesarias para comprobar si se ha incurrido o no en un vicio de competencia, esto es, si la reforma es tal o se ha desbordado hacia la sustituci\u00f3n, caso en el cual ha de quedar claramente establecido que el texto constitucional, o alguno de sus elementos definitorios, ha sido reemplazado por otro opuesto o integralmente diferente. \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION-Exigencias para la construcci\u00f3n de la premisa mayor \u00a0<\/p>\n
La fijaci\u00f3n de la premisa mayor exige precisar cu\u00e1l es el eje definitorio posiblemente sustituido por el acto reformatorio del que se trate, evaluar su incidencia en la estructura constitucional y caracterizarlo como aut\u00e9ntico elemento que fija la identidad configuradora de la Carta. En atenci\u00f3n a lo anterior, la enunciaci\u00f3n clara de la premisa mayor no puede limitarse a la invocaci\u00f3n de una sola disposici\u00f3n o art\u00edculo aislado, sino que debe servirse de \u201cm\u00faltiples referentes normativos\u201d para proyectar la especificidad o impacto que tiene en la Constituci\u00f3n y, con base en ese punto de partida, apreciar el alcance del acto reformatorio acusado de haber sustituido la Carta mediante su comparaci\u00f3n con los elementos que conforman el eje definidor previamente identificado. La postulaci\u00f3n del eje axial es el resultado de un razonamiento hipot\u00e9tico o abductivo, orientado a encontrar el elemento identitario de la Constituci\u00f3n, con base en un proceso interpretativo que tome en consideraci\u00f3n las diferentes normas que integran la Carta y el bloque de constitucionalidad, en conjunci\u00f3n con criterios hist\u00f3ricos y jurisprudenciales. \u00a0<\/p>\n
REFORMAS CONSTITUCIONALES CONTENTIVAS DE INSTRUMENTOS JURIDICOS DE JUSTICIA TRANSICIONAL-No sustituyen, por ese solo hecho, elementos estructurales y definitorios de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
La Corte ha concluido que reformas constitucionales que contienen instrumentos propios de la justicia transicional, no sustituyen por ese solo hecho elementos definitorios de la Carta Pol\u00edtica, incluso si a trav\u00e9s de ellos se establecen herramientas excepcionales y transitorias, las cuales no resulta-r\u00edan aplicables en per\u00edodos ordinarios de institucionalidad. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES Y FUNCIONES COMO RASGO DE LA IDENTIDAD DE LA CONSTITUCION-Reiteraci\u00f3n de Jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES Y COLABORACION ARMONICA EN EL MARCO DE PROCESOS DE TRANSICION-Car\u00e1cter de eje definitorio de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El principio de divisi\u00f3n y colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de poderes, no solo se mantiene intacto en los contextos de transici\u00f3n de un conflicto armado hacia escenarios de pacificaci\u00f3n, marcados por normas instrumentales a ese fin, sino que cobra una especial centralidad, como eje definitorio sobre el cual descansa el sistema constitucional. Este car\u00e1cter fundamental en tales procesos excepcionales y extraordinarios de transici\u00f3n surge, por un lado, de la necesidad de una articulaci\u00f3n y acci\u00f3n coordinada entre las funciones institucionales de cada rama, en orden a alcanzar la paz. Por otro lado, la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica supone, como se\u00f1ala la jurisprudencia citada, que cada rama del poder p\u00fablico contribuye desde sus esferas competenciales y las atribuciones conferidas por el Constituyente al logr\u00f3 com\u00fan de la paz, de manera que el ejecutivo conserva sus especiales potestades en materia de orden p\u00fablico y las otras ramas detentan competencias especializadas para contribuir al mismo fin. En esta medida, el principio de divisi\u00f3n de poderes despliega aqu\u00ed tambi\u00e9n su funci\u00f3n de activar el mecanismo de pesos y contrapesos, con el fin de impedir usurpaci\u00f3n de funciones de una rama por la otra. \u00a0<\/p>\n
VARIACION DE LA CONFIGURACION CONSTITUCIONAL DE SEPARACION DE PODERES-No implica por s\u00ed misma la inconstitucionalidad de la reforma \u00a0<\/p>\n
El control inter org\u00e1nico hace parte de la estructura constitucional y es expresi\u00f3n de unas relaciones fundamentales que tienen lugar entre las ramas del poder p\u00fablico, de conformidad con el dise\u00f1o adoptado por el Constituyente, cuyo cambio sustancial es capaz de trastocar el sistema completo, habida cuenta de que \u201ccon fundamento en la pluralidad de \u00f3rganos y en su separaci\u00f3n, la organizaci\u00f3n del poder ejecutivo y la manera como, de acuerdo con esa organizaci\u00f3n, se desarrollen sus relaciones con los dem\u00e1s poderes y, en especial con el legislativo, se determina el espec\u00edfico tipo de sistema de gobierno contemplado en una Constituci\u00f3n\u201d. Lo anterior no significa que una enmienda constitucional que var\u00ede la configuraci\u00f3n constitucional de la separaci\u00f3n de poderes sea inconstitucional por su sola incidencia en ese principio. Para que ello suceda, conforme a los argumentos expuestos, debe acreditarse que la enmienda constitucional tuvo una entidad tal que vaci\u00f3 de contenido las competencias de uno de los poderes p\u00fablicos, a trav\u00e9s de la intromisi\u00f3n indebida de una de las ramas en la otra. \u00a0<\/p>\n
RAMAS DEL PODER PUBLICO-Delimitaci\u00f3n de funciones \u00a0<\/p>\n
Aun en escenarios de justicia transicional, no es posible sustituir las funciones de las Ramas del poder P\u00fablico. Si bien los procesos de paz se desarrollan en un marco de medidas extraordinarias en el cual el Presidente de la Rep\u00fablica tiene un papel primordial (C.P. art. 189-4), no puede llegarse al punto de anular o vaciar las competencias constitucionales, en particular, las del Congreso de la Rep\u00fablica, cuando precisamente lo que se busca es generar mayores consensos, garant\u00edas de participaci\u00f3n y espacios de reflexi\u00f3n en la adopci\u00f3n de decisiones, que legitimen y fortalezcan la consecuci\u00f3n de una paz estable y duradera. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Estimula el ejercicio del poder limitado y evita su concentraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Adopci\u00f3n de un sistema flexible en la Constituci\u00f3n colombiana \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 abandon\u00f3 el modelo absoluto y r\u00edgido de separaci\u00f3n de poderes y adopt\u00f3 \u201cun sistema flexible de distribuci\u00f3n de las distintas funciones del poder p\u00fablico, que se conjuga con un principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de los diferentes \u00f3rganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes\u201d. As\u00ed surge del art\u00edculo 113 Superior que, tras instituir como ramas del poder p\u00fablico a la legislativa, la ejecutiva y la judicial, se\u00f1ala que adem\u00e1s \u201cde los \u00f3rganos que las integran existen otros, aut\u00f3nomos e independientes para el cumplimiento de las dem\u00e1s funciones del Estado\u201d y agrega que los diferentes \u00f3rganos estatales \u201ctienen funciones separadas, pero colaboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines\u201d. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-No es absoluto \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Objetivos \u00a0<\/p>\n
La separaci\u00f3n de poderes cumple dos funciones esenciales: (i) garantizar las libertades y derechos de los ciudadanos, a trav\u00e9s de la protecci\u00f3n frente a la conformaci\u00f3n de poderes p\u00fablicos omn\u00edmodos; y (ii) racionalizar la actividad del Estado y el ejercicio de ese poder pol\u00edtico, mediante la instauraci\u00f3n de \u00f3rganos especializados, aut\u00f3nomos, independientes y con competencias definidas por la Constituci\u00f3n y la Ley. Estas funciones se cumplen a partir de un arreglo institucional que mantenga contenidos los poderes p\u00fablicos, de modo que ninguno est\u00e9 en la posibilidad de vaciar de contenido las facultades y competencias de otro, objetivos que se satisfacen a trav\u00e9s de un sistema de controles inter org\u00e1nicos que hagan efectivos los frenos y contrapesos entre ellos. A su vez, ese mismo modelo debe contar con herramientas que faciliten la acci\u00f3n coordinada de tales poderes, por medio de la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y con el objeto de cumplir con los fines esenciales del Estado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES, COLABORACION ARMONICA Y CONTROL MUTUO-Alcance \u00a0<\/p>\n
REFORMA CONSTITUCIONAL-Competencia del Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
Se ha confiado al Congreso de la Rep\u00fablica un papel preponderante en el procedimiento de reforma constitucional [\u2026] en la Asamblea Constituyente, se le otorga la labor de aprobar a trav\u00e9s de la ley la posibilidad de someter a los ciudadanos la decisi\u00f3n respecto de su convocatoria, con la competencia, el per\u00edodo y la composici\u00f3n que esa misma ley determine. Por su parte, en el caso del referendo constitucional, previa iniciativa gubernamental o de los ciudadanos, le asiste la tarea de incorporar mediante la ley, el texto de reforma que ser\u00e1 sometido a decisi\u00f3n popular, garantizando que en su presentaci\u00f3n los electores \u201cpuedan escoger libremente en el temario o articulado qu\u00e9 votan positivamente y qu\u00e9 votan negativamente\u201d. Por \u00faltimo, se le conf\u00eda un mecanismo espec\u00edfico de reforma que se tramita \u00edntegramente en el Congreso conocido como Acto Legislativo, el cual supone adelantar a trav\u00e9s de un procedimiento especial y en ejercicio de la atribuci\u00f3n de constituyente derivado, las reformas, adiciones, modificaciones o derogaciones que se estimen pertinentes a la Constituci\u00f3n, a trav\u00e9s de unas exigencias de forma que\u00a0le dotan a esa funci\u00f3n de una rigidez espec\u00edfica superior a la de las leyes. \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Representaci\u00f3n democr\u00e1tica \u00a0<\/p>\n
SESIONES DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA EN LAS DEMOCRACIAS CONSTITUCIONALES-Modelo deliberativo y p\u00fablico de formaci\u00f3n de las leyes y actos legislativos \u00a0<\/p>\n
La responsabilidad de la legislaci\u00f3n y la competencia para reformar la Constituci\u00f3n se conf\u00edan a un \u00f3rgano esencialmente representativo, que obra en un escenario deliberativo, con garant\u00eda de participaci\u00f3n de los distintos sectores sociales, y con capacidad decisoria a trav\u00e9s de procesos democr\u00e1ticos. En general, se pretende a trav\u00e9s de este conjunto de competencias garantizar la presencia del \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular en la configuraci\u00f3n pol\u00edtica del Estado, sea en el nivel legal, o, de mayor calado, en el escenario de las normas constitucionales. \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia originaria para la definici\u00f3n del orden jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
Se conf\u00eda al Congreso la competencia originaria para la definici\u00f3n del orden jur\u00eddico, bajo el entendido que est\u00e1 investido de la legitimidad necesaria para imponer, con car\u00e1cter general, reglas jur\u00eddicas y, por lo mismo, con car\u00e1cter vinculante. Se sustituye la Constituci\u00f3n cuando se confiere a otro \u00f3rgano, diferente al Congreso, esa [\u2026] competencia originaria, puesto que una enmienda de ese car\u00e1cter vac\u00eda la competencia del legislador, generando un grave desequilibrio entre los poderes p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
PROTECCION CONSTITUCIONAL DE LA FUNCION LEGISLATIVA-Comprende la deliberaci\u00f3n y la facultad de aprobar o negar las iniciativas sujetas a su consideraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Uno de los elementos que explica el car\u00e1cter preferente y originario de la competencia del Congreso para la producci\u00f3n normativa es su condici\u00f3n de instancia que garantiza la participaci\u00f3n. Esta circunstancia lleva necesariamente a considerar que la funci\u00f3n legislativa que protege la Constituci\u00f3n no se agota en la simple actividad de aprobaci\u00f3n o negaci\u00f3n de las iniciativas, sino que, por el contrario, la debida expresi\u00f3n y conformaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica de las c\u00e1maras depende de la comprobaci\u00f3n tanto de la deliberaci\u00f3n como de la facultad de aprobar o negar las iniciativas que se someten a su consideraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
FACULTAD DE APROBAR O IMPROBAR PROYECTOS DE LEY O ACTOS LEGISLATIVOS-Actuaciones vinculadas a la vigencia del voto de los congresistas \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la facultad de aprobar o negar los proyectos de ley o actos legislativos, se trata de actuaciones vinculadas a la vigencia del voto de los congresistas, en tanto mecanismo por excelencia para la manifestaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica de las c\u00e1maras, amparado por la legitimidad que le otorga el mandato popular representativo. Por ende, se desvirtuar\u00eda por completo la funci\u00f3n legislativa cuando los congresistas se vean privados de obtener efectos sustantivos de su voto, en t\u00e9rminos de aprobaci\u00f3n o negaci\u00f3n de los proyectos que se someten a consideraci\u00f3n del Congreso. Esto debido a que el ejercicio del voto y la efectividad del mismo hacen parte de la naturaleza misma de la investidura del congresista, por lo que la limitaci\u00f3n injustificada de esa competencia atenta gravemente contra la autonom\u00eda del poder legislativo y, por ende, contra la separaci\u00f3n y equilibrio de las ramas del poder p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PLURALISMO POLITICO EN PROCESO LEGISLATIVO-Objetivo \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el principio de pluralismo pol\u00edtico, la decisi\u00f3n legislativa debe ser fruto del contraste entre diversas posturas, lo que requiere un escenario que permita la deliberaci\u00f3n p\u00fablica. As\u00ed, \u201cobjetivo principal del pluralismo pol\u00edtico es, como su nombre lo indica, hacer de la manifestaci\u00f3n de voluntad de las comisiones, c\u00e1maras legislativas o Congreso en pleno, el resultado de un proceso integrador de las fuerzas pol\u00edticas que lo conforman, de manera que las mismas puedan participar activamente en el proceso de determinaci\u00f3n pol\u00edtica\u201d. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LA RAMA LEGISLATIVA-Componente del principio de separaci\u00f3n y equilibrio entre poderes p\u00fablicos \u00a0<\/p>\n
La votaci\u00f3n en bloque es una herramienta permitida en el tr\u00e1mite legislativo, como un mecanismo para su eficiencia y racionalizaci\u00f3n. Esto respecto de iniciativas en donde se verifique la existencia de consenso sobre su aprobaci\u00f3n o negativa, caso en el cual resultar\u00eda redundante abrir la discusi\u00f3n y votaci\u00f3n del articulado (votaci\u00f3n por partes), ante la presencia de una opini\u00f3n un\u00e1nime al interior de la c\u00e9lula legislativa correspondiente. Sin embargo, la validez del mecanismo de la votaci\u00f3n en bloque no tiene un alcance tal que puede servir de base para desconocer la eficacia de la votaci\u00f3n y la posibilidad de deliberaci\u00f3n, en tanto \u00a0contenidos m\u00ednimos del ejercicio de la funci\u00f3n legislativa, seg\u00fan se ha explicado en esta sentencia. Por ende, este mecanismo supone la existencia de consensos sobre la iniciativa pero, en particular, la obligatoriedad de que se hubiera contado con la oportunidad de debatir, la cual se hubiese declinado por parte de la mesa directiva ante la comprobaci\u00f3n de dicho consenso. \u00a0<\/p>\n
VOTACION EN BLOQUE-Validez \u00a0<\/p>\n
La validez de la votaci\u00f3n en bloque depende principalmente que ese mecanismo no haya sido utilizado con el fin de provocar la elusi\u00f3n del debate, comprendido como la irregular omisi\u00f3n de la oportunidad para debatir las iniciativas, en perjuicio del ejercicio de la competencia de oportunidad de deliberaci\u00f3n, definitoria de la funci\u00f3n legislativa. La elusi\u00f3n del debate tiene lugar cuando las c\u00e1maras ejerzan maniobras tendientes a evitar que los congresistas cuenten con la oportunidad de discutir la iniciativa. \u00a0<\/p>\n
VOTACION EN BLOQUE-Objeto de su consagraci\u00f3n en el art\u00edculo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 \u00a0<\/p>\n
El objeto de la norma acusada es, necesariamente, impedir que se cuente con un espacio de deliberaci\u00f3n sobre el articulado, oblig\u00e1ndose a que en toda circunstancia se haga la votaci\u00f3n en bloque. La disposici\u00f3n tiene efectos perentorios, en la medida en que dicho tipo de votaci\u00f3n opera por mandato de la enmienda constitucional, sin que las c\u00e1maras puedan decidir si desean o no omitir la discusi\u00f3n por partes del articulado. \u00a0<\/p>\n
VOTACION EN BLOQUE-Censura a su imposici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La censura de la Corte no se centra en la posibilidad que el Acto Legislativo acusado prevea un escenario de votaci\u00f3n en bloque, pues esa opci\u00f3n es plenamente v\u00e1lida, seg\u00fan se ha explicado. La sustituci\u00f3n del eje estructural de la separaci\u00f3n de poderes, expresado en la autonom\u00eda del Congreso, radica en el hecho que se impone la votaci\u00f3n en bloque al margen de cualquier decisi\u00f3n que adopten las c\u00e1maras sobre ese particular y a trav\u00e9s de una transferencia excesiva de competencias al poder presidencial, quien no solo negoci\u00f3 el acuerdo de paz con las FARC EP, sin intervenci\u00f3n de los otros poderes p\u00fablicos, sino que al mismo tiempo tiene la prerrogativa de reserva de iniciativa legislativa, aunado a que tambi\u00e9n ejerce la autorizaci\u00f3n exclusiva para las modificaciones al proyecto mediante el mecanismo de los avales. Estas funciones, sumadas a la reducci\u00f3n de la posibilidad misma de la discusi\u00f3n del articulado provocan, sin duda, un profundo desequilibrio entre las competencias gubernamentales y del poder legislativo, en lo que respecta a la aplicaci\u00f3n del procedimiento legislativo especial. \u00a0<\/p>\n
VOTACION EN BLOQUE-Inexequibilidad de literales h y j del Art\u00edculo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 implica que las c\u00e1maras puedan decidir sobre la votaci\u00f3n en bloque o art\u00edculo por art\u00edculo de las iniciativas propuestas en el marco del procedimiento legislativo especial \u00a0<\/p>\n
EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL-Existencia en el Texto Superior \u00a0<\/p>\n
AVAL GUBERNAMENTAL EN LA ELABORACION DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Tiene un peso limitado y car\u00e1cter restrictivo \u00a0<\/p>\n
AVAL GUBERNAMENTAL EN LA ELABORACION DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Se inscribe en la l\u00f3gica del proceso de preservaci\u00f3n de estabilidad presupuestal\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El aval se inscribe dentro la l\u00f3gica del proceso de preservaci\u00f3n de la estabilidad presupuestal, con miras a evitar el excesivo endeudamiento p\u00fablico \u00a0<\/p>\n
AVAL GUBERNAMENTAL EN EL PROCESO DE ELABORACION DE PRESUPUESTO DE RENTAS Y LEY DE APROPIACIONES-Se encuentra circunscrito a materias espec\u00edficas y reducidas a un \u00e1mbito preciso de acci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA-Concepto \u00a0<\/p>\n
La iniciativa legislativa, como ha sido explicado por la Corte, implica la posibilidad de presentar una propuesta de regulaci\u00f3n ante el Congreso, cuyo efecto consiste en que obliga a este \u00f3rgano a ocuparse de ella mediante el procedimiento de elaboraci\u00f3n de las leyes. Por esta raz\u00f3n, la doctrina ha entendido que la iniciativa opera como una especie de fuerza que obliga al Congreso a encargarse, de manera p\u00fablica, del examen de un determinado tema, a partir de una propuesta que le ha sido radicada por una autoridad competente para dar inicio al debate legislativo. \u00a0<\/p>\n
INICIATIVA PRIVATIVA DEL GOBIERNO-Denota el papel del Ejecutivo en el proceso legislativo \u00a0<\/p>\n
Esta iniciativa privativa denota el papel significativo que la Constituci\u00f3n le otorg\u00f3 al Gobierno Nacional en el desarrollo del proceso legislativo, pues la distribuci\u00f3n de la titularidad en la competencia para dar inicio al tr\u00e1mite dirigido a la aprobaci\u00f3n de una ley, reservando ciertas materias al ejecutivo, implica mitigar el car\u00e1cter formal que tiene dicho acto, para vincularlo con una condici\u00f3n primordialmente sustantiva, en la que se entiende que esa prerrogativa opera como una forma de repartici\u00f3n del poder p\u00fablico, asegurando que los temas en los que el Gobierno es el \u00fanico titular, cualquier intento de llegar a expedir una regulaci\u00f3n sobre la materia, se sujeta a su \u201cconocimiento y consentimiento\u201d, en atenci\u00f3n a su rol de promotor del iter legislativo. \u00a0<\/p>\n
AVAL EN MATERIAS SUJETAS A INICIATIVA PRIVATIVA DEL GOBIERNO-Opera como una forma de activaci\u00f3n del proceso legislativo o como manifestaci\u00f3n del consentimiento respecto de un asunto que se inici\u00f3 sin su previa aquiescencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En las materias sujetas a iniciativa privativa o exclusiva del Gobierno Nacional, el aval opera como una forma de activaci\u00f3n del proceso legislativo o como una manifestaci\u00f3n especial de consentimiento respecto de un asunto que se inici\u00f3 sin su previa aquiescencia, sin que, por su propia naturaleza, tenga la posibilidad de excluir el car\u00e1cter aut\u00f3nomo del ejercicio deliberativo del Congreso, en lo que respecta a la configuraci\u00f3n de las materias sujetas a su aprobaci\u00f3n, en donde caben las adiciones, supresiones o modificaciones que se estimen pertinentes, con la \u00fanica carga, no sujeta a un control espec\u00edfico del ejecutivo para su aprobaci\u00f3n, de no alterar de forma sustancial la iniciativa, esto es, de dar tr\u00e1mite a una regulaci\u00f3n radicalmente distinta a la propuesta. De esta manera, la iniciativa abre el espacio de deliberaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n congresional, en materias espec\u00edficas y claramente delimitadas por la Constituci\u00f3n, sin alterar la esencia de la autonom\u00eda parlamentaria y con una \u00fanica limitante relativa a la custodia de la estructura sustancial del proyecto, cuya verificaci\u00f3n no se sujeta a la capacidad decisoria del ejecutivo, sino, eventualmente, a un examen de constitucionalidad a trav\u00e9s de los mecanismos ordinarios previstos en la Carta. \u00a0<\/p>\n
TRATADOS INTERNACIONALES-Control tripartito en su incorporaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los tratados y convenios internacionales existe un control tripartito. Inicialmente, se asigna, de manera exclusiva, el manejo de las relaciones internacionales y, por supuesto, de la negociaci\u00f3n de los tratados al Presidente de la Rep\u00fablica. Luego de lo cual, una vez adoptado un texto, se somete a consideraci\u00f3n del Congreso, con miras a determinar si lo aprueba o lo imprueba por medio de una ley. Por \u00faltimo, tanto el tratado como la ley son enviados a la Corte Constitucional para su an\u00e1lisis y, como consecuencia de ello, declararlos ajustados o no a la Carta. \u00a0<\/p>\n
TRATADOS INTERNACIONALES-En principio no pueden ser enmendados por el Congreso \u00a0<\/p>\n
Como principio, el Congreso no puede formular enmiendas al tratado, esto es, no puede realizar una modificaci\u00f3n o variaci\u00f3n de lo acordado por el Presidente de la Rep\u00fablica, tanto por raz\u00f3n del respeto a la competencia de este \u00faltimo para dirigir las relaciones internacionales, como por el resultado de su negociaci\u00f3n con otra parte contratante, el cual no puede cambiarse sin su consentimiento. Sin embargo, se ajusta a la Constituci\u00f3n y as\u00ed lo declar\u00f3 esta Corporaci\u00f3n, que el Congreso en el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de un tratado internacional, haga uso de moci\u00f3n de aplazamiento regulada en el art\u00edculo 217 de la Ley 5\u00aa de 1992. En este caso, no se niega ni se modifica el tratado, tan solo se retarda el momento en que el Presidente puede perfeccionar el v\u00ednculo internacional, a partir del examen de conveniencia que se haya realizado por el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Carece de valor normativo en s\u00ed mismo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Acuerdo Final ha sido caracterizado por la Corte como un acuerdo pol\u00edtico, fruto de la negociaci\u00f3n entre el Gobierno y el grupo armado ilegal FARC-EP, actualmente en proceso de desmovilizaci\u00f3n y reintegraci\u00f3n a la vida civil. Por ende, el Acuerdo carece de un valor normativo en s\u00ed mismo, por lo que su aplicaci\u00f3n concreta y con car\u00e1cter vinculante para los dem\u00e1s poderes p\u00fablicos, diferentes al Presidente, as\u00ed como para la sociedad en su conjunto, depende de su implementaci\u00f3n normativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-No opera como par\u00e1metro normativo para el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa \u00a0<\/p>\n
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Congreso est\u00e1 llamado a prever f\u00f3rmulas jur\u00eddicas que desarrollen sus contenidos \u00a0<\/p>\n
El \u00e1mbito de regulaci\u00f3n del Congreso respecto de la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final radica en la presentaci\u00f3n de diferentes opciones de regulaci\u00f3n, pero todas ellas deben estar dirigidas a facilitar dicha labor de implementaci\u00f3n del Acuerdo. Habida cuenta de la declaratoria de inexequibilidad de la previsi\u00f3n que exig\u00eda contar con el aval gubernamental para la introducci\u00f3n de modificaciones a los proyectos de ley, el Congreso est\u00e1 habilitado para introducir dichos cambios, pero, en cualquier caso, esa facultad debe ser ejercida de manera consonante con las disposiciones que regulan el procedimiento legislativo especial, esto es, bajo la obligatoriedad de cumplir con el requisito de conexidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AMPLITUD DE LA POTESTAD NORMATIVA DEL CONGRESO EN LA IMPLEMENTACION DEL ACUERDO-Depende del grado de especificidad del Acuerdo como consecuencia del requisito de conexidad \u00a0<\/p>\n
Algunos de los contenidos del Acuerdo son m\u00e1s espec\u00edficos que otros. Por ello, en la medida en que debe cumplirse el requisito de conexidad, la amplitud de la potestad normativa del Congreso depender\u00e1 de esa especificidad. As\u00ed, puede v\u00e1lidamente plantearse que algunos contenidos del Acuerdo tienen un grado de especificidad tal que limitan en buena medida el margen de apreciaci\u00f3n del legislador. En cambio, otros contenidos m\u00e1s amplios pueden ser desarrollados de diferentes maneras, de modo que en ese caso el margen de apreciaci\u00f3n legislativa es mucho m\u00e1s amplio, teniendo como l\u00edmite la conexidad entre la medida adoptada y la implementaci\u00f3n efectiva del Acuerdo. \u00a0<\/p>\n
IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Gobierno cuenta con la posibilidad de objetar regulaciones expedidas por el Congreso que tengan por objeto negar o destruir el acuerdo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si el Congreso [\u2026] decide expedir leyes o actos legislativos que tengan por objeto negar el Acuerdo, destruirlo o ir en direcci\u00f3n contraria a lo acordado, en todo caso, queda habilitada la posibilidad del Gobierno de objetar esas regulaciones, como medio alternativo que de forma suficiente permite al ejecutivo ejercer sus competencias para preservar la fidelidad de lo acordado, sin desnaturalizar la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso. \u00a0<\/p>\n
IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-La participaci\u00f3n es un elemento central para su legitimaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El procedimiento legislativo especial es un mecanismo que hace parte de la transici\u00f3n hacia la paz, en tanto permite la implementaci\u00f3n normativa del Acuerdo Final. La Corte ha considerado que la participaci\u00f3n es un elemento central para la legitimidad democr\u00e1tica del mencionado proceso de implementaci\u00f3n, as\u00ed como para la estabilidad jur\u00eddica del Acuerdo y las garant\u00edas necesarias para su cumplimiento. De esta manera, este Tribunal resalta que \u201cexiste un consenso acerca que un componente esencial para la legitimidad democr\u00e1tica de las medidas de transici\u00f3n es la participaci\u00f3n de los integrantes de la sociedad en la que tuvo lugar el conflicto, en particular de aquellos que fueron v\u00edctimas de violaciones en sus derechos humanos\u201d. \u00a0<\/p>\n
IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Reglas jur\u00eddicas impactan todas las instituciones estatales y la sociedad en su conjunto\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Variedad tem\u00e1tica de los asuntos objeto de regulaci\u00f3n y v\u00ednculo entre su legitimidad con la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica exige que el Congreso ejerza plenamente sus facultades \u00a0<\/p>\n
IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Inexequibilidad de literales h y j del art\u00edculo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 conlleva a que el Congreso podr\u00e1 plantear e incorporar modificaciones a las iniciativas propuestas por el gobierno sin necesidad de su aval \u00a0<\/p>\n
IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Inexequibilidad de literales h y j del art\u00edculo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 no deroga las dem\u00e1s disposiciones que regulan el procedimiento legislativo especial \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-11.653 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en contra del Acto Legislativo No. 01 de 2016, \u201cpor medio del cual se establecen instrumentos jur\u00eddicos para facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandantes: Iv\u00e1n Duque M\u00e1rquez y otros \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil diecisiete (2017) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo cumplimiento de los requisitos y el tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, establecida en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los ciudadanos Iv\u00e1n Duque M\u00e1rquez, \u00c1lvaro Uribe V\u00e9lez, Alfredo Ramos Maya, Paloma Valencia Laserna, Jaime Alejandro Am\u00edn, Fernando Nicol\u00e1s Ara\u00fajo Rumi\u00e9, Le\u00f3n Rigoberto Bar\u00f3n Neira, Carlos Felipe Mej\u00eda, Mar\u00eda del Rosario Guerra, Nohora Stella Tovar Rey, Everth Bustamante Garc\u00eda, Jos\u00e9 Obdulio Gaviria V\u00e9lez, Daniel Alberto Cabrales, Ernesto Mac\u00edas Tovar, Paola Andrea Holgu\u00edn Moreno, Honorio Miguel Henr\u00edquez, Orlando Casta\u00f1eda Serrano, Thania Vega de Plazas, Susana Correa Borrero, Alfredo Rangel Su\u00e1rez, \u00d3scar Iv\u00e1n Zuluaga, Carlos Trujillo, Oscar Dar\u00edo P\u00e9rez, Santiago Valencia Gonz\u00e1lez, Mar\u00eda Regina Zuluaga Henao, Federico Eduardo Hoyos, Wilson C\u00f3rdoba Mena, Margarita Mar\u00eda Restrepo, Mar\u00eda Fernanda Cabal Molina, Esperanza Mar\u00eda Pinz\u00f3n de Jim\u00e9nez, Tatiana Cabello Fl\u00f3rez, Edward David Rodr\u00edguez, Samuel Alejandro Hoyos, Ciro Alejandro Ram\u00edrez Cort\u00e9s, Hugo Hern\u00e1n Gonz\u00e1lez, Rub\u00e9n Dar\u00edo Molano, \u00c1lvaro Hern\u00e1n Prada, Fernando Sierra Ramos, Marcos D\u00edaz Barrera, Pierre Eugenio Garc\u00eda y Carlos Alberto Cuero, demandaron el Acto Legislativo No. 01 de 2016 \u201cpor medio del cual se establecen instrumentos jur\u00eddicos para facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera\u201d. \u00a0<\/p>\n
En la misma providencia orden\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al Ministerio de Relaciones Exteriores y a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso, con el prop\u00f3sito de impugnar o defender la exequibilidad de las disposiciones acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, invit\u00f3 al Alto Comisionado para el Postconflicto, los Derechos Humanos y la Seguridad, al Alto Comisionado para la Paz, a la Consejera Presidencial para los Derechos Humanos, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana de la Abogac\u00eda, a DeJusticia, a la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas-CCJ, al Coordinador Residente y Humanitario de las Naciones Unidas en Colombia, a la Corporaci\u00f3n Centro de Estudios Juan Gelman, a la Fundaci\u00f3n Ideas para la Paz, al Instituto de Ciencia Pol\u00edtica Hern\u00e1n Echavarr\u00eda Ol\u00f3zoga, a la Fundaci\u00f3n Paz y Reconciliaci\u00f3n Le\u00f3n Valencia, al Director de Human Rights Watch, a la Fundaci\u00f3n Saldarriaga Concha, a la Red Nacional de Iniciativas Ciudadanas por la Paz y Contra la Guerra (REDEPAZ), a la Asociaci\u00f3n Nacional de Industriales-ANDI-, a los Delegados de la Mesa de La Habana, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), a la Agencia Colombiana para la Reintegraci\u00f3n (ACR), al Centro Nacional de Memoria Hist\u00f3rica, a la Unidad de Atenci\u00f3n y Reparaci\u00f3n Integral a las V\u00edctimas, a la Unidad Administrativa para la Consolidaci\u00f3n Territorial, a la Defensor\u00eda Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales, a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios y a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos, a la Conferencia Episcopal de Colombia, as\u00ed como a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, Nacional, Distrital Francisco Jos\u00e9 de Caldas, Militar, Externado de Colombia, del Atl\u00e1ntico, Universidad Industrial de Santander, San Buenaventura, Andes, Libre, Gran Colombia, EAFIT, del Rosario, del Norte, Pontificia Javeriana, del Sin\u00fa, Pontificia Bolivariana, Santo Tom\u00e1s, Sergio Arboleda, del Valle y Aut\u00f3noma de Bucaramanga-UNAB, para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran dentro del proceso, con el prop\u00f3sito de rendir concepto sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo demandado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe se\u00f1alar que el 3 de febrero del a\u00f1o en curso culmin\u00f3 el periodo constitucional del Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y que el 6 de febrero de 2017 se posesion\u00f3 como Magistrado de la Corte Constitucional, el Doctor Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. EL TEXTO DEMANDADO \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el Acto Legislativo No. 01 de 2016, \u201cpor medio del cual se establecen instrumentos jur\u00eddicos para facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cACTO LEGISLATIVO N\u00daMERO 01 DE 2016 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 1\u00ba. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica tendr\u00e1 un nuevo art\u00edculo transitorio, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo transitorio. Procedimiento legislativo especial para la paz. Con el prop\u00f3sito de agilizar y garantizar la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garant\u00edas de cumplimiento y fin del conflicto, de manera excepcional y transitoria se pondr\u00e1 en marcha el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, por un per\u00edodo de seis meses, contados a partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo. Este procedimiento podr\u00e1 ser prorrogado por un per\u00edodo adicional de hasta seis meses mediante comunicaci\u00f3n formal del Gobierno nacional ante el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se regir\u00e1 por las siguientes reglas: \u00a0<\/p>\n
a) Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz ser\u00e1n de iniciativa exclusiva del Gobierno nacional, y su contenido tendr\u00e1 por objeto facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y duradera; \u00a0<\/p>\n
b) Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el procedimiento legislativo especial para la Paz tendr\u00e1n tr\u00e1mite preferencial. En consecuencia, tendr\u00e1n absoluta prelaci\u00f3n en el Orden del D\u00eda sobre cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva C\u00e1mara o Comisi\u00f3n decida sobre \u00e9l; \u00a0<\/p>\n
c) El t\u00edtulo de las leyes y los actos legislativos a los que se refiere este art\u00edculo, deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido y a su texto proceder\u00e1 esta f\u00f3rmula: \u201cEl Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA\u201d; \u00a0<\/p>\n
d) El primer debate de los proyectos de ley se surtir\u00e1 en sesi\u00f3n conjunta de las Comisiones Constitucionales Permanentes respectivas, sin que medie para ello solicitud del Gobierno nacional. El segundo debate en las plenarias de cada una de las C\u00e1maras; \u00a0<\/p>\n
e) Los proyectos de ley ser\u00e1n aprobados con las mayor\u00edas previstas en la Constituci\u00f3n y la ley, seg\u00fan su naturaleza; \u00a0<\/p>\n
f) Los actos legislativos ser\u00e1n tramitados en una sola vuelta de cuatro debates. El tr\u00e1nsito del proyecto entre una y otra C\u00e1mara ser\u00e1 de 8 d\u00edas. \u00a0<\/p>\n
g) Los proyectos de acto legislativo ser\u00e1n aprobados por mayor\u00eda absoluta; \u00a0<\/p>\n
h) Los proyectos de ley y de acto legislativo s\u00f3lo podr\u00e1n tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno nacional; \u00a0<\/p>\n
i) Todos los proyectos y de acto legislativo podr\u00e1n tramitarse en sesiones extraordinarias; \u00a0<\/p>\n
k) Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendr\u00e1n control autom\u00e1tico y \u00fanico de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia. Las Leyes Estatutarias tendr\u00e1n control previo, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 153 de la Constituci\u00f3n. El control de constitucionalidad de los actos legislativos se har\u00e1 s\u00f3lo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n. Los t\u00e9rminos de esta revisi\u00f3n para leyes y actos legislativos se reducir\u00e1n a la tercera parte de los del procedimiento ordinario y no podr\u00e1n ser prorrogados. \u00a0<\/p>\n
En lo no establecido en este procedimiento especial, se aplicar\u00e1 el reglamento del Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 2\u00ba. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica tendr\u00e1 un nuevo art\u00edculo transitorio, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 d\u00edas siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, fac\u00faltase al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendr\u00e1 por objeto facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera. \u00a0<\/p>\n
Las anteriores facultades no podr\u00e1n ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes org\u00e1nicas, leyes c\u00f3digos, leyes que necesitan mayor\u00edas calificada o absoluta para su aprobaci\u00f3n, ni para decretar impuestos. \u00a0<\/p>\n
Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este art\u00edculo tendr\u00e1n control de constitucionalidad autom\u00e1tico posterior a su entrada en vigencia. El procedimiento de revisi\u00f3n de constitucionalidad de estas disposiciones deber\u00e1 surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses siguientes a su expedici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 3\u00ba. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica tendr\u00e1 un nuevo art\u00edculo transitorio, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo transitorio. Plan de Inversiones para la Paz. El Gobierno nacional durante los pr\u00f3ximos veinte a\u00f1os incluir\u00e1 en el Plan Plurianual de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo, un componente espec\u00edfico para la paz priorizando los ciudadanos y las entidades territoriales m\u00e1s afectadas por la pobreza rural, las econom\u00edas ilegales, la debilidad institucional y el conflicto armado. Estos recursos ser\u00e1n adicionales a las inversiones ya programadas por las entidades p\u00fablicas del orden nacional y territorial y se orientar\u00e1n a cerrar las brechas sociales, econ\u00f3micas e institucionales en dichas entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
El Gobierno podr\u00e1 efectuar los ajustes institucionales y normativos necesarios para ejecutar el componente de paz del Plan Plurianual de Inversiones. \u00a0<\/p>\n
Las autoridades departamentales, municipales y distritales tendr\u00e1n la facultad de hacer los ajustes necesarios a sus planes de desarrollo para adecuarlos al Plan de Inversiones para la Paz durante los seis meses siguientes a la adopci\u00f3n de este. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 4\u00ba. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica tendr\u00e1 un nuevo art\u00edculo transitorio, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo Transitorio: En desarrollo del derecho a la paz, el Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera constituye un Acuerdo Especial en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 3 com\u00fan a los Convenios de Ginebra de 1949. \u00a0<\/p>\n
Con el fin de ofrecer garant\u00edas de cumplimiento del Acuerdo Final, una vez este haya sido firmado y entrado en vigor ingresar\u00e1 en estricto sentido al bloque de constitucionalidad para ser tenido en cuenta durante el periodo de implementaci\u00f3n del mismo como par\u00e1metro de interpretaci\u00f3n y referente de desarrollo y validez de las Normas y las Leyes de Implementaci\u00f3n y Desarrollo del Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
En desarrollo del Derecho a la paz, el Procedimiento Legislativo Especial para la aprobaci\u00f3n del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera, incluir\u00e1 un \u201cprocedimiento de ley aprobatoria del Acuerdo Especial\u201d con los siguientes criterios procedimentales especiales: env\u00edo al Congreso para su incorporaci\u00f3n al derecho interno por medio de una ley; tramitaci\u00f3n como ley ordinaria: radicaci\u00f3n del proyecto ante la secretar\u00eda del Senado y publicaci\u00f3n, debate en comisiones constitucionales conjuntas del Senado y C\u00e1mara, votaci\u00f3n, debate en plenario del Senado; y debate en plenario de la C\u00e1mara. El tr\u00e1nsito del proyecto entre comisi\u00f3n y plenaria ser\u00e1 de 8 d\u00edas, las votaciones ser\u00e1n \u00fanicamente de aprobaci\u00f3n o improbaci\u00f3n de todo el texto; control de constitucionalidad de la ley aprobatoria del Acuerdo Especial; sanci\u00f3n presidencial y publicaci\u00f3n en Diario Oficial; el Gobierno se obligar\u00e1 a presentar esta ley aprobatoria inmediatamente sea firmado y aprobado el Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera, y entrado en vigor el presente Acto Legislativo. \u00a0<\/p>\n
El procedimiento legislativo de aprobaci\u00f3n de leyes o actos legislativos para la implementaci\u00f3n o desarrollo del Acuerdo Final, ser\u00e1 el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, establecido en el art\u00edculo 1o de este acto legislativo, y estar\u00e1 en vigencia para la aprobaci\u00f3n de normas de implementaci\u00f3n y desarrollo del Acuerdo Final durante el tiempo establecido en el mismo art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
El control constitucional relacionado con la aprobaci\u00f3n de la ley aprobatoria del Acuerdo Especial, ser\u00e1 \u00fanico y autom\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
El control constitucional relacionado con la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final mediante leyes ordinarias o leyes estatutarias, ser\u00e1 \u00fanico y autom\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 5\u00ba. VIGENCIA. El presente acto legislativo rige a partir de la refrendaci\u00f3n popular del Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Los demandantes consideran que el Acto Legislativo No. 01 de 2016 sustituye la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por desconocer pilares inquebrantables, tales como la separaci\u00f3n y el equilibrio de poderes. \u00a0<\/p>\n
Sostienen que, en virtud del art\u00edculo 375 de la Carta, se pueden introducir reformas a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica a trav\u00e9s de actos legislativos, los cuales deben tramitarse en dos vueltas, es decir, durante dos per\u00edodos ordinarios y consecutivos, lo que implica un periodo de discusi\u00f3n, en total, de ocho (8) debates, cuatro (4) en cada legislatura consecutiva. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, advierten que, de conformidad con el art\u00edculo 379 de la Carta pol\u00edtica, \u201cLos Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocaci\u00f3n de la Asamblea Constituyente, s\u00f3lo podr\u00e1n ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este t\u00edtulo (\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
Para los demandantes, el mencionado precepto refuerza la obligatoriedad de surtir los ocho (8) debates en el Congreso de la Rep\u00fablica al momento de reformar la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues prev\u00e9 que s\u00f3lo podr\u00e1 objetarse la constitucionalidad de una reforma cuando se haya transgredido el procedimiento y, en esa medida, dicha etapa es un pilar fundamental que impide reformas arbitrarias o que pongan en peligro la integridad del texto normativo. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, estiman que el Acto Legislativo No. 01 de 2016 quebrant\u00f3 el procedimiento al reducir a la mitad el n\u00famero de debates de ocho (8) a cuatro (4) y al disminuir el n\u00famero de vueltas que deben surtirse de dos (2) a una (1), equiparando el n\u00famero de debates previstos para los actos legislativos reformatorios de la Constituci\u00f3n con los que se surten para expedir leyes ordinarias. En esa medida, afirman que el mecanismo de \u201cfast track\u201d sustituye el art\u00edculo 375 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, toda vez que cambia uno de sus elementos estructurales, en contra del esp\u00edritu del constituyente primario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, aseveran que, al disminuir el n\u00famero de debates, se desconoce la diferencia esencial que establece la Constituci\u00f3n entre el tr\u00e1mite que deben surtir las leyes y el que deben agotar los actos legislativos, sin tener en cuenta que los \u00faltimos deben someterse a un mayor an\u00e1lisis, dada su naturaleza modificatoria de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Indican que el \u201cfast track\u201d le permite al Congreso de la Rep\u00fablica (i) dar un golpe de estado constitucional, (ii) abusar de su poder como constituyente derivado y (iii) crear normas constitucionales sin procedimientos ortodoxos reglados, desconociendo los n\u00facleos y pilares fundamentales de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para los demandantes, las normas acusadas someten el poder de reforma del Congreso de la Rep\u00fablica al texto de un acuerdo hecho por el ejecutivo, as\u00ed como a su autorizaci\u00f3n previa, lo que claramente limita el poder del legislativo, en contra de lo dispuesto en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. As\u00ed mismo, refieren que las nociones de separaci\u00f3n y equilibrio de poderes entre las Ramas del Poder P\u00fablico nacen en los estados democr\u00e1ticos modernos con el fin de romper reg\u00edmenes absolutistas y poder generar una distribuci\u00f3n de poderes arm\u00f3nica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indican que, seg\u00fan Luis Coscuella Montaner, la teor\u00eda de la separaci\u00f3n de poderes \u201csurgi\u00f3 en Inglaterra y fue formulada por Locke, que diferenci\u00f3 tres poderes en el Estado: el Legislativo, el Ejecutivo y el Confederativo. Este \u00faltimo, considerado como el poder exterior (tratados, diplomacia, paz y guerra), corresponde, junto con el ejecutivo, al Rey, en tanto que el legislativo se atribuye al parlamento. Esta distinci\u00f3n, basada en la experiencia pol\u00edtica inglesa de las luchas para reafirmar el poder del parlamento frente al Rey, pon\u00eda de manifiesto la necesidad de que los poderes del Estado no pudieran concentrarse en un \u00fanico \u00f3rgano, afirmaba en otras palabras, en una condena contra el absolutismo real\u201d. \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, consideran que la separaci\u00f3n de poderes es un elemento trascendental, que est\u00e1 consagrado en el art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en el cual se establece que \u201cson Ramas del Poder P\u00fablico, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial\u201d y que \u201clos diferentes \u00f3rganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines\u201d. Con fundamento en este precepto sostienen que el acto cuestionado obstruye el poder de reforma constitucional otorgado al Congreso de la Rep\u00fablica, rompe el orden constitucional y sustituye la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Respecto al literal k) del art\u00edculo 1\u00ba de la reforma acusada, advierten que limita de forma desproporcionada el poder judicial, al establecer que la Corte Constitucional ejercer\u00e1 un control \u00fanico de constitucionalidad sobre los proyectos de ley tramitados mediante el procedimiento legislativo especial para la paz, lo cual desconoce los principios de autonom\u00eda de la Rama Judicial y de separaci\u00f3n y equilibrio de poderes. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1alan que la Corte Constitucional, en Sentencia C-288 de 2012, indic\u00f3 que el principio de autonom\u00eda e independencia del poder judicial es una de las expresiones de la separaci\u00f3n de poderes. As\u00ed mismo, que es un aspecto definitorio de la Constituci\u00f3n e implica que los \u00f3rganos del poder p\u00fablico deben ejercer sus funciones de manera aut\u00f3noma y dentro de los m\u00e1rgenes que la misma Carta Pol\u00edtica determina, ello dentro de un marco que admite y promueve la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aducen que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en su art\u00edculo 241, no prev\u00e9 que el control de constitucionalidad de la Corte sea \u00fanico, sino que, por el contrario, establece como una de sus funciones \u201cDecidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, cualquiera que sea su origen, s\u00f3lo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n\u201d, sin que se establezca un l\u00edmite al poder de revisi\u00f3n de dicha Corporaci\u00f3n, salvo el principio de cosa juzgada contemplado en art\u00edculo 243, de acuerdo con el cual \u201cLos fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
Afirman que la cosa juzgada es una herramienta fundamental para controlar la seguridad jur\u00eddica y que no afecta la independencia de la Rama Judicial, pues genera garant\u00edas al proscribir cualquier tipo de nueva revisi\u00f3n. Sin embargo, la reforma demandada, al establecer un control \u00fanico de constitucionalidad, desconoce el esp\u00edritu de la Constituci\u00f3n e impide que la Corte Constitucional revise los elementos del acto legislativo que no han sido sometidos al efecto de cosa juzgada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierten que la preceptiva demandada al establecer, de forma expresa, que la revisi\u00f3n constitucional de los actos legislativos, emitidos en virtud de procedimiento especial para la paz, ser\u00e1 solo por vicios de forma, elimina del ordenamiento jur\u00eddico el art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica, pues, seg\u00fan la interpretaci\u00f3n de la Corte Constitucional, dicha Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n es competente para revisar los actos cuando sustituyen la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, estiman que el art\u00edculo 2\u00ba del acto acusado sustituye el art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que autoriza al Congreso para \u201crevestir, hasta por seis meses, al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia p\u00fablica lo aconseje\u201d, facultades que deber\u00e1n ser solicitadas expresamente por el Gobierno y cuya aprobaci\u00f3n requerir\u00e1 mayor\u00eda absoluta de los miembros de una y otra C\u00e1mara. A su juicio, la sustituci\u00f3n radica en que el precepto demandado le da unas facultades al ejecutivo que reemplazan la funci\u00f3n legislativa del Congreso, sin la correspondiente autorizaci\u00f3n previa, rompiendo el equilibrio de poderes. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, indican que el art\u00edculo 3\u00ba del Acto Legislativo acusado desconoce los art\u00edculos 113, 338 y 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al permitirle al Gobierno efectuar los ajustes institucionales y normativos necesarios para ejecutar el componente de paz del Plan Plurianual de Inversiones, pues le otorga una facultad amplia al ejecutivo para que pueda crear y modificar impuestos, as\u00ed como generar gasto p\u00fablico. Dichas facultades estaban reservadas al Congreso de la Rep\u00fablica, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales, de manera que su concentraci\u00f3n en el ejecutivo implica la ruptura de la separaci\u00f3n de poderes y, en concreto, de los principios basilares de hacienda p\u00fablica y la tributaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, los demandantes consideran que el art\u00edculo 4\u00ba del acto reformatorio acusado quebranta el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al asimilar el acuerdo final para la terminaci\u00f3n del conflicto a un acuerdo especial, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 3\u00ba de los Convenios de Ginebra, as\u00ed como al incorporarlo al bloque de constitucionalidad en sentido estricto. Lo anterior, sin tener en cuenta que la Carta Pol\u00edtica establece taxativamente que instrumentos forman parte del mencionado bloque, al igual que delimita los sujetos de derecho internacional que pueden suscribir los tratados o normas que ingresan al indicado bloque normativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1alan que el significado y alcance del bloque de constitucionalidad est\u00e1 presente a lo largo de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica e indican que, por ejemplo, el art\u00edculo 150-16, establece la facultad del Congreso de la Rep\u00fablica de \u201cAprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional\u201d, tratados por medio de los cuales \u201cpodr\u00e1 el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integraci\u00f3n econ\u00f3mica con otros Estados\u201d y tambi\u00e9n citan el art\u00edculo 214-2 que establece el respeto por parte del Estado Colombiano de las reglas del Derecho Internacional Humanitario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, consideran que el bloque de constitucionalidad constituye un elemento esencial de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y que, por lo tanto, al incluir dentro del mismo un acuerdo o documento celebrado con un grupo subversivo calificado como terrorista por Estados Unidos y la Uni\u00f3n Europea, que est\u00e1 al margen de la ley y que ha cometido de forma sistem\u00e1tica delitos de narcotr\u00e1fico y cr\u00edmenes de lesa humanidad, se sustituy\u00f3 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues ese acuerdo no corresponde a un tratado internacional humanitario de derechos humanos, ni a una convenci\u00f3n del trabajo, ni a ning\u00fan otro tipo de norma internacional que sea admisible dentro de dicho bloque. \u00a0<\/p>\n
Sostienen que el Acto Legislativo demandado pretende asimilar el acuerdo para la terminaci\u00f3n del conflicto a un tratado de derecho internacional p\u00fablico, hecho con una contraparte de derecho internacional y que, sin embargo, las FARC no tienen personalidad jur\u00eddica, tampoco son un Estado, ni mucho menos son un sujeto de derecho internacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agregan que la Cruz Roja, int\u00e9rprete autorizado de los Convenios de Ginebra, ha advertido que \u201cla firma de un acuerdo especial no afecta de manera alguna el estatus jur\u00eddico de los grupos armados no estatales y tampoco implica un reconocimiento de beligerancia. Es m\u00e1s, en el cumplimiento del DIH es obligaci\u00f3n de todas las partes, independientemente de su rol pol\u00edtico o jur\u00eddico\u201d, por lo cual los demandantes consideran que el Congreso de la Rep\u00fablica, al incluir el mencionado acuerdo en el bloque de constitucionalidad, se atribuy\u00f3 funciones del constituyente primario. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n advierten que el art\u00edculo 4\u00ba del Acto Legislativo acusado le impone a la Corte Constitucional un l\u00edmite exorbitante que rompe la noci\u00f3n de independencia de la Rama Judicial y de equilibrio de poderes, pues el poder legislativo le fija al judicial, v\u00eda acto reformatorio, unos l\u00edmites que coartan su actuar. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, los demandantes estiman que el art\u00edculo 5\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 quebranta el art\u00edculo 374 constitucional, al establecer que dicha reforma rige a partir de la refrendaci\u00f3n popular del acuerdo, pues, posteriormente, se determin\u00f3, mediante Ley 1806 de 2016, que el mecanismo de participaci\u00f3n utilizado ser\u00eda el plebiscito, es decir, que la reforma depender\u00e1 de su resultado, lo que equivale a reformar la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Lo anterior, por cuanto dicha norma prev\u00e9 que la Carta Pol\u00edtica s\u00f3lo podr\u00e1 ser reformada \u201cpor el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo\u201d. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n indican los demandantes que en el tr\u00e1mite del art\u00edculo 4\u00ba del Acto Legislativo acusado, el Congreso incurri\u00f3 en vicios formales, toda vez que se vulneraron el principio de consecutividad, los art\u00edculos 157, 160 y 241-numeral 1\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y los art\u00edculos 224, 225 y 226 de la Ley 5 de 1992, al introducir, en el \u00faltimo y el pen\u00faltimo debate, un eje tem\u00e1tico que hab\u00eda sido negado, en dos oportunidades, y que luego no fue debatido en el tr\u00e1mite legislativo. \u00a0<\/p>\n
Para efectos de demostrar lo anterior, en la demanda se da cuenta que una proposici\u00f3n muy similar al art\u00edculo 4\u00ba del mencionado acto legislativo que fue negada en el primer y segundo debate de la primera vuelta as\u00ed: por parte de la Comisi\u00f3n Primera del Senado, el d\u00eda 6 de octubre de 2015, con diez (10) votos contra (2), (Gaceta 889 de 2015); y en segundo debate de la Plenaria del Senado, surtido el 3 de noviembre de 2015, por sesenta y dos (62) votos contra cinco (5), (Gaceta 14 de 2016). En el tercer y cuarto debate realizados en la Comisi\u00f3n Primera de la C\u00e1mara, el 24 de noviembre de 2015 y en la Plenaria de la misma, el 9 de diciembre de 2015, no se discuti\u00f3 dicha proposici\u00f3n y tampoco se someti\u00f3 a votaci\u00f3n, sino que solo se dej\u00f3 como constancia, de conformidad con las Gacetas 43 de 2016 y 48 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, afirman que, en la segunda vuelta del entonces proyecto de acto legislativo, es decir, en el quinto debate realizado en la Comisi\u00f3n Primera de Senado, el 30 de marzo de 2016, la misma idea se dej\u00f3 como constancia, mientras que en el sexto debate ante la Plenaria del Senado, el 20 de abril de 2016, no se hizo menci\u00f3n de la proposici\u00f3n finalmente recogida en el art\u00edculo 4\u00ba del acto legislativo demandado, ni siquiera como constancia. \u00a0<\/p>\n
En raz\u00f3n de lo anterior, los demandantes consideran que cuando la mencionada proposici\u00f3n se introduce nuevamente en el s\u00e9ptimo debate y es aprobada en la Comisi\u00f3n Primera de la C\u00e1mara de Representantes, en sesi\u00f3n del 18 de mayo de 2016, ya no exist\u00eda continuidad. Sostienen que dicha situaci\u00f3n no pod\u00eda subsanarse, y que, sin embargo, el art\u00edculo se aprob\u00f3 en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, en octavo debate, el 1 de junio de 2016. \u00a0<\/p>\n
Recuerdan que la Corte Constitucional, en su jurisprudencia, ha sido enf\u00e1tica al se\u00f1alar que las constancias no cumplen el requisito de consecutividad de los actos legislativos, normas que, por el contrario exigen que los textos discutidos, en segundo debate, sean efectivamente discutidos y votados en las cuatro sesiones de la primera vuelta. \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, explican que la consecutividad requiere que los n\u00facleos tem\u00e1ticos de los proyectos de reforma constitucional sean votados en todas las sesiones necesarias para su aprobaci\u00f3n y anotan que, sin embargo, en el caso objeto de estudio, el n\u00facleo tem\u00e1tico fue negado en los dos primeros debates y no se sigui\u00f3 discutiendo, pues solo se dej\u00f3 como una mera constancia. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, afirman que la propuesta aprobada en los \u00faltimos dos debates no guarda consecutividad con la negada en los dos primeros, pues si bien en dicha oportunidad se discutieron los mecanismos de blindaje para los acuerdos, al final se les dot\u00f3 con un car\u00e1cter de supraconstitucionalidad que antes no se hab\u00eda propuesto. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, se\u00f1alan los demandantes que el art\u00edculo 226 de la Ley 5 de 1992 al regular las reformas constitucionales, establece que \u201cen la segunda vuelta s\u00f3lo podr\u00e1n debatirse iniciativas presentadas en la primera\u201d y que \u201clas negadas en este periodo, no podr\u00e1n ser consideradas nuevamente\u201d. En tal sentido consideran que, al haberse aprobado en segundo debate un tema que ya hab\u00eda sido negado en primer debate e incluso con un enfoque nuevo y, en su concepto, m\u00e1s gravoso, se desconoci\u00f3 la consecutividad especial requerida para los actos legislativos. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo expuesto, los demandantes solicitan a la Corte Constitucional declarar inexequible el Acto Legislativo No. 01 de 2016 \u201cpor medio del cual se establecen instrumentos jur\u00eddicos para facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera\u201d. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
Vencido el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, y en cumplimiento de lo ordenado en auto de 21 de septiembre de 2016, la Secretaria General de esta Corporaci\u00f3n inform\u00f3 que, de acuerdo con las comunicaciones libradas, se recibieron los siguientes escritos de intervenci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
1. Ciudadanos que adhieren a los cargos formulados en la presente demanda de inconstitucionalidad \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Luis Edgardo Garc\u00eda Molano, solicita a esta Corporaci\u00f3n que declare inexequible el aparte \u201cposterior a su entrada en vigencia\u201d, consagrado en el literal (k) del art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo No. 01 de 2016, toda vez que considera que el control autom\u00e1tico y \u00fanico de los proyectos de ley y de los actos legislativos, tramitados mediante el procedimiento legislativo especial para la paz, debe ser previo, pues, de lo contrario, se pone en riesgo la seguridad jur\u00eddica. Por su parte, el ciudadano Juan Manuel Charria Segura, coadyuva la demanda de la referencia con base en los mismos argumentos y solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el Acto Legislativo No. 01 de 2016. De otro lado, los ciudadanos Martha Luc\u00eda Ram\u00edrez de Rinc\u00f3n, Carlos Felipe Orteg\u00f3n Pulido, Laura Melissa Fl\u00f3rez Castilla y Carlos Jos\u00e9 Berm\u00fadez Pulido, solicitan a la Corte Constitucional, en primer lugar, que se inhiba de emitir un fallo de fondo, toda vez que el Acto Legislativo No. 01 de 2016 nunca entr\u00f3 en vigencia. Sin embargo, se\u00f1alan que, si la Corporaci\u00f3n no accede a dicha petici\u00f3n, requieren, en segundo lugar, que se declare inexequible la preceptiva demandada. \u00a0<\/p>\n
Aducen que, si bien la Corte Constitucional tiene competencia para conocer y pronunciarse sobre la exequibilidad del Acto Legislativo No. 01 de 2016, debe recordarse que el mismo acto estableci\u00f3 que entrar\u00eda en vigencia a partir de la refrendaci\u00f3n popular del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera, proceso de refrendaci\u00f3n que correspondi\u00f3 al plebiscito efectuado el 2 de octubre de 2016, en el que la opci\u00f3n del \u201cNO\u201d obtuvo la mayor\u00eda y, por lo tanto, el Acto Legislativo no entr\u00f3 en vigencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirman que la reforma demandada sustituye el principio de separaci\u00f3n y equilibrio de poderes establecido en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, por cuanto prev\u00e9 que el Congreso de la Rep\u00fablica debe renunciar a competencias y facultades ordinarias en la tramitaci\u00f3n de proyectos de ley y de actos legislativos a la hora de implementar el Acuerdo Final, fortaleciendo de forma desproporcionada el poder del Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el cargo formulado contra el art\u00edculo 4\u00ba del Acto legislativo acusado por violaci\u00f3n del principio de consecutividad, indican que analizadas las Gacetas 889 de 2015 y 14, 48, 43, 183, 405, 488 y 366 de 2016, que contienen las actas de las sesiones de las comisiones constitucionales permanentes y de las plenarias de las C\u00e1maras Legislativas, se puede concluir que la propuesta de incluir los acuerdos de paz en el bloque de constitucionalidad, en sentido estricto, como un acuerdo, seg\u00fan el art\u00edculo 3\u00b0 com\u00fan de los Convenios de Ginebra, solo fue aprobada en el primer debate de la segunda vuelta en la C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierten que el 6 de octubre de 2015 la propuesta se puso en consideraci\u00f3n del Senado en la primera vuelta, para primer debate y el 3 de noviembre del mismo a\u00f1o para segundo debate, habi\u00e9ndose negado en ambas oportunidades la mencionada proposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Afirman que, en la C\u00e1mara de Representantes, en primera vuelta, la propuesta se dej\u00f3 como constancia, pero que no se someti\u00f3 a votaci\u00f3n y a\u00f1aden que, en el Senado, durante la segunda vuelta, la propuesta no se propuso ni en primer ni en segundo debate. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo anterior, consideran que la disposici\u00f3n demandada vulner\u00f3 el principio de consecutividad, toda vez que se aprob\u00f3 en segunda vuelta, aun cuando fue negada expresamente en primera vuelta por el Senado y esto, a pesar de que no fue discutida en la C\u00e1mara de Representantes, en primera vuelta. \u00a0<\/p>\n
Juan Guillermo S\u00e1nchez Gallego, solicita a la Corte Constitucional que declare inexequible la reforma acusada, al considerar que no se puede cambiar la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 con el texto de un articulado acordado en La Habana por un grupo de personas, entre ellas subversivos, sin ninguna representaci\u00f3n democr\u00e1tica y al margen de la ley. \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo, afirma que el bloque de constitucionalidad no se compone por lo que quiera la mesa de di\u00e1logos en La Habana, sino por lo que la Corte Constitucional expresamente ha dicho que forma parte de \u00e9l, con base en las normas de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por lo cual no puede formar parte del mencionado bloque un acuerdo que, a la luz del Derecho Internacional P\u00fablico, no tiene la naturaleza de un tratado o convenio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, el ciudadano Alirio Uribe Mu\u00f1oz aduce que el art\u00edculo 5\u00ba del Acto Legislativo demandado vulner\u00f3 el principio de consecutividad, por cuanto el asunto relativo al condicionamiento de la vigencia a la refrendaci\u00f3n popular no fue objeto de discusi\u00f3n y mucho menos de aprobaci\u00f3n en el primer debate, ni de la primera ni de la segunda vuelta, como ha debido ocurrir para preservar los principios que gobiernan constitucionalmente la formaci\u00f3n de las leyes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierte que tampoco fue planteado como constancia y que dicho texto se introdujo solo hasta el \u00faltimo debate de la segunda vuelta de la C\u00e1mara de Representantes, raz\u00f3n por la cual no fue sometido a consideraci\u00f3n del Senado de la Rep\u00fablica. En conclusi\u00f3n, indica que la comisi\u00f3n accidental de conciliaci\u00f3n no pod\u00eda suplir los debates que se deb\u00edan haber realizado en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, asevera que la disposici\u00f3n acusada lesiona las atribuciones constitucionales del Congreso de la Rep\u00fablica como \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular, al condicionar la vigencia de sus actos reformatorios de la constituci\u00f3n a actuaciones que no est\u00e1n dentro de su \u00f3rbita competencial propia. En virtud de lo expuesto, solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 5 del Acto Legislativo demandado, en el entendido de que dicha norma rige a partir de su publicaci\u00f3n tal y como lo dispone la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los ciudadanos Italo Giuseppe Romeo Serani Triana y Jairo Jos\u00e9 Slebi Medina, solicitan a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del Acto Legislativo No. 01 de 2016, toda vez que el Congreso de la Rep\u00fablica, al expedirlo, actu\u00f3 en ejercicio del poder constituyente derivado y acudi\u00f3 a razones socio-hist\u00f3ricas ineludibles. As\u00ed mismo, estiman que el \u00f3rgano legislativo ponder\u00f3 los principios y valores constitucionales que la historia contempor\u00e1nea les ped\u00eda, dando mayor peso y valor a unos sobre otros, sin llegar, en ning\u00fan momento, a sustituir el marco constitucional vigente, ni a derogar los principios de menor eficacia, los cuales, sin duda, permanecen inmutables. \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, el ciudadano Eudoro Echeverri Quintana, solicita a la Corte Constitucional abstenerse de emitir un fallo de fondo en relaci\u00f3n con las demandas que se presenten contra el Acto Legislativo No. 01 de 2016, toda vez que no entr\u00f3 en vigencia como resultado de la votaci\u00f3n del plebiscito de 2 de octubre de 2015, en el que la mayor\u00eda de los Colombiano vot\u00f3 \u201cNO\u201d a la pregunta \u201cApoya usted el acuerdo final para terminar el conflicto y construir una paz estable y duradera\u201d. \u00a0<\/p>\n
3. Senadores de la Rep\u00fablica y Representantes a la C\u00e1mara\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los Senadores de la Rep\u00fablica Fernando Nicol\u00e1s Ara\u00fajo Rumi\u00e9, Daniel Alberto Cabrales Castillo y Jaime Alejandro Am\u00edn Hern\u00e1ndez, solicitan al Tribunal Constitucional respetar y acoger la decisi\u00f3n soberana adoptada mediante el plebiscito el dos (2) de octubre de 2016 por los 6.438.552 colombianos que decidieron rechazar el contenido de las 297 p\u00e1ginas del Acuerdo Final.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostienen que el Acto Legislativo acusado, al otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica, al crear el Plan de Inversiones para la Paz y al incluir el Acuerdo Final en el Bloque de Constitucionalidad, contrar\u00eda la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991. As\u00ed mismo, advierten que la reforma convierte al Congreso de la Rep\u00fablica en un simple avalador de los intereses del Gobierno y de las FARC-EP, vulnerando la libertad de configuraci\u00f3n del legislador y la soberan\u00eda popular. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, la Senadora de la Rep\u00fablica, Paloma Valencia Laserna, solicita a la Corte Constitucional que declare la inexistencia del Acto Legislativo No. 01 de 2016, toda vez que su entrada en vigencia estaba ligada a la aprobaci\u00f3n popular de los acuerdos, los cuales fueron rechazados en la votaci\u00f3n del 2 de octubre de 2016. Sin embargo, advierte que si la Corte, a pesar de lo anterior, considera que con un nuevo proceso refrendatorio de los acuerdos de La Habana, el Acto Legislativo demandado entra a regir, en ese caso, pide que el mismo se declare inexequible. \u00a0<\/p>\n
Considera que el Acto Legislativo acusado quiebra pilares y ejes definitorios de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, tales como la separaci\u00f3n de poderes, el sistema de frenos y contrapesos y el principio democr\u00e1tico. As\u00ed mismo, considera que el art\u00edculo 4\u00ba de la reforma demandada desconoce el principio de consecutividad, toda vez que habilita la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 3\u00ba com\u00fan a los Convenios de Ginebra y durante el tr\u00e1mite legislativo, el referido art\u00edculo s\u00f3lo fue incorporado en \u00a0el s\u00e9ptimo debate y \u00a0no tuvo suficiente deliberaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la Senadora de la Rep\u00fablica Claudia L\u00f3pez, solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el art\u00edculo 4 del acto legislativo demandado, toda vez que desconoce el principio de consecutividad e identidad. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, los Senadores de la Rep\u00fablica Alfredo Ramos Maya, Iv\u00e1n Duque M\u00e1rquez, Ernesto Mac\u00edas Tovar, Thania Vega de Plazas, Carlos Felipe Mej\u00eda Mej\u00eda, Nohora Stella Tovar Rey, Paola Andrea Holgu\u00edn, Honorio Miguel Henr\u00edquez Pinedo, Everth Bustamante Garc\u00eda y los Representantes a la C\u00e1mara Santiago Valencia, \u00c1lvaro Hern\u00e1n Prada y Oscar Dar\u00edo P\u00e9rez, indican que la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 01 de 2016 estaba sujeta a una refrendaci\u00f3n popular que se surti\u00f3 el 2 de octubre de 2016. \u00a0<\/p>\n
A\u00f1aden que, ante el resultado contrario a los intereses del Gobierno, se adelant\u00f3 una nueva refrendaci\u00f3n, pero en este caso indirecta, a trav\u00e9s del Congreso de la Rep\u00fablica, sobre un nuevo acuerdo de paz que no tuvo cambios estructurales, por lo cual carece de validez y, en esa medida, consideran que entender lo contrario ser\u00eda desconocer el car\u00e1cter vinculante de la votaci\u00f3n del 2 de octubre de 2016. \u00a0<\/p>\n
4. Centro Nacional de Memoria Hist\u00f3rica \u00a0<\/p>\n
Luis Carlos S\u00e1nchez D\u00edaz, Coordinador del Grupo de Trabajo de Respuesta a Requerimientos Administrativos y Judiciales Orientados a la Reparaci\u00f3n Integral y Colectiva de las V\u00edctimas del Conflicto Armado Interno, informa a la Corporaci\u00f3n que se reserva el derecho a emitir un concepto, pues considera que no tiene competencia para hacerlo, toda vez que el mandato del Centro Nacional de Memoria Hist\u00f3rica relacionado con la garant\u00eda del derecho a la verdad de las v\u00edctimas y de la sociedad en su conjunto, a trav\u00e9s de acciones archiv\u00edsticas, muse\u00edsticas y de esclarecimiento no lo habilitan para emitir un concepto de car\u00e1cter legal y constitucional sobre la materia de la acci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
Luis Javier Moreno Ortiz, miembro de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y ex magistrado auxiliar de la Corte Constitucional, se abstiene de emitir concepto alguno, en la medida en que de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1474 de 2011 y en el reglamento interno del Tribunal Constitucional, le estar\u00eda prohibido por su reciente vinculaci\u00f3n con la Corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luis Augusto Castro Quiroga, Arzobispo de Tunja y Presidente de la Conferencia Episcopal, advierte que cualquier acuerdo de paz debe ser el resultado de un proceso democr\u00e1tico en el que el Gobierno Nacional represente a la Naci\u00f3n entera y que, as\u00ed mismo debe promover la participaci\u00f3n de los diversos sectores de la sociedad y de la opini\u00f3n, es decir, debe estar fundamentado en la representaci\u00f3n y en la soberan\u00eda popular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, considera que un acuerdo de paz no debe ser, por su propia naturaleza, incorporado a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ni debe formar parte del bloque de constitucionalidad, sino que debe ser adoptado con sujeci\u00f3n a la Carta Fundamental y debe ser negociado por el Gobierno Nacional, encabezado por el Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Indica que el acuerdo de paz no puede ser considerado como un \u201cAcuerdo Especial\u201d que forme parte del bloque de constitucionalidad, toda vez que los Convenios de Ginebra de 1949, como tratados internacionales, no son el fundamento jur\u00eddico para elevar a nivel constitucional un acuerdo de paz, pues con ello se romper\u00eda el reconocimiento del monismo constitucional que impera en nuestro ordenamiento jur\u00eddico, ya que se dar\u00eda prevalencia a una norma internacional sobre las normas constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Universidad Libre de Colombia \u00a0<\/p>\n
