\u00a0 \u00a0 Sentencia C-493\/17 \u00a0<\/p>\n
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para la paz\/INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Control autom\u00e1tico de constitucionalidad a Decreto Ley mediante el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito\/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE CREA EL PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Resulta ajustado a la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Con el fin de efectuar el control autom\u00e1tico sobre el Decreto Ley 896 de 2017 y decidir acerca de su constitucionalidad, la Sala (i) se ocup\u00f3 del tema del control de los decretos leyes proferidos en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, (ii) verific\u00f3 en el caso concreto, la satisfacci\u00f3n de los requisitos formales, (iii) examin\u00f3 la solicitud de inexequibilidad formulada por el Ministerio P\u00fablico. Efectuado lo anterior, (iv) se procedi\u00f3 al examen de los requisitos de competencia para la expedici\u00f3n del Decreto 896 de 2017, y finalmente (v) efectu\u00f3 el examen material sobre el articulado del Decreto ley, ocasi\u00f3n en la que fueron consideradas las diversas solicitudes de exequibilidad condicionada. Tras este estudio la Corporaci\u00f3n decidi\u00f3 declarar exequible el Decreto Ley 896 de 2017. \u00a0<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE LOS DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Car\u00e1cter jurisdiccional, autom\u00e1tico, participativo y posterior \u00a0<\/p>\n
Las caracter\u00edsticas de este control [desplegado sobre los decretos ley proferidos en ejercicio de las facultades presidenciales para la paz] fueron descritas en la Sentencia C-174 de 2017, donde se dijo que el control jurisdiccional de los decretos ley dictados al amparo del art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 cumple las siguientes caracter\u00edsticas: Es un control jurisdiccional, tanto por el \u00f3rgano que lo ejerce, como por el par\u00e1metro utilizado. De este modo corresponde a un control que debe ser ejercido por la Corte Constitucional, que no examina cuestiones de conveniencia u oportunidad, sino la conformidad de los enunciados que se expidan, con el orden constitucional. Se trata de un control autom\u00e1tico, como se desprende de lo enunciado en el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 1 del 2016, al se\u00f1alar que \u201ctendr\u00e1n control de constitucionalidad autom\u00e1tico posterior a su entrada en vigencia\u201d, lo que excluye la posibilidad de ejercer la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, as\u00ed como las objeciones presidenciales sobre los mismos. Este control es tambi\u00e9n participativo, en una doble perspectiva. De un lado, en cuanto corresponde al ejercicio del derecho ciudadano establecido en el art\u00edculo 40 y el numeral 1 del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n, y del otro, porque el numeral 1 del art\u00edculo 3 del Decreto Ley 121 de 2017 establece que el auto por el que la Corte Constitucional asuma conocimiento del decreto, \u201cdispondr\u00e1 que se fije en lista el proceso para la intervenci\u00f3n ciudadana y ordenar\u00e1 que se corra traslado del expediente al Procurador General de la Naci\u00f3n\u201d. Como cuarta caracter\u00edstica se tiene aqu\u00ed un control posterior, en tanto que el escrutinio que realiza la Corte Constitucional acontece despu\u00e9s de la puesta en vigencia de los decretos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-T\u00edtulo debe corresponderse con el contenido \u00a0<\/p>\n
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia funcional \u00a0<\/p>\n
Conforme se lee en su texto, el Decreto Ley 896 de 2016 fue expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica \u201cEn ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016\u201d. El art\u00edculo 2 de ese Acto Legislativo faculta expresamente al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley destinados a implementar y desarrollar el Acuerdo Final celebrado entre los delegados del Gobierno Nacional y los de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia \u2013 FARC-EP. La norma se\u00f1ala lo siguiente: \u201cArt\u00edculo 2\u00b0. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica tendr\u00e1 un nuevo art\u00edculo transitorio, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: Art\u00edculo transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 d\u00edas siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, fac\u00faltese al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendr\u00e1 por objeto facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera.\u201d De lo anterior se desprende que esta norma fue expedida por la autoridad p\u00fablica correspondiente, es decir, por el Presidente de la Rep\u00fablica, con fundamento en la habilitaci\u00f3n hecha por un acto reformatorio de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Motivaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Los decretos ley que se expiden con base en facultades extraordinarias, no son el producto del debate y los procesos deliberativos propios de una ley. Por lo mismo resulta necesario, que la norma especifique las razones y motivaciones que fundamentan su expedici\u00f3n. Esta es la funci\u00f3n de la parte considerativa del Decreto Ley 896 de 2017, conformada por 43 consideraciones [\u2026] Como cuesti\u00f3n central debe resaltarse la naturaleza instrumental del decreto, \u201ccuyo objeto es facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo\u201d de puntos espec\u00edficos del Acuerdo Final, relacionados con la sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos, como materia especial. La Sala considera que el Decreto Ley 896 de 2017 contiene una amplia y precisa motivaci\u00f3n, relacionada con la creaci\u00f3n e implementaci\u00f3n del Programa de sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos il\u00edcitos, que adem\u00e1s de justificar los contenidos del articulado del Decreto, se encuentra vinculada tem\u00e1tica y final\u00edsticamente con el punto 4 del Acuerdo Final.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia gubernamental \u00a0<\/p>\n
El documento [Decreto Ley 896 de 2017] se suscribi\u00f3 observando las reglas del art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n, pues fue firmado entre otros, por el Presidente la Rep\u00fablica y por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, a cuyo cargo se encuentra la Alta Consejer\u00eda y la Direcci\u00f3n responsables del Programa. \u00a0<\/p>\n
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad \u00a0<\/p>\n
El Acto Legislativo 1 de 2016 fue expedido el 7 de julio de ese a\u00f1o, y por medio del art\u00edculo 2 se facult\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley que faciliten y aseguren la implementaci\u00f3n y desarrollo del Acuerdo Final destinado a una paz estable y duradera, \u201cDentro de los 180 d\u00edas siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo\u201d. El art\u00edculo 5 de esa reforma constitucional establece la cl\u00e1usula de vigencia\u00a0 y all\u00ed se previ\u00f3, que \u201cEl presente acto legislativo rige a partir de la refrendaci\u00f3n popular del Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera\u201d [\u2026] La Sentencia C-331 de 2017 [precis\u00f3]:\u201cLa entrada en vigor del Acto Legislativo 1 de 2016 fue reconocida mediante la sentencia C-160 de 2017. Dicha providencia puso de presente que el proceso de refrendaci\u00f3n se cumpli\u00f3 a cabalidad, tal como tambi\u00e9n lo reconoci\u00f3 el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 1820 de 2016. El proceso refrendatorio culmin\u00f3 el 30 de noviembre de 2016, luego de que el Senado de la Rep\u00fablica aprobara el d\u00eda 29 de noviembre de 2016 una proposici\u00f3n mediante la cual declar\u00f3 cumplida la refrendaci\u00f3n popular del Acuerdo Final y la C\u00e1mara de Representantes hiciera lo propio el d\u00eda 30 de noviembre. Por lo tanto, debe entenderse que el t\u00e9rmino de 180 d\u00edas de vigencia de las facultades legislativas para la paz comenzaron a contarse a partir del 1\u00ba de diciembre de 2016.\u201d \u00a0<\/p>\n
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad objetiva \u00a0<\/p>\n
La conexidad objetiva atiende a la identificaci\u00f3n y establecimiento de la relaci\u00f3n y de los v\u00ednculos gen\u00e9ricos que deben existir entre las medidas adoptadas por medio del decreto y la realizaci\u00f3n de lo dispuesto en el Acuerdo Final. Por lo mismo, el contenido del decreto no puede rebasar lo dispuesto en los temas del Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad \u00a0<\/p>\n
La Sentencia C-331 de 2017, con fundamento en fallos anteriores se\u00f1ala que \u201cLa conexidad estricta, que tambi\u00e9n puede denominarse como un juicio de finalidad o conexidad teleol\u00f3gica, se refiere a la carga argumentativa para el Gobierno, consistente en demostrar que el objetivo del desarrollo normativo contenido en el decreto pretende de manera precisa implementar un aspecto definido y concreto del Acuerdo. En efecto, se trata de una relaci\u00f3n directa entre la regulaci\u00f3n expedida y el aspecto espec\u00edfico del Acuerdo, identificado por el Gobierno, lo que descarta v\u00ednculos accidentales o accesorios como justificaciones del ejercicio de las facultades presidenciales para la paz\u201d. Precis\u00f3 la Corte adem\u00e1s, que esta conexidad supone una labor en dos niveles, el externo y el interno. Por el externo, el Gobierno deber\u00e1 identificar cu\u00e1l es el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de implementaci\u00f3n. De tal forma, se ver\u00eda incumplido el requisito si el gobierno no identifica de manera exacta el contenido del Acuerdo Final que pretende desarrollar, o si no existe un v\u00ednculo verificable entre esa materia precisa y los contenidos del decreto respectivo. Por el interno, el gobierno debe mostrar el v\u00ednculo entre las motivaciones del uso de las Facultades Presidenciales para la Paz y la regulaci\u00f3n efectivamente expedida. En sentido contrario se incumple esta condici\u00f3n, cuando las motivaciones expuestas por el gobierno no guarden coherencia con lo efectivamente regulado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad suficiente \u00a0<\/p>\n
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de necesidad estricta \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional se ha referido a la necesidad estricta, como un criterio que permite examinar si se justifica acudir a las habilitaciones excepcionales del procedimiento especial establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016, prescindiendo de este modo del tr\u00e1mite ordinario legislativo que salvaguarda la realizaci\u00f3n del principio democr\u00e1tico. En virtud de esta exigencia le corresponde al Gobierno Nacional sustentar las razones que lo han conducido a expedir la regulaci\u00f3n por medio de un decreto ley. \u00a0<\/p>\n
OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional \u00a0<\/p>\n
En jurisprudencia reiterada, la Corte Constitucional ha sostenido que si bien est\u00e1 facultada para decidir sobre omisiones legislativas relativas o parciales, carece de competencia para pronunciarse sobre las omisiones legislativas absolutas. De este modo la Sentencia C-185 de 2002 dijo que cuando se se\u00f1ala al legislador de incurrir en presuntas conductas omisivas, el an\u00e1lisis de constitucionalidad s\u00f3lo tiene lugar cuando la omisi\u00f3n que se ataca es relativa o parcial y no absoluta, pues \u00a0\u201cPor el contrario, en el caso de la llamada omisi\u00f3n relativa o parcial, la competencia de la Corte Constitucional para proferir decisi\u00f3n de fondo est\u00e1 plenamente justificada, pues aquella se edifica sobre una acci\u00f3n normativa del legislador, espec\u00edfica y concreta, de la que \u00e9ste ha excluido determinado ingrediente o condici\u00f3n jur\u00eddica que resulta imprescindible a la materia all\u00ed tratada, o que habi\u00e9ndolo incluido, termina por ser insuficiente e incompleto frente a ciertas situaciones que tambi\u00e9n se han debido integrar a sus presupuestos f\u00e1cticos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Para diferenciar entre las dos clases de omisiones [absoluta y relativa], la Corte ha dicho que se debe precisar si la acusaci\u00f3n se dirige contra una norma espec\u00edfica, o si por el contrario, se refiere a un conjunto m\u00e1s amplio de normas o a todo un sistema normativo. En el primero de los casos la omisi\u00f3n ser\u00eda relativa, mientras que en el segundo se tratar\u00eda de una omisi\u00f3n absoluta, caso en el cual la Corte estar\u00eda imposibilitada para pronunciarse. \u00a0<\/p>\n
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Supuestos \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional en la Sentencia C-584 de 2015, recogiendo numerosos precedentes sobre la materia, se\u00f1al\u00f3 que \u201cLas omisiones legislativas relativas se presentan cuando el Legislador \u2018al regular o construir una instituci\u00f3n omite una condici\u00f3n o un ingrediente que, de acuerdo con la Constituci\u00f3n, ser\u00eda exigencia esencial para armonizar con ella. v.gr.: si al regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa\u2019\u201d, precisando que dichas omisiones pueden ocurrir de distintas formas: i) cuando se expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la Constituci\u00f3n, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros; ii) cuando adopta un precepto que corresponde a una obligaci\u00f3n constitucional, pero excluye expresa o t\u00e1citamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los dem\u00e1s; y iii) cuando al regular una instituci\u00f3n omite una condici\u00f3n o un elemento esencial exigido por la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos se\u00f1alados por la jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Ausencia de exclusiones que generen omisi\u00f3n legislativa relativa en designaci\u00f3n de beneficiarios \u00a0<\/p>\n
El Decreto Ley 896 de 2017 no efect\u00faa exclusiones del Programa [Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito] ni en la parte considerativa, ni en la parte normativa, limit\u00e1ndose a se\u00f1alar que son beneficiarias del PNIS \u201clas familias campesinas en situaci\u00f3n de pobreza que derivan su subsistencia de los cultivos de uso il\u00edcito\u201d, que adquieran los compromisos voluntarios derivados de su inclusi\u00f3n en el Programa. La Sala considera, de conformidad con lo expuesto en el punto anterior, que no hay aqu\u00ed exclusi\u00f3n alguna, sino la posibilidad voluntaria de participaci\u00f3n en un Programa gubernamental, dispuesto en el escenario de implementaci\u00f3n del Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del conflicto, cuyo objetivo central es la realizaci\u00f3n del derecho constitucional a la paz, establecido en el art\u00edculo 22 de la Constituci\u00f3n y la realizaci\u00f3n de los fines constitucionales de convivencia pac\u00edfica y del orden justo, contenidos en el art\u00edculo 2 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA LIBRE DETERMINACION O AUTONOMIA DE LAS COMUNIDADES ETNICAS-\u00c1mbitos de protecci\u00f3n\/PRINCIPIO DE AUTODETERMINACION Y DERECHO DE AUTONOMIA DE PUEBLOS INDIGENAS Y COMUNIDADES NEGRAS, AFRODESCENDIENTES O AFROCOLOMBIANAS-Alcance \u00a0<\/p>\n
El Convenio 169 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo – OIT, la Ley 121 de 1991, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, reconocen expresamente el derecho a la libre determinaci\u00f3n de las comunidades \u00e9tnicas y de los grupos afrodescendientes, el que comprende al menos tres \u00e1mbitos de protecci\u00f3n ligados a distintos factores de interacci\u00f3n de las comunidades, como son: i. El derecho general de las comunidades a participar en la toma de cualquier decisi\u00f3n que pueda concernirles, que se manifiesta al menos dos formas: (i) en el derecho a la consulta previa de todas las decisiones que les afecten directamente y (ii) en un derecho general de participaci\u00f3n respecto de otras decisiones que les afecten indirectamente. ii. El derecho de las comunidades a participar en la toma de decisiones pol\u00edticas, que se concreta en la posibilidad de concurrir en la elecci\u00f3n de sus representantes en las corporaciones de elecci\u00f3n popular; en el hecho promover iniciativas del tr\u00e1mite legislativo y discusiones, remitir conceptos, solicitar audiencias y; participar en la realizaci\u00f3n de los derechos constitucionales relacionados con la circunscripci\u00f3n especial ind\u00edgena. iii. El derecho al autogobierno de sus comunidades, lo que les permite el ejercicio de su jurisdicci\u00f3n especial, el reconocimiento de sus territorios y el establecimiento de gobiernos conforme a los usos y costumbres de la comunidad. \u00a0<\/p>\n
CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Obligaci\u00f3n impuesta al Estado cada vez que se vayan a adoptar medidas susceptibles de afectarles directamente \u00a0<\/p>\n
En lo que tiene que ver espec\u00edficamente con el derecho fundamental a la consulta previa, se tiene que el literal a) del art\u00edculo 6 del Convenio 169 de la OIT, establece la obligaci\u00f3n que tiene los Estados, de consultar a los pueblos interesados, respecto de medidas legislativas o administrativas que los afecten directamente. \u00a0<\/p>\n
DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE CREA EL PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-No genera afectaci\u00f3n directa de la identidad \u00e9tnica y cultural de las comunidades ind\u00edgenas y afrodescendientes \u00a0<\/p>\n
El Decreto Ley 896 de 2017 desarrolla una pol\u00edtica p\u00fablica de car\u00e1cter general y no contiene enunciados normativos que impongan mandatos o cargas a los grupos \u00e9tnicos, de modo tal que pudieren resultar afectados por sus normas. Se trata propiamente, de la creaci\u00f3n y desarrollo de un Programa alternativo al de erradicaci\u00f3n forzada de cultivos il\u00edcitos en esos mismos territorios, que opera en la dimensi\u00f3n simplemente criminal del asunto. Por el contrario, la norma examinada establece medidas de redenci\u00f3n y progreso en un escenario de participaci\u00f3n y cooperaci\u00f3n mutua, en el que tienen cabida todos los habitantes de esas zonas geogr\u00e1ficas, que descarta la necesidad de realizar consultas previas, al no haber afectaci\u00f3n directa de la identidad \u00e9tnica y cultural de las comunidades ind\u00edgenas y afrodescendientes, ni de sus territorios. \u00a0<\/p>\n
PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Objeto \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 2 del Decreto [Ley 896 de 2017] establece el objeto del PNIS y fija sus destinatarios [\u2026] La determinaci\u00f3n de este objeto se acompasa con el punto 4.1.2. del Acuerdo Final, conforme al cual \u201cEl Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito se implementar\u00e1 en el marco y como parte de la Reforma Rural Integral (RRI)\u201d, en el escenario de cumplimiento de trece objetivos, como son: superar las condiciones de pobreza de las comunidades campesinas; promover la sustituci\u00f3n voluntaria de los cultivos de uso il\u00edcito; generar pol\u00edticas y oportunidades productivas para los cultivadores y cultivadoras; contribuir al cierre de la frontera agr\u00edcola; fortalecer la participaci\u00f3n y las capacidades de las organizaciones campesinas; incorporar a las mujeres como sujetos activos de los procesos de concertaci\u00f3n de sustituci\u00f3n voluntaria; fortalecer las relaciones de confianza, solidaridad y convivencia; contribuir al logro de los objetivos el sistema; lograr que el territorio nacional est\u00e9 libre de cultivos de uso il\u00edcito; fortalecer la presencia institucional del Estado en los territorios afectados; fortalecer las capacidades de gesti\u00f3n de las comunidades y sus organizaciones; asegurar la sostenibilidad del PNIS en los territorios; e impulsar y fortalecer proyectos de investigaci\u00f3n, reflexi\u00f3n y an\u00e1lisis. \u00a0<\/p>\n
PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Instancias nacionales de ejecuci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
En el plano institucional, el art\u00edculo 3 [del Decreto Ley 896 de 2017] determina tres autoridades responsables de la ejecuci\u00f3n del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito \u2013 PNIS, como son: la Junta de Direccionamiento Estrat\u00e9gico; la Direcci\u00f3n General del PNIS y el Consejo Permanente de Direcci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Instancias territoriales de coordinaci\u00f3n y gesti\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La norma [art\u00edculo 4 del Decreto Ley 896 de 2017] tiene dos componentes, el institucional y el funcional. El componente institucional dispone la creaci\u00f3n de tres instancias locales de coordinaci\u00f3n y gesti\u00f3n el PNIS: los Consejos asesores territoriales, las Comisiones de planeaci\u00f3n participativa y los Consejos municipales de evaluaci\u00f3n y seguimiento, las que de conformidad con el punto 4.1. del Acuerdo, actuar\u00e1n en coordinaci\u00f3n y concurrencia con las autoridades estatales, honr\u00e1ndose de este modo el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n, que establece el principio de autonom\u00eda territorial. En el plano funcional la norma dispone que la integraci\u00f3n y funciones de esos estamentos \u201cser\u00e1n definidas en el marco de sus competencias por el Gobierno Nacional\u201d, precisando que dicha definici\u00f3n \u201cno podr\u00e1 implicar descentralizaci\u00f3n de competencias\u201d. Esta restricci\u00f3n es constitucional, en la medida en que se trata de un Programa de car\u00e1cter nacional, dirigido por autoridades nacionales, que establece instancias de coordinaci\u00f3n en los niveles territoriales, pero sometidas en su ejecuci\u00f3n a las directrices del poder central, lo que se aviene a la Constituci\u00f3n y al sentido del Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Participaci\u00f3n de las entidades del orden nacional \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 5 del Decreto Ley 896 de 2017 prev\u00e9 la participaci\u00f3n de entidades del orden nacional en el Programa. El enunciado establece tres mandatos: ordena que las entidades del orden nacional relacionadas con el Programa, \u201cdeber\u00e1n participar en su construcci\u00f3n, desarrollo y ejecuci\u00f3n\u201d; ordena que esas mismas entidades prioricen recursos para el desarrollo del Programa; y adicionalmente dispone que ellas designen servidores \u201cdem\u00e1s alto nivel\u201d, que tengan capacidad decisiva, \u201cpara que asistan a las reuniones de coordinaci\u00f3n interinstitucional del PNIS\u201d. \u00a0<\/p>\n
PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Beneficiarios \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 6 [del Decreto Ley 896 de 2017] es muy importante, pues determina quienes son los beneficiarios del PNIS y tiene tres componentes: el situacional, el volitivo y el temporal. El componente situacional impone que para ser beneficiario del PNIS se requiere consistir en una familia, que sea campesina, que est\u00e9 en situaci\u00f3n de pobreza y que derive su subsistencia de los cultivos de uso il\u00edcito. El componente volitivo exige la suscripci\u00f3n voluntaria de tres compromisos: sustituir los cultivos de uso il\u00edcito, no volverlos a sombrar y no estar involucrados en labores asociadas a esos cultivos il\u00edcitos. El componente temporal, que consiste en no haber realizado siembras de cultivos il\u00edcitos posteriores al 10 de julio de 2016. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PLANES INTEGRALES COMUNITARIOS Y MUNICIPALES DE SUSTITUCION Y DESARROLLO ALTERNATIVO-Componentes \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 8 del Decreto Ley 896 de 2017 prev\u00e9 la existencia de los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo \u2013PISDA, que son el elemento din\u00e1mico del Programa de Sustituci\u00f3n. La norma determina seis componentes de los mismos, como son: los Planes de Atenci\u00f3n Inmediata y desarrollos de proyectos productivos \u2013PAI, que permiten el despliegue de los acuerdos celebrados con las comunidades; las obras de infraestructura r\u00e1pida; el componente de sostenibilidad y recuperaci\u00f3n ambiental; el Plan de formalizaci\u00f3n de la propiedad; los Planes para las zonas apartadas y con baja concentraci\u00f3n de poblaci\u00f3n; y el establecimiento de cronogramas, metas e indicadores. \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente RDL-029 \u00a0<\/p>\n
Revisi\u00f3n autom\u00e1tica de constitucionalidad del Decreto Ley 896 del 29 de mayo de 2017, \u201cPor el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito \u2013 PNIS-\u201c \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Sustanciador:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., agosto tres (3) de dos mil diecisiete (2017). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, \u00a0integrada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez, quien la preside, Carlos Libardo Bernal Pulido, Alejandro Linares Cantillo, Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Iv\u00e1n Humberto Escrucer\u00eda Mayolo (e), Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas R\u00edos y Diana Fajardo Rivera, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en los decretos 2067 de 1991, “Por el cual se dicta el r\u00e9gimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, 121 de 2017 \u201cPor el cual se adiciona un cap\u00edtulo transitorio al Decreto 2067 de 1991\u201d, y en el Acto Legislativo 01 de 2016, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica, de conformidad con las facultades que le otorga el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 \u201cPor medio del cual se establecen instrumentos jur\u00eddicos para facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera\u201d, \u00a0que introdujo a la Constituci\u00f3n un art\u00edculo transitorio, por el que se faculta al Presidente para expedir decretos con fuerza de ley, cuyo contenido tenga por objeto facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo del referido Acuerdo Final, profiri\u00f3 el Decreto Ley 896 de mayo 29 de 2017 \u201cPor el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito \u2013PNIS-\u201d. \u00a0<\/p>\n
La Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, mediante oficio del 30 de mayo de 2017, remiti\u00f3 a la Corte Constitucional, copia aut\u00e9ntica del Decreto Ley 896 de 2017. \u00a0<\/p>\n
El 30 de mayo de 2017, fue realizado el sorteo respectivo, correspondi\u00e9ndole al Despacho del Magistrado ALBERTO ROJAS R\u00cdOS el conocimiento del asunto, a quien se remiti\u00f3 el respectivo expediente. \u00a0<\/p>\n
El Magistrado Ponente mediante Auto de mayo 31 de 2017 resolvi\u00f3: (i) asumir el conocimiento del Decreto Ley 896 del 29 de mayo de 2017, \u201cPor el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito \u2013PNIS-\u201d; (ii) comunicar la iniciaci\u00f3n del presente proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, a la Directora del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y a la Defensor\u00eda del Pueblo, para que intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto, mediante escrito que deb\u00edan presentar dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes al recibo de la comunicaci\u00f3n respectiva; (iii) invitar a las Facultades de Derecho de las Universidades de Los Andes, de Antioquia, de Cartagena, del Cauca, de Nari\u00f1o, de la Amazon\u00eda, del Norte, EAFIT, Santo Tom\u00e1s sede Bogot\u00e1, Externado de Colombia, Javeriana, Libre, Nacional de Colombia, del Rosario, as\u00ed mismo, a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia, a la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, al Centro de Estudios Jur\u00eddicos De Justicia, al Colectivo de Abogados \u201cJos\u00e9 Alvear Restrepo\u201d y a la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas para que intervinieran mediante escrito que deb\u00edan presentar dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes al recibo de la comunicaci\u00f3n respectiva; (iv) que por Secretar\u00eda General se correr\u00eda traslado del presente proceso al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, por el t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas; y fijara en lista el asunto de la referencia por el t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas, con el fin de permitir a los ciudadanos intervenir, de conformidad con el art\u00edculo 3o del Decreto Ley 121 de 2017.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. TEXTO DEL DECRETO LEY SOMETIDO A REVISI\u00d3N\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETO LEY 896 DE 2017 \u00a0<\/p>\n
(29 MAYO 2017) \u00a0<\/p>\n
“Por el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito \u2013PNIS-”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA, \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, y \u00a0<\/p>\n
CONSIDERANDO: \u00a0<\/p>\n
Que con el fin de cumplir el mandato constitucional previsto en el art\u00edculo 22 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el cual se\u00f1ala que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, el 24 de noviembre de 2016 el Gobierno Nacional suscribi\u00f3 con el grupo armado FARC-EP el Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera (en adelante el Acuerdo Final).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que el Acuerdo Final se\u00f1ala como eje central de la paz impulsar la presencia y la acci\u00f3n eficaz del Estado en todo el territorio nacional, en especial en las regiones afectadas por la carencia de una funci\u00f3n p\u00fablica eficaz y por los efectos del mismo conflicto armado interno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que la suscripci\u00f3n del Acuerdo Final dio apertura a un proceso amplio e inclusivo en Colombia, enfocado principalmente en los derechos de las v\u00edctimas del conflicto armado y como parte esencial de ese proceso, el Gobierno Nacional est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de implementar los puntos del Acuerdo Final.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que con el prop\u00f3sito anterior, el Acto Legislativo 01 de 2016 confiri\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica la facultad legislativa extraordinaria y excepcional para expedir decretos con fuerza material de ley, orientadas a la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que la Corte Constitucional, mediante las sentencias C-699 de 2016, y C-160 Y C-174 de 2017 defini\u00f3 los criterios de validez constitucional que deben cumplir los decretos leyes, los cuales son obligatorios, dada su trascendencia e importancia para el Estado Social de Derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que el contenido del presente Decreto Ley tiene una naturaleza instrumental, cuyo objeto es facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo de los puntos 4.1 y 6.1.10, literal a, del Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
2. Requisitos formales de validez constitucional:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que el presente decreto se expidi\u00f3 dentro del t\u00e9rmino de los 180 d\u00edas posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, que seg\u00fan el art\u00edculo 5 de ese mismo Acto Legislativo es a partir de la refrendaci\u00f3n popular, la cual se llev\u00f3 a cabo por el Congreso de la Rep\u00fablica mediante decisi\u00f3n pol\u00edtica de refrendaci\u00f3n el 30 de noviembre de 2016. \u00a0<\/p>\n
Que esta norma est\u00e1 suscrita, en cumplimiento del art\u00edculo 115, inciso 3, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por el Presidente de la Rep\u00fablica, los Ministros del Interior, de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y Justicia y del Derecho, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y la Directora del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que parte de los requisitos formales trazados por la jurisprudencia constitucional, la presente normativa cuenta con una motivaci\u00f3n adecuada y suficiente, en el siguiente sentido: \u00a0<\/p>\n
3. Requisitos materiales de validez constitucional:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1 Conexidad objetiva: \u00a0<\/p>\n
Que el Acuerdo Final desarrolla seis ejes tem\u00e1ticos relacionados con los siguientes temas i) Reforma Rural Integral: hacia un nuevo campo colombiano; ii) Participaci\u00f3n Pol\u00edtica: Apertura democr\u00e1tica para construir la paz; iii) Fin del Conflicto; iv) Soluci\u00f3n al Problema de las Drogas Il\u00edcitas; v) Acuerdo sobre las V\u00edctimas del Conflicto; y vi) Mecanismos de implementaci\u00f3n y verificaci\u00f3n del cumplimiento del Acuerdo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que en el punto 4. del Acuerdo Final – denominado “Soluci\u00f3n al Problema de las Drogas Il\u00edcitas”, se establece de manera puntual que para contribuir al prop\u00f3sito de sentar las bases para la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera es necesario, entre otros, encontrar una soluci\u00f3n definitiva al problema de las drogas il\u00edcitas, incluyendo los cultivos de uso il\u00edcito y la producci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de drogas il\u00edcitas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que el Acuerdo Final en el referido punto 4 reconoce que muchas regiones y comunidades del pa\u00eds, especialmente aquellas en condiciones de pobreza y abandono, se han visto afectadas directamente por el cultivo, la producci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de drogas il\u00edcitas, incidiendo en la profundizaci\u00f3n de su marginalidad, de la inequidad, de la violencia en raz\u00f3n del g\u00e9nero y en su falta de desarrollo, as\u00ed mismo, reconoce que la producci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de drogas il\u00edcitas y las econom\u00edas criminales han tenido graves efectos sobre la poblaci\u00f3n colombiana, tanto en el campo como en la ciudad, afectando el goce y ejercicio de sus derechos y libertades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que el punto 4 del Acuerdo Final reconoce expresamente la pertinencia y necesidad de implementar planes integrales de sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito y desarrollo alternativo como herramienta para solucionar el problema de las drogas il\u00edcitas, como parte de la transformaci\u00f3n estructural del campo que busca la Reforma Rural Integral que contribuya a generar condiciones de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por esos cultivos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que en este mismo punto se plantea que se deben buscar nuevas opciones centradas en procesos de sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito y la implementaci\u00f3n de Planes Integrales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo que har\u00e1n parte de un nuevo Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito que tendr\u00e1 una nueva institucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que la soluci\u00f3n definitiva es posible si es el resultado de una construcci\u00f3n conjunta entre las comunidades -hombres y mujeres- y las autoridades mediante procesos de planeaci\u00f3n participativa, que parten del compromiso del gobierno de hacer efectiva la Reforma Rural Integral y los Planes Integrales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo y el compromiso de las comunidades de avanzar en los procesos de sustituci\u00f3n voluntaria. \u00a0<\/p>\n
Este compromiso de sustituci\u00f3n voluntaria de las comunidades es un factor fundamental para el logro de los objetivos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que en el punto 4.1. del Acuerdo Final el Gobierno se compromete a crear y poner en marcha un nuevo Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito -PNIS-, con el fin de generar condiciones materiales e inmateriales de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por cultivos de uso il\u00edcito, en particular, para las comunidades campesinas en situaci\u00f3n de pobreza que en la actualidad derivan su subsistencia de esos cultivos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que, as\u00ed mismo, en el punto 4.1 del Acuerdo Final se establece que el nuevo Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito -PNIS-, estar\u00e1 a cargo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, la cual desarrollar\u00e1 las funciones relacionadas con el Programa en coordinaci\u00f3n con las autoridades territoriales y con la participaci\u00f3n de las comunidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que de conformidad con el punto 4.1.1. del Acuerdo Final, el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito -PNIS- se regir\u00e1, entre otros, por los siguientes principios: \u00a0<\/p>\n
1. Integraci\u00f3n a la Reforma Rural Integral (RRI): El PNIS es un componente de la Reforma Rural Integral. \u00a0<\/p>\n
2. Construcci\u00f3n conjunta participativa y concertada: La construcci\u00f3n conjunta toma como base la decisi\u00f3n de las comunidades de abandonar estos cultivos y transitar mediante la sustituci\u00f3n hacia otras actividades econ\u00f3micas. La concertaci\u00f3n con las comunidades es prioritaria para planificar y establecer los lineamientos de ejecuci\u00f3n y control del Programa en el territorio. \u00a0<\/p>\n
3. Enfoque diferencial de acuerdo a las condiciones de cada territorio: El programa debe reconocer y tener en cuenta las necesidades, caracter\u00edsticas y particularidades econ\u00f3micas, culturales y sociales de los territorios y las comunidades rurales, en especial, de las comunidades ind\u00edgenas y afrodescendientes, y de las mujeres en estas comunidades y territorios, y garantizar la sostenibilidad socioambiental. El car\u00e1cter participativo del PNIS permitir\u00e1 elaborar dise\u00f1os en consonancia con la especificidad y la naturaleza socioecon\u00f3mica del problema tal y como se presenta en las diferentes regiones del territorio nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Respeto y aplicaci\u00f3n de los principios y las normas del Estado social de derecho y convivencia ciudadana: La transformaci\u00f3n de los territorios afectados por la presencia de cultivos de uso il\u00edcito implica la aplicaci\u00f3n y el respeto por parte de las instituciones y de la ciudadan\u00eda de los principios y las normas del Estado social de derecho, el fortalecimiento de los valores democr\u00e1ticos, la convivencia ciudadana, y la observancia de los derechos humanos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Sustituci\u00f3n voluntaria: La decisi\u00f3n y compromiso voluntario de los cultivadores de abandonar los cultivos de uso il\u00edcito, es un principio fundamental del Programa, para generar confianza entre las comunidades y crear condiciones que permitan contribuir a la soluci\u00f3n del problema de los cultivos de uso il\u00edcito, sin detrimento de la sostenibilidad econ\u00f3mica, social y ambiental de las comunidades y de los respetivos territorios. \u00a0<\/p>\n
Que de conformidad con el punto 4.1.2. del Acuerdo Final, los objetivos de los Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito -PNIS- son: \u00a0<\/p>\n
1. Superar las condiciones de pobreza de las comunidades campesinas afectados por los cultivos de uso il\u00edcito, mediante la creaci\u00f3n de condiciones de bienestar y buen vivir en los territorios. \u00a0<\/p>\n
2. Promover la sustituci\u00f3n voluntaria de los cultivos de uso il\u00edcito, mediante el impulso de planes integrales municipales y comunitarios de sustituci\u00f3n y desarrollo alternativo, dise\u00f1ados en forma concertada y con la participaci\u00f3n directa de las comunidades involucradas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Generar pol\u00edticas y oportunidades productivas para los cultivadores y cultivadoras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Contribuir al cierre de la frontera agr\u00edcola, recuperaci\u00f3n de los\u00b7 ecosistemas y desarrollo sostenible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Fortalecer la participaci\u00f3n y las capacidades de las organizaciones campesinas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Incorporar a las mujeres como sujetos activos de los procesos de concertaci\u00f3n en la sustituci\u00f3n voluntaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Fortalecer las relaciones de confianza, solidaridad y convivencia, y la reconciliaci\u00f3n al interior de las comunidades. \u00a0<\/p>\n
8. Contribuir al logro de los objetivos del Sistema para la garant\u00eda progresiva del derecho a la alimentaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Lograr que el territorio nacional est\u00e9 libre de cultivos de uso il\u00edcito teniendo en cuenta el respeto por los derechos humanos, el medio ambiente y el buen vivir.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. Fortalecer la presencia institucional del Estado en los territorios afectados por los cultivos de uso il\u00edcito.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Fortalecer las capacidades de gesti\u00f3n de las comunidades y sus organizaciones, mediante la participaci\u00f3n directa de estas en la elaboraci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, seguimiento y evaluaci\u00f3n, y control y veedur\u00eda ciudadana del PNIS, en desarrollo del principio de construcci\u00f3n conjunta, participativa y concertada entre las comunidades y las autoridades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Asegurar la sostenibilidad del PNIS en los territorios como garant\u00eda para la soluci\u00f3n definitiva al problema de los cultivos de uso il\u00edcito mediante una intervenci\u00f3n continua y persistente del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. Impulsar y fortalecer proyectos de investigaci\u00f3n, reflexi\u00f3n y an\u00e1lisis de la realidad de las mujeres en relaci\u00f3n con los cultivos de uso il\u00edcito, para abordar el fen\u00f3meno desde su perspectiva diferencial. \u00a0<\/p>\n
Que el punto 4.1.3. se\u00f1ala que el PNIS tendr\u00e1 los siguientes elementos: (i) Las condiciones de seguridad para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso il\u00edcito definidas en el Protocolo de Protecci\u00f3n para Territorios Rurales. (ii) Los acuerdos de sustituci\u00f3n celebrados con las comunidades. (iii) Priorizaci\u00f3n de territorios. (iv) Tratamiento Penal Diferencial. (v) Construcci\u00f3n participativa y desarrollo de los planes integrales comunitarios y municipales de sustituci\u00f3n y desarrollo alternativo (PISDA). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que el punto 4.1.3.2. del Acuerdo Final dispone que con el fin de formalizar el compromiso de transitar caminos alternativos a los cultivos de uso il\u00edcito, se celebrar\u00e1n acuerdos entre las comunidades, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, previo a la puesta en marcha del Programa en un territorio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que de acuerdo a lo dispuesto en el punto 4.1.3.2. del Acuerdo Final el acuerdo suscrito en el marco del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito \u00adPNIS, implica la formalizaci\u00f3n del compromiso tanto de las comunidades con la sustituci\u00f3n voluntaria y concertada, la no resiembra, el compromiso pleno de no cultivar ni estar involucrado en labores asociadas a los cultivos de uso il\u00edcito ni de participar en la comercializaci\u00f3n ilegal de las materias primas derivadas de estos, como el compromiso del Gobierno con la ejecuci\u00f3n del plan de atenci\u00f3n inmediata y la puesta en marcha del proceso de construcci\u00f3n conjunta participativa y concertada de los planes integrales municipales y comunitarios de sustituci\u00f3n y desarrollo alternativo. \u00a0<\/p>\n
Que as\u00ed mismo en el punto 4.1.3.2. del Acuerdo Final se establece que en los casos donde, en el marco de la suscripci\u00f3n de los acuerdos con las comunidades en virtud del PNIS, haya algunos cultivadores y cultivadoras que no manifiesten su decisi\u00f3n de sustituir los cultivos de uso il\u00edcito o incumplan los compromisos adquiridos sin que medie caso fortuito o fuerza mayor a pesar de los esfuerzos del Programa y de las comunidades de persuadirlos, el Gobierno proceder\u00e1 a su erradicaci\u00f3n, previo un proceso de socializaci\u00f3n e informaci\u00f3n con las comunidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que seg\u00fan lo dispuesto en el punto 4.1.3.3. del Acuerdo Final el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito -PNIS tiene una cobertura nacional pero su implementaci\u00f3n iniciar\u00e1 por los territorios priorizados seg\u00fan los siguientes criterios: \u00a0<\/p>\n
