\u00a0 \u00a0 Sentencia C-571\/17 \u00a0<\/p>\n
Con base en los argumentos planteados por los demandantes y por los intervinientes, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jur\u00eddico: al establecer los requisitos de acceso a un sistema de protecci\u00f3n social, espec\u00edficamente al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, \u00bfvulner\u00f3 el legislador el derecho a la igualdad (art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica) por exigir distinto tiempo de aportes a cajas de compensaci\u00f3n familiar para los trabajadores dependientes y los independientes? Para resolver este problema jur\u00eddico, la Corte: (i) explica el contenido del derecho a la igualdad y la metodolog\u00eda utilizada para evaluar su eventual vulneraci\u00f3n y (ii) el sistema de protecci\u00f3n social, en el cual se enmarca el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante y afirm\u00f3 que no hay cuestionamiento de las normas acusadas desde el punto de vista del derecho a la igualdad, por lo que procede a declarar su constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicaci\u00f3n del principio pro actione\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional sobre pronunciamiento de fondo a pesar de ausencia de criterio de comparaci\u00f3n o tertium comparationis \u00a0<\/p>\n
DERECHO FUNDAMENTAL A LA IGUALDAD-Consagraci\u00f3n en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica e instrumentos internacionales\/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende\/JUICIO DE IGUALDAD-Reglas\/JUICIO DE IGUALDAD-Etapas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El derecho a la igualdad est\u00e1 previsto en el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, as\u00ed como en instrumentos internacionales de derechos humanos que, en virtud del art\u00edculo 93 numeral 2, hacen parte del bloque de constitucionalidad. De este derecho se desprenden dos mandatos b\u00e1sicos: (i) otorgar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes y (ii) otorgar un trato diferente a situaciones de hecho dis\u00edmiles. Como se observa, el rasgo esencial del derecho a la igualdad es que implica un juicio de comparaci\u00f3n entre dos personas o grupos de personas. Para determinar con mayor precisi\u00f3n el alcance del derecho a la igualdad, la Corte ha especificado estos dos mandatos generales en cuatro reglas, a saber: (i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que no tienen ning\u00fan elemento en com\u00fan; (ii) debe darse el mismo trato a situaciones de hecho id\u00e9nticas; (iii) debe darse un trato paritario a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las similitudes sean m\u00e1s relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las diferencias sean m\u00e1s relevantes que las similitudes. Con el prop\u00f3sito de determinar cu\u00e1ndo se presenta alguna de las hip\u00f3tesis mencionadas antes, la Corte ha tenido en cuenta un juicio a partir de tres etapas de an\u00e1lisis. Primero, se debe establecer el criterio de comparaci\u00f3n (tambi\u00e9n denominado tertium comparationis). Segundo, se debe definir si en el plano f\u00e1ctico y en el plano jur\u00eddico existe realmente un trato igual o diferenciado. As\u00ed, una vez establecido el criterio de comparaci\u00f3n, debe verificarse si efectivamente existe un trato igual o un trato diferenciado o si en realidad el cargo por vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad parte de una indebida comprensi\u00f3n o interpretaci\u00f3n de lo que establece la medida analizada. De este juicio pueden entonces desprenderse dos hip\u00f3tesis: o los grupos o personas no son comparables a la luz del criterio de comparaci\u00f3n y, en consecuencia, no se afecta el mandato de trato igual; o los grupos o personas si pueden ser asimiladas y, en esa medida, se presenta una afectaci\u00f3n prima facie del derecho a la igualdad. \u00a0 Si ocurre lo segundo (si las personas o grupos pueden ser asimilados), en tercer lugar, se debe determinar si la diferencia de trato se encuentra constitucionalmente justificada, an\u00e1lisis que var\u00eda, pues puede hacerse en intensidades distintas, teniendo como prop\u00f3sito salvaguardar el principio democr\u00e1tico y la separaci\u00f3n de poderes, sin afectar gravemente los derechos inalienables de la persona (art\u00edculos 1, 5 y 113 de la Constituci\u00f3n, respectivamente). En este sentido, la Corte ha se\u00f1alado que el juicio de proporcionalidad no puede ser aplicado con la misma intensidad en todos los casos. De no proceder as\u00ed (es decir, si siempre se aplicara la misma intensidad en el an\u00e1lisis de proporcionalidad), las competencias de los diferentes \u00f3rganos del Estado, al igual que las posibilidades de actuaci\u00f3n de los particulares en ejercicio de la libre iniciativa privada, podr\u00edan resultar anuladas o afectadas gravemente. Ello se debe a que, en \u00faltimas, en este paso lo que se analiza es si la diferenciaci\u00f3n prevista por la medida analizada es o no proporcional. Con fundamento en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reconocido tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este an\u00e1lisis, a saber: leve, intermedia y estricta. (\u2026) En cada caso deber\u00e1 el juez valorar las diferentes razones que concurren para fundamentar la intensidad del juicio, de acuerdo con los criterios jurisprudencialmente establecidos. \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Niveles de intensidad \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha reconocido tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este an\u00e1lisis, a saber: leve, intermedia y estricta. Las situaciones en las que cada intensidad procede y lo que se analiza en cada una de ellas se describen de forma breve a continuaci\u00f3n: (i) Juicio leve de igualdad: este juicio maximiza la separaci\u00f3n de poderes y el principio democr\u00e1tico, representando el \u00e1mbito de intervenci\u00f3n menos intenso del juez constitucional en asuntos de competencia del legislador. En principio, se aplica a eventos en los que la medida estudiada desarrolla una competencia espec\u00edfica definida en cabeza de un \u00f3rgano constitucional; la medida estudiada aborda cuestiones econ\u00f3micas, tributarias o de pol\u00edtica internacional; o del an\u00e1lisis de dicha medida no se advierte, prima facie, que la diferenciaci\u00f3n que ella establece afecte de forma grave el goce de un derecho fundamental. El juicio leve de igualdad, que presupone siempre un examen independiente de la licitud de la medida, tiene como prop\u00f3sito analizar dos cuestiones: (i) si determinada distinci\u00f3n \u2013medida- persigue una finalidad constitucional leg\u00edtima o no prohibida por la Constituci\u00f3n. En caso de ser ello as\u00ed, se requiere adem\u00e1s establecer si (ii) el medio puede considerarse, al menos prima facie, como id\u00f3neo para alcanzar la finalidad identificada. (ii) Juicio intermedio de igualdad: se ha aplicado por la Corte cuando, entre otras, existe un indicio de que pueda haber una afectaci\u00f3n a la libre competencia, cuando se trata de medidas de discriminaci\u00f3n inversa o cuando se pueda afectar el goce de un derecho no fundamental. El juicio intermedio de igualdad est\u00e1 compuesto tambi\u00e9n de dos pasos anal\u00edticos, orientados a determinar (i) si la distinci\u00f3n prevista por la medida analizada se orienta a conseguir un prop\u00f3sito constitucionalmente importante y (ii) si el medio elegido es efectivamente conducente para el logro de esa finalidad. (iii) Juicio estricto de igualdad: se aplica, en principio, cuando la diferenciaci\u00f3n que se estudia utiliza una categor\u00eda sospechosa (como aquellas mencionadas en el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n a modo de prohibiciones); cuando implica la afectaci\u00f3n de los derechos de personas en condici\u00f3n de debilidad manifiesta, o pertenecientes a grupos marginados o discriminados; interfiere con la representaci\u00f3n o participaci\u00f3n de sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones; genera la afectaci\u00f3n de los derechos de minor\u00edas insulares y discretas; establece un privilegio; o afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho constitucional fundamental. Este an\u00e1lisis, el m\u00e1s riguroso, tiene como prop\u00f3sito determinar (i) si la distinci\u00f3n prevista en la medida analizada persigue una finalidad imperiosa, urgente o inaplazable; (ii) si dicha distinci\u00f3n es efectivamente conducente para lograr esa finalidad; (iii) si la distinci\u00f3n es necesaria, en el sentido de que es el medio menos gravoso para lograr con el mismo nivel de eficacia la finalidad perseguida; y (iv) si es proporcional en sentido estricto, es decir, si los beneficios de adoptar la medida analizada exceden las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales. \u00a0<\/p>\n
SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL-Jurisprudencia constitucional\/SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL-Definici\u00f3n\/SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Relaci\u00f3n\/PROTECCION SOCIAL-Concepto\/SEGURIDAD SOCIAL-Concepto\/PROTECCION SOCIAL Y SEGURIDAD SOCIAL-Diferencias \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte, en distintas oportunidades, ha estudiado la configuraci\u00f3n del sistema de protecci\u00f3n social y ha establecido sus diferencias con el sistema de seguridad social. La primera ocasi\u00f3n en la que tuvo la ocasi\u00f3n de pronunciarse en este sentido fue la sentencia C-038 de 2004, en la que se demandaba el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 789 de 2002 con el argumento de que la definici\u00f3n de protecci\u00f3n social all\u00ed prevista no era coherente con la definici\u00f3n de seguridad social. En esa ocasi\u00f3n la Corte rechaz\u00f3 el cargo, limit\u00e1ndose a se\u00f1alar que \u201cel hecho de que el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 789 de 2002 haya eventualmente modificado la Ley 100 de 1993 no representa un cargo de constitucionalidad que pueda prosperar, pues el Legislador mantiene su libertad de configuraci\u00f3n en este campo\u201d. En esta sentencia la Corte argument\u00f3 que el legislador tiene la potestad de regular el sistema de seguridad social, siempre que se limite a los principios constitucionales que regulan la seguridad social. M\u00e1s adelante, en la sentencia C-834 de 2007, la Corte precis\u00f3 con mayor detalle la relaci\u00f3n entre el sistema de protecci\u00f3n social y el de seguridad social. En esa ocasi\u00f3n analiz\u00f3 una expresi\u00f3n del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 789 de 2002, que daba a entender que los beneficios del sistema de protecci\u00f3n social estar\u00edan limitados a favor de los nacionales colombianos. En este orden de ideas, la Corte en esta sentencia reitera que el concepto de \u201cprotecci\u00f3n social\u201d que se maneja en la Ley 789 de 2002 no coincide realmente con aquel de \u201cseguridad social\u201d, sin que por ello sea contrario al art\u00edculo 48 Superior. La Corte ha indicado tambi\u00e9n que al analizar los beneficios del sistema de protecci\u00f3n social debe tenerse en cuenta el principio de progresividad, el cual puede permitir que se limiten determinados beneficios en atenci\u00f3n al tipo de vinculaci\u00f3n contractual del trabajador. Al respecto, en la sentencia C-440 de 2011, que tambi\u00e9n reiter\u00f3 las diferencias entre \u201cprotecci\u00f3n social\u201d y \u201cseguridad social\u201d, adicionalmente, la Corte consider\u00f3 ajustado a la Constituci\u00f3n que se limitara el reconocimiento del subsidio monetario a los trabajadores dependientes, atendiendo a que esta prestaci\u00f3n debe ser pagada por los empleadores, por conducto de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar. En esa ocasi\u00f3n, la Corte distingui\u00f3 entre lo que pod\u00eda ser una aspiraci\u00f3n deseable y una exigencia constitucional, para precisar que la ampliaci\u00f3n de los beneficios reconocidos a los trabajadores dependientes con el fin de cubrir a los independientes puede ser una aspiraci\u00f3n leg\u00edtima, aunque no debe consider\u00e1rsela una exigencia constitucional. (\u2026) En esta misma sentencia, la Corte consider\u00f3 razonable que la obligatoriedad de los aportes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar se hubiera circunscrito a los trabajadores dependientes, pues haberlo ampliado a los independientes hubiera implicado la imposici\u00f3n de un deber de solidaridad que resultar\u00eda desproporcionado. Sustenta la Corte su argumentaci\u00f3n, en los antecedentes del SSF, el cual opera en Colombia, como una prestaci\u00f3n laboral, a cargo de los empleadores, mediante un sistema de recaudo y reparto a trav\u00e9s de las cajas de compensaci\u00f3n familiar. Se desenvuelve dentro del contrato de trabajo, como una prestaci\u00f3n obligatoria, establecida en la ley con un componente de solidaridad orientado a brindar protecci\u00f3n especial a los trabajadores de m\u00e1s bajos ingresos, en funci\u00f3n de las personas que tengan a cargo. Seg\u00fan lo se\u00f1alado anteriormente, es posible concluir que, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que al regular el sistema de protecci\u00f3n social, el legislador puede otorgar beneficios espec\u00edficos a grupos de sujetos, pues su intenci\u00f3n es atender las necesidades de grupos de personas que se encuentran en situaci\u00f3n especialmente vulnerable, diferenciaci\u00f3n que por lo dem\u00e1s se sustenta en los conceptos de \u201cprotecci\u00f3n social\u201d y \u201cseguridad social\u201d. Sobre la base de este entendimiento, le es dado al legislador establecer distintos beneficios a los trabajadores dependientes y a los independientes, sin que ello constituya una vulneraci\u00f3n al derecho a la igualdad (art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MECANISMO DE PROTECCION AL CESANTE-Requisitos de acceso diferenciado para trabajadores dependientes e independientes \u00a0<\/p>\n
La norma que se analiza establece algunos requisitos de acceso a los beneficios previstos en el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante. En efecto, las disposiciones demandadas establecen que podr\u00e1n acceder a los beneficios del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante los desempleados que cumplan, entre otras, las siguientes condiciones: (i) quienes como trabajadores dependientes hubieran cotizado a Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar por lo menos un (1) a\u00f1o de forma continua o discontinua durante los \u00faltimos tres (3) a\u00f1os; o (ii) quienes como trabajadores independientes hubieran cotizado a Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar por lo menos dos (2) a\u00f1os de forma continua o discontinua durante los \u00faltimos tres (3) a\u00f1os.