Jorge Kenneth Burbano Villamar\u00edn, Director del Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho, Jorge Ricardo Palomares Garc\u00eda, docente del \u00c1rea de Derecho P\u00fablico y Edgar Valdele\u00f3n Pab\u00f3n y Javier Enrique Santander D\u00edaz, abogados de la Universidad Libre de Bogot\u00e1, solicitan a la Corte Constitucional declarar exequible el Acto Legislativo No. 01 de 2016. \u00a0<\/p>\n
Sostienen que el acto reformatorio acusado no altera ning\u00fan l\u00edmite l\u00f3gico de reforma constitucional, porque, en primer lugar, no modifica, de forma expresa, ninguna cl\u00e1usula del T\u00edtulo XIII de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y, en segundo lugar, porque la creaci\u00f3n del r\u00e9gimen por el acto legislativo no suspende o altera las normas de reforma constitucional ordinarias. \u00a0<\/p>\n
Estiman que la disposici\u00f3n demandada ampl\u00eda el sistema de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de poderes, al darle m\u00e1s control al \u00f3rgano ejecutivo sobre el legislativo, dada la funci\u00f3n que tiene el Presidente de la Rep\u00fablica como mediador en el Congreso. Para los intervinientes, dicha medida no desnaturaliza el sistema de gobierno presidencial que rige en el Estado colombiano, pues el \u00f3rgano legislativo conserva la facultad gen\u00e9rica para la concreci\u00f3n del Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, indican que el Acto Legislativo No. 01 de 2016 no sustituye el eje axial de autonom\u00eda judicial con la inclusi\u00f3n del control \u00fanico y autom\u00e1tico de constitucionalidad sobre los proyectos de ley y de acto legislativo que se tramiten mediante el procedimiento legislativo para la paz, pues la misma Corte Constitucional ha aclarado que, cuando se realiza el control autom\u00e1tico de algunas disposiciones, ello no implica que el mismo sea definitivo, pues si se reforma el par\u00e1metro de control esas disposiciones pueden volver a ser examinadas. \u00a0<\/p>\n
8. Universidad del Rosario \u00a0<\/p>\n
John Freddy Ib\u00e1\u00f1ez D\u00edaz, Director de Pregrado de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, inform\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n que no presentar\u00eda concepto sobre la constitucionalidad de la reforma demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gustavo Gall\u00f3n Giraldo, Director, Juan Carlos Ospina Rend\u00f3n, Coordinador de Incidencia Nacional y Valeria Silva Fonseca, Abogada de la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas, solicitan a la Corte Constitucional que declare exequible el acto reformatorio demandado. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, consideran que las razones incorporadas en la demanda son insuficientes para desarrollar un juicio de sustituci\u00f3n sobre el Acto Legislativo No. 01 de 2016, pues los demandantes se limitan a realizar simples comparaciones e inferencias no espec\u00edficas sobre sus consecuencias. Para los intervinientes, la l\u00f3gica en que est\u00e1 construida la implementaci\u00f3n y el desarrollo normativo del Acuerdo de Paz, en el acto legislativo demandado, no sustituye la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, sino que, por el contrario, es una forma en la que pueden llevarse a cabo dichas labores en el Estado Social de Derecho. \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino llaman la atenci\u00f3n sobre la \u201cl\u00f3gica del dise\u00f1o transitorio para la implementaci\u00f3n y desarrollo del Acuerdo de Paz\u201d e indican que en desarrollo del art\u00edculo 189-4 de la Constituci\u00f3n, el Presidente de la Rep\u00fablica tiene a su cargo la conservaci\u00f3n y restablecimiento del orden p\u00fablico, competencia que lo autoriza para iniciar y dirigir, en forma exclusiva, los procesos de paz conducentes a aliviar a la sociedad del conflicto armado y a garantizar las diferentes dimensiones constitucionales de la paz. \u00a0<\/p>\n
Indican que as\u00ed lo reconoci\u00f3 el legislador en la Ley 418 de 1997 y que en el caso del Acto Legislativo demandado, el Congreso \u201ccomprendiendo que los esfuerzos y las variables que determinan el curso de un proceso de paz requieren de un amplio margen de maniobra por quienes los celebren, opt\u00f3 por ser generoso en la concesi\u00f3n de las facultades atribuidas al \u00f3rgano ejecutivo del poder p\u00fablico\u201d. \u00a0<\/p>\n
Puntualizan que las etapas de negociaci\u00f3n y celebraci\u00f3n d acuerdos de paz \u201chan sido objeto de regulaci\u00f3n por parte del legislador\u201d, teniendo en cuenta que al Presidente se le ha asignado la facultad para \u201cdefinir el curso y regulaci\u00f3n de los acuerdos de paz\u201d, mediante una competencia a tal grado exclusiva que \u201cpuede delegar la suscripci\u00f3n de todos los acuerdos tendientes a llevar por buen curso el proceso de paz y tambi\u00e9n que \u201cla decisi\u00f3n de mantener el orden p\u00fablico mediante la suscripci\u00f3n de acuerdos de paz es una determinaci\u00f3n que no requiere el concurso de ninguna otra autoridad p\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a las etapas de refrendaci\u00f3n, implementaci\u00f3n y verificaci\u00f3n, aducen que hasta el momento el legislador no se ha ocupado de proporcionar una regulaci\u00f3n rigurosa, ya que \u201csu contenido se encuentra supeditado a las din\u00e1micas propias de los procesos de paz\u201d, motivo por el cual el derecho constitucional de los acuerdos de paz \u201cse encuentra en un proceso de consolidaci\u00f3n con ocasi\u00f3n de los avances en las negociaciones que se adelantan entre el Gobierno nacional y los grupos armados para alcanzar acuerdos en la terminaci\u00f3n del conflicto armado\u201d. \u00a0<\/p>\n
Consideran que para la implementaci\u00f3n y desarrollo de un acuerdo de paz se necesita que \u201cel Estado haga uso de sus funciones legislativas, reglamentarias y judiciales, formando un entramado normativo que debe permitir el cumpli9miento de los acuerdos de paz y m\u00e1s a\u00fan el mantenimiento estable de la paz\u201d, prop\u00f3sito que busca el Acto legislativo No. 01 de 2016, mediante el tr\u00e1mite legislativo especial, las facultades extraordinarias del Presidente y el Plan de Inversiones para la Paz, que implican facultades transitorias que no modifican la Constituci\u00f3n, se interrelacionan y permiten la agilidad en la implementaci\u00f3n y desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo anterior, los intervinientes estiman que el art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 \u201cno vulnera la caracter\u00edstica de rigidez de la Carta Constitucional\u201d, sino que la desarrolla para lograr tr\u00e1mites legislativos m\u00e1s \u00e1giles que se compensan \u201ccon la inclusi\u00f3n de un control autom\u00e1tico de la Corte Constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
Respecto de las acusaciones en contra de los literales h) y j) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, consideran que los accionantes desconocen \u201cla l\u00f3gica de la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo del Acuerdo de Paz, la labor del Congreso al expedir el analizado Acto Legislativo, y la relaci\u00f3n de esta labor con las facultades constitucionales y legales asignadas al Presidente de la Rep\u00fablica para suscribir acuerdos de paz\u201d, pues en nuestro ordenamiento jur\u00eddico, estos acuerdos \u201cno se derivan de facultades legislativas o judiciales, sino de las funciones asignadas al Presidente de la Rep\u00fablica para tal efecto\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anotado, sostienen que el Presidente y sus representantes en las negociaciones son \u201cquienes conocen de manera integral el sentido de los elementos incorporados en los acuerdos de paz\u201d, situaci\u00f3n que sirve de fundamento a la idea \u201cde que sea el Gobierno Nacional quien cuente con la iniciativa para presentar proyectos de ley y actos legislativos para la implementaci\u00f3n y desarrollo de los acuerdos de paz, y sea adicionalmente quien, mientras el acuerdo se implementa, pueda responder a las propuestas que realice el Congreso en relaci\u00f3n con las medidas acordadas para terminar el conflicto armado\u201d. \u00a0<\/p>\n
Puntualizan que la injerencia del ejecutivo que alegan los demandantes no es indebida \u201cy mucho menos arbitraria, pues responden de manera l\u00f3gica a la construcci\u00f3n que, aunque inacabada, se realiza del proceso de implementaci\u00f3n y desarrollo del Acuerdo de Paz\u201d \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, se\u00f1alan que la expresi\u00f3n \u201c\u00fanico\u201d referida al control de constitucionalidad no se puede entender como una restricci\u00f3n a la posibilidad de presentar acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad por parte de los ciudadanos cuando se configure una de las excepciones al principio de cosa juzgada. As\u00ed mismo, estiman que el control autom\u00e1tico de constitucionalidad incorporado en el literal (k) del art\u00edculo 1\u00b0 y el inciso tercero del art\u00edculo segundo, constituye una garant\u00eda que suple la flexibilidad concedida al tr\u00e1mite legislativo especial. \u00a0<\/p>\n
Igualmente se manifiestan a favor de la habilitaci\u00f3n al Presidente de la Rep\u00fablica mediante facultades extraordinarias y en relaci\u00f3n con el Plan de Inversiones para la Paz, afirman que de la lectura del Art\u00edculo 3\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 \u201cno se observa el origen de las afirmaciones realizadas por los accionantes en relaci\u00f3n con la creaci\u00f3n de impuestos y gasto p\u00fablico\u201d, pues la incorporaci\u00f3n del componente para la paz en el Plan Nacional de Desarrollo durante los pr\u00f3ximos veinte a\u00f1os \u201cno modifica el procedimiento establecido para la aprobaci\u00f3n de los mencionados planes ni las facultades existentes en la Constituci\u00f3n y la ley en relaci\u00f3n con la creaci\u00f3n de impuestos o gastos\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la naturaleza jur\u00eddica del Acuerdo de Paz \u201cy la importancia de que su contenido informe y sea criterio de interpretaci\u00f3n de las normas de implementaci\u00f3n\u201d, se\u00f1alan que \u201cel Acuerdo no cuenta prima facie con ning\u00fan tipo de relevancia en el sistema de fuentes, pues el \u00f3rgano que lo produce carece de reconocimiento constitucional y no surte un procedimiento reglado por la Constituci\u00f3n y la ley\u201d, pero una vez que \u201cel Acuerdo de Paz sea incorporado al ordenamiento jur\u00eddico, consideramos que, independientemente de la figura que se escoja para ello, este debe servir como par\u00e1metro de elaboraci\u00f3n e implementaci\u00f3n de las normas que se expidan para su implementaci\u00f3n\u201d y esto \u201cporque as\u00ed se asegura que la implementaci\u00f3n no desaf\u00ede la integralidad y fidelidad de lo acordado, lo cual es garant\u00eda esencial para darle car\u00e1cter de estabilidad y durabilidad al acuerdo para la terminaci\u00f3n del conflicto; dado que su elaboraci\u00f3n ha estado precedida de una amplia deliberaci\u00f3n y existe un acuerdo pol\u00edtico amplio de respaldo\u201d. \u00a0<\/p>\n
10. Universidad Sergio Arboleda\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Rodrigo Gonz\u00e1lez Quintero, Director del Departamento de Derecho P\u00fablico, Camilo Guzm\u00e1n G\u00f3mez, Director del Grupo de Investigaci\u00f3n en Derecho P\u00fablico CREAR y Andr\u00e9s Sarmiento Lamus, investigador de la Universidad Sergio Arboleda, solicitan a la Corte Constitucional, en primer lugar, estarse a lo resuelto en el expediente D-11601, en el que, en su momento, se pidi\u00f3 declarar la inexequibilidad de los literales a), b), c), f), g), h), i) y k) del art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo demandado, por sustituir la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al modificar las reglas de reforma de la misma. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, solicitan declarar inexequible el art\u00edculo 4\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, toda vez que se incurri\u00f3 en un vicio insubsanable, al tener por presentada una iniciativa por un n\u00famero m\u00ednimo al exigido por la Constituci\u00f3n para el efecto y al considerarse, en la segunda vuelta, una proposici\u00f3n negada en la primera. As\u00ed mismo, instan a la Corporaci\u00f3n para que se declare inhibida en relaci\u00f3n con el cargo formulado contra el art\u00edculo 5 de la reforma acusada, por cuanto los demandantes confunden la existencia del acto con su entrada en vigencia, fen\u00f3menos totalmente distintos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Universidad Santo Tom\u00e1s\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Carlos Rodr\u00edguez Mej\u00eda, profesor y asesor del Consultorio Jur\u00eddico Internacional de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tom\u00e1s, solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para realizar un pronunciamiento de fondo, por cuanto la demanda es sustantivamente inepta para realizar un an\u00e1lisis sobre la legitimidad del Acto Legislativo No. 01 de 2016. As\u00ed mismo, se\u00f1alan que los demandantes no exponen argumentos suficientes para demostrar que el Congreso excedi\u00f3 sus facultades de reforma de la Constituci\u00f3n y sustituy\u00f3 cl\u00e1usulas definitorias de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Indica que en todos los cargos que proponen los demandantes se alega la violaci\u00f3n de normas constitucionales, lo cual, no constituye una censura leg\u00edtima, pues el acto legislativo lo que pretende es reformar normas del texto constitucional. De manera que alegar que las normas del acto legislativo son contrarias a normas vigentes de la Carta resulta inane e impropio para afirmar que hubo una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierte que el acto legislativo demandado introduce modificaciones a varios art\u00edculos de la Constituci\u00f3n con el objeto de hacer viable el Acuerdo de Paz entre el Gobierno y la guerrilla de las FARC, por lo que se trata de normas transitorias y especiales que establecen procedimientos expeditos para implementar los acuerdos y para someterlos al control de constitucionalidad, pero que, en ning\u00fan caso, eliminan la divisi\u00f3n de poderes o anulan la independencia y autonom\u00eda de la Corte Constitucional, porque no se le restringe su facultad, sino que se toman medidas para darle estabilidad y seguridad al Acuerdo Final, sin que ello haya significado sustituir cl\u00e1usulas definitorias de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
12. Agencia Colombiana para la Reintegraci\u00f3n de Personas y Grupos Alzados en Armas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Javier Augusto Sarmiento Olarte, Jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica, informa a la Corporaci\u00f3n que la entidad se abstendr\u00e1 de emitir concepto sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. \u00a0<\/p>\n
13. Universidad Militar Nueva Granada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Walter Ren\u00e9 Cadena Afanador, Decano de la Facultad de Derecho, y Jairo Duban Pineda Ni\u00f1o, Docente de la Universidad Militar Nueva Granada, indican que el art\u00edculo 4\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 desconoce el principio de consecutividad. \u00a0<\/p>\n
14. Universidad Industrial de Santander \u00a0<\/p>\n
Clara In\u00e9s Tapias Padilla, Directora del Consultorio Jur\u00eddico y Centro de Conciliaci\u00f3n, Javier Alejandro Acevedo Guerrero, Clara In\u00e9s Tapias, Ernesto Rueda Puyana y Jes\u00fas Miguel Pineda Santos, miembros del Grupo de Litigio Estrat\u00e9gico de la Universidad Industrial de Santander, solicitan a la Corte Constitucional declarar exequible la reforma acusada, toda vez que deben prevalecer los principios que orientan la vocaci\u00f3n democr\u00e1tica del Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
15. Universidad Aut\u00f3noma de Bucaramanga\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Jorge Eduardo Lamo G\u00f3mez, Decano de la Facultad de Ciencias Jur\u00eddicas y Pol\u00edticas, Gustavo Galvis Arenas y Mauricio Enrique Rodr\u00edguez Delgado, Profesores de la Universidad Aut\u00f3noma de Bucaramanga, solicitan a la Corte Constitucional declarar exequible el Acto Legislativo No. 01 de 2016, pues los cargos formulados en la demanda no demuestran que la norma acusada sustituye elementos esenciales de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
La Procuradora General de la Naci\u00f3n, Martha Isabel Casta\u00f1eda Curvelo, mediante Concepto No. 006222 de 7 de abril de 2016, solicita a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad del art\u00edculo 4\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, en raz\u00f3n a la violaci\u00f3n del procedimiento exigido para su expedici\u00f3n. As\u00ed mismo, insta a la Corporaci\u00f3n a que se declare inhibida para pronunciarse sobre los cargos presentados en la demanda de la referencia, con fundamento en la tesis de la sustituci\u00f3n constitucional, toda vez que la Corte no tiene competencia para pronunciarse sobre cargos de fondo formulados contra un acto legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante solicita en subsidio, si la Corte Constitucional considera que es competente para realizar el estudio de constitucionalidad del acto legislativo, en raz\u00f3n de su tesis de la prohibici\u00f3n de la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
(i) Estarse a lo resuelto en la sentencia que se profiera en el expediente D-11601, en el cual el Ministerio P\u00fablico ya solicit\u00f3 declarar la inexequibilidad, por sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, de la expresi\u00f3n \u201cLos actos legislativos ser\u00e1n tramitados en una sola vuelta de cuatro debates\u201d, contenida en el literal f) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, as\u00ed como de la expresi\u00f3n \u201cDentro de los 180 d\u00edas siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, fac\u00faltase al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendr\u00e1 por objeto facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera\u201d, contenida en el inciso primero del art\u00edculo 2\u00ba de la misma reforma. \u00a0<\/p>\n
(ii) Declarar la inexequibilidad por sustituci\u00f3n de la constituci\u00f3n, de la expresi\u00f3n \u201cy de acto legislativo\u201d, contenida en el literal h) del art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo No. 01 de 2016, as\u00ed como de la expresi\u00f3n \u201c\u00fanico\u201d, contenida en el literal k) del art\u00edculo primero, y de las expresiones an\u00e1logas contenidas en los art\u00edculos segundo y cuarto de la misma preceptiva constitucional; al igual que de los literales j) y k) del art\u00edculo 1\u00ba y del art\u00edculo cuarto del Acto Legislativo 01 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, como una segunda solicitud subsidiaria a la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201c\u00fanico\u201d, solicita declarar su exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que dicha expresi\u00f3n no debe interpretarse como un l\u00edmite para ejercer nuevos controles judiciales ante inconstitucionalidades sobrevinientes, e indica que, de igual manera, debe entenderse que no resulta aplicable al juicio efectuado sobre reformas constitucionales por vicios de sustituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(iii) Declarar la exequibilidad del art\u00edculo 3\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, pero bajo el entendido de que esta disposici\u00f3n es un principio o mandato de optimizaci\u00f3n que debe realizarse, de conformidad con las competencias ordinariamente previstas en el texto constitucional. \u00a0<\/p>\n
(iv) As\u00ed mismo, declararse inhibida para pronunciarse sobre el art\u00edculo quinto del Acto Legislativo N. \u00b0 01 de 2016, por falta de certeza en los argumentos presentados en la demanda. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, la Jefe del Ministerio P\u00fablico recuerda que, en su concepto, la Corte Constitucional no tiene competencia para evaluar o juzgar materialmente los actos legislativos, por lo que debe descartarse la teor\u00eda jurisprudencial de la \u201csustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n\u201d. Sin embargo, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional ha decantado dicha tesis, la Procuradur\u00eda analiza los cargos que se hacen en la demanda contra el acto legislativo demandado por sustituir la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala la vista fiscal que, frente al literal f) del art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo demandado, que reduce el n\u00famero de debates en el tr\u00e1mite de las reformas constitucionales surtidas mediante el procedimiento legislativo especial para la paz, la Corte Constitucional debe estarse a lo resuelto en la sentencia que se profiera con ocasi\u00f3n del proceso D-11601, en el que la Procuradur\u00eda ya conceptu\u00f3 que dicho requisito s\u00ed viola el eje axial de la supremac\u00eda constitucional, en tanto equipara el tr\u00e1mite de la reforma constitucional al de la ley cuando su tr\u00e1mite es distinto y, por ello, no puede hacerse m\u00e1s flexible; m\u00e1s a\u00fan al considerar que se trata de la forma menos gravosa de modificar la Constituci\u00f3n, cual es la aprobaci\u00f3n de un acto legislativo. \u00a0<\/p>\n
En dicha oportunidad, el Ministerio P\u00fablico conceptu\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada desconoce los ejes axiales de rigidez y de supremac\u00eda constitucional y hace inoperante las categor\u00edas jur\u00eddico-pol\u00edticas de poder constituyente originario y derivado, as\u00ed como la distinci\u00f3n entre la funci\u00f3n legislativa y la funci\u00f3n constituyente, raz\u00f3n por la cual considera que la Corte debe estarse a lo resuelto en dicho expediente o, en todo caso, declarar la inconstitucionalidad de la referida disposici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que la mencionada disposici\u00f3n quebranta el orden constitucional, pues equipara esencialmente los tr\u00e1mites de reforma constitucional y de reforma legal, toda vez que, al comparar ambos procedimientos, se encuentra que el n\u00famero de debates resulta ser la verdadera nota de diferenciaci\u00f3n entre uno y otro, por cuanto hay procedimientos de tr\u00e1mite legislativo, incluso dentro del mismo procedimiento legislativo especial para la paz, que exigen la aprobaci\u00f3n de normas a trav\u00e9s de mayor\u00edas an\u00e1logas o superiores a las exigidas para la aprobaci\u00f3n de reformas constitucionales, como por ejemplo, las leyes estatutarias o las leyes de indultos y amnist\u00edas. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el cargo planteado contra el literal h) del art\u00edculo primero del acto legislativo que otorga al Gobierno Nacional la iniciativa exclusiva para proponer las reformas constitucionales que se desarrollen por el proceso legislativo especial para la paz, el Ministerio P\u00fablico se\u00f1ala que una de las caracter\u00edsticas del eje axial de la supremac\u00eda constitucional, entendida como una derivaci\u00f3n de la soberan\u00eda popular, es que ninguna autoridad constituida distinta a las expresamente delegadas para deliberar colegiadamente sobre las reformas constitucionales puede condicionar el contenido de las reformas constitucionales. En esa medida, la preceptiva acusada subvierte el orden de la supremac\u00eda constitucional, pues hace del Presidente una autoridad superior a la Constituci\u00f3n misma, capaz incluso de se\u00f1alar qu\u00e9 puede y qu\u00e9 no puede ser introducido a la Norma Superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En raz\u00f3n de lo anterior, la Vista Fiscal estima que debe ser declarada inconstitucional la expresi\u00f3n \u201cy de acto legislativo\u201d contenida en la referida disposici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, frente a los literales h) y j) del art\u00edculo primero del Acto Legislativo 01 de 2016, que exigen al Congreso contar con el aval gubernamental para poder introducir reformas a los proyectos de ley tramitados por el procedimiento legislativo especial para la paz y que, adem\u00e1s, obliga a tramitar los proyectos en una sola sesi\u00f3n, efectuando para ello una votaci\u00f3n en bloque, la Procuradora General de la Naci\u00f3n sostiene que el precepto acusado implica que la funci\u00f3n deliberativa del Congreso de la Rep\u00fablica est\u00e9 sometida a la concurrencia de otro poder constituido como es el poder gubernamental, lo que desconoce el eje axial de la separaci\u00f3n de poderes. \u00a0<\/p>\n
Advierte la vista fiscal, que en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, si bien el constituyente primario confiri\u00f3 al Congreso de la Rep\u00fablica la potestad de hacer la ley y para ello lo dot\u00f3 de una gran autonom\u00eda, lo cierto es que tambi\u00e9n dispuso la existencia de ciertos eventos en los que, en raz\u00f3n de su tem\u00e1tica, debe existir una especial concurrencia entre el ejecutivo y el legislativo e incluso en ocasiones una sujeci\u00f3n del Congreso al Presidente de la Rep\u00fablica. As\u00ed, por ejemplo, en las leyes aprobatorias de tratados internacionales, el Congreso \u00fanicamente tiene la potestad de aprobar e improbar lo acordado con el ejecutivo, y en los casos que lo permite el tratado, realizar reservas o declaraciones interpretativas, pero en ning\u00fan caso puede efectuarle modificaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, estima que la disposici\u00f3n acusada sustituye dos de los tres elementos que representan el eje axial de la separaci\u00f3n de poderes, espec\u00edficamente en lo que tiene que ver con la concurrencia que debe existir entre el ejecutivo y el legislativo para la confecci\u00f3n de la ley. La primera alteraci\u00f3n de la ley consiste en que el constituyente derivado impuso que toda reforma legal del procedimiento especial para la paz requiera el aval del Gobierno Nacional, y no solo aquellas m\u00e1s esenciales o axiom\u00e1ticas. As\u00ed pues, con dicha norma, el Congreso carece de todo papel deliberativo, lo cual desnaturaliza completamente su funci\u00f3n constitucional. En efecto, para el Ministerio P\u00fablico ni siquiera en aquellos eventos m\u00e1s restrictivos de la funci\u00f3n del Congreso, como son la aprobaci\u00f3n de leyes aprobatorias de tratados, o en eventos de iniciativa exclusiva del ejecutivo, aquel se encuentra tan constre\u00f1ido al Gobierno como en este escenario. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, indica que la medida implica una sujeci\u00f3n absoluta del Congreso al ejecutivo en cualquier tem\u00e1tica relacionada con la implementaci\u00f3n del acuerdo de paz; acuerdo que, por su extensi\u00f3n sustancial, hace que esta subordinaci\u00f3n desdibuje la taxatividad y excepci\u00f3n de establecer un sometimiento deliberativo del primero al segundo. \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, respecto de la obligaci\u00f3n que se le impone al Congreso de la Rep\u00fablica de tramitar los proyectos en una sola sesi\u00f3n, efectuando para ello una votaci\u00f3n en bloque, la Jefe del Ministerio P\u00fablico afirma que dicha disposici\u00f3n tiene por objeto inmiscuirse de manera directa en una limitaci\u00f3n del tr\u00e1mite legislativo, de una forma tan superlativa, que lo que termina haciendo es imponer al legislativo un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de horas para aprobar los proyectos de ley, lo que resulta humanamente imposible y contrario a la elecci\u00f3n axial de la Carta Pol\u00edtica frente a la expedici\u00f3n de las leyes de cara al bien com\u00fan. \u00a0<\/p>\n
Indica que, si el Congreso de la Rep\u00fablica debe aprobar los proyectos en una sola sesi\u00f3n, todo en bloque y con las modificaciones aprobadas por el Gobierno, lo que resulta es que en una sola deliberaci\u00f3n deben advertir las correcciones, conseguir el aval del gobierno, y lograr un consenso inmediato, todo en cuesti\u00f3n de horas, extensi\u00f3n m\u00e1xima que puede durar una sesi\u00f3n. Dicha exigencia, por su amplio margen de intromisi\u00f3n en la funci\u00f3n legislativa, termina erigi\u00e9ndose en un imposibilitante de la deliberaci\u00f3n pol\u00edtica, con lo cual, se altera el eje axial de la separaci\u00f3n de poderes, en lo que tiene que ver con la autonom\u00eda del Congreso para expedir la ley, consultando solo el bien com\u00fan, motivo que implica la necesaria expulsi\u00f3n del referido texto por sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Frente a los cargos formulados contra el literal k) del art\u00edculo 1\u00b0 acusado que establece el control \u00fanico de constitucionalidad para los actos normativos relacionados con el procedimiento legislativo para la paz, el Ministerio P\u00fablico considera que, con lo anterior, se pretende sustraer las normas expedidas bajo dicho procedimiento especial de la posibilidad de ser revisadas nuevamente ante futuras reformas constitucionales, o lo que resulta ser lo mismo, tornarse como normas superiores e inmodificables incluso ante el escenario de inconstitucionalidades sobrevinientes, es decir, que ni siquiera la modificaci\u00f3n ulterior del par\u00e1metro de constitucionalidad servir\u00eda como fundamento para efectuar un nuevo juicio por inconstitucionalidad sobreviniente, lo cual resulta a todas luces incompatible con las decisiones pol\u00edticas m\u00e1s fundamentales del Constituyente originario de 1991. \u00a0<\/p>\n
En esa medida, advierte que la disposici\u00f3n acusada implica materialmente una exigencia del constituyente derivado al juez constitucional para que desarrolle controles integrales de juicio de sustituci\u00f3n de las reformas constitucionales en cuesti\u00f3n, lo cual implica una verdadera intromisi\u00f3n en la autonom\u00eda de la funci\u00f3n judicial, en un juicio tan sui generis como el referido. En consecuencia, solicita que se declare inconstitucional la expresi\u00f3n \u201c\u00fanico\u201d contenida en el literal k) del art\u00edculo primero, y de las expresiones an\u00e1logas contenidas en el art\u00edculo segundo y cuarto de la misma disposici\u00f3n, por resultar sustitutivas del eje medular de la supremac\u00eda de la Carta y de la independencia de la Rama Judicial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, indica que si la Corporaci\u00f3n considera que lo que resulta inconstitucional es una interpretaci\u00f3n de la palabra \u201c\u00fanico\u201d pide que se declare la exequibilidad condicionada en el entendido de que dicha expresi\u00f3n no puede considerarse como limitante, porque no impide ejercer nuevos controles ante inconstitucionalidades sobrevinientes, y no es aplicable al juicio efectuado sobre reformas constitucionales por vicios de sustituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los cargos esgrimidos contra el art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo acusado, la Vista Fiscal solicita a la Corte Constitucional estarse a lo resuelto en el expediente D-11601, en el que se se\u00f1al\u00f3 que la concesi\u00f3n de facultades legislativas al Presidente sustituye el eje axial de la separaci\u00f3n funcional con colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, porque implica un vaciamiento de la competencia ordinaria del legislativo para hacer leyes en los temas de paz. Adem\u00e1s, por cuanto la concesi\u00f3n de dichas facultades extraordinarias debe implicar siempre una sujeci\u00f3n del ejecutivo al legislativo y no viceversa, como ocurre en este caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de los cargos planteados contra el art\u00edculo tercero del Acto Legislativo demandado, que confiere al ejecutivo la potestad de realizar ajustes institucionales y normativos para ejecutar el componente de paz del Plan Plurianual de Inversiones, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n solicita a esta Corporaci\u00f3n que declare la constitucionalidad condicionada de la norma acusada, en el entendido de que dicha disposici\u00f3n debe considerarse como un principio o mandato de optimizaci\u00f3n que debe ser realizado de conformidad con las competencias previstas a lo largo del texto constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, advierte que la norma demandada admite dos interpretaciones; de un lado, como una competencia al ejecutivo para que por s\u00ed mismo pueda expedir todo acto normativo necesario para la ejecuci\u00f3n del plan plurianual de inversiones, independientemente que se trate de disposiciones que ordinariamente corresponden a otros poderes p\u00fablicos o a las entidades descentralizadas; y de otro lado, como un mandato de optimizaci\u00f3n para el Presidente, de modo que dicho funcionario quede obligado a expedir o promover las modificaciones necesarias, cuando peligre la ejecuci\u00f3n del Plan Plurianual a trav\u00e9s de los mecanismos ordinariamente previstos en la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Para el Ministerio P\u00fablico, la interpretaci\u00f3n, seg\u00fan la cual, el ejecutivo tendr\u00eda una competencia omn\u00edmoda para expedir todo tipo de acto normativo o ajuste institucional resulta violatoria de la separaci\u00f3n de poderes. Advierte, que cuando el constituyente ha otorgado una competencia excepcional a un \u00f3rgano diferente del titular, lo ha hecho de la manera m\u00e1s expresa posible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal situaci\u00f3n deriva, seg\u00fan la vista fiscal, en que la \u00fanica forma de entender constitucionalmente la disposici\u00f3n acusada es que esta act\u00fae como un mandato de optimizaci\u00f3n, el cual implicar\u00eda que el gobierno est\u00e9 en la obligaci\u00f3n de activar todos los mecanismos institucionales y normativos previstos dentro del marco de la Constituci\u00f3n para realizar los ajustes institucionales y normativos necesarios para la ejecuci\u00f3n del Plan Plurianual de Inversiones, respetando los principios de separaci\u00f3n de poderes y colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, sistema de frenos y contrapesos, soberan\u00eda popular y la reserva legal establecida para la aprobaci\u00f3n de ciertos asuntos que el constituyente primario reserv\u00f3 exclusivamente en materia de planeaci\u00f3n, presupuesto y tributos. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que, a pesar de que resulte muy problem\u00e1tico que la Corte Constitucional efect\u00fae un condicionamiento sobre una norma constitucional, en la l\u00f3gica de la prohibici\u00f3n de sustituci\u00f3n constitucional, \u00e9sta resultar\u00eda un mal menor a simplemente retirar del ordenamiento jur\u00eddico la disposici\u00f3n constitucional que resultar\u00eda contraria a los ejes axiales elegidos por el constituyente originario, pues con ello, se garantizar\u00eda la conservaci\u00f3n normativa del poder de revisi\u00f3n en la forma que resulta constitucionalmente adecuada. \u00a0<\/p>\n
En lo que concierne a los cargos formulados contra el art\u00edculo 4\u00ba del Acto Legislativo acusado, el Ministerio P\u00fablico se\u00f1ala que el constituyente derivado efectu\u00f3 un uso impreciso de la categor\u00eda \u201cAcuerdos Especiales\u201d consagrada en el art\u00edculo 3\u00ba de los Convenios de Ginebra, pues dicha norma se aplica durante un \u201cconflicto armado no internacional\u201d, sin embargo, en Colombia, se pretende utilizar cuando ya no exista conflicto armado, es decir, despu\u00e9s de la firma y entrada en vigor del llamado \u201cAcuerdo Final\u201d. En ese orden de ideas, sostiene que no se puede perder de vista que los acuerdos especiales est\u00e1n en todo caso limitados en su contenido, en tanto deben corresponder a las normas del Derecho Internacional Humanitario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierte que el Acuerdo Final aborda aspectos o temas que no tienen relaci\u00f3n con el Derecho Internacional Humanitario como la propiedad privada, la participaci\u00f3n en pol\u00edtica o las reformas a las instituciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que ata\u00f1e a los instrumentos que conforman el bloque de constitucionalidad, la vista fiscal se\u00f1ala que, en virtud de lo dispuesto en los art\u00edculos 9, 93, 94, 101 y 214 de la Carta Pol\u00edtica, constituye un eje axial el que los mismos sean expedidos mediante procedimientos agravados como manifestaci\u00f3n de la soberan\u00eda popular. As\u00ed mismo, que las excepciones a tal regla requieren, por parte del constituyente, de una calificaci\u00f3n expresa y precisa de su contenido material para que pueda habilitarse como norma superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa medida, considera que la norma acusada sustituye los ejes axiales de la supremac\u00eda constitucional y de la rigidez constitucional por flexibilizar las excepciones que el constituyente originario previ\u00f3 para el corpus iuris constitutionalis, de tres formas espec\u00edficas, permitiendo la entrada de: (i) una norma en blanco al bloque de constitucionalidad, es decir, sin una calificaci\u00f3n sustantiva precisa; (ii) suscrita por partes que no son sujetos de derecho internacional; (iii) que desborda las categor\u00edas conceptuales que el constituyente originario permiti\u00f3 como admisibles a trav\u00e9s del bloque de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, se advierte que el constituyente derivado permiti\u00f3 la entrada al bloque de constitucionalidad de un texto, el acuerdo final de paz, antes que \u00e9ste siquiera estuviera terminado. En tal sentido, se\u00f1ala que el Congreso de la Rep\u00fablica no ten\u00eda certeza de sus alcances y, por lo tanto, efectu\u00f3 una entrega de la soberan\u00eda sin tener en cuenta lo previsto por el constituyente originario. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, refiere que aunque podr\u00eda pensarse que la Resoluci\u00f3n 339 de 2012, que contiene el acuerdo general que dirige la agenda de negociaci\u00f3n, podr\u00eda brindar al constituyente toda la informaci\u00f3n necesaria, lo cierto es que tal agenda corresponde a un mero esbozo, el cual no determina con exactitud los alcances de los acuerdos, por ello, es insuficiente para satisfacer el eje axial de la precisi\u00f3n sustancial de las normas, que pueden ingresarse al marco constitucional por medio del bloque de constitucionalidad, en sentido estricto. \u00a0<\/p>\n
Aduce que los demandantes tienen raz\u00f3n al censurar que un elemento com\u00fan de las disposiciones que pueden ingresar al bloque de constitucionalidad es la calificaci\u00f3n de los sujetos que pueden suscribir tratados, ya que el objetivo de la flexibilizaci\u00f3n de la soberan\u00eda y la rigidez constitucional, en este caso, es la integraci\u00f3n internacional de Colombia con el mundo. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el tercer aspecto, la vista fiscal considera que el espectro tem\u00e1tico del acuerdo final de paz es tan amplio que sin duda desborda ampliamente las categor\u00edas conceptuales de lo que se denomina bloque de constitucionalidad, el cual tiene un v\u00ednculo estricto con el n\u00facleo de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, respecto a los cargos formulados en contra del art\u00edculo 5\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, el Ministerio P\u00fablico estima que la Corte Constitucional debe inhibirse. En efecto, seg\u00fan se afirma en la demanda, esta norma resulta inconstitucional, por cuanto confiere al plebiscito un car\u00e1cter normativo, sin embargo, dicha acusaci\u00f3n es incierta por dos razones: en primer lugar, porque los argumentos no se enfilan a mostrar como el referido art\u00edculo desconoce un eje axial de la Constituci\u00f3n, sino, por el contrario, a proponer lo que podr\u00eda entenderse como un eventual cargo de inconstitucionalidad sobreviniente o de un eventual uso desbordado de la instituci\u00f3n creada por la Ley Estatutaria 1806 de 2016, \u201cpor medio de la cual se regula el plebiscito para la refrendaci\u00f3n del acuerdo final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera\u201d y, en segundo lugar, porque los accionantes parten de una interpretaci\u00f3n absolutamente incorrecta de la norma acusada, al hacerle decir lo que claramente no dice. \u00a0<\/p>\n
Agrega que si la Ley 1806 termin\u00f3 por conferir efectos normativos a un plebiscito, a fin de cambiar la Constituci\u00f3n por esta v\u00eda, ello es un problema de constitucionalidad que recaer\u00eda directamente sobre la ley estatutaria referida, pero no sobre el acto legislativo demandado, m\u00e1s a\u00fan, podr\u00eda pensarse que el referido cargo configura un eventual vicio de inconstitucionalidad sobreviniente de la mencionada ley. As\u00ed mismo, aclara que el concepto de \u201crefrendaci\u00f3n popular\u201d, empleado en el art\u00edculo 5\u00b0 en estudio, no deslegitima la posibilidad de que dicha decisi\u00f3n, con efectos pol\u00edticos no normativos, tal y como lo advirtiera la Corte Constitucional, en la Sentencia C-379 de 2016, pueda hacerse a trav\u00e9s de los mecanismos democr\u00e1ticos participativos, como ser\u00eda ante el Congreso de la Rep\u00fablica, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales o Distritales, como instancias leg\u00edtimas representativas de los ciudadanos. \u00a0<\/p>\n
Para el Ministerio P\u00fablico, de acuerdo con los art\u00edculos 3 y 133 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, las Corporaciones P\u00fablicas, leg\u00edtimos int\u00e9rpretes del pueblo, pueden, ante la potestad del Presidente de la Rep\u00fablica, someter a refrendaci\u00f3n popular los acuerdos de paz, respaldar pol\u00edticamente esa decisi\u00f3n de inter\u00e9s general, en aras de darle mayor legitimidad democr\u00e1tica a la misma, sin que dicha refrendaci\u00f3n implique, de ninguna manera, la modificaci\u00f3n de normas constitucionales, legales o administrativas, seg\u00fan sea el caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa medida, advierte que la refrendaci\u00f3n por parte del Congreso de la Rep\u00fablica del nuevo acuerdo final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, est\u00e1 revestida de legitimidad constitucional, y que una interpretaci\u00f3n diversa resultar\u00eda antin\u00f3mica, por cuanto, mal podr\u00eda sostenerse, que el m\u00e1ximo \u00f3rgano de control pol\u00edtico tiene la posibilidad de tramitar todas las reformas a la Carta y legales que requiere implementar un acuerdo final de paz, en desarrollo de sus competencias, pero que no pueda ejercer su funci\u00f3n de control frente a la pol\u00edtica p\u00fablica de paz contenida en el mencionado acuerdo. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, en relaci\u00f3n con los cargos formulados contra el art\u00edculo 4\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 por violaci\u00f3n al principio de consecutividad, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n considera que la introducci\u00f3n del acuerdo final de paz en el bloque de constitucionalidad efectivamente se hizo aludiendo gravemente el debate democr\u00e1tico, pues implic\u00f3 ignorar casi toda la primera vuelta del tr\u00e1mite constituyente, adem\u00e1s de que se aprob\u00f3, en segunda vuelta, cuando ya hab\u00eda sido rechazada en el primer debate. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, refiere que el elemento determinante que demuestra que la respectiva propuesta no cumpli\u00f3 con la consecutividad requerida para la aprobaci\u00f3n de los actos legislativos, es que el texto acusado est\u00e1 estrechamente ligado con el acuerdo espec\u00edfico alcanzado entre el Gobierno Nacional y los Negociadores de las FARC- EP en la mesa de negociaciones de paz, el cual se materializ\u00f3 cuando el acto legislativo en estudio ya se encontraba pr\u00f3ximo a ser debatido en s\u00e9ptimo debate. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que el referido acuerdo fue dado a conocer a la opini\u00f3n p\u00fablica, a trav\u00e9s de comunicado Conjunto N\u00famero 69, proferido el 12 de mayo de 2016, en uno de cuyos apartes se indica lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Habana, Cuba, 12 de mayo de 2016 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
El texto del acuerdo adoptado es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
I.- El Gobierno Nacional y las FARC EP, acuerdan que el Gobierno Nacional introducir\u00e1, antes del 18 de mayo de 2016, el siguiente texto en la tramitaci\u00f3n del Acto Legislativo No. 04\/2015 Senado, 157\/2015 C\u00e1mara: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u2018Art\u00edculo xxx: La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica tendr\u00e1 un nuevo art\u00edculo transitorio, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo Transitorio: En desarrollo del derecho a la paz, el Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera constituye un Acuerdo Especial en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 3 com\u00fan a los Convenios de Ginebra de 1949. Con el fin de ofrecer garant\u00edas de cumplimiento del Acuerdo Final, una vez \u00e9ste haya sido firmado y entrado en vigor, el anterior ingresar\u00e1 en estricto sentido al bloque de constitucionalidad para ser tenido en cuenta durante el periodo de implementaci\u00f3n del mismo como par\u00e1metro de interpretaci\u00f3n y referente de desarrollo y validez de las Normas y las Leyes de Implementaci\u00f3n y desarrollo del Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
En desarrollo del Derecho a la paz, el procedimiento legislativo especial para la aprobaci\u00f3n del Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera, incluir\u00e1 un \u2018procedimiento de ley aprobatoria del Acuerdo Especial\u2019 con los siguientes criterios procedimentales especiales: env\u00edo al Congreso para su incorporaci\u00f3n al derecho interno por medio de una ley; tramitaci\u00f3n como ley ordinaria: radicaci\u00f3n del proyecto ante la secretar\u00eda del Senado y publicaci\u00f3n, debate en comisiones \u00a0constitucionales conjuntas \u00a0del Senado y C\u00e1mara, votaci\u00f3n, debate en plenario del senado; y debate en plenario de la C\u00e1mara. El tr\u00e1nsito del proyecto entre una y otra c\u00e1mara ser\u00e1 de 8 d\u00edas, las votaciones ser\u00e1n \u00fanicamente de aprobaci\u00f3n o improbaci\u00f3n de todo el texto, por mayor\u00eda calificada; control de constitucionalidad de la ley aprobatoria del Acuerdo Especial; sanci\u00f3n presidencial y publicaci\u00f3n en diario oficial; el Gobierno se obligar\u00e1 a presentar esta ley aprobatoria inmediatamente sea firmado y aprobado el Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera, y entrado en vigor el presente Acto Legislativo. \u00a0<\/p>\n
El procedimiento legislativo de aprobaci\u00f3n de leyes o actos legislativos para la implementaci\u00f3n o desarrollo del Acuerdo Final, ser\u00e1 el Procedimiento legislativo especial para la paz establecido en el art\u00edculo transitorio xxxx contemplado en el art\u00edculo primero de este Acto Legislativo, y estar\u00e1 en vigencia para la aprobaci\u00f3n de normas de implementaci\u00f3n y desarrollo del Acuerdo Final durante el tiempo establecido en el art\u00edculo xxxx \u00a0<\/p>\n
El control constitucional relacionado con la aprobaci\u00f3n de La ley aprobatoria del Acuerdo Especial, ser\u00e1 \u00fanico y autom\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
El control constitucional relacionado con la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final mediante Leyes ordinarias o leyes estatutarias, ser\u00e1 \u00fanico y autom\u00e1tico.\u201d \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo anterior, advierte que el contenido del art\u00edculo acusado fue dise\u00f1ado cuando el referido proceso constituyente (de aprobaci\u00f3n del acto legislativo) hab\u00eda transcurrido en forma considerable. Sin embargo, indica que teniendo en cuenta que la regla de consecutividad supera la mera literalidad de las disposiciones y se inscribe en la continuidad tem\u00e1tica, en todo caso debe verificarse si a lo largo del proceso legislativo fue un tema com\u00fan de discusi\u00f3n la idea de que el acuerdo de paz deb\u00eda ingresar al bloque de constitucionalidad, en sentido estricto, particularmente a trav\u00e9s de una especie de proceso ratificatorio por parte del Congreso. As\u00ed pues, al revisar el tr\u00e1mite legislativo, concluye que una proposici\u00f3n como la acusada no hizo parte del texto original propuesto como proyecto de acto legislativo, tampoco del texto puesto a consideraci\u00f3n para primer debate. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que, en la intervenci\u00f3n del Senador Roy Barreras, consignada en la Gaceta 885 de 2015, es posible advertir que s\u00ed hubo una discusi\u00f3n te\u00f3rica sobre si el acuerdo de paz pod\u00eda o no hacer parte del bloque de constitucionalidad, en funci\u00f3n del art\u00edculo 3\u00ba com\u00fan a los Convenios de Ginebra, en dicha oportunidad se indic\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEste proyecto de acto legislativo que es puramente instrumental y que tiene una sola finalidad, y es implementar los acuerdos posibles de\u00a0La Habana, el pa\u00eds ha conocido los acuerdos que se han venido haciendo, tambi\u00e9n el pa\u00eds sabe que no hay acuerdos finales, esperamos que los haya, puede haberlos o no haberlos pero si los hay tales acuerdos se tienen que convertir en normas, esta propuesta de acto legislativo es sobre todo una propuesta respetuosa del Congreso de Colombia y respetuosa de la voluntad popular. \u00a0<\/p>\n
Porque de entrada quiero decir que no son pocas las voces acad\u00e9micas y no son pocos los juristas que consideran entre ellos Luigi Ferrajoli que trat\u00e1ndose del asunto de la paz ni siquiera se necesita refrendaci\u00f3n popular, que en trat\u00e1ndose del asunto de la paz bastar\u00eda con que los acuerdos suscritos entre las dos partes acogi\u00e9ndose al art\u00edculo 3\u00b0 com\u00fan de los convenios de Ginebra pudieran ser radicados en La Haya y de manera autom\u00e1tica e hicieran parte del bloque de constitucionalidad.\u201d \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que, en ese mismo sentido, cerca del final del debate, el Senador Roosvelt propuso que los acuerdos se incorporaran al bloque de constitucionalidad, hasta el punto de que en el inciso segundo de su proposici\u00f3n puede leerse lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cProposici\u00f3n 34:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Los acuerdos finales para la terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una paz estable y duradera ser\u00e1n, de conformidad con el art\u00edculo com\u00fan 3 a los convenios de Ginebra considerados primordialmente como acuerdos especiales para la protecci\u00f3n de los colombianos de todos los efectos adversos del conflicto y, por lo tanto, har\u00e1n parte del bloque de constitucionalidad. En cualquier caso estos acuerdos tendr\u00e1n fuerza vinculante\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que sobre dicha propuesta el Senador Roy Barreras, propuso una votaci\u00f3n negativa, aduciendo: \u00a0<\/p>\n
\u201cYa estoy atento a escuchar por supuesto a mi colega el Senador Roosvelt, pero por las mismas razones con las que consideramos las anteriores proposiciones, que eran proposiciones novedosas no consensuadas, explicar\u00e1 el Senador Roosvelt ahora seguramente en detalle el prop\u00f3sito de esta proposici\u00f3n, que debo advertir es una proposici\u00f3n tan seria como todas las dem\u00e1s, muy de fondo, proposici\u00f3n que comparten algunos de los actores de la construcci\u00f3n de la paz y que tiene que ver con una de las modalidades de blindaje jur\u00eddico internacional de los acuerdos. \u00a0<\/p>\n
Aprovechando el art\u00edculo tercero com\u00fan de los cuatro Convenios de Ginebra y la posibilidad que brindan estos convenios que hacen parte ya del bloque de constitucionalidad Senador Eduardo Enr\u00edquez de que las partes intervinientes dice esto el art\u00edculo tercero como un puedan elevar a acuerdo especial sus acuerdos, por ejemplo el de justicia, pero es un tema que requiere una muy honda y larga discusi\u00f3n y es muy pol\u00e9mico, y tambi\u00e9n debo decir que muchos de los actuales constructores del proceso de paz consideran inconveniente esa forma de blindaje. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la anterior afirmaci\u00f3n, el proponente contest\u00f3 destacando la importancia de permitir tomar los acuerdos como parte del bloque de constitucionalidad. Sin embargo, una vez efectuada la votaci\u00f3n dicha proposici\u00f3n fue negada con la siguiente votaci\u00f3n: 10 votos por el no y 2 votos por el s\u00ed. \u00a0<\/p>\n
Aduce que al comparar la proposici\u00f3n acusada y la proposici\u00f3n negada se encuentra que entre una y otro existe alguna conexidad tem\u00e1tica, pues ambas se refer\u00edan a la incorporaci\u00f3n del acuerdo al Bloque de Constitucionalidad. Sin embargo, en el debate, que se surti\u00f3 en primera vuelta del Senado, en plenaria, el Senador Roosvelt reiter\u00f3 la proposici\u00f3n que hab\u00eda sido negada en primer debate, como proposici\u00f3n aditiva n\u00famero 2, en cuyo inciso segundo afirm\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera ser\u00e1n de conformidad con el art\u00edculo 3 com\u00fan a los Convenios de Ginebra considerados primordialmente como acuerdos especiales para la protecci\u00f3n de los colombianos de todos los efectos adversos del conflicto y por lo tanto har\u00e1n parte del Bloque de Constitucionalidad. Estos acuerdos tendr\u00e1n car\u00e1cter vinculante\u201d \u00a0<\/p>\n
Afirma que dicha propuesta, despu\u00e9s de ser considerada, fue negada con una votaci\u00f3n de 62 votos contra 5, en el Senado de la Rep\u00fablica, en primer debate. Refiere que, por lo anterior, dicha corporaci\u00f3n legislativa no pod\u00eda aprobar la mencionada proposici\u00f3n en segunda vuelta, en atenci\u00f3n a la prohibici\u00f3n espec\u00edfica establecida en el art\u00edculo 226 de la Ley 5 de 1992. \u00a0<\/p>\n
Ahora, en lo que se refiere al tr\u00e1mite surtido en la C\u00e1mara de Representantes, consignado en la Gaceta del Congreso n\u00famero 48 de 2016, advierte que, en el primer debate, cuando se estaba surtiendo la votaci\u00f3n del art\u00edculo segundo del proyecto de ley, el Representante Hern\u00e1n Penagos Giraldo se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cHay una proposici\u00f3n, que pide que se modifique el inciso 3 del art\u00edculo 2\u00ba del Proyecto de Acto Legislativo firmada por el Senador Roosvelt Rodr\u00edguez, esa proposici\u00f3n queda como constancia, pero me voy a permitir leerla porque \u00e9l pide que la lean por efectos de consecutividad. \u00a0<\/p>\n
Proposici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Modif\u00edquese el inciso 3 del art\u00edculo 2\u00ba del Proyecto de Acto Legislativo as\u00ed. Las anteriores facultades tambi\u00e9n podr\u00e1n ser utilizadas para que el Presidente de\u00a0la Rep\u00fablica\u00a0pueda expedir los contenidos normativos sobre Justicia que est\u00e1n previstos para ser desarrollados a trav\u00e9s de Leyes Estatutarias u Ordinarias en los art\u00edculos 66 y 67 transitorios del Acto Legislativo 01 de 2012. \u00a0<\/p>\n
El acuerdo final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la construcci\u00f3n de una Paz estable y duradera ser\u00e1n de conformidad con el art\u00edculo 3\u00ba com\u00fan a los Convenios de Ginebra considerados primordialmente como acuerdos especiales para la protecci\u00f3n de los colombianos de todos los efectos adversos del conflicto y por lo tanto har\u00e1n parte del Bloque de Constitucionalidad. Estos acuerdos tendr\u00e1n fuerza vinculante.\u201d \u00a0<\/p>\n
Afirma que no obstante lo anterior, dicha proposici\u00f3n no se vot\u00f3 y m\u00e1s a\u00fan, no fue ni siquiera propuesta por algunos de los representantes, en tanto el autor de la misma result\u00f3 ser un senador. Mientras que, por el contrario, lo que s\u00ed se vot\u00f3 fue el art\u00edculo segundo, con las proposiciones de los representantes Humphrey Roa y Germ\u00e1n Navas Talero, el cual result\u00f3 ser el art\u00edculo finalmente aprobado. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo expuesto, se\u00f1ala que la C\u00e1mara de Representantes, en el primer debate de la primera vuelta, renunci\u00f3 a su derecho a tratar un tema del que tuvo conocimiento y ning\u00fan representante quiso proponer para ser debatido y votado. Por otra parte, indica que, en el segundo debate, de primera vuelta, cuando se dispon\u00eda a votar el art\u00edculo segundo, su Presidente, el Representante Alfredo Rangel, pregunt\u00f3 al Ponente del Proyecto, el Representante Hern\u00e1n Penagos Giraldo sobre las 5 proposiciones que hab\u00eda al respecto, quien respondi\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201chay 3 proposiciones que se quedan como constancia, una presentada por la doctora In\u00e9s Cecilia L\u00f3pez, que en esencia lo que busca es en el tema de las facultades establecer que los decretos tendr\u00e1n control previo de constitucionalidad y autom\u00e1tico, una segunda presentada por Tel\u00e9sforo Pedraza en el que se modifica el par\u00e1grafo 2\u00b0\u00a0buscando que se defina con mayor claridad las razones por las cuales se expiden los decretos con fuerza de ley del Presidente de\u00a0la Rep\u00fablica. Y\u00a0una tercera presentada por el doctor Elbert D\u00edaz, en el que se modifica este mismo inciso 3\u00b0\u00a0del art\u00edculo 2\u00b0\u00a0se\u00f1alando que el acuerdo final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la b\u00fasqueda de una paz estable y duradera ser\u00e1 de conformidad con el art\u00edculo 3\u00b0 com\u00fan a los convenios de Ginebra. \u00a0<\/p>\n
Para efectos de consecutividad esas tres proposiciones quedan como constancia se\u00f1or Presidente\u201d \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, advierte que la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes tambi\u00e9n renunci\u00f3 a debatir y votar la tem\u00e1tica relacionada con integrar el acuerdo final de paz al bloque de constitucionalidad. En esa medida, el Ministerio P\u00fablico concluye que se rompi\u00f3 el principio de consecutividad. \u00a0<\/p>\n
VI. LA AUDIENCIA P\u00daBLICA CONVOCADA POR LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 12 del Decreto Ley 2067 de 1991, fue convocada audiencia p\u00fablica en el proceso de la referencia, la cual se llev\u00f3 a cabo el 6 de abril de 2017. Los aspectos centrales de cada una de las intervenciones fueron los siguientes: \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de los Demandantes: Iv\u00e1n Duque M\u00e1rquez \u00a0<\/p>\n
El demandante, Iv\u00e1n Duque M\u00e1rquez solicita la inexequibilidad del Acto Legislativo No. 1 de 2016, bajo el entendido de que sustituye la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, amenaza gravemente el equilibrio de poderes, doblega el principio del control constitucional y va en contra del principio de la rigidez constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inicialmente, se\u00f1ala que la paz se encuentra contemplada, en el art\u00edculo 22 de la Constituci\u00f3n, como un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento; principio que emana del art\u00edculo 2 superior, seg\u00fan el cual es deber del Estado asegurar la convivencia pac\u00edfica y en desarrollo de dicho mandato, preservar la vida, honra y bienes de los ciudadanos. De ah\u00ed que el significado de dicho precepto radica en que la construcci\u00f3n de la paz surge del orden constitucional. Esta contextualizaci\u00f3n es necesaria para comprender que la construcci\u00f3n de un \u201cacuerdo de desmovilizaci\u00f3n, desarme y de reinserci\u00f3n\u201d, no puede tener la connotaci\u00f3n de un \u201checho excepcional\u201d o \u201cmomento at\u00edpico y anormal en el orden constitucional\u201d. Bajo este contexto, destaca que \u201cla Constituci\u00f3n no puede estar al albedr\u00edo de la adecuaci\u00f3n pragm\u00e1tica frente a las pretensiones de quien quiera negociar con el Estado\u201d y \u00a0las negociaciones con un grupo armado ilegal deben ajustarse al precepto constitucional del derecho a la paz y a sus l\u00edmites. \u00a0<\/p>\n
A manera de ejemplo, menciona como cambios del orden constitucional generados por el acto legislativo mencionado los siguientes: (i) cr\u00edmenes de lesa humanidad sin sanci\u00f3n carcelaria; (ii) considerar al narcotr\u00e1fico como un delito amnistiable; (iii) crear la Jurisdicci\u00f3n Especial de Paz por encima del sistema de Cortes, incluso, de la Corte Constitucional y (iv) crear una comisi\u00f3n paritaria para determinar la aplicaci\u00f3n del acuerdo. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, advierte que la mayor\u00eda democr\u00e1tica rechaz\u00f3 los elementos del acuerdo, el 2 de octubre de 2016, de manera tal que se le est\u00e1 imponiendo al pueblo un mandato \u201cno legitimado en las urnas\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los aspectos puntuales de la demanda reitera que el Acto Legislativo No. 01 de 2016 sustituye la Constituci\u00f3n, a la luz de la jurisprudencia constitucional. Bajo esta premisa, se\u00f1ala debe analizarse el literal f) del art\u00edculo 1 del mencionado acto legislativo el cual crea un procedimiento legislativo especial para aprobar reformas a la Carta Pol\u00edtica, reduciendo el procedimiento en la mitad de los debates y en una sola secuencia, alterando el principio esencial de rigidez constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del punto relativo al equilibrio de poderes, afirma que la Corte Constitucional ha reconocido la separaci\u00f3n de poderes como un elemento definitorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y que, por lo tanto, el literal h) del acto legislativo lo desconoce al permitir que las modificaciones realizadas por el Congreso \u201cpuedan ser incididas de manera directa por el poder ejecutivo\u201d. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el literal k) del acto legislativo acusado considera que este restringe y limita el ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, deslegitima los derechos ciudadanos y establece un control \u00fanico ante la Corte Constitucional, blind\u00e1ndolo bajo la figura de \u201ccosa juzgada constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
Frente al art\u00edculo 3\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, se\u00f1ala que el Gobierno \u201cest\u00e1 comprometiendo los planes plurianuales de inversiones por veinte a\u00f1os, para financiar la paz\u201d, ante lo cual cuestiona: (i) su cuantificaci\u00f3n y presupuesto, (ii) la arquitectura institucional requerida para la aplicaci\u00f3n del acuerdo y (iii) la claridad en el manejo de conflictos presupuestales, ante un d\u00e9ficit en el sistema de salud de m\u00e1s de 8 billones de pesos. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 4\u00ba del mencionado acto legislativo, afirma que este incorpora el acuerdo con las FARC en el Bloque de Constitucionalidad, cambiando el orden constitucional en favor de las pretensiones de un grupo armado ilegal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, sobre la refrendaci\u00f3n popular manifiesta que el Gobierno ha desconocido el mandato popular y que la Corte Constitucional, al permitir que se interpretara la refrendaci\u00f3n a trav\u00e9s de las mayor\u00edas parlamentarias, est\u00e1 aplicando el procedimiento \u201cfast track\u201d, sin la soberan\u00eda del Congreso, en su condici\u00f3n de opositor pol\u00edtico. Al respecto, concluye que la paz surge del imperio de la ley y la Constituci\u00f3n, la cual no puede acondicionarse a las pretensiones de los criminales. \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de Instituciones P\u00fablicas \u00a0<\/p>\n
2.1. Presidente del Senado \u00a0<\/p>\n
El Presidente del Senado, Mauricio Lizcano Arango considera exequibles las disposiciones contenidas en el Acto Legislativo No. 01 de 2016 por cuanto, a su parecer, son convenientes y necesarias para la consecuci\u00f3n de una paz estable y duradera para Colombia. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, se\u00f1ala que no les asiste la raz\u00f3n a los demandantes al alegar que los literales h) y j) del art\u00edculo 1\u00ba de dicho acto legislativo violan el principio de separaci\u00f3n y equilibrio de poderes de modo tal que sustituyen la Carta. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, por cuanto el Texto Superior consagr\u00f3 que sus dispositivos normativos no tienen un car\u00e1cter intangible y, por tanto, pueden ser reformados por el Congreso de la Rep\u00fablica y por el pueblo como constituyente derivado y constituyente primario, respectivamente, poniendo como l\u00edmite la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, cuyo juicio se debe adelantar tomando en consideraci\u00f3n que es susceptible de adaptarse a la transici\u00f3n1. Adicionalmente, por cuanto en la formaci\u00f3n de las leyes intervienen las tres ramas del poder p\u00fablico, en atenci\u00f3n al principio de divisi\u00f3n de poderes y el de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica. \u00a0<\/p>\n
Como sustento de lo anterior, afirma que las normas que se tramiten dentro del Procedimiento Especial de Paz deben ser debatidas y aprobadas por el Congreso, ente leg\u00edtimo y representativo del pueblo, y que tanto el poder ejecutivo como el judicial mantienen sus facultades, pues, el primero, conserva su capacidad de iniciativa legislativa mediante la radicaci\u00f3n y validaci\u00f3n del proyecto de ley y, el segundo, no pierde su capacidad de revisi\u00f3n de las normas, pues ostenta la posibilidad de declarar su exequibilidad o inexequibilidad por medio del control que realiza la Corte Constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, se\u00f1ala que los cuestionamientos sobre el desbalance entre el ejecutivo y el legislativo generado por las dos formas en que puede intervenir el gobierno en el proceso parlamentario, desconocen que es una manifestaci\u00f3n de la necesaria colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre los poderes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, no resulta acertado, cuestionar la facultad del ejecutivo de avalar modificaciones legislativas, pues esta es una potestad consagrada en el art\u00edculo 154 Superior que ha sido objeto de varios pronunciamientos de la Corte Constitucional2. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, en virtud del art\u00edculo 166 de la Carta Pol\u00edtica, en consonancia con el 198 de la Ley 5\u00aa de 1992, el ejecutivo puede objetar las normas aprobadas que considere inconvenientes para el pa\u00eds y seg\u00fan la Corte Constitucional cuando se trata de procesos legislativos que generen un impacto fiscal, el gobierno deber\u00e1 otorgar su aval a la iniciativa, so pena de que esta sea declarada inconstitucional por vicios de tr\u00e1mite. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, sostiene que los tr\u00e1mites que la referida reforma incorpor\u00f3 no soslayan el proceso democr\u00e1tico y plural, pues respetan las mayor\u00edas, conservando las condiciones establecidas en la Constituci\u00f3n y en la Ley 5\u00aa de 1992. Adem\u00e1s, el Congreso, no pierde la competencia para aprobar o improbar los proyectos que el ejecutivo presenta lo que permite garantizar el poder constitucional del Estado Democr\u00e1tico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, teniendo en cuenta que el acto reformatorio tiene un l\u00edmite tem\u00e1tico claro, el cual no es otro que la transici\u00f3n hacia la terminaci\u00f3n del conflicto y la consecuci\u00f3n de una paz estable y duradera, su esencia se concreta en ser un procedimiento: (i) especial, (ii) excepcional, pues su naturaleza persigue la implementaci\u00f3n del acuerdo, (iii) transitorio por cuanto su per\u00edodo de aplicaci\u00f3n es de 6 meses, prorrogables por un t\u00e9rmino igual y, por \u00faltimo, (iv) r\u00e1pido, comparado con los procesos de paz que se adelantaron en Bosnia, El Salvador e Irlanda del Norte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, frente al control \u00fanico y autom\u00e1tico de constitucionalidad de las leyes, posterior a la vigencia de las mismas, considera que el acto legislativo demandado guarda, en su esencia, los principios que la Constituci\u00f3n del 91 contempl\u00f3 para la revisi\u00f3n de las leyes que aprueba el Congreso, luego no incorpor\u00f3 ninguna modificaci\u00f3n sustancial al proceso de revisi\u00f3n constitucional que realiza la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
En efecto, el hecho de que se otorgue el control autom\u00e1tico de constitucionalidad a las leyes tramitadas mediante el procedimiento especial para la paz permite garantizar el cumplimiento del art\u00edculo 4\u00ba de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Por ende, las normas que se expidan, en virtud del procedimiento especial, deben ser congruentes con los principios y derechos fundamentales que prev\u00e9 la Constituci\u00f3n pues, en caso contrario, la Corte Constitucional puede declararlas inexequibles, ya que mantiene los controles y mecanismos que le permiten asegurar el respeto del Texto Superior. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el control \u00fanico de constitucionalidad que contempla el acto legislativo mencionado constituye una consecuencia l\u00f3gica de los efectos de revisi\u00f3n que realiza la Corte sobre determinadas normas y, por lo tanto, guarda relaci\u00f3n directa con el art\u00edculo 243 Superior, seg\u00fan el cual los fallos que dicte en ejercicio del control de constitucionalidad hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional, teniendo en cuenta que le corresponde hacer un estudio sistem\u00e1tico e integral de todos los dispositivos constitucionales, como lo prev\u00e9 el art\u00edculo 46 de la Ley 270 de 1996. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, resulta indispensable que dicho control sea integral a efectos de que no genere controversias sobre una misma norma en momentos diferentes, lo cual evita \u00a0que la labor de la Corte se convierta en un examen jur\u00eddico indeterminable en detrimento de la seguridad jur\u00eddica que erosionar\u00eda la confianza leg\u00edtima que la sociedad deposita en las sentencias de este tribunal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a la participaci\u00f3n de la ciudadan\u00eda en el control de constitucionalidad, el interviniente se\u00f1ala que esta se mantiene, por cuanto las personas pueden manifestar su posici\u00f3n frente al texto revisado, integrando la discusi\u00f3n jur\u00eddica en un solo momento procesal como ocurre con el tr\u00e1mite dado a las leyes estatutarias o mediante la asistencia a audiencias, en las que pueden dar a conocer no solo sus posiciones jur\u00eddicas sino la conveniencia f\u00e1ctica de determinado asunto normativo. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la acusaci\u00f3n de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 3\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, el interviniente se\u00f1ala que no est\u00e1 llamado a prosperar, pues no se refiere a la creaci\u00f3n de impuestos, ni modifica la estructura de la hacienda p\u00fablica, toda vez que s\u00f3lo implementa los mecanismos de ejecuci\u00f3n de recursos y cumplimiento de metas que incluye un componente espec\u00edfico para la paz en el plan plurianual de inversiones. \u00a0<\/p>\n
Por ende, el ejecutivo no tiene la posibilidad de crear impuestos, ni cargas tributarias, sino que debe garantizar que se destinen recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, durante los pr\u00f3ximos 20 a\u00f1os, para facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n del acuerdo de paz, teniendo en cuenta que este derecho es la nueva realidad nacional al que se le debe asegurar su estructura funcional y las partidas presupuestales necesarias. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, destaca que en derecho comparado no existe un modelo \u00fanico al que se pueda acudir para fijar que los acuerdos se realicen para culminar procesos de paz. En este contexto, sobre el tema existe gran versatilidad, toda vez que se puede apelar a convenios, tratados internacionales e incluso a contratos, entre otros. \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, en el caso colombiano se necesitaba darle a las partes la confianza necesaria acerca de la obligatoriedad de lo pactado en el acuerdo y, por lo mismo, se le infundi\u00f3 a este un car\u00e1cter normativo y no solo pol\u00edtico, categor\u00eda que se le otorg\u00f3 en el art\u00edculo 4\u00ba del acto reformatorio demandado. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, se le otorg\u00f3, el t\u00edtulo de especial, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 3\u00ba com\u00fan a los Convenios de Ginebra de 1949, lo cual implica que no es un tratado internacional, en estricto sentido, pero no por ello deja de ser vinculante, en tanto que establece condiciones de mayor efectividad en la aplicaci\u00f3n del Derecho Internacional Humanitario, por lo que su naturaleza jur\u00eddica se deriva de la obligatoriedad de las normas y los fines humanitarios contenidos en su texto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior incluye las disposiciones que no tienen un car\u00e1cter humanitario, en estricto sentido, pero que se relacionan directamente con las causas del conflicto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el art\u00edculo 4\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 estableci\u00f3 que cuando el acuerdo entrar\u00e1 en vigor ingresar\u00eda al bloque en sentido estricto lo cual, a juicio del interviniente, lo eleva a rango constitucional pero no hace parte de la Carta. Con ello: (i) se evita que su contenido sea reformado por el Congreso por medio de actos legislativos posteriores; (ii) las normas expedidas con ocasi\u00f3n del acuerdo deben desarrollar su contenido, incluyendo las que se dicten para cambiar los aspectos generadores del conflicto, en aras de la no repetici\u00f3n y (iii) el acuerdo deber\u00e1 ser tenido en cuenta como par\u00e1metro de interpretaci\u00f3n de las normas de su implementaci\u00f3n y, por tanto, de su validez. \u00a0<\/p>\n
Bajo esta perspectiva, aduce que tal incorporaci\u00f3n del acuerdo al bloque no contiene l\u00edmites temporales como tampoco se restringe a las partes del acuerdo y se hace respecto de la totalidad del documento, con el prop\u00f3sito de contrarrestar la hist\u00f3rica desconfianza mutua.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n informa que se est\u00e1 estudiando en el Congreso un nuevo acto reformatorio en el que se establece que no todo el acuerdo har\u00e1 parte del bloque sino, \u00fanicamente, las disposiciones que correspondan a normas de derecho internacional humanitario y derechos fundamentales definidos en la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Esta reforma limita la vigencia de la disposici\u00f3n transicional a tres per\u00edodos presidenciales completos con posterioridad a la firma del acuerdo, lo que trastoca a profundidad la discusi\u00f3n sobre este \u00faltimo punto. Sin embargo, actualmente debe incorporarse en el bloque la totalidad del acuerdo y es obligatorio en su integralidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. Ministro del Interior \u00a0<\/p>\n
El Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo Bustos, advierte que para efectuar el an\u00e1lisis de constitucionalidad del Acto Legislativo No. 01 de 2016 hay que comprender el contexto hist\u00f3rico en el que se origin\u00f3. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en primer lugar, debe observarse que las disposiciones contenidas en el mencionado acto legislativo tienen un car\u00e1cter exclusivamente transitorio y surgen como respuesta a la coyuntura hist\u00f3rica m\u00e1s importante de los \u00faltimos cincuenta a\u00f1os, que es la de finalizar un conflicto que ha llenado de dolor, de luto, de sangre, de violencia, de venganza y de odio a la sociedad colombiana. Por ello, para garantizar que esa soluci\u00f3n sea estable, duradera y exitosa, se requieren adoptar mecanismos extraordinarios y excepcionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, se debe tener en cuenta, el importante esfuerzo que hizo el gobierno despu\u00e9s de la votaci\u00f3n del plebiscito, el 2 de octubre de 2016, de escuchar a toda la sociedad Colombiana, incluyendo, obviamente y de manera primordial a los promotores del no y, posteriormente, en La Habana de hacer una renegociaci\u00f3n del acuerdo que culmin\u00f3 con la firma, el 24 de noviembre del citado a\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
Bajo este contexto, afirma que para el Gobierno Nacional la implementaci\u00f3n del acuerdo de paz, reviste sin duda alguna un car\u00e1cter especial\u00edsimo y permite la adopci\u00f3n de un tr\u00e1mite legislativo excepcional. \u00a0<\/p>\n
En la pr\u00e1ctica, sin el procedimiento legislativo especial avalado por la Corte y que comenz\u00f3 a surtirse desde el mes de diciembre, hubiera sido imposible implementar de manera exitosa los acuerdos de paz, pues ello debe realizarse en el a\u00f1o siguiente a la firma. La experiencia internacional muestra que si ello no se lleva a cabo en este plazo surge una inmensa dificultad despu\u00e9s para hacerlo. \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente, independientemente del contenido de los acuerdos, no existe controversia en que firmado este acuerdo de paz por parte del Jefe de Estado, lo que se impone es su implementaci\u00f3n de manera exitosa, a efectos de garantizar que la paz que est\u00e1 viviendo el pa\u00eds y que la ausencia de conflicto en muchas regiones de Colombia hist\u00f3ricamente azotadas por el conflicto, sea \u00a0la sociedad capaz de preservarla, mantenerla y fortalecerla hacia el futuro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su criterio, este procedimiento legislativo especial, en primer t\u00e9rmino, asegur\u00f3 fidelidad a los acuerdos de paz, en segundo lugar, celeridad a los mismos y finalmente, legitimidad y seguridad jur\u00eddica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el interviniente se\u00f1ala que el Gobierno Nacional confi\u00f3 la legitimidad del acuerdo de paz en la democracia, representada en el m\u00e1ximo \u00f3rgano del poder legislativo en Colombia y as\u00ed ha funcionado y fue reconocido ajustado a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por parte de la \u00a0Corte Constitucional, en Sentencia C-699 del 2016. \u00a0<\/p>\n
Precisamente, en la citada decisi\u00f3n, la Sala Plena de la Corte, estim\u00f3 que el acto legislativo demandado: (i) no sustituye el principio de separaci\u00f3n de poderes; (ii) no implica un vicio de competencia por cuanto la habilitaci\u00f3n al Congreso est\u00e1 temporalmente determinada y su ejercicio es transitorio y, (iii) la Corte Constitucional, con total independencia y autonom\u00eda, viene haciendo el control de constitucionalidad, luego no se suprimieron los controles interorg\u00e1nicos que preservan el equilibrio entre los poderes p\u00fablicos, asegur\u00e1ndose, en todo caso, la supremac\u00eda constitucional. \u00a0<\/p>\n
Conforme lo expuesto, el interviniente concluye que este acto legislativo tiene el objetivo de alcanzar la paz y, como lo consider\u00f3 la corte Constitucional, constituye un mecanismo especial, excepcional y transitorio. Por ello, en concepto del Gobierno Nacional, esta demanda no cumple con los criterios del control de constitucionalidad para este tipo de juicios, porque la Corte ya se\u00f1al\u00f3 que no ha sido suprimida, ni sustituida, ni se ha desdibujado ni desnaturalizado la Constituci\u00f3n de 1991. \u00a0<\/p>\n
2.3. Alto Comisionado para la Paz \u00a0<\/p>\n
El Alto Comisionado para la Paz, Sergio Jaramillo Caro, de manera previa a un pronunciamiento de fondo sobre el Acto Legislativo No. 01 de 2016, precisa los siguientes aspectos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, destaca que el acuerdo pactado con las FARC es el resultado de una larga, intensa y muy dif\u00edcil negociaci\u00f3n de 5 a\u00f1os en La Habana que ten\u00eda como finalidad terminar el conflicto y no, simplemente, que este grupo dejara las armas, pues no se pretend\u00eda que fuera un proceso de desmovilizaci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n, el gobierno estuvo siempre dispuesto a discutir todas las cuestiones necesarias para asegurar que el conflicto no se repita o degenere en otra situaci\u00f3n y, por ello, acord\u00f3 una agenda que comprende varios temas a saber: el desarrollo rural, la participaci\u00f3n, el tratamiento de los derechos de las v\u00edctimas, entre otros. \u00a0<\/p>\n
Ya en el terreno de la implementaci\u00f3n del acuerdo, para el interviniente, el gobierno debe cumplir lo pactado, bajo el entendido de que la firma del mismo no significa el fin del proceso, sino m\u00e1s bien el comienzo, m\u00e1xime si se tiene en cuenta que el Estado colombiano, hist\u00f3ricamente, no se ha distinguido por \u00a0el cumplimiento de los acuerdos y, en particular, no se ha diferenciado por hacerlo en los territorios donde estaban las guerrillas o las autodefensas, como sucedi\u00f3 en los casos del M-19, del EPL en el sur de Bol\u00edvar y, luego, con las autodefensas. Adem\u00e1s, los resultados de las estad\u00edsticas internacionales indican que la mitad de los procesos de paz fracasan despu\u00e9s de la firma del acuerdo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta fase, advierte, se presenta un problema de sincronizaci\u00f3n, toda vez que los tiempos de un proceso de paz en el \u00e1mbito de la implementaci\u00f3n no coinciden con aquellos en los que act\u00faa la institucionalidad ordinaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, adem\u00e1s del denominado problema de sincronizaci\u00f3n, se presenta otro de car\u00e1cter general y es entender este proceso como una gran transici\u00f3n del conflicto hacia la paz, que tiene una ambici\u00f3n que va m\u00e1s all\u00e1 del desarme y que piensa desencadenar unas l\u00f3gicas de integraci\u00f3n territorial, de garant\u00eda de derecho sobre todo para quien ha vivido en las zonas de conflicto. Se trata de comprender el proceso como una transici\u00f3n que permite finalmente cumplir la promesa, el pacto de paz que contiene la Constituci\u00f3n de 1991 y cerrar ese ciclo constitucional. Vistas as\u00ed las cosas, es un momento constitucional que requiere, necesariamente, de unas medidas excepcionales. \u00a0<\/p>\n
Bajo este contexto, el Acto Legislativo No. 01 de 2016, debe entenderse como una serie de garant\u00edas para resolver el mencionado problema de sincronizaci\u00f3n y de urgencia de implementaci\u00f3n. De ah\u00ed que es necesario acudir al llamado fast track que pretende, en primer lugar, garantizar la fidelidad del acuerdo con las leyes que se promulguen posteriormente para desarrollarlo, por ello la reforma constitucional dispone que las proposiciones deben ajustarse al acuerdo y contar con el aval del gobierno y, en segundo t\u00e9rmino, garantizar un espacio de deliberaci\u00f3n, lo cual se ha reflejado en las docenas de propuestas y proposiciones que se han realizado y aceptado en los diferentes debates. \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, es necesario que la implementaci\u00f3n del acuerdo, en el plano pr\u00e1ctico, se desarrolle conforme los principios de celeridad o velocidad, como resulta evidente en el tema de participaci\u00f3n en pol\u00edtica, entre otros, en el que, por existir un cronograma de elecciones para el a\u00f1o 2018, no es posible que la reforma constitucional se efect\u00fae en unas condiciones ordinarias. Lo mismo ha de predicarse, concluye en este punto el interviniente, respecto del tema de la jurisdicci\u00f3n especial de paz, el cual es una garant\u00eda fundamental del proceso de paz. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, para el interviniente, desde el punto de vista de la negociaci\u00f3n del acuerdo, lo que es necesario cumplir y legislar a trav\u00e9s del procedimiento expedito del fast track es toda la implementaci\u00f3n del acuerdo. No es posible dividir esta fase en partes, porque no se puede considerar que unos aspectos del acuerdo tengan mayor relevancia que otros. As\u00ed, frente al tema de la reforma electoral que se encuentra en este momento en discusi\u00f3n, algunos pueden se\u00f1alar que no es esencial, pero s\u00ed lo es para los miembros de las FARC. Por esta raz\u00f3n, es necesario utilizar estos mecanismos excepcionales para toda la implementaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el contenido del acto legislativo demandado, sostiene que en el marco de implementaci\u00f3n es necesario, como lo consagr\u00f3 el art\u00edculo 3\u00ba de dicha reforma, un plan plurianual de inversiones para garantizar la estabilidad en el tiempo de los acuerdos y su cumplimiento, espec\u00edficamente en su componente territorial y as\u00ed reversar esa tendencia hist\u00f3rica de desinter\u00e9s del Estado colombiano por gobernar todo el territorio y garantizar los derechos de todos por igual. \u00a0<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 4\u00ba, advierte que este fue derogado por un acto legislativo posterior que ya fue aprobado por el Congreso y que se encuentra pendiente de sanci\u00f3n presidencial, raz\u00f3n por la cual no es necesario hacer un pronunciamiento de fondo. Basta con se\u00f1alar que este nuevo precepto no constitucionaliza el acuerdo de paz, ni reforma la Constituci\u00f3n, sino que advierte que para el desarrollo del mismo deber\u00e1 considerarse el marco jur\u00eddico, en que la Carta Magna, ha incorporado unas obligaciones de derecho internacional humanitario. \u00a0<\/p>\n
Con todo, para el interviniente, es clave comprender que todo el acuerdo parte de impulsar la deliberaci\u00f3n ciudadana, en dos niveles a saber: por una parte, frente a temas que el gobierno, si bien se acord\u00f3 con las FARC y se fij\u00f3 en la agenda, consider\u00f3 que democr\u00e1ticamente deb\u00edan ser deliberados con el fin de buscar la decisi\u00f3n adecuada. Tal es el caso de la reforma electoral y el tema alrededor de los derechos de propiedad de la tierra y, de otro lado, respecto de la implementaci\u00f3n de los acuerdos que requiere de la participaci\u00f3n de todos en los distintos territorios, del conjunto de las comunidades m\u00e1s afectadas, pero tambi\u00e9n de los empresarios, los agricultores, los sindicalistas, las v\u00edctimas, los miembros de las FARC en proceso de reincorporaci\u00f3n a la vida civil, es un ejercicio de planeaci\u00f3n participativa que se ha denominado modelo de paz territorial y que, finalmente, tiene su base en la idea de la deliberaci\u00f3n ciudadana y la construcci\u00f3n de consensos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4. Vicepresidente del Consejo de Estado \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, advierte que lo expuesto, en su calidad de Vicepresidente del Consejo de Estado y, particularmente, en su condici\u00f3n de magistrado de la Sala de Consulta y Servicio Civil, no refleja la posici\u00f3n de la Sala Plena Contenciosa de la Corporaci\u00f3n y, por lo tanto, no compromete la imparcialidad de esta frente a la materia. \u00a0<\/p>\n
Aclara que el \u201cProcedimiento Especial para la Paz\u201d, contenido en el Acto Legislativo No. 01 de 2016, en la medida en que comporta un sacrificio de los mecanismos deliberativos ordinarios, debe ser entendido como \u00a0un mecanismo de creaci\u00f3n normativa excepcional y transitorio y siempre orientado por un estricto principio de conexidad entre los fines de dicho procedimiento (agilizar y garantizar la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final y ofrecer garant\u00edas de cumplimiento y fin del conflicto) y las medidas adoptadas con fundamento en el mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo ese orden de ideas, sostiene que el \u201cProcedimiento Especial para la Paz\u201d solo debe ser aplicado para aquellas medidas o normas que revistan la necesaria urgencia o premura, de manera que sea imperativo sacrificar los mecanismos ordinarios de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica consagrados en nuestra Carta Pol\u00edtica. En esa medida, aduce que una aparente conformidad sustantiva con la Constituci\u00f3n o su conexidad con el objetivo de lograr la paz, no son suficientes para que este procedimiento sea activado. A su vez, resalta que el marco constitucional bajo el cual se van a estudiar las disposiciones del proceso de implementaci\u00f3n del \u201cAcuerdo Final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera\u201d, debe someterse a los principios que priman en contextos de transici\u00f3n institucional. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, afirma que, si bien es cierto los instrumentos establecidos en el acto legislativo mencionado son necesarios para alcanzar lo que se ha denominado por la doctrina como paz negativa \u201c(ausencia de violencia)\u201d, estos mismos mecanismos no ser\u00edan \u00fatiles, ni constitucionalmente adecuados para el logro de una paz positiva que procura la presencia de actitudes, instituciones y estructuras que no solo crean, sino que tambi\u00e9n mantienen sociedades pac\u00edficas\u201d, pues, en su sentir, estas condiciones deben surgir de los procedimientos ordinarios de expedici\u00f3n de normas y aprobaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas y de procesos culturales, econ\u00f3micos, pol\u00edticos y sociales que, como consecuencia de su complejidad, no deben ser sometidos a v\u00edas r\u00e1pidas ni \u201cfetichismos constitucionales\u201d a menos que, aborden temas sustanciales del acuerdo. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, frente al tema del aval previo del Presidente de la Rep\u00fablica para presentar modificaciones a los proyectos de ley o actos legislativos v\u00eda fast track, considera que se ajusta a la Constituci\u00f3n, en tanto persigue un fin constitucionalmente v\u00e1lido y s\u00f3lo tiene aplicaci\u00f3n en un procedimiento legislativo especial, excepcional y transitorio que no reemplaza el principio de rigidez de nuestra Carta. En consecuencia, sostiene que conforme a lo dispuesto por la Corte Constitucional, en Sentencia C-699 de 2016, las prerrogativas especiales previstas en el acto legislativo cuestionado s\u00f3lo se justifican en un escenario de transici\u00f3n, necesario en un proceso de paz, en aras de no renunciar a los principios democr\u00e1ticos, sino, con base en ellos, crear las condiciones adecuadas para la implementaci\u00f3n del se\u00f1alado objetivo. \u00a0<\/p>\n
No obstante, considera que la aplicaci\u00f3n del fast track no puede ser absoluta, pues se trata de un tr\u00e1mite al que solo pueden ser sometidos los proyectos legislativos que guarden relaci\u00f3n directa o sean indispensables para materializar el Acuerdo Final, criterios que deben contar con una motivaci\u00f3n seria y suficientemente reforzada, lo cual constituye, precisamente, el l\u00edmite del \u201cProcedimiento Especial para la Paz\u201d. En otras palabras, si el asunto a tramitar carece de suficiente motivaci\u00f3n, no es posible sustituir los mecanismos ordinarios para este tipo de procedimientos. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, afirma que para el Consejo de Estado, es constitucionalmente inadmisible que se tramiten v\u00eda procedimiento especial para la paz, \u201creformas constitucionales o legales que no cumplan con las condiciones de excepcionalidad, transitoriedad, conexidad, necesidad y urgencia que exige el Acto Legislativo 1 de 2016, como por ejemplo, la supresi\u00f3n de una de las funciones jurisdiccionales del Consejo de Estado y la creaci\u00f3n de una nueva institucionalidad electoral.\u201d \u00a0<\/p>\n
De otro lado, en relaci\u00f3n con la deliberaci\u00f3n consciente, indica que los tr\u00e1mites legislativos como parte de los procesos democr\u00e1ticos deben tener sus principales fundamentos en la comunicaci\u00f3n y el di\u00e1logo, motivo por el cual, resulta necesario reconocer la importancia de la implementaci\u00f3n de una pol\u00edtica deliberativa en el ejercicio popular y en el marco de t\u00e9cnicas propias de un Estado de Derecho. En esa medida, considera pertinente que la Corte advierta al Gobierno Nacional que se establezcan las salvaguardas adecuadas para evitar que, por v\u00eda fast track, se tramiten asuntos que no son propios del acuerdo, toda vez que el uso del \u201cProcedimiento Especial para la Paz\u201d debe ser netamente restrictivo para no sacrificar espacios de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica. \u00a0<\/p>\n
Respecto del control de constitucionalidad autom\u00e1tico, \u00fanico y posterior a la entrada en vigencia de los proyectos tramitados mediante el procedimiento legislativo especial para la paz, considera que no contradice la Constituci\u00f3n, en tanto que, si bien en el marco de la figura de la cosa juzgada constitucional, las decisiones judiciales revisten el car\u00e1cter de inmutables, vinculantes y definitivas, tambi\u00e9n lo es que, seg\u00fan lo ha manifestado la Corte, la Carta Pol\u00edtica es un texto viviente que debe ser interpretado de manera din\u00e1mica y de conformidad con el acontecer de los tiempos, por lo que, cabr\u00eda realizar nuevamente un control constitucional sobre una disposici\u00f3n normativa que ya hab\u00eda sido objeto de estudio, a fin de garantizar su ajuste verdadero a la norma Superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, afirma que, en este caso, y dentro del marco de un contexto de transici\u00f3n, la expresi\u00f3n \u201c\u00fanico\u201d debe ser interpretada acorde con la condici\u00f3n general de la cosa juzgada, toda vez que, de esta manera se proporciona la seguridad jur\u00eddica necesaria para crear las bases del escenario post acuerdo, pues al dar certeza e irrefutabilidad al contenido jur\u00eddico del Acuerdo Final se origina la legitimidad para exigir a ambas partes el cumplimiento de lo pactado. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, advierte que para efectuar un juicio de sustituci\u00f3n se debe precisar de manera clara cu\u00e1l es el elemento esencial que ha sido reemplazado, lo cual no acontece en esta oportunidad, pues lo que se observa es la atribuci\u00f3n temporal de ciertas facultades al ejecutivo para el cumplimiento de los Acuerdos de La Habana, prerrogativas que se convierten en una garant\u00eda l\u00f3gica de la negociaci\u00f3n, pero que de ninguna manera suplantan las competencias de los dem\u00e1s poderes del Estado. \u00a0<\/p>\n
2.5. Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, Fernando Carrillo Fl\u00f3rez, advierte que algunos aspectos contenidos en el concepto de constitucionalidad rendido por la entonces representante del Ministerio P\u00fablico, Martha Isabel Casta\u00f1eda Curvelo, dentro del proceso D-11653, ser\u00e1n actualizados. Precisado lo anterior, se\u00f1ala que el concepto se rendir\u00e1 frente a los cuatro aspectos materia de debate en la audiencia. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar y respecto de la constitucionalidad de los literales h) y j) del Acto Legislativo 01 de 2016, puntualiza que no comparte la posici\u00f3n adoptada en el concepto citado, seg\u00fan la cual los referidos literales desatienden los ejes axiales de la separaci\u00f3n funcional de poderes y de la democracia representativa, pues, a su juicio, es falso que dichas disposiciones anulan la facultad deliberativa del Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien los literales acusados no permiten que el Congreso efect\u00fae modificaciones que carezcan del aval del Presidente de la Rep\u00fablica, reduciendo su competencia a aprobar o improbar, ello no implica, per se, que se anule como sede de la representaci\u00f3n democr\u00e1tica, ya que conserva tres competencias que le permiten desplegar su funci\u00f3n deliberativa de control pol\u00edtico, a saber: i) debatir las iniciativas para establecer su conveniencia o inconveniencia; ii) improbar los proyectos normativos y; iii) modificar los proyectos o tramitar unos diversos utilizando los medios ordinarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que ata\u00f1e a la constitucionalidad del control posterior y autom\u00e1tico de las normas aprobadas por los procedimientos se\u00f1alados por el Acto Legislativo 01 de 2016, sostiene que, a diferencia de la posici\u00f3n adoptada en el concepto rendido, s\u00ed es posible establecer para la Corte la carga de efectuar un juicio integral de sustituci\u00f3n constitucional y, por consiguiente, estima que no es de recibo solicitar la inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n control \u201c\u00fanico\u201d bajo el argumento de que no pueden existir normas jur\u00eddicas sustra\u00eddas del juicio de constitucionalidad ante inconstitucionalidades sobrevivientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que al ser el control de constitucionalidad un eje medular de la Carta Pol\u00edtica, no pueden existir disposiciones superiores que lo eliminen o suspendan. As\u00ed, la circunstancia de que el Congreso establezca un control obligatorio de las normas que se aprueben por los procedimientos consagrados en el Acto Legislativo 01 de 2016 resulta consonante con dicho eje. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, puntualiza que el hecho de que el constituyente defina el control con la palabra \u201c\u00fanico\u201d y no \u201cdefinitivo\u201d debe entenderse en el sentido de que la Corte carece de competencia para volver a revisar, en todo caso y circunstancia, cualquier norma que haya sido objeto de examen constitucional, pues como el control es posterior, ello implica la posibilidad de revisar todo el tr\u00e1mite legislativo, incluyendo la sanci\u00f3n y publicaci\u00f3n de leyes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio, considerar que un control \u201c\u00fanico\u201d tiene como consecuencia que no pueda existir un control por vicios de constitucionalidad sobrevivientes, ser\u00eda tanto como atribuir a dicha expresi\u00f3n la capacidad de petrificar la Constituci\u00f3n en su conjunto en todos aquellos temas que pudieran tener relaci\u00f3n con las normas aprobadas mediante los procedimientos especiales del Acto Legislativo 01 de 2016. \u00a0<\/p>\n
Frente a ello, recuerda que en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no existen cl\u00e1usulas p\u00e9treas y, por lo tanto, si la intenci\u00f3n del constituyente fuere fijarlas, lo har\u00eda de manera expresa. As\u00ed, estima que la expresi\u00f3n \u201c\u00fanico\u201d solamente permite una interpretaci\u00f3n que se entienda en relaci\u00f3n con el ordenamiento jur\u00eddico existente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la Procuradur\u00eda considera que s\u00ed es posible exigir a la Corte realizar todos los eventuales juicios de sustituci\u00f3n que se puedan derivar de las normas constitucionales aprobadas a trav\u00e9s del fast track, al igual que debe hacerlo con cualquier otro juicio integral de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en cuanto a la constitucionalidad de las facultades presidenciales frente a la ejecuci\u00f3n del Plan Plurianual de Inversiones, el Procurador estima innecesario condicionar el art\u00edculo 3\u00ba del Acto Legislativo 01 de 2016, tal como se solicit\u00f3 en el anterior concepto rendido. Ello por cuanto la interpretaci\u00f3n se\u00f1alada corresponde al sentido natural de la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente, no resulta de recibo que el aparte acusado del art\u00edculo 3\u00ba del Acto Legislativo, \u201cel gobierno podr\u00e1 efectuar los ajustes institucionales y normativos necesarios para ejecutar el componente de paz del Plan Plurianual de Inversiones\u201d, implique que el ejecutivo cuente con la posibilidad de atribuirse la facultad de decretar impuestos o alterar el presupuesto, toda vez que una interpretaci\u00f3n de dicha manera pugna con el art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo3. \u00a0<\/p>\n
Asimismo, hace \u00e9nfasis en que los art\u00edculos 345 y 346 superiores regulan lo concerniente al presupuesto de rentas y gastos, como una funci\u00f3n concedida exclusivamente al Congreso. \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, para el representante del Ministerio P\u00fablico es incuestionable que los decretos con fuerza de ley, en uso de las facultades presidenciales para la paz, resultan inh\u00e1biles para establecer tributos o para modificar el Presupuesto de Rentas y Gastos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sumado a lo anterior, precisa que el art\u00edculo 3\u00ba bajo revisi\u00f3n, en los apartes no demandados, ordena que durante los pr\u00f3ximos veinte a\u00f1os, en el plan plurianual de inversiones se incluya un componente espec\u00edfico para la paz, que prioriza a los ciudadanos y las entidades territoriales m\u00e1s afectadas por la pobreza rural, las econom\u00edas ilegales, la debilidad institucional y el conflicto armado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello, estima incoherente que una norma que habilita expresamente facultades legislativas al Presidente, lo excluya de poder efectuar regulaciones tributarias o presupuestales por ciento ochenta d\u00edas en que se encuentra vigente y que, por el contrario, s\u00ed le entregue vagamente la posibilidad de alterar todo el sistema presupuestal de la Constituci\u00f3n para poner en ejecuci\u00f3n, durante veinte a\u00f1os, el plan plurianual de inversiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seguidamente, se\u00f1ala que cuando la disposici\u00f3n en comento concede al ejecutivo la posibilidad de efectuar los ajustes institucionales y normativos necesarios para ejecutar el componente de paz del Plan Plurianual de inversiones, est\u00e1 concretando una consecuencia de la paz como principio supremo del ordenamiento constitucional y se\u00f1alando que ejecutar dicho aparte especial del Plan Plurianual de Inversiones debe erigirse como una de las principales metas del Gobierno de turno. \u00a0<\/p>\n
Bajo esta argumentaci\u00f3n, la utilidad de dicha disposici\u00f3n es netamente la ordenaci\u00f3n de principios constitucionales frente a la fuerza moral que debe derivarse del derecho a la paz. Es decir, el Procurador se aparte del condicionamiento solicitado en el anterior concepto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en lo que respecta a la naturaleza del Acuerdo Final como par\u00e1metro de control, manifiesta que comparte la posici\u00f3n asumida en el concepto de constitucionalidad de marras, en cuanto a que el Acuerdo Especial y el Bloque de Constitucionalidad cuentan con unos alcances espec\u00edficos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio, el Acuerdo Final tendr\u00e1 la calidad de un Acuerdo Especial, en aquellos asuntos que cuenten con una relaci\u00f3n directa con el ius cogens y el Derecho Internacional Humanitario y que, por tanto, son de obligatorio cumplimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, precisa que el car\u00e1cter de acuerdo, como par\u00e1metro de control de otras normas, no tiene origen en su naturaleza de Acuerdo Especial, sino en raz\u00f3n de su posible pertenencia o no al bloque de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, el Acuerdo Final puede ingresar como norma del bloque de constitucionalidad, pero exclusivamente en los asuntos que constituyan un \u201cacuerdo especial\u201d por estar relacionados directamente con el Derecho Internacional Humanitario o con los principios de ius cogens, o en aquellas tem\u00e1ticas que se refieran en estricto sentido a derechos humanos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, el procurador enfatiza que la circunstancia de emplear la figura del bloque de constitucionalidad no significa que el acuerdo tenga un rango supranacional o que cada palabra de su texto represente, per se, una fuente constitucional que vincule a las autoridades, como si se tratara de una norma de normas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como corolario de lo anterior, la Vista Fiscal estima que los apartes acusados de los literales h), j) y k) del art\u00edculo 1\u00ba; las expresiones an\u00e1logas que se encuentran en el art\u00edculo 2\u00ba y; los art\u00edculos 36 y 4 del Acto Legislativo 01 de 2016 se encuentran en armon\u00eda con el Texto Superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n de organizaciones sociales, universidades y ciudadanos invitados \u00a0<\/p>\n
3.1. Representante de la Mesa Nacional de V\u00edctimas \u00a0<\/p>\n
El Representante de la Mesa Nacional de V\u00edctimas, Odorico Guerra, solicita a esta Corporaci\u00f3n que el Acto Legislativo No. 01 de 2016 se declare exequible. Al efecto, expone, en primer lugar, las razones en las que sustenta su petici\u00f3n y, en segundo t\u00e9rmino, los beneficios que conlleva la pronta implementaci\u00f3n de los acuerdos de paz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que el mencionado acto legislativo busca garantizar la integridad, la eficiencia, la agilidad y la fidelidad de las reformas que se deben introducir al ordenamiento jur\u00eddico para implementar el Acuerdo Final suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que el acto demandado, no sustituye la Constituci\u00f3n, ni altera su rigidez, sino que cambia una de sus manifestaciones concretas por otra. Se trata de una modificaci\u00f3n excepcional, temporal y transitoria. Del contenido del acto reformatorio cuestionado se desprende que dicha reforma debe surtirse en comisiones y plenarias de las dos c\u00e1maras del Congreso, s\u00f3lo pueden ser aprobadas por mayor\u00eda absoluta, lo cual introduce una exigencia mayor a la que tienen las leyes ordinarias, tiene control autom\u00e1tico constitucional y deben ser tramitadas con prioridad. En otros t\u00e9rminos, brinda las garant\u00edas b\u00e1sicas del tr\u00e1mite legislativo y conserva el control judicial ejercido por otra de las ramas del poder p\u00fablico. As\u00ed se cumple el principio de equilibrio de poderes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente destaca que tampoco se sustituye la Constituci\u00f3n en relaci\u00f3n con la separaci\u00f3n de poderes, al conferir al Presidente de la Rep\u00fablica, por un periodo determinado, facultades extraordinarias para facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final, dentro de ciertos l\u00edmites concretos con fundamento en la jurisprudencia constitucional4. \u00a0<\/p>\n
Considera que las modificaciones del ordenamiento jur\u00eddico deben llevarse a cabo por medio de un tr\u00e1mite expedito, que observe las garant\u00edas b\u00e1sicas constitucionales del procedimiento legislativo, permitiendo honrar lo pactado en el menor tiempo posible y consolidar una paz que no se resquebraje a mediano plazo. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la refrendaci\u00f3n realizada por parte del Congreso, sostiene que es un voto de confianza depositado en nuestros representantes para crear el mecanismo que permita la implementaci\u00f3n de los acuerdos de paz, con el fin de que la acci\u00f3n p\u00fablica y estatal tenga el mayor grado de legitimidad democr\u00e1tica posible. \u00a0<\/p>\n
En el tema de v\u00edctimas del conflicto, el objetivo propuesto en la implementaci\u00f3n del acuerdo es fortalecer la pol\u00edtica p\u00fablica del Estado en esta materia, a partir de la presentaci\u00f3n de propuestas normativas frente a la atenci\u00f3n, asistencia y reparaci\u00f3n de este sector de la poblaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El acto legislativo cuestionado no solo garantiza la materializaci\u00f3n de lo acordado para reparar integralmente a las v\u00edctimas del conflicto, sino que, adem\u00e1s le dar\u00e1 una estabilidad jur\u00eddica sistem\u00e1tica a sus derechos, permitir\u00e1 la reincorporaci\u00f3n a la vida en sociedad como gran progreso hacia la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera, as\u00ed como la reconciliaci\u00f3n y la b\u00fasqueda de la verdad, asistencia y reparaci\u00f3n de los da\u00f1os ocurridos en el marco del conflicto armado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas \u00a0<\/p>\n
El Director de la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas, Gustavo Gall\u00f3n Giraldo considera necesario que la Corte acoja una interpretaci\u00f3n o lectura no restrictiva del vocablo \u201c\u00fanico\u201d, contenido en el literal k del art\u00edculo 1 del Acto Legislativo No. 01 de 2016. \u00a0<\/p>\n
Respecto del control autom\u00e1tico y \u00fanico de constitucionalidad, advierte que si se adopta una lectura no restrictiva aclarar\u00eda el alcance del adjetivo \u201c\u00fanico\u201d, lo cual habilita a los ciudadanos para que presenten la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad cuando se configure una de las excepciones al principio de cosa juzgada absoluta, tal y como lo ha expuesto de forma extensa y reiterada la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Destaca que, entenderlo de otro modo, podr\u00eda configurar una posible vulneraci\u00f3n del n\u00facleo esencial de derechos como la participaci\u00f3n y el acceso a la justicia constitucional. \u00a0<\/p>\n
Estima que siendo razonable y justificable la existencia de un control previo, autom\u00e1tico e inclusive integral de las normas que desarrollar\u00e1n el acuerdo con el prop\u00f3sito de afirmar su presunci\u00f3n de constitucionalidad y dotar de seguridad jur\u00eddica a sus destinatarios, confiri\u00e9ndole a la decisi\u00f3n el car\u00e1cter de cosa juzgada absoluta, permitir\u00eda que la expresi\u00f3n \u201c\u00fanico\u201d se traduzca en que no deben admitirse acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad, mientras se encuentre en curso el tr\u00e1mite de revisi\u00f3n de las normas de implementaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Respecto del an\u00e1lisis constitucional sobre el uso de las facultades extraordinarias establecidas en los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba del mencionado acto legislativo, destaca que el procedimiento especial para la paz tiene un car\u00e1cter transitorio y excepcional y que, en consecuencia, no proh\u00edbe la utilizaci\u00f3n por parte del Congreso de las facultades y procedimientos ordinarios para la implementaci\u00f3n de buena fe del Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
Indica que cuando se trata de decretos legislativos y con fuerza de ley expedidos por el Presidente en los estados de excepci\u00f3n, conforme al cap\u00edtulo 6 del t\u00edtulo VII de la Constituci\u00f3n y la jurisprudencia constitucional, estos deben ce\u00f1irse a los l\u00edmites temporales, es decir, al periodo de tiempo que se concede para el ejercicio de las facultades y a los l\u00edmites materiales, referidos a que las disposiciones adoptadas s\u00f3lo pueden versar sobre los asuntos estrictamente se\u00f1alados en la ley con claridad, certeza, especificidad y determinaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este contexto, destaca que el procedimiento especial para la paz tiene fijados unos l\u00edmites materiales y unos l\u00edmites temporales y, por consiguiente, concluye que las facultades atribuidas al Presidente de la Rep\u00fablica deben estar circunscritas y restringidas a la implementaci\u00f3n normativa del Acuerdo Final y que su acci\u00f3n y uso debe ser razonable para responder de manera directa y coherente al contenido del acuerdo, hall\u00e1ndose de este modo cumplido lo se\u00f1alado por el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 150 superior, es decir, \u201cla materia precisa, el objeto de las facultades asignadas, aunque cuente con cierto grado de amplitud\u201d, teniendo en consideraci\u00f3n que la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que \u201cel hecho de que la materia sobre la cual se otorgan las atribuciones sea amplia y haya sido adscrita a trav\u00e9s de una formulaci\u00f3n general y no detallada o taxativa, no permite afirmar que las facultades carezcan de precisi\u00f3n\u201d5. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, de conformidad con la Sentencia C-699 de 2016, mediante la cual, la Corte declar\u00f3 exequibles los art\u00edculos 1 y 2 del Acto Legislativo No. 01 de 2016, decisi\u00f3n en la que se advirti\u00f3 que \u201cel procedimiento solo puede usarse para desarrollar el Acuerdo Final, y no para introducir reformas desprovistas de conexidad con este \u00faltimo\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, estima que debe acudirse \u00a0a un juicio de competencia que tenga en cuenta el Acuerdo Final como l\u00edmite material del ejercicio de las facultades concedidas para agilizar la implementaci\u00f3n y el desarrollo normativo del mismo, con fundamento, en todo caso, en los criterios de conexidad y coherencia con dicho acuerdo. \u00a0<\/p>\n
3.3. Academia Colombiana de Derecho Internacional \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Academia Colombiana de Derecho Internacional, Ren\u00e9 Urue\u00f1a y Mar\u00eda Ang\u00e9lica Prada Uribe, miembro de la mencionada academia, solicitaron declarar que el Art\u00edculo 4\u00ba transitorio del Acto Legislativo No. 01 de 2016 no sustituye la constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Sostienen que con posterioridad al resultado del plebiscito, las partes acordaron cambios entre los que se inclu\u00edan modificaciones al proceso de incorporaci\u00f3n del Acuerdo Final y al bloque de constitucionalidad. Igualmente, advierten que como en el Congreso se tramita actualmente un proyecto de acto legislativo que busca reemplazar el art\u00edculo demandado por un art\u00edculo transitorio, su an\u00e1lisis aplica tanto para el art\u00edculo demandado como a la eventual reforma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, se\u00f1alan que Colombia ratific\u00f3 los convenios de Ginebra mediante la Ley 5 de 1960, y que el Art\u00edculo 4\u00ba transitorio del Acto Legislativo se encuentra conforme con la interpretaci\u00f3n actualmente aceptada del Art\u00edculo 3\u00ba com\u00fan a los acuerdos de Ginebra. Seg\u00fan esta interpretaci\u00f3n, la finalidad del Art\u00edculo 3\u00ba com\u00fan es una mayor protecci\u00f3n a aquellas personas que no participan directamente en las hostilidades y, en caso de hacerlo, el principal requisito para ser considerados Acuerdos Especiales es la voluntad de las partes. Por ello, \u201cel Acuerdo Final alcanzado entre el Gobierno y las FARC s\u00ed es un acuerdo especial bajo el derecho internacional humanitario, que produce efectos jur\u00eddicos internacionales. Sin embargo, no por eso puede ser equiparado a un tratado internacional\u201d. Adicionalmente, manifiestan que esto no modifica el estatus jur\u00eddico de las FARC, puesto que el Art\u00edculo 3\u00ba com\u00fan establece que los Acuerdos Especiales \u201cno surtir\u00e1n efectos sobre el estatuto jur\u00eddico de las Partes en conflicto\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, conforme al desarrollo del derecho internacional, los intervinientes se\u00f1alan que existe un consenso en la literatura \u201cde que los grupos armados no estatales, s\u00ed son actores (pero no \u201csujetos\u201d) del derecho internacional\u201d. Bajo este Contexto, las FARC son participantes del derecho internacional, lo cual les reconoce estatus y facultades jur\u00eddicas internacionales equivalentes a la personalidad jur\u00eddica internacional. Sin embargo, ello no equivale a que el Acuerdo Final pueda ser considerado un tratado internacional, puesto que no fue celebrado por Estados, ni por organizaciones internacionales compuestas por Estados. \u00a0<\/p>\n
En adici\u00f3n, mencionan que los Acuerdos Especiales no son incorporados autom\u00e1ticamente a la Constituci\u00f3n v\u00eda bloque de constitucionalidad. Por el contrario, en el presente caso, el art\u00edculo 4\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, aprobado por el Congreso, dispone la incorporaci\u00f3n del acuerdo a este. En todo caso, las obligaciones que establece el acuerdo deben ser cumplidas de buena fe y de acuerdo con el principio pacta sunt servanda, pues si bien es cierto que lo no incorporado mediante bloque de constitucionalidad \u201cno entra a ser exigible bajo derecho colombiano, tambi\u00e9n lo es que bajo derecho internacional todo el Acuerdo Final s\u00ed es obligatorio, en tanto Acuerdo Especial de DIH\u201d. En consecuencia, genera obligaciones internacionales para el Estado y la obligaci\u00f3n de armonizar la interpretaci\u00f3n de sus normas internas con lo acordado. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, los intervinientes se\u00f1alan que la demanda confunde el juicio de sustituci\u00f3n con el juicio de violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, sin embargo, en virtud del principio pro actione, la Corte no debe inhibirse. Al respecto, sostienen que el bloque de constitucionalidad permite que normas externas se incorporen con rango constitucional, siempre que sean incorporados en igual nivel que el resto de preceptos y que exista una remisi\u00f3n constitucional que as\u00ed lo autorice. Dado que el Acto Legislativo bajo estudio contiene un art\u00edculo transitorio que autoriza expresamente la incorporaci\u00f3n del Acuerdo al bloque de constitucionalidad, se trata de una reforma transitoria y restringida que no sustituye el principio de supremac\u00eda, pues respeta la jurisprudencia constitucional y crea una \u201cexpresi\u00f3n adicional del principio de apertura constitucional, pero no lo menoscaban ni eliminan\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4. Rodrigo Uprimny Yepes \u00a0<\/p>\n
El profesor Rodrigo Uprimny Yepes, considera que antes de efectuar un an\u00e1lisis de fondo del Acto Legislativo No. 01 de 2016 deben ser abordados tres temas. \u00a0<\/p>\n
El primero es un punto de car\u00e1cter procedimental y consiste en solicitar a la Corte que se inhiba de pronunciarse de fondo en este caso por ineptitud sustancial de la demanda, toda vez que esta no re\u00fane los m\u00ednimos requisitos t\u00e9cnicos para que exista un pronunciamiento de fondo. \u00a0<\/p>\n
Precisamente, la Corte, en sentencia C-292 de 2007, se\u00f1al\u00f3 que la demanda contra reformas constitucionales es rogada, porque tiene un plazo de caducidad y, por consiguiente, debe atenerse exclusivamente a los cargos formulados. Espec\u00edficamente, el libelo acusatorio, no cumple el m\u00ednimo de requisitos para pronunciarse de fondo, en primer lugar, porque \u00a0no se\u00f1ala de manera inequ\u00edvoca cu\u00e1l es el pilar que ser\u00eda sustituido; en segundo t\u00e9rmino, cu\u00e1l es la norma espec\u00edfica que podr\u00eda afectar ese pilar y, por \u00faltimo, no se\u00f1ala concretamente en qu\u00e9 la norma demandada sustituye ese pilar. En este caso, los demandantes simplemente confrontan las normas constitucionales demandadas con la Carta Magna y afirman que son distintas, lo que es una obviedad, porque una reforma constitucional, por definici\u00f3n, es distinta al texto constitucional vigente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un ejemplo de lo anterior, se presenta cuando los demandantes dicen que la noci\u00f3n de control autom\u00e1tico y \u00fanico de constitucionalidad desconoce un pilar, sin especificar cu\u00e1l y se limitan a sostener que \u00a0la Constituci\u00f3n no establece este control, lo cual es un error, por cuanto el control previo de constitucionalidad, es control \u00fanico frente a leyes estatutarias y tratados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El segundo punto que debe considerarse, seg\u00fan el interviniente, es recordar que la Corte, en la Sentencia C-699 de 2016, indic\u00f3 las razones que justifican estos procedimientos especiales en procesos de paz. En los fundamentos 42 y 54 de dicha providencia se se\u00f1ala que existen estos procedimientos para garantizar el cumplimiento de los acuerdos de paz. \u00a0<\/p>\n
Precisamente, para que el proceso de paz sea estable y duradero, el Estado debe garantizar el cumplimiento de lo pactado, a trav\u00e9s \u00a0de procedimientos especiales y r\u00e1pidos o, dotando al acuerdo de paz de una cierta fuerza jur\u00eddica, lo cual intenta hacer el acto legislativo demandado. \u00a0<\/p>\n
El tercer punto previo, para el interviniente, es recordar que sobre muchos aspectos de la demanda hay cosa juzgada constitucional. Al menos sobre tres: primero, sobre el acortamiento de los tiempos, \u201ctr\u00e1nsito r\u00e1pido o fast track\u201d que ya fue declarado exequible en la Sentencia C-699 de 2016, segundo, sobre las facultades extraordinarias que ya fueron declaradas exequibles en la misma providencia y tercero, sobre el art\u00edculo de vigencia, porque la Corte, tanto en la sentencia citada como en la Sentencia C-160 de 2017, concluy\u00f3 que hab\u00eda habido refrendaci\u00f3n popular, entendida esta como un proceso complejo \u00a0de di\u00e1logo social, a partir de un pronunciamiento ciudadano. \u00a0<\/p>\n
Frente a los temas planteados, espec\u00edficamente, sobre el aval, el interviniente afirma que es uno de los n\u00facleos de la llamada instituci\u00f3n del fast track, seg\u00fan el cual frente a un texto presentado por el gobierno las facultades del Congreso se ven limitadas en el sentido de que no solo que debe aprobarlo o improbarlo en un t\u00e9rmino determinado, sino que, adem\u00e1s, no puede modificar, unilateralmente, sino con aval del gobierno. \u00a0<\/p>\n
Esta noci\u00f3n no es extra\u00f1a en derecho comparado, toda vez que es inspirada en el procedimiento que existe en Estados Unidos frente acuerdos comerciales y, tampoco, lo es en nuestra Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por cuanto se puede afirmar que existe en el procedimiento de aprobaci\u00f3n de los tratados y en el procedimiento de aprobaci\u00f3n del presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, concluye, la idea de que en un r\u00e9gimen presidencial o incluso parlamentario, los Congresos no pueden modificar, unilateralmente, ciertas proposiciones del ejecutivo, tiene no solo un amplio sustento en el derecho comparado, sino tambi\u00e9n en el propio derecho y busca garantizar la coherencia de la acci\u00f3n gubernamental, respetando el principio de separaci\u00f3n de poderes. En el \u00e1mbito de un proceso de paz, el Presidente tiene la competencia de mantener el orden p\u00fablico y firmar acuerdos de paz con grupos insurgentes, pero para garantizar la coherencia de la legislaci\u00f3n de implementaci\u00f3n con ese acuerdo y para que este se cumpla como fue pactado, es necesario que las modificaciones que se introduzcan, cuenten con el aval del gobierno. \u00a0<\/p>\n
Por lo anteriormente expuesto, no hay ninguna sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, sino, como lo dijo la Corte en la citada Sentencia C-699 de 2016, se trata de un procedimiento especial, excepcional y transitorio de implementaci\u00f3n de un acuerdo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del control autom\u00e1tico, \u00fanico y posterior de constitucionalidad, para el interviniente, la Corte debe interpretar ampliamente la noci\u00f3n de control \u00fanico, no como un tema de sustituci\u00f3n, sino como una interpretaci\u00f3n del alcance de esa expresi\u00f3n, en el entendido de que este control evita demandas nuevas mientras se hace el tr\u00e1mite de revisi\u00f3n autom\u00e1tica, pero no excluye la presentaci\u00f3n de demandas ulteriores cuando no exista cosa juzgada constitucional absoluta. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el tercer punto, aduce que si bien en derecho internacional, actualmente, un acuerdo de paz puede ser entendido en una interpretaci\u00f3n amplia como un acuerdo especial humanitario del art\u00edculo 3 com\u00fan, no se tiene completa certeza de la fuerza jur\u00eddica internacional de esos acuerdos, pues es un tema de enorme controversia en derecho internacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan algunos, para que estos acuerdos adquieran fuerza jur\u00eddica internacional basta con la sola firma, mientras que, para otros, es necesario algo m\u00e1s, como, por ejemplo, una declaraci\u00f3n unilateral presidencial de que se va a someter a lo pactado. Pero, independientemente de ese debate y de que se considere que un acuerdo de paz es un acuerdo especial de derecho humanitario, lo que es claro, es que por ese solo hecho, ese acuerdo no entra autom\u00e1ticamente al bloque de constitucionalidad. Para que ello ocurra, se requieren otros elementos, como una reforma constitucional o un procedimiento especial, que se pretendi\u00f3 hacer en el art\u00edculo 4\u00ba que fue derogado por la reforma constitucional que se aprob\u00f3, recientemente, en el Congreso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Destaca que en el derecho interno, este acuerdo tiene, esencialmente, una naturaleza pol\u00edtica y no una naturaleza que genere obligaciones jur\u00eddicas. En el \u00e1mbito que desborde lo humanitario, este acuerdo no produce efectos jur\u00eddicos internos, salvo que se complemente con otras normas jur\u00eddicas que le den ese status o sea transformado por otras normas jur\u00eddicas en normas positivas y este es el v\u00ednculo entre este punto y el procedimiento especial legislativo, concluye.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera que en este aspecto, tampoco hay sustituci\u00f3n de la constituci\u00f3n, no s\u00f3lo porque el acuerdo no se incorpora autom\u00e1ticamente a la Constituci\u00f3n, aunque se reconozca como acuerdo especial, sino porque la demanda no se\u00f1ala cu\u00e1l es el principio, el pilar constitucional, desconocido por este procedimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al plan plurianual de inversiones, considera que la demanda es inepta, porque no se\u00f1ala claramente cu\u00e1l es el pilar constitucional que ser\u00eda sustituido y, adem\u00e1s, incurre en el error de considerar como pilar el principio de la Carta Magna, seg\u00fan el cual no \u201chabr\u00e1 impuestos sin representaci\u00f3n\u201d. Sin embargo, los demandantes desconocen que las normas sobre el plan plurianual, no le atribuyen una facultad unilateral al Presidente de decretar impuestos. Por esta raz\u00f3n, solicita a la Corte declararse inhibida o, en su defecto, declarar constitucional el art\u00edculo 3\u00ba del acto legislativo demandado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5. Ligia Galvis Ortiz \u00a0<\/p>\n
En el sentir de la ciudadana interviniente, el Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz estable y duradera es una de las obligaciones del Estado Colombiano en aras de alcanzar las condiciones adecuadas para garantizar los principios y normas constitucionales que rigen la institucionalidad y la vida ciudadana. Responsabilidad que se deriva de la necesidad de cumplir la normatividad interna, los instrumentos internacionales que Colombia ha suscrito, respecto de los derechos humanos, as\u00ed como, el derecho internacional humanitario. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Refiere entonces, que Colombia es un Estado Social de Derecho, que tiene unas finalidades espec\u00edficas, las cuales se encuentran en las dos primeras disposiciones de la Carta Pol\u00edtica, las cuales son a saber: (i) \u201cservir a la comunidad, promover la prosperidad general, garantizar los principios y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n, facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo\u201d6 y (ii) reconocer y proteger la diversidad \u00e9tnica y cultural y las riquezas culturales y naturales de la naci\u00f3n7. Finalidades del Estado que, en su criterio, se han visto afectadas por los factores de violencia, particularmente desde los a\u00f1os sesenta y precedido del actuar de los grupos armados al margen de la ley. Asimismo, asegura que la prolongaci\u00f3n del conflicto armado ha exacerbado los dogmatismos, la intolerancia, la agresividad y la soluci\u00f3n violenta de los conflictos en general.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego expone que Colombia tiene obligaciones en el sistema internacional liderado por la Organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas y en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. As\u00ed mismo, est\u00e1 obligada por los convenios y protocolos adicionales de Ginebra, dado el v\u00ednculo jur\u00eddico existente respecto del derecho internacional humanitario. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En seguida, sostiene que, en particular, frente a temas de paz, Colombia se regula internacionalmente, a trav\u00e9s del derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La interviniente argumenta que, de los cuatro Convenios de Ginebra y sus dos protocolos adicionales, para el caso de Colombia, se recoge el art\u00edculo 3\u00ba com\u00fan en el que se hacen extensivas las reglas de los conflictos internacionales, a los de car\u00e1cter interno. Dentro del protocolo adicional dos, se expone la normatividad aplicable al conflicto colombiano, entonces, all\u00ed se indica que mediante los acuerdos especiales, las partes tienen la posibilidad de tomar medidas para ampliar la normatividad humanitaria y para desarrollar la aplicaci\u00f3n del orden jur\u00eddico humanitario, en conjunci\u00f3n con el sistema internacional de derechos humanos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de las caracter\u00edsticas del Acuerdo Final para Poner Fin al Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera, argumenta que las partes contrajeron un compromiso pol\u00edtico y jur\u00eddico de obligatorio cumplimiento, derivada de los principios universales y, principalmente, del principio pacta sunt servanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierte que el mandato fundamental de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica es el cumplimiento de las finalidades de Estado Social de Derecho y, en el plano internacional, el cumplimiento de los compromisos adquiridos ante los sistemas de derechos humanos y de derecho internacional humanitario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seguidamente, sostiene que dicho Acuerdo Final, tiene caracter\u00edsticas de acuerdo especial en el marco del art\u00edculo 3\u00ba com\u00fan, pues permite al Estado generar las condiciones reales para el ejercicio de todos los derechos humanos y destinar los recursos del conflicto para mejorar la vida de los habitantes del pa\u00eds. As\u00ed mismo, porque contribuye a eliminar los obst\u00e1culos que se oponen al desarrollo de los fines esenciales del Estado Social de Derecho y proponen acciones pertinentes para la construcci\u00f3n de una sociedad incluyente, pluralista, diversa y con capacidad para manejar democr\u00e1ticamente los conflictos. Tambi\u00e9n, en la medida en que permite la formaci\u00f3n de una sociedad capaz de enriquecerse con el juego de controversias y concertaciones de los acuerdos y desacuerdos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entre las notas definitorias del acuerdo de paz, menciona que este: (i) desarrolla el enfoque de los derechos humanos, pues tiene en cuenta los tratados internacionales de car\u00e1cter general y, particularmente, los derechos de ni\u00f1os, ni\u00f1as y adolescentes; (ii) tiene perspectiva de g\u00e9nero, de acuerdo con la Convenci\u00f3n de la Eliminaci\u00f3n de las Formas de Discriminaci\u00f3n contra las Mujeres; (iii) orienta un enfoque territorial, teniendo en consideraci\u00f3n que la propuesta rural puede ser la respuesta para aproximar los indicadores de desarrollo humano y sostenible del campo y, adem\u00e1s, la opci\u00f3n para que la poblaci\u00f3n reinsertada sea autosuficiente en la realizaci\u00f3n de proyectos productivos, a trav\u00e9s de las cooperativas y otras formas de organizaci\u00f3n comunitaria; (iv) abre espacios democr\u00e1ticos para el ejercicio de los derechos pol\u00edticos y de participaci\u00f3n ciudadana, lo cual consolida y fortalece la democracia; (v) desarrolla los derechos de las v\u00edctimas, toda vez que la justicia ordinaria no est\u00e1 pensada en funci\u00f3n de estos derechos, mientras que la justicia especial para las v\u00edctimas tiene car\u00e1cter jur\u00eddico con elementos pol\u00edticos que le dan una connotaci\u00f3n especial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, advierte que el Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n de Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera es un acuerdo de naturaleza jur\u00eddica y pol\u00edtica con proyecci\u00f3n nacional e internacional. Para el orden nacional, el acuerdo es un documento pol\u00edtico que desarrolla, m\u00e1s no sustituye la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y, en particular, colabora en el cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho. Desde la dimensi\u00f3n internacional el mencionado acuerdo tiene alcance de especial en el marco del art\u00edculo 3\u00ba com\u00fan a los cuatro convenios de Ginebra y su protocolo adicional dos que lo desarrolla y, en ese sentido, hace parte del bloque de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, sostiene la interviniente, que los cinco puntos que contiene el Acuerdo Final, se ajustan a las caracter\u00edsticas del acuerdo especial y deben ser incluidos en el bloque de constitucionalidad bajo la categor\u00eda de acuerdo especial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.6. Iv\u00e1n Orozco Abad \u00a0<\/p>\n
La intervenci\u00f3n se limita al punto 3.4 del tercer considerando del auto, en aspectos que conciernen tanto al Acto Legislativo No. 1 de 2016, como al Acto Legislativo No. 1 de 2017, en tr\u00e1mite. Se\u00f1al\u00f3 aspectos relativos a la fundamentaci\u00f3n jur\u00eddico-filos\u00f3fica y social de los acuerdos. Se refiri\u00f3, en primer lugar, a \u201cla seguridad jur\u00eddica y su papel en las transiciones\u201d8, destacando que, en el contexto de la transici\u00f3n negociada de la guerra a la paz, resulta de la mayor importancia garantizar la seguridad jur\u00eddica de los Acuerdos. En ese sentido, es responsabilidad de los poderes p\u00fablicos buscar que el cumplimiento de lo acordado, sea una pol\u00edtica de Estado, como una limitaci\u00f3n a los sectores pol\u00edticos que quieren desconocer la importancia de la seguridad jur\u00eddica en el marco de la negociaci\u00f3n, desde las actuales circunstancias \u00a0caracterizadas por \u201cla degradaci\u00f3n de la legitimidad pol\u00edtica de los acuerdos de paz como consecuencia del triunfo del No en la jornada plebiscitaria del 2 de octubre de 2016; por un fuerte desencanto frente a la clase pol\u00edtica derivado de m\u00faltiples esc\u00e1ndalos por corrupci\u00f3n que afectan a la clase pol\u00edtica derivado que afectan tanto a la oposici\u00f3n como al Gobierno, por el asesinato de l\u00edderes sociales en la lucha de los actores armados sup\u00e9rstites por ocupar el vac\u00edo de poder dejado por las \u00a0FARC en su desmovilizaci\u00f3n, y por un clima de muy alta polarizaci\u00f3n partidista en medio de la cual la oposici\u00f3n del Centro Democr\u00e1tico y sus aliados anuncian que si ganan las elecciones presidencial de 2018, lo primero que har\u00e1n ser\u00e1 revertir aspectos centrales del Acuerdo de Bogot\u00e1 (\u2026)\u201d9. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, hizo alusi\u00f3n a la \u201cfuerza vinculante de los pactos\u201d, para destacar que, a diferencia de las negociaciones que ocurren en el tr\u00e1nsito de las dictaduras a la democracia, que suelen ser informales, ocultas y que favorecen \u00a0la impunidad v.gr. aqu\u00e9llas ocurridas en el Cono Sur, a las negociaciones que intentan la finalizaci\u00f3n de guerras civiles se les atribuye un alto valor moral y jur\u00eddico, al punto de que la comunidad internacional las \u00a0acompa\u00f1a como si se tratara de negociones entre Estados. \u00c9ste es el caso de las negociaciones de La Habana, Suecia y Cuba, que contaron con pa\u00edses garantes y con una misi\u00f3n especial del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para el acompa\u00f1amiento al proceso de desmovilizaci\u00f3n, desarme y reintegraci\u00f3n de las FARC. El valor moral y jur\u00eddico del Acuerdo de Bogot\u00e1 se observa, igualmente, en la duraci\u00f3n de las negociaciones y el lugar central en el que fueron situados los derechos a la verdad, la justicia, la reparaci\u00f3n y las garant\u00edas de no repetici\u00f3n de las v\u00edctimas. Por ello, incurren en una confusi\u00f3n involuntaria los defensores de derechos humanos y funcionarios judiciales que deslegitiman el Acuerdo de Bogot\u00e1, partiendo de una err\u00f3nea analog\u00eda entre las negociones de tr\u00e1nsito de la dictadura a la democracia y aqu\u00e9llas que buscan la superaci\u00f3n de la guerra interna. \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, la intervenci\u00f3n se refiere a las \u201cpremisas contextuales y metodol\u00f3gicas de las negociaciones de La Habana y su impacto sobre la seguridad jur\u00eddica de los Acuerdos\u201d. Aunque la negociaci\u00f3n con la guerrilla de las FARC se dio en una situaci\u00f3n de asimetr\u00eda, toda vez que el Estado superaba en legitimidad y avance militar a este grupo, fue necesario partir de la premisa de una igualdad ficticia entre las partes para incentivar a los insurgentes a la negociaci\u00f3n. Esta ficci\u00f3n, junto al hecho de que el Gobierno Santos hubiera admitido la existencia de un conflicto armado interno, le otorga al Acuerdo un car\u00e1cter extraordinario, fundacional como pacto social y como fuente vinculante de derecho. Agrega, que la guerrilla de las FARC se ha sometido a una \u201calta dosis de inseguridad jur\u00eddica\u201d al negociar con una democracia \u201cdeficitaria pero funcional\u201d, someti\u00e9ndose a los \u00f3rganos de los poderes p\u00fablicos legislativo y judicial en la revisi\u00f3n de la pertinencia y constitucionalidad de lo acordado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sugiere el interviniente que, en las circunstancias actuales de degradaci\u00f3n de la legitimidad pol\u00edtica de los acuerdos a partir del No al plebiscito \u2013con un bajo triunfo num\u00e9rico y precario valor moral-, resulta indispensable que la Corte Constitucional, en un ejercicio de contrapeso, reivindique los acuerdos de La Habana y de Bogot\u00e1 y el principio pacta sunt servanda, como par\u00e1metro de juzgamiento para estos Acuerdos y como garant\u00eda de la seguridad jur\u00eddica. La afirmaci\u00f3n del principio pacta sunt servanda es consistente con \u00a0la historia de acuerdos de paz en Colombia y la jurisprudencia de la Corte de los \u00a0Derechos Humanos de Costa Rica en la Sentencia sobre la masacre de Mozote10.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto lugar, la intervenci\u00f3n alude al \u201cvalor epist\u00e9mico y al valor ret\u00f3rico del reconocimiento de la existencia de un conflicto armado\u201d. \u00a0Increpa sobre el error que podr\u00eda representar el hecho de tomar decisiones sobre el modelo de justicia transicional caracterizado por la b\u00fasqueda del paso de la guerra a la paz, sobre una \u201cfotograf\u00eda\u201d de la situaci\u00f3n reciente y no de una \u201cpel\u00edcula\u201d de m\u00e1s de medio siglo de conflicto. En ese sentido, no se puede perder de vista que la presencia Estatal es precaria en por lo menos una tercera parte del pa\u00eds; la presencia de los actores armados ha sido discontinua a lo largo de los a\u00f1os, pero en el Gobierno de Andr\u00e9s Pastrana la guerrilla de las FARC estuvo en capacidad de concentrar militantes en ciudades intermedias como Florencia y amenazar a Bogot\u00e1 desde el P\u00e1ramo de Sumapaz. En una perspectiva diacr\u00f3nica, la Guerra ha cobrado miles de v\u00edctimas de homicidios, los secuestrados y desaparecidos han sido decenas de miles y los desplazados, millones; \u00e9sta perspectiva debe ser reivindicada\u201d. \u00a0<\/p>\n
En palabras del interviniente: \u201cquienes buscan (\u2026) un compromiso rec\u00edproco de aporcionamiento de las responsabilidades entre todas las partes del conflicto y sus apoyos, sin duda m\u00e1s adecuado a la verdad de lo sucedido en una guerra larga y b\u00e1rbara caracterizada por la presencia de m\u00faltiples y cambiantes din\u00e1micas de victimizaci\u00f3n tanto vertical como horizontal, propender\u00e1n en cambio porque la Constituci\u00f3n sea interpretada como un s\u00edndrome de dispositivos ordinarios y extraordinarios, para efectos de hacer posible una salida negociada que incorpore un modelo incluyente de justicia transicional como el que encarna la Jurisdicci\u00f3n Especial para la Paz.\u201d11 \u00a0<\/p>\n
El interviniente concluye haciendo un llamado a la Corte Constitucional para que no otorgue mayor peso a quienes niegan que en Colombia existi\u00f3 un conflicto armado interno y quieren hacer valer la victoria pol\u00edtica del No en el plebiscito de 2016, como una victoria militar del Estado que, a su turno, faculte el desconocimiento del valor como fuente de Derecho y de Seguridad jur\u00eddica de los acuerdos de La Habana. \u00a0<\/p>\n
3.7. Marta Luc\u00eda Ram\u00edrez \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Marta Luc\u00eda Ram\u00edrez solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo No. 01 de 2016 bajo las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la interviniente, el art\u00edculo 5 del mencionado acto legislativo, dispuso que la vigencia de esa reforma constitucional, en su totalidad, deb\u00eda darse a partir de la refrendaci\u00f3n popular del Acuerdo Final. De la simple lectura del precepto, concluye, que el constituyente quiso que todo el acto legislativo rigiera, una vez se diera esa refrendaci\u00f3n popular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su criterio, el gobierno, no desarroll\u00f3 un proceso orientado a la revisi\u00f3n total del Acuerdo Final y a su adecuaci\u00f3n plena con los resultados del plebiscito y el nuevo acuerdo de paz, no respeta, no interpreta, ni desarrolla de buena fe los resultados del citado mecanismo de refrendaci\u00f3n, no obstante que as\u00ed lo reconociera la Corte en las sentencias C-699 de 2016 y C-160 de 2017, por lo menos, en temas sustanciales como: el de justicia en el que se recomend\u00f3 la aplicaci\u00f3n de unas penas de reclusi\u00f3n m\u00ednimas de 3 hasta 5 a\u00f1os en colonias penales agr\u00edcolas y el que ata\u00f1e a la participaci\u00f3n en pol\u00edtica de los miembros de las FARC, una vez hubieran pagado una condena.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la interviniente, hay una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, cuando el Congreso de la Rep\u00fablica en los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba del acto legislativo demandado, cede de manera inexplicable sus competencias, renunciando a la representaci\u00f3n popular que le fue delegada por parte del constituyente primario en las elecciones de 2014. Destaca que una democracia deliberativa no se puede suplantar por una simple representaci\u00f3n o participaci\u00f3n formal de los congresistas que se limitan a acoger los proyectos presentados por el gobierno, sin poder incluirles ning\u00fan tipo de modificaciones. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, estima que las facultades que se le dan al Presidente de la Rep\u00fablica exceden las disposiciones constitucionales en materia de facultades extraordinarias, lo cual genera, en primer lugar, una fractura no solamente en la divisi\u00f3n de poderes, sino tambi\u00e9n, en el equilibrio de poderes y, en segundo t\u00e9rmino, una vulneraci\u00f3n de todo el sistema de pesos y contrapesos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La interviniente, considera igualmente que la reforma constitucional demandada, sustituye la Constituci\u00f3n cuando dispone que la Corte constitucional podr\u00e1 realizar el control autom\u00e1tico y \u00fanico de las normas expedidas, toda vez que se trata de una renuncia de la rama judicial a hacer posteriormente la revisi\u00f3n constitucional por cualquier vicio que se encuentren en estos actos legislativos o en leyes. \u00a0<\/p>\n
En esa misma l\u00ednea argumentativa, destaca que la cesi\u00f3n absoluta de las facultades del Congreso y de la Corte al Presidente de la Rep\u00fablica, necesita de un procedimiento extraordinario de refrendaci\u00f3n popular, el cual se efectu\u00f3 a trav\u00e9s del plebiscito, sin que sea aceptable que esa refrendaci\u00f3n sea sustituida por parte del Congreso cuando decide ratificar aquello que el pueblo colombiano hab\u00eda negado en ese mecanismo. \u00a0<\/p>\n
Con todo, se remite en esta oportunidad y con el fin de darle mayor claridad a esta intervenci\u00f3n al escrito radicado en la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional, el 10 de noviembre de 2016, el cual cumple estrictamente con todos los criterios se\u00f1alados en la sentencia C- 285 de 2016 para identificar si hay o no una sustituci\u00f3n de la constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
1. La competencia \u00a0<\/p>\n
Este Tribunal es competente para conocer de una demanda de inconstitucionalidad que se presente contra un acto legislativo por vicios de competencia, de acuerdo con lo establecido en los art\u00edculos 241.112 y 37913 de la Constituci\u00f3n. Desde la Sentencia C-551 de 200314 la Corte ha se\u00f1alado que la funci\u00f3n constitucional consistente en controlar los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n por vicios de procedimiento en la formaci\u00f3n, \u201cno s\u00f3lo le atribuye el conocimiento de la regularidad del tr\u00e1mite como tal, sino que tambi\u00e9n le confiere competencia para que examine si el Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurri\u00f3 o no en un vicio de competencia\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Cuesti\u00f3n previa: inhibici\u00f3n de la Corte en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 4\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016. \u00a0<\/p>\n
En contra del art\u00edculo 4\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 los actores formularon cargos por sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n y por defectos procedimentales. Uno de los cargos por exceso en el ejercicio de la competencia de reforma est\u00e1 enfocado en el control de constitucionalidad establecido en el \u00faltimo inciso, de acuerdo con cuyas voces \u201cEl control constitucional relacionado con la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final mediante leyes ordinarias o leyes estatutarias, ser\u00e1 \u00fanico y autom\u00e1tico\u201d. Los demandantes sostienen que el principio de separaci\u00f3n y el principio de independencia judicial han sido sustituidos por el control \u00fanico de constitucionalidad que, en su opini\u00f3n, limita el ejercicio de las competencias que la Carta de 1991 conf\u00eda a la Corte Constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, en la demanda se cuestiona la constitucionalidad del art\u00edculo 4\u00ba por la incorporaci\u00f3n del Acuerdo Final en el bloque de constitucionalidad y por su asimilaci\u00f3n a un acuerdo especial, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 3\u00ba, com\u00fan a los Convenios de Ginebra, decisi\u00f3n que los demandantes estiman contraria al art\u00edculo 93 de la Carta que \u201cestablece expresamente qu\u00e9 instrumentos son los integrantes del bloque de constitucionalidad\u201d, al art\u00edculo 150-16 superior que \u201cestablece con qui\u00e9n se suscriben tratados internacionales\u201d y al art\u00edculo 214-2 de la Constituci\u00f3n que \u201cestablece claramente el respeto a las reglas del derecho internacional humanitario como integrantes del bloque de constitucionalidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los vicios procedimentales, adujeron la transgresi\u00f3n del principio de consecutividad y explicaron que la inclusi\u00f3n del Acuerdo Final en el bloque de constitucionalidad, as\u00ed como su adscripci\u00f3n en la categor\u00eda de los acuerdos especiales, fuera de revestir a ese Acuerdo de una muy elevada condici\u00f3n, \u201csolamente fue aprobada a partir del primer debate de la segunda vuelta en la H. C\u00e1mara de Representantes\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Previamente es indispensable anotar que el Acto Legislativo No. 01 de 2016 fue tramitado mientras se adelantaba el proceso de negociaci\u00f3n en La Habana y que en el Comunicado Conjunto No. 69, de 12 de mayo de 2016, las partes hicieron saber que hab\u00edan acordado que el Gobierno nacional introdujera en el proyecto de acto legislativo, que entonces surt\u00eda su tr\u00e1mite en el Congreso de la Rep\u00fablica, el texto que fue aprobado como art\u00edculo 4\u00ba de la reforma constitucional para la paz. \u00a0<\/p>\n
Tras el resultado del plebiscito de 2 de octubre de 2016, fueron renegociados varios aspectos del Acuerdo Final y, entre ellos, lo tratado en el art\u00edculo 4\u00ba acusado cuya derogaci\u00f3n fue solicitada, pues, conforme se plasm\u00f3 en el Acuerdo del 7 de noviembre de 2016, la f\u00f3rmula para blindar el acuerdo de paz vari\u00f3, de modo tal que aun cuando se mantiene el reconocimiento del Acuerdo Final como Acuerdo Especial, ya no se incorpora en su totalidad al bloque de constitucionalidad y para ello se propuso la adopci\u00f3n de un nuevo art\u00edculo transitorio en el que se reconoce que los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de Derecho Internacional Humanitario o a derechos constitucionales fundamentales o conexos, ser\u00e1n tenidos como par\u00e1metros de interpretaci\u00f3n y referente de desarrollo y validez de las normas de implementaci\u00f3n y desarrollo del Acuerdo Final, durante los tres per\u00edodos presidenciales posteriores. \u00a0<\/p>\n
Mediante el Acto Legislativo No. 02 de 11 de mayo de 2017, \u201cPor medio del cual se adiciona un art\u00edculo transitorio a la Constituci\u00f3n, con el prop\u00f3sito de dar estabilidad y seguridad jur\u00eddica al Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera\u201d, fue derogado expresamente el art\u00edculo 4\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo No 02 de 2017 dice: \u201cEl presente Acto Legislativo deroga el art\u00edculo 4\u00ba del Acto Legislativo n\u00famero 01 de 2016 y rige a partir de su promulgaci\u00f3n hasta la finalizaci\u00f3n de los tres per\u00edodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final\u201d. Esta derogaci\u00f3n significa que la Corte debe inhibirse de emitir pronunciamiento respecto del art\u00edculo 4\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, por sustracci\u00f3n de materia. \u00a0<\/p>\n
3. La aptitud de la demanda \u00a0<\/p>\n
Entra la Corte a ocuparse de la aptitud de la demanda que contiene acusaciones por sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n en contra de los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 3\u00ba y 5\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, mediante el cual se adoptaron \u201cinstrumentos jur\u00eddicos para facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera\u201d. \u00a0<\/p>\n
En lo atinente a las acusaciones por exceso en el ejercicio del poder de reforma, la Corte reitera que la carga de presentar razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes, recae sobre la parte actora y se incrementa cuando se persigue la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad con fundamento en la teor\u00eda de la \u201csustituci\u00f3n\u201d de la Carta, debido a \u201cla magnitud de la pretensi\u00f3n, la trascendencia de la decisi\u00f3n de la Corte, el compromiso del principio democr\u00e1tico y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan\u201d15, sin que la importancia de los problemas especiales que acompa\u00f1an la eventual configuraci\u00f3n del vicio de competencia alcance a desvirtuar las connotaciones propias del car\u00e1cter p\u00fablico de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad y la consideraci\u00f3n del principio pro actione en la valoraci\u00f3n del libelo demandatorio. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la jurisprudencia relativa a los requisitos m\u00ednimos que debe reunir un cargo para desencadenar el juicio destinado a examinar la constitucionalidad de un precepto, la acusaci\u00f3n es clara cuando la ilaci\u00f3n de los argumentos la provee de un sentido tal que permite entender la discrepancia de los demandantes con lo aprobado por el Congreso de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La censura es cierta siempre que los significados que se le atribuyan al precepto demandado deriven de su texto y no constituyan una suposici\u00f3n o una conjetura carente de asidero en la formulaci\u00f3n normativa aportada por el legislador o por el correspondiente \u00f3rgano reformador, cuando de enmendar la Carta se trata. \u00a0<\/p>\n