1. Zonas priorizadas en el marco de los PDET;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Densidad de cultivos de uso il\u00edcito y de poblaci\u00f3n;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Parques Nacionales Naturales;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Comunidades que se hayan acogido al tratamiento penal diferencial. \u00a0<\/p>\n
Que el punto 4.1.3.4 del Acuerdo Final se\u00f1ala que con el fin de facilitar la puesta en marcha del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito -PNIS, el Gobierno se compromete a tramitar los ajustes normativos necesarios que permitan renunciar de manera transitoria al ejercicio de la acci\u00f3n penal o proceder con la extinci\u00f3n de la sanci\u00f3n penal contra los peque\u00f1os agricultores y agricultoras que est\u00e9n o hayan estado vinculados con el cultivo de cultivos de uso il\u00edcito. \u00a0<\/p>\n
Que seg\u00fan lo dispuesto en el punto 4.1.3.4. el Gobierno Nacional garantizar\u00e1 durante este a\u00f1o el despliegue del PNIS en todas las zonas con cultivos de uso il\u00edcito para que se puedan celebrar los acuerdos con las comunidades e iniciar\u00e1 su implementaci\u00f3n efectiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Asambleas comunitarias\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Planes integrales municipales y comunitarios de sustituci\u00f3n y desarrollo alternativo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Integraci\u00f3n con los PDET\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Seguimiento y Evaluaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Que, seg\u00fan prev\u00e9 el punto 4.1.3.5. del Acuerdo Final, con el fin de alcanzar una transformaci\u00f3n estructural del territorio y de esta forma la soluci\u00f3n definitiva al problema de los cultivos de uso il\u00edcito, el proceso de planeaci\u00f3n participativa de las comunidades, Gobierno Nacional y autoridades locales (PISDA) debe tener como resultado la formulaci\u00f3n e implementaci\u00f3n de los planes integrales de sustituci\u00f3n bajo los siguientes componentes: \u00a0<\/p>\n
1. Los Planes de Atenci\u00f3n Inmediata y desarrollo de proyectos productivos \u2013PAI- que desarrollan los acuerdos celebrados con las comunidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Obras de Infraestructura r\u00e1pida\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Componente de sostenibilidad y recuperaci\u00f3n ambiental\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Plan de formalizaci\u00f3n de la propiedad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Planes para zonas apartadas y con baja concentraci\u00f3n de poblaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Cronogramas, metas e indicadores \u00a0<\/p>\n
Que de acuerdo con lo anterior, el presente decreto ley, referente a la creaci\u00f3n e implementaci\u00f3n del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito -PNIS- tiene un v\u00ednculo cierto y verificable con el contenido del punto 4.1. del Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
3.2 Conexidad estricta:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que en cumplimiento del requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad, el presente decreto ley responde en forma precisa a los aspectos definidos y concretos del Acuerdo Final y ya se\u00f1alados en los anteriores considerandos. A continuaci\u00f3n se identifica el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de implementaci\u00f3n y se demuestra que cada art\u00edculo de este decreto ley est\u00e1 vinculado con el punto 4.1. del Acuerdo Final:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las disposiciones y ajustes normativos que dicta el presente decreto ley otorgan valor normativo al punto 4.1. del Acuerdo Final al crear el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito – PNIS y definir su objeto (art\u00edculos 1 y 2); al definir las instancias de su ejecuci\u00f3n (art\u00edculos 3, 4 Y 5); al se\u00f1alar sus beneficiarios (art\u00edculo 6); adem\u00e1s de se\u00f1alar los elementos que los desarrollan (art\u00edculo 7); al definir los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo -PISDA- como mecanismos de desarrollo del PNIS (art\u00edculo 8); y finalmente al definir su vigencia (art\u00edculo 9). \u00a0<\/p>\n
3.3 Conexidad suficiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que el presente Decreto Ley tiene un grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulaci\u00f3n y el punto 4.1. del Acuerdo Final, de manera que las mismas son desarrollos propios del Acuerdo y existe una relaci\u00f3n entre cada art\u00edculo y el Acuerdo que no es incidental ni indirecta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el punto 4.1. del Acuerdo Final de Paz el Gobierno se compromete a crear y poner en marcha un nuevo Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito -PNIS-, y el art\u00edculo 1 del presente decreto crea el programa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El punto 4.1.2 del Acuerdo Final se\u00f1ala los objetivos del PNIS, y el art\u00edculo 2 define los objetivos del programa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El punto 4.1. del Acuerdo Final establece que el nuevo Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito – PNIS-, estar\u00e1 a cargo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, la cual desarrollar\u00e1 las funciones relacionadas con el Programa en coordinaci\u00f3n con las autoridades territoriales y con la participaci\u00f3n de las comunidades y los art\u00edculos 3, 4 Y 5 del presente decreto define la instancias que ejecutan, desarrollan y gestionan el PNIS. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El punto 4.1. del Acuerdo Final se\u00f1ala que el nuevo Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito -PNIS-, estar\u00e1 dirigido a las comunidades campesinas en situaci\u00f3n de pobreza que en la actualidad derivan su subsistencia de esos cultivos y el art\u00edculo 6 del presente decreto define en los mismo t\u00e9rminos los beneficiarios del PNIS.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El punto 4.1.3. del Acuerdo Final se\u00f1ala que el PNIS tendr\u00e1 los siguientes elementos: (i) Las condiciones de seguridad para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso il\u00edcito definidas en el Protocolo de Protecci\u00f3n para Territorios Rurales. (ii) Los acuerdos de sustituci\u00f3n celebrados con las comunidades. (iii) Priorizaci\u00f3n de territorios (iv) Tratamiento Penal Diferencial, (v) Construcci\u00f3n participativa y desarrollo de los planes integrales comunitarios y municipales de sustituci\u00f3n y desarrollo alternativo (PISDA) y el art\u00edculo 7 del presente decreto los recoge y desarrolla en estricto rigor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el punto 4.1.3.5. del Acuerdo Final, establece que con el fin de alcanzar una transformaci\u00f3n estructural del territorio y de esta forma la soluci\u00f3n definitiva al problema de los cultivos de uso il\u00edcito, el proceso de planeaci\u00f3n participativa de las comunidades, en conjunto con el Gobierno Nacional y autoridades locales debe tener como resultado la formulaci\u00f3n e implementaci\u00f3n de los planes integrales de sustituci\u00f3n con los siguientes componentes: (i) Los Planes de Atenci\u00f3n Inmediata y desarrollo de proyectos productivos -PAI- que desarrollan los acuerdos celebrados con las comunidades. (ii) Obras de Infraestructura r\u00e1pida. (iii) Componente de sostenibilidad y recuperaci\u00f3n ambiental. (iv) Plan de formalizaci\u00f3n de la propiedad. (v) Planes para zonas apartadas y con baja concentraci\u00f3n de poblaci\u00f3n y (vi) Cronogramas, metas e indicadores y el art\u00edculo 8 del presente decreto crea los PISDA e indica los elementos que los compone. \u00a0<\/p>\n
4. Necesidad estricta:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que la implementaci\u00f3n adecuada del Acuerdo Final implica la puesta en marcha de medidas de car\u00e1cter urgente, tendientes a garantizar la operatividad de los compromisos pactados y, a la vez, conjurar situaciones que dificulten el proceso de reincorporaci\u00f3n a la vida civil de los integrantes de las FARC-EP. En tal sentido, la estructuraci\u00f3n de algunas acciones para evitar que las causas del conflicto armado se reproduzcan debe llevarse a cabo mediante mecanismos de excepcional agilidad. \u00a0<\/p>\n
4.1. Criterios de necesidad y urgencia para la creaci\u00f3n del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito -PNIS-.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es importante recordar que la creaci\u00f3n del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito -PNIS-, obedece a los criterios de necesidad y urgencia se\u00f1alados en el Punto 4 del Acuerdo Final, a saber: los niveles de pobreza, en particular de pobreza extrema y necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, el grado de afectaci\u00f3n derivado del conflicto, la debilidad de la institucionalidad administrativa y de la capacidad de gesti\u00f3n. Claramente, la situaci\u00f3n de estos territorios implica la constante violaci\u00f3n de derechos fundamentales de los ciudadanos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que el complejo escenario de los territorios con presencia de cultivos de uso il\u00edcito los hace vulnerables a diferentes actores de la ilegalidad, quienes a medida que avanzan los cronogramas para el fin del conflicto (Punto 3 del Acuerdo Final), es decir, durante la entrega de armas y la reincorporaci\u00f3n a la vida civil de los excombatientes de las FARC, aprovechan tal situaci\u00f3n en favor de sus intereses, debilitando a\u00fan m\u00e1s la institucionalidad o profundizando el abandono estatal y, por lo tanto, agravando los escenarios de pobreza extrema y el grado de afectaci\u00f3n derivada del conflicto. En consecuencia, es imperativo y urgente la presencia de autoridades junto a la ciudadan\u00eda que prev\u00e9n los Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito -PNIS-, para contrarrestar en estos territorios, la amenaza de la ilegalidad, proteger los derechos de los ciudadanos, evitar la revictimizaci\u00f3n e iniciar cuanto antes la trasformaci\u00f3n del territorio y las condiciones que han perpetuado el conflicto. \u00a0<\/p>\n
4.2. Instrumento regional para la transformaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que la implementaci\u00f3n y puesta en marcha del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito -PNIS-implica disponer efectivamente de un instrumento para que los habitantes del campo y todos los involucrados en el proceso de construcci\u00f3n de paz en las regiones afectadas por los cultivos de uso il\u00edcito, junto al Gobierno Nacional y las autoridades p\u00fablicas, construyan planes de acci\u00f3n concretos para atender sus necesidades, de acuerdo al enfoque territorial acordado entre todos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora, la urgencia de poner en marcha este programa radica en que, mientras el Gobierno Nacional tiene a cargo la responsabilidad de gestionar los compromisos derivados del acceso y uso de la tierra (Punto 1.1 del Acuerdo), as\u00ed como de los Planes Nacionales para la RRI (Punto 1.3 del Acuerdo), el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito -PNIS- es una respuesta inmediata que solventa condiciones de pobreza, marginalidad, d\u00e9bil presencia institucional y afecta de forma directa las organizaciones criminales dedicadas al narcotr\u00e1fico. En este sentido la creaci\u00f3n del PNIS es urgente ya que la transformaci\u00f3n del campo no puede esperar a que se concluyan los numerosos compromisos del Gobierno Nacional en la materia, para los cuales se han previsto amplios cronogramas para su implementaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4.3. Plazos para la reincorporaci\u00f3n a la vida civil\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que la urgencia ya expresada puede evidenciarse, entre otras, a trav\u00e9s del establecimiento por parte del Gobierno Nacional, de diecinueve (19) Zonas Veredales Transitorias de Normalizaci\u00f3n y siete (7) Puntos Transitorios de Normalizaci\u00f3n mediante los Decretos 2001 a 2026 de 2016, cuyo prop\u00f3sito es iniciar el proceso de preparaci\u00f3n para la reincorporaci\u00f3n a la vida civil de las estructuras de las FARC – EP, para que participen y se encuentren comprometidos con el cese al fuego y hostilidades bilateral y definitivo y la dejaci\u00f3n de armas, y cuya duraci\u00f3n es de ciento ochenta (180) d\u00edas contados a partir del “d\u00eda D”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que en este escenario la implementaci\u00f3n prioritaria del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito -PNIS-resulta urgente y necesaria, como quiera que el desarrollo de las actividades que se derivan de su puesta en marcha permitir\u00e1 que los hombres y mujeres de las FARC – EP se incorporen en el devenir diario de los territorios que con el PNIS pasar\u00e1n de la ilegalidad a la legalidad, a la vez que coadyuvar\u00e1 a evitar que las causas que nutren el conflicto armado se reproduzcan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4. Implementaci\u00f3n prioritaria \u00a0<\/p>\n
Que para la implementaci\u00f3n de los compromisos adquiridos en el Acuerdo Final se abord\u00f3 prioritariamente en la Comisi\u00f3n de Seguimiento, Impulso y Verificaci\u00f3n a la Implementaci\u00f3n del Acuerdo Final (CSIVI), dentro del cronograma de ejecuci\u00f3n de acciones de implementaci\u00f3n para los primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo Final (24 de noviembre de 2016), la puesta en marcha de las acciones iniciales para la puesta en marcha del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso il\u00edcito – PNIS- de acuerdo al literal d del punto 6.1.11 del Acuerdo Final.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que en el marco de estas primeras acciones, se hace necesario la creaci\u00f3n del PNIS con el prop\u00f3sito de su implementaci\u00f3n en los territorios afectados por los cultivos de uso il\u00edcito y dem\u00e1s acciones de la Reforma Rural Integral. \u00a0<\/p>\n
4.5. Calendario de implementaci\u00f3n normativa durante los primeros doce meses \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que conforme a lo establecido en el literal a, del punto 6.1.10 del Acuerdo Final las leyes y\/o normas para la implementaci\u00f3n de lo acordado en el marco de la Reforma Rural Integral y la sustituci\u00f3n de los cultivos de uso il\u00edcito, se encuentran incorporados dentro del calendario de implementaci\u00f3n normativa durante los primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo Final.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que en ese sentido, el presente decreto ley regula una materia para la cual ni el tr\u00e1mite legislativo ordinario, ni el procedimiento legislativo especial previsto en el art\u00edculo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 son id\u00f3neos, dado que la regulaci\u00f3n que aqu\u00ed se adopta tiene un car\u00e1cter urgente e imperioso y, por tanto, su tr\u00e1mite a trav\u00e9s de los canales deliberativos ordinario o mecanismo abreviado de Fast Track, retrasa en primera medida, la implementaci\u00f3n de los dem\u00e1s puntos del Acuerdo Final, en particular los de la RRI, poniendo en riesgo el cumplimiento de dicho acuerdo en general.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que bajo este escenario de urgencia el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz y el tr\u00e1mite legislativo ordinario no son mecanismos lo suficientemente \u00e1giles para la consecuci\u00f3n de los urgentes fines que por medio del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito -PNIS-se pretenden alcanzar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que vale la pena precisar que tiene lugar la expedici\u00f3n de un decreto con fuerza de ley y no un decreto ordinario, toda vez que el PNIS, por su naturaleza e importancia superior que encuentra fundamento en el beneficio que espera tenga, proyectado a la poblaci\u00f3n actual y las generaciones venideras, exige que sea tratado como un programa de Estado m\u00e1s que un programa de Gobierno el que bien podr\u00eda establecerse por las facultades propias del Presidente de la Rep\u00fablica. En ese sentido, es inter\u00e9s en este momento indicar con una evidencia de estas caracter\u00edsticas, que el compromiso de Colombia frente al problema mundial de las drogas es absoluto al incorporar en su legislaci\u00f3n por primera vez un Programa Integral para la Sustituci\u00f3n, que coadyuvar\u00e1 al desarrollo rural integral, la no repetici\u00f3n del conflicto armado, la erradicaci\u00f3n de la violencia y la implementaci\u00f3n de las medidas necesarias para la soluci\u00f3n definitiva a la siembra de cultivos de uso il\u00edcito.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que en consecuencia, se requiere ejercer dichas facultades para crear el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito -PNIS-, como instrumento que potenciar\u00e1 el desarrollo rural integral, la no repetici\u00f3n del conflicto armado, la erradicaci\u00f3n de la violencia, y la implementaci\u00f3n de una soluci\u00f3n a la siembre de cultivos de uso il\u00edcito y de esta manera, cumplir con una de las medidas de implementaci\u00f3n temprana del Acuerdo Final.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anteriormente expuesto, \u00a0<\/p>\n
DECRETA \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1. Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito (PNIS). Cr\u00e9ase el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito \u00ad -PNIS, a cargo de la Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos adscrita a la Alta Consejer\u00eda Presidencial para el Postconflicto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica. La Direcci\u00f3n desarrollar\u00e1 las funciones relacionadas con el Programa en coordinaci\u00f3n con las autoridades del orden nacional y territorial, y la participaci\u00f3n de las comunidades en los t\u00e9rminos establecidos en este Decreto Ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 2. Objeto del PNIS. El Programa tiene por objeto promover la sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos de uso il\u00edcito, a trav\u00e9s del desarrollo de programas y proyectos para contribuir a la superaci\u00f3n de condiciones de pobreza y marginalidad de las familias campesinas que derivan su subsistencia de los cultivos de uso il\u00edcito.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 3. Instancias para la ejecuci\u00f3n del PNIS: Las siguientes instancias ser\u00e1n las responsables de la ejecuci\u00f3n del Programa. \u00a0<\/p>\n
1. Junta de Direccionamiento Estrat\u00e9gico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Direcci\u00f3n General, a cargo del Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos adscrita a la Alta Consejer\u00eda Presidencial para el Postconflicto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Consejo Permanente de Direcci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La integraci\u00f3n y funciones de la Junta de Direccionamiento Estrat\u00e9gico y del Consejo Permanente de Direcci\u00f3n del PNIS ser\u00e1n definidas por el Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para efectos de dar cumplimiento a lo establecido en el art\u00edculo 92 de la Ley 617 de 2000, todos los gastos correspondientes a los cargos que se destinen al desempe\u00f1o de actividades misionales descritas para el PNIS, no pueden implicar un incremento en los costos actuales de la planta de personal de las entidades responsables de su ejecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 4. Instancias territoriales de coordinaci\u00f3n y gesti\u00f3n del PNIS. Las siguientes instancias llevar\u00e1n a cabo la coordinaci\u00f3n y gesti\u00f3n del PNIS: \u00a0<\/p>\n
1. Consejos asesores territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Comisiones municipales de planeaci\u00f3n participativa,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Consejos municipales de evaluaci\u00f3n y seguimiento. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 5. Participaci\u00f3n de las entidades del orden nacional en el PNIS. Conforme a las pol\u00edticas y acuerdos de sustituci\u00f3n voluntaria que establezca la Direcci\u00f3n del PNIS, cada una de las entidades del orden nacional que por su competencia tengan relaci\u00f3n con este Programa, deber\u00e1n participar en su construcci\u00f3n, desarrollo y ejecuci\u00f3n. Para el efecto, las entidades priorizar\u00e1n recursos destinados al desarrollo del Programa, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales contenidas en el Marco de Gasto de Mediano Plazo. Asimismo deber\u00e1n designar a los servidores del m\u00e1s alto nivel directivo o asesor, que tenga capacidad decisiva, para que asista a las reuniones de coordinaci\u00f3n interinstitucional del PNIS.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 6. Beneficiarios del PNIS. Son beneficiarios del PNIS las familias campesinas en situaci\u00f3n de pobreza que derivan su subsistencia de los cultivos de uso il\u00edcito, que voluntariamente se comprometan a las sustituciones de los cultivos de uso il\u00edcito, la no resiembra, ni est\u00e1r involucradas en labores asociadas a estos, y que no hayan realizado siembras posteriores al 10 de julio de 2016. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 7. Elementos para el desarrollo del PNIS. Para efectos de lograr que el desarrollo integral del PNIS tenga unas condiciones adecuadas y garantizar que su ejecuci\u00f3n cumpla con su objeto, entre otros, se tendr\u00e1n en cuenta los siguientes elementos: \u00a0<\/p>\n
1. Las condiciones de seguridad para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso il\u00edcito.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Planes de Integrales Comunitarios y Municipales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo -PISDA\u00ad-\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Los acuerdos de sustituci\u00f3n celebrados con las comunidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Priorizaci\u00f3n de territorios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Tratamiento Penal Diferencial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. El Gobierno nacional a trav\u00e9s de la autoridad competente, dise\u00f1ara medidas especiales de prevenci\u00f3n y protecci\u00f3n para garantizar condiciones de seguridad para las comunidades y territorios afectados por los cultivos de uso il\u00edcito, mediante el fortalecimiento de la presencia institucional del Estado y de sus capacidades de protecci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2. Los acuerdos suscritos en el marco del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito – PNIS, implican la formalizaci\u00f3n del compromiso tanto de las comunidades con la sustituci\u00f3n voluntaria y concertada, la no resiembra, el compromiso pleno de no cultivar ni estar involucrado en labores asociadas a los cultivos de uso il\u00edcito ni de participar en la comercializaci\u00f3n ilegal de las materias primas derivadas de estos, como el compromiso del Gobierno con la ejecuci\u00f3n del plan de atenci\u00f3n inmediata y la puesta en marcha del proceso de construcci\u00f3n conjunta participativa y concertada de los planes integrales municipales y comunitarios de sustituci\u00f3n y desarrollo alternativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los acuerdos celebrados con las comunidades, ser\u00e1n objeto de la definici\u00f3n t\u00e9cnica que para el efecto se\u00f1ale la Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos, y deber\u00e1n integrarse cuando ello corresponda a los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los acuerdos celebrados hasta el momento por la antes denominada Direcci\u00f3n para la Atenci\u00f3n Integral de Luchas contra las Drogas, y por la actual Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos adscrita a la Alta Consejer\u00eda para el Postconflicto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, en los que han participado las comunidades y las entidades territoriales, har\u00e1n parte integral del PNIS conforme a lo aqu\u00ed se\u00f1alado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los acuerdos de sustituci\u00f3n que se han celebrado hasta la fecha junto con sus compromisos, as\u00ed como los PAI y los PISDA ser\u00e1n sistematizados por la Direcci\u00f3n General del PNIS y ser\u00e1n objeto de seguimiento y evaluaci\u00f3n. Todas las entidades del Gobierno Nacional deber\u00e1n estar coordinadas para su implementaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3. El PNIS tiene una cobertura nacional pero su implementaci\u00f3n iniciar\u00e1 por los territorios priorizados seg\u00fan los siguientes criterios: \u00a0<\/p>\n
1. Zonas priorizadas en el marco de los PDET;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Densidad de cultivos de uso il\u00edcito y de poblaci\u00f3n;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Parques Nacionales Naturales seg\u00fan la normatividad vigente;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Comunidades que se hayan acogido al tratamiento penal diferencial. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 4. El tratamiento penal diferencial el PNIS se sujetar\u00e1 a la legislaci\u00f3n que se expida sobre la materia en desarrollo del Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 8. Planes de Integrales Comunitarios y Municipales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo -PISDA-. El PNIS promover\u00e1 la sustituci\u00f3n voluntaria de los cultivos de uso il\u00edcito mediante el impulso de Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo -PISDA-, los cuales tendr\u00e1n en cuenta los siguientes componentes: \u00a0<\/p>\n
1. Los Planes de Atenci\u00f3n Inmediata y desarrollo de proyectos productivos \u2013PAI- que desarrollan los acuerdos celebrados con las comunidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Obras de Infraestructura r\u00e1pida\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Componente de sostenibilidad y recuperaci\u00f3n ambiental\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Plan de formalizaci\u00f3n de la propiedad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Planes para zonas apartadas y con baja concentraci\u00f3n de poblaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Cronogramas, metas e indicadores \u00a0<\/p>\n
Los PISDA, de acuerdo a los componentes se\u00f1alados en el presente art\u00edculo ser\u00e1n objeto de la definici\u00f3n t\u00e9cnica que para el efecto se\u00f1ale la Direcci\u00f3n del PNIS, y deber\u00e1n integrarse cuando ello corresponda a los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 9. Vigencia. La vigencia del PNIS ser\u00e1 de 10 a\u00f1os, en armon\u00eda con la se\u00f1alada para los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial, y el presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Dado en Bogot\u00e1, D.C., a los 29 de mayo de 2017. \u00a0<\/p>\n
El Ministro del Interior (E) \u00a0<\/p>\n
Guillermo Abel Rivera Fl\u00f3rez \u00a0<\/p>\n
El Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico (E) \u00a0<\/p>\n
Andr\u00e9s Escobar Arango \u00a0<\/p>\n
El Ministro de Justicia y del Derecho, \u00a0<\/p>\n
Enrique Gil Botero \u00a0<\/p>\n
El Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
Alfonso Prada Gil \u00a0<\/p>\n
La Directora del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica \u00a0<\/p>\n
Liliana Caballero Dur\u00e1n.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
En total se formularon quince intervenciones ante la Corte Constitucional, y en todas ellas se solicit\u00f3 la declaratoria de exequibilidad del Decreto Ley 896 de 2017, por satisfacer los requisitos formales y materiales necesarios para su expedici\u00f3n, salvo el caso de la solicitud de inexequibilidad de \u00a0las expresiones \u201cy que no hayan realizado siembras posteriores al 10 de julio de 2016\u201d, contenidas en el art\u00edculo 6 del Decreto Ley, elevada por la Universidad del Rosario y el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad. \u00a0<\/p>\n
Las peticiones de constitucionalidad ofrecen matices, de modo tal que pueden ser dispuestas en tres grupos: Las intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad de la totalidad del Decreto; aquellas que solicitan la declaratoria de exequibilidad condicionada del Decreto Ley 896 de 2017, bajo el argumento general de presentar una omisi\u00f3n legislativa relativa, al no haberse incluido dentro de la regulaci\u00f3n a las comunidades ind\u00edgenas y a los afrodescendientes y no haberse realizado la consulta previa legislativa; y un tercer grupo de intervenciones que solicitan algunas declaratorias de exequibilidad condicionada respecto de los destinatarios del PNIS, la inclusi\u00f3n de cap\u00edtulo \u00e9tnico dentro el decreto, as\u00ed como el ajuste de las condiciones de seguridad y de aplicaci\u00f3n del PNIS y el PISDA. El contenido espec\u00edfico de las intervenciones es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
1. Defensor\u00eda del Pueblo1 \u00a0<\/p>\n
La Defensor\u00eda del Pueblo intervino pidi\u00e9ndole a la Corte, que declare la exequibilidad del Decreto Ley 896 de 2017, por satisfacer los aspectos formales y sustanciales. Adicionalmente solicit\u00f3 la exequibilidad condicionada del inciso primero del par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo \u00a07 del decreto, bajo el entendido que la implementaci\u00f3n del PNIS es preferente de la erradicaci\u00f3n forzosa, y que debe cobijar de modo progresivo a toda la poblaci\u00f3n que voluntariamente se acoja a aquel; la exequibilidad condicionada del inciso tercero del par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 7, en el entendido que para formar parte del PNIS, los acuerdos previos celebrados con la Direcci\u00f3n para la Atenci\u00f3n Integral de Lucha contra las Drogas y por la actual Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos, \u201cdeber\u00e1n ajustarse en igualdad de condiciones para las comunidades beneficiarias\u201d; y declarar la exequibilidad condiciona de la expresi\u00f3n \u201ctendr\u00e1n en cuenta\u201d del art\u00edculo 8 del Decreto Ley 896 de 2017, en el sentido que los componentes de los PISDA all\u00ed enumerados, deber\u00e1n estar contenidos de manera integral y coordinada. \u00a0<\/p>\n
La Defensor\u00eda consider\u00f3 que la creaci\u00f3n del PNIS mediante el decreto, cumple con el marco de competencias asignadas al Presidente por medio del Acto Legislativo 1 de 2016, satisfaciendo los l\u00edmites formales. Igualmente sostuvo que se hab\u00eda cumplido con los requisitos materiales, en la medida que la normatividad tiene una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final, espec\u00edficamente con lo dispuesto en los puntos 4 y 4.1, haciendo \u00e9nfasis en la necesidad y la urgencia de adoptar las medidas contenidas en el decreto, debido al gran impacto que tienen los cultivos il\u00edcitos respecto de la pobreza y las condiciones de violencia en la zonas donde se llevan a cabo. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n se\u00f1al\u00f3, que es necesario realizar unos ajustes estrat\u00e9gicos al Programa, especialmente en lo relacionado con la concurrencia de los programas de erradicaci\u00f3n, con los de sustituci\u00f3n, de modo tal que se pueda \u201cfortalecer la participaci\u00f3n \u00a0y las capacidades de las organizaciones campesinas como uno de los derroteros que enmarca la puesta en marcha del PNIS\u201d, se\u00f1alando que \u201chasta la fecha a\u00fan no ha sido dise\u00f1ada una ruta encaminada a permitir la inclusi\u00f3n de las familias que decidan vincularse al programa con posterioridad \u00a0las fases de socializaci\u00f3n de su contenido e inscripci\u00f3n de los interesados\u201d2. \u00a0<\/p>\n
Finalmente consider\u00f3 el interviniente, que la implementaci\u00f3n simult\u00e1nea de los programas de sustituci\u00f3n voluntaria y de erradicaci\u00f3n forzosa ha generado protestas, ruptura del di\u00e1logo y p\u00e9rdida de confianza, raz\u00f3n por la cual \u201cconsidera que la ejecuci\u00f3n del programa de erradicaci\u00f3n forzosa debe ser excepcional y solo aplicarse cuando se de alguna de las siguientes situaciones: (i) que no existan condiciones para el di\u00e1logo; (ii) que \u00a0no medie intenci\u00f3n de sustituir los cultivos de uso il\u00edcito; o (iii) que se verifique un incumplimiento de los compromisos adquiridos por los beneficiarios\u201d. Adicionalmente sostuvo, que era necesario comprender que los componentes de los PISDA deben desarrollarse de manera integral y complementaria, pues s\u00f3lo de esa forma se cumplir\u00eda con el contenido de los puntos 1 y 4 del Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
2. Presidencia de la Rep\u00fablica3 \u00a0<\/p>\n
El Ministro de Justicia y del Derecho, la Secretaria Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica y la Directora del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, mediante escrito radicado el 6 de junio de 2017 en la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional, intervinieron en el proceso solicitando la declaratoria de exequibilidad del Decreto Ley 896 de 2017, al considerar que \u201c(\u2026) En concreto, facilita de forma general el punto 4, en concordancia con el literal a. del punto 6.1.10; no rebasa ni regula aspectos diferentes a los establecidos en dichos puntos del Acuerdo Final y tiene un v\u00ednculo cierto y verificable entre el contenido del Acuerdo Final y la materia del decreto (conexidad objetiva); responde de manera precisa a un aspecto definido y concreto del Acuerdo (conexidad estricta); y, existe total proximidad entre las materias objeto de regulaci\u00f3n por parte de este Decreto Ley y el contenido preciso del Acuerdo que se pretende implementar (conexidad suficiente). Adem\u00e1s, el mencionado Decreto Ley cumple con el requisito de estricta necesidad.\u201d4 \u00a0<\/p>\n
El escrito de los intervinientes fue dispuesto en cuatro secciones que examinan: el contenido y trascendencia del Decreto Ley 896 de 2017; el cumplimiento de los requisitos formales de validez; el cumplimiento de los requisitos materiales de habilitaci\u00f3n; y el an\u00e1lisis de constitucionalidad de sus contenidos. En relaci\u00f3n con el alcance, la importancia y la trascendencia del Decreto examinado, se\u00f1al\u00f3 la Presidencia que el mismo es determinante para el desarrollo del Acuerdo Final, pues el Programa que all\u00ed se crea, tiene como escenario de desarrollo las zonas rurales de mayor pobreza y abandono por parte del Estado, a lo que debe sumarse el despliegue de fines, principios, valores y derechos constitucionales, como la igualdad material, la prosperidad general, el orden justo y la prioridad del gasto social, en coordinaci\u00f3n con las autoridades administrativas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, el escrito plante\u00f3 la satisfacci\u00f3n de los requisitos materiales. Respecto del criterio de finalidad, sostuvo que el Decreto era coherente con el punto 4.1. del Acuerdo Final, al se\u00f1alar que el prop\u00f3sito de uno y otro es el de promover, desarrollar y facilitar la sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos de uso il\u00edcito, a trav\u00e9s del \u00a0desarrollo de programas y proyectos para contribuir a superar las condiciones de pobreza y marginalidad de las familias campesinas que derivan su sustento de esos cultivos. \u00a0<\/p>\n
La conexidad fue desarrollada en tres estadios. As\u00ed, respecto de la conexidad objetiva, se dijo que la funci\u00f3n del Decreto se centra en facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo del Acuerdo. En este sentido la norma implementa los elementos contenidos en el punto 4.1. del Acuerdo, como son: los principios, los objetivos, los elementos del Programa de sustituci\u00f3n, los acuerdos con las comunidades, la priorizaci\u00f3n de los territorios, el tratamiento diferencial, la construcci\u00f3n participativa y el desarrollo comunitario, y los puntos 6.1.10 y 6.1.11 sobre calendario de implementaci\u00f3n normativa e implementaci\u00f3n prioritaria. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la conexidad estricta, la intervenci\u00f3n evidenci\u00f3 la manera como el articulado del Decreto, desarrolla uno a uno los contenidos del punto 4.1. del Acuerdo, se\u00f1alando que se trata de una relaci\u00f3n estricta \u201cporque reconoce la necesidad de superar los cultivos il\u00edcitos para dar paso a un campo libre de droga y centrado en la producci\u00f3n agr\u00edcola legal y paralelamente, adopta las medidas necesarias para estructurar el PNIS\u201d. Respecto de la conexidad suficiente, sostuvo que \u201cEl Decreto 896 de 2017 tiene un grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulaci\u00f3n y el Acuerdo Final, en el sentido que las medidas contenidas en \u00e9l son el desarrollo propio del Acuerdo para la implementaci\u00f3n y desarrollo del PNIS\u201d, trascribiendo extensamente la parte motiva del Decreto y presentando un cuadro comparativo entre el Decreto 896 de 2017 y el punto 4.1. de Acuerdo Final, en el sentido de evidenciar, que \u201cel Decreto 896 de 2017 responde en forma precisa a los aspectos definidos y concretos del Acuerdo Final por cuanto cada uno de los art\u00edculos del Decreto est\u00e1 vinculado con el mismo\u201d5. \u00a0<\/p>\n
En atenci\u00f3n a la estricta necesidad, el escrito sostiene que se trata de una habilitaci\u00f3n legislativa que tiene car\u00e1cter urgente e imperioso, en dos sentidos: en primer lugar, porque el escenario actual ofrece una oportunidad hist\u00f3rica adecuada, para iniciar un proceso de transformaci\u00f3n del campo en el marco de una paz estable y duradera, mediante la aplicaci\u00f3n del PNIS; y en segundo t\u00e9rmino, porque su implementaci\u00f3n es prioritaria en los t\u00e9rminos de los puntos 6.1.1. y 6.1.11. del Acuerdo Final y \u201cmal har\u00eda el Gobierno Nacional en incumplir lo pactado\u201d. Adicionalmente dijo que los tr\u00e1mites del procedimiento legislativo especial resaltaban dispendiosos y que pon\u00edan en riego la situaci\u00f3n de los campesinos afectados por la presencia de los cultivos il\u00edcitos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente y respecto de la competencia material, sostuvo que el Decreto 896 de 2017 no modifica ning\u00fan aspecto dogm\u00e1tico u org\u00e1nico de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991; no rebasa los l\u00edmites impuestos por la ley estatutaria de los estados de excepci\u00f3n, pues no altera el contenido de ning\u00fan derecho fundamental; no altera los l\u00edmites estructurales del Estado, ni cobija ning\u00fan elemento que deba ser desarrollado por ley org\u00e1nica; no se ocupa de crear o definir un \u00a0c\u00f3digo de justicia especial o centrado en el campesinado; no concreta el contenido de leyes que exijan mayor\u00eda calificadas; y no pretende decretar ning\u00fan tipo de obligaci\u00f3n tributaria. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo y frente al tema de la eventual necesidad de realizar una consulta previa con las comunidades ind\u00edgenas acerca del PNIS, la Presidencia sostuvo que no era necesario realizar una consulta previa legislativa, pues al ser el PNIS \u201cuna medida administrativa cuyo objetivo final es la poblaci\u00f3n campesina, no debe surtirse el proceso consultivo\u201d6.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Universidad Libre Facultad de Derecho Bogot\u00e17 \u00a0<\/p>\n
La Universidad Libre de Bogot\u00e1 remiti\u00f3 un escrito de intervenci\u00f3n, solicitando la exequibilidad del Decreto Ley 896 de 2017, \u201cpor el cual se crea el programa integral para la sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos\u201d. El interviniente formul\u00f3 dos preguntas concretas: \u00bfla regulaci\u00f3n cumple el presupuesto de conexidad objetiva, estricta y suficiente con la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final entre el Gobierno y las FARC-EP?, y adicionalmente, \u00bfla materia regulada por medio del Decreto Ley es competencia de legislaci\u00f3n especial o estricta? \u00a0<\/p>\n
En lo que tuvo que ver con la conexidad objetiva, la Universidad consider\u00f3, que la parte considerativa del Decreto se\u00f1alaba los motivos de su expedici\u00f3n y los v\u00ednculos existentes con los puntos 4.1 y 6.1.10 del Acuerdo Final, donde se consign\u00f3 el compromiso de crear y poner en funcionamiento un Programa de sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos il\u00edcitos. En relaci\u00f3n con la conexidad estricta y suficiente, el escrito afirm\u00f3 la existencia de una proximidad estrecha entre las materias desarrolladas en el Decreto y el Acuerdo Final, resaltando el car\u00e1cter urgente de dicha normatividad, en la tarea de efectivizar el Acuerdo alcanzado y lograr la transformaci\u00f3n estructural de los territorios ocupados con esos cultivos y de las personas que los habitan. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la segunda pregunta dijo la Universidad que \u201clos temas jur\u00eddicos abordados en el Decreto 896\/17 no son de reserva especial o de creaci\u00f3n estricta de ley, pues aun cuando la Constituci\u00f3n en el art\u00edculo 150-7 asign\u00f3 al Congreso de la Rep\u00fablica la facultad de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional (\u2026) la demostraci\u00f3n de la conexidad objetiva, estricta y suficiente as\u00ed como la necesidad estricta de regulaci\u00f3n ente el tema desarrollado y los compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional en el Acuerdo Final, le dan el car\u00e1cter excepcional al Decreto Ley 896\/17, razones por al cuales el tema abordado no resulta de reserva legal estricta (\u2026).\u201d8\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Organizaciones Ind\u00edgenas de la Mesa Permanente de Concertaci\u00f3n con los Pueblos y Organizaciones Ind\u00edgenas9 \u00a0<\/p>\n
Los ciudadanos Eduardo Alberto Estrada, Coordinador General de Autoridades Ind\u00edgenas de Colombia (AICO); Myriam Chamorro Caldera, Coordinadora General de Autoridades Tradicionales Ind\u00edgenas de Colombia (Gobierno Mayor); Gerem\u00edas Torres Izquierdo, Delegado Nacional de la Confederaci\u00f3n Ind\u00edgena Tayrona (CIT); Luis Fernando Arias Arias, Consejero Mayor de la Organizaci\u00f3n Nacional Ind\u00edgena de Colombia (ONIC); y Harold Rinc\u00f3n Ipuchima, Coordinador Secretario General de la Organizaci\u00f3n Nacional de los Pueblos Ind\u00edgenas de la Amazon\u00eda Colombiana (OPIAC), obrando en calidad de representantes de sus organizaci\u00f3n y como delegados oficiales a la Mesa Permanente de Concertaci\u00f3n con los Pueblos y Organizaciones Ind\u00edgenas, presentaron escrito de intervenci\u00f3n el 23 de junio de 2017. \u00a0<\/p>\n
En el referido escrito solicitaron: que se declare la omisi\u00f3n legislativa relativa del Decreto Ley 896 de 2017; que se profiera una sentencia integradora que incorpore la perspectiva \u00e9tnica y cultural en el PNIS y en los PISDA, de acuerdo con los principios de \u201cenfoque diferencial de acuerdo con las condiciones de cada territorio\u201d y de \u201creconocimiento de los usos ancestrales y tradicionales de la hoja de coca\u201d; Declarar la exequibilidad condicionada de la expresi\u00f3n \u201cfamilias campesinas\u201d establecida en los art\u00edculos 2 y 6 del Decreto 896 de 2017; declarar la exequibilidad condicionada de los art\u00edculos 1, 4, 5, 7, y 8 de conformidad con el punto 6.2. (Cap\u00edtulo \u00c9tnico) y los principios de Acuerdo Final; exhortar al Gobierno nacional, para que una vez surtida \u201cla consulta \u00e9tnica correspondiente\u201d, reglamente el componente \u00e9tnico del PNIS y de los PISDA, incluyendo los usos ancestrales y tradicionales de la hoja de coca; y definir medidas de reparaci\u00f3n y garant\u00edas de no repetici\u00f3n frente a la omisi\u00f3n legislativa relativa del Gobierno, por excluir de las iniciativas normativas del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, la implementaci\u00f3n de Los contenidos del Cap\u00edtulo \u00c9tnico. \u00a0<\/p>\n