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MECANISMO DE PROTECCION AL CESANTE-Elementos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL-Amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte ha reconocido un amplio margen de configuraci\u00f3n al legislador para regular el sistema de protecci\u00f3n social, ya que ha considerado que el mismo se enmarca dentro de los siguientes aspectos: (i) Conveniencia de ampliar el alcance del SSF, que cobija la posibilidad de que los trabajadores independientes y los desempleados accedan, a un conjunto de prestaciones que se hab\u00eda creado exclusivamente para el \u00e1mbito de la relaci\u00f3n laboral, beneficiando \u00fanicamente a los trabajadores dependientes. En este caso, se evidencia en la Ley 1636 de 2013 un desarrollo de este prop\u00f3sito al brindar a los trabajadores independientes los medios adecuados para mitigar los efectos del desempleo, a los que no ten\u00edan acceso anteriormente. En virtud de esta ley, aquellos trabajadores dependientes o independientes que hubiesen realizado aportes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar podr\u00e1n acceder a un beneficio que antes estaba fuera de su alcance; y (ii) No es contrario a la Constituci\u00f3n y la ley permitir que los trabajadores independientes de manera voluntaria y por cuenta propia, se afilien a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, para acceder a algunos beneficios ofrecidos por ellos. Al respecto, ha afirmado la Corte respecto de los aportes voluntarios que realicen los trabajadores independientes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, cumplen con los mandatos constitucionales, ya que de haber impuesto un deber de cotizaci\u00f3n, esto hubiera implicado la imposici\u00f3n de un deber de solidaridad en cabeza de los trabajadores independientes que resultar\u00eda desproporcionado. \u00a0<\/p>\n
RELACIONES CONTRACTUALES CIVILES Y COMERCIALES Y EL CONTRATO DE TRABAJO-Diferenciaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se evidencia que el sustento normativo del r\u00e9gimen jur\u00eddico laboral se ubic\u00f3 en el art\u00edculo 53 Superior, el cual no tiene aplicaci\u00f3n en relaciones contractuales originadas en v\u00ednculos civiles y comerciales. (\u2026) Por una parte, si bien las relaciones laborales tienen ciertos aspectos propios de la autonom\u00eda privada, tales como la libertad de selecci\u00f3n, de configuraci\u00f3n y de conclusi\u00f3n, dichas relaciones se enmarcan en t\u00e9rminos del art\u00edculo 53 Superior en el estatuto de trabajo o C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, en l\u00ednea con el mandato constitucional propio de garantizar ciertos m\u00ednimos en dicha relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n entre empleado y empleador. Por otra parte, el r\u00e9gimen de contratos civiles y comerciales que rige las relaciones contractuales del trabajador independiente encuentra su punto de partida en la relaci\u00f3n marcadamente aut\u00f3noma o no subordinada de una de las partes respecto de la otra y, en esa medida, en el amplio ejercicio de la autonom\u00eda privada y en la libertad contractual. Naturalmente, ello no se predica de aquellos casos en los que la nominaci\u00f3n civil o mercantil del contrato sea apenas aparente y se acredite la existencia de una relaci\u00f3n laboral, misma que deber\u00e1 ser protegida de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 53 de la Carta. Se trata entonces de relaciones que en principio no son subordinadas o dependientes y cuyo r\u00e9gimen, como as\u00ed lo ha explicado la Corte, encuentra sustento constitucional en el derecho al reconocimiento de la personalidad jur\u00eddica (art\u00edculo 14 de la Constituci\u00f3n), en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (art\u00edculo 16 de la Constituci\u00f3n), en el derecho a la propiedad privada (art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n), en la libertad de asociaci\u00f3n (art\u00edculos 38 y 39 de la Constituci\u00f3n) y en la libertad econ\u00f3mica, la libre iniciativa privada y la libertad de empresa (art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n), normas que les confieren a los asociados \u201cla potestad de crear, modificar y extinguir relaciones jur\u00eddicas\u201d. De lo anterior, es posible concluir que dichas disposiciones otorgan entonces sustento constitucional a la capacidad de las personas de autorregular sus propios intereses, expres\u00e1ndose no solo en relaci\u00f3n con las decisiones m\u00e1s personales, sino tambi\u00e9n en las que se toman en contextos en los que se desenvuelven las personas y que dan lugar a relaciones familiares, sociales, gremiales o mercantiles. En ese orden, la autonom\u00eda privada tiene una esencia compromisoria y vinculante, pues la libertad de elegir sobre sus intereses implica para la persona asumir el cumplimiento de las obligaciones que de su decisi\u00f3n se derivan. La libertad de obrar o actuar por s\u00ed mismo \u201cpermite a las personas disponer de sus intereses, solo que su ejercicio los ata.\u201d Con fundamento en ello, \u201c(\u2026) las personas pueden configurar libremente sus relaciones contractuales siempre y cuando ello no desconozca las buenas costumbres, las reglas que integran el orden p\u00fablico de direcci\u00f3n y protecci\u00f3n, la prohibici\u00f3n de abuso del derecho, as\u00ed como el deber de respeto de los derechos fundamentales\u201d. \u00a0<\/p>\n
TRABAJADOR DEPENDIENTE E INDEPENDIENTE-Definiciones\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 23 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, debe entenderse por \u201ctrabajador dependiente\u201d a la persona que, (i) en el marco de un contrato de trabajo, presta sus servicios personales a otra persona (denominada \u201cempleador\u201d); (ii) se encuentra bajo la continua subordinaci\u00f3n o dependencia al empleador; y (iii) recibe un salario como retribuci\u00f3n del servicio. Por su parte, por \u201ctrabajador independiente\u201d se entiende aquel que no se encuentra vinculado por el tipo de contrato regulado en el art\u00edculo 23 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, sino que, en cambio, su relaci\u00f3n jur\u00eddica se rige por otro tipo de normas, como las civiles o comerciales. Sobre la definici\u00f3n de los trabajadores independientes ha explicado la jurisprudencia constitucional lo siguiente: \u201cLos trabajadores independientes no se encuentran vinculados mediante un contrato de trabajo, porque desarrollan, en favor de una o varias personas, en virtud de una relaci\u00f3n o relaciones jur\u00eddicas regidas por normas civiles, comerciales u otras, una labor o actividad laboral, en forma personal o con el concurso de otras personas, con completa independencia y autonom\u00eda, sin encontrarse sujetos a poder jur\u00eddico de subordinaci\u00f3n o dependencia alguno. En el desarrollo de la actividad laboral del trabajador independiente, no interesa propiamente la disponibilidad de su fuerza de trabajo con respecto a la persona que lo contrata sino que lo relevante es el resultado especifico concreto logrado con dicha actividad\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
TRABAJADORES DEPENDIENTES E INDEPENDIENTES-Diferencias \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ha afirmado que el elemento distintivo entre ambas regulaciones es el de la subordinaci\u00f3n. En este sentido, el trabajador dependiente se encuentra subordinado respecto del empleador, lo cual implica por ejemplo que el primero est\u00e1 sujeto a los horarios y a las \u00f3rdenes fijadas por el segundo. En cambio, desde el punto de vista de los contratos comerciales y civiles, el trabajador independiente cuenta con independencia y autonom\u00eda para ejercer sus labores, por cuanto est\u00e1 sujeto exclusivamente a la ejecuci\u00f3n del objeto contractual dentro del plazo fijado, y seg\u00fan las estipulaciones acordadas entre las partes. \u00a0<\/p>\n
SUBORDINACION LABORAL-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia \u00a0<\/p>\n
CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR-Regulaci\u00f3n de aportes\/CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza voluntaria de aportes y monto diferente y flexible para los trabajadores independientes \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-11731 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 3 y 13 numeral 2 (parciales) de la Ley 1636 de 2013 \u201cPor medio de la cual se crea el mecanismo de protecci\u00f3n al cesante en Colombia\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actores: Jos\u00e9 Luis Barrera Rodr\u00edguez y Ciro Alexander Murillo Barrios. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional (en adelante, \u201cla Corte\u201d), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad prevista en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los ciudadanos Jos\u00e9 Luis Barrera Rodr\u00edguez y Ciro Alexander Murillo Barrios solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de los art\u00edculos 3 y 13 numeral 2 de la Ley 1636 de 2013 \u201cPor medio de la cual se crea el mecanismo de protecci\u00f3n al cesante en Colombia\u201d, por desconocer los art\u00edculos 2, 4, 13 y 53 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, as\u00ed como el art\u00edculo 7 del Protocolo Adicional a la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales \u2013 Protocolo de San Salvador (en adelante, \u201cel Protocolo de San Salvador\u201d), aprobado mediante la Ley 319 de 1996. \u00a0<\/p>\n
Por medio de auto de fecha treinta y uno (31) de octubre de 2016, el Magistrado Ponente dispuso admitir el primero de los cargos planteados en la demanda contra los art\u00edculos 3 y 13 numeral 2 (parciales) de la Ley 1636 de 2013 \u201cPor medio de la cual se crea el mecanismo de protecci\u00f3n al cesante en Colombia\u201d, por considerar que los mismos vulneran los art\u00edculos 2, 4 y 13 de la Carta, al constatar que este cargo reun\u00eda los requisitos exigidos por el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991. Respecto del segundo cargo, relacionado con la vulneraci\u00f3n del art\u00edculos 53 de la Carta y del art\u00edculo 7 del Protocolo de San Salvador), se dispuso su inadmisi\u00f3n y se concedi\u00f3 a los demandantes el t\u00e9rmino de tres (3) d\u00edas para corregir la demanda. \u00a0<\/p>\n
Mediante oficio de fecha tres (03) de noviembre de 2016, la Secretar\u00eda de la Corte Constitucional hizo constar que el auto inadmisorio fue notificado por medio del estado n\u00famero 188 del dos (02) de noviembre de 2016, fijado a las 8:00 AM y desfijado a las 5:00 PM del mismo d\u00eda. De la misma forma, mediante oficio de fecha nueve (09) de noviembre de 2016, la Secretar\u00eda hizo constar que dentro del t\u00e9rmino de ejecutoria, que transcurri\u00f3 los d\u00edas 3, 4 y 8 de noviembre de 2016, los demandantes presentaron escrito de correcci\u00f3n de la demanda de inconstitucionalidad, escrito que fue recibido el d\u00eda ocho (8) de noviembre de 2016 en la Secretar\u00eda de la Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Magistrado sustanciador, mediante auto del veintitr\u00e9s (23) de noviembre de 2016, al analizar el escrito de subsanaci\u00f3n de la demanda, dispuso admitir el segundo cargo formulado. Por consiguiente, en dicho auto orden\u00f3 (i) correr traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n a fin de que emitiera su concepto en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 242.2 y 278.5 de la Constituci\u00f3n. Igualmente, dispuso: (ii) fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma e (iii) informar de su iniciaci\u00f3n al Presidente del Congreso para los fines previstos en el art\u00edculo 244 de la Carta, as\u00ed como al Presidente de la Rep\u00fablica, a los Ministerios del Trabajo, Salud y Protecci\u00f3n Social y Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe la norma demandada, subrayando y resaltando en negrilla el texto que se solicita sea declarado inexequible: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1636 de 2013 \u00a0<\/p>\n
(junio 18) \u00a0<\/p>\n
D.O. 48.825, junio 18 de 2013 \u00a0<\/p>\n
Por medio de la cual se crea el mecanismo de protecci\u00f3n al cesante en Colombia. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Decreta:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 3o. CAMPO DE APLICACI\u00d3N.\u00a0Todos los trabajadores del sector p\u00fablico y privado, dependientes o independientes, que realicen aportes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, por lo menos por un a\u00f1o continuo o discontinuo en los \u00faltimos tres (3) a\u00f1os si se es dependiente, y por lo menos dos a\u00f1os continuos o discontinuos en los \u00faltimos tres (3) a\u00f1os si se es independiente, acceder\u00e1n al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, sin importar la forma de su vinculaci\u00f3n laboral, y de conformidad con lo establecido por la reglamentaci\u00f3n que determine el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 13. REQUISITOS PARA ACCEDER A LOS BENEFICIOS.\u00a0Podr\u00e1n acceder a los Beneficios del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, los desempleados que cumplan las siguientes condiciones: \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
2. Que hayan realizado aportes un a\u00f1o continuo o discontinuo a una Caja de Compensaci\u00f3n Familiar durante los \u00faltimos tres (3) a\u00f1os para dependientes y dos a\u00f1os continuos o discontinuos en los \u00faltimos tres (3) a\u00f1os para independientes. [\u2026]\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los actores formularon dos cargos de inconstitucionalidad contra las disposiciones demandadas: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El primero de ellos afirma que los apartes demandados son contrarios a los art\u00edculos 2, 4 y 13 de la Constituci\u00f3n, por la diferencia de trato que establecen entre los trabajadores dependientes y los independientes para efectos de acceso al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante. Para los accionantes, las normas demandadas \u201cexige[n] para los Empleados Dependientes cotizaciones de aportes a la Caja de Compensaci\u00f3n familiar por un a\u00f1o continuo o discontinuo de los \u00faltimos tres (3) a\u00f1os, en cambio si es Independiente se le aumenta un (1) a\u00f1o m\u00e1s de cotizaci\u00f3n respecto al Empleado Dependiente, es decir que requiere dos (2) a\u00f1os de cotizaci\u00f3n continua o discontinua de ese lapso de los \u00faltimos tres a\u00f1os\u201d1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En opini\u00f3n de los demandantes, los trabajadores independientes tienen los mismos derechos en materia constitucional y legal que los trabajadores dependientes, por lo que \u201cno se puede desmejorar la situaci\u00f3n del uno o del otro, solo por el hecho de ser su Propio Patrono o estar bajo el Mando de un Patr\u00f3n\u201d2. As\u00ed, por circunstancias como devengar honorarios y no salarios o no contar con un contrato de trabajo enmarcado en la ley laboral, \u201cno se les puede desmejorar sus condiciones para acceder a un programa de protecci\u00f3n al cesante\u201d3, m\u00e1s a\u00fan si se tiene en cuenta que a los trabajadores independientes les corresponde una carga m\u00e1s pesada desde el punto de vista de la prestaci\u00f3n de sus servicios personales, como asumir de manera completa el valor de los aportes al sistema de seguridad social o no devengar primas o vacaciones. \u00a0<\/p>\n
Argumentan que la normativa en cuesti\u00f3n implica el desconocimiento del principio de igualdad en las relaciones laborales del pa\u00eds, lo que desemboca en el establecimiento de un marco normativo injusto que desatiende los mandatos contenidos en el art\u00edculo 2 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el desconocimiento del mandato de supremac\u00eda constitucional, dispuesto en el art\u00edculo 4 Superior. \u00a0<\/p>\n