Para que el cargo sea pertinente se exige que el cuestionamiento tenga relevancia constitucional, de modo que se evidencie la posible vulneraci\u00f3n de disposiciones de rango superior y la demanda no se limite a hacer visible un conflicto que solo se produzca entre preceptos situados en un nivel inferior al que le corresponde a la Constituci\u00f3n, a ventilar razones acerca de las dificultades pr\u00e1cticas que podr\u00eda tener la ley o la reforma para su aplicaci\u00f3n efectiva o a demostrar su inconveniencia pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
La especificidad del cargo radica en la exposici\u00f3n de razones orientadas a explicar de qu\u00e9 manera la disposici\u00f3n acusada vulnera la Constituci\u00f3n, lo que, trat\u00e1ndose de las reformas constitucionales y de la sustituci\u00f3n, le impone al actor exponer los motivos por los cuales el Congreso, al reformar la Carta, desconoci\u00f3 la preceptiva superior que le otorga la competencia \u00fanicamente para reformar o, en otros t\u00e9rminos, se\u00f1alar por qu\u00e9 el acto legislativo objeto de censura, en lugar de ser una reforma aut\u00e9ntica de la Carta constituye, en realidad, una sustituci\u00f3n de la misma. \u00a0<\/p>\n
La sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, formulada como cargo de inconstitucionalidad, precisa de los actores la individualizaci\u00f3n de \u201clos elementos constitutivos del escrutinio judicial\u201d y, con ese prop\u00f3sito, los demandantes deben basarse en la metodolog\u00eda del juicio de sustituci\u00f3n, ya decantada por esta Corte y que comprende una premisa mayor, una premisa menor y la conclusi\u00f3n surgida de su cotejo, siendo del caso aclarar que no cabe llevar ese deber al extremo de pedir la satisfacci\u00f3n de tecnicismos desautorizados por el car\u00e1cter p\u00fablico de la acci\u00f3n o un elevado grado de profundidad en su presentaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, cada cargo debe incorporar varias referencias normativas conformadoras del eje definitorio de la Carta cuya identidad se estima a tal punto transformada que la reforma habr\u00eda introducido un elemento totalmente opuesto al preexistente, desde luego, una exposici\u00f3n referente a la reforma y a la manera como \u00e9sta desconoce el eje definitorio invocado como premisa mayor y, por \u00faltimo, una conclusi\u00f3n surgida de la comparaci\u00f3n de los dos elementos anteriores, conclusi\u00f3n que, en el caso de la demanda, ha de mostrar que el cambio operado no es una reforma, sino una sustituci\u00f3n que pervierte la identidad de la Constituci\u00f3n torn\u00e1ndola irreconocible. \u00a0<\/p>\n
A fin de procurar un mejor entendimiento de las acusaciones y de tener mejores condiciones para apreciar su aptitud, se resumir\u00e1 el contenido de cada uno de los preceptos acusados y, despu\u00e9s, se presentar\u00e1n las razones esgrimidas en la demanda para justificar el exceso en el ejercicio del poder de reforma de la Constituci\u00f3n, en el que, seg\u00fan los demandantes, habr\u00eda incurrido el Congreso de la Rep\u00fablica al actuar por fuera de los l\u00edmites competenciales de su facultad reformatoria. \u00a0<\/p>\n
3.1. El art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 y la demanda \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el cometido de \u201cagilizar y garantizar la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final\u201d y \u201cofrecer garant\u00edas de cumplimiento y fin del conflicto\u201d, mediante el art\u00edculo 1\u00ba se crea un \u201cprocedimiento legislativo especial para la paz\u201d por un per\u00edodo de seis meses, prorrogable por otro adicional \u201chasta de seis meses\u201d. De conformidad con las reglas que rigen el aludido procedimiento, son de iniciativa \u201cexclusiva del Gobierno nacional\u201d los correspondientes proyectos de ley y de acto legislativo, que tendr\u00e1n un \u201ctr\u00e1mite preferencial\u201d consistente en su \u201cabsoluta prelaci\u00f3n en el orden del d\u00eda sobre cualquier otro asunto\u201d, hasta tanto la respectiva C\u00e1mara o Comisi\u00f3n adopte su decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
A lo anterior el precepto transitorio agregado a la Constituci\u00f3n por el art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 a\u00f1ade que el t\u00edtulo de las leyes y de los actos legislativos aprobados deber\u00e1 \u201ccorresponder a su contenido\u201d y que el texto estar\u00e1 precedido de una f\u00f3rmula indicativa de su expedici\u00f3n por el Congreso \u201cen virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz\u201d, cuyo primer debate \u201cse surtir\u00e1 en sesi\u00f3n conjunta de las Comisiones Constitucionales Permanentes respectivas, sin que medie para ello solicitud del Gobierno Nacional\u201d, mientras que el segundo debate tendr\u00e1 lugar \u201cen las plenarias de cada una de las C\u00e1maras\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a las mayor\u00edas requeridas para la aprobaci\u00f3n, se conservan las \u201cprevistas en la Constituci\u00f3n y en la ley\u201d, seg\u00fan la \u00edndole del proyecto, indic\u00e1ndose, a continuaci\u00f3n, que los actos legislativos \u201cser\u00e1n tramitados en una sola vuelta de cuatro debates\u201d, con un t\u00e9rmino de 8 d\u00edas para el tr\u00e1nsito del proyecto entre una y otra C\u00e1mara, as\u00ed como aprobados \u201cpor mayor\u00eda absoluta\u201d. Trat\u00e1ndose de las modificaciones, se prev\u00e9 que los proyectos de ley y de acto legislativo solamente tengan aquellas que, adem\u00e1s de ajustarse al contenido del Acuerdo Final, \u201ccuenten con el aval previo del Gobierno nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, se precisa que los proyectos de ley y de acto legislativo \u201cpodr\u00e1n tramitarse en sesiones extraordinarias\u201d, que \u201cen la comisi\u00f3n y en las plenarias se decidir\u00e1 sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno Nacional, en una sola votaci\u00f3n\u201d y, por \u00faltimo, se contempla un \u201ccontrol autom\u00e1tico y \u00fanico de constitucionalidad\u201d posterior a la entrada en vigencia de las leyes y actos legislativos, advirti\u00e9ndose que en el caso de las leyes estatutarias el control ser\u00e1 previo, que trat\u00e1ndose de actos legislativos el control proceder\u00e1 \u201cs\u00f3lo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n\u201d, y que los t\u00e9rminos de esta revisi\u00f3n para leyes y actos legislativos \u201cse reducir\u00e1n a la tercera parte de los del procedimiento ordinario y no podr\u00e1n ser prorrogados\u201d. \u00a0<\/p>\n
Los demandantes consideran que el art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 transgrede los art\u00edculos 113, 241, 243, 374, 375 y 379 de la Constituci\u00f3n y aducen que los mecanismos de reforma constitucional contemplados en el T\u00edtulo XIII de la Carta constituyen uno de sus ejes definitorios y un \u201cpilar de car\u00e1cter inquebrantable\u201d, lo que se manifiesta de manera especial en el art\u00edculo 375 superior referente a la reforma constitucional mediante acto legislativo, el cual deber\u00e1 tramitarse \u201cen dos vueltas, durante dos per\u00edodos ordinarios y consecutivos\u201d, con \u201cun total de ocho (8) debates\u201d, a raz\u00f3n de \u201ccuatro (4) en cada legislatura consecutiva\u201d. \u00a0<\/p>\n
En criterio de los ciudadanos demandantes, el art\u00edculo 379 de la Carta, al se\u00f1alar que las reformas s\u00f3lo podr\u00e1n ser declaradas inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el t\u00edtulo XIII, de una parte refuerza \u201cel car\u00e1cter obligatorio de surtir los ocho (8) debates para poder reformar la Constituci\u00f3n\u201d y, de la otra, contribuye a demostrar que esa \u201cprescripci\u00f3n procedimental trasciende la simple esfera formal y se convierte en un pilar fundamental que impide reformas arbitrarias y abreviadas que pongan en peligro la integridad del texto normativo superior\u201d. \u00a0<\/p>\n
Estiman los actores que el eje definitorio as\u00ed identificado resulta desconocido por el art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, en cuanto reduce a la mitad el n\u00famero de debates totales y disminuye a una sola el n\u00famero de vueltas, con lo cual se equipara el procedimiento reformatorio de la Carta al previsto para la adopci\u00f3n de las leyes ordinarias, siendo que la reforma, en guarda del orden constitucional, requiere un mayor an\u00e1lisis facilitado merced a un n\u00famero superior de debates. Indican los actores que este elemento estructural est\u00e1 ausente del procedimiento abreviado previsto en el precepto censurado, cuya aplicaci\u00f3n le \u201cpermite al Congreso dar un golpe de Estado constitucional sin retorno, abusando de su poder de constituyente derivado y abriendo una puerta a la creaci\u00f3n de normas constitucionales sin procedimientos ortodoxos y reglados\u201d. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n los demandantes aluden a los principios de separaci\u00f3n y equilibrio de poderes como \u201cpilares esenciales de la Constituci\u00f3n\u201d que, a su juicio, habr\u00edan sido vulnerados por los literales h) y j) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, los cuales, en su orden, prescriben que los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el procedimiento legislativo especial para la paz \u201csolo podr\u00e1n tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno nacional\u201d y que \u201cen la comisi\u00f3n y en las plenarias se decidir\u00e1 sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno nacional, en una sola votaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Los actores alegan que los dos literales sustituyen la Constituci\u00f3n, \u201cdebido a que se rompe el equilibrio de poderes al desequilibrar los balances entre estos entreg\u00e1ndole una prerrogativa superior al Ejecutivo sobre el Legislativo\u201d, con violaci\u00f3n adicional de la separaci\u00f3n de poderes incluida en el art\u00edculo 113 superior, causada por la creaci\u00f3n de \u201cuna injerencia indebida de la Rama Ejecutiva en los asuntos del Legislativo al supeditar la facultad reformadora de la Constituci\u00f3n de este \u00faltimo, a un aval del Ejecutivo\u201d que limita \u201clas capacidades de reforma constitucional de la Rama Legislativa\u201d. \u00a0<\/p>\n
En la demanda se aduce que el art\u00edculo 374 de la Carta, al otorgarle poder de reforma constitucional al Congreso no at\u00f3 ese poder \u201ca l\u00edmites impuestos por el Ejecutivo\u201d, ni estableci\u00f3 \u201cque las reformas del Legislativo deban ce\u00f1irse a acuerdos previos hechos por el Ejecutivo o a avales previos de otra Rama del poder p\u00fablico\u201d que, de tal forma, concentra un poder excesivo capaz de desequilibrar la separaci\u00f3n de poderes, pues \u201cel Ejecutivo impondr\u00e1 su autorizaci\u00f3n sobre el Legislativo cuando esta \u00faltima rama quiera una reforma a los actos legislativos propuestos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Una valoraci\u00f3n de los argumentos vertidos en la demanda permite apreciar que los actores presentan acusaciones aptas, ya que aportan los elementos integrados en el juicio de sustituci\u00f3n. As\u00ed, trat\u00e1ndose del procedimiento especial para la paz, los mecanismos de reforma constitucional previstos en el T\u00edtulo XIII de la Carta son erigidos en eje definidor de la identidad de la Constituci\u00f3n, en cuanto sirven de sustento al principio de rigidez constitucional, al que contraponen el procedimiento simplificado de aprobaci\u00f3n de los actos legislativos previsto en el art\u00edculo censurado, para deducir la sustituci\u00f3n que predican en su libelo. \u00a0<\/p>\n
Respecto de los literales h) y j), en la demanda se invocan los principios de separaci\u00f3n y equilibrio de poderes como premisa mayor, posiblemente desconocida por el aval previo del Gobierno Nacional que requieren las modificaciones de los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados para implementar el Acuerdo Final y por la exigencia de que las decisiones recaigan sobre la totalidad de cada proyecto con las modificaciones avaladas por el Gobierno, lo que constituir\u00eda una injerencia del poder ejecutivo en las funciones del legislativo, intromisi\u00f3n dotada de una entidad tal que sustituir\u00eda la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n se refieren los libelistas al literal k) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, de conformidad con cuyas voces \u201clos proyectos de ley y acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendr\u00e1n control autom\u00e1tico y \u00fanico de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia\u201d, control que ser\u00e1 previo en el caso de las leyes estatutarias y que, trat\u00e1ndose de los actos legislativos \u201cse har\u00e1 solo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con este literal, los demandantes hacen \u00e9nfasis en que los principios de equilibrio y separaci\u00f3n de poderes se complementan, ya que dentro del principio de separaci\u00f3n se introdujo el de \u201cequilibrio y autocontenci\u00f3n\u201d, para que \u201cninguno de los poderes avasalle al otro\u201d. Acto seguido los actores se detienen en la autonom\u00eda del poder judicial como eje definitorio de la Constituci\u00f3n y puntualizan que \u201cla limitaci\u00f3n en forma de control \u00fanico de constitucionalidad que se hace a la Corte por parte del Legislativo (\u2026) le impone unos l\u00edmites desproporcionados al poder judicial, desconoci\u00e9ndose los principios de separaci\u00f3n y equilibrio de poderes y de independencia de la Rama Judicial, que constituyen ejes fundamentales y pilares de la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Tras citar el art\u00edculo 241-1 de la Carta que encarga a la Corte Constitucional de decidir las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, los actores advierten que \u201cla Constituci\u00f3n no establece controles \u00fanicos de constitucionalidad\u201d, ni l\u00edmites al poder de revisi\u00f3n constitucional y concluyen que su establecimiento limita el esp\u00edritu de la Constituci\u00f3n, rompe el equilibrio de poderes y la independencia de la Rama Judicial. \u00a0<\/p>\n
Los libelistas aseveran que el l\u00edmite impuesto a la Corte Constitucional pone en entredicho el principio de equilibrio y divisi\u00f3n de poderes \u201cexpresado en la independencia de la Rama Judicial\u201d, sujeta en este aspecto \u00fanicamente a la cosa juzgada constitucional establecida en el art\u00edculo 243 superior, que no afecta la independencia de la Rama Judicial y, en cambio, \u201cgenera garant\u00edas al proscribir cualquier tipo de nueva revisi\u00f3n sobre los asuntos tratados y juzgados previamente\u201d. \u00a0<\/p>\n
La parte demandante afirma que el mecanismo de revisi\u00f3n \u00fanica establecido en el literal acusado \u201cvulnera y limita el actuar de la Corte Constitucional\u201d, ya que permite \u201cuna sola revisi\u00f3n limit\u00e1ndola a una sola vez e impidiendo la revisi\u00f3n de constitucionalidad de aquellos elementos de los actos legislativos que no han sido sometidos al efecto de cosa juzgada\u201d, cre\u00e1ndole as\u00ed \u201cuna barrera infranqueable ante aquellos temas que no sean revisados en esa \u00fanica instancia y que no se encuentran bajo la protecci\u00f3n jur\u00eddica de la figura de la cosa juzgada constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, los demandantes observan que al indicar que el control constitucional de los actos legislativos proceder\u00e1 s\u00f3lo por vicios de procedimiento, el literal cuestionado reitera el art\u00edculo 241-1 de la Constituci\u00f3n, ya interpretado por la Corte Constitucional cuando ha resuelto acerca de su competencia para conocer la denominada sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, de donde deducen que la prescripci\u00f3n es redundante e incapaz de limitar la facultad de esta Corporaci\u00f3n para adelantar el control de los vicios de competencia generadores de sustituci\u00f3n constitucional, de tal forma que una interpretaci\u00f3n en sentido diverso \u201ccercenar\u00eda los poderes de la Rama Judicial y quebrantar\u00eda los pilares fundamentales de la Carta Pol\u00edtica\u201d. \u00a0<\/p>\n
Al examinar las acusaciones planteadas en contra del literal k) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, la Corte observa que no son aptas para dar lugar a la realizaci\u00f3n del juicio de sustituci\u00f3n, por falta de los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia. \u00a0<\/p>\n
En esta oportunidad los demandantes dirigen su censura en contra del car\u00e1cter \u201c\u00fanico\u201d del control de constitucionalidad y afirman que la Constituci\u00f3n ya establece controles \u00fanicos de constitucionalidad, sin detenerse a considerar que, m\u00e1s all\u00e1 de la denominaci\u00f3n, las caracter\u00edsticas del control de constitucionalidad especial, previsto en el literal k) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, permiten establecer similitudes con otras modalidades de control que, como el previo establecido para la revisi\u00f3n constitucional de los proyectos de ley estatutaria, pretenden una decisi\u00f3n definitiva que favorezca la seguridad jur\u00eddica. \u00a0<\/p>\n
Consecuentes con su interpretaci\u00f3n del car\u00e1cter \u00fanico del control de constitucionalidad comentado, indican que no existe oportunidad para examinar la constitucionalidad de los elementos que no queden amparados por el efecto de cosa juzgada, entre otras razones porque el control \u00fanico impide la posterior presentaci\u00f3n de demandas en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
A este respecto basta examinar el desarrollo de la jurisprudencia constitucional, para corroborar que los controles mediante los cuales se busca una definici\u00f3n definitiva de la constitucionalidad no excluyen el an\u00e1lisis posterior siempre que sea justificado. En el curso de este proceso se ha hecho referencia a figuras jur\u00eddicas tales como la cosa juzgada relativa impl\u00edcita \u00a0que ameritar\u00eda un nuevo pronunciamiento en relaci\u00f3n con aspectos que no se hayan abordado al efectuar el control \u00fanico de constitucionalidad, o como la cosa juzgada aparente en que una declaraci\u00f3n de la parte resolutiva carece de sustento en la parte considerativa por haberse omitido el correspondiente an\u00e1lisis, que puede ser procurado mediante un nuevo pronunciamiento. \u00a0<\/p>\n
La posibilidad de nuevo pronunciamiento tambi\u00e9n surge de una eventual inconstitucionalidad sobreviniente que resulte del cambio de par\u00e1metro de valoraci\u00f3n constitucional, por lo que, conforme lo sostuvo el Procurador General de la Naci\u00f3n, el car\u00e1cter \u00fanico del control de constitucionalidad tiene plena justificaci\u00f3n siempre que se mantenga invariado ese par\u00e1metro. \u00a0<\/p>\n
Del literal acusado no se desprenden, entonces, las consecuencias que los actores derivan de \u00e9l y ello no significa nada diferente a que se ha incumplido el requisito de certeza en la acusaci\u00f3n que, por ello, es inepta. La falta de certeza \u00a0se traduce, adicionalmente, en la ausencia de los requisitos de pertinencia y suficiencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la pertinencia exige la exposici\u00f3n de razones de \u00edndole constitucional que no se limiten a la expresi\u00f3n de puntos de vista subjetivos o de conveniencia y, en este caso, las apreciaciones de los demandantes corresponden a respetables opiniones suyas que no tienen asidero en la preceptiva acusada y que, por lo tanto, no pueden ser tomadas como fundamento para efectuar el juicio de sustituci\u00f3n solicitado en la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero, adem\u00e1s, ese juicio de sustituci\u00f3n, por sus propias implicaciones demanda de la censura la suficiencia argumentativa que, a causa de lo anterior, se echa de menos en el libelo demandatorio que, evidentemente, no aporta los elementos que ser\u00edan indispensables para emprender el juicio de sustituci\u00f3n ni alcanza a suscitar siquiera una duda razonable acerca de una eventual inconstitucionalidad por sustituci\u00f3n de la Carta o de los principios de separaci\u00f3n de poderes e independencia judicial que los actores invocan como premisa mayor. \u00a0<\/p>\n
Otro tanto puede se\u00f1alarse en relaci\u00f3n con la expresi\u00f3n \u201cs\u00f3lo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n\u201d, pues aun cuando los actores se\u00f1alan que solo permite el an\u00e1lisis de la regularidad en el cumplimiento de los distintos pasos del procedimiento especial para la paz, ellos mismos admiten que esa expresi\u00f3n incorpora el examen del vicio de competencia que se encuentra en el origen de la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Los demandantes no aciertan a determinar cu\u00e1l es el alcance que le asignan a la referida expresi\u00f3n para efectos de solicitar su inconstitucionalidad y restringen su an\u00e1lisis a hacer evidente una contradicci\u00f3n en que habr\u00eda incurrido el Congreso de la Rep\u00fablica, contradicci\u00f3n que tornar\u00eda inocua la incorporaci\u00f3n de esa expresi\u00f3n en el literal censurado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si no se indica cu\u00e1l es el alcance que se le otorga a lo demandado es obvio que no se cumple el requisito de certeza, que el comentario acerca de la posible contradicci\u00f3n del Congreso no es pertinente para dar lugar al juicio de sustituci\u00f3n, por cuanto se trata de un argumento vago, indeterminado e indirecto que no concreta una acusaci\u00f3n que, por lo dem\u00e1s, tambi\u00e9n resulta notoriamente insuficiente. \u00a0<\/p>\n
3.2. El art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 y los motivos de inconstitucionalidad esgrimidos en su contra\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 2\u00ba contiene unas \u201cfacultades presidenciales para la paz\u201d, por obra de las cuales se faculta al Presidente de la Rep\u00fablica para que, dentro de los 180 d\u00edas siguientes a la vigencia del Acto Legislativo No. 01 de 2016, expida decretos con fuerza de ley destinados a \u201cfacilitar y asegurar\u201d la implementaci\u00f3n y el desarrollo normativo del Acuerdo Final. La habilitaci\u00f3n as\u00ed conferida no podr\u00e1 ser utilizada \u201cpara expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes org\u00e1nicas, leyes c\u00f3digos, leyes que necesitan mayor\u00eda cualificada o absoluta para su aprobaci\u00f3n, ni para decretar impuestos\u201d y los decretos dictados al amparo de las facultades otorgadas tendr\u00e1n un control de constitucionalidad autom\u00e1tico y posterior a su entrada en vigencia, control que cumplir\u00e1 la Corte Constitucional, \u201cdentro de los dos meses siguientes a su expedici\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de este art\u00edculo, en la demanda se consideran violados los art\u00edculos 113 y 150 de la Constituci\u00f3n, porque \u201cal otorgar facultades extraordinarias para expedir decretos con fuerza de ley se est\u00e1 desatendiendo el principio constitucional, guardi\u00e1n del equilibrio y separaci\u00f3n de poderes, expresado t\u00e1citamente en el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d que, al regular el conferimiento de facultades extraordinarias por el Congreso al Presidente de la Rep\u00fablica, expresa el respeto por la separaci\u00f3n de poderes y asegura su equilibrio al prever la autorizaci\u00f3n que para tal efecto debe dar el Legislativo. \u00a0<\/p>\n
Consideran los actores que, en contra de esa previsi\u00f3n superior, el Acto Legislativo censurado \u201csustituye la Constituci\u00f3n al darle facultades plenas al Ejecutivo de reemplazar la funci\u00f3n legislativa del Congreso, sin necesidad de autorizaci\u00f3n previa\u201d proveniente del \u00f3rgano encargado de hacer las leyes, lo cual \u201cgenera injerencias indebidas de una rama del poder p\u00fablico en otra\u201d y tambi\u00e9n \u201cuna ruptura de la separaci\u00f3n de poderes\u201d, evidenciada en la concentraci\u00f3n de poderes exorbitantes en el Ejecutivo. \u00a0<\/p>\n
La Corte observa que el cargo esgrimido es apto y que los principios de separaci\u00f3n y el equilibrio de poderes vuelven a ser invocados por los actores, proponi\u00e9ndolos, otra vez, como ejes transversales que el Congreso de la Rep\u00fablica habr\u00eda desconocido al otorgar, mediante un acto reformatorio de la Constituci\u00f3n, unas facultades extraordinarias que hubieran podido ser conferidas de acuerdo con el art\u00edculo 150-10 de la Carta, tambi\u00e9n vulnerado, a su juicio, en raz\u00f3n de la concentraci\u00f3n de poderes exorbitantes en el poder ejecutivo. \u00a0<\/p>\n
3.3. El art\u00edculo 3\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 y los cargos de la demanda\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su art\u00edculo 3\u00ba, el Acto Legislativo No. 01 de 2016 ordena incluir en la Constituci\u00f3n un art\u00edculo transitorio relativo al \u201cPlan de Inversiones para la Paz\u201d, que obliga al Gobierno nacional a incluir durante los pr\u00f3ximos 20 a\u00f1os en el Plan Plurianual de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo, \u201cun componente espec\u00edfico para la paz priorizando los ciudadanos y las entidades territoriales m\u00e1s afectadas por la pobreza rural, las econom\u00edas ilegales, la debilidad institucional y el conflicto armado\u201d. Puntualiza la disposici\u00f3n que los recursos \u201cser\u00e1n adicionales a las inversiones ya programadas por las entidades p\u00fablicas del orden nacional y territorial y se orientar\u00e1n a cerrar las brechas sociales, econ\u00f3micas e institucionales en dichas entidades territoriales\u201d. \u00a0<\/p>\n
Con el prop\u00f3sito de adecuarlos al Plan de Inversiones para la Paz, se establece que, durante los 6 meses siguientes a la adopci\u00f3n de \u00e9ste, las autoridades departamentales, municipales y distritales \u201ctendr\u00e1n la facultad de hacer los ajustes necesarios a sus planes de desarrollo\u201d, confi\u00e1ndosele, finalmente, al Presidente de la Rep\u00fablica, a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y a la Defensor\u00eda del Pueblo, presentar, al inicio de cada legislatura, \u201cun informe detallado sobre la ejecuci\u00f3n de los recursos y cumplimiento de las metas del componente para la paz del Plan Plurianual de Inversiones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Los actores estiman que esta disposici\u00f3n desconoce los art\u00edculos 113, 338 y 345 de la Constituci\u00f3n. En apoyo de su posici\u00f3n aluden de nuevo al principio de separaci\u00f3n de poderes y se\u00f1alan que el art\u00edculo 338 superior es indicativo de que la potestad de imponer tributos radicada en el Congreso es pilar fundamental de la Constituci\u00f3n, lo que, adem\u00e1s, se desprende del art\u00edculo 345 de la Carta, conforme al cual en tiempos de paz \u201cno se podr\u00e1 recibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaci\u00f3n con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Para los actores, que la facultad impositiva corresponda al legislativo es uno de los ejes definitorios de la Constituci\u00f3n y \u201cel art\u00edculo impugnado transgrede esos pilares\u201d, al permitirle al Gobierno \u201cefectuar los ajustes institucionales y normativos necesarios para ejecutar el componente de paz del Plan Plurianual de Inversiones\u201d, entreg\u00e1ndole una facultad amplia para crear impuestos, modificarlos y generar gasto p\u00fablico que invade el \u00e1mbito competencial del \u00f3rgano legislativo. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1alan que la facultad de crear impuestos est\u00e1 \u00edntimamente conectada con el principio democr\u00e1tico expresado en la regla no taxation without representation, que hace derivar los impuestos de la facultad del pueblo delegada en el legislativo. A juicio de la parte actora, los planes de inversiones necesitan de los ingresos provenientes de los impuestos, lo cual implica que los ajustes institucionales y normativos de esos planes requieren el poder para modificar las estructuras de la hacienda p\u00fablica y la estructura tributaria, poder que, entonces, se traslada al ejecutivo mediante una ruptura de la separaci\u00f3n y del equilibrio de poderes, patente en la intromisi\u00f3n del ejecutivo en las facultades del legislativo relativas a la creaci\u00f3n de tributos y la ordenaci\u00f3n del gasto. \u00a0<\/p>\n
Advierte la Corte que el cargo formulado en contra del art\u00edculo 3\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 es inepto por falta de los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia. En efecto, el art\u00edculo cuestionado aborda lo atinente a la ejecuci\u00f3n de recursos y al cumplimiento de las metas perseguidas por el componente espec\u00edfico para la paz que prioriza \u201clos ciudadanos y las entidades territoriales m\u00e1s afectadas por la pobreza rural, las econom\u00edas ilegales, la debilidad institucional y el conflicto armado\u201d. \u00a0<\/p>\n
Que se trata de ejecuci\u00f3n de recursos queda claro en el inciso final del censurado art\u00edculo 3\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2003, al ordenar, conforme a un criterio acorde con la separaci\u00f3n, el equilibrio, la colaboraci\u00f3n y el control entre distintos poderes, que \u201cal inicio de cada legislatura, el Presidente de la Rep\u00fablica, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y la Defensor\u00eda del Pueblo presentar\u00e1n al Congreso un informe detallado sobre la ejecuci\u00f3n de los recursos y cumplimiento de las metas del componente para la paz del Plan Plurianual de Inversiones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Nada hay en los antecedentes legislativos ni en la versi\u00f3n final del precepto cuestionado que permita sostener que el Congreso haya variado las competencias relativas a la creaci\u00f3n de impuestos para acrecentar el poder del ejecutivo y privar al legislativo de las atribuciones que en esa materia le ha confiado la Constituci\u00f3n y tampoco se encuentra que el art\u00edculo 3\u00ba de la reforma constitucional para la paz modifique la estructura de la Hacienda P\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Se trata, conforme se ha expuesto, de la ejecuci\u00f3n de unos recursos y del cumplimiento de unas metas, m\u00e1s no de una atribuci\u00f3n de facultades en materia impositiva o presupuestal, objetivos estos que, como lo indic\u00f3 la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n necesitan de una modificaci\u00f3n expl\u00edcita y no surgen de la simple aseveraci\u00f3n de conformidad con la cual como los planes de inversiones \u201cnecesitan de un mecanismo que genere los ingresos suficientes para poder operar, para ello se ha optado generalmente por crear impuestos y contribuciones para poder obtener financiaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n vertida en la demanda carece de asidero en el precepto cuestionado y, debido a esto, se incumple el requisito de certeza y, adicionalmente, los de pertinencia y suficiencia, pues la respetable opini\u00f3n de los actores no sirve como fundamento para apreciar la constitucionalidad de lo demandado, ni brindan los elementos que se requerir\u00edan para adelantar un juicio de sustituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4. El art\u00edculo 5\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 y la acusaci\u00f3n planteada por los demandantes\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la vigencia, el art\u00edculo 5\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 establece que \u201cEl presente acto legislativo rige a partir de la refrendaci\u00f3n popular del Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera\u201d, lo que, en criterio de quienes impugnan su constitucionalidad, desconoce los art\u00edculos 77, 78 y 374 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En sustento de la anterior afirmaci\u00f3n, los demandantes explican que el art\u00edculo 77 superior, al prever la figura del plebiscito, no lo contempla como mecanismo reformatorio de la Constituci\u00f3n, lo que tampoco hace el art\u00edculo 374 de la Carta, en la medida en que prev\u00e9 la reforma constitucional por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo, estableciendo as\u00ed un pilar fundamental reforzado por el art\u00edculo 78 superior al prescribir que \u201cen ning\u00fan caso el plebiscito podr\u00e1 versar sobre la duraci\u00f3n del periodo constitucional del mandato presidencial, ni podr\u00e1 modificar la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. \u00a0<\/p>\n
Aseveran los actores que el art\u00edculo 77 de la Carta es violado por el art\u00edculo 5\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, \u201cdebido a que se est\u00e1 utilizando la figura plebiscitaria como una herramienta para que entre en vigencia una reforma constitucional que hizo curso en el Congreso\u201d, lo cual equivale a crear \u201cun nuevo mecanismo indirecto de reforma constitucional extra\u00f1o a los pilares establecidos en la Constituci\u00f3n, que definen la naturaleza del plebiscito como un procedimiento no reformatorio de la Carta Pol\u00edtica\u201d. Afirman que, en virtud del plebiscito, el acto reformatorio entrar\u00e1 en vigencia, \u201chaci\u00e9ndose caso omiso de las alternativas consagradas en la Carta Pol\u00edtica para poder reformar su contenido, generando que en \u00faltimas sea el plebiscito el mecanismo definitorio de la reforma constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sostienen que, de esta manera, se establece \u201cun mecanismo legal que supedita la vigencia del acto legislativo a la aprobaci\u00f3n del plebiscito\u201d, con lo que se sustituye la Carta, ya que no se puede modificar la Constituci\u00f3n por esta v\u00eda que, en realidad, convierte un mecanismo de participaci\u00f3n en mecanismo indirecto de reforma constitucional, pues no otra cosa surge de la supeditaci\u00f3n de la vigencia del acto legislativo a la refrendaci\u00f3n popular. \u00a0<\/p>\n
Respecto de este cargo, la Procuradora General de la Naci\u00f3n solicita a la Corte que se declare inhibida para emitir pronunciamiento, por incumplimiento del requisito de certeza en la acusaci\u00f3n, ya que los demandantes fundan su censura en el plebiscito para la refrendaci\u00f3n del Acuerdo Final, regulado por la Ley Estatutaria 1806 de 2006 y, sin demostrar c\u00f3mo el art\u00edculo 5\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 viola alg\u00fan eje axial de la Carta, dedican su argumentaci\u00f3n a plantear un problema de constitucionalidad que, en realidad, recaer\u00eda sobre la mencionada Ley Estatutaria, cuyo examen condujo a la Corte a declarar la constitucionalidad del plebiscito. \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n comparte el punto de vista sostenido en la vista fiscal, pues la alusi\u00f3n de la demanda al plebiscito para la refrendaci\u00f3n del Acuerdo Final hace que el cargo se funde en este mecanismo de participaci\u00f3n y evada lo efectivamente preceptuado en el art\u00edculo 5\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, lo que comporta el incumplimiento del requisito de certeza, en la medida en que la acusaci\u00f3n versa sobre un elemento que no se desprende directamente del precepto en contra del cual ha sido esgrimida, as\u00ed como de los requisitos de pertinencia y suficiencia dado que el criterio de los actores no es el adecuado para emprender un juicio de sustituci\u00f3n que, adem\u00e1s, requiere de una argumentaci\u00f3n suficiente que la demanda no contiene.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. La cosa juzgada constitucional \u00a0<\/p>\n
Algunos intervinientes han llamado la atenci\u00f3n acerca de la configuraci\u00f3n de la cosa juzgada constitucional respecto de los cargos esgrimidos en contra de los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, habida cuenta de que, al resolver una demanda de inconstitucionalidad, la Corte encontr\u00f3 ajustados a la Constituci\u00f3n algunos de sus apartes, cuya exequibilidad declar\u00f3 en la Sentencia C-699 de 2016. \u00a0<\/p>\n
4.1. La cosa juzgada constitucional y las acusaciones formuladas en contra del Art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 \u00a0<\/p>\n
Para establecer si ha operado el fen\u00f3meno procesal previsto en el art\u00edculo 243 de la Carta y determinar si a la Corporaci\u00f3n le corresponde estarse a lo resuelto en oportunidad anterior, es indispensable tener en cuenta que en contra del procedimiento especial para la paz contemplado en el art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, en la demanda ahora estudiada se plantea un cargo general y, a la vez, acusaciones concretas en contra de los literales h) y j), as\u00ed como en contra del literal k), mientras que en la demanda que ya fue decidida, vali\u00e9ndose de una censura parcial, el actor cuestion\u00f3 la constitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201cEste procedimiento podr\u00e1 ser prorrogado por un periodo adicional de hasta seis meses mediante comunicaci\u00f3n formal del Gobierno Nacional ante el Congreso de la Rep\u00fablica\u201d y tambi\u00e9n del literal f), de conformidad con el cual \u201cLos actos legislativos ser\u00e1n tramitados en una sola vuelta de cuatro debates. El tr\u00e1nsito del proyecto entre una y otra C\u00e1mara ser\u00e1 de 8 d\u00edas\u201d. \u00a0<\/p>\n
En aquella ocasi\u00f3n algunos intervinientes le pidieron a la Corte integrar la proposici\u00f3n jur\u00eddica completa con los literales a), b), c), g), h), i) y k) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, pero la solicitud fue despachada desfavorablemente porque el literal f), entonces demandado, \u201ces comprensible en s\u00ed mismo\u201d, \u201cno est\u00e1 reproducido en otras disposiciones\u201d y lo cuestionado por el actor no fue \u201ctodo el procedimiento especial de enmienda sino uno de sus engranajes\u201d, dado que las acusaciones estribaron \u201cen que las reformas tengan solo cuatro debates, como los exigidos para la formaci\u00f3n de las leyes\u201d y, de otra parte, no versaron sobre otros aspectos como, por ejemplo, la mayor\u00eda absoluta o el control autom\u00e1tico de constitucionalidad17. \u00a0<\/p>\n
La Corporaci\u00f3n estim\u00f3 que no operaba ninguna causal de integraci\u00f3n y que era \u201cimprocedente acrecer el cargo con otras disposiciones\u201d, sin perjuicio de que, al enjuiciar el enunciado censurado, tuviera que \u201cinterpretarlo en el contexto de la reforma\u201d, debi\u00e9ndose tener en cuenta que una cosa es \u201cel referente de contexto\u201d y otra \u201cel objeto de un cargo de inconstitucionalidad\u201d18.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en estas consideraciones la Corte formul\u00f3 el problema jur\u00eddico que consisti\u00f3 en examinar si el Congreso hab\u00eda incurrido en un vicio de competencia por sustituci\u00f3n del principio de rigidez constitucional, \u201cal establecer un procedimiento transitorio de aprobaci\u00f3n de actos legislativos que consta de una sola vuelta, cuatro debates y un t\u00e9rmino de ocho d\u00edas para la transici\u00f3n entre c\u00e1maras\u201d, procedimiento que \u201csolo puede activarse cuando haya refrendaci\u00f3n popular, y que en su aplicaci\u00f3n exige mayor\u00eda absoluta, control autom\u00e1tico de constitucionalidad, participaci\u00f3n de las dos c\u00e1maras, teniendo en cuenta que este mecanismo fue previsto para facilitar la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo de las reformas pactadas en un acuerdo final para la terminaci\u00f3n del conflicto\u201d19. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de efectuar el \u201cjuicio de sustituci\u00f3n\u201d, la Corporaci\u00f3n concluy\u00f3 que \u201csi bien el Acto Legislativo 1 de 2016 autoriza al Congreso para producir actos legislativos en una sola vuelta con cuatro debates, esta es una pieza funcional dentro de un procedimiento especial de reforma con otros engranajes\u201d, de manera que \u201ccuando todas las piezas del mecanismo se articulan puede observarse que: (i) su objetivo es lograr la paz, fin imperioso del orden constitucional a la vez que un modo de conservar su integridad\u201d, (ii) se trata de \u201cun mecanismo especial, excepcional y transitorio de reforma, que adiciona un procedimiento a los previstos en las cl\u00e1usulas de enmienda constitucional que no son intangibles\u201d, (iii) con base en este mecanismo especial es posible diferenciar los procedimientos de expedici\u00f3n de actos legislativos y los de expedici\u00f3n de leyes \u201cpor sus distintos niveles de dificultad\u201d y (iv) el mecanismo as\u00ed previsto no afecta los procedimientos ordinarios de reforma constitucional, tampoco petrifica las respectivas cl\u00e1usulas, por lo que \u201cno suprime ni reduce la diversidad en los mecanismos de enmienda o sus formas de activaci\u00f3n\u201d, ni \u201cequipara el poder constituyente a la competencia de revisi\u00f3n constitucional\u201d20. \u00a0<\/p>\n
La exequibilidad de los segmentos cuestionados, pertenecientes al art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, fue declarada en forma parcial, lo cual significa que recay\u00f3 sobre los apartes cuestionados por el demandante en esa ocasi\u00f3n y que no se extiende a las proposiciones normativas que no fueron objeto de cuestionamiento, siendo del caso anotar que la cosa juzgada es relativa, pues la declaraci\u00f3n de exequibilidad solamente se produjo \u201cpor los cargos examinados\u201d21, luego es posible el an\u00e1lisis posterior de acusaciones de inconstitucionalidad diferentes de las ya decididas. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, importa precisar que quienes suscriben la demanda que en esta oportunidad se estudia, cuestionan mediante un cargo general la constitucionalidad del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, acus\u00e1ndolo de sustituir la Constituci\u00f3n por haberse apartado de los procedimientos establecidos en el t\u00edtulo XIII de la Carta para proceder a la reforma constitucional y, en tal sentido, indican que la enmienda \u201ctransgrede este eje definitorio al reducir a la mitad el n\u00famero de debates totales, de ocho (8) a cuatro (4), y al disminuir el n\u00famero de vueltas que deben surtirse de dos (2) a una sola vuelta, equiparando el n\u00famero de debates de los actos legislativos reformatorios de la Constituci\u00f3n a leyes ordinarias\u201d. \u00a0<\/p>\n
Una simple comparaci\u00f3n entre los t\u00e9rminos en que est\u00e1 planteado este cargo y el esgrimido en la demanda que condujo a la expedici\u00f3n de la Sentencia C-699 de 2016 es suficiente para demostrar la coincidencia esencial de las dos acusaciones y para concluir que el problema jur\u00eddico que en ambos casos se suscita ya fue resuelto por esta Corporaci\u00f3n en la providencia citada, de donde surge, con claridad, que en relaci\u00f3n con el ataque general que los actores proponen en esta oportunidad contra el art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 ha operado el fen\u00f3meno procesal de la cosa juzgada constitucional, correspondi\u00e9ndole a la Corte, en armon\u00eda con esta verificaci\u00f3n, estarse a lo anteriormente resuelto. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, fuera de la acusaci\u00f3n ya decidida, los demandantes esgrimen un cargo adicional en contra de los literales h) y j) del Art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 sirvi\u00e9ndose de argumentos que no han sido objeto de an\u00e1lisis judicial anterior en sede de control de constitucionalidad, por lo que la Corte emitir\u00e1 pronunciamiento respecto de estos cargos. \u00a0<\/p>\n
4.2. La cosa juzgada constitucional y las acusaciones formuladas en contra del Art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 \u00a0<\/p>\n
En cuanto hace al art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, relativo a las facultades presidenciales para la paz, esta Corporaci\u00f3n observa que en la Sentencia C-699 de 2016 fue resuelto un cargo formulado en contra de su primer inciso y que no fueron objeto de acusaci\u00f3n los dos incisos restantes que, respectivamente, se refieren a la imposibilidad de utilizar las facultades extraordinarias para expedir actos administrativos, ciertos tipos de leyes o para decretar impuestos, as\u00ed como al control de constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley dictados en desarrollo de esas facultades. \u00a0<\/p>\n
La acusaci\u00f3n entonces esgrimida vers\u00f3 sobre la posible sustituci\u00f3n de la Carta por desconocimiento del principio de separaci\u00f3n de poderes, vicio de competencia que el actor estim\u00f3 configurado por haberle otorgado al Presidente de la Rep\u00fablica, en ejercicio del poder de reforma y por 180 d\u00edas, unas facultades extraordinarias no espec\u00edficas ni precisas y totalmente dependientes del Acuerdo Final que aborda multiplicidad de materias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El problema jur\u00eddico que resolvi\u00f3 la Corte consisti\u00f3 en determinar si el Congreso hab\u00eda incurrido en un vicio de competencia al conferir esas facultades por el t\u00e9rmino referido y en las condiciones anotadas, \u201cpara facilitar e implementar un acuerdo final de terminaci\u00f3n del conflicto\u201d, sin que tales facultades se extendieran a la expedici\u00f3n de \u201cactos legislativos, leyes estatutarias, leyes org\u00e1nicas, c\u00f3digos, leyes que necesitan mayor\u00eda calificada o absoluta, ni para decretar impuestos\u201d, hall\u00e1ndose sujetas a control autom\u00e1tico de constitucionalidad22. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de realizar el juicio de sustituci\u00f3n, la Corte Constitucional concluy\u00f3 que el Congreso de la Rep\u00fablica se mantuvo dentro de los l\u00edmites de su competencia reformadora, pues \u201cno es un exceso del poder de revisi\u00f3n constitucional conferir facultades extraordinarias\u201d, como \u201clo ha hecho en el pasado, por ejemplo en los Actos Legislativos 3 de 2002, 1 de 2003 y 5 de 2011\u201d que, habiendo sido examinados en su constitucionalidad, superaron el control cumplido por la Corte, a m\u00e1s de lo cual \u201cla habilitaci\u00f3n est\u00e1 \u201ctemporalmente limitada\u201d, su ejercicio es transitorio, \u201cse funda en normas de la Constituci\u00f3n que buscan asegurar la transici\u00f3n hacia el fin del conflicto\u201d, los decretos que se expidan \u201ccon arreglo a estas facultades extraordinarias deben facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final\u201d, tendr\u00e1n control constitucional autom\u00e1tico\u201d y \u201cel Congreso preserva las competencias de control pol\u00edtico y jurisdiccional sobre el Gobierno y el Presidente de la Rep\u00fablica\u201d23. \u00a0<\/p>\n
La exequibilidad del art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 fue declarada en lo que fue objeto de demanda y por el cargo analizado que, de nuevo, ha sido propuesto en la presente demanda mediante invocaci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n y equilibrio de los poderes p\u00fablicos que, seg\u00fan los demandantes, habr\u00eda sido sustituido \u201cal darle facultades plenas al Ejecutivo de reemplazar la funci\u00f3n Legislativa del Congreso sin necesidad de autorizaci\u00f3n previa\u201d proveniente del \u00f3rgano \u201cal cual pertenecen originariamente\u201d. \u00a0<\/p>\n
Es evidente la coincidencia entre la censura que resolvi\u00f3 la Corte mediante la Sentencia C-699 de 2016 y la acusaci\u00f3n ahora presentada, imponi\u00e9ndose, entonces, como inexcusable conclusi\u00f3n, que tambi\u00e9n en este caso ha operado el fen\u00f3meno procesal de la cosa juzgada constitucional y que, por consiguiente, habr\u00e1 de estarse a lo resuelto en la decisi\u00f3n citada, habida cuenta de que, aun cuando en el libelo demandatorio se transcribi\u00f3 la totalidad del art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, no se formularon cargos espec\u00edficos en contra de los incisos referentes a las materias excluidas del \u00e1mbito de las facultades extraordinarias conferidas y al control autom\u00e1tico de constitucionalidad de los decretos expedidos con base en la habilitaci\u00f3n otorgada. \u00a0<\/p>\n
Las anteriores conclusiones son concordantes con la metodolog\u00eda utilizada por los demandantes para estructurar los cargos de inconstitucionalidad presentados, ya que, debido a la existencia de \u201cargumentos m\u00faltiples contra diversas partes\u201d, al esgrimir sus acusaciones en contra del art\u00edculo 1\u00ba precisaron que transcribir\u00edan el texto completo, junto con la exposici\u00f3n de los preceptos constitucionales desconocidos para sustentar luego, \u201ccon argumentos focalizados en partes espec\u00edficas del articulado, las razones que dan sustento al cargo y que delimitan el concepto de la violaci\u00f3n\u201d, advertencia que tambi\u00e9n hicieron al demandar el art\u00edculo 2\u00ba, acompa\u00f1ado a la transcripci\u00f3n del texto completo la menci\u00f3n de las disposiciones constitucionales violadas, despu\u00e9s de lo cual pasaron a sustentar \u201clos fundamentos del cargo\u201d, delimitadores del \u201cconcepto de violaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Hall\u00e1ndose obligada la Corte a estarse a lo resuelto en decisi\u00f3n anterior sobre el cargo general presentado en contra del art\u00edculo 1\u00ba y, adem\u00e1s, en lo atinente a la censura formulada en contra del art\u00edculo 2\u00ba, dada la ya apreciada aptitud de las respectivas acusaciones, en esta oportunidad, la Corporaci\u00f3n proceder\u00e1 al an\u00e1lisis de los ataques planteados en contra de los literales h) y j) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 1 de 2016. En efecto, como ya se explic\u00f3, se descart\u00f3 el an\u00e1lisis sobre el literal k) del art\u00edculo 1\u00ba, el art\u00edculo 3\u00ba y el art\u00edculo 5\u00ba, por ineptitud de la demanda. Al igual que, por sustracci\u00f3n de materia, se dispuso la inhibici\u00f3n frente al art\u00edculo 4\u00ba. \u00a0<\/p>\n
Puesto que los cargos de cuyo estudio va a ocuparse la Corte, en concreto, respecto de los literales h) y j) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 1 de 2016, versan sobre la inconstitucionalidad por sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, es procedente efectuar, de inmediato, una referencia a esta teor\u00eda que, al analizar la competencia de la Corporaci\u00f3n para conocer y decidir la demanda, ha sido caracterizada como un vicio resultante del exceso en el ejercicio del poder de reforma constitucional, defecto competencial que, conforme a la jurisprudencia de la Corte, conduce al cambio de la Carta o de alguno de los ejes definidores de su identidad por un elemento extra\u00f1o o completamente opuesto al previsto por la Asamblea Nacional Constituyente reunida en 1991. \u00a0<\/p>\n
5. De la competencia de la Corte sobre cargos por vicios de sustituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Conforme ha sido rese\u00f1ado en los antecedentes de esta providencia, cada uno de los art\u00edculos del Acto Legislativo 1 de 2016 ha sido acusado de sustituir la Constituci\u00f3n, motivo por el cual la Procuradora General de la Naci\u00f3n (E) solicit\u00f3 a la Corte declararse \u201cinhibida para pronunciarse sobre los cargos de fondo presentados en la demanda de la referencia, con fundamento en la tesis de la sustituci\u00f3n constitucional, toda vez que no tiene competencia para pronunciarse sobre dichos cargos de fondo formulados contra un acto legislativo\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como se deriva de lo expuesto por la Vista Fiscal, tal solicitud se fundamenta en la posici\u00f3n reiterada en los \u00faltimos a\u00f1os por el Ministerio P\u00fablico, conforme a la cual \u201cla Corte Constitucional no tiene competencia para evaluar o juzgar materialmente los actos legislativos\u201d, por lo que debe descartarse la teor\u00eda jurisprudencial de la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, habida cuenta de la incompetencia de este Tribunal \u201cpara juzgar las reformas constitucionales\u201d. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, en lo que ata\u00f1e al \u00e1mbito de competencia de esta Corporaci\u00f3n, cabe destacar que el art\u00edculo 379 de la Carta establece que los actos legislativos solamente pueden ser declarados inconstitucionales por violaci\u00f3n de las reglas previstas en el t\u00edtulo XIII de la Constituci\u00f3n, que regula los mecanismos de reforma constitucional, precepto que opera de manera coordinada con el art\u00edculo 241 del Texto Superior, que incorpora dentro de las funciones de la Corte, la de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, solo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, respecto del control constitucional de los actos reformatorios de la Carta, la competencia de este Tribunal est\u00e1 circunscrita a los asuntos de procedimiento, raz\u00f3n por la cual, como se se\u00f1al\u00f3 en la Sentencia C-1200 de 2003, el par\u00e1metro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad de un acto legislativo, comprende no solo las normas del citado t\u00edtulo XIII Superior, sino tambi\u00e9n \u201clas disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en cuanto all\u00ed se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento [en] la formaci\u00f3n del acto reformatorio\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia ha se\u00f1alado que el proceso de formaci\u00f3n de las reformas constitucionales comprende, entre otros aspectos, la competencia de los \u00f3rganos con poder de reforma como presupuesto previo y necesario. En tal virtud, los l\u00edmites competenciales derivan, b\u00e1sicamente, del texto de las normas en que se regulan los distintos mecanismos de reforma, los cuales est\u00e1n regulados por el art\u00edculo 374 de la Constituci\u00f3n y siguientes. As\u00ed, por ejemplo, en el art\u00edculo 376 de la Carta est\u00e1n previstas tres limitaciones expresas de esta naturaleza. Para comenzar, el citado art\u00edculo se\u00f1ala que el texto de la ley mediante la cual se dispone que el Pueblo en votaci\u00f3n popular decida si convoca una asamblea constituyente, debe determinar la \u201ccompetencia\u201d que tendr\u00e1 ese \u00f3rgano, esto es, las materias sobre las cuales habr\u00e1 de versar la reforma. Es claro, entonces, que si la asamblea excede ese \u00e1mbito competencial incurrir\u00eda en un vicio susceptible de control por la Corte. A ello se agrega que la misma ley debe fijar el \u201cper\u00edodo\u201d dentro del cual la asamblea cumplir\u00e1 sus funciones. Ello quiere decir que la competencia de dicha autoridad tiene un l\u00edmite temporal y que esta Corporaci\u00f3n estar\u00eda habilitada para invalidar aquellas reformas que se tramiten por fuera del per\u00edodo fijado en la ley. Finalmente, dispone la norma en cita que, a partir de la elecci\u00f3n de una asamblea y durante el plazo se\u00f1alado para el cumplimiento de sus funciones, \u201cquedar\u00e1 en suspenso la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constituci\u00f3n\u201d. Ello significa que durante ese t\u00e9rmino, este \u00faltimo \u00f3rgano carece de competencia para adelantar una reforma constitucional por v\u00eda de acto legislativo, y que cualquier actuaci\u00f3n en esa direcci\u00f3n ser\u00eda objeto de control por la Corte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un nuevo l\u00edmite se introduce con el Acto Legislativo 2 de 2015, a partir de la modificaci\u00f3n realizada al art\u00edculo 197 de la Constituci\u00f3n, en el que se dispone que la prohibici\u00f3n de la reelecci\u00f3n solo podr\u00e1 ser reformada o derogada a trav\u00e9s de referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente, lo que excluye la competencia del Congreso para pronunciarse sobre esta materia por v\u00eda de acto legislativo e incluso de referendo de iniciativa gubernamental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, tal como se expres\u00f3 en la Sentencia C-551 de 2003, a partir de las disposiciones del t\u00edtulo XIII de la Constituci\u00f3n, y dentro de una interpretaci\u00f3n integral de la Carta, esta Corporaci\u00f3n ha puesto de presente la existencia de una limitaci\u00f3n adicional al poder de reforma, destacando que este \u00faltimo no puede sustituir la Constituci\u00f3n de la cual deriva su competencia. Dos son los referentes argumentativos a los que la Corte ha acudido para explicar la existencia de este l\u00edmite competencial. \u00a0<\/p>\n
En el primero, se ha referido a la distinci\u00f3n entre el poder constituyente primario y los poderes constituidos, incluido el poder de reforma. Sobre este particular, en la citada Sentencia C-551 de 2003, la Corte puso de presente que la doctrina y la jurisprudencia han distinguido entre el poder constituyente en sentido estricto, o poder constituyente primario u originario, y el poder de reforma o poder constituyente derivado o secundario. Luego de lo cual, precis\u00f3 que \u201c[e]n el mundo contempor\u00e1neo, en desarrollo de los principios democr\u00e1ticos y de la soberan\u00eda popular, el poder constituyente est\u00e1 radicado en el pueblo, quien tiene y conserva la potestad de darse una Constituci\u00f3n. Este poder constituyente originario no est\u00e1 entonces sujeto a l\u00edmites jur\u00eddicos, y comporta, por encima de todo, un ejercicio pleno del poder pol\u00edtico de los asociados\u201d. Y, en relaci\u00f3n con el poder de reforma, se\u00f1al\u00f3 que el mismo \u201c[s]e refiere a la capacidad que tienen ciertos \u00f3rganos del Estado, en ocasiones con la consulta a la ciudadan\u00eda, de modificar una Constituci\u00f3n existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constituci\u00f3n misma. Ello implica que se trata de un poder establecido por la Constituci\u00f3n, y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma. Tales condiciones comprenden asuntos de competencia, procedimientos, etc. Se trata[,] por lo tanto, de un poder de reforma de la propia Constituci\u00f3n, y en ese sentido es constituyente; pero se encuentra instituido por la Constituci\u00f3n existente, y es por ello derivado y limitado.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como consecuencia de lo expuesto, y como segundo argumento, este Tribunal ha resaltado que la limitaci\u00f3n competencial en menci\u00f3n, se deriva de la ausencia de una habilitaci\u00f3n expresa para que el \u00f3rgano reformador pueda sustituir la Constituci\u00f3n, en la medida en que el ordenamiento superior ha contemplado mecanismos exclusivamente para reformar la Carta24. Al respecto, la referida Sentencia C-551 de 2003 dijo que: \u00a0<\/p>\n
\u201cUna cosa es que cualquier art\u00edculo de la Constituci\u00f3n puede ser reformado \u2013 lo cual est\u00e1 autorizado puesto en eso consiste el poder de reforma cuando la Constituci\u00f3n no incluy\u00f3 cl\u00e1usulas p\u00e9treas ni principios intangibles de manera expresa, como es el caso de la colombiana \u2013 y otra cosa es que so pretexto de reformar la Constituci\u00f3n en efecto \u00e9sta sea sustituida por otra Constituci\u00f3n totalmente diferente \u2013 lo cual desnaturaliza el poder de reformar una Constituci\u00f3n y exceder\u00eda la competencia del titular de ese poder. \u00a0<\/p>\n
La tesis de que el titular del poder de reforma puede sustituir la Constituci\u00f3n enfrenta dificultades insuperables y por ello es insostenible en nuestro ordenamiento constitucional. \u00a0<\/p>\n
[E]sa interpretaci\u00f3n contradice el tenor literal de la Constituci\u00f3n. As\u00ed, el art\u00edculo 374 de la Carta se\u00f1ala que \u201cla Constituci\u00f3n podr\u00e1 ser reformada\u2026\u201d. Es obvio que esa disposici\u00f3n, y en general el T\u00edtulo XIII de la Carta, no se refieren a cualquier Constituci\u00f3n sino exclusivamente a la Constituci\u00f3n colombiana de 1991, aprobada por la Asamblea Constituyente de ese a\u00f1o, que actu\u00f3 como comisionada del poder soberano del pueblo colombiano. De manera literal resulta entonces claro que lo \u00fanico que la Carta autoriza es que se reforme la Constituci\u00f3n vigente, pero no establece que \u00e9sta puede ser sustituida por otra Constituci\u00f3n. Al limitar la competencia del poder reformatorio a modificar la Constituci\u00f3n de 1991, debe entenderse que la Constituci\u00f3n debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva material, a pesar de las reformas que se le introduzcan. Es decir, que el poder de reforma puede modificar cualquier disposici\u00f3n del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresi\u00f3n de la Constituci\u00f3n vigente o su sustituci\u00f3n por una nueva Constituci\u00f3n. Y es que el t\u00edtulo XIII habla de la \u201creforma\u201d de la Constituci\u00f3n de 1991, pero en ning\u00fan caso de su eliminaci\u00f3n o sustituci\u00f3n por otra Constituci\u00f3n distinta, lo cual solo puede ser obra del constituyente originario.\u201d \u00a0<\/p>\n
A partir de estos referentes, este Tribunal ha se\u00f1alado que el poder de reforma es un poder derivado y limitado que carece de competencia para asumir el papel que le corresponde al constituyente primario y no puede, por consiguiente, por la v\u00eda del procedimiento de reforma, sustituir la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En la reciente Sentencia C-373 de 2016, al hacer referencia a los distintos precedentes sobre la materia, esta Corporaci\u00f3n reiter\u00f3 que la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n es un vicio de competencia en el cual incurre el reformador de la Carta cuando, al actuar como constituyente secundario o derivado, en lugar de introducir enmiendas a la Constituci\u00f3n, seg\u00fan las exigencias de los cambios pol\u00edticos, econ\u00f3micos, sociales, etc., \u201cinserta en ella elementos que cambian su sentido, haci\u00e9ndola radicalmente distinta a la adoptada por la Asamblea Nacional Constituyente en 199125, lo que puede acontecer de manera total o parcial y tambi\u00e9n de modo permanente o transitorio\u201d26.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo anterior, el examen orientado a determinar si en ejercicio del poder de reforma el constituyente originario ha excedido el \u00e1mbito de su competencia no es un an\u00e1lisis material del acto reformatorio que, como lo ha sostenido\u00a0la Corte, siempre comporta cambio e incluso contradicci\u00f3n con las cl\u00e1usulas que son objeto de modificaci\u00f3n, sino un examen que se realiza en funci\u00f3n de la competencia y en atenci\u00f3n a los t\u00e9rminos en que est\u00e1 se encuentra reconocida, para establecer si el \u00f3rgano reformador atendi\u00f3 los l\u00edmites de su atribuci\u00f3n, aunque haya cumplido a cabalidad los distintos pasos del procedimiento que permiten realizar la reforma constitucional. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed conviene destacar que en la Sentencia C-1040 de 2005 se caracteriz\u00f3 el juicio de sustituci\u00f3n, al indicar que, por su intermedio, no se realiza \u201cuna comparaci\u00f3n entre la reforma y la Constituci\u00f3n con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definici\u00f3n, una reforma constitucional contradice la Constituci\u00f3n por ella reformada\u201d, sino que su objeto se centra en verificar si el \u00f3rgano de producci\u00f3n normativa se excedi\u00f3 en sus competencias al suprimir o sustituir un eje esencial o elemento estructural o identitario27 de la Carta Pol\u00edtica. En la misma l\u00ednea, en la Sentencia C-293 de 2007, la Corte se\u00f1al\u00f3 que \u201cla reforma que le compete al Congreso de la Rep\u00fablica puede contradecir el contenido de normas constitucionales, incluso de manera dr\u00e1stica, pues toda reforma implica transformaci\u00f3n, pero el cambio no ha de ser tan radical que sustituya el modelo constitucional actualmente en vigor o que conduzca a reemplazar un eje definitorio de la identidad de la Constituci\u00f3n por otro opuesto o integralmente diferente\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es el desbordamiento en el ejercicio de la facultad concedida para la reforma de la Constituci\u00f3n lo que constituye el vicio de competencia, como defecto o irregularidad de procedimiento, que no es un vicio material o sustancial, puesto que la activaci\u00f3n del poder de reforma comporta necesariamente la variaci\u00f3n o cambio de los textos superiores sometidos a ajuste o revisi\u00f3n. El punto esencial es que la reforma sea susceptible de adscripci\u00f3n en los elementos estructurales que le confieren identidad al Texto Superior, la cual no puede ser desvirtuada, desbordada, derogada o subvertida, pues de serlo, se traspasar\u00edan los l\u00edmites del poder constituyente derivado o secundario, dando lugar a una sustituci\u00f3n para la cual el \u00f3rgano reformador carece de competencia. Lo anterior ocurre no solo cuando la Constituci\u00f3n es reemplazada como un todo (sustituci\u00f3n total), sino tambi\u00e9n cuando se desnaturaliza uno de sus ejes definitorios y con ello se pierde la identidad de la Carta (sustituci\u00f3n parcial).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta lo anterior, y contrario a lo solicitado por el Ministerio P\u00fablico, la Corte asume competencia para conocer de las acusaciones que se han esgrimido en contra del Acto Legislativo 1 de 2016, y respecto de las cuales, como ya se anunci\u00f3, no se producen los fen\u00f3menos de cosa juzgada, sustracci\u00f3n material e ineptitud de la demanda28. En particular, se proceder\u00e1 al an\u00e1lisis de los ataques planteados en contra de los literales h) y j) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 1 de 2016, examen que tiene su base, seg\u00fan se explic\u00f3, en el T\u00edtulo XIII de la Carta, el cual constituye par\u00e1metro de control de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, en los estrictos y precisos t\u00e9rminos del numeral 1\u00ba del art\u00edculo 241 del Texto Superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. De la estructura del juicio de sustituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Bajo la denominaci\u00f3n de juicio de sustituci\u00f3n se ha identificado la metodolog\u00eda elaborada para discernir si en un evento espec\u00edfico se ha producido una reforma o ha operado una sustituci\u00f3n de la Carta. Este an\u00e1lisis parte de la base de que ninguno de los preceptos constitucionales puede ser sustra\u00eddo de la posibilidad de una reforma constitucional, pues en la Carta de 1991 no existen cl\u00e1usulas p\u00e9treas o irreformables, por lo que este examen no se asimila a un juicio de intangibilidad29, ni puede servir al prop\u00f3sito de crear preceptos inamovibles, petrificados o de imposible reforma. \u00a0<\/p>\n
En el sentido que se acaba de indicar, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que el control de sustituci\u00f3n se desfigurar\u00eda si condujera a \u201celevar principios o reglas a normas intangibles que el \u00f3rgano constituido titular del poder de revisi\u00f3n no puede tocar o reformar como si la prohibici\u00f3n de sustituir la Constituci\u00f3n equivaliera a la petrificaci\u00f3n de una parte de la Constituci\u00f3n\u201d30 y para precaver el riesgo de que ello suceda, paulatinamente, la jurisprudencia ha venido construyendo una metodolog\u00eda con el objeto de establecer si, en lugar de la reforma, se ha incurrido en una sustituci\u00f3n de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Esta metodolog\u00eda se gu\u00eda por el principio de autorrestricci\u00f3n judicial, el cual, en el caso concreto, permite cumplir simult\u00e1neamente tres objetivos: (i) amparar la identidad de la Constituci\u00f3n de ejercicios arbitrarios del poder de reforma que transformen sus ejes definitorios; (ii) permitir que la Carta se adapte a los cambios sociopol\u00edticos m\u00e1s trascendentales, mediante el uso de los mecanismos de reforma de la Constituci\u00f3n, con miras a mantener la vigencia del compromiso social que le sirve de fundamento; y (iii) evitar, de forma estricta, que el limite competencial derivado de la prohibici\u00f3n de sustituci\u00f3n se confunda con un control material de las reformas constitucionales, tarea que en modo alguno, como se deriva de lo expuesto, hace parte de las competencias de la Corte31. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La autorrestricci\u00f3n logra descartar los riesgos de una inadecuada aplicaci\u00f3n de la sustituci\u00f3n que conduzca a la petrificaci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica32, as\u00ed como permite esquivar el subjetivismo en el que podr\u00eda incurrir el juez, peligro que, en mayor o menor medida, est\u00e1 presente al examinar las acusaciones por exceso en el poder de reforma, por cuanto es evidente la ausencia en todos los casos de referentes positivos que, anticipadamente, permitan precisar e incluso enumerar con exactitud los elementos definitorios cuyo desconocimiento dar\u00eda lugar a la sustituci\u00f3n de la Carta o tasar los eventos concretos en que tal supuesto se configurar\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Analizada la jurisprudencia acerca del juicio de sustituci\u00f3n, se advierte que la Corte ha ofrecido tres tipos de mecanismos destinados a restringir este an\u00e1lisis, de modo que no se incurra en un desbordamiento de las competencias de este Tribunal: (i) la cualificaci\u00f3n de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad; (ii) la necesidad de conservar la precisi\u00f3n conceptual sobre la materia y (iii) la sujeci\u00f3n a una t\u00e9cnica particular para adelantar el juicio de sustituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la cualificaci\u00f3n de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, sin perjuicio de su car\u00e1cter p\u00fablico, la jurisprudencia ha destacado que la aptitud de la demanda contra actos reformatorios de la Carta, m\u00e1s all\u00e1 de fundarse en razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes33, como ya se explic\u00f3 en el ac\u00e1pite 3 de esta providencia, impone, si se trata de la posible ocurrencia de un vicio de competencia, de una mayor carga argumentativa, en atenci\u00f3n a \u201cla magnitud de la pretensi\u00f3n, la trascendencia de la decisi\u00f3n de la Corte, el compromiso del principio democr\u00e1tico y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan\u201d34. En este orden de ideas, contrario a lo que sucede con la acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra normas con fuerza de ley, no basta con que el demandante demuestre la oposici\u00f3n entre el precepto acusado y la Constituci\u00f3n, sino que es necesario que se determine adecuada y suficientemente la \u00edndole del eje estructural que se estima subvertido, la manera en que el acto demandado impacta en \u00e9l y la forma como se genera la sustituci\u00f3n35.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la sujeci\u00f3n a una t\u00e9cnica particular para adelantar el juicio de sustituci\u00f3n ha conducido al desarrollo de una metodolog\u00eda que, a manera de silogismo, se desenvuelve en tres etapas. Para comenzar, se debe proceder a la construcci\u00f3n de una premisa mayor compuesta por \u201clos aspectos definitorios de la identidad de la Constituci\u00f3n que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio\u201d37, paso al que sigue el examen del acto reformatorio acusado de sustituir la Carta a fin de fijar cu\u00e1l es su alcance, no en abstracto, sino en relaci\u00f3n con los elementos que, de acuerdo con la construcci\u00f3n de la respectiva premisa mayor, identifican la Constituci\u00f3n o el eje definitorio que se estima sustituido (premisa menor), para que, en un tercer momento, el contraste entre la premisa mayor y la menor, aportada por la concreta reforma analizada, brinde las condiciones necesarias para comprobar si se ha incurrido o no en un vicio de competencia, esto es, si la reforma es tal o se ha desbordado hacia la sustituci\u00f3n, caso en el cual ha de quedar claramente establecido que el texto constitucional, o alguno de sus elementos definitorios, ha sido reemplazado por otro opuesto o integralmente diferente. \u00a0<\/p>\n
Cabe advertir que la fijaci\u00f3n de la premisa mayor exige precisar cu\u00e1l es el eje definitorio posiblemente sustituido por el acto reformatorio del que se trate, evaluar su incidencia en la estructura constitucional y caracterizarlo como aut\u00e9ntico elemento que fija la identidad configuradora de la Carta. En atenci\u00f3n a lo anterior, la enunciaci\u00f3n clara de la premisa mayor no puede limitarse a la invocaci\u00f3n de una sola disposici\u00f3n o art\u00edculo aislado, sino que debe servirse de \u201cm\u00faltiples referentes normativos\u201d38 para proyectar la especificidad o impacto que tiene en la Constituci\u00f3n y, con base en ese punto de partida, apreciar el alcance del acto reformatorio acusado de haber sustituido la Carta mediante su comparaci\u00f3n con los elementos que conforman el eje definidor previamente identificado. La postulaci\u00f3n del eje axial es el resultado de un razonamiento hipot\u00e9tico o abductivo39, orientado a encontrar el elemento identitario de la Constituci\u00f3n, con base en un proceso interpretativo que tome en consideraci\u00f3n las diferentes normas que integran la Carta y el bloque de constitucionalidad, en conjunci\u00f3n con criterios hist\u00f3ricos y jurisprudenciales40. \u00a0<\/p>\n
En suma, la figura de la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, la cual se determina a trav\u00e9s del juicio de sustituci\u00f3n, hace referencia a los l\u00edmites competenciales del legislador o constituyente derivado al momento de reformar o modificar la Constituci\u00f3n, en cuya tarea debe respetar no solo los procedimientos impuestos, sino tambi\u00e9n los elementos definitorios o ejes axiales, sin los cuales la Carta se ve reemplazada por otra. En todo caso, cabe aclarar que la sustituci\u00f3n \u201cno es un concepto completo, acabado o definitivamente agotado que, por ejemplo, permita identificar el conjunto total de hip\u00f3tesis que lo caracterizan\u201d41. Por el contrario, su desarrollo implica volver una y otra vez al examen sobre los elementos b\u00e1sicos, como lo har\u00e1 la Corte en esta oportunidad, a partir del \u00e1mbito regulatorio que se incorpora con la reforma introducida en el Acto Legislativo 1 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Las enmiendas constitucionales que desarrollan mecanismos de justicia transicional no son in genere sustituciones a la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