El escrito fue dividido en cuatro unidades tem\u00e1ticas destinadas a la contextualizaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas en la construcci\u00f3n de medidas legislativas y del acuerdo final; la reiteraci\u00f3n de la importancia de la hoja de coca y su protecci\u00f3n mediante el derecho fundamental a la consulta previa; la exequibilidad condicionada del Decreto Ley 896 de 2017; y la necesidad de reglamentar el componente \u00e9tnico del PNIS y de los PISDA, junto con las medidas de reparaci\u00f3n y garant\u00edas de no repetici\u00f3n en la implementaci\u00f3n del acuerdo final.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la primera parte los intervinientes precisan la naturaleza de la Mesa Permanente de Concertaci\u00f3n como \u201cinstancia institucional para consultas\u201d, respecto de normatividad que pueda afectar a los pueblos ind\u00edgenas y su alcance en la expedici\u00f3n de medidas legislativas, refiriendo la inclusi\u00f3n del Cap\u00edtulo \u00c9tnico en el punto 6.2. de Acuerdo Final. Desde all\u00ed precisaron, que la Mesa Permanente de Concertaci\u00f3n mediante Actas 2 y 3 de febrero de 2017, acord\u00f3 con el Gobierno una Ruta metodol\u00f3gica para la consulta previa de las iniciativas normativas para la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final, para realizar debidamente la consulta previa frente a las normas expedidas dentro del Acto Legislativo 01 de 2016. Igualmente reiteraron su compromiso milenario con la paz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como segunda cuesti\u00f3n se refirieron al car\u00e1cter sagrado de la hoja de coca y a la protecci\u00f3n de sus territorios mediante el derecho fundamental a la consulta previa, precisando que es deber de las autoridades tradicionales y de los maloqueros sembrar cada a\u00f1o la mata de coca y cuidarla para su uso adecuado, precisando que la coca como problema mundial se debe al mal uso que le ha dado el hombre mestizo. \u00a0Dicho lo anterior se detuvieron en las afectaciones directas a los pueblos ind\u00edgenas derivadas de la soluci\u00f3n contenida en el Decreto Ley 896 de 2017, cuyos destinatarios son las \u201cfamilias campesinas\u201d, lo que impide que \u201cde manera conjunta y concertada se logre una soluci\u00f3n integral y definitiva que responda de manera efectiva a las causas y consecuencias del fen\u00f3meno\u201d10. De este modo se\u00f1alaron, que existe una gran presencia de cultivos de coca en territorios ind\u00edgenas, de conformidad con documentos de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito de julio de 2016; que la presencia de los cultivos il\u00edcitos desplaza los cultivos propios, pone en riesgo su soberan\u00eda alimentaria, descompone el tejido social, afecta pr\u00e1cticas culturales y espirituales, en un escenario de ilegalidad \u201cque pone en riesgo la integridad f\u00edsica de los pueblos\u201d y propicia la deforestaci\u00f3n del territorio, todo lo cual conduce a que la \u00a0omisi\u00f3n legislativa fracture la integralidad que promueven los puntos 1 y 4 del Acuerdo Final, raz\u00f3n por la cual debe \u00a0declararse la exequibilidad condicionada de la norma, bajo par\u00e1metros que permitan la integridad de lo que se pretende regular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como tercer asunto plantearon la necesidad de declarar la exequibilidad condicionada de los art\u00edculos 2 y 6, es el sentido que las familias campesinas no pueden ser los \u00fanicos beneficiarios del PNIS: \u201cEl PNIS no puede circunscribir su objeto y beneficio a la promoci\u00f3n de la sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos de uso il\u00edcito para mejorar las condiciones de vida de las familias campesinas que derivan su subsistencia de \u00e9stos, en la medida en que por derecho a la igualdad, y por coherencia de una pol\u00edtica p\u00fablica a abordarse en el territorio \u2013 entendido en sus amplias dimensiones y no en peque\u00f1os n\u00facleos a discreci\u00f3n de la poblaci\u00f3n que lo habita-, el problema de los cultivos de uso il\u00edcito requiere una atenci\u00f3n integral, compleja y diferencial, en tanto que debe abordar su respectiva realidad en la que tambi\u00e9n se incluyen, de manera realmente importante, varios de los territorios \u00e9tnicos\u201d11. Adicionalmente se\u00f1alaron, que la problem\u00e1tica de los cultivos de uso il\u00edcito en territorios ind\u00edgenas no obedece solamente a una situaci\u00f3n de pobreza, sino que conjugan diversos efectos como la pobreza, el abandono del Estado y el despojo de los territorios, se\u00f1alando como referencia el Auto 004 de 2009 de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
Finalmente y como cuarta cuesti\u00f3n plantearon la exequibilidad condicionada de los art\u00edculos relacionados con la participaci\u00f3n, dise\u00f1o, implementaci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del PNIS y los PISDA, contenida en los art\u00edculos 1, 4, 7 y 8 del Decreto 896 de 2017. Dentro de esta perspectiva afirmaron que en aras de garantizar el derecho a la participaci\u00f3n de las comunidades y en especial del derecho fundamental a la consulta previa, deber\u00e1n definirse los mecanismos para que la Direcci\u00f3n del Programa act\u00fae en interlocuci\u00f3n con las autoridades propias en los territorios, de tal modo que la implementaci\u00f3n de la pol\u00edtica p\u00fablica que debe ser materializada, goce del respectivo enfoque \u00e9tnico, cuando deba implementarse frente a territorios \u00e9tnicos o integrantes de alg\u00fan pueblo o comunidad \u00e9tnica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al cierre de su escrito, los intevinientes expresaron su preocupaci\u00f3n \u00a0\u201cfrente a la reiterada omisi\u00f3n legislativa relativa que el Gobierno nacional viene promoviendo frente a la implementaci\u00f3n normativa del AF\u201d12, rese\u00f1ando los contenidos de actos legislativos, leyes y decretos \u00a0expedidos por medio de procedimiento legislativo especial para la paz, solicit\u00e1ndole al Gobierno que \u201ccomo compromiso de paz, evite las omisiones legislativas de las que hemos hecho referencia\u201d y que se consulten las iniciativas desde una perspectiva hol\u00edstica, todo ello como una medida de reparaci\u00f3n \u00a0frente a las atrocidades padecidas por la guerra, as\u00ed como por la discriminaci\u00f3n y la exclusi\u00f3n \u201cahora manifestada mediante el silencio o postergaci\u00f3n de nuestras voces en las normas colombianas\u201d. \u00a0<\/p>\n
5. Universidad del Rosario13 \u00a0<\/p>\n
Este centro universitario intervino solicitando tres cosas: que se declare la exequibilidad del Decreto Ley 896 de 2017; que se declare la inexequiblidad de las expresiones \u201cy que no hayan realizado siembras posteriores al 10 de julio de 2016\u201d, contenidas en el art\u00edculo 6 del Decreto, en el sentido que de establecerse una fecha, esta sea posterior a la vigencia del Decreto 896 de 2017, \u201cy posterior al Acuerdo colectivo para la sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos (de existir alguno)\u201d. Finalmente solicit\u00f3 la exequibilidad condicionada de las expresiones \u201ccondiciones de seguridad para las comunidades y territorios afectados por los cultivos de uso il\u00edcito\u201d, contenidas en el art\u00edculo 7 del Decreto Ley, \u201csiempre que se establezcan claramente los criterios que van a garantizar la implementaci\u00f3n del PNIS\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la primera parte del escrito la Universidad afirm\u00f3 que se hab\u00eda cumplido con los requisitos formales de expedici\u00f3n del Decreto examinado, se\u00f1alando que la suscripci\u00f3n por el Presidente, por tres ministros y por dos directores de departamento administrativo, satisfac\u00eda las exigencias del art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n; y que el decreto hab\u00eda sido expedido dentro de la oportunidad temporal respectiva. \u00a0<\/p>\n
Respecto de los l\u00edmites materiales, dijo que se hab\u00eda cumplido con la necesidad estricta, pues el Gobierno hab\u00eda se\u00f1alado la motivaci\u00f3n necesaria que justificaba el uso de las facultades extraordinarias. Dentro de esta l\u00ednea afirm\u00f3 que los asuntos regulados no tienen reserva de ley, pues se limitan a cuestiones procedimentales de car\u00e1cter imperioso y urgente que no requieren mayor deliberaci\u00f3n, tales como la creaci\u00f3n, objeto, instancias y beneficios del PNIS, se\u00f1alando adem\u00e1s, que la implementaci\u00f3n del PNIS tambi\u00e9n satisfac\u00eda las razones de urgencia y necesidad, pues contrarresta el accionar de los grupos armados. \u00a0<\/p>\n
Acerca del l\u00edmite temporal establecido en el art\u00edculo 6 del Decreto 896 de 2017, la interviniente consider\u00f3 que la fecha all\u00ed introducida no ten\u00eda justificaci\u00f3n, puesto que dicho \u201cinstrumento no respeta los par\u00e1metros se\u00f1alados por la Corte Constitucional como parte integral del denominado l\u00edmite de conexidad estricta. Pues si bien es cierto que este instrumento enuncia el acuerdo Final de Paz como el documento base para desarrollar las disposiciones que presenta, tambi\u00e9n lo es el hecho que introduce una condici\u00f3n normativa que no tiene un sustento suficiente en el Acuerdo Final, no guarda una conexidad estricta con este y que de ser declarada constitucional afectar\u00eda los derechos fundamentales de un grupo poblacional en especial estado de vulnerabilidad\u201d14, agregando que \u00a0esa fecha no fue estipulada en el Acuerdo de Paz, no tiene conexidad estricta con lo pactado, viola el esp\u00edritu del Acuerdo Final, afecta sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional y que los acuerdos var\u00edan seg\u00fan las caracter\u00edstica de cada regi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6. Organizaci\u00f3n Nacional Ind\u00edgena de Colombia – ONIC15\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta entidad intervino mediante un escrito de similares caracter\u00edsticas al allegado por la Mesa Permanente de Concertaci\u00f3n con los Pueblos y Organizaciones Ind\u00edgenas, elevando solicitudes an\u00e1logas a las de aquellos. \u00a0<\/p>\n
De an\u00e1loga forma a como sucediera con la intervenci\u00f3n suscrita por la Mesa Permanente de Concertaci\u00f3n con los Pueblos y Organizaciones Ind\u00edgenas, la ONIC desarroll\u00f3 su intervenci\u00f3n en cuatro partes, que redescribieron los argumentos ya expuestos, destinadas a describir la situaci\u00f3n de los pueblos y territorios de los pueblos ind\u00edgenas en relaci\u00f3n con los cultivos de uso il\u00edcito; a plantear la existencia de una omisi\u00f3n legislativa respecto de la implementaci\u00f3n del cap\u00edtulo \u00e9tnico, especialmente referida a los art\u00edculos 1 y 4 del Decreto Ley 896 de 2017; la afectaci\u00f3n de derechos fundamentales, colectivos y constitucionales de los pueblos ind\u00edgenas, como la consulta previa, el derecho al territorio, a la autonom\u00eda, al reconocimiento de la diversidad cultural, al debido proceso, a la paz, en raz\u00f3n de la expedici\u00f3n del Decreto Ley sin consulta con los pueblos ind\u00edgenas del Decreto 896 Ley de 2017; as\u00ed como a las peticiones a las que ya se hizo referencia. \u00a0<\/p>\n
7. Cumbre Nacional de Mujeres y Paz16 \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito radicado en la Secretar\u00eda General el 23 de junio de 2017, la Organizaci\u00f3n Nacional de Mujeres y Paz, a trav\u00e9s de las organizaciones: Alianza de Iniciativa de Mujeres Colombianas por la Paz \u2013IMP-; Liga Internacional de Mujeres por la Paz y la Libertad \u2013LIMPIA-; Asociaci\u00f3n Nacional de Mujeres Campesinas, Negras e Ind\u00edgenas \u2013ANMUCIC-; Mujeres por la Paz; Casa de la Mujer; Colectivo Pensamiento y Acci\u00f3n; Ruta Pac\u00edfica de las Mujeres; Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas \u2013CNOA-, intervinieron solicitando la exequibilidad del Decreto Ley 896 de 2017. \u00a0<\/p>\n
El escrito fue dividido en tres partes destinadas a la conexidad estricta y suficiente del Acuerdo de Paz; el PNIS en relaci\u00f3n con los derechos econ\u00f3micos, \u00a0sociales y culturales \u2013 DESC; y la estricta necesidad de crear dicho Programa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las intervinientes consideran que la creaci\u00f3n del Programa integral de sustituci\u00f3n de cultivos, tiene como objetivo la participaci\u00f3n de los actores de los territorios donde hay presencia de cultivos il\u00edcitos, la sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos il\u00edcitos, el enfoque de g\u00e9nero, el enfoque diferencial y las normas del Estado Social de Derecho. Con respecto a las mujeres, la creaci\u00f3n del PNIS es de suma importancia para ellas, pues garantiza su participaci\u00f3n, contribuyendo as\u00ed a transformar las organizaciones de mujeres en sujetos pol\u00edticos con mayor visi\u00f3n y determinaci\u00f3n pol\u00edtica. Adicionalmente consideraron que a trav\u00e9s de la participaci\u00f3n activa de todos los actores en las regiones, se lograr\u00eda satisfacer sus necesidades, teniendo en cuenta sus propios contextos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de esta perspectiva las intervinientes sugirieron que en el escenario de aplicaci\u00f3n del PNIS, \u201cse podr\u00e1 incluir medidas para el goce efectivo de derechos como el m\u00ednimo vital, salud, educaci\u00f3n, trabajo, alimentaci\u00f3n, vivienda adecuada y saneamiento b\u00e1sico\u201d17, dependiendo de las necesidades de cada territorio. \u00a0<\/p>\n
Finalmente insistieron en la necesidad de implementar de manera urgente los puntos del Acuerdo Final, con el fin de avanzar en el desescalamiento del conflicto, precisando que \u201cse hace urgente la presencia institucional del Estado para evitar que de nuevo estas comunidades sean parte de la econom\u00eda ilegal que genera la presencia de los cultivos de uso il\u00edcito, lo cual se realiza con la creaci\u00f3n de los PNIS y la implementaci\u00f3n de las medidas contenidas en el punto 4 de \u201cSoluci\u00f3n al problema de las drogas il\u00edcitas\u2019\u201d18. \u00a0<\/p>\n
8. Coordinaci\u00f3n \u00c9tnica Nacional de Paz – CENPAZ19\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Luz Mery Panche, actuando en calidad de vocera delegada de la Coordinaci\u00f3n \u00c9tnica Nacional de Paz, intervino haciendo dos solicitudes: que se declare la constitucionalidad del Decreto Ley 896 de 2017 \u201cbajo el entendido que deben ser incorporados todos los principios, objetivos y elementos que contempla el numeral 4.1. Programas de sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito. Planes integrales de desarrollo con participaci\u00f3n de las comunidades \u2013hombres y mujeres- en el dise\u00f1o, ejecuci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de los programas de sustituci\u00f3n, recuperaci\u00f3n ambiental de las \u00e1reas afectadas por dichos cultivos\u201d; y (ii) que en relaci\u00f3n con el enfoque \u00e9tnico que debe tener el PNIS, deben incorporarse dentro del decreto, todas las salvaguardas y garant\u00edas contempladas en el numeral 6.2. denominado Cap\u00edtulo \u00c9tnico, \u201cen relaci\u00f3n con los procesos de consulta libre e informada, el derecho a la libre autodeterminaci\u00f3n, el respeto y protecci\u00f3n de los usos y consumos culturales de plantas tradicionales catalogadas como de uso il\u00edcito\u201d20. \u00a0<\/p>\n
Como primer asunto el escrito afirm\u00f3 el cumplimiento de los requisitos de validez, tanto formales como materiales, pues en efecto, a) fue expedido en uso de las facultades extraordinarias asignadas el Presidente de la Rep\u00fablica; b) su desarrollo tiene conexidad y coherencia con lo dispuesto en el Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del conflicto, toda vez que el contenido se refiere al punto 4 del Acuerdo; c) la expedici\u00f3n del decreto es indispensable para lograr el funcionamiento inmediato del PNIS; d) la tem\u00e1tica abordada no est\u00e1 incluida dentro de las materias que fueron expresamente excluidas de la habilitaci\u00f3n, por ser de reserva de acto legislativo que requiera para su aprobaci\u00f3n mayor\u00eda calificada o absoluta, y adicionalmente, e) el Decreto respeta el ordenamiento constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El escrito de intervenci\u00f3n procedi\u00f3 al examen del articulado contenido en el Decreto Ley 896 de 2017, efectuando observaciones alrededor de algunas de sus normas, relacionadas con el desconocimiento de los derechos fundamentales de los grupos \u00e9tnicos, al no incluir en el articulado del Decreto 896, los principios del PNIS contenidos en el numeral 4.1.1 del Acuerdo Final, afirmando que es necesaria su menci\u00f3n expl\u00edcita, a efectos de orientar la aplicaci\u00f3n del Programa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En concreto dijo que la norma \u201cno es garante de salvaguardas de las comunidades \u00e9tnicas, a saber no plasma la participaci\u00f3n directa de las comunidades y sus autoridades. Igualmente, no materializa el enfoque \u00e9tnico, en este caso, podr\u00eda plasmarse al incluir que la Direcci\u00f3n desarrollara las funciones relacionadas con el Programa de Coordinaci\u00f3n y Concertaci\u00f3n con autoridades ind\u00edgenas, negras, afro descendientes, palenqueras y raizales. As\u00ed como plantear la participaci\u00f3n de las comunidades \u00e9tnicas en el dise\u00f1o, formulaci\u00f3n e implementaci\u00f3n del PNIS\u201d21, afirmando adem\u00e1s respecto del art\u00edculo 2, que la expresi\u00f3n \u201cde las familias campesinas\u201d, no permite el cumplimiento integral del Programa, pues tambi\u00e9n se debe incluir a las familias pertenecientes a pueblos, naciones y comunidades \u00e9tnicas como beneficiarios, garantizando la aplicaci\u00f3n del enfoque \u00e9tnico. \u00a0Por \u00faltimo, no considera oportuno exigir el abandono de los cultivos de uso il\u00edcito, cuando no se ha garantizado el ingreso y participaci\u00f3n integral al PNIS.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas22 \u00a0<\/p>\n
La Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas intervino solicitando la declaratoria de exequibilidad del Decreto Ley 896 de 2017, bajo tres condicionamientos: \u00a0la exequiblidad del Decreto Ley 896 de 2017 \u201cen el sentido de que el PNIS ser\u00e1 aplicable \u00fanicamente a la poblaci\u00f3n campesina que, de manera voluntaria, acceda a la sustituci\u00f3n de sus cultivos de uso il\u00edcito y que, lo referente a comunidades \u00e9tnicas, deber\u00e1 ser sometido a consulta previa por parte del Gobierno Nacional\u201d; la exequibilidad del art\u00edculo 2 del Decreto Ley 876 de 2017 \u201cen el entendido de que el PNIS debe perseguir el desarrollo de las Zonas de Reserva Campesina\u201d; y la exequiblidad del art\u00edculo 2 del Decreto 896 de 2017 \u201cen el entendido de que el PNIS est\u00e1 relacionado directamente con la Reforma Rural Integral a la que hace referencia el punto 1 del Acuerdo Final\u201d. \u00a0<\/p>\n
La exequibilidad integral del Decreto fue solicitada en los siguientes t\u00e9rminos: \u201c(\u2026) consideramos que el decreto debe ser considerado constitucional, aunque con condicionalidades, pues i) fue expedido en uso de competencias extraordinarias asignadas por el Congreso de la Rep\u00fablica con El \u201cobjeto de facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo del Acuerdo Final, como lo exige el art\u00edculo 69 transitorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; ii) cuenta con contenidos conexos \u00a0y coherentes con el mencionado acuerdo, en especial lo establecido en el punto 4.1; y iii) desarrolla un Programa Integral ajustado a las necesidades plasmadas en el Acuerdo Final, con escenarios de articulaci\u00f3n institucional que favorecen su implementaci\u00f3n; iv) pese a que no podr\u00e1 aplicarse en lo referente a los usos y costumbres de comunidades \u00e9tnicas frente a aquellas plantas tradicionales que pueden ser catalogadas como de uso il\u00edcito, por lo que se solicitar\u00e1n las condicionalidades pertinentes\u201d23. \u00a0<\/p>\n
El interviniente dividi\u00f3 su concepto en tres partes, (i) la primera destinada al examen de control autom\u00e1tico a ser realizado por la Corte; (ii) la segunda al desarrollo de las caracter\u00edsticas del Programa Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de uso il\u00edcito; y (iii) la tercera, a la necesidad de adelantar un proceso de consulta previa con \u00a0las comunidades \u00e9tnicas. Respecto del control autom\u00e1tico a ser realizado por la Corte, la parte inicial del escrito record\u00f3 que la constitucionalidad del Decreto debe ser evaluada desde la Constituci\u00f3n; las leyes estatutarias; los par\u00e1metros constitucionales e internacionales plasmados en los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia; y el derecho internacional humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos incorporado en el bloque de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente afirm\u00f3 la constitucionalidad del Decreto Ley 896 de 2017, desde los criterios en la Sentencia C-160 de 2017, haciendo las siguientes afirmaciones: La ausencia de idoneidad del mecanismo legislativo ordinario u especial. Sobre este punto afirm\u00f3, que \u201cLa creaci\u00f3n del PNIS requiere, entonces, la adopci\u00f3n de medidas normativas que tengan fuerza de ley, con el fin de evitar que se constituya en pol\u00edtica de Gobierno y que su modificaci\u00f3n, haga necesario un ejercicio de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica del Estado, y que, en todo caso, no pueden ser adoptadas en el nivel reglamentario, toda vez que carecen de una ley preexistente que sustente su desarrollo\u201d24, agregando que el Decreto Ley 896 de 2017 no modifica disposiciones que correspondan a actos legislativos, leyes estatutarias, leyes org\u00e1nicas, leyes c\u00f3digos, ni leyes que necesitan de mayor\u00eda absoluta o calificada para su aprobaci\u00f3n. Sin embargo la Comisi\u00f3n dijo que era necesario que la Corte determinara con precisi\u00f3n, cu\u00e1ndo un procedimiento legislativo no es id\u00f3neo para la expedici\u00f3n de una ley, pues dicha funci\u00f3n est\u00e1 a cargo del Congreso de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la necesidad, el escrito afirm\u00f3 que el uso de la habilitaci\u00f3n legislativa especial es imperioso para regular la materia espec\u00edfica de que trata el decreto respectivo, pues tal habilitaci\u00f3n implica que las materias que se desarrollan hayan sido consignadas en el Acuerdo Final, como es el caso del Decreto Ley 896 de 2017, cuyo desarrollo es proveniente del punto 4.1. Adicionalmente y respecto de su car\u00e1cter imperioso, se\u00f1al\u00f3 tres \u201cideas fuerza\u201d que deber\u00edan ser tenidas en cuenta por la Corte al efectuar su examen: (i) La implementaci\u00f3n normativa de los acuerdos de paz es una etapa fundamental de generaci\u00f3n de confianza y estabilizaci\u00f3n del pacto de dos partes en conflicto; (ii) la necesidad y urgencia en el cumplimiento de lo pactado en un acuerdo de paz con ocasi\u00f3n en los riesgos en su implementaci\u00f3n, es imperante; y (iii) la expedici\u00f3n de normas constituye un paso hacia la implementaci\u00f3n de lo pactado, pero no es su concreci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La Comisi\u00f3n examin\u00f3 el Programa, sus componentes, objetivos y la integraci\u00f3n con las comunidades. Sin embargo, censur\u00f3 una omisi\u00f3n del art\u00edculo 2, en el sentido que \u201cel art\u00edculo 2 del decreto y la justificaci\u00f3n recogida en el numeral 3.1. de la parte considerativa, no recogen de manera expresa los objetivos del PNIS se\u00f1alados en el punto 4.1.2. del Acuerdo Final, toda vez que desconocen que el PNIS debe tener como objetivo el apoyo de los planes de desarrollo de las Zonas de Reserva Campesina. As\u00ed mismo, se eliminan las menciones directas a la Reforma Rural Integral, pese a \u00a0que uno de los fundamentos del PNIS es su integraci\u00f3n con el punto 1 del Acuerdo Final\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente y en tercer t\u00e9rmino dijo el interviniente, que el Decreto no desarrolla el enfoque diferencial a favor de las comunidades \u00e9tnicas. De este modo sostuvo que pese a la exclusiva relaci\u00f3n que se pretende establecer de la problem\u00e1tica de los cultivos il\u00edcitos con la poblaci\u00f3n campesina, debe ser desarrollada una pol\u00edtica p\u00fablica que respete los usos y costumbres de las comunidades \u00e9ticas y reconozca el tratamiento a sus plantas tradicionales en los casos en que puedan ser catalogadas como de uso il\u00edcito, lo cual exige la realizaci\u00f3n de una consulta previa en los t\u00e9rminos de \u00a0Convenio 169 de la OIT y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
10. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – DEJUSTICIA25 \u00a0<\/p>\n
En su escrito de intervenci\u00f3n este Centro de estudios le solicit\u00f3 a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del Decreto 896 de 2017 por cumplir con los requisitos formales y materiales de expedici\u00f3n; que declare la inexequibilidad de las expresiones \u201cy que no hayan realizado siembras posteriores al 10 de julio de 2016\u201d, contenidas en el art\u00edculo 6 del Decreto, con efectos diferidos \u201cpor un t\u00e9rmino no mayor de 6 meses\u201d; y declarar la exequibilidad condicionada del Decreto Ley 896 de 2017, por no haberse hecho la consulta previa con las comunidades \u00e9tnicas, pidiendo que se suspenda \u00a0la aplicaci\u00f3n del mismo, \u201chasta que el Gobierno promulgue, de manera consulta con las comunidades ind\u00edgenas y afro descendientes, la normativa espec\u00edfica que regule los programas de sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos \u00a0que se implementaran en los territorios mencionados\u201d26.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la parte inicial de su escrito, el interviniente pone de relieve la importancia del Programa, calific\u00e1ndolo como una \u201cherramienta clave\u201d para avanzar en la superaci\u00f3n del problema de los cultivos il\u00edcitos, pues garantiza la supervivencia de las familias cultivadoras y la superaci\u00f3n de la pobreza. Como consideraci\u00f3n de fondo y mediante la revelaci\u00f3n de datos y cifras provenientes de la Oficina de las Naciones Unidas para la Droga y el Delito, fueron puestos de presente varios hechos problem\u00e1ticos, que evidencian la importancia de implementar el punto 4 del Acuerdo Final. Dentro de esta perspectiva se mencion\u00f3: la expansi\u00f3n de los territorios destinados a los cultivos il\u00edcitos; el alcance limitado de las pol\u00edticas de erradicaci\u00f3n y de erradicaci\u00f3n con sustituci\u00f3n adoptadas en el pasado; las dificultades que ha tra\u00eddo el enfoque preferentemente criminal de la lucha contra las drogas; y los grandes costos de los procesos de fumigaci\u00f3n y erradicaci\u00f3n, con el se\u00f1alamiento de sus l\u00edmites. \u00a0<\/p>\n
La segunda parte del escrito fue destinada al examen de los criterios formales y materiales de expedici\u00f3n del decreto, se\u00f1alando que se hab\u00eda cumplido con la competencia org\u00e1nica, la competencia temporal y la motivaci\u00f3n del acto. \u00a0<\/p>\n
Respecto de los criterios materiales, dijo que se hab\u00eda cumplido la conexidad objetiva, pues el decreto desarrolla el Acuerdo Final en el punto 4, que es uno de sus componentes centrales, lo que permitir\u00e1 superar las condiciones de pobreza, marginalidad y d\u00e9bil presencia del Estado. Tambi\u00e9n afirm\u00f3 la satisfacci\u00f3n de la conexidad estricta, en tanto que el decreto se limita a crear legalmente el PNIS y a definir las instancias y mecanismos necesarios \u00a0para que pueda operar, desarrollando el Acuerdo Final. Respecto de la conexidad suficiente, consider\u00f3 que la creaci\u00f3n y puesta en marcha del PINS constituye una acci\u00f3n indispensable para las comunidades. De este modo, dijo, hay una clara proximidad entre el decreto y lo establecido en el Acuerdo Final, que adem\u00e1s de desarrollar un aspecto espec\u00edfico, permite avanzar en la soluci\u00f3n del problema de las drogas il\u00edcitas. \u00a0<\/p>\n
En lo que tuvo que ver con la estricta necesidad, el interviniente evalu\u00f3 sus tres elementos: Dijo que la intervenci\u00f3n era urgente e imperiosa, porque busca garantizar el derecho al m\u00ednimo vital y la seguridad social de las personas que derivan su sustento de los cultivos il\u00edcitos y de las comunidades a las que pertenecen. Adem\u00e1s, \u201clos componentes del PNIS establecidos en el Decreto 896 de 2017, dentro de los cuales se destacan los Planes de Atenci\u00f3n Inmediata y desarrollo de proyecto productivos – PAI, buscan dar una respuesta eficaz y oportuna que permita la reducci\u00f3n del n\u00famero de hect\u00e1reas sembradas con cultivos de uso il\u00edcito y de esta manera responder a los compromisos internacionales en materia de drogas il\u00edcitas\u201d27. \u00a0<\/p>\n
Considera adem\u00e1s el interviniente, que no se sacrifica la separaci\u00f3n de poderes ni la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica, \u00a0pues las acciones de lucha contra las drogas hist\u00f3ricamente han estado en cabeza del Poder Ejecutivo, en desarrollo de normas internacionales y de derecho interno, para lo cual mencion\u00f3 algunas las convenciones internaciones y las leyes 13 de 1974, 30 de 1986 y 67 de 1993, escenarios en los que se ha desarrollado un proceso de deliberaci\u00f3n pleno. Finalmente se\u00f1al\u00f3 que el decreto no regula ninguno de los aspectos excluidos por el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, pues lo all\u00ed reglado no dispone asuntos que debieren ir en actos legislativos, leyes estatutarias, leyes org\u00e1nicas, c\u00f3digos, o leyes que requieren mayor\u00edas calificadas para su aprobaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Como tercera cuesti\u00f3n, solicit\u00f3 la inexequibilidad del criterio de exclusi\u00f3n temporal contenido en el art\u00edculo 6 del decreto, de acuerdo con el cual son beneficiarios del PNIS las familias campesinas \u201cy que no hayan realizado siembras posteriores al 10 de julio de 2016\u201d, por generar una diferencia de trato no justificada y por ser desproporcionada. Espec\u00edficamente dijo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cBajo este entendido, consideramos que la fecha que se impone como criterio de exclusi\u00f3n para potenciales beneficiarios del PNIS resulta arbitraria, no solo por la ausencia de justificaci\u00f3n, sino porque no tuvo en cuenta que para el 10 de julio de 2016 no hab\u00eda entrado en vigencia el Acuerdo de Paz. S\u00f3lo a partir del 1 de diciembre de 2016 con la entrada en vigencia el Acuerdo Final, los eventuales beneficiarios del programa pod\u00edan tener expectativas razonables sobre la implementaci\u00f3n de este programa de sustituci\u00f3n en sus territorios. Ello implica que antes de esta fecha no exist\u00edan condiciones para que los campesinos voluntariamente pararan las actividades que le posibilitaban su subsistencia con la esperanza de una respuesta estatal que les permitiera hacer tr\u00e1nsito hacia oficios legales.\u201d28 \u00a0<\/p>\n
Sostuvo adem\u00e1s el interviniente, que la temporalidad de la medida era tambi\u00e9n desproporcionada, pues la fecha escogida como l\u00edmite reduce la cobertura de beneficiarios del PNIS, lo que impacta la efectividad del programa. Adicionalmente precis\u00f3 que \u201cla inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n acusada radica en la fecha fijada por el decreto y no en la fijaci\u00f3n en s\u00ed de una fecha\u201d, afirmando que ciertamente se requiere de un l\u00edmite temporal. En este sentido solicit\u00f3 la declaratoria de inexequibilidad del enunciado, con efecto diferido a seis meses, lapso durante el cual el Gobierno fije una fecha distinta, justificando su elecci\u00f3n en \u00a0atenci\u00f3n a los potenciales beneficiarios del Programa. \u00a0<\/p>\n
En cuarto lugar y como asunto final, el interviniente se refiri\u00f3 al derecho fundamental a la consulta y al consentimiento previo, libre e informado del que son titulares los pueblos ind\u00edgenas y afrodescendientes en Colombia, reconocido por el Convenio 169 de la Organizaci\u00f3n Internacional de Trabajo – OIT (especialmente en el art\u00edculo 6), la Ley 21 de 1991, aprobatoria del convenio, y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En este sentido afirm\u00f3, que el Decreto Ley 896 de 2017 hab\u00eda incurrido en la omisi\u00f3n de consulta, lo que acarreaba su inconstitucionalidad, pues dicha regulaci\u00f3n afecta de modo directo los derechos de las comunidades ind\u00edgenas y afrodescendientes. M\u00e1s precisamente plante\u00f3 la inconstitucionalidad de la norma por una doble omisi\u00f3n: \u201cEn este caso, el Decreto tiene dos vulneraciones: por un lado, se expidi\u00f3 sin consultarse con la comunidades \u00e9tnicas; y por el otro lado, omiti\u00f3 la regulaci\u00f3n necesaria para las comunidades ind\u00edgenas y afrodescendientes que, como lo mencionamos anteriormente, son afectadas directamente por cualquier decisi\u00f3n que se tome en esta materia.\u201d29 \u00a0<\/p>\n
No obstante, si bien se plante\u00f3 la inexequibilidad de las normas en virtud de las referidas omisiones, el Centro de Estudios le solicit\u00f3 a la Corte que expidiera una sentencia modulada, que suspendiera la implementaci\u00f3n del decreto en los territorios ocupados por ind\u00edgenas y afrodescendientes, \u00a0\u201chasta que el gobierno nacional expida la norma espec\u00edfica para las comunidades \u00e9tnicas\u201d, de modo tal que el Decreto y las normas concurrentes operen plenamente despu\u00e9s de la realizaci\u00f3n de la consulta y de la expedici\u00f3n de la norma. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Francisco Tolosa, actuando en calidad de Vocero del Movimiento Ciudadano Voces por la Paz y la Reconciliaci\u00f3n, present\u00f3 escrito de intervenci\u00f3n el 27 de junio de 2017, por fuera de la oportunidad respectiva31. \u00a0<\/p>\n
En el escrito se solicit\u00f3 la exequibilidad condicionada de la expresi\u00f3n \u201cser\u00e1n objeto de definici\u00f3n t\u00e9cnica que para tal efecto se\u00f1ale la Direcci\u00f3n del PNIS\u201d del inciso segundo del art\u00edculo 8 del Decreto Ley 896 de 2017; la inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201clas familias campesinas que derivan su subsistencia de los cultivos de uso il\u00edcito\u201d, contenida en el art\u00edculo 2 del Decreto Ley y que en su lugar se incluyan otras expresiones; que se a\u00f1ada la expresi\u00f3n \u201ccomunidades\u201d en el art\u00edculo 6 del Decreto 896 de 2017; y que se declare una omisi\u00f3n legislativa relativa del Decreto ley, solicitando que se module la sentencia integrando el enfoque diferencial transversal en el Acuerdo Final, en especial en lo relativo a comunidades \u00e9tnicas e ind\u00edgenas. \u00a0<\/p>\n
Consider\u00f3 el interviniente que en el Decreto se presentan vicios formales y materiales, relacionados con la actividad y acuerdos de la Comisi\u00f3n de Seguimiento, Impulso y Verificaci\u00f3n a la Implementaci\u00f3n del Acuerdo Final (CSIVI), establecida con el objetivo de \u201cconstatar que el contenido de todos los proyectos de decreto, ley o acto legislativo que sean necesarios para implementar el acuerdo final, correspondan a lo acordado, antes de que sean expedidos por el Presidente de la Rep\u00fablica o presentados ante el Congreso, seg\u00fan sea el caso\u201d32, afirmando que\u00a0 no hay coherencia entre el Acuerdo Final y el Decreto Ley 896 de 2017, en \u00a0lo que calific\u00f3 como una transgresi\u00f3n a la buena fe entre las partes y una actuaci\u00f3n contraria a la Constituci\u00f3n, lo que se materializ\u00f3 en cambios unilaterales por parte del Gobierno Nacional en el Decreto Ley 896 de 2017, respecto de lo acordado en la Comisi\u00f3n de Seguimiento, Impulso y Verificaci\u00f3n a la Implementaci\u00f3n del Acuerdo Final . \u00a0<\/p>\n
12. Coordinadora de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana \u2013COCCAM- y la Asociaci\u00f3n Nacional de Zonas de Reserva Campesina \u2013ANZOC- (extempor\u00e1neo)33 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Carmenza G\u00f3mez, quien afirm\u00f3 actuar en calidad de representante de la Coordinadora de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana \u2013COCCAM- y la Asociaci\u00f3n Nacional de Zonas de Reserva Campesina \u2013ANZOC-, present\u00f3 escrito de intervenci\u00f3n el 27 de junio de 2017, fuera del l\u00edmite temporal respectivo34. \u00a0<\/p>\n
La interviniente solicit\u00f3 declarar la exequibilidad del Decreto Ley 896 de 2017; la constitucionalidad condicionada de las expresiones \u201cser\u00e1n objeto de definici\u00f3n t\u00e9cnica que para el efecto se\u00f1ale la direcci\u00f3n del PINS\u201d del Par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 7 y del art\u00edculo 8 del Decreto Ley; la exequibilidad condicionada de la expresi\u00f3n \u201cfamilias campesinas\u201d de los art\u00edculos 2 y 6 del Decreto Ley; y se\u00f1alar la imperiosidad de que al momento de formular un decreto reglamentario que afecte los territorios de los pueblos \u00e9tnicos, deben reconocerse los presupuestos y principios definidos en el Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
El escrito expuso el cumplimiento de los l\u00edmites formales y materiales del Decreto, y la importancia de su expedici\u00f3n para lograr el funcionamiento inmediato del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito, a trav\u00e9s del enfoque diferencial de todas las comunidades afectadas por el problema de las drogas il\u00edcitas, implementando su participaci\u00f3n. Adem\u00e1s, la expresi\u00f3n \u201clas familias campesinas\u201d genera una exclusi\u00f3n de los otros pobladores rurales, pues el PNIS debe ser integral, es decir, en beneficio de todos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. La Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (extempor\u00e1neo)35 \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito radicado en la Secretar\u00eda General el 28 de junio de 2017, Todd Howland obrando en condici\u00f3n de Representante de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, intervino presentando un concepto t\u00e9cnico que afirma la constitucionalidad del Decreto Ley 896 de 2017. \u00a0<\/p>\n
Respecto del Decreto Ley 896 de 2017, la Oficina del Alto Comisionado considera que la norma incorpora e implementa una l\u00ednea de pol\u00edtica p\u00fablica de lucha contra las drogas, que se adecua de mejor manera a un enfoque de derechos humanos, en cuanto pretende atender de manera preferente las causas sociales del fen\u00f3menos de los cultivos de coca, amapola y marihuana, en coincidencia con las recomendaciones de varios \u00f3rganos internacionales, que han se\u00f1alado la insuficiencia de pol\u00edticas contra las drogas basadas en criterios de seguridad y coerci\u00f3n; pol\u00edticas estas que han derivado en muchos pa\u00edses en violaciones de los derechos humanos de los habitantes del territorio y de las comunidades36. \u00a0<\/p>\n
Igualmente considera que el car\u00e1cter integral y participativo del PNIS, puede superar las limitaciones de experiencias previas de sustituci\u00f3n de cultivos, que se redujeron a cambiar un cultivo por otro, sin atender a las necesidades de transformaci\u00f3n social de los territorios, generando nuevas condiciones socioecon\u00f3micas para las comunidades rurales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como desaf\u00edos para la adecuada reglamentaci\u00f3n e implementaci\u00f3n del PNIS, la Oficina del Alto Comisionado precis\u00f3, que el derecho a la participaci\u00f3n no debe limitarse a garantizar la presencia de las comunidades o de sus representantes, sino que se debe instar al Gobierno Nacional, para que la reglamentaci\u00f3n que se expida aplique los est\u00e1ndares internacionales \u00a0y la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relaci\u00f3n con el contenido y alcance del derecho a la participaci\u00f3n de las comunidades respecto de decisiones relativas a las caracter\u00edsticas de los PAI y los PISDA, as\u00ed como de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial PDET, a los que aquellos se integrar\u00e1n. \u00a0<\/p>\n
Igualmente llam\u00f3 la atenci\u00f3n acerca del hecho de acuerdo con el cual, el Decreto 896 de 2017 no hace ninguna referencia al tratamiento diferencial \u00e9tnico \u00a0y en este sentido precis\u00f3, que \u201cser\u00eda fundamental que la Honorable Corte Constitucional ratificara su jurisprudencia referida al deber estatal de implementar el enfoque diferencial \u00e9tnico en el proceso de reglamentaci\u00f3n e implementaci\u00f3n del Decreto Ley 896 de 2017, que entre otros aspectos, supone la obligaci\u00f3n de realizar consultas previas, libres e informadas para la definici\u00f3n de planes de sustituci\u00f3n de cultivos en territorios \u00e9tnicos\u201d37. \u00a0<\/p>\n
14. Universidad Nacional de Colombia (extempor\u00e1neo)38 \u00a0<\/p>\n
Este centro universitario alleg\u00f3 escrito de intervenci\u00f3n el 29 de junio de 2017, por fuera de la oportunidad respectiva39, solicitando la declaratoria de constitucionalidad condicionada del Decreto Ley 896 de 2017, entendiendo que en el dise\u00f1o e implementaci\u00f3n del Programa Nacional Integral de sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito, debe adoptarse un enfoque de sostenibilidad ambiental, y en especial de los art\u00edculos 3 y 4, bajo el entendido de que es obligatoria la participaci\u00f3n de las autoridades ambientales, tanto \u00a0nacionales como regionales, seg\u00fan corresponda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de la misma l\u00ednea le solicit\u00f3 a la Corte, la declaratoria de constitucionalidad condicionada el art\u00edculo 8 del Decreto Ley 896 de 2017, a condici\u00f3n de que la definici\u00f3n t\u00e9cnica de los componentes del art\u00edculo 8 Planes de Integrales Comunitarios y Municipales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo – PISDA debe cumplir los criterios y est\u00e1ndares del Acuerdo de Paz. As\u00ed mismo, que los PISDA deber\u00e1n cumplir est\u00e1ndares de justicia ambiental y tener un enfoque en el Goce efectivo de los derechos. \u00a0<\/p>\n
15. Universidad Santo Tom\u00e1s de Aquino (extempor\u00e1neo)40 \u00a0<\/p>\n
Esta Universidad radic\u00f3 escrito de intervenci\u00f3n ante la Secretaria de la Corte Constitucional el 12 de julio de 201741, fecha para la cual ya hab\u00eda sido hecho el registro inicial del proyecto de decisi\u00f3n, en un escrito mediante el que solicita la declaratoria de exequibilidad de la totalidad del Decreto Ley 896 de 2017, sin modulaci\u00f3n alguna.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. CONCEPTO DE LA PROCURADUR\u00cdA GENERAL DE LA NACI\u00d3N42 \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito radicado el 23 de junio de 2017, el Procurador General de la Naci\u00f3n le solicit\u00f3 a la Corte Constitucional, que declare inexequibilidad del Decreto Ley 896 de 2017, por la violaci\u00f3n de un aspecto formal, como es la ausencia de la firma del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural en el decreto, lo que seg\u00fan esa entidad, \u201ctiene una importante incidencia en los aspectos materiales del decreto\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El extenso escrito de intervenci\u00f3n reprodujo la totalidad del Decreto 896 de 2017, para luego describir su contenido en relaci\u00f3n con el punto 4 del Acuerdo Final, hasta concluir que el PNIS consiste propiamente en un programa de desarrollo rural, en el que es indispensable la participaci\u00f3n del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como se desprende del concepto de desarrollo rural y de las funciones de ese Ministerio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como consideraci\u00f3n central, dijo el Ministerio P\u00fablico, que el Programa de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos es una pol\u00edtica p\u00fablica de orden nacional, a trav\u00e9s de la cual es ejercida la funci\u00f3n gubernamental, trazando el camino que debe seguir la administraci\u00f3n p\u00fablica, coordinando autoridades del orden nacional y territorial, as\u00ed como las acciones de las comunidades, en beneficio de las familias campesinas, bajo unas condiciones de seguridad, concertaci\u00f3n, productividad, sostenibilidad ambiental, planeaci\u00f3n y formalizaci\u00f3n de la propiedad, por lo cual resultaba necesaria la firma del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural como integrante del Gobierno Nacional, cuya ausencia conduce a la invalidez del decreto expedido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como tesis central afirm\u00f3 que no se hab\u00eda conformado debidamente el Gobierno Nacional para la expedici\u00f3n del decreto, lo que implicaba la violaci\u00f3n del inciso tercero del art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n, que se\u00f1ala que ning\u00fan acto del Presidente tendr\u00e1 valor ni fuerza, mientras no sea suscrito y comunicado por el ministro del ramo o por el director del departamento administrativo correspondiente. En concreto se\u00f1al\u00f3 que\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cla ausencia de la firma del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural en el Decreto estudiado, impide que este haya sido v\u00e1lidamente expedido, pues debido a esta omisi\u00f3n, no se constituy\u00f3 un acto de gobierno que pueda surtir los efectos propios de este tipo de actuaciones en un sentido institucional, dentro del Estado social de derecho. \u2018La calidad de p\u00fablicas de las funciones determina, sin embargo, la sujeci\u00f3n al derecho p\u00fablico (\u2026) y la vinculaci\u00f3n de las personas y entidades a la Administraci\u00f3n por un conjunto de potestades de ordenaci\u00f3n, de direcci\u00f3n y control\u2019.\u201d43 \u00a0<\/p>\n