El segundo cargo planteado por los demandantes sostiene que se desconoce el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n y el art\u00edculo 7 del Protocolo de San Salvador, aprobado mediante la Ley 319 de 1996, argumentando que ambas normas establecen garant\u00edas laborales que son aplicables tanto para los trabajadores vinculados mediante contratos de trabajo con subordinaci\u00f3n como para aquellos que desempe\u00f1an sus labores en virtud de contratos de prestaci\u00f3n de servicios. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, manifestaron que el hecho de que un trabajador no est\u00e9 vinculado mediante contrato de trabajo no puede equivaler a ser excluido de un programa de protecci\u00f3n al cesante. Para los accionantes, \u201cmecanismos subsidiarios en favor del Empleado, como [el contemplado en] la Ley 1636 de 2013\u201d4, son una garant\u00eda para todos los trabajadores, por lo que no resulta razonable la agravaci\u00f3n de los requisitos para que los trabajadores independientes accedan a dicho mecanismo. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, destacaron que la Corte Constitucional \u201cha manifestado jurisprudencialmente la igualdad de tratamiento del trabajo independientemente del tipo de relaci\u00f3n laboral\u201d5, trayendo a colaci\u00f3n las sentencias C-100 de 2005 y C-825 de 2006, que en opini\u00f3n de los demandantes contienen una premisa que obliga a otorgar unas garant\u00edas equivalentes para los trabajadores, sin importar el tipo de v\u00ednculo contractual en el que desarrollen sus labores. \u00a0<\/p>\n
Este segundo cargo fue inadmitido por el Magistrado sustanciador (ver supra, secci\u00f3n I, Antecedentes), frente a lo cual los demandantes presentaron un escrito de correcci\u00f3n de la demanda argumentando, por una parte, que las disposiciones demandadas desconocen el art\u00edculo 53 por cuanto este garantiza la igualdad de oportunidades para los trabajadores, y, por otro, que esas disposiciones vulneran el Protocolo de San Salvador (sin hacer referencia espec\u00edfica a alguno de sus art\u00edculos) ya que ese tratado protege el derecho a la no discriminaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenciones oficiales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Ministerio de Hacienda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Hacienda intervino ante la Corte Constitucional con el fin de solicitar que se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre la demanda o en su defecto que declare la exequibilidad de la norma analizada. \u00a0<\/p>\n
En primera instancia, consider\u00f3 que existe ineptitud sustantiva de la demanda, pues ambos cargos planteados por el accionante carecen de los requisitos de certeza y pertinencia. El Ministerio destac\u00f3 que se incumple el requisito de certeza por cuanto los accionantes plantearon una interpretaci\u00f3n de las disposiciones acusadas que desconocen dos circunstancias: (i) el r\u00e9gimen de los trabajadores independientes se instituy\u00f3 para la \u201cexpansi\u00f3n de cobertura de servicios sociales\u201d, y (ii) la Ley 1636 de 2013 prev\u00e9 \u201cla ampliaci\u00f3n progresiva para este tipo de trabajadores [de] los beneficios de los trabajadores dependientes\u201d6. Por otro lado, en cuanto al supuesto incumplimiento del requisito de pertinencia, indic\u00f3 que la demanda no tiene en cuenta el contexto normativo, en particular lo dispuesto en la Ley 789 de 2002, el cual les hubiera permitido a los demandantes inferir que en materia de aportes a cajas de compensaci\u00f3n familiar no es posible alegar un tratamiento discriminatorio entre trabajadores dependientes e independientes. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, con relaci\u00f3n al fondo del asunto, solicit\u00f3 que la Corte proceda a declarar la exequibilidad de la norma demandada. Como fundamento de su petici\u00f3n, explic\u00f3 que el Sistema de Subsidio Familiar (en adelante, el \u201cSSF\u201d) en su concepci\u00f3n original cubr\u00eda solamente a los trabajadores dependientes, siendo imposible para las personas vinculadas mediante contrato de prestaci\u00f3n de servicios acceder a sus beneficios. En este sentido, consider\u00f3 que la norma analizada ampl\u00eda la cobertura y la protecci\u00f3n que brinda el SSF, disponiendo unos requisitos de acceso diferenciado para situaciones jur\u00eddicas distintas, como son el trabajo dependiente y la vinculaci\u00f3n civil. \u00a0<\/p>\n
Agreg\u00f3 que, debido a las diferencias entre las vinculaciones laboral y civil, los requisitos para el acceso al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante son espec\u00edficos para cada caso, as\u00ed: (i) los trabajadores independientes por contrato laboral tienen una obligaci\u00f3n de aporte de solo el dos por ciento (2%) del ingreso, mientras que (ii) en el caso del contrato de trabajo el empleador est\u00e1 obligado a pagar un cuatro por ciento (4%) del valor del salario como aporte al Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante (en adelante, el \u201cFOSFEC\u201d). As\u00ed, los trabajadores no subordinados est\u00e1n obligados a contribuir un cincuenta por ciento (50%) menos de lo que corresponde a cada trabajador vinculado mediante contrato de trabajo, cuesti\u00f3n que explica la diferencia en los tiempos de cotizaci\u00f3n para el acceso a los beneficios previstos en la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3 que el contexto en el que debe interpretarse la norma demandada est\u00e1 dado por las disposiciones de la Ley 789 de 2002, lo cual a su juicio implica lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c[n]o es posible argumentar un trato desigual injustificado, en la medida que en materia de aportes a cajas de compensaci\u00f3n y del r\u00e9gimen de subsidio familiar los trabajadores dependientes y los trabajadores independientes no son sujetos comparables, en la medida que los aportes a Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar son propios de la relaci\u00f3n laboral, y fue mediante la Ley 789 de 2002, que el legislador cre\u00f3 un r\u00e9gimen de afiliaci\u00f3n voluntario con el fin de extender este tipo de beneficios tambi\u00e9n para trabajadores independientes\u201d7. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, manifest\u00f3 que lo demandado se enmarca en una serie de medidas que buscan la expansi\u00f3n progresiva de beneficios de car\u00e1cter social para los trabajadores. As\u00ed, esta norma estableci\u00f3 la posibilidad de que las personas vinculadas mediante contratos de prestaci\u00f3n de servicios participen en los beneficios del SSF, lo cual constituye un esfuerzo por hacerlos part\u00edcipes del Sistema de Protecci\u00f3n Social, iniciado con la Ley 789 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Record\u00f3 que son distintos los aportes realizados por los trabajadores vinculados mediante contrato de prestaci\u00f3n de servicios y los empleados dependientes (esto es, dos por ciento (2%) y cuatro por ciento (4%), respectivamente), lo cual a su juicio tiene la siguiente implicaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cEste diferencial en el aporte, que se realiza en beneficio de los trabajadores independientes, es la raz\u00f3n por la cual el dise\u00f1o del esquema de Financiamiento del Sistema de Protecci\u00f3n al Desempleo en Colombia, con el fin de equiparar a los diferentes aportantes elegibles para los beneficios del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante y as\u00ed garantizar su sostenibilidad manteniendo el esquema de incentivos comparables entre estos dos grupos poblacionales en funci\u00f3n de sus aportes, estableci\u00f3 la regla establecida en las normas demandadas\u201d8. \u00a0<\/p>\n