A partir de la consideraci\u00f3n sobre la materia que regula el Acto Legislativo 1 de 2016, es importante resaltar que la Corte ha concluido que reformas constitucionales que contienen instrumentos propios de la justicia transicional, no sustituyen por ese solo hecho elementos definitorios de la Carta Pol\u00edtica, incluso si a trav\u00e9s de ellos se establecen herramientas excepcionales y transitorias, las cuales no resulta-r\u00edan aplicables en per\u00edodos ordinarios de institucionalidad. Ejemplo de ello es la declaratoria de exequibilidad de algunas disposiciones contenidas en el Acto Legislativo 1 de 2012, denominado Marco Jur\u00eddico para la Paz.42 Esa reforma constitucional incorpora mecanismos dirigidos a (i) la creaci\u00f3n de criterios de selecci\u00f3n y priorizaci\u00f3n que permitan centrar esfuerzos en la investigaci\u00f3n penal de los m\u00e1ximos responsables de los delitos de lesa humanidad, genocidio o cr\u00edmenes de guerra cometidos de manera sistem\u00e1tica; (ii) la renuncia condicionada a la persecuci\u00f3n judicial penal y; (iii) la suspensi\u00f3n condicional de la ejecuci\u00f3n de la pena. La Corte concluy\u00f3 que dichos instrumentos, si bien supon\u00edan tratamientos excepcionales en lo que tiene que ver con el deber estatal de investigar y sancionar las m\u00e1s graves conductas, no sustitu\u00edan el eje estructural de respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las v\u00edctimas de graves cr\u00edmenes, incorporado a la cl\u00e1usula de Estado Social de Derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para resolver el asunto, la Sala tuvo en cuenta \u201cla necesidad de efectuar una ponderaci\u00f3n entre diferentes principios y valores como la paz y la reconciliaci\u00f3n, y los derechos de las v\u00edctimas a la verdad, la justicia, la reparaci\u00f3n y la garant\u00eda de no repetici\u00f3n. Consider\u00f3 que para alcanzar una paz estable y duradera es leg\u00edtimo adoptar medidas de justicia transicional, como los mecanismos de selecci\u00f3n y priorizaci\u00f3n\u201d43. A partir de esta premisa y advertido el hecho que los mecanismos propuestos no desconoc\u00edan los derechos de las v\u00edctimas a la verdad, la justicia, la reparaci\u00f3n y las garant\u00edas de no repetici\u00f3n, se concluy\u00f3 que no exist\u00eda la alegada sustituci\u00f3n. Ello, en todo caso, siempre y cuando en el proceso de reglamentaci\u00f3n de la reforma constitucional se previeran mecanismos que garantizasen dichos derechos y que fuese compatible con las regulaciones del derecho internacional de los derechos humanos, que imponen obligaciones precisas al Estado, sobre la materia examinada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una situaci\u00f3n an\u00e1loga se predica del fallo en el cual la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de la previsi\u00f3n contenida en el Acto Legislativo del Marco Jur\u00eddico para la Paz, que establec\u00eda la remisi\u00f3n a una ley estatutaria para la definici\u00f3n de los delitos conexos al delito pol\u00edtico, para efectos de permitir la participaci\u00f3n en pol\u00edtica de los ex combatientes que no hayan sido condenados por cr\u00edmenes de lesa humanidad o genocidio, cometidos de manera sistem\u00e1tica. En esa ocasi\u00f3n, la Corte concluy\u00f3 que una disposici\u00f3n de esa naturaleza no afectaba el eje estructural mencionado en el caso anterior (deber estatal de investigar y sancionar las m\u00e1s graves conductas, en tanto derecho primordial de las v\u00edctimas). Antes bien, la mayor\u00eda de la Sala consider\u00f3 que esa regla de justicia transicional se enmarca dentro del derecho de participaci\u00f3n pol\u00edtica, el cual hace parte de los elementos esenciales del modelo constitucional. As\u00ed, concluir que una norma de ese car\u00e1cter sustituye el mencionado eje estructural \u201cincumplir\u00eda con el fin primordial de todo proceso transicional, cual es la reconciliaci\u00f3n de la sociedad con miras al establecimiento de una paz positiva, la cual implica consolidar reformas estructurales en los procesos de decisi\u00f3n pol\u00edtica que sean estables e incluyentes. (\u2026) El camino hacia la paz debe tener en cuenta la necesidad de que las v\u00edctimas no se sientan burladas en sus derechos por parte de los mecanismos de protecci\u00f3n del Estado; por consiguiente, aunque no existe un derecho absoluto de las v\u00edctimas a que los actores del conflicto no participen en pol\u00edtica, s\u00ed tienen derecho a que los mecanismos de participaci\u00f3n que se establezcan no se conviertan en obst\u00e1culo para el cumplimiento de los instrumentos de justicia transicional del componente penal del Marco Jur\u00eddico para la Paz.\u201d44\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los t\u00e9rminos se\u00f1alados, la jurisprudencia constitucional ha sostenido la tesis de que las reformas constitucionales que desarrollan modelos de justicia transicional en contextos de paz, no obstante implantar mecanismos extraordinarios, no aplicables en periodos ordinarios de institucionalidad, y la introducci\u00f3n de excepciones a mandatos constitucionales espec\u00edficos, no comportan en s\u00ed mismos una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en relaci\u00f3n con lo anterior, es relevante precisar que, conforme a la doctrina de la Corte, incluso en el marco de medidas de justicia transicional, aun cuando la Constituci\u00f3n reconoce la paz como fin primordial del Estado, su consecuci\u00f3n debe partir del principio de separaci\u00f3n de poderes y colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre las ramas del poder p\u00fablico (C.P. art. 113).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-379 de 2016, donde la Corte llev\u00f3 a cabo la revisi\u00f3n previa y autom\u00e1tica de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria \u201cpor la cual se regula el plebiscito para la refrendaci\u00f3n del acuerdo final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera\u201d, esta Corporaci\u00f3n puso de presente que el cumplimiento de los fines de las medidas de transici\u00f3n hacia la paz pasa por \u201cla acci\u00f3n concurrente y coordinada de diferentes poderes p\u00fablicos\u201d. Recab\u00f3 al respecto, que el hecho de que el Presidente de la Rep\u00fablica sea la autoridad competente para firmar un acuerdo final de paz, \u201cno implica que este sea el \u00fanico poder constituido sobre el que recae la obligaci\u00f3n de adelantar acciones tendientes a la consecuci\u00f3n de la paz. De hecho, ello resultar\u00eda un imposible en el Estado colombiano fundado sobre el principio de divisi\u00f3n de poderes y la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de las ramas del poder p\u00fablico\u201d. Sobre esa base, indic\u00f3 que si bien la competencia de restablecer el orden p\u00fablico y firmar un acuerdo final de paz le corresponde al ejecutivo, \u201clas otras ramas del poder p\u00fablico tambi\u00e9n deben desarrollar lo que les corresponda dentro de la \u00f3rbita de sus respectivas atribuciones en esta materia\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, en la Sentencia C-699 de 2016, al examinar el Acto Legislativo 1 de 2016, que ahora es objeto de un nuevo estudio de inconstitucionalidad por cargos diferentes, esta Corporaci\u00f3n aludi\u00f3 al principio de separaci\u00f3n de poderes como rasgo de la identidad de la Constituci\u00f3n, destacando la necesidad de preservar su integridad, como una forma de evitar la concentraci\u00f3n excesiva o una distribuci\u00f3n arbitraria del poder p\u00fablico. Sobre este particular, se dijo en el aludido fallo: \u201cEn la Constituci\u00f3n de 1991 se acogi\u00f3 el principio de separaci\u00f3n de funciones con sus ulteriores desarrollos, en virtud de los cuales (i) a cada una de las ramas y \u00f3rganos del Estado se le asigna una funci\u00f3n principal identificable y en principio diferente a la principal de las dem\u00e1s, pero susceptible de conjugarse con otras funciones accesorias diferentes; (ii) esa distribuci\u00f3n de funciones debe atender a la naturaleza del \u00f3rgano o la rama, y no es entonces suficiente una divisi\u00f3n de funciones si no se adjudican en atenci\u00f3n los atributos de poder p\u00fablico de quien las detenta; (iii) cada una debe ajustar sus actuaciones al principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica; (iv) y todas est\u00e1n sujetas al control de otras ramas u organismos del poder p\u00fablico. 45 Este principio es una forma de evitar la concentraci\u00f3n excesiva o una distribuci\u00f3n arbitraria del poder p\u00fablico, por considerarse que esto propicia el abuso, el irrespeto de los derechos y las libertades constitucionales e interfiere en la eficacia de la funci\u00f3n del Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
De ese modo, el principio de divisi\u00f3n y colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de poderes, no solo se mantiene intacto en los contextos de transici\u00f3n de un conflicto armado hacia escenarios de pacificaci\u00f3n, marcados por normas instrumentales a ese fin, sino que cobra una especial centralidad, como eje definitorio sobre el cual descansa el sistema constitucional. Este car\u00e1cter fundamental en tales procesos excepcionales y extraordinarios de transici\u00f3n surge, por un lado, de la necesidad de una articulaci\u00f3n y acci\u00f3n coordinada entre las funciones institucionales de cada rama, en orden a alcanzar la paz. Por otro lado, la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica supone, como se\u00f1ala la jurisprudencia citada, que cada rama del poder p\u00fablico contribuye desde sus esferas competenciales y las atribuciones conferidas por el Constituyente al logro com\u00fan de la paz, de manera que el ejecutivo conserva sus especiales potestades en materia de orden p\u00fablico y las otras ramas detentan competencias especializadas para contribuir al mismo fin. En esta medida, el principio de divisi\u00f3n de poderes despliega aqu\u00ed tambi\u00e9n su funci\u00f3n de activar el mecanismo de pesos y contrapesos, con el fin de impedir usurpaci\u00f3n de funciones de una rama por la otra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, aun en escenarios de justicia transicional, no es posible sustituir las funciones de las Ramas del poder P\u00fablico. Si bien los procesos de paz se desarrollan en un marco de medidas extraordinarias en el cual el Presidente de la Rep\u00fablica tiene un papel primordial (C.P. art. 189-4), no puede llegarse al punto de anular o vaciar las competencias constitucionales, en particular, las del Congreso de la Rep\u00fablica, cuando precisamente lo que se busca es generar mayores consensos, garant\u00edas de participaci\u00f3n y espacios de reflexi\u00f3n en la adopci\u00f3n de decisiones, que legitimen y fortalezcan la consecuci\u00f3n de una paz estable y duradera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, en criterio de la Corte, aun cuando es evidente que las enmiendas constitucionales que desarrollan mecanismos de justicia transicional no son in genere sustituciones a la Constituci\u00f3n, siguiendo los criterios se\u00f1alados, tambi\u00e9n es cierto que pueden adoptarse medidas transicionales -reformatorias de la Constituci\u00f3n- que, en ciertos aspectos, sustituyan la Carta, situaci\u00f3n que puede tener lugar cuando a trav\u00e9s de ellas se reemplace un eje definitorio de la identidad de la Constituci\u00f3n, como puede ser el caso de la separaci\u00f3n y el equilibrio de poderes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de lo anterior y verificado el precedente sobre el juicio de sustituci\u00f3n, la Sala adelantar\u00e1 el examen respectivo, conforme a la metodolog\u00eda explicada en los fundamentos jur\u00eddicos anteriores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. La premisa mayor: la separaci\u00f3n y el equilibrio de poderes \u00a0<\/p>\n
La identificaci\u00f3n de la separaci\u00f3n de poderes como eje estructural de la identidad de la Carta Pol\u00edtica es acertada, dado que este principio ha tenido una importancia tal que es un criterio relevante al momento de averiguar si un documento normativo tiene o no el car\u00e1cter de Constituci\u00f3n, pues, conforme fue indicado en el art\u00edculo 16 de la Declaraci\u00f3n Francesa de Derechos, \u201cuna sociedad en la que no est\u00e9 asegurada la garant\u00eda de los derechos, ni determinada la separaci\u00f3n de poderes, carece de Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
En concordancia con esta tradici\u00f3n, la jurisprudencia de la Corte ha reconocido en el principio de separaci\u00f3n de poderes uno de los ejes transversales de la Carta de 1991 que podr\u00eda ser objeto de una sustituci\u00f3n, en raz\u00f3n de las finalidades inspiradoras de su incorporaci\u00f3n en el ordenamiento superior del Estado. Ello se explica con el argumento de que la radicaci\u00f3n de las distintas tareas en diversas instancias no atiende fundamentalmente a un prop\u00f3sito de eficacia en su realizaci\u00f3n, sino a la indispensable limitaci\u00f3n en el ejercicio del poder, aunada a la garant\u00eda de los derechos surgida de esa mutua contenci\u00f3n. En otras palabras, en las democracias constitucionales el poder pol\u00edtico debe ser limitado y dividido, pues ese es un rasgo propio que las distinguen de otras formas de ejercicio de la actividad estatal, en especial aquellas de tipo tir\u00e1nico o aut\u00e1rquico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El control al ejercicio del poder como consecuencia de la mutua contenci\u00f3n entre autoridades requiere evitar la concentraci\u00f3n de las funciones en un solo \u00f3rgano y, por consiguiente, asignar las que han sido tenidas por atribuciones b\u00e1sicas de la actividad estatal a distintos centros de mando, de manera que cada uno se encargue principalmente, por separado, de legislar, ejecutar o juzgar, sin que en el desarrollo de los respectivos cometidos se invada el campo de actuaci\u00f3n constitucionalmente asignado a una rama u \u00f3rgano distinto, interfiri\u00e9ndolo en forma desmedida o priv\u00e1ndolo de sus competencias, en aras de la prevalencia de alguno de los otros poderes. \u00a0<\/p>\n
Con los mismos objetivos se ha mantenido la tradicional separaci\u00f3n que, sin embargo, se ha visto sometida a los cambios provenientes del reconocimiento o la aparici\u00f3n de funciones como la electoral o la de control que complementan las encargadas a cada una de las ramas del poder p\u00fablico, o de la instauraci\u00f3n de nuevos modelos de relaci\u00f3n entre ellas, puesto que la delimitaci\u00f3n funcional rigurosa proclive a \u201cuna distribuci\u00f3n precisa y equilibrada de las labores estatales\u201d generadora de una armon\u00eda espont\u00e1nea, ha cedido su espacio a un modelo que, aun cuando preserva la especializaci\u00f3n de las tareas estatales, procura la colaboraci\u00f3n rec\u00edproca orientada a un mejor desempe\u00f1o de la actividad estatal y al control que surge como consecuencia de la implementaci\u00f3n de un delicado mecanismo de frenos y contrapesos46. \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 abandon\u00f3 el modelo absoluto y r\u00edgido de separaci\u00f3n de poderes y adopt\u00f3 \u201cun sistema flexible de distribuci\u00f3n de las distintas funciones del poder p\u00fablico, que se conjuga con un principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de los diferentes \u00f3rganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes\u201d47. As\u00ed surge del art\u00edculo 113 Superior que, tras instituir como ramas del poder p\u00fablico a la legislativa, la ejecutiva y la judicial, se\u00f1ala que adem\u00e1s \u201cde los \u00f3rganos que las integran existen otros, aut\u00f3nomos e independientes para el cumplimiento de las dem\u00e1s funciones del Estado\u201d y agrega que los diferentes \u00f3rganos estatales \u201ctienen funciones separadas, pero colaboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines\u201d. \u00a0<\/p>\n
En t\u00e9rminos de la jurisprudencia constitucional, la separaci\u00f3n de poderes cumple dos funciones esenciales: (i) garantizar las libertades y derechos de los ciudadanos, a trav\u00e9s de la protecci\u00f3n frente a la conformaci\u00f3n de poderes p\u00fablicos omn\u00edmodos; y (ii) racionalizar la actividad del Estado y el ejercicio de ese poder pol\u00edtico, mediante la instauraci\u00f3n de \u00f3rganos especializados, aut\u00f3nomos, independientes y con competencias definidas por la Constituci\u00f3n y la Ley.48 Estas funciones se cumplen a partir de un arreglo institucional que mantenga contenidos los poderes p\u00fablicos, de modo que ninguno est\u00e9 en la posibilidad de vaciar de contenido las facultades y competencias de otro, objetivos que se satisfacen a trav\u00e9s de un sistema de controles inter org\u00e1nicos que hagan efectivos los frenos y contrapesos entre ellos. A su vez, ese mismo modelo debe contar con herramientas que faciliten la acci\u00f3n coordinada de tales poderes, por medio de la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y con el objeto de cumplir con los fines esenciales del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siguiendo lo expuesto, la Corte ha asumido que a cada una de las ramas del poder p\u00fablico le asiste una funci\u00f3n b\u00e1sica y predominante, la cual, por su propia naturaleza, \u201cle confiere identidad\u201d49, ello sin perjuicio de entender que el principio de separaci\u00f3n de poderes resulta morigerado \u201cpor las exigencias constitucionales de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre los \u00f3rganos a cuyo cargo est\u00e1 el ejercicio de las distintas funciones\u201d y tambi\u00e9n por la participaci\u00f3n que unos \u00f3rganos tienen en el desempe\u00f1o de lo que competencialmente le corresponde a otros, pues el balance de poderes, propio de la flexibilizaci\u00f3n del principio, comprende \u201cla intervenci\u00f3n de unos \u00f3rganos en las tareas correspondientes a otros\u201d y la consecuente posibilidad que cada \u00f3rgano tiene \u201cde condicionar y controlar a los otros en el ejercicio de sus respectivas funciones\u201d50. \u00a0<\/p>\n
La participaci\u00f3n de unos \u00f3rganos en el \u00e1mbito competencial de otros se presenta \u201ccomo un complemento, que, seg\u00fan el caso puede ser necesario o contingente\u201d, ejemplo de lo cual es la iniciativa gubernamental en materia legislativa, o \u201ccomo una excepci\u00f3n a la regla general de distribuci\u00f3n funcional\u201d, hip\u00f3tesis esta \u00faltima en la que se inscribe \u201cel ejercicio de determinadas funciones judiciales por el Congreso o la atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales por medio de una ley en materias precisas a determinadas autoridades administrativas\u201d51.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las principales maneras como los \u00f3rganos pertenecientes a las distintas ramas del poder p\u00fablico se relacionan entre s\u00ed \u201ctambi\u00e9n hacen parte de la configuraci\u00f3n constitucional del principio de separaci\u00f3n de poderes\u201d y tienen una especial manifestaci\u00f3n en el control de la actuaci\u00f3n de los \u00f3rganos \u201cya que, hall\u00e1ndose orientadas las competencias de cada \u00f3rgano hacia la actualizaci\u00f3n de una de las funciones estatales t\u00edpicas, su ejercicio frena o sirve de contrapeso a otros \u00f3rganos en el cumplimiento de las competencias que les son propias\u201d52. \u00a0En consecuencia, se estar\u00e1 ante la sustituci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes cuando, a pesar de que en apariencia las funciones de los poderes p\u00fablicos mantienen su distinci\u00f3n, se prev\u00e9n enmiendas que inhabilitan el ejercicio de tales competencias o las hacen materiales impracticables.53 \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de la sustituci\u00f3n de la Carta por desconocimiento del principio de separaci\u00f3n de poderes, la Sentencia C-1040 de 2004 sobre la reelecci\u00f3n presidencial inmediata y por una sola vez, contiene la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad de un precepto del Acto Legislativo 2 de 2004 que le otorgaba al Consejo de Estado la facultad para regular las garant\u00edas electorales de los candidatos distintos al presidente en ejercicio en caso de que el Congreso no alcanzara a expedir una ley estatutaria en el t\u00e9rmino que el mismo acto reformatorio establec\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa oportunidad esta Corporaci\u00f3n estim\u00f3 que tal habilitaci\u00f3n implicaba el reemplazo transitorio del \u00f3rgano legislativo, porque su funci\u00f3n hab\u00eda sido atribuida a un \u00f3rgano de la Rama Judicial \u201cque no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habr\u00e1 de expedir normas legales sin participaci\u00f3n de los ciudadanos y afectados, sin sujetarse a un procedimiento legislativo predefinido y p\u00fablico, y sin control parlamentario, ni judicial de constitucionalidad, que act\u00faen de manera oportuna antes de las elecciones de 2006\u201d55. \u00a0<\/p>\n
La inconstitucionalidad por sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n tambi\u00e9n fue declarada en la Sentencia C-141 de 2010 relativa a la segunda reelecci\u00f3n presidencial que result\u00f3 opuesta al principio de separaci\u00f3n de poderes, dado que \u201cla concentraci\u00f3n del poder en el ejecutivo y su desbordamiento inciden negativamente en el pluralismo\u201d. \u00a0<\/p>\n
En aquella ocasi\u00f3n, la Corte estim\u00f3 que los controles rec\u00edprocos que recaen sobre el Presidente de la Rep\u00fablica hacen posible el funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos, preservando el equilibrio propio de la separaci\u00f3n de poderes, instaurada, precisamente, \u201cpara asegurar ese equilibrio, imponer la moderaci\u00f3n en el ejercicio del poder, prevenir la arbitrariedad y contener la tendencia del ejecutivo a desbordarse en detrimento de los otros poderes y \u00f3rganos p\u00fablicos\u201d, hasta generar una desfiguraci\u00f3n \u201cde las caracter\u00edsticas de los sistemas presidenciales\u201d hacia su \u201cversi\u00f3n deformada conocida como presidencialismo\u201d y caracterizada \u201cpor ese predominio exagerado y por la tendencia a superar el lapso m\u00e1ximo de ejercicio del mandato presidencial para mantener vigente la figura del caudillo y su proyecto pol\u00edtico\u201d56. \u00a0<\/p>\n
En otros casos, la Corporaci\u00f3n ha reconocido las modificaciones como aut\u00e9nticas reformas y ha declarado la constitucionalidad de los actos legislativos, bajo el entendimiento de que los principios de separaci\u00f3n de poderes y de reserva de ley no tienen un car\u00e1cter absoluto. As\u00ed sucedi\u00f3 cuando fue examinada la constitucionalidad del Acto Legislativo 3 de 2002 que transitoriamente facult\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir las disposiciones que permitieran la entrada en funcionamiento de un nuevo sistema penal, si el Congreso no las exped\u00eda en el t\u00e9rmino que la misma reforma estableci\u00f357. \u00a0<\/p>\n
La Corte puntualiz\u00f3 que la regla de distribuci\u00f3n de competencias puede ser excepcionada \u201cen situaciones determinadas y bajo precisas condiciones\u201d que se satisfac\u00edan en ese supuesto, pues la habilitaci\u00f3n al ejecutivo era subsidiaria, materialmente limitada, destinada a la expedici\u00f3n de las regulaciones indispensables para que entrara a funcionar el nuevo sistema y, adem\u00e1s, temporal, de manera que aunque su ejercicio pod\u00eda dar lugar a la expedici\u00f3n de preceptos con rango de ley, quedaban sujetos al control de constitucionalidad y el legislador conservaba las facultades para derogarlos, modificarlos o sustituirlos58. \u00a0<\/p>\n
De igual modo, el criterio de sostenibilidad fiscal, introducido en la Constituci\u00f3n por el Acto Legislativo 3 de 2011, super\u00f3 el examen de constitucionalidad por sustituci\u00f3n, habi\u00e9ndose mantenido el incidente de impacto fiscal que puede ser propuesto respecto de las decisiones de las Altas Cortes, sin que ello comporte la desfiguraci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes, porque, lejos de desconocerlo, el incidente proporciona \u201cuna instancia de interlocuci\u00f3n entre los poderes p\u00fablicos que se explica en el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica\u201d59. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n la Corte encontr\u00f3 ajustado a la Constituci\u00f3n el Acto Legislativo 1 de 2007 que, trat\u00e1ndose de la moci\u00f3n de censura, permiti\u00f3 que cada C\u00e1mara pudiera obrar independientemente y, despu\u00e9s de admitir la posibilidad de modificaciones al dise\u00f1o constitucional de la separaci\u00f3n de poderes, la Corporaci\u00f3n advirti\u00f3 que \u201ccuando se introducen reservas a los instrumentos de control inter org\u00e1nico previstos en la Constituci\u00f3n, es posible que un \u00f3rgano se vea fortalecido, en contraste con otro u otros que, como efecto de la reforma, se ven debilitados en sus competencias o sometidos a controles m\u00e1s estrictos o recortados en su capacidad de vigilar o condicionar la actuaci\u00f3n de otros\u201d60. \u00a0<\/p>\n
No obstante, la Corte se\u00f1al\u00f3 que para ser reconocidas como reformas de la Carta y no constituir sustituci\u00f3n, las modificaciones deben mantenerse \u201cdentro del \u00e1mbito del principio de separaci\u00f3n de poderes como eje definitorio de la identidad de la Carta Fundamental\u201d, dado que la sustituci\u00f3n se configura \u201ccuando se suprime el principio mismo y se reemplaza por otro distinto y de car\u00e1cter opuesto\u201d, lo cual acontecer\u00eda si la pretendida reforma propiciara \u201cla concentraci\u00f3n de las funciones del Estado en un solo \u00f3rgano que escapar\u00eda, por consiguiente a cualquier esquema de frenos y contrapesos\u201d o dotara de plena autonom\u00eda y supremac\u00eda a un \u00f3rgano, al punto de hacerlo \u201cinmune a cualquier tipo de control por otros\u201d61. \u00a0<\/p>\n
Siguiendo estos ejemplos, la Corte advierte que los casos en que se ha analizado la posible sustituci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes, de manera general, se encuentra en la previsi\u00f3n de enmiendas constitucionales que ampl\u00edan los poderes del ejecutivo, dada la limitaci\u00f3n de las facultades de las dem\u00e1s ramas del poder p\u00fablico. Esto se refleja en una tendencia propia de las democracias latino-americanas, evidenciada por la jurisprudencia constitucional y relativa a la hipertrofia del poder presidencial. \u00a0En t\u00e9rminos simples, habida cuenta que tanto el Congreso como el Presidente tienen origen democr\u00e1tico directo y \u00e9ste tiene las funciones propias de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y de Suprema Autoridad Administrativa, entonces su capacidad institucional es sustantivamente superior a la de los dem\u00e1s poderes p\u00fablicos. Por ende, aunque son prima facie admisibles reformas constitucionales que ampl\u00eden el poder gubernamental, las mismas deben ser compatibles con la integridad del principio de separaci\u00f3n e independencia entre los poderes p\u00fablicos, el cual ser\u00eda sustituido cuando la configuraci\u00f3n institucional resultante luego de la reforma constitucional, se muestre desbalanceada al punto tal que el peso espec\u00edfico del ejecutivo anule o impida el ejercicio efectivo de las competencias originarias de las dem\u00e1s ramas del poder.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta fue la conclusi\u00f3n planteada en la decisi\u00f3n de la Corte que declar\u00f3 inexequible la norma que convocaba a un referendo tendiente a permitir la segunda reelecci\u00f3n presidencial consecutiva. En esa oportunidad, se estableci\u00f3 por la Sala que la posibilidad de instaurar tres per\u00edodos presidenciales consecutivos llevar\u00eda a una concentraci\u00f3n intolerable del poder en el Gobierno Nacional, en detrimento tanto del sistema de frenos y contrapesos, como en el ejercicio de las mismas competencias de los dem\u00e1s poderes p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, se sustitu\u00eda el principio constitucional en comento, puesto que se desconoc\u00eda el principio de alternaci\u00f3n, el cual es imperativo para mantener la contenci\u00f3n del poder presidencial a trav\u00e9s de controles inter org\u00e1nicos efectivos. \u00a0En palabras de la Corte, \u201cel acrecentamiento del poder presidencial, aunado al desvanecimiento de los controles o a su existencia puramente nominal, repercutir\u00eda de manera grave en la estructura adoptada en la Constituci\u00f3n, pues los controles rec\u00edprocos y, en particular, los que recaen sobre el Presidente y su gobierno hacen posible el funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos, sin el cual se pierde todo equilibrio en las altas instancias estatales. A su turno, la falta de equilibrio hace colapsar la separaci\u00f3n de poderes que, precisamente, se instaura para asegurar ese equilibrio, imponer la moderaci\u00f3n en el ejercicio del poder, prevenir la arbitrariedad y contener la tendencia del ejecutivo a desbordarse en detrimento de los otros poderes y \u00f3rganos p\u00fablicos.\u201d62 \u00a0<\/p>\n
La necesidad de preservar los mecanismos de contenci\u00f3n al poder presidencial tambi\u00e9n ha sido planteada de forma reciente por este Tribunal, precisamente, a prop\u00f3sito del an\u00e1lisis de la competencia otorgada al Gobierno Nacional para expedir decretos leyes que implementen el Acuerdo Final, contenida en el art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo 1 de 2016. La Sala concluy\u00f3, al respecto, que la imposici\u00f3n de los requisitos de conexidad y necesidad estricta a esos decretos estaba funda-mentada, entre otras razones, en la importancia de consagrar l\u00edmites a la actividad legislativa extraordinaria del Gobierno. De esta manera, \u201cconforme los principios de separaci\u00f3n de poderes y bajo una clara convicci\u00f3n de la importancia del debate democr\u00e1tico para la consolidaci\u00f3n y evoluci\u00f3n institucional al amparo de la actual Constituci\u00f3n, solo podr\u00eda predicarse la validez de [las] facultades legislativas a favor del Presidente cuando estas fueran conferidas y ejercidas con sujeci\u00f3n a l\u00edmites materiales y temporales concretos, que no trastocasen el orden constitucional actual.\u201d63 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la Corte reafirma que el principio de separaci\u00f3n y equilibrio de poderes es un eje estructural de la Constituci\u00f3n, cuya sustituci\u00f3n escapa al \u00e1mbito del poder de reforma de que es titular el Congreso. Esta situaci\u00f3n opera, entre otros supuestos, cuando la enmienda constitucional confiere competencias ampliadas a una de las ramas del poder p\u00fablico, en detrimento de las facultades de los dem\u00e1s poderes, lleg\u00e1ndose a un vaciamiento de las mismas. \u00a0Asimismo, la jurisprudencia demuestra que la preservaci\u00f3n del principio mencionado, a trav\u00e9s del control de las reformas constitucionales por vicios en la competencia del Congreso, debe tener en cuenta la tendencia hacia la hipertrofia del poder presidencial, raz\u00f3n por la cual existe un v\u00ednculo estrecho y verificable entre la integridad del principio de separaci\u00f3n de poderes y la contenci\u00f3n de las competencias del ejecutivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.1. Las competencias deliberativas y decisorias del Congreso como n\u00facleo m\u00ednimo de su autonom\u00eda, presupuesto para la separaci\u00f3n e independencia de los poderes p\u00fablicos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las facultades del Congreso est\u00e1n definidas en la Constituci\u00f3n de manera amplia y comprensiva. Dentro del conjunto de competencias que, en desarrollo del principio de separaci\u00f3n de poderes, la Carta le ha atribuido al Congreso de la Rep\u00fablica interesa destacar, para el an\u00e1lisis que nos concierne en esta oportunidad, por un lado, la cl\u00e1usula general de competencia en materia legislativa y, por el otro, la participaci\u00f3n determinante en los procesos de reforma constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por virtud de la primera competencia, al Congreso se le atribuye la capacidad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica del Estado, mediante el desarrollo de la Constituci\u00f3n y el se\u00f1alamiento en la ley, de los derechos, los deberes, las cargas y las limitaciones que es posible imponer a las personas. Esto es, al Congreso le corresponde, como atribuci\u00f3n propia, definitoria de la funci\u00f3n que se le conf\u00eda, hacer las leyes, lo que incorpora la facultad de interpretarlas, reformarlas y derogarlas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera equivalente, tambi\u00e9n se ha confiado al Congreso de la Rep\u00fablica un papel preponderante en el procedimiento de reforma constitucional. As\u00ed, en la Asamblea Constituyente, se le otorga la labor de aprobar a trav\u00e9s de la ley la posibilidad de someter a los ciudadanos la decisi\u00f3n respecto de su convocatoria, con la competencia, el per\u00edodo y la composici\u00f3n que esa misma ley determine64. Por su parte, en el caso del referendo constitucional, previa iniciativa gubernamental o de los ciudadanos, le asiste la tarea de incorporar mediante la ley, el texto de reforma que ser\u00e1 sometido a decisi\u00f3n popular, garantizando que en su presentaci\u00f3n los electores \u201cpuedan escoger libremente en el temario o articulado qu\u00e9 votan positivamente y qu\u00e9 votan negativamente\u201d65. Por \u00faltimo, se le conf\u00eda un mecanismo espec\u00edfico de reforma que se tramita \u00edntegramente en el Congreso conocido como Acto Legislativo, el cual supone adelantar a trav\u00e9s de un procedimiento especial y en ejercicio de la atribuci\u00f3n de constituyente derivado66, las reformas, adiciones, modificaciones o derogaciones que se estimen pertinentes a la Constituci\u00f3n, a trav\u00e9s de unas exigencias de forma que le dotan a esa funci\u00f3n de una rigidez espec\u00edfica superior a la de las leyes, como se advirti\u00f3 en la Sentencia C-699 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La atribuci\u00f3n de este haz de competencias al Congreso no es casual, puesto que se trata de una condici\u00f3n insustituible del principio democr\u00e1tico, por una doble v\u00eda: por un lado, en raz\u00f3n del car\u00e1cter de \u00f3rgano colegiado de representaci\u00f3n popular que tiene el Congreso; y por el otro, en atenci\u00f3n al car\u00e1cter abierto, p\u00fablico y deliberativo del proceso a trav\u00e9s del cual el Congreso cumple sus competencias. De este modo, la responsabilidad de la legislaci\u00f3n y la competencia para reformar la Constituci\u00f3n se conf\u00edan a un \u00f3rgano esencialmente representativo, que obra en un escenario deliberativo, con garant\u00eda de participaci\u00f3n de los distintos sectores sociales, y con capacidad decisoria a trav\u00e9s de procesos democr\u00e1ticos. En general, se pretende a trav\u00e9s de este conjunto de competencias garantizar la presencia del \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular en la configuraci\u00f3n pol\u00edtica del Estado, sea en el nivel legal, o, de mayor calado, en el escenario de las normas constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Esta amplitud en las facultades del legislativo se explica en su condici\u00f3n de depositario de la representaci\u00f3n democr\u00e1tica del pueblo, en tanto titular de la soberan\u00eda que fundamenta el ejercicio del poder p\u00fablico (art\u00edculo 3\u00ba C.P.). \u00a0Es por esta raz\u00f3n que se conf\u00eda al Congreso la competencia originaria para la definici\u00f3n del orden jur\u00eddico, bajo el entendido que est\u00e1 investido de la legitimidad necesaria para imponer, con car\u00e1cter general, reglas jur\u00eddicas y, por lo mismo, con car\u00e1cter vinculante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello, la jurisprudencia ha concluido que se sustituye la Constituci\u00f3n cuando se confiere a otro \u00f3rgano, diferente al Congreso, esa misma competencia originaria, puesto que una enmienda de ese car\u00e1cter vac\u00eda la competencia del legislador, generando un grave desequilibrio entre los poderes p\u00fablicos. Este fue, como ya se advirti\u00f3, el razonamiento que tuvo la Corte al estudiar el Acto Legislativo 2 de 2004, el cual instaur\u00f3 la reelecci\u00f3n presidencial inmediata. Como se expres\u00f3 en el fundamento jur\u00eddico anterior, esta reforma dispuso de un par\u00e1grafo de acuerdo con el cual, en el evento de que el Congreso no expidiese dentro de determinado plazo la ley estatutaria para la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia, el Consejo de Estado deber\u00eda regular la materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte, una norma de esta naturaleza desvirt\u00faa el principio de separaci\u00f3n de poderes, en la medida en que confiere una competencia privativa del Congreso a un \u00f3rgano que no hace parte del poder legislativo, no tiene origen democr\u00e1tico directo o indirecto, ni es apto para servir de veh\u00edculo de expresi\u00f3n de posturas pol\u00edticas plurales, cuya inclusi\u00f3n se logra exclusivamente a partir de la participaci\u00f3n democr\u00e1tica. Por ende, una enmienda constitucional de este car\u00e1cter configuraba un exceso en el ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte resalta que uno de los elementos que explica el car\u00e1cter preferente y originario de la competencia del Congreso para la producci\u00f3n normativa es su condici\u00f3n de instancia que garantiza la participaci\u00f3n. Esta circunstancia lleva necesariamente a considerar que la funci\u00f3n legislativa que protege la Constituci\u00f3n no se agota en la simple actividad de aprobaci\u00f3n o negaci\u00f3n de las iniciativas, sino que, por el contrario, la debida expresi\u00f3n y conformaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica de las c\u00e1maras depende de la comprobaci\u00f3n tanto de la deliberaci\u00f3n como de la facultad de aprobar o negar las iniciativas que se someten a su consideraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la facultad de aprobar o negar los proyectos de ley o actos legislativos, se trata de actuaciones vinculadas a la vigencia del voto de los congresistas, en tanto mecanismo por excelencia para la manifestaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica de las c\u00e1maras, amparado por la legitimidad que le otorga el mandato popular representativo. Por ende, se desvirtuar\u00eda por completo la funci\u00f3n legislativa cuando los congresistas se vean privados de obtener efectos sustantivos de su voto, en t\u00e9rminos de aprobaci\u00f3n o negaci\u00f3n de los proyectos que se someten a consideraci\u00f3n del Congreso. Esto debido a que el ejercicio del voto y la efectividad del mismo hacen parte de la naturaleza misma de la investidura del congresista, por lo que la limitaci\u00f3n injustificada de esa competencia atenta gravemente contra la autonom\u00eda del poder legislativo y, por ende, contra la separaci\u00f3n y equilibrio de las ramas del poder p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la posibilidad de deliberaci\u00f3n de las iniciativas es un presupuesto para el pluralismo pol\u00edtico y el respeto de los derechos de las minor\u00edas. La idea central que apoya esa conclusi\u00f3n es que mientras el acto de votaci\u00f3n est\u00e1 gobernado por el principio de mayor\u00eda, la deliberaci\u00f3n pol\u00edtica es el escenario m\u00e1s incluyente en t\u00e9rminos de exposici\u00f3n de las diferentes posturas y, por lo mismo, el que mejor asegura los prop\u00f3sitos del pluralismo y la participaci\u00f3n. \u00a0Por lo tanto, no resultan prima facie admisibles las modificaciones que anulen la capacidad deliberativa del Congreso, puesto que ello desconocer\u00eda los dos elementos que, desde la perspectiva analizada, configuran el n\u00facleo m\u00ednimo de la funci\u00f3n legislativa, esto es, la posibilidad de deliberaci\u00f3n y la competencia de adopci\u00f3n de decisiones que permitan la configuraci\u00f3n pol\u00edtica del Estado, en el nivel legal y en el escenario de las normas constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Esta ha sido la perspectiva de an\u00e1lisis expuesta sobre la materia por parte de la jurisprudencia constitucional. En la decisi\u00f3n que declar\u00f3 inexequible el Acto Legislativo 2 de 2003, en raz\u00f3n del vicio de procedimiento derivado de la negaci\u00f3n de los efectos pr\u00e1cticos y jur\u00eddicos de la falta de aprobaci\u00f3n del informe de ponencia dentro del tr\u00e1mite de dicha enmienda constitucional, la Corte dej\u00f3 sentado como la deliberaci\u00f3n es un aspecto inescindible de la funci\u00f3n legislativa. \u00a0Para la Sala, mientras la decisi\u00f3n era un asunto propio del principio de mayor\u00eda, la deliberaci\u00f3n depend\u00eda de la posibilidad de debate. Para sustentar esta conclusi\u00f3n, la sentencia expres\u00f3 los siguientes argumentos, que por su importancia conviene transcribir in extenso: \u00a0<\/p>\n
\u201cA nivel general, el control de los vicios de procedimiento en la formaci\u00f3n de las leyes o en la aprobaci\u00f3n de las reformas constitucionales es sin lugar a dudas una de las funciones m\u00e1s trascendentales de la justicia constitucional, en las democracias contempor\u00e1neas. La raz\u00f3n de esa importancia es clara: la soberan\u00eda popular hoy se expresa, en gran medida, a trav\u00e9s de deliberaciones y decisiones sometidas a reglas procedimentales, que buscan asegurar la formaci\u00f3n de una voluntad democr\u00e1tica de las asambleas representativas, que exprese obviamente la decisi\u00f3n mayoritaria, pero de tal manera que esas decisiones colectivas, que vinculan a toda la sociedad, sea un producto de una discusi\u00f3n p\u00fablica, que haya permitido adem\u00e1s la participaci\u00f3n de las minor\u00edas. Y es que en una democracia constitucional como la colombiana, que es esencialmente pluralista, la validez de una decisi\u00f3n mayoritaria no reside \u00fanicamente en que \u00e9sta haya sido adoptada por una mayor\u00eda sino adem\u00e1s en que \u00e9sta haya sido p\u00fablicamente deliberada y discutida, de tal manera que las distintas razones para justificar dicha decisi\u00f3n hayan sido debatidas, sopesadas y conocidas por la ciudadan\u00eda y que, adem\u00e1s, las minor\u00edas hayan podido participar en dichos debates y sus derechos hayan sido respetados. Por consiguiente, para esta concepci\u00f3n, la democracia no es la tiran\u00eda de las mayor\u00edas, pues los derechos de las minor\u00edas deben ser respetados y protegidos. Adem\u00e1s, en la democracia constitucional, las decisiones colectivas deben ser deliberadas en p\u00fablico pues de esa manera se logran decisiones m\u00e1s racionales, justas e imparciales. El proceso legislativo no debe ser entonces \u00fanicamente un sistema de agregaci\u00f3n de preferencias o que simplemente legitima acuerdos privados o negociaciones ocultas sino que debe constituirse en una deliberaci\u00f3n p\u00fablica, en la cual los representantes de los ciudadanos, sin olvidar los intereses de los votantes que los eligieron, sin embargo discuten p\u00fablicamente y ofrecen razones sobre cu\u00e1l es la mejor decisi\u00f3n que puede adoptarse en un determinado punto.\u201d67 \u00a0<\/p>\n
Es con base en consideraciones similares que la jurisprudencia tambi\u00e9n ha contemplado que el pluralismo pol\u00edtico, junto con el principio de mayor\u00eda y el principio de publicidad, son los tres elementos pilares del procedimiento legislativo. En lo que interesa a este an\u00e1lisis, esta Corporaci\u00f3n ha previsto que, de acuerdo con el principio de pluralismo pol\u00edtico, la decisi\u00f3n legislativa debe ser fruto del contraste entre diversas posturas, lo que requiere un escenario que permita la deliberaci\u00f3n p\u00fablica. As\u00ed, \u201cobjetivo principal del pluralismo pol\u00edtico es, como su nombre lo indica, hacer de la manifestaci\u00f3n de voluntad de las comisiones, c\u00e1maras legislativas o Congreso en pleno, el resultado de un proceso integrador de las fuerzas pol\u00edticas que lo conforman, de manera que las mismas puedan participar activamente en el proceso de determinaci\u00f3n pol\u00edtica.\u201d68 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo expuesto, la funci\u00f3n legislativa se explica a partir de los dos componentes anotados: la posibilidad de deliberaci\u00f3n y la facultad de adoptar decisiones por el Congreso a partir de ese proceso p\u00fablico y pluralista. Por ende, la Corte advierte que una reforma constitucional que cercene uno de estos dos elementos sustituye el principio de autonom\u00eda de la Rama Legislativa, que es a su vez componente del principio de separaci\u00f3n y equilibrio entre los poderes p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, la Corte tambi\u00e9n considera pertinente recordar que, en lo que respecta espec\u00edficamente al componente del pluralismo pol\u00edtico, la jurisprudencia ha sido consistente en afirmar que esa condici\u00f3n es acreditada cuando se disponen de instancias que posibiliten el debate, lo que es contrario a que exista una exigencia de determinada cantidad o calidad de deliberaci\u00f3n, ni menos que se obligue coactivamente al Congreso a adelantar un proceso deliberativo en toda circunstancia.69 En ese sentido, lo que exige el est\u00e1ndar analizado es que las opiniones plurales, entre ellas las minoritarias, tengan un espacio para que sean libremente expresadas dentro del tr\u00e1mite legislativo, lo que es distinto a que la actividad deliberativa sea obligatoria o, menos a\u00fan, a que dichas opiniones plurales tengan un alcance tal que enerven las decisiones que se adopten con base en la vigencia del principio de mayor\u00eda. Inclusive, con base en las facultades de deliberaci\u00f3n y decisi\u00f3n de las c\u00e1maras, puede optarse v\u00e1lidamente por ejercer la votaci\u00f3n en bloque, a condici\u00f3n de que sea una decisi\u00f3n fruto de la debida conformaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica del Congreso70.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, en este sentido, la definici\u00f3n del debate parlamentario radica no en una obligaci\u00f3n ineludible de debatir, sino en la comprobaci\u00f3n acerca de la existencia de la oportunidad de intervenir por parte de los congresistas. El concepto de debate, en ese orden de ideas, \u201cse materializa en la garant\u00eda reconocida a los miembros del parlamento de la posibilidad de discernir, de hacer p\u00fablica su opini\u00f3n, de manifestar sus ideas o de expresar su desacuerdo con lo debatido. S\u00f3lo cuando esto no es posible, es decir, cuando no se brindan las condiciones para que el debate tenga lugar, la decisi\u00f3n que se adopte en el seno de las C\u00e1maras no tiene validez. Lo que se pretende garantizar en el debate parlamentario es la discusi\u00f3n libre de ideas, conceptos y criterios, antes de procederse a la votaci\u00f3n del respectivo proyecto de ley.\u201d71 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, la protecci\u00f3n del debate parlamentario no incluye pr\u00e1cticas que se consideren abusivas, entre ellas las que tiendan a extender indefinidamente en el tiempo los debates, conocidas en el derecho comparado como \u201cfilibusterismo\u201d, y dirigidas a evitar que determinada iniciativa sea aprobada conforme con el principio de mayor\u00eda72. Esto debido a que esas pr\u00e1cticas no guardan ninguna vinculaci\u00f3n con el objetivo central del debate legislativo, que consiste en la debida conformaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica de las c\u00e1maras, en tanto paso previo e ineludible para la decisi\u00f3n de aprobar o negar determinado proyecto de ley o de acto legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.2. Conclusi\u00f3n sobre el contenido de la premisa mayor \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan se ha expuesto, la separaci\u00f3n y el equilibrio entre los poderes p\u00fablicos es un eje definitorio de la Constituci\u00f3n, puesto que existe una relaci\u00f3n necesaria entre la vigencia de la democracia y la limitaci\u00f3n en el ejercicio del poder pol\u00edtico. Esa limitaci\u00f3n opera tanto como una garant\u00eda para las libertades y derechos de los ciudadanos, como un factor para la racionalidad en el ejercicio de las competencias propias del Estado. De esa manera, este eje resulta sustituido, entre otros escenarios, cuando se despoja a una de las ramas del poder de las competencias que le son propias, bien por su derogatoria o bien porque se trasladan a otros poderes. Para el caso nacional y a partir de la evidencia que ofrece el precedente de la Corte, se encuentra que la separaci\u00f3n de poderes debe actuar en consonancia con la necesidad de evitar la hipertrofia del Gobierno, lo que implica el mantenimiento de f\u00f3rmulas constitucionales de contenci\u00f3n del poder presidencial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de separaci\u00f3n de poderes tiene un componente que interesa para el presente asunto, relativo a la autonom\u00eda del Congreso en el ejercicio de las funciones legislativas y de reforma constitucional, en tanto competencias originarias del legislativo, garantizadas institucionalmente por la Constituci\u00f3n. \u00a0El n\u00facleo m\u00ednimo de dicha autonom\u00eda descansa en las facultades de deliberaci\u00f3n y decisi\u00f3n de ese \u00f3rgano, lo cual implica (i) la eficacia de la conformaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica de las c\u00e1maras, que se expresa a trav\u00e9s del voto y su incidencia en la configuraci\u00f3n del orden jur\u00eddico; y (ii) la obligatoriedad de contar con espacios para la participaci\u00f3n democr\u00e1tica dentro del tr\u00e1mite legislativo, lo cual es imprescindible para la deliberaci\u00f3n p\u00fablica, el pluralismo y la protecci\u00f3n de los derechos de las minor\u00edas pol\u00edticas. La participaci\u00f3n en este escenario, de acuerdo a como lo ha previsto la jurisprudencia constitucional, excluye aquellas pr\u00e1cticas abusivas que, en vez de redundar en la debida conformaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica de las c\u00e1maras, tienden a obstaculizar la toma de decisiones fundadas en el principio de mayor\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ende, se estar\u00e1 ante un escenario de sustituci\u00f3n prima facie del eje definitorio en comento, cuando la reforma constitucional impida o subvierta el ejercicio de las facultades anteriormente enunciadas, las cuales configuran el n\u00facleo m\u00ednimo de autonom\u00eda del Congreso en lo que respecta al ejercicio de la competencia de producci\u00f3n legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. La premisa menor. Contenido de las normas acusadas \u00a0<\/p>\n
El Acto Legislativo 1 de 2016 introduce normas transitorias a la Constituci\u00f3n, con el objeto de realizar la implementaci\u00f3n normativa del Acuerdo Final suscrito entre el Gobierno y las FARC. El art\u00edculo 1\u00ba de dicha reforma constitucional dispone el procedimiento legislativo especial para la paz, tr\u00e1mite abreviado y preferente para la promulgaci\u00f3n de leyes y actos legislativos. De acuerdo con lo previsto en dicha norma, el procedimiento legislativo especial est\u00e1 instituido con \u201cel prop\u00f3sito de agilizar y garantizar la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final\u201d. \u00a0<\/p>\n
De manera consonante con este objetivo, el literal a) del art\u00edculo mencionado dispone que \u201clos proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz ser\u00e1n de iniciativa exclusiva del Gobierno nacional, y su contenido tendr\u00e1 por objeto facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y duradera.\u201d \u00a0<\/p>\n
Los literales h) y j), objeto de an\u00e1lisis, determinan reglas particulares del procedimiento legislativo especial, dirigidas a concentrar determinadas facultades en el Gobierno, a trav\u00e9s de la imposici\u00f3n de restricciones a las competencias ordinarias del Congreso. De acuerdo con el primero, \u201clos proyectos de ley y de acto legislativo solo podr\u00e1n tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno nacional.\u201d \u00a0Conforme al segundo \u201cEn la comisi\u00f3n y en las plenarias se decidir\u00e1 sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno nacional, en una sola votaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Como se observa, el literal h) obliga a que todas las modificaciones a los proyectos de ley o de acto legislativo, tramitados bajo el procedimiento legislativo especial, deben cumplir con dos condiciones (i) que se ajusten al contenido del Acuerdo; y (ii) que cuenten con el aval gubernamental. As\u00ed, en tanto conforme al literal a), las mencionadas iniciativas tienen reserva de formulaci\u00f3n por el ejecutivo, entonces las modificaciones planteadas por el Congreso depender\u00e1n necesariamente de la voluntad del Gobierno, sin excepci\u00f3n y de forma absoluta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El literal j), en cambio, lo que reduce es la capacidad deliberativa del Congreso, en la medida en que obliga a que en las diferentes instancias del tr\u00e1mite legislativo la decisi\u00f3n que se adopte respecto del articulado se haga en bloque, incluidas las modificaciones avaladas por el Gobierno y en una sola votaci\u00f3n. Esto implica, necesariamente, que los congresistas (i) no pueden decidir si abren la deliberaci\u00f3n del articulado u optan, acreditado el consenso, por la votaci\u00f3n en bloque; ni tampoco (ii) pueden expresar su desacuerdo parcial con la iniciativa, precisamente por la imposibilidad jur\u00eddica de someter el articulado a deliberaci\u00f3n a partir de cada una de sus partes73.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Encuentra la Corte que lo previsto en los literales h) y j) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 1 de 2016 sustituye el principio de separaci\u00f3n de poderes, porque comporta una supresi\u00f3n de la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso en materias que de manera originaria le han sido atribuidas por la Constituci\u00f3n, a partir del car\u00e1cter definitorio de la labor de configuraci\u00f3n pol\u00edtica del Estado, tanto en asuntos legales como de reforma constitucional, pues la capacidad de determinar los contenidos normativos se transfiere al ejecutivo, como consecuencia del conjunto de restricciones previstas en los actos normativos demandados \u00a0<\/p>\n
El Acuerdo Final ha sido caracterizado por la Corte como un acuerdo pol\u00edtico, fruto de la negociaci\u00f3n entre el Gobierno y el grupo armado ilegal FARC-EP, actualmente en proceso de desmovilizaci\u00f3n y reintegraci\u00f3n a la vida civil. Por ende, el Acuerdo carece de un valor normativo en s\u00ed mismo, por lo que su aplicaci\u00f3n concreta y con car\u00e1cter vinculante para los dem\u00e1s poderes p\u00fablicos, diferentes al Presidente, as\u00ed como para la sociedad en su conjunto, depende de su implementaci\u00f3n normativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, en la decisi\u00f3n de la Corte que aval\u00f3 la exequibilidad de la ley estatutaria que convoc\u00f3 al plebiscito especial sobre el Acuerdo Final, se dej\u00f3 definido que dicho documento \u201cdebe obligatoriamente comprenderse como una decisi\u00f3n del ejecutivo que contiene una pol\u00edtica p\u00fablica carente de naturaleza normativa aut\u00f3noma, la cual solo adquirir\u00e1 en raz\u00f3n de un proceso de implementaci\u00f3n, en todo caso posterior y basado en el acatamiento de las previsiones constitucionales sobre producci\u00f3n de normas jur\u00eddicas.\u201d74 En esta sentencia, adem\u00e1s, la Corte puntualiz\u00f3 que la caracterizaci\u00f3n del Acuerdo Final como un acto exclusivamente pol\u00edtico \u201c(\u2026) hace que el resultado de (la refrendaci\u00f3n popular) no tenga un efecto normativo, esto es, de adici\u00f3n o modificaci\u00f3n de norma jur\u00eddica alguna, entre ellas la Constituci\u00f3n,\u201d y que tales \u201calteraciones al orden jur\u00eddico hacen parte de la etapa de implementaci\u00f3n del Acuerdo y deben cumplir con las condiciones que para la producci\u00f3n normativa fija la Carta Pol\u00edtica y, en especial, deben estar precedidas de un debate libre, democr\u00e1tico y respetuoso de los derechos de las minor\u00edas.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta misma consideraci\u00f3n fue realizada en la sentencia que declar\u00f3 la exequibilidad del procedimiento legislativo especial previsto en el Acto Legislativo acusado. En esa decisi\u00f3n se reiter\u00f3 que el objetivo de dicho procedimiento es la implementaci\u00f3n normativa del Acuerdo, precisamente en raz\u00f3n a que el mismo carece de valor como previsi\u00f3n jur\u00eddica. Por ende, el procedimiento mencionado tiene por objeto facilitar la implementaci\u00f3n de dicho documento, que luego de su suscripci\u00f3n tiene la condici\u00f3n de acuerdo pol\u00edtico suscrito en desarrollo de la iniciativa gubernamental. De este modo, \u201cel Acto Legislativo 1 de 2016 es una enmienda transitoria a la Carta, que consagra un mecanismo especial para la expedici\u00f3n de actos legislativos, con el objeto de \u2018facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera\u2019 (AL art 1 lit a). En particular, el mecanismo del cual forma parte la disposici\u00f3n demandada, busca \u2018agilizar y garantizar la implementaci\u00f3n\u2019 del Acuerdo Final (\u00eddem art 1). Lo cual se justifica en el marco de negociaciones de paz, seg\u00fan los antecedentes parlamentarios, por cuanto otras experiencias comparadas han demostrado la necesidad de una implementaci\u00f3n oportuna que no ponga en riesgo lo acordado.\u201d75 \u00a0<\/p>\n
Encuentra la Sala, con base en estas referencias jurisprudenciales, que el Acuerdo Final, en tanto acto pol\u00edtico, requiere la labor de implementaci\u00f3n normativa, la cual est\u00e1 a cargo de manera preferente en el Congreso, quien (i) tiene la competencia constitucional originaria para la producci\u00f3n normativa; y (ii) est\u00e1 revestido del mandato democr\u00e1tico representativo, lo que le otorga plena legitimidad a sus actividades de deliberaci\u00f3n y decisi\u00f3n, en lo que ata\u00f1e al ejercicio de la cl\u00e1usula general de competencia legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el procedimiento legislativo especial, aunque tiene raigambre constitucional, ha sido introducido en el orden superior, en virtud de un acto legislativo proferido por el Congreso en ejercicio de su poder de reforma. En ese sentido, ese acto debe cumplir con los l\u00edmites que impone la vigencia de los ejes estructurales de la Constituci\u00f3n. Como ya se ha se\u00f1alado, para el caso del ejercicio de la funci\u00f3n legislativa, los dos elementos que conforman su n\u00facleo m\u00ednimo, y por lo mismo, excluido de la competencia de reforma constitucional por parte del Congreso, son la posibilidad de contar con escenarios id\u00f3neos para debatir las iniciativas y la eficacia material del voto de los congresistas. Esta comprobaci\u00f3n es importante, puesto que en caso de que la regulaci\u00f3n del procedimiento especial mencionado tenga como efecto desvirtuar los dos pilares de la funci\u00f3n legislativa, se estar\u00e1 ante un exceso del poder de reforma, en los t\u00e9rminos expuestos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, el precedente en comento insiste en que la vinculatoriedad del Acuerdo Final, en la instancia previa a su implementaci\u00f3n, radica exclusivamente en el Presidente, quien suscribi\u00f3 tal documento en ejercicio de su competencia exclusiva para mantener el orden p\u00fablico76. Por lo tanto, si se pretende extender los efectos de lo acordado a los dem\u00e1s poderes p\u00fablicos y a la sociedad en su conjunto, el veh\u00edculo para ello es la implementaci\u00f3n normativa sometida a las reglas constitucionales, seg\u00fan se ha expuesto. Correlativamente, tal labor de implementaci\u00f3n debe llevarse a cabo bajo la garant\u00eda del n\u00facleo m\u00ednimo de la autonom\u00eda del Congreso, que para el caso del ejercicio de la funci\u00f3n legislativa, radica en el car\u00e1cter inmanente de la facultad de deliberaci\u00f3n y decisi\u00f3n respecto de las iniciativas que son sometidas a su consideraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan se indic\u00f3 al momento de determinar el contenido de la premisa menor, para comenzar, el literal h) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 1 de 2016 determina que toda modificaci\u00f3n que se realice a los proyectos de ley o de reforma constitucional debe contar obligatoriamente con el aval gubernamental. Si se parte de considerar que (i) el Presidente tiene la competencia exclusiva para suscribir acuerdos de paz, en el marco de su funci\u00f3n de mantenimiento del orden p\u00fablico, y (ii) seg\u00fan lo estipula el literal a) del art\u00edculo mencionado, las iniciativas tramitadas bajo el procedimiento legislativo especial son de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional; entonces el Presidente concentra para s\u00ed las facultades de formular los proyectos del Congreso y tener el poder discrecional acerca de qu\u00e9 modificaciones pueden o no ser incluidas en las normas resultantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, una concentraci\u00f3n de poder de esa naturaleza plantea una grave restricci\u00f3n de las competencias del Congreso, que inciden incluso en aquellas que integran el n\u00facleo m\u00ednimo de la funci\u00f3n legislativa, antes explicado. Esto en la medida en que sujetar la potestad del legislativo de proponer y eventualmente incorporar modificaciones a las iniciativas presentadas por el Gobierno, a la autorizaci\u00f3n de \u00e9ste, termina por interferir de manera determinante en la autonom\u00eda del Congreso, el cual estar\u00eda en una posici\u00f3n restringida de aprobaci\u00f3n o negaci\u00f3n del articulado propuesto, sin posibilidad ni de deliberaci\u00f3n sobre las particularidades del articulado, ni menos de alteraci\u00f3n del propuesto, lo que afecta la eficacia del voto, comprendida desde una perspectiva material.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese c\u00f3mo, conforme a la regulaci\u00f3n planteada, la actividad de decisi\u00f3n e incidencia en las iniciativas adoptadas bajo el procedimiento legislativo especial, termina siendo un asunto subordinado a la voluntad del Gobierno, a partir del mecanismo de los avales. En consecuencia, se sustituye el eje axial de la separaci\u00f3n y equilibrio entre los poderes p\u00fablicos, configur\u00e1ndose por parte del legislador un exceso en su poder de reforma constitucional. Esto debido a que se excluye al Congreso de la posibilidad de ejercer su margen de apreciaci\u00f3n respecto del proyecto que somete el Gobierno a su consideraci\u00f3n. Igualmente, la restricci\u00f3n a la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso incide, tambi\u00e9n, en la capacidad para la construcci\u00f3n de consensos pol\u00edticos y democr\u00e1ticos, necesarios para la legitimidad del proceso de implementaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La conformaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica de las c\u00e1maras, seg\u00fan se ha explicado, pasa necesariamente por la comprobaci\u00f3n acerca de la existencia de posibilidades de deliberaci\u00f3n y la eficacia material del voto de los congresistas, a trav\u00e9s del cual expresan su voluntad, amparada por la legitimidad democr\u00e1tica que se deriva de la representaci\u00f3n popular. En el caso analizado, la exigencia del aval lleva a que, dentro de la pr\u00e1ctica parlamentaria, la inclusi\u00f3n de modificaciones a la iniciativa dependa exclusivamente de la voluntad del Gobierno. Inclusive, esta circunstancia tambi\u00e9n incide profundamente en la capacidad de deliberaci\u00f3n, pues ante la exigencia del aval las mesas directivas optar\u00e1n por centrar el debate respecto de aquellas proposiciones que cuenten con el apoyo gubernamental, puesto que en, relaci\u00f3n con las dem\u00e1s, la discusi\u00f3n ser\u00eda inane, habida cuenta que no incidir\u00edan en la definici\u00f3n del texto del proyecto respectivo. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, debe insistirse en que la actividad parlamentaria, a pesar de estar fundada en el principio de mayor\u00eda, debe dirigirse hacia la construcci\u00f3n de consensos, los cuales integren las diferentes posiciones que se derivan del pluralismo pol\u00edtico. Esto es lo predicable de un modelo democr\u00e1tico como el previsto en la Constituci\u00f3n de 1991, que propugna decididamente por la inclusi\u00f3n de las diferentes posturas pol\u00edticas, en especial aquellas minoritarias, a fin de lograr decisiones genuinamente democr\u00e1ticas. As\u00ed, \u201cen contraposici\u00f3n con la Constituci\u00f3n de 1886 que circunscrib\u00eda el ejercicio de la actividad pol\u00edtica de los ciudadanos al sufragio universal y libre, la democracia constitucional contempor\u00e1nea prev\u00e9 un cambio cualitativo sobre este t\u00f3pico, que (i) ampl\u00eda las modalidades de participaci\u00f3n democr\u00e1tica en instancias que van m\u00e1s all\u00e1 que la elecci\u00f3n representativa; y (ii) supera la concepci\u00f3n individualista, a trav\u00e9s de la previsi\u00f3n de f\u00f3rmulas que reconocen el pluralismo pol\u00edtico, entendido como la necesidad de incorporar al debate democr\u00e1tico las diferentes tendencias ideol\u00f3gicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de g\u00e9nero, minor\u00edas \u00e9tnicas, juventudes, etc.\u201d77 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este proceso inclusivo no es viable cuando la eficacia de la participaci\u00f3n de los congresistas, comprendida como la posibilidad material de incidir aut\u00f3noma y libremente en el contenido de los proyectos de ley y acto legislativo, termina mediado por el arbitrio exclusivo del poder presidencial. Asimismo, una condici\u00f3n de este car\u00e1cter conlleva a desbordar indebidamente las competencias, de por s\u00ed amplias, de la Rama Ejecutiva, la cual termina por interferir en la funci\u00f3n legislativa, con grave perjuicio del debate y la efectividad material del voto, como componentes del n\u00facleo m\u00ednimo antes estudiado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta circunstancia, adem\u00e1s, se muestra particularmente problem\u00e1tica, desde la perspectiva constitucional, si se advierte que el procedimiento legislativo especial es un mecanismo que hace parte de la transici\u00f3n hacia la paz, en tanto permite la implementaci\u00f3n normativa del Acuerdo Final. La Corte ha considerado que la participaci\u00f3n es un elemento central para la legitimidad democr\u00e1tica del mencionado proceso de implementaci\u00f3n, as\u00ed como para la estabilidad jur\u00eddica del Acuerdo y las garant\u00edas necesarias para su cumplimiento. De esta manera, este Tribunal resalta que \u201cexiste un consenso acerca que un componente esencial para la legitimidad democr\u00e1tica de las medidas de transici\u00f3n es la participaci\u00f3n de los integrantes de la sociedad en la que tuvo lugar el conflicto, en particular de aquellos que fueron v\u00edctimas de violaciones en sus derechos humanos.\u201d78 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En criterio de la Sala, es claro que para el caso objeto de an\u00e1lisis, la vigencia del pluralismo pol\u00edtico y la construcci\u00f3n de la legitimidad democr\u00e1tica dentro del proceso de implementaci\u00f3n normativa del Acuerdo Final, depende necesariamente de la posibilidad de incidencia material de los diferentes puntos de vista dentro de ese proceso. Concentrar la autorizaci\u00f3n de modificaciones a los textos en la voluntad exclusiva del ejecutivo es incompatible con dicha perspectiva, puesto que las alternativas de regulaci\u00f3n que ofrezcan las diferentes fuerzas pol\u00edticas, entre ellas las minoritarias, quedar\u00e1n supeditadas a los objetivos del Gobierno, lo cual es opuesto al principio de pluralismo. Un escenario de estas caracter\u00edsticas termina por excluir las posibilidades de construcci\u00f3n de consensos democr\u00e1ticos, puesto que el factor que terminar\u00e1 por definir qu\u00e9 asuntos quedan o no incluidos en la regulaci\u00f3n respectiva ser\u00e1 la decisi\u00f3n aut\u00f3noma del poder presidencial, en detrimento de la eficacia del mandato representativo que ostenta el Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para obtener ese delicado equilibrio se expidi\u00f3 el Acto Legislativo 1 de 2016, que contempla un procedimiento legislativo especial para hacer posible la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final. Observa la Corte que, si bien la transici\u00f3n hacia la paz compromete a todos los colombianos, por virtud del mandato expreso del art\u00edculo 22 de la Constituci\u00f3n, para llegar a ella es preciso construir los consensos que sean necesarios, sin que sea posible suprimir la competencia deliberativa y decisoria del Congreso. De este modo, es indispensable el ejercicio democr\u00e1tico en el que todos los participantes sopesen los cruciales asuntos que se encuentran en juego y act\u00faen a tono con las exigencias del principio democr\u00e1tico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estima la Corte que no est\u00e1 por dem\u00e1s poner de presente que al paso que, en algunos asuntos, el Acuerdo Final est\u00e1 concebido con un alto nivel de detalle, particularmente cuando se trata de aspectos que ata\u00f1en directamente a la suerte de quienes por virtud del mismo entran en proceso de reincorporaci\u00f3n a la vida civil, en otros asuntos, por el contrario, se enuncian compromisos muy amplios que deber\u00edan concretarse en una instancia posterior. Esta diferencia de contenidos tiene necesaria incidencia sobre la manera como habr\u00e1 de abordarse el debate en el Congreso y, particularmente, en cuanto hace al segundo grupo de materias, plantea una dificultad adicional, porque m\u00e1s all\u00e1 del contenido del acuerdo, en relaci\u00f3n con el cual hay una exigencia pol\u00edtica de fidelidad, en el \u00e1mbito del prop\u00f3sito com\u00fan de obtener la paz, en ellos se abre un espacio amplio de decisi\u00f3n para instancias posteriores a la firma del acuerdo, sustra\u00eddas, en principio, al \u00e1mbito de acci\u00f3n del Congreso, el cual solo podr\u00eda obrar sobre los textos que le fueren propuestos por el gobierno y sujeto al aval de \u00e9ste para cualquier modificaci\u00f3n que se quisiere introducir.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, como parte de la premisa menor, el literal j) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 1 de 2016 dispone que \u201cen la comisi\u00f3n y en la plenarias se decidir\u00e1 sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno nacional, en una sola votaci\u00f3n\u201d. Conforme a su tenor literal, esta previsi\u00f3n act\u00faa en consonancia con la exigencia del aval gubernamental y exige lo que en el procedimiento legislativo se denomina como votaci\u00f3n en bloque.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La votaci\u00f3n en bloque es una herramienta permitida en el tr\u00e1mite legislativo, como un mecanismo para su eficiencia y racionalizaci\u00f3n79. Esto respecto de iniciativas en donde se verifique la existencia de consenso sobre su aprobaci\u00f3n o negativa, caso en el cual resultar\u00eda redundante abrir la discusi\u00f3n y votaci\u00f3n del articulado (votaci\u00f3n por partes), ante la presencia de una opini\u00f3n un\u00e1nime al interior de la c\u00e9lula legislativa correspondiente. Sin embargo, la validez del mecanismo de la votaci\u00f3n en bloque no tiene un alcance tal que puede servir de base para desconocer la eficacia de la votaci\u00f3n y la posibilidad de deliberaci\u00f3n, en tanto \u00a0contenidos m\u00ednimos del ejercicio de la funci\u00f3n legislativa, seg\u00fan se ha explicado en esta sentencia. Por ende, este mecanismo supone la existencia de consensos sobre la iniciativa pero, en particular, la obligatoriedad de que se hubiera contado con la oportunidad de debatir, la cual se hubiese declinado por parte de la mesa directiva ante la comprobaci\u00f3n de dicho consenso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aun cuando el Reglamento del Congreso, en desarrollo del art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n80, consagra distintas formas como se puede discutir y votar una iniciativa, por ejemplo, art\u00edculo por art\u00edculo, inciso por inciso, por partes o en bloque, cada una de esas alternativas se sujeta a la organizaci\u00f3n del debate que se realice por el ponente y por el Presidente de la Comisi\u00f3n o de la C\u00e1mara, as\u00ed como a la decisi\u00f3n que, sobre el particular, con total autonom\u00eda, adopte el propio Congreso81. Son los espacios de deliberaci\u00f3n los que fijan qu\u00e9 tipo de votaci\u00f3n demanda cada proyecto. Precisamente, la pr\u00e1ctica parlamentaria demuestra que, as\u00ed como hay iniciativas que no generan mayor controversia y que, por ende, se impone por razones de celeridad su votaci\u00f3n en bloque en un solo momento; en otras ocasiones el car\u00e1cter estructural de lo sometido a debate hace que las distintas fuerzas, e incluso la protecci\u00f3n de las minor\u00edas, por ejemplo, por la existencia de proposiciones sustitutivas que deben votarse con anterioridad a la principal82, impongan la votaci\u00f3n por partes, de suerte que en bloque se puedan aprobar aspectos que no tienen ning\u00fan tipo de desacuerdo o que sean resultado de un acuerdo parlamentario, y se deje para votaci\u00f3n individual, las previsiones normativas que, por su trascendencia, requieran de una declaraci\u00f3n expresa del voto de los congresistas. En conclusi\u00f3n, ninguna norma de la Constituci\u00f3n, con excepci\u00f3n de aquella que impone como regla general la votaci\u00f3n nominal y p\u00fablica83, limita o restringe los espacios de deliberaci\u00f3n y decisi\u00f3n que son propios del Congreso, pues la actuaci\u00f3n de este poder p\u00fablico debe estar dotado de la autonom\u00eda necesaria que le permita expresar la regla de las mayor\u00edas, en un contexto acorde con la protecci\u00f3n de las minor\u00edas, como insistentemente lo ha recordado este Tribunal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre esta base, se ha considerado por la Corte que \u201cla decisi\u00f3n de las mesas directivas en el sentido de no acoger la solicitud de votaci\u00f3n por partes del contenido de un proyecto, formulada por alguno de los congresistas o dem\u00e1s sujetos habilitados para proponerla, no constituye, en s\u00ed misma, una irregularidad susceptible de viciar el tr\u00e1mite del proyecto en cuesti\u00f3n, toda vez que el art\u00edculo 134 del Reglamento del Congreso les confiere discrecionalidad para adoptar una decisi\u00f3n definitiva al respecto. Sin embargo, para que el ejercicio de esta facultad discrecional no se torne en arbitrariedad, es preciso verificar que (i) previo a la decisi\u00f3n adoptada por la mesa directiva se haya abierto espacio para exponer los argumentos a favor o en contra de acoger la propuesta de votaci\u00f3n por partes; (ii) no se haya alcanzado un consenso al respecto entre los integrantes de la respectiva c\u00e9lula legislativa; (iii) del contexto del debate se infiere que con la votaci\u00f3n en bloque del articulado no se sacrifican las finalidades sustantivas que se aseguran con la votaci\u00f3n por partes, toda vez que, por ejemplo, ni el autor de la propuesta ni los dem\u00e1s participantes en el debate han identificado aquellos contenidos normativos sobre los que tengan una posici\u00f3n diferente a la que sostienen en relaci\u00f3n con el resto del articulado, de modo tal que requieran de la votaci\u00f3n por partes a fin de expresar su aprobaci\u00f3n respecto de unos contenidos y su desaprobaci\u00f3n respecto de los dem\u00e1s; o bien cuando los art\u00edculos votados en bloque no fueron objeto de proposiciones sustitutivas, aditivas o supresivas durante el curso del debate, que ameriten someterlos a votaci\u00f3n de manera separada.\u201d84 (Subrayas no originales).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ende, la validez de la votaci\u00f3n en bloque depende principalmente que ese mecanismo no haya sido utilizado con el fin de provocar la elusi\u00f3n del debate, comprendido como la irregular omisi\u00f3n de la oportunidad para debatir las iniciativas, en perjuicio del ejercicio de la competencia de oportunidad de deliberaci\u00f3n, definitoria de la funci\u00f3n legislativa. La elusi\u00f3n del debate tiene lugar cuando las c\u00e1maras ejerzan maniobras tendientes a evitar que los congresistas cuenten con la oportunidad de discutir la iniciativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, debe aclarase que la prohibici\u00f3n de elusi\u00f3n del debate no es incompatible con la posibilidad que las bancadas acuerden omitir determinadas actuaciones, en virtud de acuerdos pol\u00edticos que se adopten en ese sentido, siempre y cuando los mismos no eliminen la oportunidad de debatir. Al respecto, la Corte ha se\u00f1alado que \u201cse entiende como elusi\u00f3n del debate \u201cla votaci\u00f3n en bloque de todo un proyecto de ley o de Acto Legislativo compuesto por varios art\u00edculos, y por supuesto la votaci\u00f3n fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos pol\u00edticos externos a la sesi\u00f3n misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensi\u00f3n de imponer una mayor\u00eda sin previo debate, atropellando los derechos de las minor\u00edas o impidiendo el uso de la palabra o la discusi\u00f3n a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo.\u201d85 No obstante, la doctrina transcrita no puede ser interpretada en el sentido de sostener que un acuerdo de bancada d\u00e9 lugar a la elusi\u00f3n del debate. Por el contrario, la Constituci\u00f3n, -especialmente con posterioridad a la llamada Reforma Pol\u00edtica-, promueve la solidez de los partidos y movimientos pol\u00edticos y su actuaci\u00f3n legislativa coherente y consistente lo cual puede suponer acuerdos de bancada realizados por fuera del debate parlamentario. Lo que proh\u00edbe la Constituci\u00f3n es que estos acuerdos de mayor\u00edas se consoliden o se impongan a trav\u00e9s de la violaci\u00f3n de los derechos de las minor\u00edas y, en especial, de la garant\u00eda institucional del debate. En otras palabras, lo que la Constituci\u00f3n reprocha es la existencia de pactos cuyo objetivo sea imponer arbitrariamente y con vulneraci\u00f3n de los derechos de las minor\u00edas la decisi\u00f3n de las mayor\u00edas.\u201d86 \u00a0<\/p>\n