En subsidio de su afirmaci\u00f3n sostuvo tambi\u00e9n, que la anterior deficiencia tra\u00eda consigo, la imposibilidad de ejercer debidamente la unidad de Gobierno y los controles interorg\u00e1nicos al ejercicio del poder p\u00fablico; dificultades en la determinaci\u00f3n de la responsabilidad pol\u00edtica; impidiendo adem\u00e1s, el aseguramiento de la coordinaci\u00f3n y la eficiencia \u201cde las pol\u00edticas p\u00fabicas dirigidas a lograr los fines del Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
1. Vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional mediante Sentencia C-160 de 2017 afirm\u00f3 la plena vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, por haber ocurrido la refrendaci\u00f3n popular del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera de noviembre 24 de 2016. Espec\u00edficamente se dijo all\u00ed que \u00a0<\/p>\n
\u201cEl hecho de que durante el proceso de refrendaci\u00f3n por consulta previa del pueblo a trav\u00e9s de los actos subsiguientes a la intervenci\u00f3n ciudadana directa en el plebiscito hayan estado bajo la responsabilidad de autoridades estatales, como el Presidente de la Rep\u00fablica, que solo pueda concluir en virtud de una decisi\u00f3n libre y deliberativa de un \u00f3rgano revestido de legitimidad democr\u00e1tica, como el Congreso de la Rep\u00fablica, y el control judicial ejercido por la Corte Constitucional, refuerza, en criterio de esta Corporaci\u00f3n, la protecci\u00f3n constitucional de la democracia y de la paz (Art\u00edculos 1\u00ba y 22 CP), pues el mandato popular subyacente a la elecci\u00f3n de estas autoridades y el control del garante de constitucionalidad son relevantes y suficientes para la aceptabilidad constitucional de la pol\u00edtica de paz sometida a consulta ciudadana y desarrollada de buena fe en un escenario de mayores consenso. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Sala Plena encuentra cumplidos los requisitos fijados por esta misma Corporaci\u00f3n para la Refrendaci\u00f3n Popular y la vigencia del Acto legislativo 01 de 2016.\u201d44 \u00a0<\/p>\n
Esta afirmaci\u00f3n que fue reiterada en la Sentencia C-174 de 2017, donde se dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201c20. Conforme a los anteriores principios, la Corte concluye entonces lo siguiente. (i) El Acto Legislativo 1 de 2016 facult\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica para dictar estos decretos leyes dentro de los 180 d\u00edas siguientes a su entrada en vigencia, hecho que ocurri\u00f3 con la refrendaci\u00f3n popular del Acuerdo final, en los t\u00e9rminos de la sentencia C-160 de 2017, en la cual la Corte revis\u00f3 el Decreto ley 2204 de 2016 \u2018por el cual se cambia la adscripci\u00f3n de la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio\u2019, correspondiente al expediente RDL-001. De tal suerte, los 180 d\u00edas de plazo para ejercer la habilitaci\u00f3n legislativa extraordinaria, contenida en el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, corren a partir de tal refrendaci\u00f3n. (\u2026).\u201d45 \u00a0<\/p>\n
2. Competencia de la Corte Constitucional \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para realizar el control autom\u00e1tico de constitucionalidad sobre el Decreto Ley 896 del 29 de mayo de 2017, \u201cPor el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito \u2013 PNIS-\u201d, en virtud de lo establecido por el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 y el numeral 7 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
3. Presentaci\u00f3n del caso y programa de la decisi\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica, en ejercicio de las facultades que le otorga el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, expidi\u00f3 el Decreto Ley 896 de mayo 29 de 2017 \u201cPor el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito \u2013PNIS-\u201d. La Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, mediante oficio del 30 de mayo de 2017, remiti\u00f3 copia aut\u00e9ntica de dicho decreto a la Corte Constitucional, a efectos de realizar el control autom\u00e1tico de constitucionalidad sobre el mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La totalidad de los intervinientes le han solicitado a la Corte que declare la exequibilidad de la norma sometida a control, se\u00f1alando que la misma satisface los aspectos formales requeridos para su expedici\u00f3n, en tanto que el Decreto fue expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica de conformidad con el art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n y dentro del t\u00e9rmino de los 180 d\u00edas siguientes a la refrendaci\u00f3n del Acto Legislativo 1 de 2016; que la designaci\u00f3n del t\u00edtulo de la norma y el fundamento de las facultades con base en las cuales fue expedido se satisface; y que el decreto se encuentra debidamente motivado. No obstante, el Ministerio P\u00fablico solicit\u00f3 la declaratoria de inexequibilidad del Decreto, al observar que el mismo no fue suscrito por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, lo que en su opini\u00f3n constituye una violaci\u00f3n del art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que tiene que ver con el examen sustantivo de las normas, los intervinientes en general coinciden en se\u00f1alar la constitucionalidad del Decreto Ley 896 de 2017, en la medida que tambi\u00e9n satisface los requisitos materiales de expedici\u00f3n. Sin embargo la Universidad el Rosario y el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones\u201cy que no hayan realizado siembras posteriores al 10 de julio de 2016\u201d, contenidas en el art\u00edculo 6 del Decreto Ley, relacionadas con la fecha l\u00edmite de siembra de cultivos de uso il\u00edcito por parte de los beneficiarios del PNIS. \u00a0<\/p>\n
Con el fin de efectuar el control autom\u00e1tico sobre el Decreto Ley 896 de 2017 y decidir acerca de su constitucionalidad, la Sala (i) se ocupar\u00e1 del tema del control de los decretos leyes proferidos en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, (ii) verificando en el caso concreto, la satisfacci\u00f3n de los requisitos formales, (iii) momento en el cual examinar\u00e1 la solicitud de inexequibilidad formulada por el Ministerio P\u00fablico. Efectuado lo anterior, (iv) se proceder\u00e1 al examen de los requisitos de competencia para la expedici\u00f3n del Decreto 896 de 2017, para finalmente (v) efectuar el examen material sobre el articulado del Decreto ley, ocasi\u00f3n en la que ser\u00e1n consideradas las diversas solicitudes de exequibilidad condicionada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El control de los decretos leyes proferidos en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Acto Legislativo 01 de 2016 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el control de constitucionalidad de los decretos ley que se dicten en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Acto Legislativo 01 de 2016, dispone el inciso tercero del art\u00edculo 2 de esa reforma constitucional, que \u201cLos decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este art\u00edculo tendr\u00e1n control de constitucionalidad autom\u00e1tico posterior a su entrada en vigencia. El procedimiento de revisi\u00f3n de constitucionalidad de estas disposiciones deber\u00e1 surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses siguientes a su expedici\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia reciente de la Corte Constitucional46 ha desarrollado los temas de las caracter\u00edsticas de este control y la clasificaci\u00f3n del mismo, cuestiones que se abordan a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4.1. Caracter\u00edsticas del control constitucional sobre los decretos ley proferidos en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Acto Legislativo 01 de 2016 \u00a0<\/p>\n
La Sentencia C-160 de 2017 refiere este tema al derecho constitucional de excepci\u00f3n, relacionado con el conjunto de instituciones y medidas dispuestas para el mantenimiento del Estado social de derecho, la separaci\u00f3n de podres, la democracia, la participaci\u00f3n ciudadana y el respeto por los derechos humanos intangibles, destinadas al mantenimiento de su integridad, a\u00fan en circunstancias de excepci\u00f3n. Espec\u00edficamente dijo la Corte que\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cA pesar de las diferencias existentes entre las medidas que buscan la implementaci\u00f3n de un acuerdo de paz y el derecho constitucional de excepci\u00f3n, los elementos vistos previamente con respecto a este \u00faltimo resultan \u00fatiles para adelantar una interpretaci\u00f3n de las normas transitorias que generan y a la vez limitan el r\u00e9gimen de alteraci\u00f3n institucional contenido en el Acto Legislativo 01 de 2016 (\u2026).\u201d47 \u00a0<\/p>\n
Las caracter\u00edsticas de este control fueron descritas en la Sentencia C-174 de 2017, donde se dijo que el control jurisdiccional de los decretos ley dictados al amparo del art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 cumple las siguientes caracter\u00edsticas:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es un control jurisdiccional, tanto por el \u00f3rgano que lo ejerce, como por el par\u00e1metro utilizado. De este modo corresponde a un control que debe ser ejercido por la Corte Constitucional, que no examina cuestiones de conveniencia u oportunidad, sino la conformidad de los enunciados que se expidan, con el orden constitucional. \u00a0<\/p>\n
Se trata de un control autom\u00e1tico, como se desprende de lo enunciado en el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 1 del 2016, al se\u00f1alar que \u201ctendr\u00e1n control de constitucionalidad autom\u00e1tico posterior a su entrada en vigencia\u201d, lo que excluye la posibilidad de ejercer la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, as\u00ed como las objeciones presidenciales sobre los mismos. \u00a0<\/p>\n
Este control es tambi\u00e9n participativo, en una doble perspectiva. De un lado, en cuanto corresponde al ejercicio del derecho ciudadano establecido en el art\u00edculo 40 y el numeral 1 del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n, y del otro, porque el numeral 1 del art\u00edculo 3 del Decreto Ley 121 de 2017 establece que el auto por el que la Corte Constitucional asuma conocimiento del decreto, \u201cdispondr\u00e1 que se fije en lista el proceso para la intervenci\u00f3n ciudadana y ordenar\u00e1 que se corra traslado del expediente al Procurador General de la Naci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como cuarta caracter\u00edstica se tiene aqu\u00ed un control posterior, en tanto que el escrutinio que realiza la Corte Constitucional acontece despu\u00e9s de la puesta en vigencia de los decretos. \u00a0<\/p>\n
Como anotaci\u00f3n final vale referir que la Corte se pregunt\u00f3 si se trataba de un control \u201c\u00fanico\u201d, o si podr\u00eda sobrevenir una demanda posterior. La Sala sostuvo que excepcionalmente podr\u00eda sobrevenir una demanda sobre la norma. Espec\u00edficamente dijo \u201csi bien la Corte considera que la cosa juzgada es por principio absoluta, no podr\u00eda cerrar definitivamente la posibilidad de someter de nuevo a control esos decretos pues esto podr\u00eda amenazar a la integridad y supremac\u00eda del orden constitucional (CP art. 241). Por tanto, de forma excepcional, si se demuestra de manera estricta que un decreto ley especial presenta problemas de inconstitucionalidad objetivos y trascendentales, no cubiertos sino por una cosa juzgada aparente en la sentencia que efectu\u00f3 su revisi\u00f3n autom\u00e1tica, pueden someterse nuevamente a control (CP art 241 num. 5). De lo contrario, la cosa juzgada absoluta inhibe la competencia de la Corte Constitucional para conocer las demandas contra estos decretos leyes\u201d48.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Controles que recaen sobre los decretos ley. El control sobre las condiciones formales y de competencia para su expedici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 introdujo una norma transitoria en la Constituci\u00f3n por medio de la cual, se facult\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica \u201cpara expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendr\u00e1 por objeto facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera\u201d, estableciendo en materia de control, que \u201cLos decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este art\u00edculo tendr\u00e1n control de constitucionalidad autom\u00e1tico posterior a su entrada en vigencia\u201d. \u00a0<\/p>\n
El examen de constitucionalidad de esa norma est\u00e1 contenido en la Sentencia C-699 de 2016, donde la Corte contesta al cargo de acuerdo con el cual, el otorgamiento de esas facultades extraordinarias constitu\u00eda una sustituci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes dispuesto en la Constituci\u00f3n. La Corte concluy\u00f3 que no acontec\u00eda dicha sustituci\u00f3n, b\u00e1sicamente por tres razones: porque el art\u00edculo 2 demandado establece suficientes garant\u00edas como para evitar que el Congreso quede despojado de su potestad legislativa; porque se trata de una habilitaci\u00f3n temporal, limitada y transitoria, que incluso cuenta con antecedentes normativos y de ejecuci\u00f3n; y porque no se suprimen los controles interorg\u00e1nicos entre poderes, ni la supremac\u00eda constitucional. Respecto de este \u00faltimo punto, la Corte precis\u00f3 el contenido y calidad de control jurisdiccional asignado. Para el efecto dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201c(iv) Finalmente, no se suprimen los controles interorg\u00e1nicos que preservan el equilibrio entre los poderes p\u00fablicos y aseguran la supremac\u00eda constitucional. Por una parte, los decretos ley que se profieran a causa del Acto Legislativo 1 de 2016 tienen control constitucional autom\u00e1tico, posterior e integral. En desarrollo de este control, la Corte deber\u00e1 verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades, a saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al tr\u00e1mite legislativo ante el Congreso; y que respeten en general el ordenamiento constitucional. Por su parte, el Congreso preserva las competencias de control pol\u00edtico y jurisdiccional sobre el Gobierno y el Presidente de la Rep\u00fablica (CP arts 114, 174 y 178).\u201d49 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme se desprende de lo anterior, sobre los decretos que se expidan con base en el referido acto legislativo, concurrir\u00e1 un control sobre las condiciones formales, as\u00ed como sobre las condiciones de competencia para la expedici\u00f3n de los decretos ley, las que tienen que ver con la necesidad de conexidad entre la materia regulada por el decreto y la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final, as\u00ed como con las restricciones surgidas del principio de separaci\u00f3n de poderes y los controles mutuos entre los \u00f3rganos estatales. \u00a0<\/p>\n
5. El control sobre las condiciones formales de expedici\u00f3n del Decreto Ley 896 de 2017 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con este criterio, se eval\u00faa la constitucionalidad del decreto ley desde los siguientes elementos: el t\u00edtulo de la norma, el fundamento y la autoridad habilitada, la justificaci\u00f3n de su expedici\u00f3n, la suscripci\u00f3n del documento y la temporalidad de su emisi\u00f3n. En este escenario y en el segmento destinado a la suscripci\u00f3n del decreto, se eval\u00faa la solicitud de inexequibilidad elevada por el Ministerio P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. T\u00edtulo de la norma. Nominaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 169 de la Constituci\u00f3n establece que \u201cEl t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido\u201d. Acerca de este punto la Corte Constitucional estableci\u00f3 tempranamente en la Sentencia C-026 de 1993, que \u201clo que interesa para que tal canon constitucional quede respetado, es que su t\u00edtulo coincida con la materia general que se reglamenta, o con el objetivo del ordenamiento\u201d50. \u00a0<\/p>\n
En este caso la norma examinada es un decreto con fuerza de ley expedido con base en facultades extraordinarias otorgadas por un acto legislativo, que tiene tanta fuerza vinculante como una ley, y que por lo mismo, debe satisfacer la conformidad del t\u00edtulo con el texto de la norma. El Decreto Ley 896 de 2017 lleva por t\u00edtulo \u201cPor el cual se crea el programa Nacional Integral de sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito \u2013PNIS\u201d y est\u00e1 conformado por nueve art\u00edculos que corresponden b\u00e1sicamente, a la creaci\u00f3n del mencionado Programa, la designaci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas a su cargo, la determinaci\u00f3n su objeto, las instancias nacionales y territoriales de ejecuci\u00f3n, los beneficiarios del mismo y sus elementos de desarrollo. En este sentido, no solo se asiste a la correcta designaci\u00f3n del t\u00edtulo, sino tambi\u00e9n, a la conformidad de sus contenidos. \u00a0<\/p>\n
5.2. El fundamento normativo del decreto y la autoridad habilitada para su expedici\u00f3n. Competencia funcional \u00a0<\/p>\n
Conforme se lee en su texto, el Decreto Ley 896 de 2016 fue expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica \u201cEn ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016\u201d. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 2 de ese Acto Legislativo faculta expresamente al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley destinados a implementar y desarrollar el Acuerdo Final celebrado entre los delegados del Gobierno Nacional y los de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia \u2013 FARC-EP. La norma se\u00f1ala lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 2\u00b0. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica tendr\u00e1 un nuevo art\u00edculo transitorio, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: Art\u00edculo transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 d\u00edas siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, fac\u00faltese al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendr\u00e1 por objeto facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera.\u201d \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se desprende que esta norma fue expedida por la autoridad p\u00fablica correspondiente, es decir, por el Presidente de la Rep\u00fablica, con fundamento en la habilitaci\u00f3n hecha por un acto reformatorio de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5.3. Motivaci\u00f3n del acto. La justificaci\u00f3n de su expedici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Este requisito est\u00e1 relacionado con la motivaci\u00f3n del acto normativo. El punto es que los decretos ley que se expiden con base en facultades extraordinarias, no son el producto del debate y los procesos deliberativos propios de una ley. Por lo mismo resulta necesario, que la norma especifique las razones y motivaciones que fundamentan su expedici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta es la funci\u00f3n de la parte considerativa del Decreto Ley 896 de 2017, conformada por 43 consideraciones, sectorizadas en cuatro secciones, la primera de ellas destinada a las \u201cConsideraciones generales\u201d (1 al 6); la segunda referida a los \u201cRequisitos formales de validez constitucional\u201d (7 al 9); la tercera a los \u201cRequisitos materiales de validez constitucional\u201d (10 a 31), subdividida en los apartados de conexidad objetiva, conexidad estricta y conexidad suficiente; y la cuarta parte y final, cuyo tema es la \u201cNecesidad estricta\u201d (32 a 43), a su vez dividida en cinco partes: Criterios de necesidad y urgencia para la creaci\u00f3n del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito \u2013PNIS; Instrumento regional para la transformaci\u00f3n; plazos para la reincorporaci\u00f3n a la vida civil; implementaci\u00f3n prioritaria; y calendario de implementaci\u00f3n normativa durante los primeros doce meses. \u00a0<\/p>\n
Como cuesti\u00f3n central debe resaltarse la naturaleza instrumental del decreto, \u201ccuyo objeto es facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo\u201d de puntos espec\u00edficos del Acuerdo Final, relacionados con la sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos, como materia especial. \u00a0<\/p>\n
La Sala considera que el Decreto Ley 896 de 2017 contiene una amplia y precisa motivaci\u00f3n, relacionada con la creaci\u00f3n e implementaci\u00f3n del Programa de sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos il\u00edcitos, que adem\u00e1s de justificar los contenidos del articulado del Decreto, se encuentra vinculada tem\u00e1tica y final\u00edsticamente con el punto 4 del Acuerdo Final.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4. Competencia org\u00e1nica. Suscripci\u00f3n del documento. La improcedencia de la solicitud de inexequibilidad hecha por el Ministerio P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n hace la presentaci\u00f3n general de la Rama Ejecutiva del poder p\u00fablico, se\u00f1alando que el Presidente de la Rep\u00fablica tiene la condici\u00f3n de jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa, estableciendo en el inciso segundo la noci\u00f3n de Gobierno Nacional, precisando que el mismo \u201cest\u00e1 formado por el Presidente de la Rep\u00fablica, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como elemento central de este an\u00e1lisis, el inciso tercero del art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n dispone que \u201cNing\u00fan acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoci\u00f3n de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendr\u00e1 valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables\u201d. \u00a0<\/p>\n
Conforme se lee en el texto del Decreto Ley 896 de 2017, remitido por la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, el mismo fue suscrito por el Presidente de la Rep\u00fablica, por el Ministro del Interior (E), el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico (E), el Ministro de Justicia y del Derecho, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y la Directora del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n en su concepto, solicit\u00f3 la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 896 de 2017, por no haberse satisfecho el requisito de suscripci\u00f3n, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n. Espec\u00edficamente dijo el Ministerio P\u00fablico que \u00a0<\/p>\n
\u201cla ausencia de la firma del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural en el Decreto estudiado, impide que este haya sido v\u00e1lidamente expedido, pues debido a esta omisi\u00f3n, no se constituy\u00f3 un acto de gobierno que pueda surtir los efectos propios de este tipo de actuaciones en un sentido institucional, dentro del Estado social de derecho. \u2018La calidad de p\u00fablicas de las funciones determina, sin embargo, la sujeci\u00f3n al derecho p\u00fablico (\u2026) y la vinculaci\u00f3n de las personas y entidades a la Administraci\u00f3n por un conjunto de potestades de ordenaci\u00f3n, de direcci\u00f3n y control\u2019.\u201d51 \u00a0<\/p>\n
La Sala no comparte la posici\u00f3n del Ministerio P\u00fablico y por el contrario, considera que el Decreto Ley 896 de 2017 satisface plenamente el requisito formal de suscripci\u00f3n, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
En primer lugar se tiene, que de conformidad con el art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n, el acto del Presidente deber\u00e1 ser suscrito y comunicado \u201cpor el ministro del ramo respectivo o por el director del departamento administrativo correspondiente\u201d. En este caso se asiste a la creaci\u00f3n e implementaci\u00f3n de un Programa nacional de sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos, que de conformidad con el art\u00edculo 1 del Decreto Ley 896 de 2017, est\u00e1 a cargo de la Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos, adscrita a la Alta Consejer\u00eda Presidencial para el Postconflicto, que es una dependencia del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica. En este sentido si se considera que el decreto fue firmado entre otros, por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, se concluye que la exigencia constitucional de suscripci\u00f3n fue plenamente satisfecha, pues el Decreto fue firmado \u201cpor el director del departamento administrativo correspondiente\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino considera la Sala, que la pol\u00edtica contenida en el Decreto 896 de 2017, que ha dado lugar al Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito, no es una pol\u00edtica agraria, como lo afirma el Ministerio P\u00fablico, sino que se trata de una pol\u00edtica de seguridad p\u00fablica, entendida como seguridad de las personas y de los bienes, componente del orden p\u00fablico, gen\u00e9ricamente concebido por la Corte \u201ccomo el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten el bienestar general y el goce de los derechos humanos\u201d52. De hecho se trata de una pol\u00edtica que se superpone a la de erradicaci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos, que es de car\u00e1cter policivo y penal, consignada en el Punto 4 del Acuerdo Final, en cuya parte considerativa se dijo \u201cQue un aspecto de la soluci\u00f3n al problema de las drogas il\u00edcitas es la soluci\u00f3n definitiva al problema de los cultivos de uso il\u00edcito, para lo cual es necesario poner en marcha un nuevo programa\u201d. En este sentido el Decreto 896 de 2017 no requer\u00eda la firma del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural. \u00a0<\/p>\n
Como tercera consideraci\u00f3n se se\u00f1ala, que el Decreto que crea el Programa de Sustituci\u00f3n Voluntaria de Cultivos desarrolla varias materias. De este modo, se trata de una pol\u00edtica p\u00fablica relacionada con las funciones del Ministerio del Interior y del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n; que est\u00e1 relacionado con el tratamiento a personas que en principio desarrollan un actividad il\u00edcita, lo que vincula su tem\u00e1tica con el Ministerio de Justicia y del Derecho; que involucra temas de financiaci\u00f3n y gasto, siendo firmado por el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico; y que adem\u00e1s desarrolla temas sobre administraci\u00f3n p\u00fablica, derechos humanos, la participaci\u00f3n comunitaria, el r\u00e9gimen agropecuario y el r\u00e9gimen penal, entre otros. En este sentido la suscripci\u00f3n del Ministerio Agricultura y Desarrollo Rural habr\u00eda resultado eventualmente concurrente, pero no indispensable para el perfeccionamiento del decreto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte recuerda adem\u00e1s, que la expedici\u00f3n del Decreto Ley 896 de 2016 es de car\u00e1cter instrumental, en el sentido de contribuir a la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final pactado por el Gobierno Nacional, raz\u00f3n por la cual la suscripci\u00f3n del documento por las autoridades p\u00fablicas all\u00ed concitadas, resulta conforme con la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5.5. En conclusi\u00f3n de lo expuesto se tiene entonces, que el Decreto Ley 896 de 2017 satisface los requisitos formales de expedici\u00f3n, en tanto que: (i) el T\u00edtulo asignado cumple las exigencias del art\u00edculo 169 del Constituci\u00f3n, pues se corresponde con su contenido, es decir, con la creaci\u00f3n del Programa voluntario de sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito; (ii) fue expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica, teniendo como fundamento normativo el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, que lo habilit\u00f3 expresamente para expedir esta clase de decretos; (iii) el acto normativo cuenta con una amplia motivaci\u00f3n, conformada por 43 elementos justificatorios, divididos en 4 secciones, relacionada con la creaci\u00f3n e implementaci\u00f3n del Programa de sustituci\u00f3n, que corresponde adem\u00e1s, al cumplimiento del Punto 4 del Acuerdo Final y (iv) el documento se suscribi\u00f3 observando las reglas del art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n, pues fue firmado entre otros, por el Presidente la Rep\u00fablica y por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, a cuyo cargo se encuentra la Alta Consejer\u00eda y la Direcci\u00f3n responsables del Programa. \u00a0<\/p>\n
6. El control sobre las condiciones de competencia para la expedici\u00f3n del Decreto Ley 896 de 2017 \u00a0<\/p>\n
Al referirse al tema del control constitucional autom\u00e1tico, posterior e integral que se debe efectuar sobre los decretos ley que se expiden con base en las facultades extraordinarias concedidas por el Acto Legislativo 1 de 2016, se\u00f1al\u00f3 la Corte Constitucional en la Sentencia C-699 de 2016, que se debe verificar que tales decretos cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades, a saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que tengan una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al tr\u00e1mite legislativo ante el Congreso; y que respete en general el ordenamiento constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos par\u00e1metros del control fueron reiterados y desarrollados en la Sentencia C-160 de 2017, donde se dijo espec\u00edficamente, que \u201cEl contenido del decreto correspondiente debe tener como objeto facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo del Acuerdo Final. \u00a0Esto quiere decir que deben comprobarse los requisitos de necesidad estricta, as\u00ed como de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el decreto y el Acuerdo, lo cual toma la forma de una carga argumentativa para el Presidente al momento que adopta la norma extraordinaria\u201d53 (resaltado dentro del texto), precisando dem\u00e1s, que se trata de una competencia excepcional, destinada a la implementaci\u00f3n de un acuerdo de paz adoptado en el marco de la justicia transicional, que requiere de un control estricto, por tratarse de una competencia gubernamental, en cuyo ejercicio est\u00e1n ausentes el debate democr\u00e1tico y la representatividad de las fuerzas pol\u00edticas. \u00a0<\/p>\n
La Sentencia C-174 de 2017, que efectu\u00f3 el control autom\u00e1tico sobre el Decreto Ley 121 de 2017, reiter\u00f3 y precis\u00f3 los elementos y contenidos del control que se efect\u00faa sobre esta clase de decretos, en una secci\u00f3n denominada \u201cControl sobre la competencia del Presidente de la Rep\u00fablica para expedir el decreto ley 121 de 2017\u201d54. All\u00ed afirm\u00f3, que tales decretos deben satisfacer una conexidad teleol\u00f3gica, es decir, que se debe demostrar que el decreto es instrumental a la realizaci\u00f3n de los objetivos o compromisos del acuerdo final; que se debe cumplir la conexidad externa, entendida como el v\u00ednculo existente entre lo dispuesto en el Acuerdo Final y lo desarrollado en las normas del decreto que se examina, as\u00ed como evidenciar la conexidad interna, es decir, la congruencia entre las motivaciones del decreto y el articulado del mismo. Finalmente sostuvo la Corte, que se ten\u00eda que verificar la estricta necesidad de los decretos ley, es decir, confirmar que existe un imperativo de regulaci\u00f3n que no pueda ser satisfecho por el proceso legislativo ordinario. \u00a0<\/p>\n
6.1. Competencia temporal \u00a0<\/p>\n
El Acto Legislativo 1 de 2016 fue expedido el 7 de julio de ese a\u00f1o, y por medio del art\u00edculo 2 se facult\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley que faciliten y aseguren la implementaci\u00f3n y desarrollo del Acuerdo Final destinado a una paz estable y duradera, \u201cDentro de los 180 d\u00edas siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo\u201d. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 5 de esa reforma constitucional establece la cl\u00e1usula de vigencia \u00a0y all\u00ed se previ\u00f3, que \u201cEl presente acto legislativo rige a partir de la refrendaci\u00f3n popular del Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera\u201d. La Sentencia C-160 de 2017 precisa la fecha de perfeccionamiento de la refrendaci\u00f3n del Acuerdo Final, se\u00f1alando lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c(III) Teniendo en cuenta lo anterior, cabe entender que el proceso de Refrendaci\u00f3n Popular del Acuerdo Final concluy\u00f3 con las proposiciones aprobatorias en ambas C\u00e1maras legislativas en sus sesiones plenarias celebradas el 29 y 30 de noviembre de 2016 y, en consecuencia, el Acto Legislativo 01 de 2016 se encuentra vigente, como constata el Legislativo en las siguientes certificaciones: (\u2026).\u201d55 \u00a0<\/p>\n
Dentro de esta misma l\u00ednea de comprensi\u00f3n precis\u00f3 la Sentencia C-331 de 2017: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa entrada en vigor del Acto Legislativo 1 de 2016 fue reconocida mediante la sentencia C-160 de 2017. Dicha providencia puso de presente que el proceso de refrendaci\u00f3n se cumpli\u00f3 a cabalidad, tal como tambi\u00e9n lo reconoci\u00f3 el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 1820 de 2016. El proceso refrendatorio culmin\u00f3 el 30 de noviembre de 2016, luego de que el Senado de la Rep\u00fablica aprobara el d\u00eda 29 de noviembre de 2016 una proposici\u00f3n mediante la cual declar\u00f3 cumplida la refrendaci\u00f3n popular del Acuerdo Final y la C\u00e1mara de Representantes hiciera lo propio el d\u00eda 30 de noviembre. Por lo tanto, debe entenderse que el t\u00e9rmino de 180 d\u00edas de vigencia de las facultades legislativas para la paz comenzaron a contarse a partir del 1\u00ba de diciembre de 2016.\u201d56 (resaltados dentro del texto) \u00a0<\/p>\n
Al considerar que el Decreto Ley 896 de 2017 fue expedido el 29 de mayo de 2017, se concluye que lo fue dentro del plazo establecido por el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. \u00a0<\/p>\n
6.2. La conexidad objetiva \u00a0<\/p>\n
La Sentencia C-160 de 2017 insisti\u00f3 en que los decretos que se expiden con base en las facultades extraordinarias concedidas por el Acto Legislativo 1 de 2016, comparten algunas caracter\u00edsticas con aquellos que se dictan en los estados de excepci\u00f3n. El art\u00edculo 10 de la Ley 133 de 1994, Estatutaria de los estados de excepci\u00f3n, refiere el requisito de conexidad entre los hechos y las medidas adoptadas, se\u00f1alando que \u201cCada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deber\u00e1 estar directa y espec\u00edficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos\u201d, de an\u00e1loga forma a como el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 dispone que el contenido de los decretos ley \u201ctendr\u00e1 por objeto facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo \u00a0normativo del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de esta perspectiva la conexidad objetiva atiende a la identificaci\u00f3n y establecimiento de la relaci\u00f3n y de los v\u00ednculos gen\u00e9ricos que deben existir entre las medidas adoptadas por medio del decreto y la realizaci\u00f3n de lo dispuesto en el Acuerdo Final. Por lo mismo, el contenido del decreto no puede rebasar lo dispuesto en los temas del Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
El Acuerdo Final desarrolla seis ejes tem\u00e1ticos relacionados con los siguientes temas: (i) Reforma rural integral: hacia un nuevo campo colombiano; (ii) Participaci\u00f3n pol\u00edtica: Apertura democr\u00e1tica para construir la paz; (iii) Fin del conflicto; (iv) Soluci\u00f3n al problema de las Drogas Il\u00edcitas; (v) Acuerdo sobre las Victimas del Conflicto; y (vi) Mecanismos de implementaci\u00f3n y verificaci\u00f3n del cumplimiento del Acuerdo. \u00a0<\/p>\n
Aprecia la Sala que el cuarto eje tem\u00e1tico se titula Soluci\u00f3n al problema de las Drogas Il\u00edcitas y que la Secci\u00f3n 4.1. lleva por t\u00edtulo inicial Programas de sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito. Si se considera que el Decreto Ley 896 de 2017 se titula \u201cPor el cual se crea el Programa Nacional Integral de sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito \u2013PNIS\u201d; que su articulado atiende a la creaci\u00f3n de dicho Programa y a la manera como se articular\u00e1n la entidades nacionales y territoriales para la ejecuci\u00f3n del mismo; y que adicionalmente contiene el compromiso gubernamental de superar las condiciones de pobreza y marginalidad de numerosas familias que se han visto forzadas a desarrollar cultivos il\u00edcitos para sobrevivir, se concluye inevitablemente, que existe una manifiesta conexidad objetiva entre el Decreto Ley 896 de 2017 y el Acuerdo Final.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3. Conexidad estricta \u00a0<\/p>\n
La Sentencia C-331 de 2017, con fundamento en fallos anteriores57 se\u00f1ala que \u201cLa conexidad estricta, que tambi\u00e9n puede denominarse como un juicio de finalidad o conexidad teleol\u00f3gica, se refiere a la carga argumentativa para el Gobierno, consistente en demostrar que el objetivo del desarrollo normativo contenido en el decreto pretende de manera precisa implementar un aspecto definido y concreto del Acuerdo. En efecto, se trata de una relaci\u00f3n directa entre la regulaci\u00f3n expedida y el aspecto espec\u00edfico del Acuerdo, identificado por el Gobierno, lo que descarta v\u00ednculos accidentales o accesorios como justificaciones del ejercicio de las facultades presidenciales para la paz\u201d58.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precis\u00f3 la Corte adem\u00e1s, que esta conexidad supone una labor en dos niveles, el externo y el interno. Por el externo, el Gobierno deber\u00e1 identificar cu\u00e1l es el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de implementaci\u00f3n. De tal forma, se ver\u00eda incumplido el requisito si el gobierno no identifica de manera exacta el contenido del Acuerdo Final que pretende desarrollar, o si no existe un v\u00ednculo verificable entre esa materia precisa y los contenidos del decreto respectivo. Por el interno, el gobierno debe mostrar el v\u00ednculo entre las motivaciones del uso de las Facultades Presidenciales para la Paz y la regulaci\u00f3n efectivamente expedida. En sentido contrario se incumple esta condici\u00f3n, cuando las motivaciones expuestas por el gobierno no guarden coherencia con lo efectivamente regulado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que tiene que ver con el nivel externo de la conexidad estricta se se\u00f1ala que el contenido preciso del Acuerdo Final que se implementa por medio del Decreto 896 de 2017, est\u00e1 dispuesto en los puntos 4.1 y 6.1.10 literal a) del Acuerdo Final.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El punto 4.1. se titula \u201cProgramas de sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito. Planes integrales de desarrollo con participaci\u00f3n de las comunidades \u2013hombres y mujeres- en el dise\u00f1o, ejecuci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de los programas de sustituci\u00f3n y recuperaci\u00f3n ambiental de las \u00e1reas afectadas por dichos cultivos\u201d, y propende por la creaci\u00f3n de una autoridad nacional, que en coordinaci\u00f3n con las autoridades departamentales y municipales, trabaje en la soluci\u00f3n sostenible y definitiva de la problem\u00e1tica de los cultivos de uso il\u00edcito y los otros problemas asociados a ello. \u00a0<\/p>\n
El tema 6 del Acuerdo sobre Implementaci\u00f3n, verificaci\u00f3n y refrendaci\u00f3n, dispone en el 6.1.10 el calendario de implementaci\u00f3n normativa del Acuerdo Final, previendo en el literal a) la expedici\u00f3n de leyes y\/o normas para la implementaci\u00f3n de lo acordado en el marco de la Reforma Rural Integral y la sustituci\u00f3n de los cultivos de uso il\u00edcito. De este modo la satisfacci\u00f3n del nivel externo de conexidad queda satisfecho, en la medida que el Decreto Ley 896 de 2017 implementa un Programa de sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito que integra los niveles nacional, departamental y municipal, conforme se consign\u00f3 en el punto 4.1 del Acuerdo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar y en relaci\u00f3n con el nivel interno de conexidad, se tiene el conjunto de enunciados dispuestos en la parte considerativa del Decreto Ley 896 de 2017, y los contenidos de los puntos 4.1, 4.2 y 4.3 del Acuerdo Final.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que tiene que ver con el cuarto eje tem\u00e1tico, el Cap\u00edtulo de Introducci\u00f3n del Acuerdo Final se\u00f1ala expresamente que \u201cpara construir la paz es necesario encontrar una soluci\u00f3n definitiva al problema de las drogas il\u00edcitas, incluyendo los cultivos de uso il\u00edcito y la comercializaci\u00f3n y producci\u00f3n de drogas il\u00edcitas. Para lo cual se promueve una nueva visi\u00f3n que d\u00e9 un tratamiento distinto y diferenciado al fen\u00f3meno del consumo, al problema de los cultivos de uso il\u00edcito, y a la criminalidad organizada asociada al narcotr\u00e1fico, asegurando un enfoque general de derechos humanos y salud p\u00fablica, diferenciado y de g\u00e9nero\u201d. El Acuerdo Final destina el Cap\u00edtulo Cuarto a la Soluci\u00f3n al Problema de las Drogas Il\u00edcitas. Los considerandos del Cap\u00edtulo se\u00f1alan expresamente \u00a0<\/p>\n
\u201cQue un aspecto de la soluci\u00f3n al problema de las drogas il\u00edcitas es la soluci\u00f3n definitiva al problema de los cultivos de uso il\u00edcito, para lo cual es necesario poner en marcha un nuevo programa que, como parte de la transformaci\u00f3n estructural del campo que busca la RRI, contribuya a generar condiciones de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por estos cultivos, \u00a0<\/p>\n
La estructura del punto 4 sobre drogas il\u00edcitas fue dispuesta en tres secciones, que corresponden a las siguientes unidades tem\u00e1ticas: 4.1. Programas de sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito; 4.2. Programas de prevenci\u00f3n del consumo y salud p\u00fablica; y 4.3. Soluci\u00f3n al fen\u00f3meno de producci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de narc\u00f3ticos. \u00a0<\/p>\n
El Decreto Ley 896 de 2017 crea el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito \u2013PNIS, con los componentes previstos en el punto 4.1. del Acuerdo Final. De este modo, establece las instancias de ejecuci\u00f3n del PNIS; promueve la participaci\u00f3n de las autoridades del orden nacional cuyas competencias est\u00e9n relacionadas con el Programa; define los beneficiarios; instituye los elementos necesarios para el desarrollo el Programa, despliega los componentes de los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo – PISDA, y establece una vigencia de diez a\u00f1os para el Programa. \u00a0<\/p>\n
Dentro de esta perspectiva resulta innegable el cumplimiento de la conexidad objetiva, en tanto que existe un v\u00ednculo cierto e innegable entre las medidas adoptadas en Decreto, ya descritas, que giran alrededor del Programa de Sustituci\u00f3n convenido en el Acuerdo Final, espec\u00edficamente fijado en el cap\u00edtulo 4, secci\u00f3n 4.1. del mismo. \u00a0<\/p>\n
6.4. Conexidad suficiente \u00a0<\/p>\n