Adujo que el SSF, seg\u00fan lo definido en la sentencia C-440 de 2011, es un sistema con acceso diferenciado a los beneficios, pues opera a trav\u00e9s del mecanismo de solidaridad entre trabajadores con mayores y menores ingresos, por un lado, y sus empleadores, por el otro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Argument\u00f3 que el acceso al SSF no corresponde a una prestaci\u00f3n propia del Sistema de Seguridad Social, sino del de protecci\u00f3n social. En este sentido, manifest\u00f3 que, de acuerdo con lo dicho por la Corte en las sentencias C-834 de 2007 y C-440 de 2011, \u201c[e]l concepto de\u00a0\u2018protecci\u00f3n social\u2019\u00a0contenido en la Ley 789 de 2002, es distinto del de \u2018seguridad social\u2019, por cuanto, aqu\u00e9l es un conjunto de pol\u00edticas p\u00fablicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los m\u00e1s desprotegidos, para obtener como m\u00ednimo los derechos a la salud, la pensi\u00f3n y al trabajo, al paso que, la seguridad social es, tanto un servicio p\u00fablico, como un derecho irrenunciable de toda persona, que adquiere el car\u00e1cter de fundamental por conexidad, cuando resulten afectados derechos tales como la salud, la vida digna y la integridad f\u00edsica y moral, entre otros\u201d9 . \u00a0<\/p>\n
Argument\u00f3 que dar acceso al SSF a quienes no lo ten\u00edan representa un progreso en los beneficios de las personas vinculadas mediante contratos de prestaci\u00f3n de servicios. Explic\u00f3 adem\u00e1s lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c[s]e debe tener en cuenta que[,] aunque las exigencias frente a los trabajadores independientes son distintas en cuanto al tiempo exigido de aportes, los beneficios son los mismos[;] as\u00ed[,] el art\u00edculo 12 de la Ley 1636 de 2013 que define los beneficios del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante establece que \u00e9stos son los mismos tanto para las personas que provengan de una vinculaci\u00f3n laboral como dependientes como para los independientes. De esta forma, se garantiza la igualdad de tratamiento en t\u00e9rminos de la protecci\u00f3n social\u201d10. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el Ministerio sostuvo que, a diferencia de lo afirmado por los demandantes, los trabajadores dependientes y los trabajadores independientes no son comparables, en cuanto, a los aportes a Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar. Por ello, afirm\u00f3 que, \u201c[d]ado que las normas demandadas[,] as\u00ed como las disposiciones de la Ley 789 de 2002[,] constituyen mecanismos para ampliar beneficios propios de la relaci\u00f3n laboral, a los trabajadores independientes, y en consecuencia, las medidas no deben ser iguales para estos dos tipos de trabajadores\u201d11. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Ministerio del Trabajo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio del Trabajo intervino ante la Corte con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Para ello, se\u00f1al\u00f3 que no existe raz\u00f3n para declarar la inexequibilidad de las normas demandadas \u201c[p]uesto que equiparan a las personas que se postulan como cesantes que provienen de ser trabajadores independientes frente a las personas que se postulan como cesantes provenientes de una vinculaci\u00f3n como trabajadores dependientes y garantizan los mismos beneficios y condiciones de acceso para unos y otros\u201d12. \u00a0<\/p>\n
Asimismo, explic\u00f3 que los aportes de dependientes e independientes son distintos, en tanto quien est\u00e9 vinculado mediante un contrato de prestaci\u00f3n de servicios debe aportar un dos por ciento (2%) de sus honorarios al SSF, mientras que para los trabajadores dependientes el empleador debe costear un aporte del cuatro por ciento (4%), a pesar de lo cual los beneficios para ambos son iguales al cumplir los requisitos de cotizaci\u00f3n diferenciales. Sostuvo al respecto lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c[e]ste diferencial en el aporte llev\u00f3 a que el dise\u00f1o del esquema de Financiamiento del Sistema de Protecci\u00f3n al Desempleo en Colombia equiparara a los diferentes aportantes elegibles para ser beneficiarios del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante con el fin de garantizar la sostenibilidad del mismo y de igual forma mantener el esquema de incentivos comparables entre estos dos grupos poblacionales en funci\u00f3n de sus aportes\u201d13.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agreg\u00f3 que el acceso al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante se da cuando se llega al equilibrio entre el nivel de aportes al SSF y el tiempo de los mismos, de manera que tanto las cargas impuestas para el acceso como los beneficios producto de este esfuerzo de parte de los trabajadores son equivalentes. Por lo anterior, concluy\u00f3 que los cargos no deben prosperar ya que las situaciones reguladas por las normas demandadas son diferentes entre trabajadores dependientes e independientes, de modo que es claro que su prop\u00f3sito no es discriminar, sino que por el contrario \u201c[b]uscan eliminar las barreras de acceso que pudiesen tener los trabajadores Independientes, estableciendo algunos requisitos para que pudiesen ser cobijados por el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante y por lo tanto acreedores a los beneficios que este otorga\u201d14. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenciones acad\u00e9micas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Universidad del Rosario \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Universidad del Rosario intervino ante la Corte con el fin de solicitar que se declare la inexequibilidad del aparte demandado. En este sentido, consider\u00f3 que \u201clos preceptos objeto de la presente demanda estructuran una distinci\u00f3n no justificada entre los trabajadores dependientes y los trabajadores independientes\u201d15, por lo que estos \u00faltimos se encuentran en una situaci\u00f3n de inequidad frente a los primeros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, se\u00f1al\u00f3 que \u201c[n]o existe un argumento objetivo que indique que los trabajadores independientes han de soportar una carga m\u00e1s gravosa que los trabajadores dependientes\u201d. En opini\u00f3n de la interviniente, la exposici\u00f3n de motivos del Proyecto de Ley No. 241 de 2012 (Senado) y Proyecto de Ley No. 217 (C\u00e1mara), que luego se convertir\u00eda en la Ley 1636 de 2013, se advierte que la intenci\u00f3n del Gobierno nacional al impulsar esta medida fue que esta sirviera para proteger a todos los trabajadores, sin distinci\u00f3n. Al respecto, cit\u00f3 la exposici\u00f3n de motivos, en la que se explicaba que el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante: \u00a0<\/p>\n
\u201c[r]educe la vulnerabilidad de los trabajadores, en tanto protege a las personas cesantes durante la b\u00fasqueda de un nuevo empleo, permitiendo mantener durante el desempleo un consumo estable y asignar mejor los recursos del hogar en gastos necesarios como educaci\u00f3n y seguridad social\u201d16. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, se\u00f1al\u00f3 que es contradictorio que la norma busque reducir la vulnerabilidad de los trabajadores, pero a la vez dificulte para algunos de ellos el acceso al mecanismo. En consecuencia, concluy\u00f3 que \u201c[l]a norma acusada se debe declarar inexequible en el entendido de que tanto a los trabajadores dependientes como a los trabajadores independientes se les debe exigir el mismo tiempo de cotizaci\u00f3n para acceder al mecanismo contemplado en la Ley 1636 de 2013\u201d17. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Universidad Externado de Colombia intervino ante la Corte, con el fin de solicitar que se declare la inexequibilidad del aparte demandado. Expuso que la norma vulnera los art\u00edculos 13, 25 y 53 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ya que el legislador no deb\u00eda establecer diferencias en los requisitos para el acceso a los beneficios de la Ley 1636 de 2013, y que dichas diferencias no encuentran justificaci\u00f3n constitucional que permita el trato diferenciado en las dos categor\u00edas de trabajadores. Para la Universidad, el trabajador independiente asume una carga mayor que no se ve reflejada en unos beneficios adicionales, quedando desprotegido al momento de la finalizaci\u00f3n de su relaci\u00f3n contractual. \u00a0<\/p>\n
A. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a la Corte lo siguiente: (i) con relaci\u00f3n al primero de los cargos, declarar la exequibilidad de las normas demandadas; y, (ii) con relaci\u00f3n al segundo, inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, estim\u00f3 que, al corregir la demanda, producto de una inicial inadmisi\u00f3n del segundo cargo, los demandantes no ofrecieron razones claras y suficientes para sustentarlo adecuadamente, pues no expusieron una argumentaci\u00f3n con la que demostraran la contradicci\u00f3n entre las disposiciones demandadas y los art\u00edculos 53 de la Constituci\u00f3n y 7 del Protocolo de San Salvador, que permita a la Corte pronunciarse de fondo18. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, con relaci\u00f3n al primer cargo, consider\u00f3 que la norma deb\u00eda declararse exequible. En este sentido, argumentaron que las disposiciones acusadas se insertan en \u201c[u]na pol\u00edtica de protecci\u00f3n laboral impulsada por el Gobierno Nacional con el objeto de crear un mecanismo de protecci\u00f3n al cesante, cuya finalidad es, por ende, la articulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de un sistema integral de pol\u00edticas activas y pasivas de mitigaci\u00f3n de los efectos del desempleo que enfrentan los trabajadores\u201d19. \u00a0<\/p>\n
Al referirse en concreto a las disposiciones acusadas, la Procuradur\u00eda advirti\u00f3 que en efecto existe una diferencia de trato entre los trabajadores dependientes e independientes para acceder al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, por lo que afirm\u00f3 que era necesario analizar, con base en un test de igualdad, si dicha diferencia de trato era justificada. Al respecto, afirm\u00f3 lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[r]esulta indudable que las normas parcialmente acusadas satisfacen \u00edntegramente el test de igualdad, habida cuenta de que los supuestos f\u00e1cticos son diferentes: pues [(i)] una es la situaci\u00f3n de los trabajadores dependientes y otra la de los independientes; (ii) la decisi\u00f3n de tratarlos de manera diferente est\u00e1 fundada en un fin aceptado constitucionalmente; y (iii) la consecuci\u00f3n de dicho fin por los medios propuestos es posible y adem\u00e1s adecuada\u201d20.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para fundamentar esta conclusi\u00f3n cit\u00f3 las sentencias C-560 de 1996 y C-333 de 2003, en las que en su opini\u00f3n se concluy\u00f3 que no se desconoce el derecho a la igualdad cuando las regulaciones aplicables a trabajadores dependientes e independientes son distintas, \u201c[p]ues los trabajadores independientes se encuentra (sic) en una situaci\u00f3n f\u00e1ctica diferente a la de los trabajadores dependientes, dada la naturaleza, modalidades y condiciones de las relaciones laborales de cada uno\u201d21. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, se\u00f1al\u00f3 que en el mercado laboral colombiano existe propensi\u00f3n a las vinculaciones temporales, desfase entre oferta y demanda y dif\u00edcil ingreso a los puestos de trabajo disponibles, lo que, en su opini\u00f3n, \u201c[j]ustifica o al menos explica que el legislador haya regulado un asunto laboral con la diferencia de trato\u201d22, disponiendo un tiempo diferente de cotizaci\u00f3n para los trabajadores dependientes y los independientes para efectos de acceder al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante. Agreg\u00f3 que las mencionadas circunstancias del mercado laboral colombiano deben admitir un margen de configuraci\u00f3n legislativa que permita \u201c[r]egular de manera desigual el per\u00edodo de cotizaci\u00f3n para que unos y otros puedan acceder al mecanismo de protecci\u00f3n del cesante\u201d23. \u00a0<\/p>\n
Destac\u00f3 que, aunque la diferencia en las formas de vinculaci\u00f3n justificaba la imposici\u00f3n de requisitos distintos para el acceso al mecanismo, el legislador previ\u00f3 el reconocimiento de id\u00e9nticos beneficios y condicion\u00f3 el acceso al auxilio a la voluntad del respectivo trabajador o contratista, en tanto \u201c[u]no como otro, puedan acceder voluntariamente al mecanismo, habiendo hecho las cotizaciones correspondientes, cuando queden cesantes, logrando as\u00ed obtener los beneficios all\u00ed contemplados\u201d24. \u00a0<\/p>\n
Respecto de los art\u00edculos 25, 26, 48 y 53 de la Constituci\u00f3n, la Procuradur\u00eda reconoci\u00f3 que las normas analizadas persiguen un fin constitucionalmente imperioso, a saber, brindar apoyo al trabajador o contratista desvinculado, previo cumplimiento de determinados requisitos para acceder al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, situaci\u00f3n compatible en este caso con el establecimiento de exigencias diferenciadas, atendiendo a los distintos tipos de vinculaci\u00f3n de la persona.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluy\u00f3 su intervenci\u00f3n afirmando que la medida cuestionada no desconoce ning\u00fan derecho fundamental de los trabajadores independientes, ya que, por el contrario, ella persigue lograr distintas ventajas, a saber: \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) permitir al trabajador decidir voluntariamente realizar la afiliaci\u00f3n y el ahorro, lo que resulta conducente pues se corresponde con el ejercicio de la autonom\u00eda que se le reconoce el art\u00edculo 16 superior, en tanto este supone que las persona construye su plan de vida, incluyendo el plan de vida laboral; (ii) materializa igualmente la libertad de escoger qu\u00e9 trabajar y donde hacerlo, reconocida en el art\u00edculo 26 constitucional, pues facilita que los hombres y las mujeres en todo caso puedan trabajar donde quieran y celebrar los diferentes contratos de trabajo que deseen; y (iii) posibilitar tambi\u00e9n la protecci\u00f3n laboral a trav\u00e9s del mecanismo de protecci\u00f3n al cesante de la persona desempleada, y este sin perjuicio del tipo del empleado del que se trate\u201d25. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. COMPETENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, este tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra los art\u00edculos 3 (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013 \u201cPor medio de la cual se crea el mecanismo de protecci\u00f3n al cesante en Colombia\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. CUESTIONES PREVIAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aptitud de la demanda \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En su intervenci\u00f3n allegada a este proceso, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico consider\u00f3 que la Corte deber\u00eda declararse inhibida para resolver el asunto de fondo, considerando que la demanda no es apta. Sustenta su posici\u00f3n en el hecho que, a su juicio, las razones expuestas por los demandantes para solicitar la inexequibilidad de los art\u00edculos 3 (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013 no son ciertas, por cuanto los demandantes olvidan que los trabajadores independientes tienen un r\u00e9gimen de afiliaci\u00f3n voluntaria para efectos de los aportes a cajas de compensaci\u00f3n, y no son pertinentes, por cuanto la demanda parte de una interpretaci\u00f3n subjetiva