El objeto de la norma acusada es, necesariamente, impedir que se cuente con un espacio de deliberaci\u00f3n sobre el articulado, oblig\u00e1ndose a que en toda circunstancia se haga la votaci\u00f3n en bloque. La disposici\u00f3n tiene efectos perentorios, en la medida en que dicho tipo de votaci\u00f3n opera por mandato de la enmienda constitucional, sin que las c\u00e1maras puedan decidir si desean o no omitir la discusi\u00f3n por partes del articulado. \u00a0Por ende, en virtud del mandato contenido en ese precepto, se incorpora una afectaci\u00f3n a la autonom\u00eda del Congreso para definir la posibilidad de deliberaci\u00f3n como componente del eje axial que da identidad a la funci\u00f3n legislativa. Esta circunstancia demuestra un exceso en el poder de reforma, al afectarse la autonom\u00eda del legislativo, que en el caso est\u00e1 representada en su libertad para decidir si somete o no, para su discusi\u00f3n, el articulado de un proyecto de ley o de acto legislativo, a cambio del fortalecimiento del papel del ejecutivo en el proceso legislativo. \u00a0<\/p>\n
A este respecto, debe recabarse en que la censura de la Corte no se centra en la posibilidad que el Acto Legislativo acusado prevea un escenario de votaci\u00f3n en bloque, pues esa opci\u00f3n es plenamente v\u00e1lida, seg\u00fan se ha explicado. La sustituci\u00f3n del eje estructural de la separaci\u00f3n de poderes, expresado en la autonom\u00eda del Congreso, radica en el hecho que se impone la votaci\u00f3n en bloque al margen de cualquier decisi\u00f3n que adopten las c\u00e1maras sobre ese particular y a trav\u00e9s de una transferencia excesiva de competencias al poder presidencial, quien no solo negoci\u00f3 el acuerdo de paz con las FARC EP, sin intervenci\u00f3n de los otros poderes p\u00fablicos, sino que al mismo tiempo tiene la prerrogativa de reserva de iniciativa legislativa, aunado a que tambi\u00e9n ejerce la autorizaci\u00f3n exclusiva para las modificaciones al proyecto mediante el mecanismo de los avales. Estas funciones, sumadas a la reducci\u00f3n de la posibilidad misma de la discusi\u00f3n del articulado provocan, sin duda, un profundo desequilibrio entre las competencias gubernamentales y del poder legislativo, en lo que respecta a la aplicaci\u00f3n del procedimiento legislativo especial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la norma introduce otra grave restricci\u00f3n que desnaturaliza las competencias del Congreso. En efecto, podr\u00eda considerarse que, conforme con la norma analizada, no se afectan dichas competencias, en tanto sus miembros pueden bien abstenerse de votar o bien votar negativamente, y de esa forma expresan sus preferencias de manera efectiva. Sin embargo, la Corte resalta que la primera opci\u00f3n es contraria al cumplimiento de las funciones del legislativo, por lo que no puede considerarse como una alternativa v\u00e1lida desde la perspectiva constitucional. La segunda opci\u00f3n, en cambio, reafirma que la previsi\u00f3n acusada incurre en la sustituci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica. Precisamente, se afecta de manera determinante la capacidad deliberativa del Congreso, cuando los legisladores no est\u00e1n en posibilidad de manifestar su desacuerdo parcial sobre el proyecto de ley o acto legislativo, pues se ver\u00e1n compelidos a votar en contra de la totalidad de la iniciativa, as\u00ed su diferencia sea parcial o incluso marginal. Este escenario, sin duda alguna, incide en la debida conformaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica de las c\u00e1maras, as\u00ed como en la \u00edndole deliberativa del proceso de producci\u00f3n normativa. \u00a0Esto porque ocasiona un d\u00e9ficit de deliberaci\u00f3n sobre los contenidos del articulado, a la vez que desvirt\u00faa la eficacia del voto del congresista, pues \u00e9ste no podr\u00eda reflejar su verdadera convicci\u00f3n trat\u00e1ndose de desacuerdos parciales sobre el contenido del proyecto de ley o acto legislativo. Ello, como se ha expresado a lo largo de esta sentencia, cuando la materia objeto de implementaci\u00f3n es amplia, variada y sus destinatarios no son solo el poder ejecutivo, sino las dem\u00e1s ramas del poder p\u00fablico y la sociedad vinculada en el proceso de finalizaci\u00f3n del conflicto armado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, es claro que lo previsto en el literal j) materia de an\u00e1lisis, implica la imposici\u00f3n de una regla que tiene como consecuencia pr\u00e1ctica eludir el debate de las materias contenidas en el articulado, seg\u00fan las circunstancias expuestas, y al margen de cualquier decisi\u00f3n que pueda adoptar el Congreso sobre ese particular. Igualmente, impide la genuina expresi\u00f3n del voto de los congresistas, en tanto la norma es incompatible con la posibilidad de expresar un desacuerdo parcial sobre lo debatido. Ello no solo impide la debida conformaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica de las c\u00e1maras respecto de un tema amplio y altamente significativo para la vida democr\u00e1tica, sino que incide de tal manera en la autonom\u00eda del legislativo, que sustituye el principio de separaci\u00f3n de poderes, el cual lleva \u00ednsito la autonom\u00eda e independencia de cada uno de ellos. \u00a0Por lo tanto, esa previsi\u00f3n es inexequible al constituir un exceso en el poder de reforma constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La exigencia del aval y de la votaci\u00f3n en bloque en el caso bajo estudio difiere de otros escenarios de reserva de iniciativa gubernamental \u00a0<\/p>\n
La Corte advierte que contra lo expuesto puede plantearse razonablemente que la exigencia del aval gubernamental por parte de la norma acusada, no es contraria al n\u00facleo m\u00ednimo de competencias que integran la funci\u00f3n legislativa, ni menos configura un exceso en el poder de reforma. Esto debido a que la Constituci\u00f3n prev\u00e9 la exigencia de aval gubernamental (art\u00edculo 155 de la Carta) respecto de asuntos vinculados a (i) la aprobaci\u00f3n del plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas; (ii) la definici\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n del orden nacional; (iii) la concesi\u00f3n de facultades al Gobierno para celebrar contratos, negociar empr\u00e9stitos y enajenar bienes nacionales; (iv) al establecimiento de las rentas nacionales y la fijaci\u00f3n de los gastos de la administraci\u00f3n; (v) la regulaci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica; (vi) la organizaci\u00f3n el cr\u00e9dito p\u00fablico; (vii) la regulaci\u00f3n del comercio exterior; y (viii) la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos. A estos se suman aquellas normas que aprueban tratados internacionales87, las que regulan el r\u00e9gimen de transferencias y participaciones de las rentas nacionales, la gesti\u00f3n de los monopolios de arbitrio rent\u00edstico, el referendo sobre un proyecto de reforma constitucional y la reservaci\u00f3n para el Estado de determinadas actividades estrat\u00e9gicas o de servicios p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ende, carecer\u00eda de sentido concluir que se est\u00e1 ante la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, cuando esta desde su versi\u00f3n original se\u00f1al\u00f3 determinadas materias respecto de las cuales resulta exigible tanto la reserva de iniciativa gubernamental como el aval, este \u00faltimo como condici\u00f3n para la introducci\u00f3n de modificaciones por el Congreso88. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, se observa como la inclusi\u00f3n del aval en el procedimiento legislativo especial fue defendida trayendo a colaci\u00f3n figuras que le son afines. As\u00ed, durante el tr\u00e1mite del proyecto de acto legislativo se indic\u00f3 que hab\u00eda \u201craz\u00f3n y fundamentaci\u00f3n\u201d para establecer en el procedimiento para la paz el aval previo del gobierno, instrumento que \u201cno es ex\u00f3tico en el derecho constitucional\u201d, pues en materia de gasto, \u201cpor ejemplo, se requiere algo similar y en otro tipo de iniciativas\u201d89. \u00a0<\/p>\n
Igual idea fue expuesta en la audiencia que llev\u00f3 a cabo la Corte Constitucional en este proceso, en la que para justificar la introducci\u00f3n del aval se mencionaron los art\u00edculos 341 y 349 de la Constituci\u00f3n. El primero se\u00f1ala que el Congreso \u201cpodr\u00e1 modificar el plan de inversiones p\u00fablicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero\u201d y que \u201ccualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno del Gobierno Nacional\u201d; mientras que, el segundo, al regular la expedici\u00f3n del presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones, establece que \u201clos c\u00f3mputos de las rentas, de los recursos del cr\u00e9dito y los provenientes del balance del tesoro, no podr\u00e1n aumentarse por el Congreso, sino con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo\u201d. Finalmente, tambi\u00e9n se aludi\u00f3 al caso de los tratados internacionales, negociados por el Gobierno Nacional y que, seg\u00fan se afirma, no pueden ser variados por el \u00f3rgano legislativo al aprobarlos. \u00a0<\/p>\n
Indudablemente, como se deriva de las alegaciones realizadas, es cierto que en el orden constitucional y legal ordinario existen previsiones conforme a las cuales se limitan, tanto la iniciativa del Congreso, la forma como expresa sus decisiones, as\u00ed como su capacidad de introducir modificaciones a los proyectos que le sean propuestos por el Gobierno Nacional. Estas limitaciones que, en el \u00e1mbito constitucional, tienen un car\u00e1cter originario en el Constituyente de 1991, a diferencia de las medidas adoptadas por el constituyente derivado en el Acto Legislativo 1 de 2016, dirigido a regular el procedimiento legislativo especial para la paz, presentan importantes diferencias que impiden su asimilaci\u00f3n o su categorizaci\u00f3n como una regla de excepci\u00f3n en el \u00e1mbito del proceso de creaci\u00f3n normativa, a partir de los fines espec\u00edficos que explican el citado acto legislativo, en tanto su magnitud y trascendencia conducen a que las enmiendas realizadas constituyan una verdadera sustituci\u00f3n de la Carta. No obstante, como paso previo, se identificar\u00e1 cada uno de los escenarios descritos a partir de su configuraci\u00f3n constitucional. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, en lo que ata\u00f1e al requisito del aval gubernamental, se advierte por esta Corporaci\u00f3n que su exigencia se encuentra prevista en tres \u00e1mbitos regulatorios distintos del Texto Superior. El primero corresponde a la reglamentaci\u00f3n que existe respecto de la elaboraci\u00f3n del plan nacional de desarrollo. Al respecto, el art\u00edculo 341 de la Carta se\u00f1ala que el Gobierno deber\u00e1 presentar al Congreso dentro de los seis meses siguientes a la iniciaci\u00f3n del per\u00edodo presidencial respectivo el plan nacional de desarrollo, el cual debe someterse a deliberaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n por el Congreso, con miras a garantizar el principio de legalidad que rige el deber de planificaci\u00f3n del Estado, en especial, en lo que ata\u00f1e al manejo de la gesti\u00f3n presupuestal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n, el plan nacional de desarrollo se integra por dos partes claramente diferenciadas: la parte general y el plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional. En la primera deben consagrarse (i) los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo; (ii) las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y (iii) las estrategias y orientaciones generales en materia de pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental. Por su parte, en la segunda, se deben incluir (a) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y (b) la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n en un marco de sostenibilidad fiscal, de acuerdo con lo previsto en el Acto Legislativo 3 de 2011. \u00a0<\/p>\n
De suerte que, desde el punto de vista instrumental, la ley del plan se integra tanto con los par\u00e1metros normativos que fijan las estrategias presupuestales, como con aquellas normas jur\u00eddicas que permiten realizar los objetivos, metas y orientaciones que en materia de pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental se consagran en la parte general del plan nacional de desarrollo92. De esta manera, si bien se ha admitido el car\u00e1cter multitem\u00e1tico de esta ley, ello no excluye su sujeci\u00f3n al principio de unidad de materia, por lo que las normas que se introducen en el plan deben guardar conexidad directa y teleol\u00f3gica con los objetivos, metas y estrategias de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental objeto de planificaci\u00f3n93. De lo anterior se deriva que, aun cuando la ley del plan puede introducir una importante gama de asuntos al ordenamiento jur\u00eddico, su alcance se somete a dos caracter\u00edsticas esenciales: (i) la especificidad de las materias, lo que obliga a que inequ\u00edvocamente sean efectivas para realizar los programas y proyectos contenidos en la parte general del plan; y (ii) su naturaleza claramente instrumental, raz\u00f3n por la cual la Corte ha sostenido que no puede ser usada para \u201cllenar los vac\u00edos e inconsistencias que presenten las leyes anteriores\u201d94, ni para ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso, por fuera, como ya se dijo, de los objetivos, metas y estrategias objeto de planificaci\u00f3n95.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la exigencia del aval tiene un peso claramente limitado y de car\u00e1cter restrictivo, pues lo que se dispone en el Texto Superior es que, como efecto del debate parlamentario, \u201ccualquier incremento [por parte del Congreso] en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno del Gobierno Nacional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese que la coadyuvancia que se impone a cargo del Gobierno, m\u00e1s all\u00e1 del car\u00e1cter multitem\u00e1tico de la ley del plan y lejos de someterse a un conjunto extenso y complejo de materias, se reduce (i) a las autorizaciones para aumentar la deuda p\u00fablica y (ii) a la imposibilidad de disponer de nuevos proyectos de inversi\u00f3n, aspectos que se introducen en el manejo macroecon\u00f3mico y de hacienda p\u00fablica del Estado, los cuales corresponden a una funci\u00f3n tradicional y originaria de la Rama Ejecutiva del poder p\u00fablico, la cual, sin embargo, se canaliza a trav\u00e9s del principio de legalidad, con miras a que el recaudo y el gasto p\u00fablico goce de una previa autorizaci\u00f3n del parlamento, cuya participaci\u00f3n le otorga un sustento claramente democr\u00e1tico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este escenario, el aval no constituye una limitaci\u00f3n amplia, abierta, vaga e indeterminada, puesto que se circunscribe a tan solo dos asuntos que impactan en el manejo del gasto, en lo relativo a la especificaci\u00f3n de los presupuestos plurianuales y de los recursos requeridos para su ejecuci\u00f3n, sin que se vac\u00eden las capacidades deliberativas y decisorias del Congreso, pues sin perjuicio de tratarse de una ley de iniciativa gubernamental96, la propia Constituci\u00f3n dispone que \u201c[e]l Congreso podr\u00e1 modificar el plan de inversiones p\u00fablicas siempre y cuando mantengan el equilibrio financiero\u201d. De igual manera, nada impide que las normas instrumentales sean objeto de adiciones, supresiones, enmiendas o ajustes en el curso del debate legislativo, pues como se destac\u00f3 en las Sentencias C-094 de 1996 y C-1062 de 2008, el aval \u201cse refiere \u00fanicamente al contenido del\u00a0Plan de Inversiones,\u00a0pero no aplica para las restantes disposiciones que integran el Plan de Desarrollo, respecto de las cuales el Congreso tiene libertad para introducir modificaciones sin contar con la opini\u00f3n del Gobierno\u201d. Lo anterior, tal como ya se advirti\u00f3, siempre que se cumpla con el requisito de la unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, se insiste en que el aval se inscribe dentro la l\u00f3gica del proceso de preservaci\u00f3n de la estabilidad presupuestal, con miras a evitar el excesivo endeudamiento p\u00fablico, por fuera de lo anterior, se amplifica el marco de acci\u00f3n del Congreso, llegando incluso, por v\u00eda de la regulaci\u00f3n de las leyes org\u00e1nicas, y dentro del marco dispuesto por el Constituyente de 1991, a disponer con total libertad sobre la delimitaci\u00f3n de las competencias entre los diversos poderes del Estado que participan en el proceso de \u201cpreparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n\u201d97 del plan nacional de desarrollo, fijando las reglas de acci\u00f3n sobre qui\u00e9n prepara, aprueba y ejecuta dicho documento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El segundo escenario de exigencia del aval gubernamental se encuentra en los art\u00edculos 349 y 351 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en los que se regula el proceso de elaboraci\u00f3n del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. En concreto, en la primera de las normas en cita se dispone que los \u201cc\u00f3mputos de las rentas, de los recursos del cr\u00e9dito y los provenientes del balance del tesoro, no podr\u00e1n aumentarse por el Congreso sino con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo\u201d, al tiempo que, en la segunda, se establece lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO\u00a0351.\u00a0El Congreso no podr\u00e1 aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptaci\u00f3n escrita del ministro del ramo. \u00a0<\/p>\n
El Congreso podr\u00e1 eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepci\u00f3n de las que se necesitan para el servicio de la deuda p\u00fablica, las dem\u00e1s obligaciones contractuales del Estado, la atenci\u00f3n completa de los servicios ordinarios de la administraci\u00f3n y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el art\u00edculo 341. \u00a0<\/p>\n
Si se elevare el c\u00e1lculo de las rentas, o si se eliminaren o disminuyeren algunas de las partidas del proyecto respectivo, las sumas as\u00ed disponibles, sin exceder su cuant\u00eda, podr\u00e1n aplicarse a otras inversiones o gastos autorizados conforme a lo prescrito en el inciso final del art\u00edculo 349 de la Constituci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Como se advierte de lo expuesto, la Constituci\u00f3n introduce nuevamente una limitaci\u00f3n circunscrita a materias espec\u00edficas, con exactitud y reducidas a un \u00e1mbito preciso de acci\u00f3n. El art\u00edculo 349 de la Carta le proh\u00edbe al Congreso, sin la aceptaci\u00f3n del Ministro de Hacienda, aumentar el estimativo de las rentas propuestas por el ejecutivo. Esta cautela tiene por objeto preservar la coherencia macroecon\u00f3mica del presupuesto, al evitar que se valore en exceso los ingresos p\u00fablicos que respaldan el nivel de gastos que se pretende ejecutar. Se trata de una limitante que opera en el \u00e1mbito de la definici\u00f3n de las cuentas p\u00fablicas, como competencia originaria dispuesta por el texto de 1991, en cabeza de la Rama Ejecutiva. \u00a0<\/p>\n
Aunado a ello, en torno a los gastos, el citado art\u00edculo 351 de la Constituci\u00f3n consagra tres hip\u00f3tesis que permitan evidenciar las atribuciones del Congreso: (i) el Congreso no puede aumentar ninguna partida del presupuesto de gastos presentado por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptaci\u00f3n del ministro del ramo; (ii) el Congreso puede reducir o eliminar partidas del gasto con excepci\u00f3n de aquellas taxativamente mencionadas en la Constituci\u00f3n; y (iii) si se disminuyen o eliminan partidas, tales nuevas rentas podr\u00e1n aplicarse a la financiaci\u00f3n de otras inversiones o gastos, aspecto en el cual el Congreso tiene capacidad deliberativa y decisoria. \u00a0<\/p>\n
Aun cuando existe una fuerte restricci\u00f3n al Congreso en materia presupuestal, sobre todo en el estimativo de rentas y en el aumento o inclusi\u00f3n de partidas de gastos, no ocurre lo mismo en el resto de escenarios descritos. En tal virtud, se aprecia que el aval no opera como una condici\u00f3n abierta, vaga e indeterminada, pues su \u00e1mbito de acci\u00f3n se refiere a materias claramente circunscritas y en un escenario de reparto funcional acorde con la distribuci\u00f3n tradicional que en aspectos econ\u00f3micos ha existido entre los distintos poderes p\u00fablicos, y sin que, por esta v\u00eda, se pueda modificar o reformar elementos estructurales del orden jur\u00eddico. Cabe insistir, por lo dem\u00e1s, que esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que la limitaci\u00f3n del art\u00edculo 351 del Texto Superior opera tan solo en lo referente al aumento o inclusi\u00f3n de nuevas partidas de gastos, o en la supresi\u00f3n o reducci\u00f3n de aquellas prohibidas por la Carta98. Por el contrario, por fuera de esta \u00faltima restricci\u00f3n, se autoriza eliminar o reducir partidas, cuyos recursos pueden ser destinados por el Congreso a otros gastos creados por leyes anteriores, siempre que su cuant\u00eda no exceda a las que se disminuyen o eliminan. Por \u00faltimo, como se advirti\u00f3 en la Sentencia C-490 de 1994, \u201cninguna [de estas exigencias] (\u2026) se traduce en [una] prohibici\u00f3n general para que el Congreso pueda por su propia iniciativa dictar leyes que tengan la virtualidad de generar gasto p\u00fablico, lo cual, de otra parte, s\u00f3lo ser\u00e1 efectivo cuando y en la medida en que se incorpore la respectiva partida en la ley de presupuesto\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El tercer escenario comprende los asuntos respecto de los cuales la Carta Pol\u00edtica consagra la iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n. La iniciativa legislativa, como ha sido explicado por la Corte99, implica la posibilidad de presentar una propuesta de regulaci\u00f3n ante el Congreso, cuyo efecto consiste en que obliga a este \u00f3rgano a ocuparse de ella mediante el procedimiento de elaboraci\u00f3n de las leyes. Por esta raz\u00f3n, la doctrina ha entendido que la iniciativa opera como una especie de fuerza que obliga al Congreso a encargarse, de manera p\u00fablica, del examen de un determinado tema, a partir de una propuesta que le ha sido radicada por una autoridad competente para dar inicio al debate legislativo100.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se deriva una importante consecuencia y es que se vincula el ejercicio de la iniciativa legislativa con un r\u00e9gimen de competencias previamente definido por la propia Constituci\u00f3n, por virtud de la cual la activaci\u00f3n del procedimiento legislativo depende de la presentaci\u00f3n de un proyecto de ley por parte de las autoridades legitimadas para tal efecto, como ocurre con el Gobierno Nacional. Precisamente, el inciso 1\u00ba del citado art\u00edculo 154 de la Carta dispone que: \u201cNo obstante, s\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del art\u00edculo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. (\u2026)\u201d101. \u00a0<\/p>\n
Esta iniciativa privativa denota el papel significativo que la Constituci\u00f3n le otorg\u00f3 al Gobierno Nacional en el desarrollo del proceso legislativo, pues la distribuci\u00f3n de la titularidad en la competencia para dar inicio al tr\u00e1mite dirigido a la aprobaci\u00f3n de una ley, reservando ciertas materias al ejecutivo, implica mitigar el car\u00e1cter formal que tiene dicho acto, para vincularlo con una condici\u00f3n primordialmente sustantiva, en la que se entiende que esa prerrogativa opera como una forma de repartici\u00f3n del poder p\u00fablico, asegurando que los temas en los que el Gobierno es el \u00fanico titular, cualquier intento de llegar a expedir una regulaci\u00f3n sobre la materia, se sujeta a su \u201cconocimiento y consentimiento\u201d102, en atenci\u00f3n a su rol de promotor del iter legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, con sujeci\u00f3n a lo dispuesto en la Ley 5\u00aa de 1992, la Corte ha se\u00f1alado que si bien la iniciativa privativa se expresa, por lo general, en el acto de presentaci\u00f3n del proyecto de ley; excepcionalmente se admite que dicha competencia, cuyo principal efecto es impedir que se legisle sobre las materias de su exclusiva iniciativa, sin su conocimiento y consentimiento, tambi\u00e9n se lleve a cabo mediante la figura de la coadyuvancia a cualquier proyecto de ley que curse en el Congreso y que se refiera a esos temas, aun cuando no hayan sido presentados por el ejecutivo103. Precisamente, el par\u00e1grafo del art\u00edculo 142 de la citada Ley 5\u00aa de 1992 consagra que: \u201cEl Gobierno Nacional podr\u00e1 coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique. La coadyuvancia podr\u00e1 efectuarse antes de la aprobaci\u00f3n en las plenarias\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los contextos en que se activa el aval gubernamental han sido descritos por este Tribunal en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAhora bien, respecto de la iniciativa legislativa reservada al Gobierno en virtud del inciso segundo del art\u00edculo 154 constitucional, es preciso distinguir entre al menos cuatro posibles situaciones: (i) que un proyecto de ley que haga referencia a dichas materias sea presentado por el ministro o por quien haga sus veces ante el Congreso, caso en el cual se dar\u00eda estricto cumplimiento a lo previsto en el mencionado precepto, (ii) que un proyecto de ley referido en su totalidad a asuntos sujetos a la reserva en materia de iniciativa legislativa haya sido presentado por un congresista o por cualquiera de los actores sociales o pol\u00edticos constitucionalmente facultado para ello, distinto al Gobierno; (iii) que a un proyecto de ley, el cual originalmente no versa sobre las materias sujetas a iniciativa reservada y que por lo tanto no ha sido presentado por el Gobierno, durante el tr\u00e1mite legislativo se le incluyen preceptos sobre materias contempladas en el inciso segundo del art\u00edculo 154 constitucional y, finalmente, (iv) que a un proyecto con iniciativa reservada, presentado por el Gobierno, en el curso del debate legislativo se le incluyan modificaciones que tengan origen en propuestas presentadas por congresistas. \u00a0<\/p>\n
Mientras el primer evento, al menos desde la perspectiva del art\u00edculo 154 constitucional, no generar\u00eda controversia, las restantes situaciones suscitar\u00edan dudas sobre si el proyecto de ley incurri\u00f3 en un vicio de forma que acarrear\u00eda su declaratoria de inexequibilidad. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado de las distintas hip\u00f3tesis planteadas y ha sostenido que mientras en los eventos segundo y tercero se requiere el aval del Gobierno, el cual debe ser otorgado de conformidad con lo se\u00f1alado anteriormente; en la cuarta situaci\u00f3n, es decir, cuando en un proyecto que trata de una materia de iniciativa reservada, presentado originalmente por el Gobierno ante el Congreso, se introducen modificaciones que tengan origen en las propuestas de los congresistas, el aval no siempre es indispensable. En efecto, en esta \u00faltima situaci\u00f3n se ha distinguido entre aquellas modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del Gobierno, de las adiciones, supresiones o modificaciones que no tienen tal alcance, las cuales no requieren aval.\u201d \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan se deriva de lo expuesto, en las materias sujetas a iniciativa privativa o exclusiva del Gobierno Nacional, el aval opera como una forma de activaci\u00f3n del proceso legislativo o como una manifestaci\u00f3n especial de consentimiento respecto de un asunto que se inici\u00f3 sin su previa aquiescencia, sin que, por su propia naturaleza, tenga la posibilidad de excluir el car\u00e1cter aut\u00f3nomo del ejercicio deliberativo del Congreso, en lo que respecta a la configuraci\u00f3n de las materias sujetas a su aprobaci\u00f3n, en donde caben las adiciones, supresiones o modificaciones que se estimen pertinentes, con la \u00fanica carga, no sujeta a un control espec\u00edfico del ejecutivo para su aprobaci\u00f3n, de no alterar de forma sustancial la iniciativa, esto es, de dar tr\u00e1mite a una regulaci\u00f3n radicalmente distinta a la propuesta. De esta manera, la iniciativa abre el espacio de deliberaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n congresional, en materias espec\u00edficas y claramente delimitadas por la Constituci\u00f3n, sin alterar la esencia de la autonom\u00eda parlamentaria y con una \u00fanica limitante relativa a la custodia de la estructura sustancial del proyecto, cuya verificaci\u00f3n no se sujeta a la capacidad decisoria del ejecutivo, sino, eventualmente, a un examen de constitucionalidad a trav\u00e9s de los mecanismos ordinarios previstos en la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez expuestos los \u00e1mbitos regulatorios en que se desenvuelve el aval gubernamental, en segundo lugar, le compete a este Tribunal referirse a la forma como el ordenamiento jur\u00eddico regula la incorporaci\u00f3n de los tratados internacionales a trav\u00e9s de la ley. Conforme se deriva de varios mandatos previstos en la Constituci\u00f3n104, en cuanto a los tratados y convenios internacionales existe un control tripartito. Inicialmente, se asigna, de manera exclusiva, el manejo de las relaciones internacionales y, por supuesto, de la negociaci\u00f3n de los tratados al Presidente de la Rep\u00fablica105. Luego de lo cual, una vez adoptado un texto, se somete a consideraci\u00f3n del Congreso, con miras a determinar si lo aprueba o lo imprueba por medio de una ley106. Por \u00faltimo, tanto el tratado como la ley son enviados a la Corte Constitucional para su an\u00e1lisis y, como consecuencia de ello, declararlos ajustados o no a la Carta107.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al \u00e1mbito de intervenci\u00f3n del Congreso, su participaci\u00f3n se considera esencial como una expresi\u00f3n de control jur\u00eddico-pol\u00edtico, amparada en razones de soberan\u00eda, seguridad e intereses de la Naci\u00f3n, por virtud de la cual, como ya se mencion\u00f3, le asiste la facultad de aprobar o improbar los tratados. Como lo ha advertido la Corte, el citado mandato previsto en el numeral 16 del art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica, no impone la obligaci\u00f3n de tener que aprobar en su integridad el tratado, pues su rigor normativo no refiere al alcance de la anuencia congresional, sino a la posibilidad de alterar o no su contenido. Precisamente, en la Sentencia \u00a0 C-227 de 1993, este Tribunal manifest\u00f3 que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSi el Congreso puede aprobar o improbar un tratado en su totalidad, es claro que tambi\u00e9n puede hacerlo parcialmente. En la pr\u00e1ctica no ser\u00e1 dif\u00edcil\u00a0que se presente el caso de un tratado cuyas normas se\u00a0ajusten todas a la Constituci\u00f3n, excepci\u00f3n hecha de unas cuantas que la contrar\u00edan. En tales circunstancias, el Congreso, en ejercicio de sus funciones propias, le impartir\u00e1 su aprobaci\u00f3n y se la negar\u00e1 a las disposiciones inconstitucionales. Y lo mismo\u00a0podr\u00e1 ocurrir en trat\u00e1ndose\u00a0 de normas inconvenientes para la Naci\u00f3n, seg\u00fan el Congreso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero si se sostiene que el tratado debe aprobarse o improbarse como un todo, se llega a la conclusi\u00f3n, que no es pr\u00e1ctica ni l\u00f3gica, de que la inconformidad con una sola cl\u00e1usula obliga a improbar todo el tratado. O, lo que es peor, que se debe aprobar todo dejando de lado los reparos a una o m\u00e1s cl\u00e1usulas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n: si el Congreso puede aprobar o improbar todo un tratado, tambi\u00e9n puede hacerlo parcialmente.\u201d108\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo el anterior supuesto, se explica el contenido del art\u00edculo 217 de la Ley 5\u00aa de 1992, conforme al cual: \u201cPodr\u00e1n presentarse propuestas de no aprobaci\u00f3n, de aplazamiento o de reserva respecto de tratados y convenios internacionales. \/\/ El texto de los tratados no puede ser objeto de enmienda. \/\/ Las propuestas de reserva s\u00f3lo podr\u00e1n ser formuladas a los tratados y convenios que prevean esta posibilidad o cuyo contenido as\u00ed lo admita. Dichas propuestas, as\u00ed como las de aplazamiento, seguir\u00e1n el r\u00e9gimen establecido para las enmiendas en el proceso legislativo ordinario. (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como principio, el Congreso no puede formular enmiendas al tratado, esto es, no puede realizar una modificaci\u00f3n o variaci\u00f3n de lo acordado por el Presidente de la Rep\u00fablica, tanto por raz\u00f3n del respeto a la competencia de este \u00faltimo para dirigir las relaciones internacionales, como por el resultado de su negociaci\u00f3n con otra parte contratante, el cual no puede cambiarse sin su consentimiento. Sin embargo, se ajusta a la Constituci\u00f3n y as\u00ed lo declar\u00f3 esta Corporaci\u00f3n109, que el Congreso en el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de un tratado internacional, haga uso de moci\u00f3n de aplazamiento regulada en el art\u00edculo 217 de la Ley 5\u00aa de 1992. En este caso, no se niega ni se modifica el tratado, tan solo se retarda el momento en que el Presidente puede perfeccionar el v\u00ednculo internacional, a partir del examen de conveniencia que se haya realizado por el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese como, si bien es cierto que en el \u00e1mbito internacional solo el Presidente de la Rep\u00fablica puede formular \u201creservas\u201d a los tratados110, esto lo realiza precisamente en cumplimiento de su funci\u00f3n de dirigir las relaciones internacionales. Al examinar la constitucionalidad del citado art\u00edculo 217 del reglamento, en la mencionada Sentencia C-227 de 1993, la Corte aclar\u00f3 que, en el campo interno, las reservas a las que alude la norma en cita, corresponden, en realidad, a la no aprobaci\u00f3n de alguna o algunas de las cl\u00e1usulas de un tratado, bajo la explicaci\u00f3n previamente transcrita, conforme a la cual el Congreso puede aprobar o improbar un tratado en su totalidad o parcialmente. En este sentido, este Tribunal concluy\u00f3 que el tr\u00e1mite de incorporaci\u00f3n de un tratado, \u201ces una demostraci\u00f3n de la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica\u00a0de las tres ramas del poder p\u00fablico. Y, por lo mismo, no puede afirmarse que el Congreso cuando, por medio de leyes, hace reservas a un tratado, es decir, lo imprueba parcialmente, o aplaza su vigencia, se inmiscuye en asuntos de la competencia privativa de otras autoridades. No,\u00a0cuando as\u00ed act\u00faa lo hace en ejercicio de la\u00a0funci\u00f3n constitucional de \u2018aprobar o improbar\u2019 los tratados internacionales.\u201d111 \u00a0<\/p>\n
La formulaci\u00f3n de las reservas, en todo caso, se limita a los tratados y convenios que prevean esa posibilidad o cuyo contenido as\u00ed lo admita. De suerte que, en caso de no ser ello posible, el Gobierno Nacional tendr\u00e1 que renegociar la parte improbada de un tratado por el Congreso, si as\u00ed lo considera pertinente112.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, una lectura arm\u00f3nica de la Carta y de las normas que desarrollan el tr\u00e1mite de incorporaci\u00f3n de los tratados internacionales, permite inferir que si bien el Congreso no puede formular enmiendas, esto es, no puede variar lo acordado en el \u00e1mbito internacional por el Presidente de la Rep\u00fablica, ello no excluye su competencia para aplazar la entrada en vigencia del tratado, formular reservas e incluso, en general, aprobar parcialmente su contenido, cuyo efecto implica fiscalizar la manera en que se obliga internacionalmente al Estado, a partir del juicio pol\u00edtico-jur\u00eddico que la Constituci\u00f3n le otorga, como ya se dijo, por razones de soberan\u00eda, seguridad e inter\u00e9s de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este contexto, aun cuando se limita la competencia del Congreso para modificar el contenido del tratado, ello se equilibra con otras atribuciones que mantienen los espacios esenciales de deliberaci\u00f3n y decisi\u00f3n que le son propios, incluso pudiendo llegar a aprobar parcialmente un tratado o a formular reservas, invocando, para ello, razones de conveniencia o de constitucionalidad derivadas de un examen sometido a su propio arbitrio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los argumentos expuestos son \u00fatiles para resolver la objeci\u00f3n planteada al inicio de esta apartado. Para ello, debe tenerse en cuenta cuatro aspectos centrales que diferencian la reserva de iniciativa gubernamental en los casos previstos en la Constituci\u00f3n a la regulaci\u00f3n objeto de demanda: el car\u00e1cter amplio de las materias reguladas en el Acuerdo Final; las instancias institucionales destinatarias del proceso de implementaci\u00f3n normativa; las consecuencias de la previsi\u00f3n de un aval gubernamental respecto del tr\u00e1mite de actos legislativos; y la distribuci\u00f3n original de competencias permanentes entre los poderes p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al primer aspecto, se observa que en las hip\u00f3tesis en que la Constituci\u00f3n prev\u00e9 la reserva de iniciativa gubernamental, se trata de asuntos precisos y circunscritos, que por lo mismo tienen una incidencia tambi\u00e9n espec\u00edfica en el amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa de que es titular el Congreso. En cambio, el Acuerdo Final es un documento amplio, que cubre los ejes de (i) el desarrollo agrario integral; (ii) la participaci\u00f3n en pol\u00edtica, en particular de los integrantes de los grupos armados en armas; (iii) el fin del conflicto armado; (iv) el problema de las drogas il\u00edcitas; (v) los derechos de las v\u00edctimas; y (vi) la implementaci\u00f3n, verificaci\u00f3n y refrendaci\u00f3n de los acuerdos. En este sentido, dicho acuerdo pol\u00edtico cubre una multiplicidad de materias, todas ellas tendientes a la fijaci\u00f3n de acciones dirigidas a la superaci\u00f3n del conflicto armado, lo cual es un asunto que va mucho m\u00e1s all\u00e1 que el cese de la actividad armada, sino que pasa necesariamente por la regulaci\u00f3n de variados \u00e1mbitos del orden jur\u00eddico. Esto bajo el marco de los contenidos propios la justicia transicional, que comprenden \u201cun amplio espectro de procesos y mecanismos al interior de la sociedad, dirigidos a superar abusos a larga escala sucedidos en el pasado, y con el fin de asegurar la rendici\u00f3n de cuentas, el logro de justicia y la reconciliaci\u00f3n. Por ende, la transici\u00f3n para la superaci\u00f3n del conflicto armado consiste en procesos y mecanismos tanto judiciales como no judiciales, entre los cuales se incluyen iniciativas de investigaci\u00f3n de delitos, b\u00fasqueda de la verdad, programas de reparaci\u00f3n y reforma institucional, as\u00ed como la combinaci\u00f3n entre estas opciones.\u201d113 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, si las regulaciones que implementen el Acuerdo Final son de diferente \u00edndole y versan sobre aspectos dis\u00edmiles del orden jur\u00eddico, se muestra abiertamente opuesto a un principio identitario de la Constituci\u00f3n que esas diferentes expresiones normativas queden atadas en su configuraci\u00f3n a la decisi\u00f3n del Gobierno. Antes bien, lo que exige el r\u00e9gimen democr\u00e1tico es que, con el fin de dotar de los m\u00e1s altos grados de legitimidad y estabilidad al proceso de implementaci\u00f3n, el Congreso est\u00e9 en posibilidad de ejercer, de manera plena, las competencias que integran el eje axial de la funci\u00f3n legislativa, en los t\u00e9rminos explicados en esta sentencia. Este prop\u00f3sito es imposible de lograr cuando la introducci\u00f3n de modificaciones en una materia amplia y objeto de determinaci\u00f3n, como es el Acuerdo Final, termina dependiendo exclusivamente de la voluntad del poder presidencial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El segundo aspecto que responde al contra argumento planteado, radica en considerar que mientras las materias respecto de las cuales la Constituci\u00f3n prev\u00e9 la reserva de iniciativa gubernamental tienen como destinatario principal al mismo poder ejecutivo, las reglas jur\u00eddicas obtenidas luego de la implementaci\u00f3n normativa del Acuerdo impactan a todas las instituciones estatales y a la sociedad en su conjunto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tiene pleno sentido que el Constituyente haya considerado que las materias cr\u00edticas para el funcionamiento del Gobierno, como los planes de desarrollo o aquellos aspectos presupuestales y fiscales, de relaciones exteriores y de estructura burocr\u00e1tica, est\u00e9n sometidos a la reserva de iniciativa gubernamental, puesto que es necesario que el poder presidencial tenga la posibilidad de prefigurar las disposiciones que regular\u00e1n el ejercicio de su propia actividad. De lo contrario, se llegar\u00eda un escenario de desbalance entre los poderes p\u00fablicos, esta vez a favor de la concentraci\u00f3n de competencias en el Congreso y en desmedro de la autonom\u00eda del Gobierno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, en el caso de la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final, el escenario es opuesto. Tanto la variedad tem\u00e1tica de los asuntos que son objeto de regulaci\u00f3n, como el v\u00ednculo entre la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica y la legitimidad de ese proceso de implementaci\u00f3n, obligan a que el Congreso ejerza sus facultades de manera plena. Este escenario es incompatible con la adscripci\u00f3n exclusiva al poder presidencial de las facultades para formular los proyectos de regulaci\u00f3n y autorizar las modificaciones a dichas iniciativas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se ha se\u00f1alado en esta decisi\u00f3n que la implementaci\u00f3n normativa del Acuerdo tiene justificaci\u00f3n, entre otras razones, en el hecho de que ese documento, como expresi\u00f3n pol\u00edtica, vincula exclusivamente al Presidente, por lo que la adscripci\u00f3n de car\u00e1cter jur\u00eddico y vinculante a lo acordado pasa necesariamente por el uso de los canales previstos en la Constituci\u00f3n para la producci\u00f3n del derecho. Esto debido a que (i) solo dichos canales son v\u00e1lidos en una democracia constitucional para la previsi\u00f3n de normas con car\u00e1cter vinculante; y (ii) el uso de tales mecanismos garantiza la concurrencia de las diferentes ramas del poder, asegur\u00e1ndose con ello que el proceso de implementaci\u00f3n quedar\u00e1 sometido al r\u00e9gimen de controles inter org\u00e1nicos. As\u00ed, cuando se dispone la obligaci\u00f3n absoluta y excluyente de aval gubernamental, no se hace nada diferente que autorizar al Gobierno para que desborde su \u00e1mbito de competencia e incida de forma indebida en las facultades y prerrogativas de otro poder p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este argumento explica la tercera raz\u00f3n que hace que el aval gubernamental exigido en la norma acusada configure una sustituci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes. Como se ha explicado en esta sentencia, el Acto Legislativo 1 de 2016 dispone el procedimiento legislativo especial para la aprobaci\u00f3n de proyectos de ley y tambi\u00e9n de actos legislativos. Sobre este \u00faltimo aspecto, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que, en raz\u00f3n de la \u00edndole de las reformas a la Carta respecto de otras normas jur\u00eddicas, la deliberaci\u00f3n resulta particularmente importante en el tr\u00e1mite de los actos legislativos. \u201cExiste un consenso jurisprudencial en el sentido que la exigencia del cumplimiento de los requisitos de procedimiento para el caso de los Actos Legislativos es mayor que cuando se trata de normas de \u00edndole legal. Ello debido a que la magnitud de las consecuencias, en t\u00e9rminos de afectaci\u00f3n de la arquitectura constitucional, que conlleva el ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso, en tanto constituyente derivado, implica la necesidad inexcusable del cumplimiento de los requisitos de tr\u00e1mite que, por su naturaleza, vinculan a las decisiones del legislativo con la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica.\u201d114 \u00a0<\/p>\n
Esta mayor exigencia en el cumplimiento de los requisitos de procedimiento no responde, como pudiese pensarse desde una visi\u00f3n formalista, a la vinculatoriedad del tr\u00e1mite en s\u00ed mismo considerado. Este est\u00e1ndar se explica en que las reformas constitucionales tienen un efecto directo respecto de las dem\u00e1s disposiciones del orden jur\u00eddico, por lo que deben estar supeditadas a los m\u00e1s altos niveles de legitimidad democr\u00e1tica. Esto implica, necesariamente, que los componentes de la funci\u00f3n de configuraci\u00f3n normativa sean debidamente desarrollados durante el proceso de formaci\u00f3n de los actos legislativos, en particular la deliberaci\u00f3n que refleje el pluralismo pol\u00edtico al interior del Congreso y, con ello, la debida conformaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica de las c\u00e1maras. La norma analizada, como se ha se\u00f1alado en distintas oportunidades, limita de manera determinante las posibilidades de deliberaci\u00f3n, al punto de afectar el contenido m\u00ednimo de la funci\u00f3n legislativa, a la vez que concentra excesivamente las capacidades del poder presidencial para definir el contenido del proyecto de reforma respectivo. \u00a0Esta circunstancia resulta agravada frente al tr\u00e1mite de los actos legislativos, donde las exigencias en t\u00e9rminos de deliberaci\u00f3n plural son m\u00e1s exigentes que respecto de las leyes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es por esta raz\u00f3n que, a juicio de la Corte, la Constituci\u00f3n no establece la reserva de iniciativa gubernamental frente a los proyectos de acto legislativo, sino que, antes bien, ha previsto mecanismos espec\u00edficos para la presentaci\u00f3n de estos proyectos, otorg\u00e1ndole la titularidad de esa prerrogativa tanto al Gobierno como a un n\u00famero m\u00ednimo de congresistas, diputados y concejales, o a una fracci\u00f3n del cuerpo electoral, seg\u00fan lo prescribe el art\u00edculo 375 de la Constituci\u00f3n. Esto demuestra que, en lo que respecta a la formulaci\u00f3n de proyectos de reforma constitucional a trav\u00e9s de acto legislativo, la intenci\u00f3n del Constituyente fue permitir que una pluralidad de actores estuviese facultada para el efecto, precisamente ante la necesaria legitimidad democr\u00e1tica que estas normas jur\u00eddicas ameritan. Esto es radicalmente distinto a concentrar en el poder presidencial las funciones de no solo formular los proyectos de enmienda constitucional, sino tambi\u00e9n de autorizar las modificaciones que a los mismos le introduzca el Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, encuentra la Corte que es posible condensar todas las anteriores consideraciones en una final, conforme a la cual las hip\u00f3tesis que se han identificado responden al reparto de competencias que, con car\u00e1cter permanente, hizo el constituyente entre los poderes p\u00fablicos. En ese reparto, en relaci\u00f3n con determinadas materias, b\u00e1sicamente aquellas sometidas al r\u00e9gimen de iniciativa y del aval gubernamental, se consider\u00f3 necesaria una particular articulaci\u00f3n entre el ejecutivo y el Congreso, reservando para el primero, en buena medida, la fijaci\u00f3n de los contenidos sustantivos a incorporar en el ordenamiento y guardando para el segundo un papel de verificaci\u00f3n, ratificaci\u00f3n y control, por v\u00eda de la aprobaci\u00f3n de aquello que, en primera instancia, ha sido definido por el ejecutivo. Las disposiciones de las que ahora se predica sustituyen la Constituci\u00f3n, alteran de manera radical esa distribuci\u00f3n original de competencias, para aplicar el r\u00e9gimen excepcional y claramente circunscrito que se ha se\u00f1alado, en escenarios en los cuales lo que el constituyente ha previsto es, precisamente, todo lo contrario, esto es, el \u00e1mbito de la competencia general legislativa del Congreso y su capacidad para reformar la Constituci\u00f3n, en los cuales lo que se ha dispuesto es que la fijaci\u00f3n de los contenidos se haga preponderantemente por el Congreso de la Rep\u00fablica, con la participaci\u00f3n complementaria del ejecutivo, pero preservando siempre la capacidad deliberativa y decisoria del legislativo. Por virtud de las normas analizadas, precisamente, se invierte ese esquema, y aquello que por decisi\u00f3n del constituyente era competencia del Congreso, se transfiere ahora al ejecutivo, quien podr\u00eda, por v\u00eda del acuerdo suscrito con las FARC y el necesario aval para cualquier modificaci\u00f3n que se quisiese introducir, predeterminar el contenido, de lo que el Constituyente quiso fuese producto de la voluntad deliberativa del Congreso, tanto en ejercicio de su cl\u00e1usula general de competencia legislativa, incluida la relativa a leyes estatutarias y org\u00e1nicas, como de su potestad de reforma constitucional. \u00a0<\/p>\n
De este modo, no obstante que, en efecto, formalmente, la figura contenida en los literales j) y h) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 1 de 2016, podr\u00eda entenderse como una r\u00e9plica de las previsiones contenidas en otras disposiciones de la Constituci\u00f3n, materialmente, su aplicaci\u00f3n en los escenarios para los que se previ\u00f3 dichas disposiciones, resulta absoluta-mente incompatible con el principio de separaci\u00f3n de poderes y con la autonom\u00eda del Congreso. Precisamente, el citado principio, tal como fue concebido en la Constituci\u00f3n de 1991, particularmente en cuanto hace a las competencias del legislador, se sustituye cuando la capacidad del Congreso en relaci\u00f3n con la cl\u00e1usula general de competencia legislativa y su competencia como poder de reforma, se trasladan sustancialmente al ejecutivo, en cuanto se le reviste de la capacidad de determinar los contenidos de una y otra potestad normativa, limitando la actuaci\u00f3n del Congreso a la posibilidad de asentir o disentir en bloque, y exigiendo que, en funci\u00f3n de preservar los acuerdos de paz, limite su competencia a la aprobaci\u00f3n de lo que se le presente o las modificaciones que sean avaladas por el Gobierno. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. La inexequibilidad parcial del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 1 de 2016 no modifica la distribuci\u00f3n constitucional de competencias respecto de la suscripci\u00f3n de acuerdos de paz, ni las dem\u00e1s reglas de dicha enmienda constitucional \u00a0<\/p>\n
La inexequibilidad de los literales h) y j) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 1 de 2016 tiene como consecuencia que se apliquen las normas constitucionales \u201cordinarias\u201d, de modo que podr\u00e1n plantearse e incorporarse proposiciones al articulado presentado por el Gobierno, sin que las mismas requieran su aval. \u00a0Asimismo, las c\u00e1maras podr\u00e1n decidir si votan en bloque las iniciativas o si hacen uso de la regla gen\u00e9rica contenida en el art\u00edculo 158 de la Ley 5\u00aa de 1992, y discuten y votan los proyectos art\u00edculo por art\u00edculo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la Corte considera oportuno resaltar que esta modificaci\u00f3n en el procedimiento legislativo especial, que surge en raz\u00f3n de la inexequibilidad mencionada, no tiene como efecto derogar las dem\u00e1s disposiciones que regulan el procedimiento legislativo especial, ni mucho menos alterar la distribuci\u00f3n de competencias que la Constituci\u00f3n se\u00f1ala para la suscripci\u00f3n de acuerdos de paz y su implementaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, cabe recordar que la suscripci\u00f3n de acuerdos de paz es una competencia propia del Presidente de la Rep\u00fablica, quien en virtud de la funci\u00f3n de conservar el orden p\u00fablico en todo el territorio y restablecerlo donde fuere turbado, est\u00e1 facultado para adelantar procesos de paz y suscribir acuerdos sobre el particular con grupos armados ilegales. Esta competencia, si bien puede ser objeto de delegaci\u00f3n en otros funcionarios, en todo caso reside exclusivamente en el ejecutivo. Sobre este particular, se ha recapitulado por esta Corporaci\u00f3n el precedente aplicable del modo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c34. Conforme al numeral 4 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, el Presidente de la Rep\u00fablica es la autoridad p\u00fablica competente para \u201cconservar en todo el territorio el orden p\u00fablico y restablecerlo donde fuera turbado\u201d. En consecuencia, los gobernadores y los alcaldes tienen el deber de cumplir con las \u00f3rdenes que el Jefe de Estado emita sobre este asunto. De manera que \u201cninguna persona ni autoridad dentro del Estado se halla autorizada para actuar con independencia del Presidente de la Rep\u00fablica y menos en contra de sus determinaciones en lo referente a la conducci\u00f3n de la pol\u00edtica de orden p\u00fablico, ni para sustituirlo en parte alguna del territorio por cuanto concierne a las medidas que deban adoptarse para enfrentar los fen\u00f3menos que enturbian la pac\u00edfica convivencia.\u201d115 \u00a0<\/p>\n
En todo caso, el Presidente tiene la potestad de delegar en otros funcionarios del Gobierno Nacional acciones por medio de las que se busque el restablecimiento del orden p\u00fablico; y, por tanto, sus delegados pueden llevar a cabo di\u00e1logos durante un proceso de paz e incluso suscribir acuerdos intermedios o instrumentales. Dichas actuaciones deben llevarse a cabo conforme a lo determinado por el Presidente, quien emite las respectivas instrucciones y lineamientos orientadores de la funci\u00f3n de sus delegados. Sin embargo, el Jefe de Gobierno es la \u00fanica autoridad p\u00fablica autorizada para firmar los acuerdos definitivos de un proceso de paz. Al respecto se pronunci\u00f3 la Corte Constitucional en la sentencia C-214 de 1993, al se\u00f1alar que \u201cel acto de firma de los acuerdos definitivos, mediante el cual se plasman con car\u00e1cter vinculante los pactos que constituyan resultado final de los di\u00e1logos, est\u00e1 reservado de manera exclusiva al Presidente de la Rep\u00fablica en su calidad de Jefe del Estado. Dada la \u00edndole del compromiso que se contrae y sus repercusiones para el futuro de la colectividad, el contenido del acuerdo de paz no puede quedar en manos de personas distintas a aquella que tiene a su cargo la conducci\u00f3n del orden p\u00fablico (art\u00edculo 189, numeral 4 C.N.). Se trata de decisiones de alta pol\u00edtica reservadas, por tanto, al fuero presidencial y que, dada su naturaleza, no son delegables. La figura prevista en el art\u00edculo 211 de la Carta no ser\u00eda aplicable a ellas, en especial si se recuerda que, por mandato de la propia norma, la delegaci\u00f3n exime de responsabilidad al delegante, mientras que el ejercicio de las atribuciones de los estados de excepci\u00f3n compromete al Presidente de la Rep\u00fablica (art\u00edculo 214-5 C.N.), precisamente por su gravedad y trascendencia.\u201d \/\/ En ese mismo sentido se manifest\u00f3 la Corte en la sentencia C-048 de 2001,116 en la que afirm\u00f3 \u201c[n]o obstante la generalidad del deber social de \u2018propender al logro y mantenimiento de la paz\u2019 (C.P. art. 95-6), la rama ejecutiva es la principal responsable de cumplir con la obligaci\u00f3n de adelantar los medios pertinentes y necesarios para proteger la seguridad de los habitantes del territorio nacional.\u201d\u201d117 \u00a0<\/p>\n
No obstante, m\u00e1s all\u00e1 de la competencia del Presidente para suscribir acuerdos de paz, es claro que si ese acto pol\u00edtico requiere la incorporaci\u00f3n de determinados contenidos al ordenamiento jur\u00eddico, es preciso acudir a las instancias de producci\u00f3n normativa competentes, en particular al Congreso de la Rep\u00fablica. Ahora bien, no puede perderse de vista que, en los t\u00e9rminos del literal a) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 1 de 2016, el procedimiento legislativo especial est\u00e1 instituido para facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final. Ello quiere decir que, si bien el Congreso es el titular de la funci\u00f3n de producci\u00f3n legislativa, en el caso analizado, si se acude a la v\u00eda especial all\u00ed prevista, la misma debe tener los prop\u00f3sitos que le ha dispuesto la Carta Pol\u00edtica, esto es, la de servir de veh\u00edculo para la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La labor de implementar corresponde, seg\u00fan el uso corriente de esa acepci\u00f3n, a \u201cponer en funcionamiento o aplicar m\u00e9todos, medidas, etc., para llevar algo a cabo\u201d118. Esto implica que el Congreso est\u00e1 llamado a prever f\u00f3rmulas jur\u00eddicas que desarrollen los contenidos del Acuerdo Final, sin que haga parte del \u00e1mbito propio del procedimiento legislativo especial, previsiones que desconozcan los contenidos del Acuerdo. En ese sentido, el Congreso tiene una restricci\u00f3n espec\u00edfica para adoptar medidas que no guardan relaci\u00f3n con el Acuerdo, puesto que ello desconocer\u00eda el criterio de conexidad que ha fijado la jurisprudencia constitucional para la validez de las reformas constitucionales y legales adoptadas bajo el procedimiento legislativo especial y las facultades extraordinarias de que trata el Acto Legislativo 1 de 2016. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acerca de este particular, en la Sentencia C-699 de 2016, que declar\u00f3 la exequibilidad de dicho procedimiento especial, la Corte estableci\u00f3 que \u201cel procedimiento especial de enmienda solo puede usarse por tanto bajo condiciones estrictas. \u00danicamente puede ponerse en pr\u00e1ctica cuando sea necesario para facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n del acuerdo final para la terminaci\u00f3n del conflicto, y no para introducir reformas constitucionales tem\u00e1ticamente inconexas con dicho acuerdo, pues el Congreso carecer\u00eda de competencia para implantarlas por este procedimiento, sin perjuicio de que pueda hacerlo por los mecanismos permanentes de revisi\u00f3n, dentro de los l\u00edmites constitucionales.\u201d Este mismo argumento es plenamente aplicable trat\u00e1ndose de proyectos de ley, los cuales podr\u00e1n ser tramitados bajo el procedimiento legislativo especial cuando tengan como prop\u00f3sito \u201cagilizar y garantizar la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final\u201d119, no cuando lo desvirt\u00faen o lo deroguen. Ello debido a que la cl\u00e1usula del literal a), antes explicada, es predicable tanto de esas iniciativas como de los proyectos de reforma constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ende, si el Congreso omite esta restricci\u00f3n y decide expedir leyes o actos legislativos que tengan por objeto negar el Acuerdo, destruirlo o ir en direcci\u00f3n contraria a lo acordado, en todo caso, queda habilitada la posibilidad del Gobierno de objetar esas regulaciones, como medio alternativo que de forma suficiente permite al ejecutivo ejercer sus competencias para preservar la fidelidad de lo acordado, sin desnaturalizar la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso. Lo anterior, ocurre, b\u00e1sicamente, por el desconocimiento del requisito de conexidad antes se\u00f1alado, puesto que la medida legislativa correspondiente cumplir\u00eda un fin diferente a facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y el desarrollo normativo del Acuerdo. Ello, claro est\u00e1, sin perjuicio del control autom\u00e1tico de constitucionalidad previsto en el literal k) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 1 de 2016. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el \u00e1mbito de regulaci\u00f3n del Congreso respecto de la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final radica en la presentaci\u00f3n de diferentes opciones de regulaci\u00f3n, pero todas ellas deben estar dirigidas a facilitar dicha labor de implementaci\u00f3n del Acuerdo. Habida cuenta de la declaratoria de inexequibilidad de la previsi\u00f3n que exig\u00eda contar con el aval gubernamental para la introducci\u00f3n de modificaciones a los proyectos de ley, el Congreso est\u00e1 habilitado para introducir dichos cambios, pero, en cualquier caso, esa facultad debe ser ejercida de manera consonante con las disposiciones que regulan el procedimiento legislativo especial, esto es, bajo la obligatoriedad de cumplir con el requisito de conexidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, tambi\u00e9n debe resaltarse, como previamente se expuso, que algunos de los contenidos del Acuerdo son m\u00e1s espec\u00edficos que otros. Por ello, en la medida en que debe cumplirse el requisito de conexidad, la amplitud de la potestad normativa del Congreso depender\u00e1 de esa especificidad. As\u00ed, puede v\u00e1lidamente plantearse que algunos contenidos del Acuerdo tienen un grado de especificidad tal que limitan en buena medida el margen de apreciaci\u00f3n del legislador. En cambio, otros contenidos m\u00e1s amplios pueden ser desarrollados de diferentes maneras, de modo que en ese caso el margen de apreciaci\u00f3n legislativa es mucho m\u00e1s amplio, teniendo como l\u00edmite la conexidad entre la medida adoptada y la implementaci\u00f3n efectiva del Acuerdo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A este respecto, debe insistirse en que las limitaciones al margen de apreciaci\u00f3n del Congreso obedecen, no a reconocer que el Acuerdo opera como par\u00e1metro normativo para el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa, que evidentemente no lo es, en virtud de ser un acuerdo pol\u00edtico, sino al requisito de conexidad, el cual s\u00ed tiene naturaleza de par\u00e1metro de control de constitucionalidad, conforme a lo regulado por el literal a) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 1 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la Corte se\u00f1ala que aceptar la posibilidad que el Congreso introduzca modificaciones a las iniciativas planteadas por el Gobierno, incluso sin contar con su aval, no modifica las previsiones que ordenan el debate legislativo y le otorgan racionalidad y eficiencia. \u00a0Por lo tanto, amparado en el ejercicio de su competencia deliberativa, el legislativo no puede actuar de manera tal que la discusi\u00f3n de las iniciativas opere como un mecanismo para el bloqueo institucional. \u00a0Ello conforme con las consideraciones anteriormente planteadas, las cuales demuestran que la deliberaci\u00f3n del poder legislativo debe tender necesariamente a la debida conformaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica de las c\u00e1maras y no a obstaculizar la expresi\u00f3n de la misma, a trav\u00e9s de mecanismos fundados en el abuso de dicha competencia deliberativa. En este contexto, si bien queda a salvo la competencia del Congreso para determinar los medios que permitan alcanzar los fines del acuerdo, en todo caso, como ya se advirti\u00f3, es preciso insistir en que la salvaguarda del debate parlamentario no puede incluir pr\u00e1cticas que se consideren abusivas o irrazonables conocidas como filibusterismo. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, el Congreso debe ser respetuoso de las diferentes previsiones que regulan el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa, como son (i) la definici\u00f3n de t\u00e9rminos y condiciones para la deliberaci\u00f3n y las votaciones; (ii) el requisito de conexidad entre el Acuerdo y las f\u00f3rmulas jur\u00eddicas que se derivan del proceso de implementaci\u00f3n normativa; y (iii) las reglas sobre validez constitucional, las cuales proh\u00edben al Congreso de la Rep\u00fablica introducir modificaciones que contrar\u00eden la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Conclusi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Conforme a los anteriores argumentos, se concluye por la Corte que los literales h) y j) del Acto Legislativo 1 de 2016 sustituyen la Constituci\u00f3n, en la medida en que desvirt\u00faan las competencias de deliberaci\u00f3n y de eficacia del voto de los congresistas, las cuales conforman el n\u00facleo esencial de la funci\u00f3n legislativa. \u00a0Estas enmiendas a la Constituci\u00f3n tambi\u00e9n implican un desbalance en el equilibrio e independencia entre los poderes p\u00fablicos, a favor del ejecutivo y en desmedro de las prerrogativas propias del Congreso en una democracia constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ende, el legislativo debe conservar su competencia para introducir modificaciones a las propuestas del ejecutivo, incluso sin contar con aval gubernamental, as\u00ed como para decidir si somete o no a discusi\u00f3n el articulado u opta por la votaci\u00f3n en bloque de esas mismas iniciativas. Con todo, en cada una de estas actividades debe cumplirse con las reglas y principios que gu\u00edan el trabajo legislativo, as\u00ed como con el requisito de conexidad entre los contenidos del Acuerdo y las normas jur\u00eddicas que se deriven del proceso de implementaci\u00f3n, como previamente se expuso. \u00a0<\/p>\n
VIII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
PRIMERO: INHIBIRSE de emitir pronunciamiento sobre el literal k) del art\u00edculo 1\u00ba, el art\u00edculo 3\u00ba y el art\u00edculo 5\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016, por ineptitud de la demanda. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO: ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-699 de 2016 en relaci\u00f3n con el cargo dirigido contra el literal f) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
TERCERO: ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-699 de 2016 en relaci\u00f3n con el cargo formulado contra el art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CUARTO: INHIBIRSE de emitir pronunciamiento en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 4\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016 por las razones expuestas en esta providencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
QUINTO: DECLARAR LA INEXEQUIBILIDAD de los literales h) y j) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA\u00a0ORT\u00cdZ\u00a0DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
IVAN ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto \u00a0<\/p>\n
JOSE ANTONIO CEPEDA AMARIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0<\/p>\n
ROCIO LOAIZA MILIAN \u00a0<\/p>\n
Secretaria General (E) \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-332 de 2017 \u00a0<\/p>\n
JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Jurisprudencia debe avanzar hacia admitir diversos grados o intensidades (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
JUICIO O TEST DE SUSTITUCION ESTRICTO-No resulta plausible al momento de examinar la validez de reformas constitucionales referentes a instrumentos de justicia transicional (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
EJES DEFINITORIOS DE LA CONSTITUCION-Evaluaci\u00f3n de medidas extraordinarias y transitorias destinadas a superar una situaci\u00f3n de conflicto evidencia fuertes tensiones entre ellos (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
PAZ-Principio, valor y derecho fundamental (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
EJES DEFINITORIOS DE LA CONSTITUCION-Justificaci\u00f3n de su limitaci\u00f3n pasajera (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
La consecuci\u00f3n de la paz, en tanto que principio, valor y derecho fundamental, puede justificar un cierto grado de limitaci\u00f3n pasajera de alg\u00fan eje definitorio, lo cual resultar\u00eda inadmisible en tiempos de normalidad. \u00a0<\/p>\n
JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Debe tener en cuenta consideraciones de orden hist\u00f3rico (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
La realizaci\u00f3n de un test de sustituci\u00f3n no puede convertirse en una metodolog\u00eda, en una mera t\u00e9cnica, que escape por completo a consideraciones de orden hist\u00f3rico. De all\u00ed que no se trate simplemente de construir un silogismo jur\u00eddico, cuya premisa mayor sea un eje fundamental de la Constituci\u00f3n de 1991; una premisa menor conformada por el acto reformatorio al Texto Fundamental, para finalmente derivar una conclusi\u00f3n. Ser\u00e1 necesario evaluar si, m\u00e1s all\u00e1 de valoraciones de car\u00e1cter l\u00f3gico-formal, el resultado del juicio de sustituci\u00f3n se acompasa con los tiempos por los que atraviesa la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL-L\u00edmites de su ejercicio por vicios de competencia (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Aplicaci\u00f3n del principio de autocontenci\u00f3n judicial (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
El ejercicio de un control de constitucionalidad por vicios de competencia en materia de reformas a la Carta Pol\u00edtica comporta la aplicaci\u00f3n del principio de la autocontenci\u00f3n judicial (self restraint). Postulado que adquiere toda su relevancia al momento de examinar la validez de un instrumento normativo de car\u00e1cter transicional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE AUTOCONTENCION JUDICIAL-Objetivos (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
El ejercicio del control de constitucionalidad por vicios de competencia exige que los jueces apliquen el principio de autocontenci\u00f3n (self restraint), con miras a: (i) permitir que la Constituci\u00f3n pueda ajustarse a los cambios sociales, pol\u00edticos, econ\u00f3micos y culturales; (ii) evitar que las mayor\u00edas prefieran acudir a v\u00edas extraconstitucionales para reformar, o incluso destruir, la Carta Pol\u00edtica; y (iii) impedir que el juicio de sustituci\u00f3n sea percibido por los ciudadanos como el ejercicio de un control material, o incluso pol\u00edtico, sobre las reformas a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Ante aquellas que versen sobre instrumentos transicionales, la intervenci\u00f3n del juez constitucional debe ser excepcional (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
VOTACION EN BLOQUE-Consagraci\u00f3n en el art\u00edculo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 no sustituye ning\u00fan eje fundamental de la constituci\u00f3n (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS NORMAS PROFERIDAS BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL-Supera test de razonabilidad (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS NORMAS PROFERIDAS BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL-Finalidad (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la finalidad de la medida, encuentro que la previsi\u00f3n de los avales previos del Gobierno Nacional persegu\u00eda los siguientes objetivos constitucionales: garantizar la vigencia de la paz, en tanto que valor, principio y derecho fundamental; asegurarle al Presidente de la Rep\u00fablica cumplir con sus atribuciones constitucionales de preservar el orden p\u00fablico y asegurar la consecuci\u00f3n de la paz; y facilitar y asegurar el cumplimiento de lo acordado, es decir, salvaguardar la confianza en el proceso de paz. \u00a0<\/p>\n
EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS NORMAS PROFERIDAS BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL-Idoneidad de la medida para alcanzar el fin propuesto (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS NORMAS PROFERIDAS BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL-Necesidad (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
La medida es necesaria, ya que si los congresistas contaran con la facultad de introducir toda suerte de reformas a los proyectos de ley o acto legislativo, destinados a ejecutar el texto del Acuerdo Final, resultar\u00eda imposible cumplir con lo acordado. De hecho, aqu\u00e9l tendr\u00eda que entrar a renegociarse por completo, o al menos, algunos de sus contenidos. \u00a0<\/p>\n
EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL-No es ajeno a la tradici\u00f3n jur\u00eddica colombiana ni a la Constituci\u00f3n (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS NORMAS PROFERIDAS BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL-No vac\u00eda las competencias del Congreso de la Rep\u00fablica ni suprime su car\u00e1cter decisorio y deliberativo (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS NORMAS PROFERIDAS BAJO EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL-No suprime el principio de separaci\u00f3n de poderes (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
OBJECION PRESIDENCIAL-No es un instrumento adecuado para preservar el texto del Acuerdo Final y asegurar su implementaci\u00f3n (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Las objeciones presidenciales por inconveniencia son inid\u00f3neas para garantizar el cumplimiento de lo acordado, por cuanto pueden ser rechazadas por el Congreso de la Rep\u00fablica. Otro tanto puede afirmarse de aquellas por inconstitucionalidad, ya que no se trata de preservar la supremac\u00eda de la Carta Pol\u00edtica, sino de asegurar que lo acordado ser\u00e1 ejecutado. \u00a0<\/p>\n
OBJECION PRESIDENCIAL CONTRA PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Inviabilidad (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Materias (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica establece que el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva en una amplia variedad de materias, entre las cuales se destacan: (i) el Plan Nacional de Desarrollo, (ii) la reforma de la estructura administrativa nacional, (iii) la creaci\u00f3n, supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, etc., (iii) la reglamentaci\u00f3n de la creaci\u00f3n de las Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional, (iv) la creaci\u00f3n y autorizaci\u00f3n de constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta, (v) las autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empr\u00e9stitos y enajenar bienes nacionales, (vi) la fijaci\u00f3n de rentas nacionales y gastos de la administraci\u00f3n, (vii) las regulaciones del Banco de la Rep\u00fablica y de las funciones de su Junta Directiva, (ix) la organizaci\u00f3n del cr\u00e9dito p\u00fablico, (x) la regulaci\u00f3n del comercio exterior y la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen de cambio internacional, (xi) la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de empleados p\u00fablicos, (xii) de miembros del Congreso y de la fuerza p\u00fablica, (xiii) la participaci\u00f3n de los municipios y resguardos ind\u00edgenas en las rentas nacionales y transferencias de las mismas, (xiv) la autorizaci\u00f3n de aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales, (xv) la exenci\u00f3n de contribuciones nacionales, (xvi) la fijaci\u00f3n de servicios a cargo de la Naci\u00f3n y los entes territoriales, (xvii) la organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n de monopolios rent\u00edsticos, (xviii) la reservaci\u00f3n para el Estado de determinadas actividades estrat\u00e9gicas o servicios p\u00fablicos, y (xix) las leyes aprobatorias de tratados internacionales. \u00a0<\/p>\n
VOTACION EN BLOQUE-Consagraci\u00f3n en el art\u00edculo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 persigue fines constitucionalmente v\u00e1lidos (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
La referida votaci\u00f3n en bloque persigue unos fines constitucionalmente v\u00e1lidos: garantizar la vigencia de la paz, en tanto que valor, principio y derecho fundamental; y asegurar que las normas de implementaci\u00f3n del Acuerdo Final sean adoptadas e implementadas con la celeridad necesaria, permitiendo as\u00ed preservar la confianza entre las partes. \u00a0<\/p>\n
VOTACION EN BLOQUE-Necesidad e idoneidad (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