Dijo la Corte en la Sentencia C- 170 de 2016, que la conexidad estricta est\u00e1 relacionada con la intensidad, especificidad y precisi\u00f3n del v\u00ednculo existente entre las medidas adoptadas en el Decreto y lo convenido en el Acuerdo Final. M\u00e1s precisamente \u201cse refiere a un juicio de finalidad mediante el cual, esta Corporaci\u00f3n debe verificar si el gobierno demuestra cual es el contenido espec\u00edfico del Acuerdo que es objeto de implementaci\u00f3n y c\u00f3mo la medida que se adopta est\u00e1 vinculada con dicho contenido\u201d60. \u00a0<\/p>\n
La Sentencia C-331 de 2017 refiere la conexidad espec\u00edfica a partir del concepto de proximidad, entendi\u00e9ndola como \u201cel grado de estrecha \u00a0y espec\u00edfica proximidad entre la regulaci\u00f3n prevista en el decreto respectivo y el contenido preciso del Acuerdo que se pretende implementar\u201d61. \u00a0<\/p>\n
La Sala considera que este requisito tambi\u00e9n se satisface, en tanto que el Decreto Ley 896 de 2017 crea y pone en ejecuci\u00f3n el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito – PNIS, el que adem\u00e1s de ser un punto espec\u00edfico el Acuerdo Final, constituye una acci\u00f3n indispensable para cumplir el Acuerdo pactado y para lograr la redenci\u00f3n de comunidades campesinas sometidas a condiciones de pobreza y marginalidad. De este modo la proximidad entre la regulaci\u00f3n contenida en el Decreto y el Acuerdo es explicita y se despliega en tres escenarios: el Decreto como desarrollo del Punto 4.1. del Acuerdo Final; como instrumento normativo efectivo para avanzar en la soluci\u00f3n del problema de las drogas il\u00edcitas; y como mecanismo para superar la pobreza y marginalidad de las familias campesinas dedicadas a esa actividad. \u00a0<\/p>\n
6.5. Necesidad estricta \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional se ha referido a la necesidad estricta, como un criterio que permite examinar si se justifica acudir a las habilitaciones excepcionales del procedimiento especial establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016, prescindiendo de este modo del tr\u00e1mite ordinario legislativo que salvaguarda la realizaci\u00f3n del principio democr\u00e1tico. En virtud de esta exigencia le corresponde al Gobierno Nacional sustentar las razones que lo han conducido a expedir la regulaci\u00f3n por medio de un decreto ley. Al respecto ha se\u00f1alado la Corporaci\u00f3n que\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl requisito de necesidad estricta exige que el Gobierno demuestre que los mecanismos legislativos ordinarios o de procedimiento legislativo especial no resultaban id\u00f3neos para adoptar la medida respectiva, entre otras razones porque no estaban sujetos a una condici\u00f3n cualificada de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica.\u201d62 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso la necesidad se justifica por el car\u00e1cter indispensable que tiene para la realizaci\u00f3n del Acuerdo Final, la creaci\u00f3n e implementaci\u00f3n del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos \u2013 PNIS. Dentro de esta perspectiva y como se\u00f1ala la parte considerativa del Decreto Ley 896 de 2017, la creaci\u00f3n del Programa gubernamental obedece al criterio de necesidad se\u00f1alado en el punto 4 del Acuerdo Final, \u201ca saber: los niveles de pobreza, en particular de pobreza extrema y necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, el grado de afectaci\u00f3n derivado del conflicto, la debilidad de la institucionalidad administrativa \u00a0y de la capacidad de gesti\u00f3n. Claramente la situaci\u00f3n de estos territorios implica la constante violaci\u00f3n de derechos fundamentales de los ciudadanos\u201d63. \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, el an\u00e1lisis debe supeditarse a la verificaci\u00f3n de la finalidad anunciada en el Decreto Ley 889 de 2017 para el desarrollo del Acuerdo Final en uno de sus puntos y, en particular, enfocarse en la justificaci\u00f3n de la utilizaci\u00f3n de la v\u00eda extraordinaria para regular una materia espec\u00edfica, a saber: \u201c(i) que el tr\u00e1mite legislativo ordinario no es id\u00f3neo para regular la materia objeto del decreto, y (ii) que el procedimiento legislativo especial de que trata el art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 1 de 2016 tampoco cumple con tal idoneidad.\u201d64 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En Congreso de la Rep\u00fablica actuando como constituyente derivado, estableci\u00f3 en el Acto Legislativo 1 de 2016 dos mecanismos excepcionales y necesarios de producci\u00f3n normativa. El primero es el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, dispuesto en el art\u00edculo 1o de esa reforma constitucional, que inviste al Congreso de la facultad de tramitar y aprobar leyes y actos legislativos, bajo el procedimiento excepcional \u201ccon el prop\u00f3sito de agilizar y garantizar la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garant\u00edas de cumplimiento y fin del conflicto”. El segundo, es la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica, con el fin de “expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendr\u00e1 por objeto facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera.” \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 1 de 2017 dispuso como l\u00edmite expl\u00edcito, que \u201cLas anteriores facultades no podr\u00e1n ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes org\u00e1nicas, leyes c\u00f3digos, leyes que necesitan mayor\u00edas calificada o absoluta para su aprobaci\u00f3n, ni para decretar impuestos\u201d. Dentro de esta misma dimensi\u00f3n se ha dicho insistentemente, que los decretos que se dicten con base en estas facultades, deben tener car\u00e1cter estrictamente instrumental y que deben servir como medios de implementaci\u00f3n del Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
Si se atiende nuevamente al contenido del decreto que se examina, se observa que el mismo se limita a crear el Programa de sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos, definir sus objetivos, establecer los componentes del mismo, determinar sus beneficiarios e identificar las instancias de ejecuci\u00f3n. Desde la anterior perspectiva se comprende, que tales contenidos y materias no deben regularse mediante acto legislativo, tampoco tienen reserva de ley estatutaria (art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n), ni de ley org\u00e1nica (art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n), y no corresponden a c\u00f3digo alguno, ni requieren mayor\u00edas calificadas para su aprobaci\u00f3n, limit\u00e1ndose a la construcci\u00f3n de un Programa de sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos, que propicia el cumplimiento de lo pactado, promueve la redenci\u00f3n de familias campesinas marginadas, restituye el uso adecuado de la tierra y trae presencia estatal en zonas olvidadas. \u00a0<\/p>\n
En virtud del Decreto Ley 896 de 2017, ahora sometido control, se crea el Programa voluntario de sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos, en cumplimiento de lo consignado en el punto 4.1. del Acuerdo Final. La creaci\u00f3n de planes y programas gubernamentales es una competencia directa del Poder Ejecutivo. Prueba de ello es la gran cantidad de programas que los gobiernos implementan alrededor de diversas materias, como pueden serlo, el Programa Mi casa Ya, que consiste en un programa de subsidio para vivienda; el Programa de reinserci\u00f3n de los miembros de grupos armados; el Programa de capacitaci\u00f3n en TIC; el Programa de Familias Guardabosques \u2013 PFGB, etc. En el plano espec\u00edfico de los cultivos il\u00edcitos se tiene como antecedente central, el Programa de Erradicaci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos mediante aspersi\u00f3n a\u00e9rea con el herbicida Glifosato – PECIG-, de origen gubernamental, reglamentado por el Consejo Nacional de Estupefacientes desde el a\u00f1o 1994 (Resoluci\u00f3n N\u00b0 001 de 1994), que tuvo algunas modificaciones hasta llegar a la Resoluci\u00f3n N\u00b0 013 de 2003. \u00a0<\/p>\n
Dentro de esta perspectiva la creaci\u00f3n del PNIS corresponde al ejercicio de una competencia propia del Poder Ejecutivo, en este caso vinculada al cumplimiento del Acuerdo Final, que no afecta en nada la regulaci\u00f3n y la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica alrededor del tema de las drogas il\u00edcitas y de los usos del suelo destinados a su cultivo, la que ha sido dada en un doble nivel: en el nivel de las normas internacionales, como se materializa en la Convenci\u00f3n \u00danica sobre Estupefacientes, firmada en New York el 30 de marzo de 1961, y la Convenci\u00f3n de las Naciones Unidas contra el Tr\u00e1fico Il\u00edcito de Estupefacientes y Sustancias Sicotr\u00f3picas del 20 de diciembre de 1988; y en el nivel de las normas locales, como son la Ley 13 de 1974, aprobatoria de Convenci\u00f3n \u00danica sobre Estupefacientes; la Ley 30 de 1986 \u201cPor la cual se adopta el Estatuto Nacional de Estupefacientes se dictan otras disposiciones\u201d y la Ley 67 de 1993, aprobatoria de la Convenci\u00f3n contra el Tr\u00e1fico Il\u00edcito de Estupefacientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.5. Como conclusi\u00f3n de lo dicho se tiene entonces, que el Decreto Ley 896 de 2017 satisface tambi\u00e9n las condiciones de competencia para su expedici\u00f3n, como son la conexidad objetiva, relacionada con los v\u00ednculos gen\u00e9ricos que deben existir entre las medidas del Decreto y lo pactado en el Acuerdo Final, que en este caso se cumple y tiene que ver, con la realizaci\u00f3n del cuarto eje tem\u00e1tico del Acuerdo Final, denominado Soluci\u00f3n al Problema de las Drogas Il\u00edcitas; la conexidad estricta, referida a los v\u00ednculos espec\u00edficos y directos entre el Decreto y un aspecto definido y cierto del Acuerdo Final, que se dispone en dos niveles: en el nivel externo de conexidad, aqu\u00ed satisfecho por la relaci\u00f3n y despliegue normativo de los puntos 4.1. y 6.1.10 del Acuerdo Final; y en el nivel interno de conexidad, dispuesto y satisfecho desde las motivaciones espec\u00edficas del Decreto Ley 896 de 2017, relacionadas con la soluci\u00f3n al problemas de las drogas il\u00edcitas y su articulado, como desarrollo concreto de los puntos 4.1, 4.2 y 4.3 del Acuerdo Final; y la conexidad suficiente, relacionada con el grado de estrecha y espec\u00edfica proximidad existente entre el Decreto y el contenido preciso del Acuerdo Final, que se materializ\u00f3 en tres aspectos: en el Decreto como desarrollo del punto 4.1. del Acuerdo Final; como instrumento normativo efectivo para avanzar en la soluci\u00f3n del problema de las drogas il\u00edcitas, y como implementaci\u00f3n de un mecanismo para superar la pobreza y marginalidad de las familias campesinas dedicadas a esa actividad. \u00a0<\/p>\n
Finalmente se constat\u00f3 el cumplimiento de la necesidad estricta, poniendo de presente que el tr\u00e1mite legislativo ordinario y el procedimiento legislativo especial no son id\u00f3neos para regular la materia del Decreto. De este modo se evidenci\u00f3 que el Decreto Ley se limita a la creaci\u00f3n e implementaci\u00f3n de un Programa estatal, dispuesto por v\u00eda legislativa en cumplimiento del Acuerdo Final, \u00a0que no adopta las formas de regulaci\u00f3n excluidas por el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. \u00a0<\/p>\n
7. La solicitud de declaratoria de omisi\u00f3n legislativa relativa en el Decreto Ley 896 de 2017 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo expuesto hasta ahora, el Decreto Ley 896 de 2016 satisface las condiciones formales y de competencia requeridas para su expedici\u00f3n, las que fueron fijadas por las normas constitucionales y las reglas jurisprudenciales dispuestas por la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
La totalidad de los intervinientes le solicitaron a la Corte Constitucional, que declare la exequibilidad del Decreto Ley 896 de 2017. Sin embargo sus posturas difieren, pues un grupo pidi\u00f3 que se declare la exequibilidad condicionada de la norma, alegando la configuraci\u00f3n de una omisi\u00f3n legislativa relativa, por incluir como \u00fanicos beneficiarios del PNIS a las familias campesinas, excluyendo a las comunidades ind\u00edgenas y los afrodescendientes, quienes adem\u00e1s de habitar territorios ocupados con cultivos il\u00edcitos, fueron incluidos como actores espec\u00edficos del Acuerdo Final, en el punto 6.2. denominado Cap\u00edtulo \u00c9tnico. \u00a0<\/p>\n
La Sala procede al examen de este cargo, por ser de car\u00e1cter estructural, para efectuar luego al examen del articulado contenido en el Decreto Ley 896 de 2017. \u00a0<\/p>\n
7.1. El Decreto Ley 896 de 2017. Su \u00e1mbito espacial y territorial \u00a0<\/p>\n
El Decreto Ley 896 de 2017 dispone en el art\u00edculo 1 la creaci\u00f3n del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito \u2013 PNIS, a cargo de la Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos, la que desarrollar\u00e1 sus funciones \u201cen coordinaci\u00f3n con las autoridades del orden nacional y territorial, y la participaci\u00f3n de las comunidades en los t\u00e9rminos establecidos en este Decreto Ley\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 2 establece como objeto del PNIS, \u201cpromover la sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos de uso il\u00edcito\u201d, mediante programas y proyectos que contribuyan a superar la marginalidad y pobreza de las familias campesinas que derivan su sustento de esos cultivos. Adicionalmente el art\u00edculo 6 se\u00f1ala como beneficiarios del PNIS a \u201clas familias campesinas en situaci\u00f3n de pobreza que derivan su subsistencia de los cultivos de uso il\u00edcito\u201d, que voluntariamente se comprometan a sustituir esos cultivos, a no resembrarlos, as\u00ed como a no estar relacionados con labores asociadas con ello. \u00a0<\/p>\n
De este modo se tiene que en el \u00e1mbito espacial, el decreto se refiere espec\u00edficamente a los territorios destinados a la siembra de cultivos il\u00edcitos por familias campesinas, sin referir o diferenciar los territorios habitados por comunidades ind\u00edgenas o afrodescendientes; y en el plano personal establece como beneficiarios \u00fanicos del Programa, a las familias campesinas que ocupan los territorios y que derivan sus sustento de esos cultivos, excluyendo de este modo a los ind\u00edgenas y los afrocolombianos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.2. Las solicitudes de modulaci\u00f3n del fallo como consecuencia de existencia de una omisi\u00f3n legislativa relativa \u00a0<\/p>\n
Algunos intervinientes le han pedido a la Corte que emita una sentencia modulada, alegando la existencia de una omisi\u00f3n legislativa relativa, por la necesidad de regular el PNIS en los territorios ocupados por ind\u00edgenas y afrodescendientes y la ausencia de una consulta previa legislativa. \u00a0<\/p>\n
De este modo, las Organizaciones Ind\u00edgenas de la Mesa Permanente de Concertaci\u00f3n con los Pueblos solicitaron que se declare la omisi\u00f3n legislativa relativa del Decreto Ley 896 de 2017; que se declare la exequibilidad condicionada de la expresi\u00f3n \u201cfamilias campesinas\u201d establecida en los art\u00edculos 2 y 6 del Decreto Ley 896 de 2017; que se declare la exequibilidad condicionada de los art\u00edculos 1, 4, 5, 7, y 8 de conformidad con el punto 6.2. (Cap\u00edtulo \u00c9tnico) y los principios de Acuerdo Final; y que se exhorte al Gobierno nacional, para que una vez surtida \u201cla consulta \u00e9tnica correspondiente\u201d, reglamente el componente \u00e9tnico del PNIS y de los PISDA, incluyendo los usos ancestrales y tradicionales de la hoja de coca. La Organizaci\u00f3n Ind\u00edgena Nacional \u2013 ONIC elev\u00f3 una solicitud en similares t\u00e9rminos. \u00a0<\/p>\n
Dentro de la misma l\u00ednea, la Coordinaci\u00f3n \u00c9tnica Nacional de Paz \u2013 CENPAZ, solicit\u00f3 que se incorporen dentro del decreto, todas las salvaguardas y garant\u00edas contempladas en el numeral 6.2. del Acuerdo, denominado Cap\u00edtulo \u00c9tnico, en relaci\u00f3n con los procesos de consulta libre e informada, el derecho a la libre autodeterminaci\u00f3n, el respeto y protecci\u00f3n de los usos y consumos culturales de plantas tradicionales catalogadas como de uso il\u00edcito. \u00a0<\/p>\n
La Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas por su parte solicit\u00f3 que se declare la exequiblidad del Decreto Ley 896 de 2017 \u201cen el sentido de que el PNIS ser\u00e1 aplicable \u00fanicamente a la poblaci\u00f3n campesina que, de manera voluntaria, acceda a la sustituci\u00f3n de sus cultivos de uso il\u00edcito y que, lo referente a comunidades \u00e9tnicas, deber\u00e1 ser sometido a consulta previa por parte del Gobierno Nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
El Centro de Estudios de derecho, Justicia y Sociedad \u2013 DEJUSTICIA, consider\u00f3 que se hab\u00eda incurrido en una omisi\u00f3n de consulta, solicitando declarar la exequibilidad condicionada del Decreto Ley 896 de 2017, por no haberse hecho la consulta previa con las comunidades \u00e9tnicas, pidiendo que se suspenda la aplicaci\u00f3n del mismo en los territorios ind\u00edgenas y afrodescendientes, \u201chasta que el Gobierno promulgue, de manera consulta con las comunidades ind\u00edgenas y afrodescendientes, la normativa espec\u00edfica que regule los programas de sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos que se implementaran en los territorios mencionados\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente se tuvo el concepto t\u00e9cnico del Representante de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, quien se\u00f1al\u00f3 que \u201cser\u00eda fundamental que la Honorable Corte Constitucional ratificara su jurisprudencia referida al deber estatal de implementar el enfoque diferencial \u00e9tnico en el proceso de reglamentaci\u00f3n e implementaci\u00f3n del Decreto Ley 896 de 2017, que entre otros aspectos, supone la obligaci\u00f3n de realizar consultas previas, libres e informadas para la definici\u00f3n de planes de sustituci\u00f3n de cultivos en territorios \u00e9tnicos\u201d65.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.3. Las solicitudes de declaratoria de omisi\u00f3n legislativa relativa en el Decreto Ley 896 de 2017 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso los cargos por omisi\u00f3n legislativa fueron planteados por los intervinientes en un doble nivel: frente a la exclusi\u00f3n de los territorios ind\u00edgenas y del componente \u00e9tnico en la totalidad del Decreto Ley 896 de 2017; as\u00ed como frente a los art\u00edculos 2 y 6 del Decreto, que colocan como \u00fanicos beneficiarios del PNIS a las familias campesinas que derivan su sustento de cultivos de uso il\u00edcito, excluyendo a los grupos ind\u00edgenas y afrocolombianos en cuyos territorios hay presencia de cultivos de uso il\u00edcito, la que ha sido documentada por la Corte Constitucional en pronunciamientos anteriores66. \u00a0<\/p>\n
En jurisprudencia reiterada, la Corte Constitucional ha sostenido que si bien est\u00e1 facultada para decidir sobre omisiones legislativas relativas o parciales, carece de competencia para pronunciarse sobre las omisiones legislativas absolutas67. De este modo la Sentencia C-185 de 2002 dijo que cuando se se\u00f1ala al legislador de incurrir en presuntas conductas omisivas, el an\u00e1lisis de constitucionalidad s\u00f3lo tiene lugar cuando la omisi\u00f3n que se ataca es relativa o parcial y no absoluta, pues \u00a0\u201cPor el contrario, en el caso de la llamada omisi\u00f3n relativa o parcial, la competencia de la Corte Constitucional para proferir decisi\u00f3n de fondo est\u00e1 plenamente justificada, pues aquella se edifica sobre una acci\u00f3n normativa del legislador, espec\u00edfica y concreta, de la que \u00e9ste ha excluido determinado ingrediente o condici\u00f3n jur\u00eddica que resulta imprescindible a la materia all\u00ed tratada, o que habi\u00e9ndolo incluido, termina por ser insuficiente e incompleto frente a ciertas situaciones que tambi\u00e9n se han debido integrar a sus presupuestos f\u00e1cticos\u201d68.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para diferenciar entre las dos clases de omisiones, la Corte ha dicho que se debe precisar si la acusaci\u00f3n se dirige contra una norma espec\u00edfica, o si por el contrario, se refiere a un conjunto m\u00e1s amplio de normas o a todo un sistema normativo. En el primero de los casos la omisi\u00f3n ser\u00eda relativa, mientras que en el segundo se tratar\u00eda de una omisi\u00f3n absoluta, caso en el cual la Corte estar\u00eda imposibilitada para pronunciarse.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso los intervinientes parecen dirigir su observaci\u00f3n inicialmente, contra la totalidad del Decreto Ley 896 de 2017, solicitando la exequibilidad condicionada del mismo, en la medida que su normatividad y \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n, no menciona a las comunidades ind\u00edgenas y afrocolombianas, ni implementa el Enfoque \u00e9tnico contenido en el punto 6.2. del Acuerdo Final.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo algunas de las intervenciones precisaron que su acusaci\u00f3n se dirige espec\u00edficamente contra los art\u00edculos 2 y 6 del Decreto Ley 896 de 2017, que establecen como beneficiarios \u00fanicos del PNIS a \u201clas familias campesinas que derivan su subsistencia de los cultivos de uso il\u00edcito\u201d, alegando de este modo, la violaci\u00f3n del derecho de acceso y participaci\u00f3n en el Programa de beneficios contenidos en el PNIS, \u00a0as\u00ed como la violaci\u00f3n de derechos fundamentales, colectivos y constitucionales de los pueblos ind\u00edgenas, como el derecho a la consulta previa, el derecho al territorio, el reconocimiento de su diversidad cultural y el derecho a la paz, en tanto que ind\u00edgenas y afrocolombianos resultan excluidos del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito \u2013 PNIS, que se expide con ocasi\u00f3n del cumplimiento del Acuerdo Final, mientras que se incluye como \u00fanicos beneficiarios a las familias campesinas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo se est\u00e1 claramente, frente a un cargo de omisi\u00f3n legislativa relativa y no absoluta, que atiende espec\u00edficamente al \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del decreto y no a su totalidad. \u00a0<\/p>\n
7.4. Los criterios de evaluaci\u00f3n de las omisiones legislativas relativas \u00a0<\/p>\n
Le corresponde a la Corte Constitucional verificar si la exclusi\u00f3n que hacen los art\u00edculos 2 y 6 del Decreto Ley 896 de 2017, de las comunidades ind\u00edgenas y los afrodescendientes como beneficiarios del Programa Nacional de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito \u2013 PNIS, genera una omisi\u00f3n legislativa relativa que resulta contraria a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
7.4.1. La Corte Constitucional en la Sentencia C-584 de 2015, recogiendo numerosos precedentes sobre la materia, se\u00f1al\u00f3 que \u201cLas omisiones legislativas relativas se presentan cuando el Legislador \u2018al regular o construir una instituci\u00f3n omite una condici\u00f3n o un ingrediente que, de acuerdo con la Constituci\u00f3n, ser\u00eda exigencia esencial para armonizar con ella. v.gr.: si al regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa\u201969\u201d70, precisando que dichas omisiones\u00a0pueden ocurrir de distintas formas: i) cuando se expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la Constituci\u00f3n, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros; ii) cuando adopta un precepto que corresponde a una obligaci\u00f3n constitucional, pero excluye expresa o t\u00e1citamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los dem\u00e1s; y iii) cuando al regular una instituci\u00f3n omite una condici\u00f3n o un elemento esencial exigido por la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
7.4.2. Dentro de esta misma dimensi\u00f3n, la jurisprudencia constitucional ha establecido y reiterado los criterios de evaluaci\u00f3n que permiten establecer frente a los casos concretos, cu\u00e1ndo se est\u00e1 frente a una omisi\u00f3n legislativa relativa y cuando no. De este modo la Sentencia C-259 de 2011, refiriendo numerosos precedentes, identific\u00f3 los siguientes criterios71:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa jurisprudencia constitucional ha determinado los requisitos para que se configure y prospere el cargo de inconstitucionalidad por omisi\u00f3n legislativa relativa, precisando que deben cumplirse con cinco (5) exigencias a saber: (a) la\u00a0existencia de una norma\u00a0respecto de la cual se pueda predicar necesariamente el cargo por inconstitucionalidad; (b) la\u00a0exclusi\u00f3n\u00a0de las consecuencias jur\u00eddicas de la norma de aquellos\u00a0casos o situaciones an\u00e1logas\u00a0a las reguladas por la norma, que por ser asimilables, deb\u00edan de estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o la\u00a0omisi\u00f3n\u00a0en el precepto demandado de un\u00a0ingrediente o condici\u00f3n\u00a0que, de acuerdo con la Constituci\u00f3n,\u00a0resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (c) la\u00a0inexistencia de un principio de raz\u00f3n suficiente\u00a0que justifica la exclusi\u00f3n de los casos, situaciones, condiciones o ingredientes que deb\u00edan estar regulados por el precepto en cuesti\u00f3n; (d) la generaci\u00f3n de una\u00a0desigualdad negativa\u00a0para los casos o situaciones excluidas de la regulaci\u00f3n legal acusada, frente a los casos y situaciones que se encuentran regulados por la norma y amparados por las consecuencias de la misma, y en consecuencia la\u00a0vulneraci\u00f3n del principio de igualdad, en raz\u00f3n a la falta de justificaci\u00f3n y objetividad del trato desigual; y (e) la existencia de un\u00a0deber espec\u00edfico y concreto de orden constitucional impuesto al legislador\u00a0para regular una materia frente a sujetos y situaciones determinadas, y por consiguiente la configuraci\u00f3n de un incumplimiento, de un deber espec\u00edfico impuesto por el constituyente al legislador\u201d72 \u00a0<\/p>\n
Estos mismos criterios han venido siendo reiterados, como se desprende del contenido de la Sentencia C-584 de 2015, que los enumer\u00f3 de la siguiente forma: \u201c(i)\u00a0Que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jur\u00eddicas aquellos casos que, por ser asimilables, tendr\u00edan que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condici\u00f3n que, de acuerdo con la Constituci\u00f3n, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusi\u00f3n de los casos o ingredientes carezca de un principio de raz\u00f3n suficiente; (iv) que la falta de justificaci\u00f3n y objetividad genere para los casos excluidos de la regulaci\u00f3n legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisi\u00f3n sea el resultado del incumplimiento de un deber espec\u00edfico impuesto por el constituyente al legislador. Adem\u00e1s de los anteriores criterios, en algunos pronunciamientos la Corte ha precisado que tambi\u00e9n es menester tener en cuenta: (vi) si la supuesta omisi\u00f3n emerge a primera vista de la norma propuesta, o (vii) si se est\u00e1 m\u00e1s bien, ante normas completas, coherentes y suficientes, que regulan situaciones distintas\u201d73 \u00a0<\/p>\n
7.4.3. La Sala desarrolla a continuaci\u00f3n la pertinencia de esos criterios en el caso concreto. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar se exige que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo. Se trata aqu\u00ed de los art\u00edculos 2 y 6 del Decreto Ley 896 de 2017, que establecen como beneficiarios \u00fanicos del \u00a0Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito \u2013 PNIS, a \u201clas familias campesinas en situaci\u00f3n de pobreza, que derivan su subsistencia de los cautivos de uso il\u00edcito\u201d, normas que seg\u00fan se\u00f1alan algunos de los intervinientes, no incluyen como beneficiarios a las comunidades ind\u00edgenas y sus miembros, ni a los afrocolombianos, en cuyos territorios existe la presencia de cultivos il\u00edcitos, documentada en providencias de la Corte Constitucional y en documentos autorizados de la Organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas, citados por varios de los intervinientes74. \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino es necesario, que la norma excluya de sus consecuencias jur\u00eddicas aquellos casos que, por ser asimilables, tendr\u00edan que estar contenidos en el texto normativo cuestionado. El art\u00edculo 1 del Decreto Ley 896 de 2017 crea el Programa, mientras que el art\u00edculo 2 se\u00f1ala que el mismo \u201ctiene por objeto promover la sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos de uso il\u00edcito, a trav\u00e9s del desarrollo de programas y proyectos para contribuir a la superaci\u00f3n de condiciones de pobreza y marginalidad de las familias campesinas que derivan su subsistencia de los cultivos de uso il\u00edcito\u201d. La Sala considera que el Decreto Ley no excluye la eventual participaci\u00f3n de las comunidades ind\u00edgenas y afrocolombianas del Programa y sus beneficios, sino que por el contrario, abarca una poblaci\u00f3n amplia, conformada por habitantes del campo que \u201cderiven su subsistencia de los cultivos de uso il\u00edcito\u201d, con la pretensi\u00f3n expl\u00edcita de \u201ccontribuir a la superaci\u00f3n de condiciones de pobreza y marginalidad\u201d de esta poblaci\u00f3n vulnerable, combatiendo as\u00ed el problema de drogas que afecta al pa\u00eds. Dentro de esta compresi\u00f3n, el Programa, en los t\u00e9rminos del Decreto Ley, no reduce o limita sus m\u00e1rgenes de acci\u00f3n a un determinado grupo, sino que dispone una f\u00f3rmula general que ofrece oportunidades y beneficios a los distintos pobladores del campo en \u00a0el pa\u00eds, donde estar\u00edan incluidas las familias de las comunidades ind\u00edgenas y las de los afrodescendientes. \u00a0<\/p>\n
Una caracter\u00edstica particular del Programa de Sustituci\u00f3n, es que consiste propiamente en una construcci\u00f3n conjunta, participativa y concertada, que le permitir\u00e1 a todos sus participantes, acceder al conjunto de beneficios que trae el Decreto, entre los que pueden contarse, de conformidad con el art\u00edculo 8 del mismo Decreto: el establecimiento de condiciones de seguridad para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso il\u00edcito; la articulaci\u00f3n de los Planes de Integrales Comunitarios y Municipales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo -PISDA\u00ad-; la celebraci\u00f3n de acuerdos espec\u00edficos de sustituci\u00f3n; la priorizaci\u00f3n de territorios; y el tratamiento penal diferencial. En este sentido la inclusi\u00f3n no depende tanto del enunciado normativo, sino de la voluntad participativa de quienes derivan su sustento de las actividades del campo. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo expuesto, no se cumple con el segundo de los requisitos exigidos para la configuraci\u00f3n de la omisi\u00f3n legislativa relativa, lo que conduce tambi\u00e9n al incumplimiento del tercero de los requisitos, conforme al cual se exige que la exclusi\u00f3n de los casos o ingredientes, carezca de un principio de raz\u00f3n suficiente. \u00a0<\/p>\n
El Decreto Ley 896 de 2017 no efect\u00faa exclusiones del Programa ni en la parte considerativa, ni en la parte normativa, limit\u00e1ndose a se\u00f1alar que son beneficiarias del PNIS \u201clas familias campesinas en situaci\u00f3n de pobreza que derivan su subsistencia de los cultivos de uso il\u00edcito\u201d, que adquieran los compromisos voluntarios derivados de su inclusi\u00f3n en el Programa. La Sala considera, de conformidad con lo expuesto en el punto anterior, que no hay aqu\u00ed exclusi\u00f3n alguna, sino la posibilidad voluntaria de participaci\u00f3n en un Programa gubernamental, dispuesto en el escenario de implementaci\u00f3n del Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del conflicto, cuyo objetivo central es la realizaci\u00f3n del derecho constitucional a la paz, establecido en el art\u00edculo 22 de la Constituci\u00f3n y la realizaci\u00f3n de los fines constitucionales de convivencia pac\u00edfica y del orden justo, contenidos en el art\u00edculo 2 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de la anterior comprensi\u00f3n, al no haber exclusi\u00f3n alguna, no hay lugar a que exista un principio de raz\u00f3n suficiente que justifique la exclusi\u00f3n, en este caso, inexistente; ni tampoco se configura una desigualdad negativa frente a las comunidades ind\u00edgenas y de afrocolombianos, quienes estaban en la posici\u00f3n jur\u00eddica de participar voluntariamente en el Programa de Sustituci\u00f3n, resultando beneficiarios de las pol\u00edticas de seguridad, infraestructura y beneficios comunitarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.4.4. Al considerar todo lo anterior, la Sala concluye que no se est\u00e1 frente a una omisi\u00f3n legislativa relativa, en el sentido que los art\u00edculos 2 y 6 el Decreto Ley 896 de 2017 hayan excluido inconstitucionalmente a los ind\u00edgenas y a los afrocolombianos como destinatarios de PNIS. La norma examinada establece como beneficiarios un amplio grupo poblacional, conformado por familias vinculadas al campo \u201cque deriven su subsistencia de los cultivos de uso il\u00edcito\u201d, en la idea \u00a0de \u201ccontribuir a la superaci\u00f3n de condiciones de pobreza y marginalidad\u201d, lo que incluye a diversos habitantes del campo, entre los que se cuentan las familias ind\u00edgenas y afrocolombianas, sin que se configuren exclusiones o desigualdades negativas que afecten directamente esos grupos poblacionales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. La solicitud de realizaci\u00f3n de consulta previa legislativa a las comunidades ind\u00edgenas y grupos afrodescendientes \u00a0<\/p>\n
Los intervinientes que plantearon la existencia de una omisi\u00f3n legislativa relativa en el Decreto Ley 896 de 2017, se\u00f1alaron igualmente el derecho de las comunidades ind\u00edgenas y los grupos afrodescendientes, a la realizaci\u00f3n de una consulta previa legislativa, argumentado que las medidas adoptadas por la norma afectaban su identidad cultural y sus territorios, los que adem\u00e1s, se encuentran afectados por la presencia de cultivos il\u00edcitos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.1. El Convenio 169 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo – OIT, la Ley 121 de 1991, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos75, reconocen expresamente el derecho a la libre determinaci\u00f3n de las comunidades \u00e9tnicas y de los grupos afrodescendientes, el que comprende al menos tres \u00e1mbitos de protecci\u00f3n ligados a distintos factores de interacci\u00f3n de las comunidades, como son76: \u00a0<\/p>\n
ii. El derecho de las comunidades a participar en la toma de decisiones pol\u00edticas, que se concreta en la posibilidad de concurrir en la elecci\u00f3n de sus representantes en las corporaciones de elecci\u00f3n popular; en el hecho promover iniciativas del tr\u00e1mite legislativo y discusiones, remitir conceptos, solicitar audiencias y; participar en la realizaci\u00f3n de los derechos constitucionales relacionados con la circunscripci\u00f3n especial ind\u00edgena. \u00a0<\/p>\n
iii. El derecho al autogobierno de sus comunidades, lo que les permite el ejercicio de su jurisdicci\u00f3n especial, el reconocimiento de sus territorios y el establecimiento de gobiernos conforme a los usos y costumbres de la comunidad. \u00a0<\/p>\n
8.2. En lo que tiene que ver espec\u00edficamente con el derecho fundamental a la consulta previa, se tiene que el literal a) del art\u00edculo 6 del Convenio 169 de la OIT, establece la obligaci\u00f3n que tiene los Estados, de consultar a los pueblos interesados, respecto de medidas legislativas o administrativas que los afecten directamente. La norma establece: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 6 \u00a0<\/p>\n
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deber\u00e1n: \u00a0<\/p>\n
a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a trav\u00e9s de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; (\u2026).\u201d \u00a0<\/p>\n
Dentro de la misma l\u00ednea, el art\u00edculo 7 del Convenio establece el derecho que tiene esos pueblos a fijar propias prioridades en lo que ata\u00f1e al proceso de desarrollo, teniendo el derecho a participar en la formulaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de planes y programas de desarrollo nacional y regional. \u00a0<\/p>\n
En el plano constitucional el par\u00e1grafo del art\u00edculo 330 de las Constituci\u00f3n dispone que \u201cLa explotaci\u00f3n de los recursos naturales en los territorios ind\u00edgenas se har\u00e1 sin desmedro de la integridad cultural, social y econ\u00f3mica de las comunidades ind\u00edgenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotaci\u00f3n, el Gobierno propiciar\u00e1 la participaci\u00f3n de los representantes de dichas comunidades\u201d. Adicionalmente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional reconoce el derecho fundamental a la consulta previa del que son titulares las comunidades \u00e9tnicas, en los casos de adopci\u00f3n de medidas legislativas o administrativas que los afecten directamente. \u00a0<\/p>\n
8.3. Alrededor de este \u00faltimo punto la Sentencia T- 436 de 2016 indic\u00f3 que \u201cEsta Corporaci\u00f3n ha manifestado que la consulta previa de las comunidades \u00e9tnicamente diferenciadas es un derecho fundamental y desarrolla elementos esenciales del Estado Social de Derecho. Debido a que el Convenio 169 de la OIT establece criterios generales de concertaci\u00f3n, la Corte ha concretado tales par\u00e1metros, de acuerdo a las circunstancias f\u00e1cticas que ha revisado\u201d77. El Convenio 169 dispone que procede la consulta previa en los casos de afectaci\u00f3n directa de la comunidad \u00e9tnica. Dicho Convenio contempla un cat\u00e1logo de medidas respecto de la cuales la consulta debe agotarse siempre: \u201cDentro de este cat\u00e1logo se encuentran aquellas que: i) involucran la prospecci\u00f3n o explotaci\u00f3n de los recursos existentes en las tierras de los pueblos ind\u00edgenas o tribales; ii) las que implican su traslado o reubicaci\u00f3n de las tierras que ocupan; iii) las relativas a su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir sus derechos sobre estas fuera de su comunidad; iv) las relacionadas con la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de programas especiales de formaci\u00f3n profesional; v) la determinaci\u00f3n de las condiciones m\u00ednimas para crear instituciones de educaci\u00f3n y autogobierno y vi) las relacionadas con la ense\u00f1anza y la conservaci\u00f3n de su lengua\u201d78. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ha precisado que esos criterios no son taxativos, y que el deber de consulta puede ser activado frente a hip\u00f3tesis distintas y en relaci\u00f3n con cada caso concreto. Espec\u00edficamente dijo que \u201cEl hecho de que el Convenio 169 vincule el deber de consulta al criterio de afectaci\u00f3n directa supone, por el contrario, que las autoridades competentes deban verificar, en cada caso, si determinada decisi\u00f3n, proyecto o medida puede repercutir de alguna manera en los intereses de determinada comunidad \u00e9tnica. Con ese objeto, deben valorar los criterios de interpretaci\u00f3n previstos por el propio Convenio, por otros instrumentos internacionales de protecci\u00f3n de los derechos de las minor\u00edas \u00e9tnicas, por la doctrina autorizada y la jurisprudencia\u201d79. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente ha sostenido la Corporaci\u00f3n, que deben ser consideradas las implicaciones que puedan tener los programas estatales en cada caso concreto, respecto de las creencias, instituciones, bienestar espiritual y utilizaci\u00f3n de las tierra que ocupan los pueblos ind\u00edgenas, lo que resulta especialmente sensible trat\u00e1ndose de cultivos de uso il\u00edcito, especialmente de la coca, considerada como una planta sagrada por numerosas comunidades ind\u00edgenas80. \u00a0<\/p>\n
8.3. En el presente caso lo que se tiene es la creaci\u00f3n e implementaci\u00f3n del Programa Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito – PNIS, de car\u00e1cter nacional, dispuesto en cumplimiento de los puntos 4.1 y 6.1.10 del Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera, que ha sido implementado normativamente por medio del Decreto Ley 896 de 2017, expedido con base en las facultades extraordinarias otorgadas por el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 Por medio del cual se establecen instrumentos jur\u00eddicos para facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo del Acuerdo Final, que estableci\u00f3 como destinatarios a las familias campesinas en situaci\u00f3n de pobreza que voluntariamente se comprometan a las sustituciones de cultivos de uso il\u00edcito, lo que no constituye una afectaci\u00f3n directa de las comunidades \u00e9tnicas, dada la fijaci\u00f3n de los destinatarios y el nivel de generalidad de los enunciados que regulan y promueven la sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme fue enunciado, la medida general fue destinada a todos aquellos habitantes del campo en condici\u00f3n de pobreza, que lo habiten y deriven su sustento de los cultivos de uso il\u00edcito, lo que involucra a poblaciones \u00e9tnicas que habitan esas zonas, sin que ese hecho constituya per se una afectaci\u00f3n directa sobre esos grupos, pues de lo que se trata es de la incorporaci\u00f3n abstracta de una programa de sustituci\u00f3n de cultivos, y no del dise\u00f1o y aplicaci\u00f3n de un programa concreto en territorios definidos, \u00a0habitados por grupos \u00e9tnicos. Las normas contenidas en el Decreto Ley refieren de modo general la creaci\u00f3n e implementaci\u00f3n del Programa, establecen las autoridades responsables de su dise\u00f1o y ejecuci\u00f3n, prev\u00e9n su desarrollo por medio de reglamentos y la manera como deber\u00e1 desplegarse en programas concretos dentro de las comunidades beneficiadas, lo que da cuenta de su amplia generalidad y pone de presente la ausencia de un plan espec\u00edfico en territorios de comunidades ind\u00edgenas o afrodescendientes. \u00a0<\/p>\n
De modo an\u00e1logo a como aconteci\u00f3 en el caso de la Sentencia C-359 de 2013, que resolvi\u00f3 la demanda formulada en contra de los art\u00edculos 13 y 28 de la Ley 1537 de 2012 \u201cPor la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones\u201d, debe se\u00f1alarse que se trata de una regulaci\u00f3n general referida a un programa voluntario que no obliga a ninguna comunidad o individuo a ser parte del mismo, pues como se dijo all\u00ed, pero esta vez aplicado al Programa de sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn ning\u00fan momento se est\u00e1 obligando a los pueblos tribales a hacer parte necesariamente de estos programas de vivienda de inter\u00e9s social y de inter\u00e9s prioritario, sino que se presenta por el Estado una alternativa o posibilidad que, partiendo de las penurias econ\u00f3micas y sociales en que se encuentren muchas familias en el territorio colombiano, podr\u00e1n libremente solicitar hacerse merecedor de una vivienda en las condiciones que se se\u00f1alan por la ley demandada\u201d81 \u00a0<\/p>\n
La Sala afirma entonces y a modo de conclusi\u00f3n, que el Decreto Ley 896 de 2017 desarrolla una pol\u00edtica p\u00fablica de car\u00e1cter general y no contiene enunciados normativos que impongan mandatos o cargas a los grupos \u00e9tnicos, de modo tal que pudieren resultar afectados por sus normas. Se trata propiamente, de la creaci\u00f3n y desarrollo de un Programa alternativo al de erradicaci\u00f3n forzada de cultivos il\u00edcitos en esos mismos territorios, que opera en la dimensi\u00f3n simplemente criminal del asunto. Por el contrario, la norma examinada establece medidas de redenci\u00f3n y progreso en un escenario de participaci\u00f3n y cooperaci\u00f3n mutua, en el que tienen cabida todos los habitantes de esas zonas geogr\u00e1ficas, que descarta la necesidad de realizar consultas previas, al no haber afectaci\u00f3n directa de la identidad \u00e9tnica y cultural de las comunidades ind\u00edgenas y afrodescendientes, ni de sus territorios. \u00a0<\/p>\n
9. Examen de contenido del articulado del Decreto Ley 896 de 2017 \u00a0<\/p>\n
El Decreto Ley 896 de mayo 29 de 2017 \u201cPor el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito \u2013 PNIS\u201d, es una norma expedida con base en las facultades extraordinarias concedidas por el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, conformada por nueve art\u00edculos, destinados a desarrollar el punto 4.1. del Acuerdo Final denominado \u201cPrograma de sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito. Planes integrales de desarrollo con participaci\u00f3n de las comunidades \u2013hombres y mujeres- en el dise\u00f1o, ejecuci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de los programas de sustituci\u00f3n y recuperaci\u00f3n ambiental de las \u00e1reas afectadas por dichos cultivos\u201d, implementado a su vez en tres secciones destinadas a los principios del Programa (punto 4.1.1.), sus objetivos (punto 4.1.2.) y la descripci\u00f3n del programa junto con sus elementos (punto 4.1.3., dividido en subsecciones). \u00a0<\/p>\n
El Decreto Ley 896 de 2017 est\u00e1 conformado por nueve art\u00edculos, que corresponden a contenidos concretos del Acuerdo Final. La norma establece la estructura funcional del Programa Nacional de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito, lo integra y complementa con otros puntos del Acuerdo Final, articul\u00e1ndolo con componentes referenciales del sistema jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En sentido estructural el art\u00edculo 1 crea el Programa Nacional de Sustituci\u00f3n PNIS; el art\u00edculo 2 precisa su objeto; los art\u00edculos 3, 4 y 5 determinan las instancias de ejecuci\u00f3n del Programa; el art\u00edculo 6 identifica sus beneficiarios; el art\u00edculo 7 establece los elementos que desarrollan el Programa; el art\u00edculo 8 institucionaliza los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo \u2013 PISDA, como mecanismo de desarrollo del PNIS, incluyendo como uno de sus componentes principales, los Planes de Atenci\u00f3n Inmediata y desarrollo de proyectos productivos \u2013 PAI. La norma finaliza con el art\u00edculo 9 que establece la cl\u00e1usula de vigencia del Programa, que es de diez a\u00f1os, que se integra a su vez con la vigencia de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial \u2013 PDET, creados por el Decreto Ley 893 de 2017, tambi\u00e9n con vigencia de diez a\u00f1os. \u00a0<\/p>\n
De este modo y conforme fue explicitado por algunos de los intervinientes, el Programa se introduce como un mecanismo destinado a combatir y limitar la expansi\u00f3n de los cultivos il\u00edcitos; implementa la priorizaci\u00f3n territorial, en correspondencia con los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial \u2013 PEDT, con la finalidad de lograr el desarrollo de las regiones; se fundamenta en la participaci\u00f3n institucional, territorial y social; reconoce en su integraci\u00f3n un tratamiento penal diferencial y desarrolla lo pactado en el Acuerdo Final dentro del cronograma de implementaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se procede con el examen material de cada uno de esos enunciados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.1. El art\u00edculo 1 del Decreto Ley 896 de 2017. La creaci\u00f3n del Programa Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito -PNIS \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 1 crea el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito \u2013PNIS, a cargo de la Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos, dependencia adscrita a la Alta Consejer\u00eda Presidencial para el Posconflicto, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica. La norma se\u00f1ala adem\u00e1s, que dicha Direcci\u00f3n desarrollar\u00e1 las funciones relacionadas con el Programa (i) en coordinaci\u00f3n con las autoridades del orden nacional y territorial, y (ii) la participaci\u00f3n \u00a0de las comunidades \u201cen los t\u00e9rminos establecidos en este decreto ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
Este art\u00edculo consiste en el cumplimiento expreso y literal de lo pactado en el punto 4.1. del Acuerdo Final sobre Programas de sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito. En efecto, all\u00ed se consign\u00f3 expresamente que: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el marco del fin del conflicto y la construcci\u00f3n de la paz, y con el fin de generar condiciones materiales e inmateriales de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por cultivos de uso il\u00edcito, en particular para las comunidades campesinas en situaci\u00f3n de pobreza que en la actualidad derivan su subsistencia de estos cultivos, y de esa manera encontrar tambi\u00e9n una soluci\u00f3n sostenible y definitiva del problema de los cultivos de usos il\u00edcito y a todos los problemas asociados a ellos en el territorio, el Gobierno Nacional crear\u00e1 y pondr\u00e1 en marcha \u00a0un nuevo Programa Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito (PNIS)\u201d82 (resaltado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
La creaci\u00f3n de este Programa corresponde al cumplimiento de lo pactado en el Acuerdo Final, en el escenario de la transici\u00f3n, as\u00ed como al desarrollo de una pol\u00edtica dirigida e implementada en este caso, por una Direcci\u00f3n, adscrita a la Alta Consejer\u00eda Presidencial para el Postconflicto, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, fundada entre otros, en el art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica est\u00e1 dispuesta en los Decretos 1649 de 2014 y 672 de 2017 \u201cPor el cual se modifica la estructura el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica\u201d, que en el art\u00edculo 5 establece dicha estructura, enunciando en el numeral 3, las dependencias del Despacho del Director del Departamento Administrativo, entre las que se encuentra, en el numeral 3.2., la Alta Consejer\u00eda Presidencial para el Posconflicto, conformada a su vez por cuatro dependencias: la Direcci\u00f3n para el Posconflicto, la Direcci\u00f3n para la Acci\u00f3n Integral contra Minas Antipersonal – Descontamina Colombia, la Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos y la Direcci\u00f3n Inversi\u00f3n Privada para el Posconflicto, se\u00f1alando luego en el art\u00edculo 15 de la misma norma, cinco funciones directas a cargo de la Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de esta perspectiva la Sala considera que el art\u00edculo 1 del Decreto Ley 896 de 2017 se ajusta a la Constituci\u00f3n, pues la creaci\u00f3n del Programa y su asignaci\u00f3n a la Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos, adscrita a una de las Altas Consejer\u00edas, corresponde al cumplimiento de lo pactado en el Acuerdo Final y al ejercicio de una funci\u00f3n administrativa por un \u00f3rgano especializado, creado para la ejecuci\u00f3n del objeto determinado en el art\u00edculo 2 del Decreto que se examina. \u00a0<\/p>\n
9.2. El art\u00edculo 2 del Decreto Ley 896 de 2017. El objeto del Programa Integral de Sustituci\u00f3n Voluntaria de cultivos il\u00edcitos PNIS\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 2 del Decreto establece el objeto del PNIS y fija sus destinatarios, se\u00f1alando que el Programa tiene por objeto \u201cpromover la sustituci\u00f3n voluntaria \u00a0de cultivos de uso il\u00edcito a trav\u00e9s del desarrollo de programas y proyectos para contribuir a la superaci\u00f3n de condiciones de pobreza y marginalidad de las familias campesinas que derivan su subsistencia de los cultivos de uso il\u00edcito\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La determinaci\u00f3n de este objeto se acompasa con el punto 4.1.2. del Acuerdo Final, conforme al cual \u201cEl Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito se implementar\u00e1 en el marco y como parte de la Reforma Rural Integral (RRI)\u201d83, en el escenario de cumplimiento de trece objetivos, como son: superar las condiciones de pobreza de las comunidades campesinas; promover la sustituci\u00f3n voluntaria de los cultivos de uso il\u00edcito; generar pol\u00edticas y oportunidades productivas para los cultivadores y cultivadoras; contribuir al cierre de la frontera agr\u00edcola; fortalecer la participaci\u00f3n y las capacidades de las organizaciones campesinas; incorporar a las mujeres como sujetos activos de los procesos de concertaci\u00f3n de sustituci\u00f3n voluntaria; fortalecer las relaciones de confianza, solidaridad y convivencia; contribuir al logro de los objetivos el sistema; lograr que el territorio nacional est\u00e9 libre de cultivos de uso il\u00edcito; fortalecer la presencia institucional del Estado en los territorios afectados; fortalecer las capacidades de gesti\u00f3n de las comunidades y sus organizaciones; asegurar la sostenibilidad del PNIS en los territorios; e impulsar y fortalecer proyectos de investigaci\u00f3n, reflexi\u00f3n y an\u00e1lisis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala registra que respecto de los cultivos il\u00edcitos, han sido implementados diversos programas de erradicaci\u00f3n, preferentemente enfocados en la dimensi\u00f3n criminal del asunto. En sentido contrario y dentro del esp\u00edritu del Acuerdo Final, se pretende cumplir preferencialmente el segundo objetivo del punto 4.1.2., como es \u201cpromover la sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos de uso il\u00edcito, mediante el impulso de planes integrales municipales y comunitarios de sustituci\u00f3n y desarrollo alternativo, dise\u00f1ados de forma concertada y con la participaci\u00f3n directa de las comunidades involucradas\u201d, conforme se consigna en el segundo objetivo del mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El objeto determinado en el art\u00edculo 2, es un Programa de sustituci\u00f3n, de car\u00e1cter voluntario, destinado a las familias campesinas, que contribuye al cumplimiento de otros objetivos concurrentes, cuyo desarrollo corresponde a la Reforma Rural Integral (RRI), del punto 1 del Acuerdo Final. La Comisi\u00f3n Colombiana de Jurista ha solicitado la declaratoria de exequibilidad condicionada del art\u00edculo 2, pidiendo que se reconozca que est\u00e1 directamente relacionado con la RRI del punto 1, as\u00ed como en el entendido de que el objeto del PNIS debe perseguir tambi\u00e9n el desarrollo de las Zonas de Reserva Campesina. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 4.1.1. del Acuerdo Final, que contiene los principios que rigen la Soluci\u00f3n al problema de las drogas, establece espec\u00edficamente que \u201cel PNIS es un componente de la Reforma Rural Integral\u201d, y que la integraci\u00f3n implica adem\u00e1s la interrelaci\u00f3n, el engranaje y articulaci\u00f3n de lo local, lo territorial y lo nacional. La secci\u00f3n de Consideraciones del punto 1 del Acuerdo Final se\u00f1ala que a la transformaci\u00f3n estructural del campo y en particular al cierre de la frontera agr\u00edcola, contribuyen los campesinos, las camposinas y las comunidades ind\u00edgenas, negras, afrodescendientes, raizales y palanqueras y dem\u00e1s comunidades \u00e9tnicas en sus territorios, con un ordenamiento socio-ambiental sostenible, agregando que \u201cPara ello es necesario el reconocimiento y apoyo de las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) y dem\u00e1s formas de asociatividad solidaria\u201d. \u00a0<\/p>\n
Las Zonas de Reserva Campesina son definidas por el art\u00edculo 80 de la Ley 160 de 1994 como \u201c\u00e1reas geogr\u00e1ficas seleccionadas por la Junta Directiva del INCORA, teniendo en cuenta las caracter\u00edsticas agroecol\u00f3gicas y socioecon\u00f3micas regionales. En los reglamentos respectivos se indicar\u00e1n las extensiones m\u00ednimas y m\u00e1ximas que podr\u00e1n adjudicarse, determinadas en Unidades Agr\u00edcolas Familiares, el n\u00famero de \u00e9stas que podr\u00e1 darse o tenerse en propiedad, los requisitos, condiciones y obligaciones que deber\u00e1n acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos.\u201d \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que la determinaci\u00f3n del PNIS hecha por el art\u00edculo 2 del Decreto Ley 896 de 2017 es conforme a la Constituci\u00f3n, en el sentido que mediante los acuerdos voluntarios de sustituci\u00f3n, permite enfrentar de un modo adecuado el problema de expansi\u00f3n de los cultivos il\u00edcitos, articulando un mecanismo alternativo al de erradicaci\u00f3n, lo que adem\u00e1s de honrar lo pactado, cumple fines constitucionalmente relevantes, como son los de restituir la legalidad, la convivencia pac\u00edfica, la integraci\u00f3n a la vida econ\u00f3mica y social de los campesinos, utilizando un medio adecuado, como lo es la implementaci\u00f3n de planes y programas comunitarios y municipales que permitan la realizaci\u00f3n del objeto del decreto y de los fines constitucionales enunciados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente considera que no es necesaria la modulaci\u00f3n solicitada por el interviniente, en tanto que la relaci\u00f3n de la Reforma Rural Integral y el PNIS, adem\u00e1s de ser reconocida en la parte considerativa del Decreto Ley 896 de 2017, se desarrolla a partir de la integraci\u00f3n con las PAI, los PISBA y los PDET, precisando que el Programa de Sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos, debe propiciar el desarrollo de las Zonas de Reserva Campesina, como forma espec\u00edfica de asociatividad solidaria reconocida por la ley, expresamente previstas en el punto 1 del Acuerdo Final.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.3. El art\u00edculo 3 del Decreto Ley 896 de 2017. Las instancias nacionales de ejecuci\u00f3n del PNIS\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 3 del Decreto regula la institucionalidad nacional del PNIS y tiene dos componentes: el institucional y el de financiaci\u00f3n de las actividades misionales del PNIS. \u00a0<\/p>\n
En el plano institucional, el art\u00edculo 3 determina tres autoridades responsables de la ejecuci\u00f3n del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito \u2013 PNIS, como son: la Junta de Direccionamiento Estrat\u00e9gico; la Direcci\u00f3n General del PNIS y el Consejo Permanente de Direcci\u00f3n. La Direcci\u00f3n General del PNIS fue referida al examinar el art\u00edculo 1 de este Decreto. All\u00ed se dijo que se trata de una instituci\u00f3n adscrita a la Alta Consejer\u00eda Presidencial para el Postconflicto, dependiente del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica. Dicha Consejer\u00eda cuenta a su vez con cuatro direcciones, entre ellas, la Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos, cuyas funciones fueron determinadas en el art\u00edculo 15 del Decreto 672 de 2017: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 15. Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos. Son funciones de la Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos, las siguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Asesorar al Alto Consejero Presidencial para el Posconflicto en el dise\u00f1o y coordinaci\u00f3n de las acciones relacionadas con la formulaci\u00f3n, estructuraci\u00f3n y desarrollo de programas para la sustituci\u00f3n de cultivos, a cargo de las entidades competentes. \u00a0<\/p>\n
2. Apoyar el dise\u00f1o de estrategias nacionales para la ejecuci\u00f3n de programas relacionados con la sustituci\u00f3n de cultivos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Coordinar con los diferentes ministerios y departamentos administrativos la implementaci\u00f3n de los programas y proyectos relacionados con la sustituci\u00f3n de cultivos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Adelantar las gestiones para obtener cooperaci\u00f3n internacional de acuerdo con las necesidades, acorde con los lineamientos establecidos por la Direcci\u00f3n de Gesti\u00f3n General y en coordinaci\u00f3n con la Agencia Presidencial de Cooperaci\u00f3n Internacional de Colombia – APC.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Las dem\u00e1s que correspondan a la naturaleza de la dependencia.\u201d \u00a0<\/p>\n
Respecto de la Junta de Direccionamiento Estrat\u00e9gico y el Consejo Permanente de Direcci\u00f3n, la norma prev\u00e9 que su integraci\u00f3n y funciones \u201cser\u00e1n definidas por el Gobierno Nacional\u201d, lo que ciertamente corresponde a las funciones del Presidente de la Rep\u00fablica, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acerca del financiaci\u00f3n y sostenimiento del componente burocr\u00e1tico del Programa, se\u00f1ala la norma que los cargos que se destinen a las actividades misionales del PNIS \u201cno pueden implicar un incremento en los costos actuales de la planta de personal de las entidades responsables de su ejecuci\u00f3n\u201d, dando cumplimiento a lo establecido en el art\u00edculo 92 de la Ley 617 de 2000, que adicion\u00f3 la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, que impone l\u00edmites al crecimiento de los gastos de las Entidades P\u00fablicas Nacionales, aspecto que la Corte considera ajustado a la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.4. El art\u00edculo 4 del Decreto Ley 896 de 2017. Las instancias territoriales de coordinaci\u00f3n y gesti\u00f3n del PNIS \u00a0<\/p>\n
Si el art\u00edculo 3 establece las instancias nacionales de ejecuci\u00f3n del PNIS, el art\u00edculo 4 dispone las instancias territoriales de coordinaci\u00f3n y gesti\u00f3n del mismo, en desarrollo del punto 4.1. del Acuerdo Final, done puntualmente se establece que: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl nuevo Programa Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito, ser\u00e1 la autoridad nacional competente, en cabeza de la Presidencia de la Rep\u00fablica, en coordinaci\u00f3n con las autoridades departamentales y municipales y tendr\u00e1 un car\u00e1cter civil sin perjuicio de su coordinaci\u00f3n con las autoridades estatales que se requieran para garantizar su pleno desenvolvimiento (\u2026)\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma tiene dos componentes, el institucional y el funcional. El componente institucional dispone la creaci\u00f3n de tres instancias locales de coordinaci\u00f3n y gesti\u00f3n el PNIS: los Consejos asesores territoriales, las Comisiones de planeaci\u00f3n participativa y los Consejos municipales de evaluaci\u00f3n y seguimiento, las que de conformidad con el punto 4.1. del Acuerdo, actuar\u00e1n en coordinaci\u00f3n y concurrencia con las autoridades estatales, honr\u00e1ndose de este modo el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n, que establece el principio de autonom\u00eda territorial. \u00a0<\/p>\n
En el plano funcional la norma dispone que la integraci\u00f3n y funciones de esos estamentos \u201cser\u00e1n definidas en el marco de sus competencias por el Gobierno Nacional\u201d, precisando que dicha definici\u00f3n \u201cno podr\u00e1 implicar descentralizaci\u00f3n de competencias\u201d. Esta restricci\u00f3n es constitucional, en la medida en que se trata de un Programa de car\u00e1cter nacional, dirigido por autoridades nacionales, que establece instancias de coordinaci\u00f3n en los niveles territoriales, pero sometidas en su ejecuci\u00f3n a las directrices del poder central, lo que se aviene a la Constituci\u00f3n y al sentido del Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
9.5. El art\u00edculo 5 del Decreto Ley 896 de 2017. Participaci\u00f3n de las entidades del orden nacional en el PNIS \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 3 estableci\u00f3 las instancias nacionales responsables de la ejecuci\u00f3n del PNIS, mientras que el art\u00edculo 4 defini\u00f3 las instancias territoriales de coordinaci\u00f3n y gesti\u00f3n del mismo. En concurrencia con lo anterior, el art\u00edculo 5 del Decreto Ley 896 de 2017 prev\u00e9 la participaci\u00f3n de entidades del orden nacional en el Programa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El enunciado establece tres mandatos: ordena que las entidades del orden nacional relacionadas con el Programa, \u201cdeber\u00e1n participar en su construcci\u00f3n, desarrollo y ejecuci\u00f3n\u201d; ordena que esas mismas entidades prioricen recursos para el desarrollo del Programa; y adicionalmente dispone que ellas designen servidores \u201cdem\u00e1s alto nivel\u201d, que tengan capacidad decisiva, \u201cpara que asistan a las reuniones de coordinaci\u00f3n interinstitucional del PNIS\u201d. \u00a0<\/p>\n
Se trata de medidas gubernamentales de contenido administrativo, que se avienen al car\u00e1cter nacional del Programa y que contribuyen al despliegue de las instancias de ejecuci\u00f3n del mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.6. El art\u00edculo 6 del Decreto Ley 896 de 2017. Los beneficiarios del PNIS \u00a0<\/p>\n
9.6.1. El art\u00edculo 6 es muy importante, pues determina quienes son los beneficiarios del PNIS y tiene tres componentes: el situacional, el volitivo y el temporal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El componente situacional impone que para ser beneficiario del PNIS se requiere consistir en una familia, que sea campesina, que est\u00e9 en situaci\u00f3n de pobreza y que derive su subsistencia de los cultivos de uso il\u00edcito. \u00a0<\/p>\n
El componente volitivo exige la suscripci\u00f3n voluntaria de tres compromisos: sustituir los cultivos de uso il\u00edcito, no volverlos a sombrar y no estar involucrados en labores asociadas a esos cultivos il\u00edcitos. \u00a0<\/p>\n
El componente temporal, que consiste en no haber realizado siembras de cultivos il\u00edcitos posteriores al 10 de julio de 2016. \u00a0<\/p>\n
En lo que tiene que ver con el componente volitivo, la Sala considera que las cargas materializadas en el compromiso que haya de suscribir la familia beneficiaria son razonables y proporcionadas. Su finalidad es la de otorgar un grado de formalidad y solemnidad a los compromisos que se adquieren y a los beneficios que otorgan, mediante un medio (la suscripci\u00f3n del acuerdo voluntario con obligaciones definidas), que es el mejor medio para obtener el fin de la reintegraci\u00f3n a la vida social de esas familias y de sus comunidades. La medida es proporcional, en tanto que el sacrificio de la persecuci\u00f3n penal se hace en nombre de la reintegraci\u00f3n social y la redenci\u00f3n personal y familiar de personas vulnerables en los t\u00e9rminos del inciso final del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, pues en general se trata de colombianos marginados que por su condici\u00f3n econ\u00f3mica, \u201cse encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta\u201d. \u00a0<\/p>\n
9.6.2. Respecto del componente temporal, la interviniente Universidad del Rosario le solicit\u00f3 a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de las expresiones \u201cy que no hayan realizado siembras posteriores \u00a0al 10 de julio de 2016\u201d contenida en el art\u00edculo 6 del Decreto Ley 896 de 2017, que introduce una diferencia de trato entre familias campesinas en condici\u00f3n de pobreza bajo un criterio temporal, se\u00f1alando que si se va a establecer una fecha exacta desde la cual las familias campesinas no puedan incurrir en la resiembra de cultivos il\u00edcitos, esta sea posterior a la vigencia del Decreto Ley 896 de 2017 y \u201cPosterior al Acuerdo colectivo para la sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos il\u00edcitos\u201d. En sentido concurrente el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, solicit\u00f3 tambi\u00e9n declarar la inexequibilidad de las mismas expresiones, se\u00f1alando que la fijaci\u00f3n de la fecha fue arbitraria, que con ella se consuma la violaci\u00f3n del derecho a la igualdad y que \u201cse trata de un criterio de exclusi\u00f3n que resulta desproporcionado\u201d. Adicionalmente solicit\u00f3 que en caso de declararse la inexequibilidad de las expresiones, se d\u00e9 un efecto diferido a la decisi\u00f3n \u201cpor un t\u00e9rmino o no mayor al de seis meses, plazo razonable en el que el Gobierno puede sustentar la escogencia de una fecha que sirva como criterio de exclusi\u00f3n de los beneficiarios del PNIS\u201d. \u00a0<\/p>\n
Acerca de las expresiones cuestionadas, debe se\u00f1alarse que la extensa parte considerativa del Decreto Ley 896 de 2017, en ninguna de sus motivaciones justifica o da razones acerca de la escogencia de la fecha del 10 de julio de 2016. En consecuencia le corresponde a la Sala, examinar si en efecto, la escogencia de la fecha consignada en el art\u00edculo 6 del Decreto Ley 896 de 2017 fue arbitraria, por no contar con una justificaci\u00f3n adecuada y suficiente, as\u00ed como por establecer una diferencia de trato injustificado, entre dos grupos de familias campesinas, bajo un criterio temporal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.6.3. La determinaci\u00f3n de la fecha del 10 de julio de 2016 como l\u00edmite para la inclusi\u00f3n dentro del programa de sustituci\u00f3n y de prohibici\u00f3n de resiembra de cultivos il\u00edcitos, debe ser considerada alrededor de tres elementos: de la amplia potestad del legislador en la fijaci\u00f3n de los l\u00edmites temporales de las medidas legislativas, del escenario de la transici\u00f3n y del desarrollo de la negociaci\u00f3n entre el Gobierno nacional y las FARC-EP, que dio lugar a la suscripci\u00f3n del Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del conflicto. \u00a0<\/p>\n
El principio general establece la amplia potestad del legislador en la regulaci\u00f3n de los derechos y en la fijaci\u00f3n de los criterios temporales de su reconocimiento, adjudicaci\u00f3n y limitaci\u00f3n. Sin embargo y como se se\u00f1al\u00f3 en la Sentencia C-916 de 2002, \u201cla potestad de configuraci\u00f3n del legislador para fijar limitaciones a los derechos constitucionales tiene alcances diversos, es m\u00e1s amplia o m\u00e1s restringida, en atenci\u00f3n a la materia regulada, a los valores constitucionales relevantes en cada caso, al instrumento mediante el cual se adopt\u00f3 la limitaci\u00f3n y al contexto jur\u00eddico y emp\u00edrico en el cual se inscribe, entre otros criterios analizados por esta Corte\u201d84. \u00a0<\/p>\n
En el presente caso se tiene la adopci\u00f3n de una medida que establece una fecha, un criterio temporal para ser beneficiario del Programa de sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos, prevista en el Decreto Ley 896 de 2017, que es una norma destinada al cumplimento del Punto 4.1. del Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del conflicto, emitida en el escenario de la transici\u00f3n del conflicto interno colombiano. La Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca de la constitucionalidad de enunciados normativos que determinan fechas para ser titular de derechos o beneficiario de programas estatales, durante la transici\u00f3n. De este modo se\u00f1al\u00f3 en la Sentencia C-250 de 2013, al resolver la demanda de inconstitucionalidad formulada contra la fecha del 1 de enero de 1985, contenida en el art\u00edculo 3 de la Ley 1448 de 2011, llamada \u201cLey de v\u00edctimas\u201d, que \u201cNo se puede olvidar que las leyes de justicia transicional tienen l\u00edmites temporales porque precisamente hacen referencia a la transici\u00f3n de un per\u00edodo hist\u00f3rico a otro, por lo tanto las limitaciones temporales son una caracter\u00edstica intr\u00ednseca de este tipo de cuerpos normativos, que siempre suponen un ejercicio de configuraci\u00f3n legislativa\u201d85. \u00a0<\/p>\n
De este modo la fijaci\u00f3n del 10 de julio de 2016 como l\u00edmite para la prohibici\u00f3n de resiembra de cultivos il\u00edcitos dentro de la implementaci\u00f3n del programa voluntario de sustituci\u00f3n de cultivos, corresponde al ejercicio de la amplia potestad regulativa del legislador habilitado en el escenario de la transici\u00f3n. Como fines constitucionales de la medida puede se\u00f1alarse \u00a0<\/p>\n
la redenci\u00f3n de los territorios cultivados, la protecci\u00f3n del medio ambiente, la inclusi\u00f3n de las personas y de las familias dedicadas a actividades relacionadas con narcotr\u00e1fico y el establecimiento de una acci\u00f3n afirmativa dispuesta en favor de un grupo vulnerable, como lo son los habitantes del campo en condici\u00f3n de pobreza. Adicionalmente debe considerarse que los fines de la medida tambi\u00e9n est\u00e1n relacionados con la prevenci\u00f3n, la planeaci\u00f3n y la sostenibilidad fiscal del Programa de sustituci\u00f3n, pues se busca desincentivar la siembra de los cultivos de uso il\u00edcito, con el prop\u00f3sito de prevenir que las familias beneficiarias del Programa y sus miembros, incurran en nuevas siembras. Igualmente se pretende evitar que personas inicialmente ajenas del Programa de Sustituci\u00f3n, aparezcan como nuevos beneficiarios al realizar cultivos posteriores. \u00a0<\/p>\n
Se trata igualmente de una medida adecuada. La Corte Constitucional ha considerado que una medida es adecuada, \u201csi su implementaci\u00f3n presta una contribuci\u00f3n positiva en orden a alcanzar el fin propuesto\u201d86, lo que ciertamente sucede en este caso, pues la fijaci\u00f3n de una fecha l\u00edmite de siembra de cultivos il\u00edcitos, contribuye a determinar el n\u00famero de familias beneficiarias, a la realizaci\u00f3n de los mencionados fines de impedir la expansi\u00f3n de esa clase de cultivos, realizar un buen trabajo de planeaci\u00f3n para alcanzar las metas de la sustituci\u00f3n, as\u00ed como la elaboraci\u00f3n presupuestal, con la fijaci\u00f3n del monto de los recursos que deber\u00e1n ser empleados para el desarrollo del Programa, todo lo cual conduce a esta Sala a afirmar su constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo expuesto, resulta entonces necesario declarar la exequibilidad de expresiones contenidas en el art\u00edculo 6 del Decreto Ley 896 de 2017 y de la fecha contenida en \u00e9l, por atender al ejercicio de la amplia potestad regulativa del legislador habilitado, que se corresponde con el car\u00e1cter temporal de las medidas que se adoptan en el escenario de la transici\u00f3n, por permitir la realizaci\u00f3n de numerosos fines constitucional y por ser una medida adecuada al desarrollo del PNIS y al cumplimiento del punto 4.1. del Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del conflicto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.7. El art\u00edculo 7 del Decreto Ley 896 de 2017. La parte instrumental y de ejecuci\u00f3n del PNIS \u00a0<\/p>\n
Se tiene aqu\u00ed una norma conformada por un inciso y cuatro par\u00e1grafos. El inciso enumera los cinco elementos de car\u00e1cter constitutivo, que deben ser considerados y asumidos para dar ejecuci\u00f3n al Programa. En sentido concurrente, cada uno de los par\u00e1grafos despliega individualmente esos elementos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este art\u00edculo desarrolla fielmente cuatro de los cinco elementos acordados en el punto 4.1.3. del Acuerdo Final, denominado Descripci\u00f3n y elementos del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de uso Il\u00edcito, entre los puntos 4.1.3.1. y 4.1.3.5. del mismo, regulando el segundo de ellos (los Planes de Integrales Comunitarios y Municipales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Administrativo \u2013 PISDA), en el art\u00edculo 8 del Decreto ley. \u00a0<\/p>\n
El primer elemento, contenido en el Par\u00e1grafo 1, se refiere a la seguridad para las comunidades y territorios afectados por los cultivos il\u00edcitos, disponiendo que el Gobierno nacional \u201ca trav\u00e9s de la autoridad competente\u201d dise\u00f1ar\u00e1 medidas especiales de prevenci\u00f3n y protecci\u00f3n para garantizar dicha seguridad. Este mandato es constitucional, en la medida que adem\u00e1s de cumplir el principio de efectividad del art\u00edculo 2 de la Constituci\u00f3n, corresponde al ejercicio de las funciones presidenciales de direcci\u00f3n de la fuerza p\u00fablica y de mantenimiento del orden p\u00fablico en el territorio, establecidas en los numerales 3 y 4 del art\u00edculo 189 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
El segundo elemento est\u00e1 conformado por los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo \u2013 PISDA, los que como se dijo, est\u00e1n regulados en el art\u00edculo 8 del Decreto Ley 896 de 2017. \u00a0<\/p>\n
El tercer elemento fue desarrollado en el Par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 7, a lo largo de cuatro incisos y su materia son los acuerdos de sustituci\u00f3n celebrados con las comunidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El inciso primero precisa los compromisos que adquiere cada una de las partes en virtud de los acuerdos suscritos en el marco del Programa. De este modo, las comunidades se comprometen a la sustituci\u00f3n voluntaria y concertada de los cultivos, a la no resiembra, a no cultivar ni estar involucrados en actividades de cultivo o de comercializaci\u00f3n de materias primas asociadas. Por su parte el Gobierno se compromete a la ejecuci\u00f3n inmediata del plan, as\u00ed como a la puesta en marcha del proceso de construcci\u00f3n de los planes integrales municipales y comunitarios de sustituci\u00f3n y desarrollo alternativo. Este enunciado se corresponde con el car\u00e1cter voluntario de la sustituci\u00f3n de cultivos, y se aviene a la Constituci\u00f3n en tanto que simplemente dispone la formalizaci\u00f3n de lo acordado, precisando las obligaciones de las partes comprometidas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El inciso segundo contiene dos mandatos. En primer t\u00e9rmino dispone que los acuerdos celebrados ser\u00e1n objeto de la definici\u00f3n t\u00e9cnica que se\u00f1ale la Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos, y en segundo lugar, que deber\u00e1n integrarse \u201ccuando ello corresponda\u201d a los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial \u2013 PDET. La definici\u00f3n t\u00e9cnica corresponde al ejercicio de una competencia especializada de la Direcci\u00f3n del Programa, que es conforme con la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial \u2013 PEDT, son definidos por el art\u00edculo 1 del Decreto Ley 893 de 2017, como \u201cun instrumento de planificaci\u00f3n y gesti\u00f3n para implementar de manera prioritaria los planes sectoriales y programas en el marco de la Reforma Rural Integral (RRI) y las medidas pertinentes que establece el Acuerdo Final, en articulaci\u00f3n con los planes territoriales, en los municipios priorizados en el presente Decreto de conformidad con los criterios establecidos en el Acuerdo Final\u201d y cada uno de ellos tiene por finalidad, \u201cla transformaci\u00f3n estructural del campo y el \u00e1mbito rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad en las zonas priorizadas a las que se refiere el art\u00edculo 3 del presente Decreto\u201d seg\u00fan se consigna en el art\u00edculo 2 de la misma norma. De este modo se tiene que el mandato de integraci\u00f3n entre los acuerdos celebrados con las comunidades y los PEDT, es la consecuencia del car\u00e1cter integral del PNIS \u00a0<\/p>\n
El inciso tercero del Par\u00e1grafo 2 establece un nuevo mandato, que ordena la integraci\u00f3n entre los acuerdos de sustituci\u00f3n celebrados en el pasado con el PNIS \u201cconforme a lo aqu\u00ed se\u00f1alado\u201d. La Defensor\u00eda del Pueblo ha solicitado la exequibilidad condicionada de este inciso, \u201cbajo el entendido que, para formar parte integral del PNIS, los acuerdos celebrados hasta el momento por la antes denominada Direcci\u00f3n para la Atenci\u00f3n Integral de Lucha contra las Drogas, y por la actual Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos adscrita a la Alta Consejer\u00eda para el Postconflicto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, deber\u00e1n ajustarse en igualdad de condiciones para las comunidades beneficiarias\u201d87.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala considera que el mandato de integraci\u00f3n de esos acuerdos con el PNIS, resulta conforme al car\u00e1cter integral del Programa, a la Constituci\u00f3n y a lo pactado en el Acuerdo Final, y que los eventuales ajustes que resultaren necesarios, entre la integraci\u00f3n de los acuerdos de sustituci\u00f3n ya celebrados y los nuevos que se celebren en ejecuci\u00f3n del Programa, corresponden al ejercicio de las competencias de la Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos, adscrita a la Alta Consejer\u00eda Presidencial para el Postconflicto, as\u00ed como a las instancias nacionales para la ejecuci\u00f3n del PNIS, y no a las de la Corte Constitucional, raz\u00f3n por la cual la Sala considera que no es procedente la solicitud de modulaci\u00f3n hecha por la Defensor\u00eda del Pueblo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El cuarto elemento es la priorizaci\u00f3n de territorio y su desarrollo normativo se encuentra en el Par\u00e1grafo 3 del art\u00edculo 7, que establece cuatro criterios de priorizaci\u00f3n: Las zonas ya priorizadas en el marco de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial \u2013 PEDT, creados por el Decreto 893 de 2017; la densidad de cultivos de uso il\u00edcito y de poblaci\u00f3n; la existencia de Parques Nacionales Naturales; y las comunidades que se hayan acogido al tratamiento penal diferencial. La fijaci\u00f3n de esos cuatro criterios constituye el cumplimiento del punto 4.1.3.3. del Acuerdo Final sobre priorizaci\u00f3n de los territorios y contribuye a la realizaci\u00f3n del Programa de sustituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El quinto elemento es el tratamiento penal diferencial del PNIS, respecto del cual el Par\u00e1grafo 4 dispone que el mismo \u201cse sujetar\u00e1 a la legislaci\u00f3n que se expida sobre la materia en desarrollo del Acuerdo Final\u201d, materia que tiene reserva legal y que por lo mismo no es desarrollada en el decreto. \u00a0<\/p>\n
9.8. El art\u00edculo 8 del Decreto 896 de 2017. Los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo \u2013PISDA \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 8 del Decreto Ley 896 de 2017 prev\u00e9 la existencia de los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo \u2013PISDA, que son el elemento din\u00e1mico del Programa de Sustituci\u00f3n. La norma determina seis componentes de los mismos, como son: los Planes de Atenci\u00f3n Inmediata y desarrollos de proyectos productivos \u2013PAI, que permiten el despliegue de los acuerdos celebrados con las comunidades; las obras de infraestructura r\u00e1pida; el componente de sostenibilidad y recuperaci\u00f3n ambiental; el Plan de formalizaci\u00f3n de la propiedad; los Planes para las zonas apartadas y con baja concentraci\u00f3n de poblaci\u00f3n; y el establecimiento de cronogramas, metas e indicadores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al igual que sucede con los acuerdos celebrados con las comunidades, los PISDA ser\u00e1n objeto de la definici\u00f3n t\u00e9cnica que se\u00f1ale la Direcci\u00f3n del PNIS y tambi\u00e9n deber\u00e1n integrarse \u201ccuando ello corresponda\u201d, a los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La creaci\u00f3n de los PISDA, corresponde al cumplimiento del punto 4.1.3.6. del Acuerdo Final, titulado Componentes de los planes integrales de sustituci\u00f3n, donde se indica que adem\u00e1s de los componentes particulares necesarios para cada comunidad espec\u00edfica, los planes deben tener los siguientes: \u00a0<\/p>\n
a) Los Planes de Atenci\u00f3n Inmediata – PAI, que se refieren a la implementaci\u00f3n de un conjunto de medidas destinadas a facilitar el tr\u00e1nsito de las personas cultivadoras hacia econom\u00edas legales, mediante proyectos productivos sostenibles a largo plazo, con medidas en tres niveles: para los n\u00facleos familiares de los cultivadores, para los recolectores y recolectoras; y al nivel de las respectivas comunidades. \u00a0<\/p>\n
b) Obras de infraestructura r\u00e1pida, priorizadas por las comunidades, como v\u00edas terciarias, escuelas, centros de salud \u201csin perjuicio de otros planes y programas de infraestructura en el marco de la RRI\u201d. \u00a0<\/p>\n
c) El componente de sostenibilidad y recuperaci\u00f3n ambiental, que a su vez incluye tres elementos: acciones de recuperaci\u00f3n y adecuaci\u00f3n de suelos para cultivos l\u00edcitos, acciones para la mitigaci\u00f3n de da\u00f1os ambientales, y proyectos de protecci\u00f3n ambiental y productivos, ambientalmente sostenibles. \u00a0<\/p>\n
d) Plan de formalizaci\u00f3n de la propiedad. Este componente de los PISDA se integra con el punto 1.1.5. del Acuerdo Final, de la Reforma Rural Integral – RRI, denominado Formalizaci\u00f3n masiva de la peque\u00f1a y mediana propiedad rural, que concurre con el criterio de priorizaci\u00f3n, que es transversal a las medidas del Acuerdo Final, \u201cpriorizando \u00e1reas como las relacionadas con los PDET, Zonas de Reserva Campesina, y otras que el Gobierno defina\u201d. \u00a0<\/p>\n
f) Planes para zonas apartadas y con baja concentraci\u00f3n de poblaci\u00f3n, previendo medidas especiales para sustituci\u00f3n de cultivos, programas de empleo y recuperaci\u00f3n ambiental \u201csin perjuicio del alternativas de relocalizaci\u00f3n de las comunidades all\u00ed asentadas\u201d en concertaci\u00f3n con las mismas. \u00a0<\/p>\n
e) Finalmente se prev\u00e9 la fijaci\u00f3n de cronogramas, metas e indicadores, como acontece en la implementaci\u00f3n de esta clase de programas. \u00a0<\/p>\n
La Sala afirma la constitucionalidad de este art\u00edculo, que establece una norma t\u00e9cnica, que propicia la implementaci\u00f3n y desarrollo del Programa de Sustituci\u00f3n en territorios y comunidades concretas, contribuyendo a la realizaci\u00f3n de fines constitucionales como la vida digna, la participaci\u00f3n local y comunitaria, el sostenimiento ambiental, as\u00ed como la finalidad del buen vivir, espec\u00edficamente incluido dentro del Acuerdo Final.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente considera la Corte, que no hay lugar a la solicitud de modulaci\u00f3n formulada por la Defensor\u00eda del Pueblo, que pidi\u00f3 la declaratoria de exequibilidad de las expresiones \u201ctendr\u00e1n en cuenta\u201d, contenidas en el art\u00edculo, en el entendido que los PISDA contengan todos esos componentes de manera integral y coordinada. Esto por cuanto que el dise\u00f1o del Programa, y la inclusi\u00f3n y desarrollo de los elementos de los PISDA, corresponde a la especificidad de cada uno de los territorios que se incluyan en el Programa. De hecho el art\u00edculo 3 del Decreto Ley 893 de 2017, que determina la cobertura geogr\u00e1fica de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial \u2013 PDET, identifica 16 de ellos, agrupados respecto de 170 municipios, distribuidos en el territorio nacional, cada uno con caracter\u00edsticas y necesidades propias, con decisiones que deben ser el resultado de la participaci\u00f3n de las comunidades y de las instancias locales, seg\u00fan lo prev\u00e9 el Decreto Ley que se examina. \u00a0<\/p>\n
9.9. El art\u00edculo 9 del Decreto Ley 896 de 2017. Vigencia \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo final del Decreto Ley 896 de 2016 tiene dos contenidos. De un lado se\u00f1ala que el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito \u2013 PNIS tendr\u00e1 un vigencia de diez a\u00f1os, y que rige a partir de la fecha de su expedici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El primer enunciado establece que \u201cLa vigencia del PNIS ser\u00e1 de 10 a\u00f1os, en armon\u00eda con la se\u00f1alada para los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial\u201d. Este lapso de tiempo se corresponde con el previsto en el punto 6.1.1. del Acuerdo Final, denominado Plan Marco de Implementaci\u00f3n de los Acuerdos, y concurre con el establecido en el art\u00edculo 1 del Decreto Ley 893 de 2017 “Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial-:-PDET”, que en el inciso segundo del art\u00edculo 1 establece que \u201cLos PDET se formular\u00e1n por una sola vez y tendr\u00e1n una vigencia de diez (10) a\u00f1os. \u00a0<\/p>\n
Para la Corte estos enunciados son conformes a la Constituci\u00f3n. En efecto, el Programa de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos es de car\u00e1cter temporal, tal y como lo es el sentido del Acuerdo Final, dispuesto en el escenario de la justicia transicional, que tiene como una de sus caracter\u00edsticas, la temporalidad. \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino la Sala considera que la vigencia inmediata el decreto se aviene a la Constituci\u00f3n y al punto 6.1.10 del Acuerdo Final, que dispone el calendario de implementaci\u00f3n normativa durante los primeros doce meses tras la firma del Acuerdo. \u00a0<\/p>\n