La medida es necesaria e id\u00f3nea por cuanto permite que las normas relacionadas con la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final no tarden tanto tiempo en ser aprobadas por el Congreso de la Rep\u00fablica. Las experiencias comparadas demuestran que la tardanza en la ejecuci\u00f3n de lo acordado mina la confianza entre las partes, e incluso, puede dar lugar al reinicio de las hostilidades. \u00a0<\/p>\n
VOTACION EN BLOQUE-No es una figura extra\u00f1a al constitucionalismo colombiano (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
VOTACION EN BLOQUE-No desnaturaliza el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Demandante: Iv\u00e1n Duque M\u00e1rquez y otros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Con profundo respeto por las sentencias proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, disiento parcialmente en relaci\u00f3n con el sentido del fallo mayoritariamente adoptado por sus integrantes, en cuanto declar\u00f3 inexequibles los literales h) y j) del Acto Legislativo 01 de 2016. Lo anterior, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La realizaci\u00f3n del test de sustituci\u00f3n en un contexto de justicia transicional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el adelantamiento del llamado \u201ctest de sustituci\u00f3n\u201d se suelen presentar fuertes tensiones entre el poder de reforma a la Carta Pol\u00edtica, en cabeza del Congreso de la Rep\u00fablica o del pueblo v\u00eda referendo, y los \u00e1mbitos competenciales de la Corte Constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, en el ejercicio de un control de constitucionalidad por vicios de competencia colisiona el principio democr\u00e1tico, expresado en la regla de las mayor\u00edas parlamentarias, con la preservaci\u00f3n de unos valores y principios fundantes del modelo del Estado Social de Derecho. \u00a0<\/p>\n
En un contexto de justicia transicional, la estructuraci\u00f3n del test de sustituci\u00f3n se complejiza, debido al enorme peso que adquiere la paz, en tanto que valor, principio y derecho fundamental (art. 22 Superior). De tal suerte que, en estos escenarios particulares, el juez constitucional debe tomar en consideraci\u00f3n el contexto hist\u00f3rico en el cual fue adoptada una determinada enmienda a la Carta Pol\u00edtica, al igual que los fines y prop\u00f3sitos perseguidos con aqu\u00e9lla. Correlativamente, el principio de la autocontenci\u00f3n judicial (principio del self-restraint), cobra una mayor importancia. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, tal y como se explicar\u00e1 m\u00e1s adelante, el test de sustituci\u00f3n ofrece diversos grados o intensidades, en funci\u00f3n de si los contenidos de una determinada reforma constitucional, guardan o no relaci\u00f3n con la consecuci\u00f3n de la paz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las cl\u00e1sicas tensiones que se presentan en la realizaci\u00f3n del test de sustituci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
A partir de la sentencia fundadora C-551 de 2003, mediante la cual se revis\u00f3 la validez de una ley convocante a un referendo constitucional, la Corte ha precisado algunos aspectos relacionados con el fundamento, \u00a0alcance y l\u00edmites al ejercicio de su control en materia de vicios competenciales en punto a reformas al Texto Fundamental. \u00a0<\/p>\n
El ejercicio de un control constitucional por vicios de competencia se inscribe en uno de los debates m\u00e1s \u00e1lgidos e interesantes del derecho constitucional contempor\u00e1neo: por una parte, la tensi\u00f3n que se presenta entre el principio democr\u00e1tico (regla de la mayor\u00eda), as\u00ed como la necesidad de ajustar un texto normativo a las cambiantes realidades econ\u00f3micas, sociales, pol\u00edticas y culturales de una sociedad; y por la otra, la exigencia de preservar la esencia de lo que constituye uno de los mayores valores de nuestra civilizaci\u00f3n occidental: la construcci\u00f3n de un Estado Social de Derecho fundado sobre el respeto por la dignidad humana, los derechos fundamentales y la consecuci\u00f3n de la paz. \u00a0<\/p>\n
Los defensores del principio democr\u00e1tico sostienen que los autores de un Texto Fundamental no pueden amarrar ad infinitum a las generaciones futuras. En palabras de Thomas Jefferson: \u201cla tierra pertenece a las generaciones vivientes\u201d (the earth belongs to the living), y por ende, \u201ces absurdo que los muertos puedan, mediante la Constituci\u00f3n, imponer su voluntad a los vivos\u201d, reflexiones que quedaron \u00a0consignadas en el art\u00edculo 28 de la Constituci\u00f3n francesa de 1793: \u201cun pueblo tiene siempre el derecho a revisar, reformar y cambiar su Constituci\u00f3n. Una generaci\u00f3n no puede someter a las generaciones futuras\u201d. \u00a0<\/p>\n
Agregan, en los t\u00e9rminos cl\u00e1sicos de El Federalista, que: \u201cLa imperfecci\u00f3n humana no puede producir obras perfectas. El resultado de las deliberaciones de un cuerpo colectivo debe participar forzosamente de los errores y prejuicios, as\u00ed como del buen sentido y la sabidur\u00eda de los individuos que lo integran\u201d120. En palabras de Carlos Santiago Nino: las Constituciones se asemejan a catedrales en permanente construcci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, los diversos mecanismos que prev\u00e9n las Constituciones actuales para su reforma, aseguran que ciertos grupos pol\u00edticos puedan canalizar, por medios pac\u00edficos, sus aspiraciones ideol\u00f3gicas. Las denominadas cl\u00e1usulas p\u00e9treas carecer\u00edan de sentido, por cuanto las mayor\u00edas terminar\u00edan por acudir a v\u00edas no institucionales, con miras a modificar, corregir o actualizar un modelo constitucional vigente121. Adicionalmente, dicha Carta Pol\u00edtica no resultar\u00eda ser verdaderamente democr\u00e1tica, \u201cpuesto que aunque formalmente se exprese que la soberan\u00eda est\u00e1 en el pueblo, se impide su reforma mediante canales institucionales democr\u00e1ticos como el Congreso\u201d.122 \u00a0<\/p>\n
En la otra orilla, los defensores de la prevalencia de ciertos valores y principios esenciales frente a las decisiones mayoritarias, en especial en materia de derechos fundamentales, apoyan sus tesis en argumentos de diversa naturaleza: \u00a0<\/p>\n
En algunos pa\u00edses, como sucede en Alemania, la existencia de cl\u00e1usulas p\u00e9treas, incluso impl\u00edcitas, responde a motivos hist\u00f3ricos123. El temor del regreso a un sistema autocr\u00e1tico de gobierno, am\u00e9n de encontrarse ese pa\u00eds en 1949 con una soberan\u00eda territorial restringida, condujo a la inclusi\u00f3n en la Ley Fundamental de Bonn, de un conjunto de l\u00edmites al poder de reforma constitucional. Otro tanto puede decirse de Italia con el fin de fascismo124. \u00a0<\/p>\n
Autores como Elster125 comparan los referidos l\u00edmites al cl\u00e1sico mito de Ulises: el pueblo, ante la incertidumbre del futuro, decide \u201catarse al m\u00e1stil\u201d, y preservar los elementos b\u00e1sicos de un Estado Social de Derecho, ante las envestidas de las mayor\u00edas. En este s\u00edmil, los Tribunales Constituciones juegan el papel de marineros, evitando que su capit\u00e1n se desate y conduzca la nave del Estado hacia el abismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un tercer argumento, apunta a que el principio democr\u00e1tico no puede ser comprendido en t\u00e9rminos meramente procedimentales. De all\u00ed que cuando un Tribunal Constitucional declara sin efectos una enmienda contraria a ciertos principios fundantes de un Estado Social de Derecho, no est\u00e1 frustrando el querer de las mayor\u00edas, sino amparando a los derechos de las minor\u00edas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las diversas intensidades del test de sustituci\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La construcci\u00f3n dogm\u00e1tica del test de sustituci\u00f3n ha avanzado en el sentido de fijar unas pautas hermen\u00e9uticas que le permitan al juez constitucional identificar los ejes definitorios de la Carta Pol\u00edtica de 1991. Hasta el momento, la Corte Constitucional ha rese\u00f1ado los siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Principio de separaci\u00f3n de poderes (Sentencias C-970 y 971 de 2004, C-1040 de 2005, C-288 de 2012 y C-373 de 2016); \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Principio de supremac\u00eda constitucional (Sentencia C- 1040 de 2005);\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Principios orientadores de la carrera administrativa (Sentencias \u00a0 \u00a0 \u00a0 C-588 de 2009 y C-249 de 2012); \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Principio de alternancia en el ejercicio de la Presidencia de la Rep\u00fablica (Sentencia C-141 de 2010); \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Principio democr\u00e1tico (Sentencia C- 3030 de 2010, C-1056 de 2012 y C-577 de 2014); \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Principio de moralidad p\u00fablica (Sentencia C-1056 de 2012);\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Derechos de las v\u00edctimas a la verdad, la justicia y la reparaci\u00f3n (Sentencia C-579 de 2012);\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Deber del Estado de respetar, garantizar y proteger los derechos humanos (Sentencia C-084 de 2016); \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Principio de autogobierno judicial (Sentencia C-285 de 2006); y\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Principio de autonom\u00eda judicial (Sentencia C-373 de 2016) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien la Corte no ha establecido diversos grados de intensidad al momento de realizar el test de sustituci\u00f3n \u2013 a diferencia de lo sucedido en materia de igualdad, por ejemplo-, considero que, en el futuro, el Tribunal Constitucional debe avanzar en esa direcci\u00f3n. La introducci\u00f3n de un test de razonabilidad enriquecer\u00eda y dotar\u00eda de una mayor fuerza argumentativa y legitimidad al ejercicio del control judicial sobre los vicios de competencia. \u00a0<\/p>\n
La aplicaci\u00f3n de un test estricto de sustituci\u00f3n no resulta plausible al momento de examinar la validez de reformas constitucionales referentes a instrumentos de justicia transicional. Lo anterior por cuanto la evaluaci\u00f3n de medidas extraordinarias y transitorias, destinadas a superar una situaci\u00f3n de conflicto armado interno, evidencia la existencia de fuertes tensiones entre algunos ejes definitorios la Constituci\u00f3n de 1991. De tal suerte que la consecuci\u00f3n de la paz, en tanto que principio, valor y derecho fundamental, puede justificar un cierto grado de limitaci\u00f3n pasajera de alg\u00fan eje definitorio, lo cual resultar\u00eda inadmisible en tiempos de normalidad. \u00a0<\/p>\n
El juez constitucional debe examinar si el instrumento de justicia transicional, que puede afectar en cierta forma algunos contenidos de un determinado eje definitorio, persigue la consecuci\u00f3n de un fin leg\u00edtimo (vgr. la consecuci\u00f3n de la paz); si igualmente se trata de una medida id\u00f3nea y necesaria para ello.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, cuando quiera que la Corte se vea abocada a realizar un test de sustituci\u00f3n en relaci\u00f3n con un acto modificatorio del Texto Fundamental, que no guarde relaci\u00f3n alguna con aspectos transicionales (vgr. supresi\u00f3n de un \u00f3rgano, creaci\u00f3n de inhabilidades, modificaciones en la estructura del Estado, etc\u00e9tera), \u00a0deber\u00e1 aplicar un test de razonabilidad, cuya intensidad variar\u00e1 en funci\u00f3n del tema regulado. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n: la realizaci\u00f3n de un test de sustituci\u00f3n no puede convertirse en una metodolog\u00eda, en una mera t\u00e9cnica, que escape por completo a consideraciones de orden hist\u00f3rico. De all\u00ed que no se trate simplemente de construir un silogismo jur\u00eddico, cuya premisa mayor sea un eje fundamental de la Constituci\u00f3n de 1991; una premisa menor conformada por el acto reformatorio al Texto Fundamental, para finalmente derivar una conclusi\u00f3n. Ser\u00e1 necesario evaluar si, m\u00e1s all\u00e1 de valoraciones de car\u00e1cter l\u00f3gico-formal, el resultado del juicio de sustituci\u00f3n se acompasa con los tiempos por los que atraviesa la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La autocontenci\u00f3n judicial (principio del self-restraint). \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El ejercicio de un control de constitucionalidad por vicios de competencia en materia de reformas a la Carta Pol\u00edtica comporta la aplicaci\u00f3n del principio de la autocontenci\u00f3n judicial (self restraint). Postulado que adquiere toda su relevancia al momento de examinar la validez de un instrumento normativo de car\u00e1cter transicional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las tensiones derivadas del reparto de competencias entre el legislador, y en este caso el constituyente derivado, y los Tribunales Constitucionales, han sido resueltas por la jurisprudencia for\u00e1nea acudiendo a principios tales como la autocontenci\u00f3n judicial (judicial self-restraint), las \u201ccuestiones pol\u00edticas\u201d (political questions), entre otras. Ese concepto hace referencia a que los miembros de las Cortes Constitucionales deben restringir el poder de las corporaciones a las que pertenecen, cuando son inexistentes los l\u00edmites externos. \u00a0<\/p>\n
En t\u00e9rminos generales, seg\u00fan el texto cl\u00e1sico de Thayer (1893), la autocontenci\u00f3n judicial configura una limitante competencial de las decisiones adoptadas por cada uno de los poderes p\u00fablicos del Estado126.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posner127 (1983) entiende la autocontenci\u00f3n judicial en t\u00e9rminos de ant\u00f3nimo del vocablo \u201cactivismo judicial\u201d (judicial activism). El citado autor ha propuesto las siguientes cinco (5) consecuencias de ese concepto, las cuales se traducen en l\u00edmites al ejercicio de la funci\u00f3n judicial, a saber: (i) identificaci\u00f3n de las posibles consecuencias institucionales que podr\u00eda traer el ejercicio de un poder judicial excesivo; (ii) el funcionario jurisdiccional no admitir\u00e1 que sus decisiones se produzcan con el fin de posicionar sus posturas pol\u00edticas; (iii) el juez debe ser cauteloso y prudente en sus providencias cuando en ellas se discutan sus posiciones personales y pol\u00edticas128; (iv) el funcionario judicial debe evitar los fallos que impliquen creaci\u00f3n de derecho o normas de rango constitucional; y (v) el juez debe ser consciente de las competencias que la Constituci\u00f3n asign\u00f3 y su papel en el sistema pol\u00edtico del Estado. As\u00ed mismo, debe respetar las otras ramas del poder p\u00fablico129.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La doctrina de la autocontenci\u00f3n judicial fue creada por la Corte Suprema americana para delimitar los \u00e1mbitos de aplicaci\u00f3n de la judicial review, en las decisiones adoptadas por otros \u00f3rganos estatales130. Dicha garant\u00eda se concreta mediante una abstenci\u00f3n del juez constitucional de abocar el examen de asuntos que desbordan sus competencias. \u00a0<\/p>\n
La Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de Am\u00e9rica ha utilizado el concepto de autolimitaci\u00f3n judicial en dos hip\u00f3tesis. De un lado, ese Tribunal ha empleado esa doctrina para rechazar su jurisdicci\u00f3n sobre los temas relativos a la \u201cdoctrine of political question\u201d, que significa desechar los casos que implican una pregunta pol\u00edtica y no jur\u00eddica. De otro lado, dicha Corporaci\u00f3n ha aplicado la autolimitaci\u00f3n cuando ha decidido declarar una ley inv\u00e1lida, siempre que vulnera claramente una norma de la Constituci\u00f3n131.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan Roche, las t\u00e9cnicas de la judicial self-restraint pueden ser de naturaleza procedimental o sustantiva. Se estar\u00e1 ante la primera cuando \u00a0se evite avocar conocimiento, in limine, de temas que est\u00e9n por fuera de su competencia; ser\u00e1 la segunda, en los supuestos en que el juez entienda que no se est\u00e1 ante un tema de car\u00e1cter judicial.132 \u00a0<\/p>\n
En pocas palabras, la doctrina de la autocontenci\u00f3n judicial se orienta a limitar el grado de subjetivismo que puede acompa\u00f1ar las decisiones de los jueces respecto a la extensi\u00f3n de sus \u00e1mbitos competenciales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la misma direcci\u00f3n, la Corte en sentencia C- 303 de 2010, con ocasi\u00f3n del examen de una demanda de inconstitucionalidad por vicios de competencia contra la \u201cReforma Pol\u00edtica\u201d de 2009, consider\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl ejercicio de esa competencia exige de la Corte una actividad cuidadosa, guiada en todo caso por la autorrestricci\u00f3n judicial, que permita cumplir simult\u00e1neamente con tres objetivos: (i) salvaguardar la identidad de la Constituci\u00f3n de ejercicios arbitrarios del poder de reforma que transformen sus ejes definitorios; y (ii) permitir que la Carta se adapte a los cambios socio pol\u00edticos m\u00e1s trascendentales, mediante el uso de los mecanismos de reforma que prev\u00e9 el t\u00edtulo XIII de la Constituci\u00f3n, esto como condici\u00f3n para la supervivencia del ordenamiento constitucional ante la din\u00e1mica propia de las sociedades contempor\u00e1neas; y (iii) evitar, de forma estricta, que el juicio de sustituci\u00f3n se confunda con un control material de las reformas constitucionales, tarea que en modo alguno hace parte de las competencias de la Corte.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la conclusi\u00f3n del juicio de sustituci\u00f3n. En esa direcci\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n ha delineado los rasgos generales del m\u00e9todo que ha de aplicarse para identificar sustituciones totales o parciales de la Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus componentes\u201d. \u00a0<\/p>\n
El ejercicio del control de constitucionalidad por vicios de competencia exige que los jueces apliquen el principio de autocontenci\u00f3n (self restraint), con miras a: (i) permitir que la Constituci\u00f3n pueda ajustarse a los cambios sociales, pol\u00edticos, econ\u00f3micos y culturales; (ii) evitar que las mayor\u00edas prefieran acudir a v\u00edas extraconstitucionales para reformar, o incluso destruir, la Carta Pol\u00edtica; y (iii) impedir que el juicio de sustituci\u00f3n sea percibido por los ciudadanos como el ejercicio de un control material, o incluso pol\u00edtico, sobre las reformas a la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n: en materia de reformas constitucionales que versen sobre instrumentos transicionales, el juez constitucional debe acatar el principio de la autocontenci\u00f3n. De all\u00ed que su intervenci\u00f3n se torne realmente \u00a0excepcional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La exigencia de un aval previo del Gobierno Nacional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo primero del Acto Legislativo 01 de 2016, referente al Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, consagraba la siguiente regla: \u00a0<\/p>\n
\u201ch) Los proyectos de ley y de acto legislativo s\u00f3lo podr\u00e1n tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y cuenten con el aval previo del Gobierno Nacional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La mayor\u00eda de la Corte consider\u00f3 que la citada disposici\u00f3n sustitu\u00eda los ejes fundamentales de la democracia y la separaci\u00f3n de poderes.\u00a0 Lo anterior por cuanto se tratar\u00eda de una limitaci\u00f3n desproporcionada a la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso de la Rep\u00fablica en materias que pueden conducir a reformas estructurales del ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
De tal suerte que, si bien resultaba admisible adoptar una reforma constitucional destinada a implementar el Acuerdo Final, tales previsiones no pod\u00edan \u201cvaciar\u201d de contenido la funci\u00f3n del Legislador, al privarlo de los espacios esenciales de deliberaci\u00f3n que le son propios, pues ello implicaba una limitaci\u00f3n que desnaturalizaba las competencias del Congreso de la Rep\u00fablica y lo subordinaba desproporcionadamente a la actuaci\u00f3n del Poder Ejecutivo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Me aparto de las anteriores conclusiones, por cuanto el instrumento transicional, consistente en contar con un aval previo del Gobierno Nacional, la cual no es ajena al constitucionalismo colombiano, si bien configura una medida que impone ciertas restricciones transitorias a determinados contenidos de un eje definitorio de la Constituci\u00f3n de 1991 – \u00a0como lo es la separaci\u00f3n de poderes- , tambi\u00e9n lo es que logra superar con creces un test de razonabilidad. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la finalidad de la medida, encuentro que la previsi\u00f3n de los avales previos del Gobierno Nacional persegu\u00eda los siguientes objetivos constitucionales: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Garantizar la vigencia de la paz, en tanto que valor, principio y derecho fundamental;\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Asegurarle al Presidente de la Rep\u00fablica cumplir con sus atribuciones constitucionales de preservar el orden p\u00fablico y asegurar la consecuci\u00f3n de la paz; y\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Facilitar y asegurar el cumplimiento de lo acordado, es decir, salvaguardar la confianza en el proceso de paz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se trata de una medida id\u00f3nea, por cuanto no existe un medio alternativo semejante que permita alcanzar los referidos fines. \u00a0<\/p>\n
El instrumento de las objeciones presidenciales no resulta adecuado para preservar el texto del Acuerdo Final y asegurar su implementaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La actual regulaci\u00f3n del tr\u00e1mite de las objeciones presidenciales se encuentra \u00a0en los art\u00edculos 165, 166, 167, 168 y 241.8 constitucionales; 79.4, 196 a 201 de la Ley 5\u00aa de 1992 y el decreto 2067 de 1991. \u00a0<\/p>\n
Las objeciones presidenciales pueden ser por inconveniencia o por inconstitucionalidad. El Gobierno dispone del t\u00e9rmino constitucional de seis d\u00edas para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de m\u00e1s de veinte art\u00edculos; de diez d\u00edas, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta art\u00edculos; y hasta de veinte d\u00edas cuando los art\u00edculos sean m\u00e1s de cincuenta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivar\u00e1 el proyecto. Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, as\u00ed lo indicar\u00e1 a la C\u00e1mara en que tuvo su origen para que, o\u00eddo el Ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en t\u00e9rminos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este tr\u00e1mite, remitir\u00e1 a la Corte el proyecto para fallo definitivo. \u00a0<\/p>\n
Como puede advertirse, las objeciones presidenciales por inconveniencia son inid\u00f3neas para garantizar el cumplimiento de lo acordado, por cuanto pueden ser rechazadas por el Congreso de la Rep\u00fablica. Otro tanto puede afirmarse de aquellas por inconstitucionalidad, ya que no se trata de preservar la supremac\u00eda de la Carta Pol\u00edtica, sino de asegurar que lo acordado ser\u00e1 ejecutado. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, las objeciones presidenciales contra proyectos de acto legislativo son inviables, tal y como lo consider\u00f3 el Consejo de Estado en relaci\u00f3n con aquellas que present\u00f3 el Gobierno Nacional en el a\u00f1o 2012 respecto a la fallida reforma a la justicia. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, la medida es necesaria, ya que si los congresistas contaran con la facultad de introducir toda suerte de reformas a los proyectos de ley o acto legislativo, destinados a ejecutar el texto del Acuerdo Final, resultar\u00eda imposible cumplir con lo acordado. De hecho, aqu\u00e9l tendr\u00eda que entrar a renegociarse por completo, o al menos, algunos de sus contenidos. \u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior, la figura del aval no es ajena a la tradici\u00f3n jur\u00eddica colombiana, ni mucho menos al texto de la actual Constituci\u00f3n de 1991. \u00a0<\/p>\n
En materia de hacienda p\u00fablica, el art\u00edculo 349 Superior, prev\u00e9 que los c\u00f3mputos de las rentas, de los recursos del cr\u00e9dito y de los provenientes del balance del tesoro, no podr\u00e1n aumentarse por el Congreso \u201csino con el concepto previo y favorable suscrito por el Ministro del ramo\u201d. De manera an\u00e1loga, el art\u00edculo 351 Superior dispone que el Congreso de la Rep\u00fablica no podr\u00e1 aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva \u201csino con la aceptaci\u00f3n escrita del Ministro del ramo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el Plan de Inversiones, la Corte en Sentencia C-714 de 2008, consider\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cLos miembros del Congreso tienen la posibilidad de introducir modificaciones a lo inicialmente planteado por el Gobierno Nacional, incluso en relaci\u00f3n con el contenido del Plan de Inversiones P\u00fablicas, siempre y cuando tengan el cuidado de no afectar el equilibrio financiero del mismo, exigencia que busca salvaguardar la potestad que la Constituci\u00f3n le atribuye al poder ejecutivo de mantener control sobre el volumen de las responsabilidades financieras que deber\u00e1 asumir para la ejecuci\u00f3n del Plan de Desarrollo durante su cuatrienio. Frente a la introducci\u00f3n de proposiciones que alteren el equilibrio del Plan de Inversiones, deben los congresistas necesariamente contar con el visto bueno o aval de parte del Gobierno Nacional.\u201d (negrillas agregadas). \u00a0<\/p>\n
La Corte ha considerado que el Congreso de la Rep\u00fablica puede introducir modificaciones a los proyectos de ley que han sido presentados por el Gobierno Nacional, correspondientes a temas de iniciativa exclusiva del Ejecutivo y estas modificaciones no requieren del aval gubernamental, salvo que se trate de temas nuevos o de modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del Gobierno, y trat\u00e1ndose de proyectos de ley que no hayan sido presentados por el Gobierno y que originalmente no inclu\u00edan materias sujetas a iniciativa legislativa privativa ejecutiva, pero si dichas modificaciones recaen sobre estas materias, se requiere el aval del Gobierno133.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
T\u00e9ngase presente que el art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica establece que el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva en una amplia variedad de materias, entre las cuales se destacan: (i) el Plan Nacional de Desarrollo, (ii) la reforma de la estructura administrativa nacional, (iii) la creaci\u00f3n, supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, etc., (iii) la reglamentaci\u00f3n de la creaci\u00f3n de las Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional, (iv) la creaci\u00f3n y autorizaci\u00f3n de constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta, (v) las autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empr\u00e9stitos y enajenar bienes nacionales, (vi) la fijaci\u00f3n de rentas nacionales y gastos de la administraci\u00f3n, (vii) las regulaciones del Banco de la Rep\u00fablica y de las funciones de su Junta Directiva, (ix) la organizaci\u00f3n del cr\u00e9dito p\u00fablico, (x) la regulaci\u00f3n del comercio exterior y la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen de cambio internacional, (xi) la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de empleados p\u00fablicos, (xii) de miembros del Congreso y de la fuerza p\u00fablica, (xiii) la participaci\u00f3n de los municipios y resguardos ind\u00edgenas en las rentas nacionales y transferencias de las mismas, (xiv) la autorizaci\u00f3n de aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales, (xv) la exenci\u00f3n de contribuciones nacionales, (xvi) la fijaci\u00f3n de servicios a cargo de la Naci\u00f3n y los entes territoriales, (xvii) la organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n de monopolios rent\u00edsticos, (xviii) la reservaci\u00f3n para el Estado de determinadas actividades estrat\u00e9gicas o servicios p\u00fablicos, y (xix) las leyes aprobatorias de tratados internacionales. \u00a0<\/p>\n
Se trata de materias que requieren una especial coherencia t\u00e9cnica, relacionadas con la pol\u00edtica monetaria, cambiaria, crediticia, fiscal y de administraci\u00f3n p\u00fablica. De ellas depende la preservaci\u00f3n de la estabilidad macroecon\u00f3mica del pa\u00eds, las relaciones internacionales y la seguridad exterior, motivo por el cual la Constituci\u00f3n le reconoci\u00f3 iniciativa exclusiva al Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n: la figura del aval del Gobierno Nacional, prevista en el literal h) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 01 de 2016 superaba un test de sustituci\u00f3n, como quiera que no configura un vaciamiento de las competencias del Congreso de la Rep\u00fablica ni una supresi\u00f3n de los principios de separaci\u00f3n de poderes p\u00fablicos y del car\u00e1cter deliberativo y decisorio de aqu\u00e9l. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La votaci\u00f3n en bloque de los proyectos tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El literal j) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 01 de 2016 dispon\u00eda: \u00a0<\/p>\n
A juicio de la mayor\u00eda de integrantes de la Sala Plena, la votaci\u00f3n en bloque de \u00a0los proyectos tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz configuraba una sustituci\u00f3n del car\u00e1cter deliberativo y decisorio del Congreso de la Rep\u00fablica. No comparto tales conclusiones, por las razones que paso a explicar. \u00a0<\/p>\n
Al igual que con el tema de los avales, la referida votaci\u00f3n en bloque persigue unos fines constitucionalmente v\u00e1lidos: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Garantizar la vigencia de la paz, en tanto que valor, principio y derecho fundamental; y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Asegurar que las normas de implementaci\u00f3n del Acuerdo Final sean adoptadas e implementadas con la celeridad necesaria, permitiendo as\u00ed preservar la confianza entre las partes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La medida es necesaria e id\u00f3nea por cuanto permite que las normas relacionadas con la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final no tarden tanto tiempo en ser aprobadas por el Congreso de la Rep\u00fablica. Las experiencias comparadas demuestran que la tardanza en la ejecuci\u00f3n de lo acordado mina la confianza entre las partes, e incluso, puede dar lugar al reinicio de las hostilidades. \u00a0<\/p>\n
La aprobaci\u00f3n en bloque de art\u00edculos tampoco es una figura extra\u00f1a a nuestro constitucionalismo. Al respecto, el art\u00edculo 134 de la Ley 5\u00aa de 1992 dispone: \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 134. VOTACI\u00d3N POR PARTES.\u00a0Cualquier Congresista, un Ministro del Despacho o quien tenga la iniciativa legislativa y para el respectivo proyecto, podr\u00e1 solicitar que las partes que \u00e9l contenga, o la enmienda o la proposici\u00f3n, sean sometidas a votaci\u00f3n separadamente. Si no hay consenso, decidir\u00e1 la Mesa Directiva, previo el uso de la palabra, con un m\u00e1ximo de diez minutos, para que se expresen los argumentos en favor o en contra. Aceptada la moci\u00f3n, las partes que sean aprobadas ser\u00e1n sometidas luego a votaci\u00f3n en conjunto\u201d. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la votaci\u00f3n en bloque de proyectos de ley configura una modalidad regulada por nuestro derecho parlamentario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La realizaci\u00f3n de votaciones en bloque tambi\u00e9n ha sido aceptada por la jurisprudencia constitucional. As\u00ed, en Sentencia C-880 de 2003 consider\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, lo que se pretende garantizar en el debate parlamentario, es la discusi\u00f3n libre de ideas, conceptos, criterios, antes de procederse a la votaci\u00f3n del respectivo proyecto de ley. Es por ello, que si bien la Ley 5 de 1992 exige, como se se\u00f1al\u00f3, que la discusi\u00f3n del articulado se realice art\u00edculo por art\u00edculo, no as\u00ed su votaci\u00f3n, pues el art\u00edculo 134 de la citada ley, establece la votaci\u00f3n por partes. En efecto, esa norma dispone que los congresistas, ministros o quienes tengan iniciativa legislativa, podr\u00e1n solicitar que las partes de un proyecto sean sometidas a votaci\u00f3n separadamente y, que si no se logra un consenso la mesa directiva decidir\u00e1 \u201cprevio el uso de la palabra, con un m\u00e1ximo de diez (10) minutos, para que se expresen los argumentos a favor o en contra. Aceptada la moci\u00f3n, las partes que sean aprobadas ser\u00e1n sometidas luego a votaci\u00f3n en conjunto\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 158 de Ley 5\u00aa de 1992, la \u201cdiscusi\u00f3n\u201d o \u201cdebate\u201d deben darse art\u00edculo por art\u00edculo \u00a0\u201cy a\u00fan inciso por inciso\u201d, lo cual es diferente a la forma de votaci\u00f3n que s\u00ed puede darse en bloques, pues esto no afecta en s\u00ed mismo el principio democr\u00e1tico. De hecho, los congresistas pueden votar en contra del proyecto de ley o de acto legislativo. \u00a0<\/p>\n
Los avales gubernamentales y la votaci\u00f3n en bloque no son procedimientos ajenos a la funci\u00f3n legislativa dise\u00f1ada originalmente por el constituyente de 1991. Es m\u00e1s, en el cuerpo de la providencia objeto de salvamento se argumenta un supuesto \u201cvaciamiento\u201d de las competencias del Congreso; razonamiento que no tiene asidero alguno, toda vez que esta rama del poder p\u00fablico continua sesionando y, por ende, cumpliendo sus funciones constitucionales en plena libertad de configuraci\u00f3n legislativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se trata, insisto, de instrumentos de justicia transicional sin vocaci\u00f3n de permanencia, limitados tem\u00e1tica y temporalmente, que de manera alguna le impiden al Congreso de Rep\u00fablica deliberar y decidir sobre los contenidos de las normas de implementaci\u00f3n del Acuerdo Final. De all\u00ed que no se cumplan las condiciones de procedencia del test de sustituci\u00f3n, y en consecuencia, proced\u00eda una declaratoria de exequibilidad. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-332\/17 \u00a0<\/p>\n
INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y EL DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Discrepancia de la decisi\u00f3n porque se declararon inexequibles reglas de procedimiento legislativo especial contra las cuales no se formularon cargos en la demanda (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y EL DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Desconocimiento del precedente sobre sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, incurriendo en un control material de la reforma (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y EL DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial (fast track) no afecta el principio de separaci\u00f3n de poderes (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-11.653 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el Acto legislativo No. 01 de 2016 \u201cpor medio del cual se establecen instrumentos jur\u00eddicos para facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera\u201d. \u00a0<\/p>\n
El suscrito magistrado, a quien correspondi\u00f3 la sustanciaci\u00f3n del asunto de la referencia, present\u00f3 proyecto de sentencia proponiendo, entre otras declaraciones relacionadas con los cargos de la demanda, la constitucionalidad de los literales h) y j) del Art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016. La Sala Plena de la Corporaci\u00f3n, sin embargo, declar\u00f3 la inexequibilidad de los mencionados literales con fundamento en argumentos que no comparto y que me llevaron a apartarme parcialmente de la decisi\u00f3n mayoritaria por las siguientes razones: i) se declararon inexequibles reglas del procedimiento legislativo especial contra las cuales no se formularon cargos en la demanda; ii) se desconoci\u00f3 el precedente sobre sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, incurriendo en un control material de la reforma; iii) se desconoci\u00f3 la naturaleza excepcional de la reforma, la cual se encuentra inmersa \u201cen un contexto de transici\u00f3n hacia la terminaci\u00f3n del conflicto armado y la consecuci\u00f3n de la paz\u201d, y iv) el procedimiento legislativo especial no afecta el principio de separaci\u00f3n de poderes. \u00a0<\/p>\n
Debo advertir, previamente, que discrepo de la teor\u00eda de la \u201csustituci\u00f3n de la constituci\u00f3n\u201d que la Corte Constitucional aplica para examinar la constitucionalidad de las reformas adoptadas por el Congreso en ejercicio del poder de reforma que la Constituci\u00f3n le atribuye. Si bien concuerdo en que del t\u00edtulo XIII de la Carta Pol\u00edtica se desprende que la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento de reforma constitucional, al punto de que siempre estar\u00e1 viciada si el \u00f3rgano que las adopta carece de competencia para ello \u2013en los precisos t\u00e9rminos en que la Constituci\u00f3n la regula-, discrepo del argumento seg\u00fan el cual el poder de reforma no implica competencia para derogar o sustituir total o parcialmente supuestos elementos definitorios, aspectos esenciales o estructurales de la Constituci\u00f3n, en cuanto tales l\u00edmites no se encuentran establecidos en ella. Al aplicar dicha teor\u00eda, la Corte sustituye no s\u00f3lo la Constituci\u00f3n, sino al constituyente, pues se atribuye una competencia discrecional que la Constituci\u00f3n no le confiere, desconociendo la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n y los principios democr\u00e1tico y de separaci\u00f3n de poderes. \u00a0<\/p>\n
No obstante mi discrepancia con tal teor\u00eda, en la ponencia se hizo un detallado an\u00e1lisis de la misma a efectos de establecer la configuraci\u00f3n de los cargos de la demanda por sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n respecto de todos los art\u00edculos del Acto Legislativo 01 de 2016. \u00a0<\/p>\n
i) Se declararon inexequibles reglas del procedimiento legislativo especial contra las cuales no se formularon cargos en la demanda. \u00a0<\/p>\n
Conforme a la teor\u00eda de la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, el vicio de incompetencia capaz de generarla debe ser puesto de manifiesto por los demandantes. La Corte Constitucional, al examinar la aptitud del cargo esgrimido, debe atenerse en su an\u00e1lisis a lo realmente alegado por los actores sin perjuicio de que, en cumplimiento de su funci\u00f3n de guarda de la supremac\u00eda e integridad de la Carta, examine el contexto en que se produjo la reforma acusada, contextualizaci\u00f3n que, aunque necesaria, no puede servir de pretexto a la ampliaci\u00f3n inmotivada de los t\u00e9rminos en que ha sido planteada la demanda. \u00a0<\/p>\n
Esta condici\u00f3n inicial no fue atendida por la mayor\u00eda al adoptar la decisi\u00f3n de la cual me aparto, porque resolvi\u00f3 declarar la inexequibilidad de los literales h) y j) en su totalidad, sin reparar en que el cargo solo fue esgrimido en contra del aval previo del Gobierno Nacional a las modificaciones de los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el procedimiento legislativo especial para la paz. \u00a0<\/p>\n
Los demandantes circunscribieron el alcance de su pretensi\u00f3n al se\u00f1alar, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 1\u00ba, que en primer lugar se har\u00eda \u201cmenci\u00f3n al texto completo del art\u00edculo impugnado, enunciando tambi\u00e9n las normas constitucionales violadas\u201d, para pasar, en segundo lugar, a sustentar, \u201ccon argumentos focalizados en partes espec\u00edficas del articulado, las razones que dan sustento al cargo y que delimitan el concepto de la violaci\u00f3n\u201d, metodolog\u00eda \u00e9sta que escogieron \u201cdebido a que existen argumentos m\u00faltiples contra diversas partes del art\u00edculo que deben ser argumentadas de forma separada para mayor claridad\u201d. \u00a0<\/p>\n
Al exponer los \u201cfundamentos del cargo enfocados contra los literales h) y j) del art\u00edculo 1\u00ba por sustituir la Constituci\u00f3n\u201d, los libelistas argumentaron que se hab\u00eda creado \u201cuna injerencia indebida de la Rama Ejecutiva en los asuntos del Legislativo al supeditar la potestad reformadora de la Constituci\u00f3n de este \u00faltimo a un aval del Ejecutivo\u201d, pese a que el poder de reforma \u201cno est\u00e1 atado a l\u00edmites impuestos por el ejecutivo\u201d y a que tampoco se ha establecido \u201cque las reformas constitucionales del legislativo deban ce\u00f1irse a acuerdos previos hechos por el Ejecutivo o a avales previos de otra Rama del Poder P\u00fablico\u201d. \u00a0<\/p>\n
Los demandantes reiteraron que el Acto Legislativo reprochado hab\u00eda sometido \u201cel poder de reforma del Congreso de la Rep\u00fablica al texto de un Acuerdo Previo hecho por el Ejecutivo\u201d, y supeditado la reforma constitucional \u201ca la autorizaci\u00f3n previa de otra Rama\u201d, para crear as\u00ed una concentraci\u00f3n de poder excesiva \u201cal supeditar las reformas hechas por el Legislativo a su aval y al generarse una injerencia indebida en el poder reformatorio constitucional de la Rama Legislativa, que desconoce la separaci\u00f3n de poderes\u201d. \u00a0<\/p>\n
Nada m\u00e1s se argumenta en la demanda respecto de los literales cuestionados y, sin embargo, la decisi\u00f3n mayoritaria extendi\u00f3 la decisi\u00f3n de inexequibilidad a la exigencia de que \u201clos proyectos de ley y de acto legislativo\u201d s\u00f3lo pudieran tener modificaciones \u201csiempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final\u201d -que encabeza la redacci\u00f3n del literal h)-, y a la votaci\u00f3n en bloque prevista en el literal j), reglas que no fueron objeto de acusaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En cada uno de los literales el aval previo constituye una proposici\u00f3n jur\u00eddica completa que, en s\u00ed misma considerada, puede ser objeto de la demanda y de la decisi\u00f3n de la Corte Constitucional, al punto de que si el Constituyente derivado no hubiera incluido el referido aval en los literales h) y j), el resto del enunciado habr\u00eda tenido sustancia propia, pues el literal h) perfectamente hubiera podido expresar un sentido completo con el solo enunciado que reza \u201cLos proyectos de ley y de acto legislativo s\u00f3lo podr\u00e1n tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final\u201d y lo mismo cabe predicar del literal j) que, sin la referencia al aval, hubiera podido se\u00f1alar, con plena autonom\u00eda, que \u201cEn la Comisi\u00f3n y en las plenarias se decidir\u00e1 sobre la totalidad de cada proyecto (\u2026) en una sola votaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Los literales h) y j) contienen proposiciones normativas distintas del aval e independientes de este, lo que significa que est\u00e1n dotadas de autonom\u00eda y significado propio, cosa que tambi\u00e9n puede afirmarse del propio aval que, ciertamente es un precepto distinto, cuyo alcance no depende de las restantes proposiciones jur\u00eddicas completas que el Congreso incorpor\u00f3 en los citados literales. \u00a0<\/p>\n
Esa independencia y autonom\u00eda del aval presidi\u00f3 la decisi\u00f3n adoptada en el proceso acerca de la aptitud de la demanda y, luego, la que vers\u00f3 sobre la aptitud de la censura planteada en contra del aval del Gobierno Nacional, luego resulta un exceso que, no obstante esa delimitaci\u00f3n fundada en la demanda, la mayor\u00eda hubiera decidido declarar la inexequibilidad de los literales en su totalidad, ignorando, por lo dem\u00e1s, la amplia l\u00ednea jurisprudencial que -trat\u00e1ndose de la sustituci\u00f3n constitucional-, ha se\u00f1alado que el control es rogado y no oficioso y que los demandantes deben satisfacer una carga argumentativa que la Corte tiene que examinar con cuidado, en raz\u00f3n de la delicadeza del asunto. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, en la misma sentencia que se cita, la Corte indic\u00f3 que \u201cel dise\u00f1o del control sobre actos legislativos se opone entonces en principio a una interpretaci\u00f3n anal\u00f3gica o extensiva de las causales de integraci\u00f3n normativa, pues una operaci\u00f3n de esta naturaleza podr\u00eda exceder los l\u00edmites de la demanda\u201d, y aunque en algunas oportunidades la Corte ha integrado al proceso de control segmentos normativos no demandados, lo ha hecho, seg\u00fan la Sentencia C-285 de 2016, aunque con posterioridad al juicio sobre los segmentos demandados, \u201ccomo una consecuencia colateral de la inconstitucionalidad de las disposiciones principales controladas\u201d, o \u201ccon el fin de aclarar el sentido de las expresiones aisladas efectivamente acusadas\u201d, como en la Sentencia C-579 de 2013. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia de la que parcialmente me aparto, nada de lo anterior se consider\u00f3 y ni siquiera en el debate que tuvo lugar en la Sala Plena se adujo la necesidad de efectuar integraciones normativas -que definitivamente no caben en esta oportunidad-, dada la autonom\u00eda del aval como proposici\u00f3n jur\u00eddica completa, apta para adelantar sobre ella el control de constitucionalidad, y por tratarse de una demanda fundada en una eventual sustituci\u00f3n de la Carta, cuyo an\u00e1lisis debe ser estricto y no puede extenderse a asuntos diferentes de los que son objeto de la acusaci\u00f3n, de conformidad con los argumentos que la Corte expuso en la Sentencia C-699 de 2016 y del prop\u00f3sito de no vaciar la competencia de reforma constitucional. \u00a0<\/p>\n
No es acertado ni suficiente advertir que tal previsi\u00f3n -seg\u00fan la cual \u201cen la comisi\u00f3n y en las plenarias se decidir\u00e1 sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno Nacional, en una sola votaci\u00f3n\u201d-, de acuerdo con su tenor literal \u201cact\u00faa en consonancia con la exigencia del aval gubernamental y exige lo que en el procedimiento legislativo se denomina como votaci\u00f3n en bloque\u201d, para justificar el control sobre la votaci\u00f3n en bloque, regla que no fue objeto de demanda y cuyo examen implica la extensi\u00f3n del pronunciamiento de la Corte a supuestos que tampoco fueron objeto de discusi\u00f3n e intervenci\u00f3n ciudadana durante el proceso. Lo que la mayor\u00eda ha hecho es relevar a los demandantes del cumplimiento de su carga argumentativa y proceder de oficio en esta materia de suyo delicada, mediante la construcci\u00f3n de un cargo sobre el cual, adem\u00e1s, edific\u00f3 una muy discutible inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
Mayor sorpresa causa que despu\u00e9s de haber puntualizado, bas\u00e1ndose en la Sentencia C-699 de 2016, que \u201cel Congreso tiene una restricci\u00f3n espec\u00edfica para adoptar medidas que no guardan relaci\u00f3n con el Acuerdo, puesto que ello desconocer\u00eda el criterio de conexidad que ha fijado la jurisprudencia constitucional para la validez de las reformas constitucionales y legales adoptadas bajo el procedimiento legislativo especial y las facultades extraordinarias de que trata el Acto Legislativo No. 01 de 2016\u201d, la mayor\u00eda haya declarado la inconstitucionalidad de todo el literal h) en cuya parte primera se preceptuaba que \u201cLos proyectos de ley y de acto legislativo solo podr\u00e1n tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final\u201d. \u00a0<\/p>\n
La contradicci\u00f3n que as\u00ed se evidencia demuestra la absoluta falta de motivaci\u00f3n para esa declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad, aspecto este que se a\u00f1ade a la ausencia de cuestionamiento en la demanda, la cual contiene cargos contra otras disposiciones respecto de los cuales, pese a haberse argumentado con mayor amplitud, la Corte se inhibi\u00f3 \u201cpor ineptitud de la demanda\u201d, a causa de la falta de certeza, pertinencia y suficiencia, conforme aconteci\u00f3 con el literal k) del art\u00edculo 1\u00ba y con los art\u00edculos 3\u00ba y 5\u00ba. No se entiende, entonces que, aunque nada se expuso en la demanda, la mayor\u00eda supuestamente hall\u00f3 cargos ciertos, pertinentes y suficientes para examinar y declarar la inconstitucionalidad de proposiciones normativas independientes y aut\u00f3nomas que, habiendo sido incluidas en los literales h) y j), no fueron censuradas en una demanda solo dirigida en contra del aval del Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
ii) Se desconoci\u00f3 el precedente sobre sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Tampoco comparto la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad del aval del Gobierno a las modificaciones de los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. La mayor\u00eda consider\u00f3 que los literales declarados inexequibles sustituyen la Constituci\u00f3n, porque incorporan mecanismos incompatibles con el principio democr\u00e1tico y la separaci\u00f3n de poderes, puesto que imponen limitaciones desproporcionadas a la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso de la Rep\u00fablica en materias que pueden generar la introducci\u00f3n de reformas estructurales del ordenamiento jur\u00eddico, tanto en el nivel legal como en el constitucional. \u00a0<\/p>\n
La posici\u00f3n mayoritaria estim\u00f3 que establecer como requisito para la procedencia de las modificaciones presentadas por los Congresistas el aval previo del Gobierno Nacional implicar\u00eda: (i) desnaturalizar la capacidad del Congreso para introducir modificaciones a estos proyectos, hasta tornarla irreconocible, (ii) vaciar de contenido la funci\u00f3n del \u00f3rgano legislativo, al privarla de espacios esenciales para la deliberaci\u00f3n y decisi\u00f3n que le son propios, y (iii) subordinar la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso a la actuaci\u00f3n del Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
La exclusiva e insistente menci\u00f3n del Congreso y de su capacidad deliberativa y decisoria como eje fundamental que habr\u00eda sido sustituido, pone de manifiesto que el control efectuado tiene un alt\u00edsimo grado de abstracci\u00f3n y que, pr\u00e1cticamente, una decisi\u00f3n tan grave como la inconstitucionalidad por sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n fue adoptada con fundamento en consideraciones aisladas y con notable desconocimiento de la unidad de la Constituci\u00f3n y de su obligada lectura sistem\u00e1tica, tan relevante cuando se trata de verificar si a prop\u00f3sito de una reforma constitucional se ha cambiado la Constituci\u00f3n o alguno de sus ejes axiales por otro completamente opuesto. \u00a0<\/p>\n
No en vano la jurisprudencia constitucional ha insistido -en sentencias como la C-588 de 2009-, en que la premisa mayor invocada no puede estar conformada por alguna disposici\u00f3n aislada, sino que debe construirse a partir de m\u00faltiples referencias normativas, pues la no aportaci\u00f3n de esos variados referentes constitucionales f\u00e1cilmente conducir\u00eda a la adopci\u00f3n de una sentencia desprovista del contexto constitucional indispensable y m\u00e1s a\u00fan cuando se trata de la sustituci\u00f3n constitucional. \u00a0<\/p>\n
En atenci\u00f3n a ese importante requerimiento que hace parte de la metodolog\u00eda decantada en la jurisprudencia constitucional para establecer si se ha sustituido o no la Constituci\u00f3n, en el proyecto que como ponente somet\u00ed a la consideraci\u00f3n de la Sala Plena propuse la incorporaci\u00f3n de un ac\u00e1pite especial en el que se abordaba \u201cla indispensable contextualizaci\u00f3n que precede al juicio de sustituci\u00f3n\u201d, destinada a aportar \u201clos elementos de comprensi\u00f3n indispensables para evaluar la reforma constitucional en un marco referencial mayor que el aportado en la demanda\u201d, cuya b\u00fasqueda tiene \u201cexplicaci\u00f3n en la necesidad de analizar los motivos subyacentes a la actuaci\u00f3n del \u00f3rgano reformador en el proceso conducente a la modificaci\u00f3n de la Carta, pues razones t\u00e9cnicas impiden que los textos en los cuales se vierte la enmienda reflejen en su real magnitud esos motivos, aun cuando proporcionan el contexto en el cual se genera un reforma y, por lo mismo, son de gran utilidad para entender su sentido y alcance\u201d. \u00a0<\/p>\n
iii) Se desconoci\u00f3 la naturaleza excepcional de la reforma, la cual se encuentra inmersa \u201cen un contexto de transici\u00f3n hacia la terminaci\u00f3n del conflicto armado y la consecuci\u00f3n de la paz\u201d. \u00a0<\/p>\n
En la ponencia se sosten\u00eda que \u201cla consideraci\u00f3n aislada de los preceptos demandados y de los argumentos esgrimidos en la demanda puede resultar insuficiente cuando se trata de enjuiciar una reforma por la eventual \u2018sustituci\u00f3n\u2019 de la Carta en que hubiere podido incurrir el \u00f3rgano encargado de producir la enmienda y, por lo tanto, es menester que la Corte traiga al debate constitucional aquellos aspectos que rodearon la adopci\u00f3n de las respectivas modificaciones y que pueden ayudar a entender su incidencia en el orden constitucional objeto de reforma\u201d as\u00ed como a considerar las razones que en el seno del \u00f3rgano reformador \u201chayan sido expuestas en sustento de las decisiones tomadas y del sentido que se le imprimi\u00f3 al cambio constitucional operado con el prop\u00f3sito de producir la reforma\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, se advert\u00eda que un juicio de sustituci\u00f3n \u201cque deje de tener en cuenta los antecedentes y el contexto en que se produjo una modificaci\u00f3n constitucional corre el riesgo de sacar el an\u00e1lisis del entorno correspondiente y de tergiversar tanto el entendimiento de las premisas como la conclusi\u00f3n surgida de su contraste\u201d. En concordancia con estos objetivos, propuse el an\u00e1lisis de los antecedentes y del contexto del Acto Legislativo No. 01 de 2016, teniendo en cuenta que estableci\u00f3 \u201cinstrumentos jur\u00eddicos para facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera\u201d. \u00a0<\/p>\n
La paz y la ya larga jurisprudencia en que la Corte ha desarrollado su entendimiento como valor, principio, fin estatal y derecho colectivo e individual, encabezaban el esfuerzo de contextualizaci\u00f3n, que segu\u00eda con una referencia al conflicto armado interno y a su tratamiento jurisprudencial, junto con la alusi\u00f3n al proceso de conversaciones para la terminaci\u00f3n del conflicto y con el tratamiento de las facultades constitucionales asignadas, de modo permanente, por la Constituci\u00f3n al Presidente de la Rep\u00fablica para el manejo del orden p\u00fablico y la negociaci\u00f3n y suscripci\u00f3n de acuerdos de paz. \u00a0<\/p>\n
Prosegu\u00eda el an\u00e1lisis con una breve rese\u00f1a del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y de su \u00edndole pol\u00edtica, as\u00ed como de su refrendaci\u00f3n e implementaci\u00f3n y se cerraba con una consideraci\u00f3n de los criterios que en el Congreso de la Rep\u00fablica guiaron el debate y la aprobaci\u00f3n del Acto Legislativo No. 01 de 2016, entre los que fueron destacados, mediante citas de las intervenciones de los congresistas, el car\u00e1cter instrumental de esta reforma, el principio de bilateralidad \u201cque comporta el reconocimiento de que las negociaciones se adelantaban entre el Gobierno Nacional y las FARC\u201d, as\u00ed como los criterios de celeridad, eficacia e integralidad, fidelidad, confianza en el cumplimiento de lo pactado, excepcionalidad y transitoriedad de la reforma, especialidad de los instrumentos jur\u00eddicos contemplados en ella y conexidad con el Acuerdo Final de los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el procedimiento especial para la paz. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo anterior se propuso que, con base en la indudable incidencia de la jurisprudencia de la Corte en el desarrollo de la actividad legislativa y de reforma de la Constituci\u00f3n, se tuviera en cuenta la paz como integrante de la premisa mayor, puesto que, haciendo eco de la jurisprudencia sobre sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, las mayor\u00edas en el Congreso la hab\u00edan postulado como premisa mayor de un eventual juicio, en cuanto eje principal y transversal de la Constituci\u00f3n de 1991, as\u00ed delineado desde el pre\u00e1mbulo y en los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 22, 67, 95, 216 y 247 de la Carta, entre otros. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la mayor\u00eda decidi\u00f3 desechar esta propuesta de contextualizaci\u00f3n y postular como premisa mayor el principio de separaci\u00f3n de poderes y, en especial, las capacidades deliberativas y decisorias del Congreso de la Rep\u00fablica, acometiendo as\u00ed un ejercicio totalmente descontextualizado que no toma en consideraci\u00f3n la situaci\u00f3n excepcional\u00edsima implicada en el hecho de procurar la terminaci\u00f3n de un conflicto armado de m\u00e1s de 50 a\u00f1os y, al mismo tiempo, desconociendo el precedente contenido en la sentencia C-699 de 2016, oportunidad en la cual dijo la Corte: \u201c(e)n contextos de transici\u00f3n de un conflicto armado hacia su terminaci\u00f3n, la garant\u00eda de la \u201cintegridad\u201d del orden constitucional que esta Corte debe guardar (CP art 241), implica examinar el principio de resistencia constitucional con una dosis de adaptabilidad que asegure la conservaci\u00f3n de sus compromisos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, como si se tratara de la m\u00e1s com\u00fan de las circunstancias o del simple ejercicio ordinario de competencias constitucionales o legales, la mayor\u00eda absolutiz\u00f3 el principio de separaci\u00f3n de poderes y las capacidades deliberativas y decisorias del Congreso para producir la inconstitucionalidad del aval del Gobierno Nacional previsto en los literales h) y j) del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2016. \u00a0<\/p>\n
Tan radical decisi\u00f3n no est\u00e1 precedida de las motivaciones relevantes que el contexto exige y por ello la paz no es argumento principal y apenas aparece mencionada en las contadas ocasiones en las que se transcriben breves apartes de sentencias anteriores de la Corte, como si de un accidental obiter dicta se tratara y lo mismo acontece con el conflicto armado interno, con el proceso de conversaciones para su terminaci\u00f3n, con las facultades del Presidente de la Rep\u00fablica para la negociaci\u00f3n y suscripci\u00f3n de acuerdos, siendo m\u00e1s que sintom\u00e1tico de la lamentable descontextualizaci\u00f3n, la falta de an\u00e1lisis del art\u00edculo 189-4 superior que pr\u00e1cticamente no es tenido en cuenta, como tampoco lo fueron el Acuerdo Final y su implementaci\u00f3n o los criterios que guiaron el debate y la aprobaci\u00f3n del Acto Legislativo No. 01 de 2016 en el Congreso de la Rep\u00fablica, ech\u00e1ndose de menos la menci\u00f3n del principio de bilateralidad y de su incidencia o de criterios como los de celeridad, excepcionalidad, transitoriedad, especialidad o conexidad que presidieron la decisi\u00f3n adoptada por la Corte en la Sentencia C-699 de 2016 respecto de la exequibilidad de los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba del Acto Legislativo para la paz. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia apenas hay alguna menci\u00f3n del criterio de fidelidad que el Congreso de la Rep\u00fablica examin\u00f3 con detenimiento para justificar la iniciativa gubernamental y, por supuesto, el aval del Gobierno Nacional a las modificaciones de los proyectos de ley o de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, ya que, conforme fue expuesto en el proyecto derrotado, el criterio de fidelidad \u201cinsta a propiciar la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final sin alterar su contenido ni desvirtuar su sentido, esto es, manteni\u00e9ndose dentro de los linderos de lo efectivamente convenido entre las partes\u201d, sin que el Congreso perdiera la facultad de improbar lo acordado. \u00a0<\/p>\n
El an\u00e1lisis exclusivamente basado en el principio de separaci\u00f3n de poderes y en la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso de la Rep\u00fablica parte del supuesto equivocado de que en materia de implementaci\u00f3n de acuerdos de paz todo est\u00e1 dicho, sin que se necesite crear nada. \u00a0<\/p>\n
En contra de esa equivocada percepci\u00f3n, quienes intervinieron en representaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas, sostuvieron que \u201cel derecho constitucional de los acuerdos de paz es un marco normativo que, si bien cuenta con profundo respaldo en los principios axiales de la Constituci\u00f3n, se encuentra en proceso de consolidaci\u00f3n con ocasi\u00f3n de los avances en las negociaciones que se adelantan entre el Gobierno nacional y los grupos armados para alcanzar acuerdos en la terminaci\u00f3n del conflicto armado\u201d, de donde \u201csurge la necesidad de dise\u00f1ar o ajustar las estructuras institucionales requeridas para que su implementaci\u00f3n se realice de manera \u00e1gil\u201d, resultando \u201cnecesario en primer lugar que el estado haga el uso de las funciones legislativas, reglamentarias y judiciales, formando un entramado normativo que debe permitir el cumplimiento de los acuerdos de paz y m\u00e1s a\u00fan el mantenimiento estable de la paz\u201d. \u00a0<\/p>\n
Al criterio de agilidad, la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas sum\u00f3 algunos otros como el de transitoriedad y el de confianza, pues \u201clas condiciones de incertidumbre que se crean alrededor de un acuerdo de paz suscrito mientras se inicia la implementaci\u00f3n, responden a la necesidad de generar confianza a trav\u00e9s de la celeridad y agilidad en el tr\u00e1mite de las medidas necesarias\u201d, lo que no quiere decir que la celeridad o agilidad que debe tener el proceso de implementaci\u00f3n justifiquen la vulneraci\u00f3n \u201cde los procedimientos y formas propias de la creaci\u00f3n normativa, pero la flexibilidad en estos se complementa en las facultades de control autom\u00e1tico que ser\u00e1 ejercido por la Corte Constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
Dentro del procedimiento que se adelant\u00f3 para aprobar el Acto Legislativo No. 01 de 2016, el Congreso de la Rep\u00fablica tuvo a bien procurar la ilustraci\u00f3n de sus miembros acerca de estas materias y, con tal finalidad, convoc\u00f3 algunas audiencias p\u00fablicas, siendo del caso destacar que en una de ellas intervino la profesora Juana In\u00e9s Acosta, de la Universidad de la Sabana, quien puso de presente ante la Comisi\u00f3n Primera Constitucional Permanente del Senado de la Rep\u00fablica que la \u00fanica manera de lograr las transformaciones \u201cy mantener la fidelidad a lo que se acuerde en La Habana es lograr que la implementaci\u00f3n del acuerdo de paz cumpla con cuatro principios esenciales\u201d a saber: \u201cque sea \u00e1gil, que sea efectiva, que sea integral y que sea fiel a lo que se ha acordado en La Habana\u201d, sin perder de vista que \u201cel mayor riesgo que existe para la sostenibilidad de los acuerdos de paz, se da en la fase de implementaci\u00f3n\u201d, como, en su opini\u00f3n, lo muestran claramente \u201clas matrices de los acuerdos de paz\u201d definidas por la Universidad de Notre Dame y autores como Christine Bell, (tambi\u00e9n citada por el profesor Rodrigo Uprimny en la audiencia p\u00fablica que la Corte Constitucional convoc\u00f3), \u201cuna de las autoras m\u00e1s autorizadas en temas de an\u00e1lisis comparado de implementaci\u00f3n de procesos de paz\u201d, quien \u201cha advertido que la experiencia muestra muchas veces que la implementaci\u00f3n de los acuerdos no se sigue fielmente en lo que se ha acordado en la negociaci\u00f3n y esto genera un riesgo que reabre nuevas negociaciones, incluso nuevos, casi que nuevos procesos de paz y nuevos acuerdos de paz, lo cual pone en serio riesgo la estabilidad de la paz estable y duradera\u201d134. \u00a0<\/p>\n
La necesidad de contextualizar -que la mayor\u00eda descart\u00f3-, es de vital importancia, tiene asidero en relevante doctrina y no puede ser sustituida, en toda su complejidad, mediante una escueta referencia a las enmiendas constitucionales que desarrollan mecanismos de justicia transicional, como si todo lo atinente a la implementaci\u00f3n de un acuerdo final de paz tuviera como \u00fanico referente a esta modalidad de justicia que, aun cuando es especial y se encuentra dotada de singular relevancia, dista mucho de agotar los requerimientos propios de la implementaci\u00f3n y cumplimiento de un Acuerdo Final que, como lo reconoce la mayor\u00eda, involucra una enorme cantidad de temas. La justicia transicional, por s\u00ed sola, no aporta todos los elementos indispensables para la indispensable contextualizaci\u00f3n del an\u00e1lisis que lamentablemente la mayor\u00eda desech\u00f3. \u00a0<\/p>\n
iv) El procedimiento legislativo especial no afecta el principio de separaci\u00f3n de poderes. \u00a0<\/p>\n
Conforme se apunt\u00f3, la falta de contextualizaci\u00f3n tiene el riesgo de alterar la formulaci\u00f3n de las premisas del juicio de sustituci\u00f3n y tambi\u00e9n la conclusi\u00f3n que surge de la comparaci\u00f3n de esas premisas, como precisamente acontece con la posici\u00f3n mayoritaria que no comparto. En efecto, aunque el principio de separaci\u00f3n de poderes fue invocado en la demanda al proponer la premisa mayor, su consideraci\u00f3n abstracta y su utilizaci\u00f3n aislada del contexto predeterminaron un resultado cuyo desacierto es notorio, con el agravante adicional consistente en que la reiterada jurisprudencia sobre el principio de separaci\u00f3n y equilibrio de poderes en cuanto premisa mayor del juicio de sustituci\u00f3n fue variada por los integrantes del bloque mayoritario, pues no de otra forma se explica que hayan llegado a conclusiones que no est\u00e1n avaladas por la l\u00ednea jurisprudencial trazada por la Corte. \u00a0<\/p>\n
Desde luego, no pretendo reelaborar en este salvamento la premisa mayor ni desarrollar los restantes pasos del juicio de sustituci\u00f3n para demostrar mi aseveraci\u00f3n, pues la tergiversaci\u00f3n de la jurisprudencia es a tal punto notable que demostrarla solo requiere destacar brevemente unos cuantos aspectos suficientemente decantados en la Corte, a iniciar por el modelo de separaci\u00f3n de poderes que, de conformidad con lo considerado en sentencias como la C-141 de 2010 o la C-971 de 2004, ya no es el r\u00edgido de los primeros tiempos, sino un modelo flexible de distribuci\u00f3n de las distintas funciones del poder p\u00fablico que, aun cuando preserva la especializaci\u00f3n de las tareas estatales, se conjuga con un principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre los diferentes \u00f3rganos estatales y con la instauraci\u00f3n de distintos mecanismos de freno y contrapeso de los poderes que sirven de fundamento al control inter-\u00f3rganos. \u00a0<\/p>\n
La exigencia constitucional de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, morigera o flexibiliza el principio de separaci\u00f3n de poderes, a lo que tambi\u00e9n contribuye la participaci\u00f3n que unos \u00f3rganos tienen en el cumplimiento de lo que competencialmente le corresponde a otros, pues el balance de poderes, propio de la flexibilizaci\u00f3n del principio, comprende la intervenci\u00f3n de unos \u00f3rganos en las tareas correspondientes a otros y la consecuente posibilidad que cada \u00f3rgano tiene de condicionar y controlar a los dem\u00e1s en el ejercicio de sus respectivas funciones, como lo expuso la Corte en la Sentencia C-141 de 2010. \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-373 de 2016 la Corte dej\u00f3 consignado que las principales maneras como los \u00f3rganos pertenecientes a las distintas ramas del poder p\u00fablico se relacionan entre s\u00ed \u201ctambi\u00e9n hacen parte de la configuraci\u00f3n constitucional del principio de separaci\u00f3n de poderes\u201d y tienen una especial manifestaci\u00f3n en el control de la actuaci\u00f3n de los \u00f3rganos, \u201cya que hall\u00e1ndose orientadas las competencias de cada \u00f3rgano hacia la actualizaci\u00f3n de una de las funciones estatales t\u00edpicas, su ejercicio frena o sirve de contrapeso a otros \u00f3rganos en el cumplimiento de las funciones que le son propias\u201d. \u00a0<\/p>\n
La colaboraci\u00f3n rec\u00edproca que hace parte de la concepci\u00f3n constitucional del principio de separaci\u00f3n de poderes y la participaci\u00f3n de unos \u00f3rganos en el cumplimiento de las funciones principalmente encargadas a otros, seg\u00fan lo precis\u00f3 la Corte en la Sentencia C-141 de 2010, se presenta \u201ccomo un complemento, que, seg\u00fan el caso puede ser necesario o contingente\u201d, ejemplo de lo cual es la iniciativa gubernamental en materia legislativa, o \u201ccomo una excepci\u00f3n a la regla general de distribuci\u00f3n funcional\u201d, hip\u00f3tesis esta \u00faltima en la que se inscribe \u201cel ejercicio de determinadas funciones judiciales por el Congreso o la atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales por medio de una ley en materias precisas a determinadas autoridades administrativas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Cuando la mayor\u00eda a\u00edsla la funci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica en aras de dotarlo de unas condiciones de deliberaci\u00f3n y decisi\u00f3n que para nada deben ser interferidas por el Ejecutivo, (i) le imprime al principio de separaci\u00f3n de poderes un car\u00e1cter r\u00edgido que fue desechado por el Constituyente originario, (ii) hace caso omiso de la colaboraci\u00f3n rec\u00edproca y arm\u00f3nica entre las distintas ramas del poder p\u00fablico, as\u00ed como de las relaciones indispensables para el cumplimiento de las funciones asignadas a cada rama, relaciones que, se repite, hacen parte de la configuraci\u00f3n constitucional del principio, y (iii) descarta la participaci\u00f3n que, como complemento de la funci\u00f3n legislativa, le correspond\u00eda al Ejecutivo, en cuanto titular de una competencia permanente constitucionalmente discernida para manejar el orden p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Nada de lo referente a la flexibilizaci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes, a la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica o a la participaci\u00f3n de unos \u00f3rganos en las funciones de otros aparece como fundamento de la decisi\u00f3n finalmente adoptada por la mayor\u00eda que, si hubiera atendido la jurisprudencia de la Corte, habr\u00eda llegado a conclusiones radicalmente opuestas a la inconstitucionalidad que pronunci\u00f3. \u00a0<\/p>\n
El aval del Gobierno, como la iniciativa en materia de leyes y de actos legislativos, es un indiscutible mecanismo de colaboraci\u00f3n rec\u00edproca entre los poderes y de adecuada participaci\u00f3n del Ejecutivo en las labores del Legislativo, pues, conforme fue puesto de presente en algunas intervenciones y en la ponencia que llev\u00e9 a Sala Plena, el Gobierno que suscribi\u00f3 el Acuerdo Final lo conoce y, por ello, est\u00e1 en \u00f3ptimas condiciones para ilustrar al Congreso en una tarea de implementaci\u00f3n que debe atender el criterio de fidelidad a lo pactado. \u00a0<\/p>\n
La mayor\u00eda, sin embargo, vio en el aval una grav\u00edsima sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n y olvid\u00f3 que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de la cual es paradigma la Sentencia C-757 de 2008, la sustituci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes se produce cuando \u201cse suprime el principio mismo y se reemplaza por otro distinto y de car\u00e1cter opuesto\u201d, lo cual acontecer\u00eda si la pretendida reforma propiciara \u201cla concentraci\u00f3n de las funciones del Estado en un solo \u00f3rgano que escapar\u00eda, por consiguiente a cualquier esquema de frenos y contrapesos\u201d o dotara de plena autonom\u00eda y supremac\u00eda a un \u00f3rgano hasta hacerlo \u201cinmune a cualquier tipo de control por otros\u201d. \u00a0<\/p>\n
Que el aval suprima el principio de separaci\u00f3n de poderes o que lo reemplace por otro distinto y opuesto es, a todas luces, una conclusi\u00f3n exagerada y tambi\u00e9n lo es considerar que ese aval propicia la concentraci\u00f3n de funciones estatales en el Ejecutivo, o que esta rama queda a salvo de cualquier modalidad de control a causa del mentado aval. Tan extrema y contraria al desarrollo jurisprudencial es la posici\u00f3n mayoritaria, que se aparta radicalmente de los supuestos realmente excepcionales en que, seg\u00fan la Corte, podr\u00eda producirse una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n por desconocimiento del principio de separaci\u00f3n de poderes. \u00a0<\/p>\n
Como suced\u00e1neo de la jurisprudencia ignorada, la mayor\u00eda invoc\u00f3 la tendencia a la hipertrofia del Ejecutivo en los reg\u00edmenes presidenciales, tendencia que el aval habr\u00eda concretado en detrimento de las facultades deliberativas y decisorias del Congreso, con lo cual olvid\u00f3 que el r\u00e9gimen presidencial es el adoptado por la Constituci\u00f3n de 1991 y que la regulaci\u00f3n superior le asigna al Presidente la facultad de conservar el orden p\u00fablico mediante una competencia que es permanente, que no corresponde a las excepcionales que se activan en los estados de guerra exterior o de conmoci\u00f3n interior y que debe ser armonizada con las funciones asignadas a otras ramas del poder p\u00fablico y, en especial, con la Legislativa, dentro del prop\u00f3sito de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y de participaci\u00f3n rec\u00edproca que prev\u00e9 la Constituci\u00f3n, m\u00e1s a\u00fan si lo que se busca es consolidar la paz que, como fin estatal, compromete a todos los poderes del Estado. \u00a0<\/p>\n
No son comparables, entonces, la posibilidad de una segunda reelecci\u00f3n presidencial que habr\u00eda favorecido la hipertrofia del poder presidencial y el ejercicio de una competencia que, atribuida por la propia Constituci\u00f3n, condujo a la suscripci\u00f3n de un Acuerdo Final orientado a la terminaci\u00f3n del conflicto armado interno, lo cual, en lugar de restringir o de suspender derechos, potencia su efectiva vigencia y la del orden constitucional que, adem\u00e1s, incorpora una idea de democracia realizable de mejor manera en un pa\u00eds en paz, escenario que promueve el normal funcionamiento de sus instituciones, entre las que se cuenta el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
La mayor\u00eda descart\u00f3 que el aval del Gobierno forma parte del procedimiento legislativo ordinario previsto en la Constituci\u00f3n respecto de diversas materias. As\u00ed, por ejemplo, de acuerdo con el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, \u201cs\u00f3lo podr\u00e1 ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes que se refieren a los numerales 3, 7, 9, 11 y 22, y los literales a), b) y e), del numeral 19 del art\u00edculo 150\u201d, a saber: las leyes del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones P\u00fablicas; las que definen la estructura de la Administraci\u00f3n Nacional; crean, suprimen o fusionan Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos P\u00fablicos y otras entidades del orden nacional; las leyes que reglamentan la creaci\u00f3n y funcionamiento de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales; las leyes que crean o autorizan la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta; las leyes por medio de las cuales se conceden autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empr\u00e9stitos y enajenar bienes nacionales; las leyes que establecen las rentas nacionales y fijan los gastos de la administraci\u00f3n; las leyes relacionadas con el Banco de la Rep\u00fablica y con las funciones que compete desempe\u00f1ar a su junta directiva; las leyes que permiten organizar el Cr\u00e9dito P\u00fablico; las leyes del Comercio Exterior y que regulan el r\u00e9gimen de cambio internacional; las leyes que fijan \u00a0el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza P\u00fablica; las leyes que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales; las leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, la fijaci\u00f3n de servicios a cargo de la Naci\u00f3n \u00a0y los entes territoriales; la organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n de monopolios rent\u00edsticos; la reserva de determinadas actividades o servicios p\u00fablicos, y las leyes aprobatorias de tratados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los numerosos casos se\u00f1alados, los congresistas requieren del aval previo del Gobierno para efectuar modificaciones a los proyectos de ley que versan sobre \u00a0las materias indicadas, de modo que este mecanismo no es ajeno a la Constituci\u00f3n y mucho menos la sustituye. Sin embargo, la mayor\u00eda adujo que, en estos otros casos, los avales obedecen a precisas funciones que los justifican y que est\u00e1n tasados en la medida en que su impacto se produce en asuntos determinados y en la \u00f3rbita del poder Ejecutivo, lo que no suceder\u00eda con el Acuerdo Final que, por incorporar una enorme cantidad de materias, no ser\u00eda \u00e1mbito propicio al aval. \u00a0<\/p>\n
Empero, el an\u00e1lisis descontextualizado que promovi\u00f3 la mayor\u00eda no tuvo en cuenta la expresa competencia asignada al Presidente para el manejo del orden p\u00fablico e ignor\u00f3, por ejemplo, que aun cuando cada tratado internacional se refiere a una tem\u00e1tica espec\u00edfica, mediante tratados es posible incidir en asuntos de gran relevancia como la fijaci\u00f3n de los l\u00edmites territoriales o la incorporaci\u00f3n de contenidos a la Constituci\u00f3n por la v\u00eda del denominado bloque de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
No es cierto, entonces, que con la exigencia del aval del Gobierno Nacional para las modificaciones se desdibuje hasta hacer \u201cirreconocible\u201d la funci\u00f3n legislativa, pues esta figura no s\u00f3lo no sustituye parcialmente la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, sino que es permitida por el Constituyente del 91 en relaci\u00f3n con un numeroso y variado cat\u00e1logo de temas sobre los cuales el Gobierno Nacional detenta la titularidad de la iniciativa legislativa de manera exclusiva frente a otros poderes p\u00fablicos, aspecto este que advierte que los distintos componentes del procedimiento legislativo especial para la paz, ya apreciados en su conjunto mediante la Sentencia C-699 de 2016, han sido tomados de las disposiciones permanentes y que nada totalmente extra\u00f1o al ordenamiento jur\u00eddico se ha incorporado para lograr la implementaci\u00f3n y el desarrollo normativo del Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
Considero que los argumentos de la posici\u00f3n mayoritaria son incorrectos, por cuanto los enunciados normativos declarados inexequibles no incluyen mecanismos que sustituyan la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de cara a los principios de deliberaci\u00f3n legislativa y separaci\u00f3n de poderes. Por el contrario, estos mecanismos (i) no desnaturalizan la capacidad del Legislativo para introducir modificaciones a los proyectos de ley y actos legislativos, (ii) no privan al \u00f3rgano legislativo de espacios esenciales de deliberaci\u00f3n y decisi\u00f3n, y (iii) no subordinan al Congreso al Ejecutivo en el tr\u00e1mite legislativo especial. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed lo sostuvo el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n en la audiencia p\u00fablica que llev\u00f3 a cabo la Corte, oportunidad en la cual hizo \u00e9nfasis en que \u201cno existe una anulaci\u00f3n de la facultad deliberativa del Congreso, pues este \u00f3rgano (i) pod\u00eda \u201cdebatir las iniciativas para establecer su conveniencia o inconveniencia\u201d, (ii) ten\u00eda, con todo y el aval, \u201cpotestad para improbar los proyectos normativos, y (iii) pod\u00eda \u201cmodificar los proyectos o tramitar unos diversos utilizando los medios ordinarios\u201d, porque \u201cel Congreso conserva su competencia plena como Legislador y Constituyente derivado, con su papel ordinario de representaci\u00f3n y con la totalidad de sus competencias deliberativas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Puesto que no persigo elaborar el cat\u00e1logo de desaciertos e incoherencias de la decisi\u00f3n, para concluir este apartado basta puntualizar que la inconstitucionalidad del aval del Gobierno Nacional a las modificaciones de proyectos de ley o de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se ha declarado al margen de lo que ha sido la jurisprudencia respecto del principio de separaci\u00f3n de poderes y de las connotaciones que en el ordenamiento superior tiene la paz que, como valor, principio, fin del Estado, deber y derecho colectivo e individual, resulta notoriamente degradada a causa de esta decisi\u00f3n que tampoco consulta la jurisprudencia sobre la materia, ni la condici\u00f3n excepcional ligada al Acuerdo Final y ya apreciada por la Corporaci\u00f3n en las Sentencias C-379 y C-699 de 2016, para citar \u00fanicamente dos de las m\u00e1s recientes. \u00a0<\/p>\n
Aunque la votaci\u00f3n en bloque no fue objeto de la demanda, estimo de inter\u00e9s se\u00f1alar que la declaraci\u00f3n de inconstitucional que se produjo carece de sustento jur\u00eddico, ya que la posici\u00f3n mayoritaria desconoci\u00f3 la jurisprudencia sentada por esta Corporaci\u00f3n mediante la Sentencia C-880 de 2003, relativa a que la votaci\u00f3n en bloque o \u201cen conjunto\u201d no desconoce el principio democr\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
En esa oportunidad, la Corte debi\u00f3 resolver si exist\u00eda un vicio de forma por haber sido votados en bloque, en la C\u00e1mara de Representantes, diecis\u00e9is de los veintid\u00f3s art\u00edculos de la ley 790 de 2002 y no en forma individual y separada. Para efectos de mostrar la inconsistencia advertida, reproduzco in extenso las consideraciones de la Corte sobre este mecanismo de votaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cResulta indiscutible que una de las formas de garantizar el principio democr\u00e1tico, es el conocimiento previo y pleno de los art\u00edculos que conforman un proyecto de ley. De ah\u00ed que la ley org\u00e1nica de reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992, art. 158), exija que el proyecto de ley se discutir\u00e1 art\u00edculo por art\u00edculo y a\u00fan, inciso por inciso, a solicitud de alg\u00fan miembro de la comisi\u00f3n. Precisamente, en relaci\u00f3n con la importancia del debate parlamentario, esta Corte ha expresado que el concepto \u201cdebate\u201d reviste una enorme importancia dentro del tr\u00e1mite de las leyes, diferente de la etapa de la votaci\u00f3n, la cual no es otra cosa que la culminaci\u00f3n de aquel. En ese sentido, la jurisprudencia ha decantado una posici\u00f3n, en la cual se ha expresado: \u00a0<\/p>\n
\u201c[L]a Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto \u201cdebate\u201d, que en manera alguna equivale a votaci\u00f3n, bien que \u00e9sta se produzca por el conocido \u201cpupitrazo\u201d o por medio electr\u00f3nico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cu\u00e1l es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votaci\u00f3n no es cosa distinta de la conclusi\u00f3n del debate, sobre la base de la discusi\u00f3n \u2013esencial a \u00e9l- y sobre el supuesto de la suficiente ilustraci\u00f3n en el seno de la respectiva comisi\u00f3n o c\u00e1mara\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, lo que se pretende garantizar en el debate parlamentario, es la discusi\u00f3n libre de ideas, conceptos, criterios, antes de procederse a la votaci\u00f3n del respectivo proyecto de ley. Es por ello, que si bien la Ley 5 de 1992 exige, como se se\u00f1al\u00f3, que la discusi\u00f3n del articulado se realice art\u00edculo por art\u00edculo, no as\u00ed su votaci\u00f3n, pues el art\u00edculo 134 de la citada ley, establece la votaci\u00f3n por partes. En efecto, esa norma dispone que los congresistas, ministros o quienes tengan iniciativa legislativa, podr\u00e1n solicitar que las partes de un proyecto sean sometidas a votaci\u00f3n separadamente y, que si no se logra un consenso la mesa directiva decidir\u00e1 \u201cprevio el uso de la palabra, con un m\u00e1ximo de diez (10) minutos, para que se expresen los argumentos a favor o en contra. Aceptada la moci\u00f3n, las partes que sean aprobadas ser\u00e1n sometidas luego a votaci\u00f3n en conjunto\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como se colige de las consideraciones transcritas, la Corte encontr\u00f3 que la votaci\u00f3n en bloque permitida por el art\u00edculo 134 de la Ley 5 de 1992 -reglamento del Congreso-, no vulnera el principio democr\u00e1tico, por cuanto este tipo de votaci\u00f3n no restringe la deliberaci\u00f3n a la que deben ser sometidas los art\u00edculos contenidos en un proyecto de ley; discusi\u00f3n que s\u00ed debe darse art\u00edculo por art\u00edculo e, incluso, inciso por inciso de acuerdo con el art\u00edculo 158 del Reglamento del Congreso. En \u00e9sta, como en otras ocasiones, la Corte diferenci\u00f3 conceptualmente la deliberaci\u00f3n y la votaci\u00f3n, al dejar claro que constituyen dos etapas del procedimiento legislativo distintas, pese a que la \u00faltima representa la culminaci\u00f3n de la primera. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, y teniendo en cuenta el precedente transcrito, no es cierto que el voto en bloque establecido por propio reglamento del Congreso en el art\u00edculo 134, sustituya parcialmente la Constituci\u00f3n y, en particular, la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica que corresponde al Legislador, por cuanto esta figura no s\u00f3lo es parte del reglamento y de la pr\u00e1ctica del proceso legislativo, sino que su constitucionalidad fue avalada por la Corte en la Sentencia C-880 de 2003. \u00a0<\/p>\n
v) Consideraciones finales. \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo dicho, cabr\u00eda concluir que ninguna disposici\u00f3n constitucional limita la competencia del Congreso para adoptar un procedimiento especial de tr\u00e1mite legislativo y menos cuando su objeto es garantizar -en forma excepcional y temporal-, la implementaci\u00f3n de un acuerdo de paz, uno de los fines esenciales del Estado. El procedimiento especial de tr\u00e1mite legislativo no sustituye el principio de separaci\u00f3n de poderes, pues el Congreso conserva su competencia para deliberar sobre las propuestas de reforma presentadas por el Gobierno, as\u00ed como para aprobarlas o improbarlas mediante reglas especiales, que si bien restringen tales competencias, no las derogan ni las suspenden, ni impiden la utilizaci\u00f3n de los procedimientos ordinarios de reforma, los cuales se encuentran vigentes, incluso la iniciativa de los Congresistas en estas materias mediante tales procedimientos ordinarios. La exigencia del aval del Gobierno no impide la deliberaci\u00f3n ni la capacidad decisoria del Congreso, pues una cosa es el examen y el debate de las propuestas presentadas por el Gobierno, otra la posibilidad de introducirles modificaciones y otra, muy distinta, su votaci\u00f3n. La restricci\u00f3n en materia de modificaciones no impiden la m\u00e1s amplia deliberaci\u00f3n ni la capacidad del Congreso para aprobar o negar las reformas propuestas. \u00a0<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos dejo consignados los motivos de mi discrepancia con lo decidido en la Sentencia C-332 de 2017 y hago \u00e9nfasis en que esta decisi\u00f3n banaliz\u00f3 el juicio de sustituci\u00f3n al punto de haber producido \u201cuna sustituci\u00f3n de la teor\u00eda de la sustituci\u00f3n\u201d, cuyos rasgos caracter\u00edsticos no se alcanzan a reconocer en la argumentaci\u00f3n del sector mayoritario, dado que su razonamiento desbord\u00f3 la competencia de la Corte llev\u00e1ndola a examinar el contenido material de las disposiciones demandadas y a concluir, err\u00f3neamente, que estos mecanismos impiden el ejercicio pleno de la funci\u00f3n legislativa, sobre asuntos que pueden implicar una reforma estructural del Estado por la variedad de materias que regula el Acuerdo Final y por el \u201cgrado relativamente amplio de indeterminaci\u00f3n\u201d con que se abordar\u00edan muchos de estos temas. Este examen material no le est\u00e1 permitido a la Corte. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-332\/17 \u00a0<\/p>\n
TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Consideraciones generales en torno a su uso (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN CONTEXTOS DE TRANSICION-Aplicaci\u00f3n incorrecta en la decisi\u00f3n (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
METODOLOGIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Aplicaci\u00f3n incorrecta en la decisi\u00f3n (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-11653 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en contra del Acto Legislativo No. 01 de 2016, \u201cpor medio del cual se establecen instrumentos jur\u00eddicos para facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera\u201d. \u00a0<\/p>\n
Actor: Iv\u00e1n Duque M\u00e1rquez y Otros \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito apartarme parcialmente en esta oportunidad de la decisi\u00f3n adoptada en la sentencia C-332 de 2017. En mi criterio, por las razones que adelante expongo, la Corte Constitucional ha debido declarar exequibles los literales h) y j) del art\u00edculo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 (en adelante, el \u201cAL 01\/16\u201d) dado que durante su tr\u00e1mite en el Congreso no se evidenciaron vicios de procedimiento que afectaran sustancialmente el proceso de formaci\u00f3n de la voluntad constituyente, conforme a lo establecido en el art\u00edculo 241.1 de la Constituci\u00f3n135. Para efectos de fundamentar el presente salvamento (i) se reiterar\u00e1n y ampliar\u00e1n algunas cr\u00edticas a la fundamentaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n del llamado \u201cjuicio de sustituci\u00f3n\u201d, las cuales ya he formulado previamente en m\u00faltiples aclaraciones y salvamentos de voto; (ii) se realizar\u00e1n algunas precisiones y apreciaciones frente a la utilizaci\u00f3n de la teor\u00eda de la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n en escenarios de transici\u00f3n; y (iii) se demostrar\u00e1 que, en el caso concreto, la Corte no ha debido declarar inexequibles los mencionados literales del art\u00edculo 1 del AL 01\/16.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORNO AL USO DE LA TEOR\u00cdA DE LA SUSTITUCI\u00d3N DE LA CONSTITUCI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
1. La Corte, mediante la sentencia C-551 de 2003, introdujo la teor\u00eda del control de constitucionalidad por vicios de competencia como una modalidad de los vicios de procedimiento136 de los actos legislativos137, que como tal, se encuentran sujetos al control establecido en el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n. No obstante, a pesar de haber pasado varios a\u00f1os y aplicar esta teor\u00eda en varias ocasiones, la metodolog\u00eda para el an\u00e1lisis de este vicio, denominado \u201cjuicio de sustituci\u00f3n\u201d, sigue siendo un concepto complejo, inacabado e incompleto, que por tal raz\u00f3n debe ser usado con especial prudencia y auto-restricci\u00f3n (self-restraint) en aras de no convertir un control estrictamente jur\u00eddico en un control pol\u00edtico o de conveniencia. Es por lo anterior que en el presente salvamento de voto considero pertinente reafirmar mis cr\u00edticas a la fundamentaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n del juicio de sustituci\u00f3n138, ya que considero que dicho juicio merece un an\u00e1lisis te\u00f3rico m\u00e1s profundo por parte de la jurisprudencia constitucional, as\u00ed como reiterar mi concepto sobre su uso realmente excepcional\u00edsimo. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Como lo he se\u00f1alado anteriormente, el concepto de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n resulta problem\u00e1tico en la medida en que (i) afecta gravemente el principio democr\u00e1tico; (ii) vulnera la atribuci\u00f3n expresa asignada al Congreso para reformar la Constituci\u00f3n; (iii) desconoce que la aprobaci\u00f3n de los actos legislativos est\u00e1 revestida de un tr\u00e1mite calificado que tiene por finalidad asegurar procesos de deliberaci\u00f3n y consenso adecuados; y (iv) atribuye a la Corte Constitucional un poder excesivo, discrecional y exento de control, que no se desprende del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n y que la convierte en una instancia adicional del procedimiento de reforma. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Adicionalmente, tal como lo he manifestado en m\u00faltiples aclaraciones y salvamentos de voto previos, considero que (i) el juicio de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n puede resultar en un control material de los actos legislativos, para el cual la Corte Constitucional carece de competencia; (ii) la construcci\u00f3n del concepto de \u201ceje definitorio\u201d de la Constituci\u00f3n resulta problem\u00e1tico y nuevamente podr\u00eda conllevar a que se desnaturalice el car\u00e1cter jur\u00eddico del control de constitucionalidad; (iii) la metodolog\u00eda de aplicaci\u00f3n del mencionado \u201cjuicio de sustituci\u00f3n\u201d puede incurrir en la falacia de petici\u00f3n de principio; y (iv) la aplicaci\u00f3n de dicho juicio puede conllevar a la petrificaci\u00f3n del sistema constitucional. Todo lo anterior, reafirma mi posici\u00f3n respecto del mencionado juicio de sustituci\u00f3n, el cual demanda un uso restringido, excepcional\u00edsimo y prudente139. \u00a0<\/p>\n
4. Finalmente, debo reiterar que el Constituyente de 1991 no introdujo ni cl\u00e1usulas de intangibilidad expresas, ni cl\u00e1usulas de distribuci\u00f3n de competencias trat\u00e1ndose de reforma constitucional, se\u00f1alando en el art\u00edculo 374 Superior que tanto el Congreso, como el pueblo v\u00eda referendo y la Asamblea Nacional Constituyente son detentadores de dicho poder de reforma. Posteriormente, mediante el Acto Legislativo 02 de 2015 se introdujo una cl\u00e1usula de competencia expresa \u00fanicamente referida a la reforma del art\u00edculo 197 de la Carta140. Como consecuencia de lo anterior, se sigue que al ser \u00e9sta la \u00fanica cl\u00e1usula expl\u00edcita que limita el alcance del poder de reforma constitucional, a contrario sensu las dem\u00e1s normas constitucionales si pueden ser modificadas por cualquiera de los detentadores del poder de reforma constitucional, siempre y cuando se sigan los estrictos procedimientos definidos por el Constituyente de 1991 para introducir cambios a la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Ello viene a reafirmarse expresamente cuando el art\u00edculo 377 de la Constituci\u00f3n, confiando en la soberan\u00eda popular y en el principio democr\u00e1tico, se\u00f1ala que cuando el Congreso introduzca reformas constitucionales a \u201clos derechos reconocidos en el Cap\u00edtulo 1 del T\u00edtulo II y a sus garant\u00edas, a los procedimientos de participaci\u00f3n popular, o al Congreso\u201d puede el pueblo auto-convocarse con el fin de realizar un referendo y de esa manera realizar un control material y pol\u00edtico en defensa de la Constituci\u00f3n. As\u00ed, el propio Constituyente de 1991 reconoci\u00f3 que no existen temas vedados al poder de reforma constitucional del Congreso141 (salvo la reelecci\u00f3n presidencial, como ya se indic\u00f3), pero que dada la necesidad de un control \u2013que es el presupuesto de un Estado constitucional-, dicho poder no puede sustraerse de ser inspeccionado, confiando a la Corte Constitucional la revisi\u00f3n \u2013estrictamente jur\u00eddica- del procedimiento de la reforma (art\u00edculos 241.1 y 379 CP) y al pueblo, v\u00eda referendo, el poder de adelantar un control pol\u00edtico capaz de dejar sin efectos las reformas constitucionales realizadas por sus representantes142. As\u00ed, en definitiva, esta Corte no debe actuar \u201c[c]omo un contrapoder pol\u00edtico, sino en la forma y sujeci\u00f3n procedimental de un control judicial\u201d143.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. EL JUICIO DE SUSTITUCI\u00d3N DE LA CONSTITUCI\u00d3N EN CONTEXTOS DE TRANSICI\u00d3N\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. En tal medida, siguiendo los l\u00edmites formales impuestos por el constituyente de 1991, el legislador se encuentra habilitado para incluir cambios sustanciales a la Constituci\u00f3n. Por ello, frente a la presente decisi\u00f3n cobra vigencia lo se\u00f1alado por Humberto Sierra Porto en su salvamento parcial de voto a la sentencia C-1040 de 2005: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl hecho de que mediante reformas constitucionales se introduzcan figuras o instituciones que excepcionen o eventualmente puedan afectar el contenido de postulados b\u00e1sicos del Estado de derecho, como la divisi\u00f3n de poderes o que modifiquen el contenido esencial de los derechos fundamentales, en los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n vigente, nos pone de manifiesto que la sociedad colombiana est\u00e1 a\u00fan en proceso de construcci\u00f3n del consenso constitucional, y como tal el derecho no puede ser un obst\u00e1culo para la evoluci\u00f3n pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSe trata de un proceso de evoluci\u00f3n constitucional (que se mide en d\u00e9cadas o siglos) que no puede ser frenado con base en teor\u00edas o dogmas cerrados o a partir de una determinada concepci\u00f3n de lo que es el derecho constitucional \u201caceptable\u201d. Por el contrario las alternativas, combinaciones y figuras nuevas ideadas por la sociedad y por sus \u00f3rganos representativos, incluso cuando puedan parecer chocantes desde la perspectiva del derecho comparado o contrarias a d\u00e9cadas de evoluci\u00f3n constitucional en \u201csociedades bien ordenadas\u201d, deben ser consideradas leg\u00edtimas precisamente por el car\u00e1cter flexible y d\u00factil del derecho. Preceptos id\u00e9nticos de constituciones distintas tienen significados diversos y alcances diferentes, porque el derecho no es una ciencia objetiva, con principios inmutables, sino que su resultado y efectivo alcance depende de la interacci\u00f3n entre derecho realidad social sobre la que opera. El real alcance, la eficacia del derecho contenido en un acto reformatorio de la constituci\u00f3n no se puede apreciar cabalmente sino hasta que este se aplique y aun as\u00ed es necesario dejar que se decante con el paso del tiempo. Es carente de l\u00f3gica jur\u00eddica y pol\u00edtica cerrar las alternativas de reforma constitucional en una sociedad que constantemente redefine sus acuerdos fundamentales y que por lo tanto est\u00e1 en un constante proceso de cambio constitucional.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA APLICACI\u00d3N INCORRECTA DE LA METODOLOG\u00cdA DE LA SUSTITUCI\u00d3N DE LA CONSTITUCI\u00d3N EN LA SENTENCIA C-332 DE 2017 \u00a0<\/p>\n
8. En el presente caso la Corte no solo aplic\u00f3 una teor\u00eda con la que tengo reparos (por las razones expuestas en la secci\u00f3n I del presente salvamento de voto), sino que lo hizo de tal forma que desconoci\u00f3 las reglas que definen el alcance del control que realiza la Corte Constitucional para evaluar los supuestos l\u00edmites competenciales a las reformas constitucionales que han sido fijadas por la propia Corte en su jurisprudencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. En este sentido, considero que en aplicaci\u00f3n de la teor\u00eda de la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, esta Corte no puede confundir dise\u00f1os de ingenier\u00eda constitucional espec\u00edficos con ejes definitorios o axiales de la Carta. En efecto, la separaci\u00f3n de poderes es considerada te\u00f3ricamente como un elemento esencial del Estado de Derecho y por la jurisprudencia de esta Corte como un eje definitorio de la Constituci\u00f3n. Sin embargo, considerar que instituciones como el aval previo y el voto en bloque, desfiguran por completo o eliminan la separaci\u00f3n de poderes, es una valoraci\u00f3n del juez constitucional que no puedo compartir145. De hecho, la Corte en la presente decisi\u00f3n, reconoce que estos mecanismos existen tanto en la Constituci\u00f3n146 y en el procedimiento legislativo147 colombiano, por lo cual, dif\u00edcilmente puede afirmarse que su introducci\u00f3n en el procedimiento dise\u00f1ado en el AL 01\/16 sea una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, m\u00e1xime cuando fueron aprobados para un tema espec\u00edfico, con una duraci\u00f3n de tiempo determinada y, en todo caso, las normas aprobadas por esta v\u00eda se encuentran sujetas al control autom\u00e1tico de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
10. Como bien se se\u00f1ala en la sentencia de la cual parcialmente me aparto, el modelo de separaci\u00f3n de poderes adoptado por la Constituci\u00f3n de 1991 corresponde al de la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre los poderes p\u00fablicos (art. 113 Superior). En este sentido, si bien no comparto el hecho que la Corte analice el contenido material de una reforma constitucional, debo se\u00f1alar que en el presente caso no se propon\u00eda una anulaci\u00f3n o invasi\u00f3n148 indebida de una rama del poder p\u00fablico sobre otra, sino una colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre \u00e9stas, en un asunto que constitucionalmente corresponde prima facie al Presidente de la Rep\u00fablica (Art. 189.1), pero en el cual, el Congreso colabora en la implementaci\u00f3n normativa de los acuerdos de paz por \u00e9l suscrito, y esta Corte hace el control constitucional de dichas normas en los t\u00e9rminos exigidos por la Constituci\u00f3n149 y la ley. \u00a0<\/p>\n
11. De otro lado, debe ponerse de presente que esta Corte ha sido especialmente exigente con las cargas argumentativas que deben cumplir los ciudadanos trat\u00e1ndose de cargos por \u201csustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n\u201d150. En este sentido, en la demanda, que se resolvi\u00f3 en la presente sentencia, no se evidenciaba un cargo claro, espec\u00edfico, cierto, pertinente y suficiente en contra del literal \u201cj\u201d del art\u00edculo 1\u00ba del AL 01\/16151, por lo cual, al incumplir las exigencias m\u00ednimas de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, ha debido la Corte declararse inhibida en relaci\u00f3n con dicho literal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Finalmente, debo se\u00f1alar que creo profundamente en la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica, aplaudo que se den espacios para que esta se profundice y maximice, pero no puedo compartir que con el pretexto de garantizarla se obvien elementos ya consagrados en la Carta Pol\u00edtica. Es precisamente en el marco de la Constituci\u00f3n y en la sujeci\u00f3n estricta a sus competencias y procedimientos que la deliberaci\u00f3n realmente aparece como expresi\u00f3n del Estado Constitucional de Derecho. Por ello, considero que ampliar las competencias de la Corte Constitucional152 para analizar el contenido de las reformas constitucionales aprobadas por el constituyente derivado o incluso su conveniencia, dif\u00edcilmente puede ser un buen ejemplo de la garant\u00eda de la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto, \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Como fue indicado en la Sentencia C-699 de 2016. \u00a0<\/p>\n
2 Por ejemplo, en las Sentencias C-266 de 1995, C-354 de 2006 yC-177 de 2007. \u00a0<\/p>\n
3 Dicha disposici\u00f3n confiri\u00f3 al Presidente la posibilidad de expedir decretos con fuerza de ley por un t\u00e9rmino de ciento ochenta d\u00edas, excluyendo la posibilidad de decretar impuestos. \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-970 de 2004. \u00a0<\/p>\n
5 Corte Constitucional. Sentencia C-074-1993. \u00a0<\/p>\n
6 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica Art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica Art\u00edculos 7 y 8.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Escrito de la intervenci\u00f3n de Iv\u00e1n Orozco Abad. Profesor de la Universidad de los Andes. Expediente. D-11.653. Radicado en la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional el 5 de abril de 2017. Folio 2. \u00a0<\/p>\n
9 Escrito de la intervenci\u00f3n de Iv\u00e1n Orozco Abad. Ib\u00edd. Folio 2.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 En esta Sentencia la Corte Interamericana de Derechos Humanos declar\u00f3 la nulidad de la amnist\u00eda general e incondicionada que expidiera la asamblea legislativa del pa\u00eds centro americano poco \u00a0despu\u00e9s de que se hubiera hecho p\u00fablico el informe de la Comisi\u00f3n de la verdad, con el argumento de que dicha amnist\u00eda era vulneratoria de los compromisos de las partes en el acuerdo de paz. Escrito de la intervenci\u00f3n de Iv\u00e1n Orozco Abad. Ib\u00eddem. Folio 8. \u00a0<\/p>\n
11 Escrito de la intervenci\u00f3n de Iv\u00e1n Orozco Abad. Ib\u00eddem. Folio 11. \u00a0<\/p>\n
12 \u201cA la Corte Constitucional se le conf\u00eda la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, en los estrictos y precisos t\u00e9rminos de este art\u00edculo. Con tal fin, cumplir\u00e1 las siguientes funciones: 1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, cualquiera que sea su origen, s\u00f3lo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 \u201cLos actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocaci\u00f3n de la Asamblea Constituyente, s\u00f3lo podr\u00e1n ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este t\u00edtulo [XIII].\u201d \u00a0<\/p>\n
14 Revisi\u00f3n de constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, \u201cPor la cual se convoca un referendo y se somete a consideraci\u00f3n del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
16 C-1052 de 2001. \u00a0<\/p>\n
17 Sentencia C-699 de 2016. \u00a0<\/p>\n
18 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
19 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
20 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
21 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
22 Sentencia C-699 de 2016. \u00a0<\/p>\n
23 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
24 El art\u00edculo 374 de la Constituci\u00f3n dispone que: \u201cLa Constituci\u00f3n Pol\u00edtica podr\u00e1 ser reformada por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 Sentencia C-551 de 2003. \u00a0<\/p>\n
26 Sentencia C-588 de 2009. \u00a0<\/p>\n
27 Expresi\u00f3n recientemente utilizada en la Sentencia C-094 de 2017.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 V\u00e9ase, al respecto, los ac\u00e1pites 2, 3 y 4.de esta providencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 Al respecto, en la Sentencia C-288 de 2012, se distingui\u00f3 entre las figuras de la intangibilidad y la insustituibilidad, en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cEl primer fen\u00f3meno se presenta cuando en un ordenamiento dado el Constituyente decide excluir determinadas normas o materias de la posibilidad de ser reformadas, configur\u00e1ndose lo que com\u00fanmente se ha denominado como cl\u00e1usulas p\u00e9treas.\u00a0 As\u00ed, como lo ha definido la Corte, \u201c[l]os alcances de la intangibilidad establecida por el propio constituyente difieren en el derecho constitucional comparado. Dichos alcances obedecen a varios elementos, dentro de los cuales cabe destacar brevemente tres: la definici\u00f3n por el propio constituyente del criterio de intangibilidad, la enunciaci\u00f3n constitucional de las normas intangibles y la interpretaci\u00f3n expansiva o restrictiva de los textos de los cuales se deduce lo intangible por el juez constitucional. El mayor alcance de la intangibilidad se presenta cuando la definici\u00f3n del criterio de intangibilidad es amplio, las normas intangibles cubren no solo principios b\u00e1sicos sino derechos espec\u00edficos y aspectos puntuales de la organizaci\u00f3n y distribuci\u00f3n del poder p\u00fablico y el juez constitucional interpreta de manera expansiva las normas relevantes\u201d. Para el caso colombiano se ha aclarado que el criterio de intangibilidad no es aplicable, puesto el Constituyente no excluy\u00f3 ninguna norma de la Carta del poder de reforma, de modo que cualquiera de sus contenidos puede ser objeto de v\u00e1lida afectaci\u00f3n por parte de los mecanismos de modificaci\u00f3n constitucional que el mismo Texto Superior prev\u00e9.\u201d Por su parte, \u201c[l]a insustituibilidad refiere a la existencia en todo orden constitucional de ejes esenciales y definitorios del mismo, que si llegasen a ser reformulados, afectar\u00edan la identidad de la Constituci\u00f3n, convirti\u00e9ndola en un texto distinto. \u00a0Como se indic\u00f3, estos aspectos estructurales no est\u00e1n contenidos en la disposici\u00f3n normativa concreta, puesto que no se trata de instaurar cl\u00e1usulas intangibles, sino que son identificables a partir del an\u00e1lisis de distintas disposiciones constitucionales que concurren en la conformaci\u00f3n de dichos ejes. \u00a0Por ende, si estos asuntos llegaren a ser subvertidos o eliminados a trav\u00e9s del ejercicio del poder de modificaci\u00f3n constitucional adscrito a los \u00f3rganos constituidos, no se estar\u00eda ante el ejercicio leg\u00edtimo del poder de reforma, sino ante la sustituci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica. Sobre este particular, la jurisprudencia prev\u00e9 que \u201c[l]a insustituibilidad es distinta inclusive a la manifestaci\u00f3n m\u00e1s amplia de intangibilidad. En efecto, la intangibilidad impide tocar el n\u00facleo de un principio fundamental o, en su sentido m\u00e1s amplio, afectar uno de los principios definitorios de la Constituci\u00f3n. La prohibici\u00f3n de sustituci\u00f3n impide transformar cierta Constituci\u00f3n en una totalmente diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y trascendencia que la Constituci\u00f3n original fue remplazada por otra, so pretexto de reformarla. Los principios fundamentales o definitorios de una Constituci\u00f3n son relevantes para establecer el perfil b\u00e1sico de dicha Constituci\u00f3n, pero no son intocables en s\u00ed mismos aisladamente considerados. De ah\u00ed que la intangibilidad represente una mayor rigidez de la Constituci\u00f3n que la insustituibilidad, as\u00ed como la prohibici\u00f3n de sustituir la Constituci\u00f3n es un l\u00edmite al poder de reforma que significa una mayor rigidez que la tesis de la equiparaci\u00f3n del poder de reforma o revisi\u00f3n, que es una competencia atribuida a un \u00f3rgano constituido, al poder constituyente soberano, que es inalienable y originario.\u201d29 N\u00f3tese c\u00f3mo el criterio de insustituibilidad parte de reconocer que el juicio de sustituci\u00f3n apela a una diferencia de naturaleza y no de grado. En efecto, los ejes definitorios de la Constituci\u00f3n pueden ser objeto de afectaci\u00f3n, incluso de car\u00e1cter sustancial, sin que ello acarree la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. Seg\u00fan el precedente expuesto, esa conclusi\u00f3n se predica solo cuando el texto resultante de la Carta difiere en su identidad, de modo que no puede sostenerse v\u00e1lidamente que se est\u00e9 ante el mismo ordenamiento constitucional.\u201d \u00a0<\/p>\n
30 Sentencia C-1200 de 2003. \u00a0<\/p>\n
31 En este sentido, en la Sentencia C-543 de 1998, se mencion\u00f3 que: \u201cA la Corte Constitucional se le ha asignado el control de los Actos Legislativos, pero \u00fanicamente por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n, es decir, por violaci\u00f3n del tr\u00e1mite exigido para su aprobaci\u00f3n por la Constituci\u00f3n y el Reglamento del Congreso. El control constitucional recae entonces sobre el procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del acto reformatorio.\u201d \u00a0<\/p>\n
32 Sentencia C-1200 de 2003. \u00a0<\/p>\n
33 As\u00ed lo ha reiterado la Corte en m\u00faltiples oportunidades, apoy\u00e1ndose en el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991 y en el precedente fijado en la Sentencia C-1052 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 V\u00e9ase, entre otras, las Sentencias C-1124 de 2004, C-472 de 2006, C-740 de 2006, C-153 de 2007, C-1058 de 2008 y C-094 de 2017. \u00a0<\/p>\n
35 Sobre el particular se pueden consultar las Sentencias C-1200 de 2003, C-288 de 2012 y C-094 de 2017.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36 Sentencia C-1200 de 2003. \u00a0<\/p>\n
37 Sentencia C-970 de 2004.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 Sentencia C-1040 de 2005. \u00a0<\/p>\n
39 Sentencia C-285 de 2016. \u00a0<\/p>\n
40 Sentencia C-094 de 2017. En la citada Sentencia C-285 de 2016, el tema en comento fue abordado en los siguientes t\u00e9rminos: \u201c[e]l juez constitucional puede apelar a las distintas herramientas interpretativas, mostrando, a partir de una lectura trasversal del sistema jur\u00eddico, la forma en que a las instituciones b\u00e1sicas que integran la Constituci\u00f3n subyace el referido componente [o eje definitorio], la importancia que el propio constituyente le otorg\u00f3 durante el proceso de aprobaci\u00f3n del texto constitucional, y la funci\u00f3n primordial que cumplen estos elementos dentro del ordenamiento superior en su conjunto. A partir de un ejercicio anal\u00edtico como el descrito, esta Corporaci\u00f3n ha llegado a concluir que son ejes axiales de la Constituci\u00f3n la supremac\u00eda constitucional, la obligaci\u00f3n del Estado de respetar, garantizar y proteger los derechos humanos, la existencia de un marco democr\u00e1tico participativo, el Estado social de Derecho, la separaci\u00f3n de poderes y la autonom\u00eda y la independencia judicial, la separaci\u00f3n de poderes y el sistema de frenos y contrapesos, el sistema de carrera administrativa y la separaci\u00f3n de poderes y la reserva de ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
41 Sentencia C-577 de 2014. \u00a0<\/p>\n
42 Sentencia C-579 de 2013.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
44 Sentencia C-577 de 2014.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
45 Por eso, por ejemplo, al Congreso de la Rep\u00fablica se le atribuy\u00f3 la funci\u00f3n de legislar, adem\u00e1s la de administrar la rama legislativa y de administrar justicia. Del mismo modo, en algunos casos, la Constituci\u00f3n admite que autoridades administrativas administren justicia o que, en el caso del Presidente de la Rep\u00fablica, ejerza funciones legislativas extraordinarias o excepcionales. \u00a0<\/p>\n
46 Sentencia C-141 de 2010. \u00a0<\/p>\n
47 Sentencia C-971 de 2004. \u00a0<\/p>\n
48 Sentencia C-288 de 2012.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
49 Sentencia C-373 de 2016. \u00a0<\/p>\n
50 Sentencia C-141 de 2010. \u00a0<\/p>\n
51 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
52 Sentencia C-373 de 2016. \u00a0<\/p>\n
53 En efecto, al analizarse la constitucionalidad de algunas disposiciones del Acto Legislativo 1 de 2015 que reformaron el sistema de administraci\u00f3n de la Rama Judicial, la Corte concluy\u00f3 que se hab\u00eda sustituido el principio de separaci\u00f3n y equilibrio entre poderes, al prever una modalidad de gesti\u00f3n que era inadecuada y permit\u00eda la interferencia indebida del Ejecutivo en dicha labor de administraci\u00f3n, desconoci\u00e9ndose con ello la autogesti\u00f3n de que es titular el Poder Judicial. Se se\u00f1al\u00f3 sobre el particular que \u201cEl nuevo esquema de gobierno se estructur\u00f3 partir de principios opuestos a la prohibici\u00f3n de concentraci\u00f3n de funciones y al equilibrio de poderes, en tres sentidos: (i) generando una concentraci\u00f3n indebida de poderes y funciones en los presidentes del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, que tienen bajo el actual esquema amplia gama de atribuciones de orden jurisdiccional, legislativo, electoral, y de gobierno judicial, y quienes por tanto, tienen un poder determinante en la configuraci\u00f3n y en el funcionamiento, no solo de la Rama Judicial, sino del Estado en general; (ii) provocando un desequilibrio de poderes al interior del Consejo de Gobierno Judicial, en la medida en que mientras los presidentes de las altas cortes, el representante de los jueces y magistrados de tribunal y el representante de los empleados judiciales cumplen sus funciones de manera ocasional y tienen facultades reducidas en la gobernanza judicial, el Gerente y\u00a0 los tres expertos mantienen en el control del organismo; (iii) finalmente, provocando un desequilibrio entre el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, ya que aun cuando formalmente este \u00faltimo se encuentra subordinado al primero, la forma en que se fue configurado el sistema invirti\u00f3 la relaci\u00f3n, ya que el Gerente tiene un periodo fijo de 4 a\u00f1os independientemente de su gesti\u00f3n, participa directamente en el Consejo de Gobierno como miembro del organismo, y debe proveer a este \u00faltimo el apoyo log\u00edstico y administrativo del que este carece. Configurado el sistema a partir de una directriz contraria al equilibrio de poderes, tanto los \u00f3rganos de gobierno y administraci\u00f3n como los miembros que la integran carecen de las condiciones para ejercer con solvencia la direcci\u00f3n del poder judicial y de la administraci\u00f3n de justicia, y se genera una institucionalidad desestructurada y fragmentada, y por esto mismo, incapaz de realizar y materializar su objetivo misional.\u201d Sentencia C-285 de 2016 \u00a0<\/p>\n
54 Sentencia C-141 de 2010. \u00a0<\/p>\n
55 Sentencia C-1040 de 2005. \u00a0<\/p>\n
56 Sentencia C-141 de 2010. \u00a0<\/p>\n
57 Sentencia C-970 de 2004. \u00a0<\/p>\n
58 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
60 Sentencia C-757 de 2008. \u00a0<\/p>\n
61 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
62 Sentencia C-141 de 2010. Fundamento jur\u00eddico 6.3.7. \u00a0<\/p>\n
63 Sentencia C-699 de 2016. \u00a0<\/p>\n
64 CP art. 376.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
65 CP art. 378. \u00a0<\/p>\n
66 Ley 5\u00aa de 1992, art. 6-1. \u00a0<\/p>\n
67 Sentencia C-816 de 2004, fundamento jur\u00eddico 137. \u00a0<\/p>\n
68 Sentencia C-141 de 2010, fundamento jur\u00eddico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
69 \u201c(\u2026) ni la Constituci\u00f3n ni la Ley 5\u00aa de 1992, han establecido condiciones sobre la calidad del debate, o sobre la profundidad con que deben ser analizados los proyectos sometidos a consideraci\u00f3n del Congreso. Las reglas existentes est\u00e1n orientadas a determinar unas condiciones para garantizar la posibilidad de existencia de un debate democr\u00e1tico, pero no su calidad o suficiencia. El respeto al principio del pluralismo as\u00ed como el principio de autonom\u00eda del Congreso de la Rep\u00fablica impiden que el juez constitucional juzgue tales aspectos del debate. Ninguna de las normas constitucionales o legales que regulan el debate parlamentario exigen que el Congreso o cualquiera de sus c\u00e9lulas legislativas debatan los proyectos de ley o de acto legislativo con una determinada intensidad o que las distintas posiciones sean expuestas bajo ciertas condiciones de calidad, ni mucho menos establecen par\u00e1metros materiales para medir su suficiencia. Los requisitos constitucionales y legales que regulan el proceso de formaci\u00f3n de las leyes no tienen como finalidad obstruir o dificultar tal proceso, sino que deben interpretarse al servicio del fin sustantivo que cumplen, dado que \u00e9stas no tienen un valor en s\u00ed mismo\u201d. Sentencia C-473 de 2004.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
70 En los t\u00e9rminos del art\u00edculo 139 de la Ley 5\u00aa de 1992, uno de los eventos en donde se except\u00faa la obligaci\u00f3n gen\u00e9rica de votaci\u00f3n nominal y p\u00fablica, procediendo la de car\u00e1cter ordinario, es \u201ccuando en el tr\u00e1mite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisi\u00f3n o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votaci\u00f3n sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someter\u00e1n a votaci\u00f3n nominal y p\u00fablica las diferentes proposiciones sobre los art\u00edculos respecto de los cuales existan discrepancias.\u201d \u00a0<\/p>\n
71 Sentencia C-087 de 2016. A su vez, este fallo reitera id\u00e9ntica consideraci\u00f3n contenida en las Sentencias C-1041 de 2005 y C-490 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
72 \u201cDe conformidad con lo que establece la Ley 5\u00aa de 1992, la comisi\u00f3n o plenaria cuentan con los elementos de juicio necesarios para adoptar una decisi\u00f3n, en tres circunstancias distintas. En primer lugar, cuando se aprueba una moci\u00f3n de suficiente ilustraci\u00f3n, luego de que han transcurrido tres horas desde el inicio del debate, si as\u00ed lo solicita alguno de los miembros de la comisi\u00f3n o de la plenaria, a pesar de que todav\u00eda haya oradores inscritos (art\u00edculo 108, Ley 5\u00aa de 1992). Esta circunstancia garantiza que la intervenci\u00f3n de las minor\u00edas en el debate no pueda ser impedida o silenciada por la simple decisi\u00f3n de las mayor\u00edas. El espacio de deliberaci\u00f3n p\u00fablica debe ser respetado por las mayor\u00edas. No obstante, una vez cumplidos los requisitos que garantizan la deliberaci\u00f3n, la declaraci\u00f3n de suficiente ilustraci\u00f3n tambi\u00e9n respeta la voluntad de las mayor\u00edas de expresar una decisi\u00f3n, si \u00e9stas deciden que cuenta con elementos de juicio suficientes para tomar una decisi\u00f3n y aprueban cerrar el debate de tal forma que un congresista o grupo de congresistas no bloqueen la posibilidad de decidir a trav\u00e9s de t\u00e1cticas parlamentarias como el \u2018filibusterismo\u2019.\u201d Sentencia C-473 de 2004.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
73 La jurisprudencia constitucional ha considerado que la votaci\u00f3n en bloque no afecta la debida conformaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica de las c\u00e1maras, aval\u00e1ndose por ello la competencia discrecional de las mesas directivas para decidir si acceden o no la discusi\u00f3n y votaci\u00f3n \u201cart\u00edculo por art\u00edculo\u201d. Sin embargo, con el fin que dicha competencia no se torne de discrecional a arbitraria, se ha exigido que dentro del debate se verifique que las opiniones disidentes han tenido la posibilidad de expresarse ante la c\u00e9lula legislativa correspondiente. Vid. Sentencia C-044 de 2015.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
74 Sentencia C-379 de 2016, fundamento jur\u00eddico 142. \u00a0<\/p>\n
75 Sentencia C-379 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
76 \u201c(\u2026) la Carta Pol\u00edtica y la jurisprudencia constitucional han definido que el Presidente de la Rep\u00fablica es el titular de la competencia para suscribir acuerdos con grupos armados ilegales, tendientes a la superaci\u00f3n del conflicto y el mantenimiento del orden p\u00fablico. Esta prerrogativa est\u00e1 fundada en que, conforme a la Constituci\u00f3n, el Presidente de la Rep\u00fablica es la autoridad competente para mantener el orden p\u00fablico y restablecerlo cuando fuera turbado (Art\u00edculo 189-4 C.P.)\u201d. Sentencia C-379 de 2016, fundamento jur\u00eddico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
77 Sentencia C-490 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
78 Sentencia C-379 de 2016, fundamento jur\u00eddico 26. \u00a0<\/p>\n
79 En ese sentido, el art\u00edculo 129-16 de la Ley 5\u00aa de 1992 dispone que se votar\u00e1 a trav\u00e9s del mecanismo ordinario, que tiene car\u00e1cter excepcional frente a la votaci\u00f3n nominal y p\u00fablica, \u201ccuando en el tr\u00e1mite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisi\u00f3n o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votaci\u00f3n sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someter\u00e1n a votaci\u00f3n nominal y p\u00fablica las diferentes proposiciones sobre los art\u00edculos respecto de los cuales existan discrepancias.\u201d \u00a0De all\u00ed que concurre la pr\u00e1ctica de formular la proposici\u00f3n de omisi\u00f3n de lectura del articulado, con el fin de que, acto seguido, se proceda a la votaci\u00f3n en bloque. Asimismo, es importante anotar que la regla general en lo que refiere a la discusi\u00f3n sobre proyectos de ley y actos legislativos es que se efect\u00fae art\u00edculo por art\u00edculo. En los t\u00e9rminos del art\u00edculo 158 de la Ley 5\u00aa de 1992 \u201cresueltas las cuestiones fundamentales, se leer\u00e1 y se discutir\u00e1 el proyecto art\u00edculo por art\u00edculo, y aun inciso por inciso, si as\u00ed lo solicitare alg\u00fan miembro de la comisi\u00f3n. || Al tiempo de discutir cada art\u00edculo ser\u00e1n consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los ministros del despacho o los miembros de la respectiva c\u00e1mara, pertenezcan o no a la comisi\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
80 \u201cEl Congreso expedir\u00e1 leyes org\u00e1nicas a las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecer\u00e1n los reglamentos del Congreso y de cada una de las c\u00e1maras (\u2026)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
81 De esta manera, el art\u00edculo 158 de la Ley 5\u00aa de 1992 dispone que: \u201cResueltas las cuestiones fundamentales, se leer\u00e1 y discutir\u00e1 el proyecto art\u00edculo por art\u00edculo, y a\u00fan inciso por inciso, si as\u00ed lo solicitare alg\u00fan miembro de la Comisi\u00f3n. \/\/ Al tiempo de discutir cada art\u00edculo ser\u00e1n consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los Ministros del Despacho o los miembros de la respectiva C\u00e1mara, pertenezcan o no a la Comisi\u00f3n. \/\/ En la discusi\u00f3n el ponente intervendr\u00e1 para aclarar los temas debatidos y ordenar el trabajo. Se conceder\u00e1 la palabra a los miembros de la Comisi\u00f3n y, si as\u00ed lo solicitaren, tambi\u00e9n a los de las C\u00e1maras Legislativas, a los Ministros del Despacho, al Procurador General de la Naci\u00f3n, al Contralor General de la Rep\u00fablica, al Fiscal General de la Naci\u00f3n, al Defensor del Pueblo, al vocero de la iniciativa popular, y a los representantes de la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, y el Consejo Nacional Electoral, en las materias que les correspondan.\u201d Por su parte, el art\u00edculo 159 de la ley en cita establece que: \u201cLos respectivos Presidentes podr\u00e1n ordenar los debates por art\u00edculo, o bien por materias, grupos de art\u00edculos o de enmiendas, cuando lo aconseje la complejidad del texto, la homogeneidad o interconexi\u00f3n de las pretensiones de las enmiendas o la mayor claridad en la confrontaci\u00f3n pol\u00edtica de las posiciones.\u201d Finalmente, en armon\u00eda con lo expuesto, el art\u00edculo 134 del reglamento se\u00f1ala que: \u201cCualquier Congresista, un Ministro del Despacho o quien tenga la iniciativa legislativa y para el respectivo proyecto, podr\u00e1 solicitar que las partes que \u00e9l contenga, o la enmienda o la proposici\u00f3n, sean sometidas a votaci\u00f3n separadamente. Si no hay consenso, decidir\u00e1 la Mesa Directiva, previo el uso de la palabra, con un m\u00e1ximo de diez minutos, para que se expresen los argumentos en favor o en contra. Aceptada la moci\u00f3n, las partes que sean aprobadas ser\u00e1n sometidas luego a votaci\u00f3n en conjunto.\u201d \u00a0<\/p>\n
82 En los apartes pertinentes, el art\u00edculo 115 de la Ley 5\u00aa de 1992 consagra que: \u201cEn la discusi\u00f3n de las proposiciones se tendr\u00e1, por consiguiente, en cuenta: 1. No se admitir\u00e1 la modificaci\u00f3n sustitutiva de todo el proyecto, y m\u00e1s que en la consideraci\u00f3n de su aspecto formal lo deber\u00e1 ser en su contenido material, es decir que no haya cambio sustancial en el sentido del proyecto. \/\/ 2. Propuesta una modificaci\u00f3n no ser\u00e1 admitida otra hasta tanto la respectiva C\u00e1mara no resuelva sobre la primera. \/\/ 3. Negada una proposici\u00f3n de modificaci\u00f3n continuar\u00e1 abierta la discusi\u00f3n sobre la disposici\u00f3n original. Sobre ella podr\u00e1 plantearse una nueva y \u00faltima modificaci\u00f3n. (\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
83 \u201cArt\u00edculo 133. Los miembros de los cuerpos colegiados de elecci\u00f3n directa representan al pueblo, y deber\u00e1n actuar consultando la justicia y el bien com\u00fan. El voto de sus miembros ser\u00e1 nominal y p\u00fablico, excepto en los casos que determine la ley. (\u2026)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
84 Sentencia C-044 de 2015. En esta sentencia se hace una recopilaci\u00f3n del precedente sobre las condiciones de validez de la votaci\u00f3n del bloque, fij\u00e1ndose la subregla transcrita y que configura la jurisprudencia en vigor sobre la materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
85 Sentencia C-222 de 1997. \u00a0<\/p>\n
86 Sentencia C-1047 de 2005. \u00a0<\/p>\n
87 Aun cuando este caso no se prev\u00e9 expresamente el aval en las normas constitucionales, el mismo se infiere de las mismas y, por ello, se encuentra previsto en el numeral 20 del art\u00edculo 142 de la Ley 5\u00aa de 1992.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
88 \u201cAs\u00ed, el art\u00edculo 154 C.P. determina que solo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno, entre otras, las leyes de que trata el art\u00edculo 150-7 antes mencionado. \u00a0Es por ello que aquellos preceptos que versen sobre la modificaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional y que no cuenten con el apoyo gubernamental durante el tr\u00e1mite legislativo, expresado bien al momento de presentar el proyecto de ley o mediante la manifestaci\u00f3n de aval durante el proceso de discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n del mismo, son contrarias a la citada norma constitucional.\u201d Vid. Sentencia C-617 de 2012.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
89 Gaceta del Congreso No. 48 del 22 de febrero de 2016. Intervenci\u00f3n del Representante Carlos Edward Osorio Aguiar. P\u00e1gina 60. \u00a0<\/p>\n
90 Sentencia C-305 de 2004. \u00a0<\/p>\n
91 Ib\u00eddem. En los mismos t\u00e9rminos, en la Sentencia C-376 de 2008, se indic\u00f3 que: \u201cEn efecto, las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente las de car\u00e1cter eminentemente presupuestal, sino que ellas tambi\u00e9n pueden consistir en normas jur\u00eddicas cuyo alcance regulador favorezca la consecuci\u00f3n de los objetivos que se pretende alcanzar. Por ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades econ\u00f3micas que se juzgue necesario incentivar por razones de inter\u00e9s general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios. (\u2026)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
92 Puntualmente, en la Sentencia C-363 de 2012, se manifest\u00f3 que: \u201c[La] jurisprudencia constitucional ha precisado que las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son \u00fanicamente de car\u00e1cter presupuestal, sino que tambi\u00e9n pueden consistir en normas jur\u00eddicas, cuyo alcance permita realizar los prop\u00f3sitos all\u00ed establecidos, \u2018pues es propio de la referida ley adoptar disposiciones destinadas a permitir que se cumplan los objetivos y metas se\u00f1alados en la parte general y que se adelanten las inversiones programadas, normas que son de \u00edndole instrumental en cuanto est\u00e1n destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo.\u2019 (\u2026)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
93 Sentencia C-359 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
94 Sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004, C-377 de 2008 y C-394 de 2012.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
95 Sentencia C-376 de 2008.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
96 CP art. 154.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
97 CP art. 151.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
98 \u201c(\u2026) las que se necesitan para el servicio de la deuda p\u00fablica, las dem\u00e1s obligaciones contractuales del Estado, la atenci\u00f3n completa de los servicios ordinarios de la administraci\u00f3n y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el art\u00edculo 341\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
99 Sentencia C-031 de 2017. \u00a0<\/p>\n
100 ARAGON REYES, Manuel, La iniciativa legislativa, Estudios de Derecho Constitucional, CEP, Madrid, 1998. \u00a0<\/p>\n
101 \u00c9nfasis por fuera del texto original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
102 Sentencia C-1707 de 2000. \u00a0<\/p>\n
103 Sentencia C-177 de 2007. \u00a0<\/p>\n
104 CP arts. 150.16, 189.11 y 224. \u00a0<\/p>\n
105 CP art. 189.11. \u00a0<\/p>\n
106 CP art. 150.16. No existe como tal una ley que impruebe un tratado, lo que ocurre, en la pr\u00e1ctica, es que la ley aprobatoria es negada por el Congreso, circunstancia por la cual el Presidente no puede manifestar el consentimiento obligando internacionalmente al Estado colombiano.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
107 CP art. 241. 10.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
108 \u00c9nfasis por fuera del texto original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
109 Sentencia C-227 de 1993. \u00a0<\/p>\n
110 Convenci\u00f3n sobre el Derecho de los Tratados, arts. 7, 19 y ss.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
111 Como conclusiones del fallo en cita se expusieron las siguientes: \u201c1). Corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica celebrar tratados o convenios internacionales que se someter\u00e1n a la aprobaci\u00f3n del Congreso. \/\/ 2). La facultad\u00a0de aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre, permite al Congreso, por medio de leyes, aprobarlos o improbarlos parcialmente, es decir,\u00a0hacer\u00a0reservas, seg\u00fan los t\u00e9rminos del art\u00edculo 217 de la ley 5a de 1992, lo mismo que aplazar la vigencia de tales tratados. \/\/ La decisi\u00f3n del Congreso obliga al Gobierno, en la medida en que el tratado y la ley aprobatoria sean declarados\u00a0exequibles por la Corte Constitucional. \/\/ 3).\u00a0En el \u00e1mbito internacional, corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica formular las\u00a0reservas a los tratados, ci\u00f1\u00e9ndose a la correspondiente ley aprobatoria. E igual ocurre en\u00a0relaci\u00f3n con el momento en el cual deba comenzar su vigencia. \/\/ 4). Quiso el Constituyente de 1991 que en la conclusi\u00f3n de un tratado participaran las tres ramas del poder p\u00fablico. La norma acusada se limita a desarrollar este principio en lo que ata\u00f1e al Congreso de la Rep\u00fablica. \/\/ 5).\u00a0En consecuencia, el art\u00edculo 217 de la ley 5a. de 1992, no quebranta norma alguna de la Constituci\u00f3n, y por ello ser\u00e1 declarado exequible.\u201d A lo anterior, a\u00f1adi\u00f3 que: \u201cComo la ley aprobatoria de un\u00a0tratado, es una ley ordinaria, no sobra advertir que, aprobado parcialmente un tratado, o aplazada su vigencia, a\u00fan queda al Gobierno la oportunidad de objetar el proyecto de\u00a0ley por inconveniente, aduciendo, por ejemplo, su inconformidad con las reservas hechas por el Congreso en el proyecto de ley, o con el aplazamiento mismo de su vigencia. En tal evento, se seguir\u00eda el tr\u00e1mite previsto\u00a0en los art\u00edculos 166 y 167 de la Constituci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
112 La doctrina sobre el particular ha sostenido que: \u201cLo que s\u00ed pude hacer el Congreso sin violar la Constituci\u00f3n es aprobar parcialmente un tratado, omitiendo, por ejemplo, alguno o algunos art\u00edculos que considere inconstitucionales o inconvenientes, porque las razones por las cuales aprueba o imprueba son de su arbitrio. La omisi\u00f3n o improbaci\u00f3n de parte del tratado lleva a que el gobierno renegocie la parte respectiva, si lo ve conveniente\u201d. \u201cEn estricto sentido, las modificaciones al texto de un trato hechas por los otros gobiernos o por sus congresos que no tengan la forma de meras reservas deben ser llevadas por el gobierno colombiano de nueva al Congreso para su aprobaci\u00f3n\u201d. NIETO NAVIA, Rafael. Estudios sobre derecho internacional p\u00fablico, Publicaciones Universidad Javeriana, 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
114 Sentencia C-040 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
115 Sentencia C-214 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
116 Sentencia C-048 de 2001\u00a0 \u00a0<\/p>\n
117 Sentencia C-379 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
118 Real Academia de la Lengua Espa\u00f1ola (2014). Diccionario de la lengua espa\u00f1ola. Vig\u00e9sima tercera edici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
119 Acto Legislativo 1 de 2016, art. 1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
120 Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, El Federalista, M\u00e9xico, Fondo de Cultura Econ\u00f3mica, 1994. \u00a0<\/p>\n
121 B. Ackerman, Constitucional Politics. Constitutional Law, The Yale Law Journal, n\u00fam. 99, 1989.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
122 Vicente Ben\u00edtez, Jueces y democracia: entre Ulises y los cantos de sirenas, Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Pol\u00edticas, 2012. \u00a0<\/p>\n
123 La Ley Fundamental de Bonn (1949) de manera expresa (art\u00edculo 79.3) establecen l\u00edmites al poder de reforma, los cuales habilitan al Tribunal Constitucional Federal para adentrarse en el estudio de los vicios de fondo de las reformas constitucionales mediante el test de sustituci\u00f3n. La norma dispone: \u201c3. Ser\u00e1 il\u00edcita toda modificaci\u00f3n de la presente ley en virtud de la cual se afecte a la divisi\u00f3n de la Federaci\u00f3n en Estados, a los fundamentos de la cooperaci\u00f3n de los Estados en la potestad legislativa o a los principios establecidos en los art\u00edculos 1 y 20\u201d. \u00a0<\/p>\n
124 Seg\u00fan el art\u00edculo 139 de la Constituci\u00f3n italiana: \u201cLa forma republicana no puede ser objeto de revisi\u00f3n constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
125 J. Elster, Ulises y las sirenas, Estudios sobre racionalidad, precompromiso y restricciones, Barcelona, Fondo de Cultura Econ\u00f3mica, 1989. \u00a0<\/p>\n
126 James Thayer, \u201cThe origins and the scope of the American Doctrine of Constitutional Law\u201d, Harvard Law Review, 7 (1893), pp. 129.156. \u00a0<\/p>\n
127 Richard Posner, \u201cThe meaning of judicial self-retraint\u201d, Indiana Law Journal, Vol. 59, No. 1, 1983. \u00a0<\/p>\n
128 Posner, R (1983). The meaning of judicial self-restraint. University of Chicago Law School. Journal Articles \u00a0<\/p>\n
129 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
130 Jorge Portocarre\u00f1o, \u201cThe Role of Formal Principles in Determining the Scope of the Constitutional Control\u201d, Revista Derecho del Estado, N\u00fam. 27, 2011. \u00a0<\/p>\n
131 Barnett, V (1940). Constitucional Interpretation and Judicial Self-Restraint. The Michigan Law Review Association. Vol 39, No. 2. \u00a0<\/p>\n
132 John Rocher, \u201cJudicial Self-Restraint\u201d, American Political Science Review, (1955), pp. 762-772. \u00a0<\/p>\n
133 Corte Constitucional, Sentencia C- 838 de 2008. \u00a0<\/p>\n
134 Cfr. Gaceta del Congreso No. 825 del 16 de octubre de 2015, p\u00e1gina 5. \u00a0<\/p>\n
135 ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le conf\u00eda la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, en los estrictos y precisos t\u00e9rminos de este art\u00edculo. Con tal fin, cumplir\u00e1 las siguientes funciones: 1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, cualquiera que sea su origen, s\u00f3lo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n. [\u2026]\u201d (\u00e9nfasis propio) \u00a0<\/p>\n
136 La Corte Constitucional no ha sido consistente a la hora de definir la naturaleza de dicho vicio. Tal como lo expres\u00e9 en la aclaraci\u00f3n de voto a la sentencia C-261 de 2016, \u201cla Corte no ha sido consistente a la hora de definir la naturaleza del vicio competencial, lo que conlleva a que en ocasiones de control abstracto sea catalogado como un vicio material, -espec\u00edficamente trat\u00e1ndose de leyes y decretos con fuerza de ley- mientras que para los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n es considerado un vicio formal\u201d; as\u00ed \u201c[e]scapan al suscrito magistrado las razones para que un defecto competencial mute de su naturaleza formal a material dependiendo de si se aplica a una ley o a un acto reformatorio de la constituci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
137 Al respecto ver la sentencia C-551 de 2003: \u201c[…] un vicio de competencia se proyecta tanto sobre el contenido material de la disposici\u00f3n controlada, como sobre el tr\u00e1mite, pues es un pilar b\u00e1sico de ambos, ya que para que un acto jur\u00eddico expedido por una autoridad p\u00fablica sea regular y v\u00e1lido es necesario que la autoridad realice el tr\u00e1mite se\u00f1alado por el ordenamiento, pero que adem\u00e1s est\u00e9 facultada para dictar ciertos contenidos normativos. Esto significa entonces que el procedimiento de formaci\u00f3n de un acto jur\u00eddico puede estar viciado porque el \u00f3rgano que lo establece, no pod\u00eda hacerlo, esto es, carec\u00eda de la facultad de expedir ese contenido normativo. […] la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento, a tal punto que el procedimiento est\u00e1 siempre viciado si el \u00f3rgano que dicta un acto jur\u00eddico carece de competencia, por m\u00e1s de que su actuaci\u00f3n, en lo que al tr\u00e1mite se refiere, haya sido impecable. En tales circunstancias, no tendr\u00eda sentido que la Constituci\u00f3n atribuyera a la Corte el control de los vicios de procedimiento de las reformas constitucionales, pero la excluyera de verificar si los \u00f3rganos que adelantaron esa reforma ten\u00edan o no competencia para hacerlo […]\u201d \u00a0<\/p>\n
138 Ver aclaraci\u00f3n de voto a las sentencias C-053 de 2016, C-084 de 2016, C-261 de 2016 y C-699 de 2016, as\u00ed como el salvamento de voto a la sentencia C-285 de 2016. \u00a0<\/p>\n
140 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia. Art\u00edculo 197. Acto Legislativo 02 de 2015, art\u00edculo 9\u00ba. \u201cEl art\u00edculo 197 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica quedar\u00e1 as\u00ed: Art\u00edculo 197. No podr\u00e1 ser elegido Presidente de la Rep\u00fablica el ciudadano que a cualquier t\u00edtulo hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibici\u00f3n no cobija al Vicepresidente cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio. La prohibici\u00f3n de la reelecci\u00f3n s\u00f3lo podr\u00e1 ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente\u201d (subrayado fuera del texto original). \u00a0<\/p>\n
141 Lo anterior se evidencia con claridad en los proyectos presentados \u00a0en la Asamblea Nacional Constituyente respecto a las competencias de la Corte Constitucional: \u00a0<\/p>\n
– Proyecto No. 2 del Gobierno Nacional: Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los Actos Legislativos, solo por los vicios de procedimiento, cuando fueran acusados por cualquier ciudadano. \u00a0<\/p>\n
– Proyecto No. 6 del Constituyente Diego Uribe Vargas\u00a0Decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra los Actos Legislativos, pero solo por los siguientes vicios de forma: (i) Por haber sido aprobados sin el cumplimiento de los requisitos prescritos en el art\u00edculo 81; (ii) Por no haber sido aprobados en\u00a0 legislaturas ordinarias consecutivas; (iii)Por haber sido aprobados en la segunda legislatura sin la mayor\u00eda absoluta de los individuos que componen cada C\u00e1mara. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Proyecto No. 7 del Constituyente Antonio Navarro Wolf y otros: Decidir definitivamente de las demandas de inexequibilidad contra los actos expedidos por la Asamblea Nacional reformatorios de la Constituci\u00f3n por sus defectos de forma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Proyecto No. 9 de los Constituyentes Juan G\u00f3mez Mart\u00ednez y Hernando Londo\u00f1o y Jaime Ortiz: Decidir sobre la exequibilidad de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n,\u00a0 los cuales pueden ser acusados por cualquier persona dentro de un t\u00e9rmino de seis meses. \u00a0<\/p>\n
– Proyecto No. 27 de la Constituyente Mar\u00eda Teresa Garc\u00e9s: Decidir definitivamente sobre las demandas de inexequibilidad, que presenten los ciudadanos, contra las reformas constitucionales, cualquiera sea su origen, pero solo por vicios de forma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Proyecto No. 57 del Constituyente Guillermo Plazas Alcid: Decidir definitivamente sobre las acciones de inconstitucionalidad que se promuevan por cualquier ciudadano contra los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, exclusivamente por no haber cumplido en su tramitaci\u00f3n los requisitos previstos en el art\u00edculo 152.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Proyecto No. 58 del Consejo de Estado: Juzgar los Actos Legislativos reformatorios de la Constituci\u00f3n por vicios de procedimiento. \u00a0<\/p>\n
– Proyecto No. 67 del Constituyente Misael Pastrana: Decidir sobre las acciones de inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica aprobados por el Congreso, o por la asamblea Constitucional y posterior referendo, exclusivamente por vicios de forma en su expedici\u00f3n o en su tr\u00e1mite.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Proyecto No. 108 de Hugo Escobar Sierra y Gustavo Orozco Londo\u00f1o: Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra los actos legislativos, exclusivamente por los siguientes vicios de forma: (i) Por no haber cumplido en su tr\u00e1mite los requisitos previstos en el art\u00edculo 81; (ii) Por no haber sido aprobados en\u00a0 legislaturas ordinarias consecutivas; (iii) Por no haber sido aprobados en la \u00faltima legislatura por la mayor\u00eda absoluta de los miembros de las comisiones competentes y de cada C\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
– Proyecto No. 126 del Constituyente Antonio Gal\u00e1n: Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
142 Al respecto ver: Vicente Ben\u00edtez Rojas, Constituci\u00f3n popular, no judicial: una teor\u00eda democr\u00e1tica del control de constitucionalidad de las reformas a la constituci\u00f3n en Colombia, Editorial Legis, Bogot\u00e1, 2014 \u00a0<\/p>\n
143 Ernst-Wolfgang B\u00f6ckenf\u00f6rde, Escritos sobre Derechos Fundamentales, Nomos Verlagsgesellshaft, Baden-Baden, 1993, p\u00e1g. 42 \u00a0<\/p>\n
144 Ver sentencia C-332 de 2017, numeral 6. \u00a0<\/p>\n
145 La caracterizaci\u00f3n de un eje definitorio de la Constituci\u00f3n da a lugar a desacuerdos razonables sobre estos, lo cual exige una actuaci\u00f3n prudente del juez constitucional. Sobre esta teor\u00eda ver: Jeremy Waldron, Law and Disagreement, Oxford University Press, 1999. \u00a0<\/p>\n
146 As\u00ed, la figura del aval previo se encuentra prevista en materia de hacienda p\u00fablica (art. 341, 349 y 351 Superiores); por su parte, el voto en bloque se encuentra en trat\u00e1ndose de convenios (art. 150.14 Superior) y tratados internacionales (150.16 Superior). \u00a0<\/p>\n
147 La ley 5\u00aa de 1992 prev\u00e9 la coadyuvancia del gobierno en proyectos de su iniciativa (art. 142) y la posibilidad del voto en bloque (art. 134) \u00a0<\/p>\n
148 En efecto, James Madison al defender el sistema de separaci\u00f3n de poderes de la Constituci\u00f3n de los Estados Unidos, afirm\u00f3 como dicho modelo no propon\u00eda una separaci\u00f3n absoluta entre las ramas del poder p\u00fablico, lo cual guarda identidad con nuestro art\u00edculo 113 superior. De all\u00ed que resulta relevante lo se\u00f1alado por Madison en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cDe estos hechos, que son los que guiaron a Montesquieu, es posible inferir con claridad que al decir: No puede haber libertad donde los poderes legislativo y ejecutivo se hallan unidos en la misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados, o si el poder de juzgar no est\u00e1 separado de los poderes legislativo y ejecutivo, no quer\u00eda decir que estos departamentos no deber\u00edan tener una intervenci\u00f3n parcial en los actos del otro o cierto dominio sobre ellos. Su idea, como lo expresan sus propias palabras, y, todav\u00eda con m\u00e1s fuerza de convicci\u00f3n, como lo esclarece el ejemplo que ten\u00eda a la vista, no puede tener m\u00e1s alcance que \u00e9ste: que donde todo el poder de un departamento es ejercido por quienes poseen todo el poder de otro departamento, los principios fundamentales de una constituci\u00f3n libre se hallan subvertidos\u201d James Madison, La Estructura Particular del Nuevo Gobierno y la Distribuci\u00f3n del Poder entre sus Distintitas Partes (47), en Alexander Hamilton, James Madison, John Jay, El Federalista, Fondo de la Cultura Econ\u00f3mica, M\u00e9xico, 2001. P\u00e1g. 205-206 \u00a0<\/p>\n
149 En especial del Acto Legislativo 02 de 2017 que establece que \u201clas instituciones y autoridades del Estado tienen la obligaci\u00f3n de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final\u201d \u00a0<\/p>\n
150 Cuando el cuestionamiento ciudadano se dirige en contra de un acto reformatorio de la Constituci\u00f3n aprobado por el Congreso, por la posible ocurrencia de un \u201cvicio competencial\u201d, \u201cla carga argumentativa se incrementa considerablemente\u201d en atenci\u00f3n a \u201cla magnitud de la pretensi\u00f3n, la trascendencia de la decisi\u00f3n de la Corte, el compromiso del principio democr\u00e1tico y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan.\u201d Al respecto ver, entre otras las sentencias: C-1124 de 2004, C-472 de 2006, C-740 de 2006, C-986 de 2006, C-153 de 2007, C-1058 de 2008, A-274 de 2012, C-968 de 2012 y C-053 de 2016. \u00a0<\/p>\n
151 Este se\u00f1alaba \u201cEn la comisi\u00f3n y en las plenarias se decidir\u00e1 sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno nacional, en una sola votaci\u00f3n;\u201d \u00a0<\/p>\n
152 En efecto el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que esta deber\u00e1 ejercer sus competencias en los estrictos y precisos t\u00e9rminos all\u00ed detallados, para en el numeral 1\u00ba afirmar que la revisi\u00f3n constitucional de los Actos Legislativos procede solo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n, lo cual es reiterado en el art\u00edculo 379 Superior. Como bien lo puso de presente en el salvamento parcial de voto a la sentencia C-1040 de 2005 el magistrado Humberto Sierra Porto \u201csi acudimos a otro tipo de criterios interpretativos es posible llegar a \u00a0la misma conclusi\u00f3n. En efecto si acudimos a la interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica o psicol\u00f3gica, entendida como originalista, es decir, si buscamos la intenci\u00f3n del constituyente en el conjunto de textos que recogen la discusi\u00f3n en torno al art\u00edculo 241 de la Carta no cabe duda alguna que su \u201cintenci\u00f3n\u201d, en la medida en que sea posible establecer una voluntad \u00fanica de un cuerpo colegiado de una composici\u00f3n tan heterog\u00e9nea como lo fue la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, fue la de establecer un l\u00edmite claro a la potestad de control de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En efecto, todos los proyectos debatidos al igual que los informes de ponencia y las discusiones suscitadas en torno a las competencias del \u00f3rgano de control constitucional coincid\u00edan en se\u00f1alar que \u00e9stas deb\u00edan limitarse cuando se tratara de reformas constitucionales a los vicios de forma. Esta com\u00fan preocupaci\u00f3n ten\u00eda origen precisamente en la controvertida jurisprudencia sentada por la Corte Suprema de Justicia cuando fung\u00eda como \u00f3rgano de control constitucional, seg\u00fan la cual hab\u00eda l\u00edmites materiales en el poder de reforma de la Constituci\u00f3n.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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