10. Otras solicitudes elevadas por los representantes de las comunidades ind\u00edgenas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las intervinientes Organizaciones Ind\u00edgenas de la Mesa Permanente de Concertaci\u00f3n de los Pueblos y Organizaciones Ind\u00edgenas, as\u00ed como la Organizaci\u00f3n Nacional Ind\u00edgena de Colombia \u2013 ONIC, solicitaron a la Corte en sus escritos, que defina medidas de reparaci\u00f3n y garant\u00edas de no repetici\u00f3n frente a la omisi\u00f3n legislativa relativa en la que ha incurrido el Gobierno nacional, al excluir de las iniciativas normativas, en debate o expedidas en el marco del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, la implementaci\u00f3n de los contenidos el Cap\u00edtulo \u00c9tnico del AF, a pesar de la integralidad que debe regir la normativa que pretende alcanzar la terminaci\u00f3n del conflicto armado y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera88.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala considera que las anteriores solicitudes son improcedentes y que la consideraci\u00f3n de las mismas no tiene lugar en el escenario del presente escrutinio, circunscrito a efectuar el control de una medida legislativa adoptada por medio de decreto ley, en la cual se crea e implementa un Programa nacional de sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. S\u00edntesis del fallo \u00a0<\/p>\n
11.1. La Corte Constitucional asumi\u00f3 el control autom\u00e1tico de constitucionalidad del Decreto Ley 896 de 2017, por el que se crea el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito \u2013 PNIS, en sus componentes: fija las instancias de ejecuci\u00f3n del Programa a nivel nacional y territorial; promueve la participaci\u00f3n de las entidades del orden nacional que tengan relaci\u00f3n con el mismo; define sus beneficiarios; instituye los elementos para su desarrollo; se\u00f1ala y despliega los componentes de los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alterativo \u2013 PISDA, con su componentes de proyectos productivos, obras de infraestructura, sostenibilidad y recuperaci\u00f3n ambiental, formalizaci\u00f3n de la propiedad, cronogramas, metas e indicadores; se\u00f1ala finalmente una vigencia de diez a\u00f1os. A efectos de la realizaci\u00f3n del control, la Sala identific\u00f3 las condiciones formales y las condiciones de competencia que deben satisfacer los decretos ley que se expiden con base en las facultades extraordinarias otorgadas por el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. \u00a0<\/p>\n
11.3. Al evaluar la satisfacci\u00f3n de las condiciones formales, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n en su concepto, solicit\u00f3 la declaratoria de inexequibilidad del Decreto Ley 896 de 2017, por no satisfacer el requisito de suscripci\u00f3n, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n, argumentando la ausencia de la firma del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, la que imped\u00eda que el acto de gobierno quedara perfeccionado y pudiera surtir plenos efectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En sentido contrario la Sala verific\u00f3 el cumplimiento del requisito de suscripci\u00f3n del art\u00edculo 115 de la Carta Pol\u00edtica, que exige que el acto del Presidente deba ser suscrito y comunicado \u201cpor el ministro del ramo respectivo o por el director del departamento administrativo correspondiente\u201d, pues en este caso fue suscrito por el Presidente la Rep\u00fablica, el Ministro del Interior (E), el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico (E), por el Ministro de Justicia y del Derecho, la Directora del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, a cuyo cargo se encuentra la Alta Consejer\u00eda Presidencial para el Postconflicto y la Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos, responsables del Programa, quienes son las autoridades p\u00fablicas responsables de la implementaci\u00f3n y desarrollo del PNIS. En segundo t\u00e9rmino la Sala precis\u00f3, que la pol\u00edtica contenida en el Decreto 896 de 2017, que ha dado lugar al Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito, no es una pol\u00edtica agraria, como lo afirma el Ministerio P\u00fablico, sino que se trata de una pol\u00edtica de seguridad p\u00fablica, entendida como seguridad de las personas y de los bienes, componente del orden p\u00fablico. Adicionalmente se\u00f1al\u00f3 la Corte, que el Decreto que crea el PNIS, desarrolla varias materias y contiene una pol\u00edtica p\u00fablica de sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos, relacionada con materias y funciones del Ministerio del Interior, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, del Ministerio de Justicia y del Derecho, del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, todos ellos suscriptores del Decreto y que en este sentido, la firma del Ministro Agricultura y Desarrollo Rural habr\u00eda resultado eventualmente concurrente, pero no indispensable para el perfeccionamiento del decreto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.4. Verificado el cumplimiento de las condiciones formales y resuelta la solicitud de inexequibilidad formulada por el Ministerio P\u00fablico, la Sala determin\u00f3 el cumplimiento de las condiciones de competencia para la expedici\u00f3n del Decreto Ley 896 de 2017, constatando en primer lugar, que el Decreto Ley fue expedido el 29 de mayo de 2017, cuando se encontraban vigentes las facultades concedidas por el art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, conforme a la refrendaci\u00f3n derivada de las proposiciones aprobatorias del 29 y 30 de noviembre de 2016, del Senado del Rep\u00fablica y la C\u00e1mara de Representantes, como se consign\u00f3 en la Sentencia C-160 de 2017. \u00a0<\/p>\n
Efectuado lo anterior se puso de presente el cumplimiento de la conexidad objetiva, \u201cque exige constatar la existencia de un v\u00ednculo general cierto y verificable entre la normativa expedida y el Acuerdo Final\u201d89, que en este caso tuvo que ver con la realizaci\u00f3n del cuarto eje tem\u00e1tico del Acuerdo Final, denominado Soluci\u00f3n al Problema de las Drogas Il\u00edcitas. \u00a0<\/p>\n
Igualmente se verific\u00f3 la conexidad estricta, por la que se \u201cexige un v\u00ednculo directo, no accidental ni accesorio entre el decreto expedido y un aspecto o compromiso espec\u00edfico del Acuerdo Final\u201d90, que se opera en dos niveles: en el nivel externo de conexidad, aqu\u00ed satisfecho por la relaci\u00f3n y despliegue normativo de los puntos 4.1. y 6.1.10 del Acuerdo Final dentro del Decreto; y en el nivel interno de conexidad, dispuesto y satisfecho desde las consideraciones espec\u00edficas del Decreto Ley 896 de 2017, relacionadas con la soluci\u00f3n al problemas de las drogas il\u00edcitas y el articulado, concebido como desarrollo concreto de los puntos 4.1, 4.2 y 4.3 del Acuerdo Final91. \u00a0<\/p>\n
Al evaluar la conexidad suficiente, por la cual se exige \u201cque el v\u00ednculo demostrado baste por s\u00ed solo, de manera indiscutible y sin necesidad de argumentos colaterales\u201d92 la Corte Constitucional precis\u00f3 que existe una estrecha y espec\u00edfica proximidad entre el Decreto y el contenido preciso del Acuerdo Final, que se materializ\u00f3 en tres aspectos: en el Decreto como desarrollo del punto 4.1. del Acuerdo Final; el contenido de sus normas como instrumento efectivo para avanzar en la soluci\u00f3n del problema de las drogas il\u00edcitas, y su articulado, como implementaci\u00f3n de un mecanismo para superar la pobreza y marginalidad de las familias campesinas dedicadas a esa actividad. \u00a0<\/p>\n
Finalmente se constat\u00f3 la necesidad estricta, verificando que el tr\u00e1mite legislativo ordinario y el procedimiento legislativo especial no resultaban id\u00f3neos para regular la materia del Decreto, pues la creaci\u00f3n del PNIS corresponde al ejercicio de una competencia propia del Poder Ejecutivo relacionada con el establecimiento de programas y pol\u00edticas p\u00fablicas, en este caso vinculadas al cumplimiento del Acuerdo Final, que no afecta en nada la regulaci\u00f3n y la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica alrededor del tema de las drogas il\u00edcitas y de los usos del suelo destinados a su cultivo, precisando que tales contenidos y materias no deben regularse mediante acto legislativo, no tienen reserva de ley estatutaria (art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n), ni de ley org\u00e1nica (art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n), no corresponden a c\u00f3digo alguno, ni requieren mayor\u00edas calificadas para su aprobaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
11.5. Puesta de manifiesto la satisfacci\u00f3n de las condiciones formales y de competencia necesarias para la \u00a0expedici\u00f3n del Decreto Ley 896 de 2017, la Sala procedi\u00f3 al examen del articulado. Sin embargo como asunto estructural preliminar, consider\u00f3 la petici\u00f3n de quienes le solicitaron a la Corte que declare la exequibilidad condicionada de la norma, alegando la configuraci\u00f3n de una omisi\u00f3n \u00a0legislativa relativa, por cu\u00e1nto que los art\u00edculos 2 y 6 del Decreto Ley 896 de 2017 establecen como \u00fanicos beneficiarios del PNIS a las familias campesinas, excluyendo a las comunidades ind\u00edgenas y a los afrocolombianos, quienes adem\u00e1s de habitar territorios ocupados con cultivos il\u00edcitos93, fueron incluidos como actores espec\u00edficos del Acuerdo Final, en el Punto 6.2. denominado Cap\u00edtulo \u00c9tnico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala tras considerar los criterios de evaluaci\u00f3n respectivos, concluy\u00f3 que no se configuraba ninguna omisi\u00f3n legislativa relativa, pues el Decreto 896 de 2017 no contiene exclusiones constitucionalmente censurables, sino la posibilidad voluntaria de participar en un Programa gubernamental, dispuesto en el escenario de implementaci\u00f3n del Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del conflicto, cuyo objetivo central es la realizaci\u00f3n del derecho constitucional a la paz, establecido en el art\u00edculo 22 de la Constituci\u00f3n y la realizaci\u00f3n de los fines constitucionales de convivencia pac\u00edfica y del orden justo, contenidos en el art\u00edculo 2 de la Carta Pol\u00edtica. Igualmente dijo que tampoco se configura una desigualdad negativa frente a las comunidades ind\u00edgenas y de afrocolombianos, quienes estaban en la posici\u00f3n jur\u00eddica de participar voluntariamente en el Programa de Sustituci\u00f3n, resultando beneficiarios de las pol\u00edticas de seguridad, infraestructura y beneficios comunitarios all\u00ed dispuestas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.6. Dentro de la misma l\u00ednea de argumentaci\u00f3n, la Sala concluy\u00f3 que no hab\u00eda lugar a la realizaci\u00f3n de una consulta previa con las comunidades ind\u00edgenas y afrodescendientes, por no haber afectaci\u00f3n directa de las mismas, en la medida que el Decreto Ley 896 de 2017 desarrolla una pol\u00edtica p\u00fablica de car\u00e1cter general y no contiene enunciados normativos que impongan mandatos o cargas a los grupos \u00e9tnicos, de modo tal que pudieren resultar afectados por sus normas. Se trata propiamente, de la creaci\u00f3n y desarrollo de un Programa alternativo al de erradicaci\u00f3n forzada de cultivos il\u00edcitos en esos mismos territorios, que opera en la dimensi\u00f3n simplemente criminal del asunto. Por el contrario, la norma examinada establece medidas de redenci\u00f3n y progreso en un escenario de participaci\u00f3n y cooperaci\u00f3n mutua, en el que tienen cabida todos los habitantes de esas zonas geogr\u00e1ficas, que descarta la necesidad de realizar consultas previas, al no haber afectaci\u00f3n directa de la identidad \u00e9tnica y cultural de las comunidades ind\u00edgenas y afrodescendientes, ni de sus territorios. \u00a0<\/p>\n
11.7. La Sala, al examinar el articulado del Decreto Ley 896 de 2017, abord\u00f3 la solicitud de inexequibilidad de las expresiones \u201cy que no hayan realizado siembras posteriores al 10 de julio de 2016\u201d, contenida en el art\u00edculo 6 del Decreto Ley 896 de 2017, que establece la fecha a partir de la cual no pueden ser realizadas nuevas siembras de cultivos il\u00edcitos, si se pretende ser beneficiario del PNIS. La Corte concluy\u00f3 la exequibilidad de expresiones contenidas en el art\u00edculo 6 del Decreto Ley 896 de 2017 y de la fecha contenida en \u00e9l, por corresponder al ejercicio de la amplia potestad regulativa del legislador habilitado, que se corresponde con el car\u00e1cter temporal de las medidas que se adoptan en el escenario de la transici\u00f3n, por permitir la realizaci\u00f3n de numerosos fines constitucionales y por ser una medida adecuada al desarrollo del PNIS y al cumplimiento del punto 4.1. del Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del conflicto. \u00a0<\/p>\n
11.8. Habiendo considerado de modo especifico los reparos de constitucionalidad manifestados por algunos de los intervinientes, respecto de los destinatarios del PNIS previstos en los art\u00edculos 2 y 6 del Decreto Ley 896 de 2017, as\u00ed como de la fecha l\u00edmite para la siembra del 10 de julio de 2016, fijada por esta \u00faltima norma, se procedi\u00f3 al examen de las normas restantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 1 encontr\u00f3 la Sala, que consiste en la creaci\u00f3n del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito \u2013PNIS, lo que corresponde al cumplimiento del punto 4 del Acuerdo Final en el escenario de la transici\u00f3n, as\u00ed como al desarrollo de una pol\u00edtica dirigida e implementada en este caso, por la Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos, dependencia adscrita a la Alta Consejer\u00eda Presidencial para el Posconflicto, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, lo que se ajusta a los mandatos contenidos en la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 2 del Decreto Ley 896 de 2017 se\u00f1ala como objeto del PNIS, promover la sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos de uso il\u00edcito a trav\u00e9s de programas y proyectos. \u00a0La determinaci\u00f3n de ese objeto se acompasa con el punto 4.1.2. del Acuerdo Final al se\u00f1alar, que \u201cEl programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito se implementar\u00e1 en el marco y como parte de la Reforma Rural Integral (RRI)\u201d, en el escenario de cumplimiento de trece objetivos. La Sala considera que la promoci\u00f3n de la sustituci\u00f3n voluntaria permite enfrentar la expansi\u00f3n de los cultivos il\u00edcitos mediante un programa alternativo a la erradicaci\u00f3n, lo que adem\u00e1s de honrar lo pactado, cumple fines constitucionales relevantes. \u00a0<\/p>\n
Si el art\u00edculo 1 del Decreto Ley creaba el PNIS y el art\u00edculo 2 fijaba su objeto, los art\u00edculos 3, 4 y 5 fueron destinados a regular su institucionalidad en las instancias nacionales y territoriales. El art\u00edculo 3 determina como autoridades responsables del PNIS a la Junta de Direccionamiento Estrat\u00e9gico, la Direcci\u00f3n General y el Consejo Permanente de Direcci\u00f3n, precisando que los cargos que se destinen a las actividades misionales no pueden implicar incremento en los costos de la planta de personal de las entidades responsables de su ejecuci\u00f3n. El art\u00edculo 4 establece las instancias territoriales de coordinaci\u00f3n y gesti\u00f3n, que son tres: los Consejos asesores territoriales, las Comisiones de planeaci\u00f3n participativa y los Consejos municipales de planeaci\u00f3n y seguimiento, precisando que actuar\u00e1n en coordinaci\u00f3n y concurrencia con las autoridades estatales y que su actividad \u201cno podr\u00e1 implicar descentralizaci\u00f3n de competencias\u201d. Finalmente el art\u00edculo 5 prev\u00e9 la participaci\u00f3n de entidades del orden nacional en el Programa. La Sala considera que estas normas son constitucionales, pues se trata de medidas de contenido administrativo, que se avienen con el car\u00e1cter nacional el Programa y que contribuyen al despliegue de las instancias de su ejecuci\u00f3n, as\u00ed como al cumplimiento de lo pactado en el Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 7 del Decreto Ley regula la parte instrumental y de ejecuci\u00f3n del PNIS, mediante una norma conformada por un inciso y cuatro par\u00e1grafos, que desarrollan el cumplimiento de los elementos acordados en el punto 4.1.3. del Acuerdo Final. All\u00ed se precisan los compromisos que adquieren las partes en virtud de los acuerdos que se suscriben, disponiendo adem\u00e1s, que tales acuerdos ser\u00e1n objeto de la definici\u00f3n t\u00e9cnica que se\u00f1ale la Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos, ordenado su integraci\u00f3n a los Planes de desarrollo con enfoque territorial – PEDT, lo que se ajusta al Acuerdo final y a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 8 prev\u00e9 la existencia de los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo \u2013PISDA, que son el elemento din\u00e1mico del Programa de Sustituci\u00f3n. La creaci\u00f3n de los PISDA, corresponde al cumplimiento del punto 4.1.3.6. del Acuerdo Final, titulado Componentes de los planes integrales de sustituci\u00f3n, donde se indica que adem\u00e1s de los componentes particulares necesarios para cada comunidad espec\u00edfica, los planes deben contar con unos elementos m\u00ednimos. La Sala afirma la constitucionalidad de este art\u00edculo, que establece una norma t\u00e9cnica, que propicia la implementaci\u00f3n y desarrollo del Programa de Sustituci\u00f3n en territorios y comunidades concretas, contribuyendo a la realizaci\u00f3n de fines constitucionales como la vida digna, la participaci\u00f3n local y comunitaria, el sostenimiento ambiental, as\u00ed como la finalidad del buen vivir, espec\u00edficamente incluidos dentro del Acuerdo Final, as\u00ed como la constitucionalidad del art\u00edculo 9, que establece la cl\u00e1usula de vigencia del Decreto Ley 896 de 2015. \u00a0<\/p>\n
V. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 896 de 2017 \u201cPor el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito \u2013 PNIS-\u201c. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORT\u00cdZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
IV\u00c1N ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS RIOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
ROC\u00cdO LOAIZA MILI\u00c1N \u00a0<\/p>\n
Secretaria General (e) \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA MAGISTRADA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
\u00a0A LA SENTENCIA C-493\/17\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Ausencia de consagraci\u00f3n en la Constituci\u00f3n del requisito de necesidad estricta (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Ni el art\u00edculo que otorga constitucionalmente las facultades [presidenciales para la paz], ni ninguna otra disposici\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica, establecen que los decretos con fuerza de ley que se expiden en uso de dichas competencias deban ser \u201cestrictamente necesarios\u201d. Fue la sentencia C-160 de 2017 la primera decisi\u00f3n de la Corte Constitucional en la que se fij\u00f3 este l\u00edmite. El argumento se sostuvo en lo decidido en la Sentencia C-699 de 2016, por la cual se declar\u00f3 la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2016, y en donde la Corte manifest\u00f3 que \u201cen desarrollo de este control, la Corte deber\u00e1 verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades, a saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al tr\u00e1mite legislativo ante el Congreso; y que respeten en general el ordenamiento constitucional. Esta redacci\u00f3n fue interpretada de la forma m\u00e1s radical posible en el examen de constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de 2016 \u201cPor el cual se cambia la adscripci\u00f3n de la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio\u201d, llegando al extremo de exigir al Gobierno una carga argumentativa sobre la estricta necesidad para usar las facultades legislativas especiales y, por no encontrar dicha argumentaci\u00f3n en la parte motiva de la norma, la sentencia decidi\u00f3 declararla inexequible [\u2026] Evidentemente la decisi\u00f3n excede aquello establecido por la sentencia C-699 de 2016, donde lo \u00fanico que se exig\u00eda, adem\u00e1s de la conexidad, era que el uso de las competencias se d\u00e9 \u201cen circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al tr\u00e1mite legislativo ante el Congreso.\u201d \u00a0<\/p>\n
IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Circunstancia excepcional que amerita acudir a las facultades presidenciales para la paz (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
La circunstancia excepcional que amerita acudir a las facultades para dictar decretos con fuerza de ley es el proceso de implementaci\u00f3n del Acuerdo de Paz en el que se encuentra el pa\u00eds, que constituye la raz\u00f3n de ser del Acto Legislativo 01 de 2016 y de todas las normas conexas que se desarrollan en uso de sus facultades. \u00a0La reforma constitucional que les sirve de fundamento se plante\u00f3 para agilizar un proceso de formaci\u00f3n normativa que en su tr\u00e1mite ordinario resultar\u00eda incompatible con las necesidades propias del Acuerdo Final. Esa fue la decisi\u00f3n del legislador en su rol de constituyente derivado y as\u00ed lo admiti\u00f3 esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-699 de 2016, aceptando que la transicionalidad hacia el logro de la paz justificaba la flexibilizaci\u00f3n incluso de los procesos de reforma. \u00a0<\/p>\n
IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Urgencia (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan las experiencias internacionales, el paso del tiempo es uno de los factores que mayores efectos negativos tiene frente a la eficacia de los acuerdos de paz. Seg\u00fan indica el estudio de Standford University sobre implementaci\u00f3n de procesos de paz, la concepci\u00f3n del logro de la paz como un fen\u00f3meno lineal, que simplemente se consolida luego de un acuerdo, dej\u00f3 de ser v\u00e1lido desde la d\u00e9cada de los a\u00f1os 80, \u201ccuando varias guerras civiles-Angola, Ruanda y Liberia- desafiaron esa visi\u00f3n y dejaron en claro la importancia que tienen las dificultades de las partes para cumplir sus compromisos. La etapa inmediatamente posterior a la firma de una Acuerdo, lejos de ser una \u00e9poca de reducci\u00f3n de conflictos, es un lapso cargado de riesgos, incertidumbre y vulnerabilidad para las partes en conflicto y los civiles que est\u00e1n en el medio.\u201d En efecto, el problema m\u00e1s importante a corto plazo, antes de la consolidaci\u00f3n de una paz general y permanente, es c\u00f3mo evitar que el conflicto entre las mismas partes que llegaron al acuerdo se renueve. Los resultados en la implementaci\u00f3n de un proceso de paz no se miden, por lo tanto, a largo plazo, puesto que son diversos los fen\u00f3menos que intervienen en la consolidaci\u00f3n de la estabilidad posterior, sino que se analizan a corto plazo, en la mayor parte de los estudios dentro de los dos a\u00f1os siguientes, que es cuando, por regla general, se logran los pasos definitivos y se puede por lo tanto calificar el \u00e9xito o fracaso de un proceso de paz. \u00a0<\/p>\n
PRIMEROS MESES DE IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Car\u00e1cter determinante para los resultados finales del proceso (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Del an\u00e1lisis de los datos de la Peace Accord Matrix (PAM) de Notre Dame University – la matriz m\u00e1s importante de evaluaci\u00f3n de acuerdos de paz en el mundo-, es posible extraer un par\u00e1metro com\u00fan entre los casos de \u00e9xito y aquellos que han fracasado en la implementaci\u00f3n de los acuerdos de paz. El \u00e9xito o el fracaso del resultado final de un proceso de paz parecen tener una relaci\u00f3n directa con el grado de avance en la implementaci\u00f3n que se logre en los meses subsiguientes a la firma de los acuerdos. \u00a0<\/p>\n
Las razones por las cuales la celeridad en el tiempo de implementaci\u00f3n se convierte en un aspecto de vital importancia para el \u00e9xito del proceso de paz son diversas, pero en general, han sido identificados algunos factores que pueden clasificarse as\u00ed: a) Seguridad: el desarme, desmovilizaci\u00f3n y reintegraci\u00f3n de los combatientes requiere agilidad para evitar los riesgos de seguridad, puesto que en la medida en que comienzan a desarmarse se crea una situaci\u00f3n de tensi\u00f3n que incrementa los riesgos de volver al conflicto. \u201cCuantas menos armas tienen, m\u00e1s vulnerables se sienten. Cuanto m\u00e1s vulnerables se sienten, m\u00e1s sensibles se muestran a las posibles violaciones y transgresiones, y cuanto m\u00e1s sensibles son a las violaciones y transgresiones, menos dispuestos se encuentran a cumplir con su parte del acuerdo\u201d. b) La confianza generada por las instituciones y las normas: la implementaci\u00f3n r\u00e1pida de las normas pactadas sobre participaci\u00f3n democr\u00e1tica y garant\u00edas de no violencia, genera en los actores desmovilizados una confianza razonable sobre su seguridad. \u201cSe trata, en suma, de la aplicaci\u00f3n de una estrategia no coercitiva \u2013 de construcci\u00f3n de confianza- que ha ido ganando terreno en el manejo de los conflictos armados intraestatales\u201d. Esta confianza alienta a continuar en el proceso, especialmente cuando las reformas permiten una participaci\u00f3n democr\u00e1tica. c) El efecto nocivo de los boicoteadores: el profesor Stedman hace \u00e9nfasis en la importancia que pueden tener aquellos que aprovechan el proceso para lograr intereses oportunistas, \u201clos `saboteadores\u00b4, entendidos como actores que quedan fuera de los acuerdos pactados o que se ven afectados por los mismos, buscan descomponer el incipiente sistema de implementaci\u00f3n.\u201d Esto tiene efectos en dos v\u00edas, una primera frente a aquellos que se oponen al proceso, para lo cual el lapso de tiempo que transcurre en la implementaci\u00f3n es una oportunidad de frustrar el proceso. Otros que buscan sacar provecho de las medidas de implementaci\u00f3n, desdibujando su naturaleza y generando efectos nocivos en la estabilizaci\u00f3n de los acuerdos. Para Stendman, \u201c1) cualquier actor puede actuar de forma oportunista, no s\u00f3lo los actores que fueron excluidos, y 2) el cumplimiento de los acuerdos requiere estrategias de dise\u00f1o institucional y no s\u00f3lo sobre el manejo espec\u00edfico de estos grupos\u201d. \u00a0<\/p>\n
INTEGRALIDAD DEL PROCESO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Comprensi\u00f3n de todos los elementos necesarios para la consolidaci\u00f3n de la paz (Aclaraci\u00f3n de voto)\/INTEGRALIDAD DEL PROCESO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Esencialidad de las medidas conexas a los acuerdos para el logro de la paz (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Una posible v\u00eda argumentativa para sustentar que se hace necesario revisar la \u201cestricta necesidad\u201d de cada medida en que se haga uso de las competencias del Acto Legislativo 01 de 2016, es suponer que la diferencia en las materias de cada norma hace necesario analizar y valorar la urgencia de cada una de ellas de forma separada. El problema de este argumento es que desconoce la naturaleza integral del proceso de justicia transicional en Colombia. La integralidad del proceso gira en torno a dos aspectos. El primero, en cuanto el proceso de paz en Colombia no se concentra en un solo asunto (como podr\u00eda ser la amnist\u00eda), sino en todos los elementos necesarios para la consolidaci\u00f3n de la paz, incluyendo reformas institucionales y reformas destinadas a generar los cambios indispensables para la sostenibilidad de los efectos. El segundo significa que todas las medidas conexas con los acuerdos, son igualmente esenciales para el logro de la paz. Por lo tanto el proceso es uno solo y las medidas son inescindibles, con lo cual se evita, justamente, la desarticulaci\u00f3n del proceso y el incumplimiento de ciertos aspectos del Acuerdo. Esto genera confianza en las partes y evita que se desfigure lo pactado. \u00a0<\/p>\n
INTEGRALIDAD DEL PROCESO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Valor intr\u00ednseco y extr\u00ednseco de las medidas destinadas al logro de la paz (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
La naturaleza integral del proceso de justicia transicional en Colombia tiene un efecto directo en la interdependencia de las diferentes medidas que lo componen, pues el proceso debe ser entendido como un todo arm\u00f3nico e inescindible, en el que cada medida est\u00e1 \u00edntimamente relacionada con las dem\u00e1s y la afectaci\u00f3n de una de ellas tiene consecuencias en todo el proceso. Esta premisa es fundamental a la hora de evaluar las medidas, porque la Corte no puede perder de vista que todas las herramientas destinadas al logro de la paz tienen un valor intr\u00ednseco por el aporte que hacen al proceso, pero tambi\u00e9n un valor extr\u00ednseco, por la relaci\u00f3n que guardan con el sistema integral, de forma tal que su an\u00e1lisis no puede hacerse como si se tratara de medidas aisladas o independientes, porque se desnaturalizar\u00eda su verdadero sentido. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente RDL-029 \u00a0<\/p>\n
Revisi\u00f3n de constitucionalidad del Decreto Ley 889 de 2017 \u201cPor el cual se adiciona un art\u00edculo transitorio al Decreto 2067 de 1991\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, y pese a estar de acuerdo con la decisi\u00f3n tomada por la sentencia C-493 de 2017, aclaro mi voto, por considerar que la exigencia del requisito de estricta necesidad o \u201ccompetencia material del ejecutivo\u201d -tal como la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n lo exigi\u00f3 al Decreto Ley 889 de 2017-, carece de fundamento constitucional, en particular porque desnaturaliza las competencias del ejecutivo en el marco del Acto Legislativo 1 de 2016 y desatiende la importancia que tiene la rapidez en la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final para la paz. \u00a0<\/p>\n
Expondr\u00e9 mi postura con base en las dos razones indicadas. En primer lugar, el alcance de las competencias del ejecutivo a partir del Acto Legislativo 1 de 2016, y en segundo lugar, la urgencia que requiere la implementaci\u00f3n del Acuerdo y, finalmente, me referir\u00e9 a la integralidad del proceso y al car\u00e1cter inescindible de las medidas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Competencia Legislativa excepcional del Acto Legislativa 01 de 2016 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en virtud de la reforma surtida por el Acto Legislativo 1 de 2016, dot\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica de una competencia especial para dictar los Decretos con fuerza de Ley dirigidos a la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 2\u00b0. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica tendr\u00e1 un nuevo art\u00edculo transitorio, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: Art\u00edculo transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 d\u00edas siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, fac\u00faltese al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendr\u00e1 por objeto facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera. Las anteriores facultades no podr\u00e1n ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes org\u00e1nicas, leyes c\u00f3digos, leyes que necesitan mayor\u00edas calificada o absoluta para su aprobaci\u00f3n, ni para decretar impuestos. Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este art\u00edculo tendr\u00e1n control de constitucionalidad autom\u00e1tico posterior a su entrada en vigencia. El procedimiento de revisi\u00f3n de constitucionalidad de estas disposiciones deber\u00e1 surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses siguientes a su expedici\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo transitorio de la Carta consagra expresamente los l\u00edmites de las facultades entregadas, en cuanto al tiempo (Dentro de los 180 d\u00edas siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo), la conexidad con el acuerdo (cuyo contenido tendr\u00e1 por objeto facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera), las jerarqu\u00edas y materias normativas (Las anteriores facultades no podr\u00e1n ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes org\u00e1nicas, leyes c\u00f3digos, leyes que necesitan mayor\u00edas calificada o absoluta para su aprobaci\u00f3n, ni para decretar impuestos) y, adem\u00e1s, implementa un control autom\u00e1tico de constitucionalidad para las normas que se profieran en el marco de estas competencias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, ni el art\u00edculo que otorga constitucionalmente las facultades, ni ninguna otra disposici\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica, establecen que los decretos con fuerza de ley que se expiden en uso de dichas competencias deban ser \u201cestrictamente necesarios\u201d. Fue la sentencia C-160 de 2017 la primera decisi\u00f3n de la Corte Constitucional en la que se fij\u00f3 este l\u00edmite. El argumento se sostuvo en lo decidido en la Sentencia C-699 de 2016, por la cual se declar\u00f3 la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2016, y en donde la Corte manifest\u00f3 que \u201cen desarrollo de este control, la Corte deber\u00e1 verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades, a saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al tr\u00e1mite legislativo ante el Congreso; y que respeten en general el ordenamiento constitucional. Esta redacci\u00f3n fue interpretada de la forma m\u00e1s radical posible en el examen de constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de 2016 \u201cPor el cual se cambia la adscripci\u00f3n de la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio\u201d, llegando al extremo de exigir al Gobierno una carga argumentativa sobre la estricta necesidad para usar las facultades legislativas especiales y, por no encontrar dicha argumentaci\u00f3n en la parte motiva de la norma, la sentencia decidi\u00f3 declararla inexequible. La exigencia del requisito se plante\u00f3 en la sentencia C-160 de 2016 con las siguientes palabras: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cla habilitaci\u00f3n legislativa extraordinaria es limitada materialmente y tiene car\u00e1cter excepcional, puesto que la regla general para la producci\u00f3n normativa en el Estado constitucional es la actividad ordinaria del Congreso, en tanto la misma cuenta con niveles suficientes de representatividad democr\u00e1tica, deliberaci\u00f3n y protecci\u00f3n de los derechos de participaci\u00f3n, en particular de dichas minor\u00edas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta condici\u00f3n de excepcionalidad exige entonces al Gobierno demostrar que el tr\u00e1mite legislativo ordinario, as\u00ed como el procedimiento legislativo especial de que trata el art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 1 de 2016, no eran id\u00f3neos para regular la materia objeto del decreto. \u00a0Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulaci\u00f3n adoptada a trav\u00e9s de la habilitaci\u00f3n legislativa extraordinaria tenga car\u00e1cter urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a trav\u00e9s de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea ordinarios y especiales. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) [L]e corresponde al Ejecutivo establecer, dentro de los considerandos de los decretos extraordinarios, c\u00f3mo el uso de la habilitaci\u00f3n legislativa especial es imperioso para regular la materia espec\u00edfica de que trata el decreto respectivo.\u00a0 De no demostrarse ese grado de necesidad, se estar\u00eda ante un abuso en el ejercicio de la habilitaci\u00f3n legislativa extraordinaria, puesto que se actuar\u00eda en abierto desmedro del car\u00e1cter general y preferente de la cl\u00e1usula de competencia legislativa a favor del Congreso. \u00a0<\/p>\n
Evidentemente la decisi\u00f3n excede aquello establecido por la sentencia C-699 de 2016, donde lo \u00fanico que se exig\u00eda, adem\u00e1s de la conexidad, era que el uso de las competencias se d\u00e9 \u201cen circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al tr\u00e1mite legislativo ante el Congreso.\u201d Si la Corte acept\u00f3 que la reforma constitucional del Acto Legislativo 1 de 2016 no constitu\u00eda una sustituci\u00f3n a la Carta, fue porque consider\u00f3 que las competencias excepcionales que surt\u00edan de la reforma se justificaban claramente en la b\u00fasqueda de un logro que constituye un fin esencial del Estado Colombiano y un derecho fundamental de los ciudadanos, la paz. Es porque existe una situaci\u00f3n excepcional que potencialmente pone fin a m\u00e1s de cinco d\u00e9cadas de guerra fratricida, y que puede entrar en riesgo si se deja pasar mucho tiempo, que se hace necesario usar v\u00edas expeditas para generar los ajustes legales e institucionales requeridos en la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final logrado con las FARC.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, la circunstancia excepcional que amerita acudir a las facultades para dictar decretos con fuerza de ley es el proceso de implementaci\u00f3n del Acuerdo de Paz en el que se encuentra el pa\u00eds, que constituye la raz\u00f3n de ser del Acto Legislativo 01 de 2016 y de todas las normas conexas que se desarrollan en uso de sus facultades. \u00a0La reforma constitucional que les sirve de fundamento se plante\u00f3 para agilizar un proceso de formaci\u00f3n normativa que en su tr\u00e1mite ordinario resultar\u00eda incompatible con las necesidades propias del Acuerdo Final. Esa fue la decisi\u00f3n del legislador en su rol de constituyente derivado y as\u00ed lo admiti\u00f3 esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-699 de 2016, aceptando que la transicionalidad hacia el logro de la paz justificaba la flexibilizaci\u00f3n incluso de los procesos de reforma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a los decretos ley, es evidente que el proceso de implementaci\u00f3n de los acuerdos es, en s\u00ed mismo, una situaci\u00f3n excepcional que amerita actuar de forma c\u00e9lere, pues como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante, los retrasos son un grave riesgo para la efectividad del Acuerdo en cuanto al logro de la paz. \u00a0Por eso, existiendo de antemano una situaci\u00f3n excepcional que sirvi\u00f3 de base a la expedici\u00f3n del Acto Legislativo 01 de 2016, esto es, existiendo una norma constitucional que expresamente lo autoriza, adem\u00e1s de desgastante institucionalmente y redundante argumentativamente, resulta ser un ejercicio in\u00fatil hacer un examen de necesidad estricta, si se ha examinado de antemano la conexidad con \u00a0al Acuerdo Final, puesto que si las normas est\u00e1n ligadas al proceso de paz, la excepcionalidad que la justifica es evidente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La urgencia de la implementaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan las experiencias internacionales, el paso del tiempo es uno de los factores que mayores efectos negativos tiene frente a la eficacia de los acuerdos de paz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan indica el estudio de Standford University sobre implementaci\u00f3n de procesos de paz,94 la concepci\u00f3n del logro de la paz como un fen\u00f3meno lineal, que simplemente se consolida luego de un acuerdo, dej\u00f3 de ser v\u00e1lido desde la d\u00e9cada de los a\u00f1os 80, \u201ccuando varias guerras civiles-Angola, Ruanda y Liberia- desafiaron esa visi\u00f3n y dejaron en claro la importancia que tienen las dificultades de las partes para cumplir sus compromisos. La etapa inmediatamente posterior a la firma de una Acuerdo, lejos de ser una \u00e9poca de reducci\u00f3n de conflictos, es un lapso cargado de riesgos, incertidumbre y vulnerabilidad para las partes en conflicto y los civiles que est\u00e1n en el medio.\u201d95 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo sostiene parte de la doctrina, la implementaci\u00f3n urgente de los acuerdos de paz es una cuesti\u00f3n determinante, pues est\u00e1 demostrado por experiencias internacionales que la seriedad de la fase de implementaci\u00f3n de los acuerdos es crucial para la estabilidad de la paz y para que no se reabran puntos de negociaci\u00f3n que ya habr\u00edan sido superados.98\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del an\u00e1lisis de los datos de la Peace Accord Matrix (PAM) de Notre Dame University – la matriz m\u00e1s importante de evaluaci\u00f3n de acuerdos de paz en el mundo-, es posible extraer un par\u00e1metro com\u00fan entre los casos de \u00e9xito y aquellos que han fracasado en la implementaci\u00f3n de los acuerdos de paz. El \u00e9xito o el fracaso del resultado final de un proceso de paz parecen tener una relaci\u00f3n directa con el grado de avance en la implementaci\u00f3n que se logre en los meses subsiguientes a la firma de los acuerdos. Algunos de los casos, que prueban esta tesis como ejemplos de fracaso o \u00e9xito en la implementaci\u00f3n temprana y en la consolidaci\u00f3n final de la paz son los siguientes:99 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. India ha adelantado diversos acuerdos de paz. El primero de ellos, con el primer acuerdo de Bodo, es un ejemplo de fracaso producto de la inexistencia de un marco jur\u00eddico para implementar los compromisos. El \u00a0acuerdo estipulaba la creaci\u00f3n de un Consejo Aut\u00f3nomo de Bodo \u00a0\u2014democr\u00e1ticamente electo\u2014. \u00a0El consejo estaba espec\u00edficamente obligado a salvaguardar las pr\u00e1cticas religiosas y sociales de los habitantes de esa regi\u00f3n, y para ello tendr\u00eda una serie de competencias. Sin embargo, no se logr\u00f3 adelantar el marco jur\u00eddico para ello y las elecciones para implementarlo jam\u00e1s se realizaron.100 Al primer a\u00f1o s\u00f3lo se logr\u00f3 implementar el 23,52% de los acuerdos y no se realizaron m\u00e1s avances.101 El resultado fue que en menos de dos a\u00f1os, el conflicto recrudeci\u00f3 y la regi\u00f3n fue azotada por una ola de violencia \u00e9tnica que dur\u00f3 casi una d\u00e9cada, hasta que en el a\u00f1o 2003 se logr\u00f3 un nuevo acuerdo.102\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Angola, en cuyo primer acuerdo de paz (Protocolo de Lusaka, 1994), durante el primer a\u00f1o s\u00f3lo se logr\u00f3 implementar el 1,85% de los compromisos, a los 5 a\u00f1os tan s\u00f3lo se hab\u00eda avanzado el 53,7%. La ONG Amnist\u00eda Internacional, evidenciando lo sucedido manifest\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Protocolo de Lusaka lo firmaron el gobierno angole\u00f1o y la Uni\u00f3n Nacional para la Independencia Total de Angola (UNITA) el 20 de noviembre de 1994 en Lusaka, Zambia. En virtud de este acuerdo, la ONU acept\u00f3 establecer una nueva operaci\u00f3n de mantenimiento de la paz en Angola. UNAVEM III qued\u00f3 establecida en virtud de la Resoluci\u00f3n 976 del Consejo de Seguridad de la ONU del 8 de febrero de 1995. Al cumplirse el primer a\u00f1o de UNAVEM III, el Consejo de Seguridad decidi\u00f3 ampliar su mandato s\u00f3lo tres meses, en lugar de los seis que recomendaba el Secretario General de la ONU. Esta decisi\u00f3n reflejaba la creciente impaciencia de la comunidad internacional ante los lentos progresos del proceso de paz. Existe el riesgo de que la ONU se retire de Angola si no se producen avances reales de aqu\u00ed al 8 de mayo, fecha en que se revisar\u00e1 el mandato de UNAVEM III. Si eso ocurre, las perspectivas de restablecimiento de la paz y de respeto a los derechos humanos sufrir\u00e1n un largo estancamiento.\u201d103 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La falta de implementaci\u00f3n del acuerdo gener\u00f3 en los a\u00f1os subsiguientes el recrudecimiento de la guerra, \u201c[l]a reanudaci\u00f3n de los combates provoc\u00f3 el desplazamiento de cientos de miles de angole\u00f1os y un aut\u00e9ntico desastre humanitario. Millares de soldados desmovilizados encontraron serias dificultades al retornar a sus aldeas de origen, ante las escasas perspectivas de empleo en los pueblos rurales peque\u00f1os y la lenta llegada de la ayuda econ\u00f3mica.\u201d104 Esta situaci\u00f3n sigui\u00f3 empeorando hasta que en el a\u00f1o 2002 se logr\u00f3 firmar un nuevo acuerdo, que gracias a las lecciones aprendidas se implement\u00f3 de la forma m\u00e1s c\u00e9lere posible. \u201ctan solo en el primer a\u00f1o se logr\u00f3 implementar el 68,42% lo que explica, en parte, su \u00e9xito.\u201d105 \u00a0<\/p>\n
c) \u00a0En el caso de Senegal, se firm\u00f3 el primer acuerdo de paz en diciembre de 2004. Sin embargo, las dificultades y demoras en cumplir los compromisos y avanzar en la implementaci\u00f3n hicieron que \u00e9ste fracasara.106 \u00a0Seg\u00fan la matriz de la Universidad de Notre Dame, la implementaci\u00f3n del acuerdo, no solo fue lenta sino que en el tercer a\u00f1o retrocedi\u00f3, del 33 al 25%, \u00a0de tal forma que cinco a\u00f1os despu\u00e9s de la firma, no se hab\u00eda podido pasar del 30% en el avance. El fracaso del proceso hizo necesario realizar un nuevo acuerdo en el a\u00f1o 2012. \u00a0<\/p>\n
Ejemplos de \u00e9xito en la consolidaci\u00f3n de la paz, que fueron considerados por esta Corte en la sentencia C-699 de 2016107 dan cuenta de la importancia de la implementaci\u00f3n c\u00e9lere de los acuerdos, as\u00ed: a) En el acuerdo de Bosnia y Herzegovina de 1995 el Estado logr\u00f3 implementar el 72% del acuerdo de paz tan solo en dentro del primer a\u00f1o siguiente a la firma. Los acuerdos implicaban llevar a cabo reformas legales y constitucionales para su implementaci\u00f3n y el logro de la paz. En el primer a\u00f1o se adelantaron todas las reformas legislativas, y en el segundo se culminaron por completo las reformas constitucionales. Pese a las grandes dificultades que implicaron las reformas y los debates en torno a las complejidades del proceso, el acuerdo se implement\u00f3 y desde entonces, pese a las grandes dificultades que tiene el Estado Bosnio por su conformaci\u00f3n multi\u00e9tnica, no ha habido nuevos enfrentamientos b\u00e9licos.108 \u00a0b) En el Salvador, \u201cadem\u00e1s de ser un caso de \u00e9xito en la consolidaci\u00f3n de la paz, es una muestra de la importancia de la agilidad en la implementaci\u00f3n\u201d.109 Al segundo a\u00f1o, ejecut\u00f3 el 68,05% de los acuerdos a los que se lleg\u00f3 en el marco de las negociaciones.110 La implementaci\u00f3n de los acuerdos del Salvador111 requer\u00eda de reformas constitucionales. Al primer a\u00f1o, m\u00e1s de la mitad de este punto se hab\u00eda cumplido y al segundo a\u00f1o se cumpli\u00f3 de forma completa. c) Irlanda del Norte es un ejemplo particularmente relevante, porque utiliz\u00f3 mecanismos de fast track para adelantar con prontitud las reformas constitucionales y legales pertinentes para la implementaci\u00f3n del acuerdo. El \u00e9xito de la medida se evidencia en que en el primer a\u00f1o se realizaron todas las reformas normativas necesarias, llegando a este punto del acuerdo se cumpli\u00f3 por completo y actualmente es el uno de los pa\u00edses que m\u00e1s ha avanzado en el proceso general de implementaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Las razones por las cuales la celeridad en el tiempo de implementaci\u00f3n se convierte en un aspecto de vital importancia para el \u00e9xito del proceso de paz son diversas, pero en general, han sido identificados algunos factores que pueden clasificarse as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Seguridad: el desarme, desmovilizaci\u00f3n y reintegraci\u00f3n de los combatientes requiere agilidad para evitar los riesgos de seguridad, puesto que en la medida en que comienzan a desarmarse se crea una situaci\u00f3n de tensi\u00f3n que incrementa los riesgos de volver al conflicto. \u201cCuantas menos armas tienen, m\u00e1s vulnerables se sienten. Cuanto m\u00e1s vulnerables se sienten, m\u00e1s sensibles se muestran a las posibles violaciones y transgresiones, y cuanto m\u00e1s sensibles son a las violaciones y transgresiones, menos dispuestos se encuentran a cumplir con su parte del acuerdo\u201d.112 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. La confianza generada por las instituciones y las normas: la implementaci\u00f3n r\u00e1pida de las normas pactadas sobre participaci\u00f3n democr\u00e1tica y garant\u00edas de no violencia, genera en los actores desmovilizados una confianza razonable sobre su seguridad. \u201cSe trata, en suma, de la aplicaci\u00f3n de una estrategia no coercitiva \u2013 de construcci\u00f3n de confianza- que ha ido ganando terreno en el manejo de los conflictos armados intraestatales\u201d.113 Esta confianza alienta a continuar en el proceso, especialmente cuando las reformas permiten una participaci\u00f3n democr\u00e1tica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. El efecto nocivo de los boicoteadores: el profesor Stedman hace \u00e9nfasis en la importancia que pueden tener aquellos que aprovechan el proceso para lograr intereses oportunistas, \u201clos `saboteadores\u00b4, entendidos como actores que quedan fuera de los acuerdos pactados o que se ven afectados por los mismos, buscan descomponer el incipiente sistema de implementaci\u00f3n.\u201d Esto tiene efectos en dos v\u00edas, una primera frente a aquellos que se oponen al proceso, para lo cual el lapso de tiempo que transcurre en la implementaci\u00f3n es una oportunidad de frustrar el proceso. Otros que buscan sacar provecho de las medidas de implementaci\u00f3n, desdibujando su naturaleza y generando efectos nocivos en la estabilizaci\u00f3n de los acuerdos. Para Stendman, \u201c1) cualquier actor puede actuar de forma oportunista, no s\u00f3lo los actores que fueron excluidos, y 2) el cumplimiento de los acuerdos requiere estrategias de dise\u00f1o institucional y no s\u00f3lo sobre el manejo espec\u00edfico de estos grupos\u201d.114 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su comunicado en diciembre de 2016, el entonces Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki Moon, manifest\u00f3: \u201cLa ratificaci\u00f3n del Acuerdo constituye un hito importante en el proceso de paz que reafirma las esperanzas de todos los colombianos por un futuro de paz y prosperidad despu\u00e9s de d\u00e9cadas de conflicto. El Secretario General espera que todos los esfuerzos se dirijan r\u00e1pidamente al arduo trabajo de implementaci\u00f3n del acuerdo, con especial \u00e9nfasis en poner fin a la violencia y traer los beneficios de la paz a las regiones y a las comunidades vulnerables m\u00e1s afectadas por el conflicto.\u201d115\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En junio de 2017, el actual Secretario General de las Naciones Unidas ha seguido con atenci\u00f3n el proceso de implementaci\u00f3n, y recientemente se manifest\u00f3 alentando a la continuidad de los esfuerzos en esa tarea. \u00a0\u201cEl Secretario-General considera alentador el progreso realizado en la implementaci\u00f3n del acuerdo de paz en Colombia, en particular con respecto a la finalizaci\u00f3n de la entrega ayer del primer 30 por ciento de las armas individuales de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia \u2013 Ej\u00e9rcito del Pueblo (FARC-EP) a la Misi\u00f3n de Naciones Unidas. El Secretario-General exhorta ambas partes a continuar avanzando hacia mayores progresos en la implementaci\u00f3n de sus respectivos compromisos plasmados en el acuerdo de paz y reitera la disposici\u00f3n de las Naciones Unidas para continuar apoyando el proceso de paz, seg\u00fan sea requerido.\u201d116 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, no cabe duda de que la celeridad en las medidas destinadas a la implementaci\u00f3n del Acuerdo es una condici\u00f3n indispensable para lograr la consolidaci\u00f3n de la paz. Todos los factores identificados por la doctrina entran en juego en el caso colombiano y generan riesgos que solo pueden ser superados \u00a0si el Estado act\u00faa de forma \u00e1gil, promoviendo seguridad, confianza y debilitando las posibilidades de que terceros afecten nocivamente las condiciones necesarias para lograr la paz. Esta celeridad no solo ha sido reconocida por la doctrina y por las instancias internacionales, sino que esta misma Corte ha dado cuenta de ello en sus pronunciamientos. Por lo tanto, exigir una argumentaci\u00f3n sobre la necesidad de acudir a una v\u00eda expedita para proferir las normas destinadas a la implementaci\u00f3n del Acuerdo, es una postura desprovista de sentido, que contradice la jurisprudencia y desconoce la evidencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La integralidad del proceso de paz \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una posible v\u00eda argumentativa para sustentar que se hace necesario revisar la \u201cestricta necesidad\u201d de cada medida en que se haga uso de las competencias del Acto Legislativo 01 de 2016, es suponer que la diferencia en las materias de cada norma hace necesario analizar y valorar la urgencia de cada una de ellas de forma separada. \u00a0<\/p>\n
El problema de este argumento es que desconoce la naturaleza integral del proceso de justicia transicional en Colombia. La integralidad del proceso gira en torno a dos aspectos. El primero, en cuanto el proceso de paz en Colombia no se concentra en un solo asunto (como podr\u00eda ser la amnist\u00eda), sino en todos los elementos necesarios para la consolidaci\u00f3n de la paz, incluyendo reformas institucionales y reformas destinadas a generar los cambios indispensables para la sostenibilidad de los efectos. El segundo significa que todas las medidas conexas con los acuerdos, son igualmente esenciales para el logro de la paz. Por lo tanto el proceso es uno solo y las medidas son inescindibles, con lo cual se evita, justamente, la desarticulaci\u00f3n del proceso y el incumplimiento de ciertos aspectos del Acuerdo. Esto genera confianza en las partes y evita que se desfigure lo pactado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El proceso colombiano hace por lo tanto parte del enfoque integral de la justicia transicional, que ha alcanzado un considerable nivel de aceptaci\u00f3n en los \u00faltimos a\u00f1os. En su informe del 2004 sobre el \u201cEstado de Derecho y la Justicia de Transici\u00f3n en las Sociedades que sufren o han sufrido conflictos\u201d, el Secretario General de las Naciones Unidas describe la justicia de transici\u00f3n como una “variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliaci\u00f3n” (p\u00e1rr. 8). En la introducci\u00f3n del escrito, se\u00f1ala el Secretario: \u201cJusticia, paz y democracia no son objetivos mutuamente excluyentes sino m\u00e1s bien imperativos que se refuerzan uno al otro. Para avanzar hacia la consecuci\u00f3n de los tres objetivos en las fr\u00e1giles situaciones posteriores a los conflictos se requieren una planificaci\u00f3n estrat\u00e9gica, una integraci\u00f3n cuidadosa y una secuencia sensata de las actividades. De nada servir\u00e1 centrarse exclusivamente en una determinada instituci\u00f3n o desestimar a la sociedad civil o a las v\u00edctimas\u201d. Sobre el asunto de la integralidad se\u00f1ala el informe que \u201c23. Nuestra experiencia confirma que un planteamiento poco sistem\u00e1tico del Estado de derecho y la justicia de transici\u00f3n, no arrojar\u00e1 resultados satisfactorios en una naci\u00f3n devastada por la guerra y marcada por las atrocidades. Las estrategias relativas al Estado de derecho y a la justicia, para ser eficaces, deben ser cabales y dar participaci\u00f3n a todas las instituciones del sector de la justicia, tanto oficiales como no oficiales, en el desarrollo y la aplicaci\u00f3n de un plan estrat\u00e9gico para el sector, controlado y dirigido desde el pa\u00eds.\u201d. 117 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo se\u00f1al\u00f3 el Relator Especial sobre la promoci\u00f3n de la verdad, la justicia, la reparaci\u00f3n y las garant\u00edas de no repetici\u00f3n, Pablo de Greiff, ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2012, \u201cLa justicia transicional implica la articulaci\u00f3n de una serie de medidas, judiciales o extrajudiciales, y puede abarcar el enjuiciamiento de personas, el resarcimiento, la b\u00fasqueda de la verdad, la reforma institucional, la investigaci\u00f3n de antecedentes, la remoci\u00f3n del cargo o combinaciones de todas las anteriores, tal como ha reconocido el propio Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el Relator, la pr\u00e1ctica ha demostrado que las iniciativas aisladas y fragmentarias de procesos de paz, no logran resultados permanentes en la estabilidad de la transici\u00f3n. No basta con la justicia penal. \u201cSi se desarrollan en forma aislada, ni siquiera los procesos m\u00e1s rigurosos de b\u00fasqueda de la verdad son equiparados a justicia, ya que la revelaci\u00f3n de la verdad no satisface plenamente la necesidad de una reparaci\u00f3n adecuada. La justicia no solo obliga a conocer los hechos sino que tambi\u00e9n requiere actuar sobre la verdad descubierta. Del mismo modo, las reparaciones sin enjuiciamiento, la b\u00fasqueda de la verdad o la reforma institucional son f\u00e1cilmente interpretables como intentos de comprar la aquiescencia de las v\u00edctimas. Por \u00faltimo, las medidas de reforma de las instituciones, como la investigaci\u00f3n de antecedentes y depuraci\u00f3n del personal, tambi\u00e9n resultar\u00e1n insuficientes a falta de los dem\u00e1s mecanismos, tanto para hacer frente a las violaciones como para garantizar que no se repitan\u201d.118\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido se han pronunciado 5 de los 7 jueces de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quienes, firmando en conjunto el voto concurrente del Juez Garc\u00eda Say\u00e1n a la Sentencia sobre las Masacres del Mozote Vs. El Salvador (2012), sostuvieron: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c21. A partir del derecho internacional de los derechos humanos y, particularmente, de la Convenci\u00f3n Americana, se pueden delinear algunos criterios fundamentales en la perspectiva de procesar estas tensiones, que en el fondo es la tensi\u00f3n entre justicia y reconciliaci\u00f3n. 22. Un primer y obvio punto de partida es que la situaci\u00f3n an\u00f3mala y excepcional de un conflicto armado no internacional genera que pueden contarse por millares los nombres de los victimarios y, especialmente, de las v\u00edctimas. Esa situaci\u00f3n excepcional suele demandar mecanismos de respuesta tambi\u00e9n excepcionales. La clave est\u00e1 en construir el ejercicio de ponderaci\u00f3n que procese de la mejor manera esa tensi\u00f3n entre justicia y terminaci\u00f3n del conflicto para lo cual se debe considerar varios componentes, tanto judiciales como no judiciales. Que se orienten, simult\u00e1neamente, en la b\u00fasqueda de la verdad, justicia y la reparaci\u00f3n. Esto se debe a que las demandas derivadas de masivas violaciones, las respuestas a las secuelas dejadas por el conflicto y la b\u00fasqueda de la paz duradera, demandan de los Estados y la sociedad en su conjunto la aplicaci\u00f3n de medidas concurrentes que permitan el mayor grado de atenci\u00f3n simult\u00e1nea a esos tres derechos. 23. En este contexto, los derechos de las v\u00edctimas a la verdad, la justicia y la reparaci\u00f3n, deben ser entendidos como interdependientes. Solo la aplicaci\u00f3n integrada de medidas en favor de las v\u00edctimas en todos esos \u00e1mbitos puede conseguir resultados eficaces y concordantes con el ordenamiento interamericano de derechos humanos. As\u00ed, la simple aplicaci\u00f3n de sanciones penales, sin que ellas impliquen un serio esfuerzo de encontrar y decir la verdad en su conjunto, podr\u00eda convertirse en un proceso burocr\u00e1tico que no satisfaga la pretensi\u00f3n v\u00e1lida de las v\u00edctimas de llegar a la mayor verdad posible. Por otro lado, el otorgamiento de reparaciones sin que se sepa la verdad de las violaciones ocurridas, y sin sentar condiciones para una paz duradera, s\u00f3lo producir\u00eda un aparente alivio en la situaci\u00f3n de las v\u00edctimas, pero no una transformaci\u00f3n de las condiciones que permiten la recurrencia de las violaciones.\u201d119 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, la fortaleza de un modelo de justicia transicional, est\u00e1 en la capacidad de dar respuesta a m\u00faltiples derechos y objetivos en juego, y ello solo se logra a partir de la integralidad del modelo y de la interdependencia de las diferentes medidas para lograrlo. \u00a0<\/p>\n
En el \u00e1mbito nacional, la Comisi\u00f3n Asesora de Pol\u00edtica Criminal tambi\u00e9n se ha alineado con este enfoque al recomendar que \u201cen el caso colombiano, habida cuenta de la magnitud y complejidad del problema por resolver despu\u00e9s de casi cincuenta a\u00f1os de conflicto armado interno, as\u00ed como de la ponderaci\u00f3n necesaria entre los valores de la justicia y la paz, [\u2026] el modelo de justicia posconflicto que deber\u00e1 acompa\u00f1ar eventuales negociaciones futuras entre el Estado y las guerrillas, deber\u00e1 ser un modelo hol\u00edstico que integre, entre otros, dispositivos de castigo, verdad y memoria, reparaci\u00f3n integral y aun, reformas institucionales\u201d.120 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, como ya lo ha sostenido esta Corporaci\u00f3n, existe una interrelaci\u00f3n entre los diferentes elementos de la justicia transicional, que son fundamentales para lograr una paz verdadera:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) la verdad ser\u00e1 una condici\u00f3n para la paz si hace imposible denegar pasadas justicias; (ii) la verdad ser\u00e1 una condici\u00f3n para la paz c\u00edvica mediante el screening de funcionarios y pol\u00edticos que hayan colaborado con el r\u00e9gimen pre-transicional; (iii) la justicia transicional ser\u00e1 una condici\u00f3n para la paz si satisface las demandas de retribuci\u00f3n; (iv) la justicia distributiva ser\u00e1 una condici\u00f3n de una paz duradera si determina las causas del conflicto; (v) justicia puede hacer evitar nuevos delitos pero hay que estimar si una paz a largo plazo justifica prolongar el conflicto. Por su parte, existen tambi\u00e9n m\u00faltiples relaciones entre los elementos de la justicia transicional: (i) La justicia sirve a la verdad, pues es un producto de los trabajos ordinarios de la justicia, (ii) La verdad tambi\u00e9n sirve a la justicia identificando a los perpetradores; (iii) la verdad tambi\u00e9n es un instrumento para dar justicia a las v\u00edctimas\u201d.121 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el car\u00e1cter integral del modelo de justicia transicional adoptado en Colombia. As\u00ed, En la Sentencia C-579 de 2013 sostuvo la Corte: \u201cDentro del dise\u00f1o integral de los instrumentos de justicia transicional derivados del marco jur\u00eddico para la paz, la Ley Estatutaria deber\u00e1 determinar los criterios de selecci\u00f3n y priorizaci\u00f3n, sin perjuicio de la competencia que la propia Constituci\u00f3n atribuye a la Fiscal\u00eda para fijar, en desarrollo de la pol\u00edtica criminal del Estado, los criterios de priorizaci\u00f3n.\u201d Y finalmente concluy\u00f3 \u201c9.1. , la Corte encontr\u00f3 que: si bien la demanda se dirig\u00eda contra la expresiones \u00a0\u201cm\u00e1ximos\u201d, \u201ccometidos de manera sistem\u00e1tica\u201d y \u201ctodos los\u201d, contenidas en el inciso cuarto del art\u00edculo 1\u00b0, estas se encuentran estrechamente vinculadas a un sistema integral de justicia transicional, por lo cual era necesario pronunciarse sobre la totalidad del inciso.\u201d122 \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-577 de 2014, al evaluar el Acto Legislativo 1 de 2012 sobre participaci\u00f3n pol\u00edtica de los desmovilizados dijo la Corte: \u201cparte de un proceso que tiene pretensiones de integralidad y, por tanto, resulta complemento de las medidas previstas para la investigaci\u00f3n, sanci\u00f3n y juzgamiento de los m\u00e1ximos responsables en el art\u00edculo transitorio 66 de la Constituci\u00f3n, la participaci\u00f3n en pol\u00edtica es un elemento de naturaleza, condiciones y condicionamientos distintos de aquellos a los que se encuentra sometido el componente penal del marco transicional\u201d.123\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La naturaleza integral del proceso de justicia transicional en Colombia tiene un efecto directo en la interdependencia de las diferentes medidas que lo componen, pues el proceso debe ser entendido como un todo arm\u00f3nico e inescindible, en el que cada medida est\u00e1 \u00edntimamente relacionada con las dem\u00e1s y la afectaci\u00f3n de una de ellas tiene consecuencias en todo el proceso. Esta premisa es fundamental a la hora de evaluar las medidas, porque la Corte no puede perder de vista que todas las herramientas destinadas al logro de la paz tienen un valor intr\u00ednseco por el aporte que hacen al proceso, pero tambi\u00e9n un valor extr\u00ednseco, por la relaci\u00f3n que guardan con el sistema integral, de forma tal que su an\u00e1lisis no puede hacerse como si se tratara de medidas aisladas o independientes, porque se desnaturalizar\u00eda su verdadero sentido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, si la implementaci\u00f3n del Acuerdo final debe realizarse con urgencia, y por ello fue reformada la Carta con el Acto Legislativo 01 de 2016, exigir un sustento sobre la estricta necesidad del uso de las competencias excepcionales, resulta totalmente redundante e inadecuado. El examen de conexidad de las medidas, con el que se establece la relaci\u00f3n entre el Acuerdo y las normas proferidas no solo resulta pertinente y suficiente, sino que es adem\u00e1s el que mejor se adapta al car\u00e1cter integral del modelo de justicia transicional colombiano. \u00a0<\/p>\n
Por estas razones, no estoy de acuerdo con la realizaci\u00f3n de un examen de estricta necesidad a los Decretos Ley dictados por el Presidente de la Rep\u00fablica en uso de las facultades conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Folios 60 a 70 del Expediente \u00a0<\/p>\n
2 Folio 64 del Expediente \u00a0<\/p>\n
3 Folios 71 a 112 del Expediente \u00a0<\/p>\n
4 Folio 71 del Expediente \u00a0<\/p>\n
5 Folio 93 del Expediente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Folio 105 del Expediente \u00a0<\/p>\n
7 Folios 121 y 122 del Expediente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Folio 122 del Expediente \u00a0<\/p>\n
9 Folios 123 a 171 del Expediente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Folio 13 del Expediente \u00a0<\/p>\n
11 Folio 147 del Expediente \u00a0<\/p>\n
12 Folio 166 del Expediente \u00a0<\/p>\n
13 Folios 179 a 193 \u00a0<\/p>\n
14 Folio 185 del Expediente \u00a0<\/p>\n
15 Folios 195 a 233 del Expediente \u00a0<\/p>\n
16 Folios 234 a 240\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Folio 237 del Expediente \u00a0<\/p>\n
18 Folio 339 del Expediente \u00a0<\/p>\n
19 Folios 241 a 255 del Expediente \u00a0<\/p>\n
20 Folios 246 y 247 del Expediente. \u00a0<\/p>\n
21 Folio 244 del Expediente \u00a0<\/p>\n
22 Folio 256 a 267 del Expediente \u00a0<\/p>\n
23 Folio 256 del Expediente \u00a0<\/p>\n
24 Folio 265\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 Folios 268 a 277 \u00a0<\/p>\n
26 Folio 277 del Expediente \u00a0<\/p>\n
27 Folio 273 de Expediente \u00a0<\/p>\n
28 Folio 275 del Expediente \u00a0<\/p>\n
29 Folio 276 del Expediente \u00a0<\/p>\n
30 Folios 330 a 339 del Expediente \u00a0<\/p>\n
31 Ver comunicaci\u00f3n de la Secretar\u00eda de la Corte Constitucional de junio 28 de 2017, obrante a Folio 319 del Expediente \u00a0<\/p>\n
32 Punto 6.1.6 del Acuerdo Final, integradas al ordenamiento jur\u00eddico con el Decreto 1995 de 2016, numeral 6 del art\u00edculo 3\u00b0 \u00a0<\/p>\n
33 Folios 320 a 329 del Expediente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 Ver comunicaci\u00f3n de la Secretar\u00eda de la Corte Constitucional de junio 28 de 2017, obrante a Folio 319 del Expediente \u00a0<\/p>\n
35 Folio 357 a 372 del Expediente \u00a0<\/p>\n
36 Folio 365 del Expediente \u00a0<\/p>\n
37 Folio 368 del Expediente \u00a0<\/p>\n
38 Folios 374 a 382 del Expediente \u00a0<\/p>\n
40 Folios 384 a 417 del Expediente \u00a0<\/p>\n
41 Ver comunicaci\u00f3n de la Secretar\u00eda de la Corte Constitucional de julio 13 de 2017, obrante a Folio 383 del Expediente \u00a0<\/p>\n
42 Folio 278 a 316 del Expediente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43 Folio 312 del Expediente \u00a0<\/p>\n
44 Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 66 \u00a0<\/p>\n
45 Sentencia C-174 de 2017 M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 20 \u00a0<\/p>\n
46 Sentencia C-699 de 2016 M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa, Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, Sentencia C-174 d 2017 M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa, Sentencia C-224 de 2017 M.P. Alberto Rojas R\u00edos, Sentencia C-289 de 2017 M.P. Aquiles Arrieta G\u00f3mez, Sentencia C-331 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado \u00a0<\/p>\n
47 Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 73 \u00a0<\/p>\n
48 Sentencia C-174 de 2017 M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 8 \u00a0<\/p>\n
49 Sentencia C-699 de 2016 M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 66 \u00a0<\/p>\n
50 Sentencia C-026 de 1993 M.P. Jaime Sanin Greiffenstein\u00a0 \u00a0<\/p>\n
51 Folio 312 del Expediente \u00a0<\/p>\n
52 Sentencia C-813 de 2014 M.P. Martha Victoria S\u00e1chica M\u00e9ndez, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 2 \u00a0<\/p>\n
53 Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 87 \u00a0<\/p>\n
54 Sentencia C-174 de 2017 M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa, consideraciones jur\u00eddicas 15 a 22 \u00a0<\/p>\n
55 Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 52 \u00a0<\/p>\n
56 Sentencia C-331 de 2017 M.P. Gloria Stella Ort\u00edz Delgado, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 14 \u00a0<\/p>\n
57 Dicho fallo refiere las sentencias C-699 de 2016, C-160 de 2017, C-174 de 2017 y C-224 de 2017 \u00a0<\/p>\n
58 Sentencia C-331 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 18.2 \u00a0<\/p>\n
59 Acuerdo Final Punto 4, parte considerativa \u00a0<\/p>\n
60 Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 107 \u00a0<\/p>\n
61 Sentencia C-331 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 18.4. \u00a0<\/p>\n
62 Sentencia C- 253 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
63 Decreto 896 de 2017. Parte considerativa. Secci\u00f3n 4.1. \u00a0<\/p>\n
64 Sentencia C-331 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado \u00a0<\/p>\n
65 Folio 368 del Expediente \u00a0<\/p>\n
66 Dicha presencia ha sido reconocida y documentada en numerosas providencias de la Corte Constitucional. Para el efecto ver Sentencia SU-383 de 3003 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis, Auto 004 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, que cuenta con anexos sobre esta materia, Sentencia T-379 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Sentencia T-247 de 2015 M.P. Alberto Rojas R\u00edos, T-080 de 2017 M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio, entre otras \u00a0<\/p>\n
67 Ver entre muchas, Sentencia C-543 de 1996 M.P. Cargos Gaviria D\u00edaz, Sentencia C-427 de 200 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa Sentencia C-173 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chajub, Sentencia C-584 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, Sentencia C-666 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado \u00a0<\/p>\n
68 Sentencia C185 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 4 \u00a0<\/p>\n
69 Sentencia C-543 de 1996 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz\u00a0 \u00a0<\/p>\n
70 Sentencia C-584 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 22. En el mismo sentido la Sentencia C-189 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 4 y la Sentencia C-259 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva \u00a0<\/p>\n
71 Sentencia C-259 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, citando como referencia las siguientes sentencias: C-192 de 2006, C-073 de 2006, C-045 de 2006, C-833 de 2006, C-1230 de 2005, C-061 de 2005, C-800 del 2005, C-509 de 2004, C-809 de 2002, C-185 de 2002, C-427 de 2000, C-1549 de 2000, C-1549 de 2001, C-1255 de 2001, C- 675 de 1999, C-146 de 1998 y C-543 de 1996. \u00a0<\/p>\n
72 Sentencia C-259 de 2011 M.P. Lui Ernesto Vargas Silva, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 3.3.2.3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
73 Sentencia C-833 de 2013 M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa, citada por la Sentencia C-584 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
74 Oficina de las Naciones Unidas para la Droga y el Delito, ONUDD-UMODC. Julio de 2016. Colombia. Monitoreo de territorios afectados por cultivos il\u00edcitos 2015. En id\u00e9ntico sentido el informe correspondiente al a\u00f1o 2016, publicado en el mes de julio de 2017: Colombia. Monitoreo de territorios afectados por cultivos il\u00edcitos 2016. Julio de 2017. En: https:\/\/www.unodc.org\/documents\/colombia\/2017\/julio\/CENSO_2017_WEB_baja.pdf \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
75 Corte IDH. Caso Pueblo Ind\u00edgena Kichua de Sarayaku contra Ecuador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
76 Sentencia C-882 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Preteltl Chaljub, citando la Sentencia T-973 de 2009 M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
77 Sentencia T-436 de 2016 M.P. Alberto Rojas R\u00edos, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 6 \u00a0<\/p>\n
78 Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 116 \u00a0<\/p>\n
79 Sentencia T-576 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 4.5. \u00a0<\/p>\n
80 Sentencia SU-383 de 2003 M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 6.2. \u00a0<\/p>\n
81 Sentencia C-359 de 2013 M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 9.4. \u00a0<\/p>\n
82 Acuerdo Final, punto 4.1 \u00a0<\/p>\n
83 Acuerdo Final. Punto 4.1.2.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
85 Sentencia C-250 de 2012 M.P. Humberto Sierra Porto, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No. 9.1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
86 Sentencia C-720 de 2007 M.P. Catalina Botero Marino \u00a0<\/p>\n
87 Folio 71 del Expediente \u00a0<\/p>\n
88 Folios 170 y 233 respectivamente, del Expediente \u00a0<\/p>\n
89 Sentencia C-331 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No.40 \u00a0<\/p>\n
90 Sentencia C-331 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No.41\u00a0 \u00a0<\/p>\n
91 Alto Comisionado para la Paz. Acuerdo final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera. En: http:\/\/www.altocomisionadoparalapaz.gov.co\/procesos-y conversaciones\/Documentos%20compartidos\/24-11-2016NuevoAcuerdoFinal.pdf. Registro de julio 15 de 2017\u00a0 \u00a0<\/p>\n
92 Sentencia C-331 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideraci\u00f3n jur\u00eddica No.42 \u00a0<\/p>\n
93 Dicha presencia ha sido reconocida y documentada en providencias de la Corte Constitucional. Para el efecto ver Sentencia SU-383 de 3003 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis, Auto 004 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, con documentaci\u00f3n en sus Anexos, Sentencia T-379 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Preteltl Chaljub, Sentencia T-247 de 2015 M.P. Alberto Rojas R\u00edos, entre otras. Igualmente por Oficina de las Naciones Unidas para la Droga y el Delito, ONUDD-UMODC. Julio de 2016. Colombia. Monitoreo de territorios afectados por cultivos il\u00edcitos 2015. En id\u00e9ntico sentido el informe del a\u00f1o siguiente: Colombia. Monitoreo de territorios afectados por cultivos il\u00edcitos 2016. Julio de 2017. En: https:\/\/www.unodc.org\/documents\/colombia\/2017\/julio\/CENSO_2017_WEB_baja.pdf \u00a0<\/p>\n
94 CISAC – Center For International Security And Cooperation, Stanford University. El texto de Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements in Civil Wars: Lessons and Recommendations for Policymakers, explica en su prefacio. \u201cBetween late 1997 and early 2000, Stanford University\u2019s Center for International Security and Cooperation (CISAC) and the International Peace Academy (IPA) engaged over two dozen scholars to undertake a systematic study of the determinants of successful peace implementation. The project examined every peace agreement between 1980 and 1997 where international actors were prominently involved. The sixteen cases studied covered the full range of outcomes: from failure, to partial success, to success, thereby permitting a more rigorous investigation of what makes implementation work. To strengthen the policy relevance of the research, practitioners contributed to the design of the project and participated in the workshops, conferences, and policy fora in which preliminary findings were presented and discussed. It is our hope that the results of this research will help improve the design and practice of peace implementation.\u201d \u00a0<\/p>\n
95 CISAC- Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements in Civil Wars: Lessons and Recommendations for Policymakers. \u00a0\u201cThere was also a tendency to conceive of conflict resolution in a linear fashion, where successful negotiation signaled an irreversible reduction in conflict. Successful cases in the 1980s\u2014Zimbabwe, Namibia, and Nicaragua\u2014reinforced these assumptions. Before long, however, several civil wars\u2014Angola, Rwanda, and Liberia\u2014defied the linear view of conflict – resolution and brought attention to the difficulties of getting parties to live up to their commitments to peace.2 Far from being a time of conflict reduction, the period immediately after the signing of a peace agreement seemed fraught with risk, uncertainty, and vulnerability for the warring parties and civilians caught in between.\u201d \u00a0<\/p>\n
96 George Downs and Stephen John Stedman, Evaluating the International Implementation of Peace Agreements in Civil Wars. \u201cThe further away one gets in time from the conclusion of a peace mission, the more likely it is that any number of other extraneous factors (e.g. business cycles, famines, unusually good or bad w e a t h e r, the policies of a neighboring state, the behavior of the first elected leaders) are what is actually responsible for what has taken place rather than the technology of the peace mission itself. As the potential impact of such exogenous factors increases, the quality of our inferences about the contribution of the peace operation itself tends to diminish until the point where it breaks down completely.\u201d \u00a0<\/p>\n
97 Bajo esta medida, para el Center For International Security And Cooperation -Cisac de Stanford University, los casos de Ruanda, Angola, Somalia, o Sri Lanka, se consideran fracasos. El caso de \u00a0Bosnia, en que el proceso estaba en desarrollo pero no hab\u00eda posibilidad de retorno a la guerra, fue calificado como \u00e9xito parcial. \u00a0En cambio en El Salvador, Mozambique, Guatemala, \u00a0y Nicaragua, donde 2 a\u00f1os despu\u00e9s de la firma del acuerdo la guerra hab\u00eda cesado y el proceso de implementaci\u00f3n sumamente avanzado, la calificaci\u00f3n es de \u00e9xito. \u00a0<\/p>\n
98 Acosta Juana In\u00e9s, intervenci\u00f3n ante el Congreso de la Rep\u00fablica, en el debate del Acto Legislativo 01 de 2016. \u00a0<\/p>\n
99 Este an\u00e1lisis se basa en el documento elaborado y presentado por la profesora Juana Acosta, el 24 de septiembre de 2015, \u00a0para la Comisi\u00f3n Primera del Senado, en la audiencia p\u00fablica del actual Acto Legislativo 01 de 2016. \u00a0<\/p>\n
100 Harihar Bhattacharyya, India: los derechos del pueblo Bodo dan un paso hacia adelante. En: Revista Federaciones, Vol. 4 No. 3 \/ marzo de 2005. \u201cDespu\u00e9s del Acuerdo, la Ley del Consejo Aut\u00f3nomo de Bodoland fue aprobada por la Asamblea Legislativa Assamesa en 1993. Sin embargo, como resultado de la considerable oposici\u00f3n de varias organizaciones Bodo, nunca se llevaron a cabo las elecciones para constituir ese organismo. La manzana de la discordia fueron las 515 aldeas adicionales que una secci\u00f3n de los Bodo hab\u00eda reclamado y el Gobierno de Assam se hab\u00eda negado a incluir en el \u00e1rea con el argumento de que los Bodo no constitu\u00edan m\u00e1s del dos por ciento en esas aldeas.\u201d P. 17. \u00a0<\/p>\n
101 Acosta Juana, Intervenci\u00f3n ante el Congreso de la Rep\u00fablica, con base en el \u00edndice de Peace Accord Matrix. Universidad de Notre Dame, de cuya tabla se puede extraer la siguiente informaci\u00f3n: India, Memorandum of Settlement (Bodo Accord), Feb 20 1993. Implementation score 1993: 23,52941%, 1994: 23,52941%; 1995: 23,52941%.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
102 Ib\u00eddem. \u201cEl movimiento Bodo se hizo cada vez m\u00e1s violento despu\u00e9s de 1993, los Tigres de Liberaci\u00f3n de Bodolandia tomaron el mando. En 2003 el Gobierno de India, el Estado de Assam y los Tigres de Liberaci\u00f3n de Bodolandia \u2014en representaci\u00f3n de los Bodo\u2014 firmaron el segundo acuerdo para un Consejo Territorial Bodo aut\u00f3nomo con competencia similar a la del consejo original pero con una mayor autonom\u00eda bajo el Sexto Anexo de la Constituci\u00f3n de la India. (\u2026) Las elecciones para formar el consejo se programar\u00edan para los primeros seis meses, contados a partir de marzo de 2003, cuando los Tigres de Liberaci\u00f3n de Bodolandia se transformaran en un partido pol\u00edtico para competir en las elecciones. (Cabe se\u00f1alar que los Tigres entregaron las armas y el consejo provisional fue formado en diciembre de 2003.)\u201d P. 18. \u00a0<\/p>\n
103 Amnistia Internacional, ANGOLA El Protocolo de Lusaka El futuro de los derechos humanos, (AI: AFR 12\/02\/96\/s) Consultado del sitio de internet: \u00a0http:\/\/www.derechos.net\/amnesty\/doc\/africa\/angola1.html \u00a0<\/p>\n
104 Demurtas Barbara, Angola, futuro y libertad. P. 40. Consultado de: https:\/\/books.google.com.co\/books?id=mOOP05-jN6MC&pg=PA39&lpg=PA39&dq=protocolo+de+paz+de+lusaka&source=bl&ots=d_5OVUqRQ8&sig=VkBYOsAeFAJR06yrFDFocf2kKLU&hl=es&sa=X&ved=0ahUKEwiykMGS_5LVAhVIbSYKHQAdBk4Q6AEIXTAI#v=onepage&q=protocolo%20de%20paz%20de%20lusaka&f=false \u00a0<\/p>\n
105 Acosta Juana, \u00eddem. \u00a0<\/p>\n
106 Tom\u00e1s Jordi, \u00bfNuevas estrategias para viejas esperanzas? Escepticismo y paciencia en el proceso de paz de Casamance. En: An\u00e1lisis. P. 100. \u201cEn diciembre de 2007, el conflicto de Casamance, que opone a los independentistas casamanceses y el Gobierno senegal\u00e9s, cumple 25 a\u00f1os. Han pasado tres a\u00f1os desde que, en diciembre de 2004, el presidente senegal\u00e9s, Abdoulaye Wade, y el abb\u00e9 Augustin Diamacoune, el l\u00edder hist\u00f3rico del MFDC (Mouvement des Forces D\u00e9mocratiques de Casamance), firmaron un acuerdo de paz. Sin embargo, este acuerdo no fue suscrito por todos los independentistas y, de hecho, la violencia ha continuado en algunas zonas de la regi\u00f3n, como muestran el asesinato, en enero de 2006, del subprefecto de Diouloulou o, a finales del mismo a\u00f1o, el del presidente del consejo regional de Ziguinchor, El Hadj Oumar Lamine Badji.\u201d \u00a0Consultado en: http:\/\/www.novaafrica.net\/documentos\/archivo_NA22\/07NA22.Tomas99-116.pdf \u00a0<\/p>\n
108 Montiel Oliveros Alicia, Kleinschmidt Jochen. Los Acuerdos de Dayton y la disfunci\u00f3n del pos-conflicto en Bosnia y Herzegovina. En: EAFIT, Blogs, 17 de septiembre de 2015. \u201cAunque los Acuerdos de Dayton permitieron una estabilizaci\u00f3n r\u00e1pida del conflicto militar \u2013 es decir, hasta hoy en d\u00eda no hubo una reanudaci\u00f3n del conflicto armado en Bosnia y Herzegovina \u2013 surgieron varios puntos problem\u00e1ticos que tienden a deslegitimizar el Estado de Bosnia: Los acuerdos t\u00e1citamente legitimaron los resultados de la llamada \u2018limpieza \u00e9tnica\u2019: Realmente no se trata de un Estado multicultural, pero de varias zonas monoculturales bajo un mismo sistema pol\u00edtico. No est\u00e1n dadas las condiciones \u00a0para construir una identidad multicultural.\u201d. Consultado en: http:\/\/blogs.eafit.edu.co\/gris\/?p=450 \u00a0<\/p>\n
109 Juana Acosta, \u00eddem. \u00a0<\/p>\n
110de Peace Accord Matrix. Universidad de Notre Dame, \u201cEl Salvador Chapultepec Peace Agreement, Jan 16 1992 1992 56,94444%; \u00a01993 68,05556%.\u201d \u00a0<\/p>\n
111 Los Acuerdos de Paz de Chapultepec fueron un conjunto de acuerdos firmados el jueves 16 de enero de 1992 entre el Gobierno de El Salvador y el Frente Farabundo Mart\u00ed para la Liberaci\u00f3n Nacional (FMLN) en el Castillo de Chapultepec, M\u00e9xico, que pusieron fin a doce a\u00f1os de guerra civil en el pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
112 B Walter (1999), 134, Tomado de: Zamudio Laura, Pacificadores Vs. Oportunistas, la dif\u00edcil implementaci\u00f3n de un acuerdo de paz. El caso del Salvador (1992 -1994). \u00a0<\/p>\n
113 Al respecto: Ottaway Mariane, think Again: National Building EN: Foreing Policy Magazine, Canegie Endowment for iInternational Peace. Consultado en: http:\/www.ceip.org\/gfiles\/publications \u00a0<\/p>\n
114 S. Stedman y D. Rotchild, The Callenger o strategic coordination: Contaning opposition an susteining implementation of peace Agreements in Civil Wars, International Peace Academ\u00ede, 1-28, citado en: Zamudio Laura, Pacificadores Vs. Oportunistas, la dif\u00edcil implementaci\u00f3n de un acuerdo de paz. El caso del Salvador (1992 -1994).P. 25. \u00a0<\/p>\n
115 Declaraci\u00f3n del portavoz del Secretario General de las Naciones Unidas sobre Colombia, Nueva York, 1 de diciembre de 2016. Resaltado fuera del original. Consultada de la p\u00e1gina de internet: \u00a0http:\/\/www.co.undp.org\/content\/colombia\/es\/home\/presscenter\/pressreleases\/2016\/12\/01\/declaraci-n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-de-naciones-unidas-sobre-colombia.html \u00a0<\/p>\n
116 Declaraci\u00f3n del Portavoz del Secretario General sobre Colombia, Nueva York 8 de \u00a0junio de 2017. Resaltado fuera del original. Consultado de: https:\/\/colombia.unmissions.org\/declaraci%C3%B3n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-sobre-colombia-5 \u00a0<\/p>\n
117Organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas, Consejo de Seguridad. 2004. El Estado de derecho y la justicia de transici\u00f3n en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos, UN\/DOC\/S\/2004\/616.Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
118 Organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas (ONU), Asamblea General. 2012. Informe del Relator Especial sobre la promoci\u00f3n de la verdad, la justicia, la reparaci\u00f3n y las garant\u00edas de no repetici\u00f3n, Pablo de Greiff. Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas. p\u00e1rr. 23 \u00a0<\/p>\n
119 \u00a0Voto concurrente del juez Diego Garc\u00eda-Say\u00e1n sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos caso masacres del Mozote y lugares aleda\u00f1os vs. El Salvador de 25 de octubre de 2012. Los Jueces y Juezas Leonardo A. Franco, Margarette May Macaulay, Rhadys Abreu Blondet y Alberto P\u00e9rez P\u00e9rez se adhirieron al Voto. Negrillas fuera del texto original. \u00a0<\/p>\n
120 Comisi\u00f3n Asesora de Pol\u00edtica Criminal. 2012. Informe final. Diagn\u00f3stico y propuesta de lineamientos de pol\u00edtica criminal para el Estado colombiano. Bogot\u00e1: Comisi\u00f3n Asesora de Pol\u00edtica Criminal. P\u00e1rr. 231 \u00a0<\/p>\n
121 Corte Constitucional, Sentencia C-579 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) citando a ELSTER, Jon: Justice, Truth, Peace: \u00a0en: WILLIAMS, Melissa \/ NAGY, Rosemary \/ ELSTER, Jon: Transitional Justice, New York University Press, Nueva York, 2012, 83 y 84; CROCKER, David: El rol de la sociedad \u00a0civil en la elaboraci\u00f3n de la verdad, en : Justicia Transicional, en : MINOW, Martha \/ CROCKER, David \/ MANI, Rama : Justicia Transicional, Siglo del Hombre Editores; Universidad de los Andes; Pontificia Universidad Javeriana-Instituto Pensar, Bogot\u00e1, 2011, 124. \u00a0<\/p>\n
122 Corte Constitucional, Sentencia C-379 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Negrilla fuera del texto original. \u00a0<\/p>\n
123 Corte Constitucional, Sentencia C-577 de 2014 (MP Martha Victoria S\u00e1chica M\u00e9ndez). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-493\/17 \u00a0 INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para la paz\/INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[116],"tags":[],"class_list":["post-25171","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2017"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25171","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=25171"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25171\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=25171"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=25171"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=25171"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}