de la norma demandada y no tiene en cuenta las disposiciones de la Ley 789 de 2002, la cual deber\u00eda servir de contexto de interpretaci\u00f3n para concluir que no es posible afirmar que existe un trato diferenciado e injustificado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A su vez, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n manifest\u00f3 que los accionantes en realidad no formularon argumentos que permitan comparar el contenido de las disposiciones demandadas con lo establecido en el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y con el art\u00edculo 7 del Protocolo de San Salvador, por lo que la Corte debe declararse inhibida de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la presunta vulneraci\u00f3n de estos art\u00edculos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Teniendo en cuenta lo anterior, conviene resaltar que el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 2067 de 1991 contiene los elementos que debe reunir toda demanda en los procesos de control de constitucionalidad. Seg\u00fan dicha norma, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre una demanda de inconstitucionalidad, esta debe indicar con precisi\u00f3n el objeto demandado, el concepto de la violaci\u00f3n y la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al respecto, en la sentencia C-1052 de 2001, reiterada desde entonces de manera uniforme, la Corte precis\u00f3 las caracter\u00edsticas que debe reunir el concepto de la violaci\u00f3n. As\u00ed, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo, las razones que sustenten una demanda de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan dicha sentencia, los requisitos mencionados implican que: la demanda debe tener un hilo conductor que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa (claridad); debe formular cargos dirigidos contra una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente, y no simplemente contra una deducida sin conexi\u00f3n con el texto de la disposici\u00f3n acusada (certeza); debe plantear, cuando menos, un cargo de constitucionalidad concreto, en contraposici\u00f3n a afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales, que no guarden relaci\u00f3n concreta y directa con las disposiciones demandadas (especificidad); debe contener cuestionamientos de naturaleza constitucional, es decir, poner de presente la contradicci\u00f3n entre el precepto demandado y una norma de jerarqu\u00eda constitucional, en oposici\u00f3n a una argumentaci\u00f3n basada simplemente en argumentos de tipo legal o doctrinario o sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas (pertinencia); y debe exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad, de forma suficientemente persuasiva como para despertar una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia)26. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, la jurisprudencia ha precisado que, en aplicaci\u00f3n del principio pro actione, le corresponde a la Corte indagar en qu\u00e9 consiste la pretensi\u00f3n del accionante para as\u00ed evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto, la Corte ha dicho: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] \u2018la apreciaci\u00f3n del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicaci\u00f3n del principio pro actione[,] de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constituci\u00f3n del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un m\u00e9todo de apreciaci\u00f3n tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habr\u00e1 de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo\u201d27. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el caso concreto, observa la Corte que la demanda se\u00f1ala y transcribe las disposiciones que se solicita sean declaradas inconstitucionales. Igualmente, indica la raz\u00f3n por la cual este tribunal es competente para conocer de la demanda y plantea dos cargos de inconstitucionalidad contra dichas disposiciones. Ahora bien, como mostrar\u00e1 la Corte a continuaci\u00f3n, los dos cargos esgrimidos por los demandantes se sustentan en los mismos argumentos y proponen el mismo problema jur\u00eddico, por lo que en realidad encuentra la Sala que solo se formula un cargo de inconstitucionalidad contra las disposiciones acusadas. Como tambi\u00e9n se mostrar\u00e1 a continuaci\u00f3n, dicho cargo cumple los requisitos de admisibilidad, por lo que la Corte proceder\u00e1 a realizar un pronunciamiento de fondo, restringido al an\u00e1lisis del presunto desconocimiento del derecho a la igualdad por parte de las disposiciones acusadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, con relaci\u00f3n al cargo por vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad, advierte la Corte que la demanda es clara, pues en ella es posible identificar que los actores cuestionan un trato diferenciado entre los trabajadores independientes y los dependientes, al establecer las disposiciones demandadas requisitos distintos para el acceso al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante. La demanda tambi\u00e9n es cierta, en la medida que los art\u00edculos 3 (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) efectivamente se\u00f1alan que, para efectos de acceder al mencionado mecanismo, se exigen requisitos distintos para trabajadores dependientes e independientes, pues los primeros deben haber realizado aportes durante por lo menos por un (1) a\u00f1o continuo o discontinuo en los \u00faltimos tres (3) a\u00f1os, mientras que los segundos deben haber realizado aportes durante por lo menos dos (2) a\u00f1os continuos o discontinuos en los \u00faltimos tres (3) a\u00f1os. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Igualmente, la demanda es espec\u00edfica, pues confronta las disposiciones acusadas con normas de rango constitucional. En efecto, los demandantes cuestionan que las disposiciones acusadas desconocen los art\u00edculos 2, 4 y 13 de la Constituci\u00f3n, por un lado, y los art\u00edculos 53 de la Constituci\u00f3n y 7 del Protocolo de San Salvador, por otro lado, argumentando en ambos casos que se desconoce el derecho a la igualdad por la regulaci\u00f3n diferenciada entre trabajadores dependientes e independientes para efectos de acceder al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante. Los accionantes relacionan este argumento con el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, al igual que con los art\u00edculos 2 y 4 de la misma, indicando que el desconocimiento del derecho a la igualdad desconoce los fines esenciales del Estado y la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n. Pero, adem\u00e1s, justifican que un tratamiento diferenciado como el previsto en las disposiciones cuestionadas desconoce tambi\u00e9n el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n, pues advierten que esta norma hace referencia a la \u201cigualdad de oportunidades para los trabajadores\u201d. A su vez, sostienen que, por esa misma raz\u00f3n, se vulnera el Protocolo de San Salvador, ya que en dicho tratado internacional se garantiza el derecho a la no discriminaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como se observa, es preciso aclarar que, a pesar de que los demandantes plantean dos cargos de inconstitucionalidad, ambos se basan en el mismo argumento, por lo que en realidad se trata de un \u00fanico cargo contra las disposiciones demandadas, esto es, el desconocimiento del derecho a la igualdad. Como se sostuvo anteriormente, el cargo formulado por el accionante es espec\u00edfico, pues la demanda no solo se bas\u00f3 en la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 53 Superior, sino en otras disposiciones superiores (los art\u00edculos 2, 4 y 13 de la Constituci\u00f3n y el art\u00edculo 7 del Protocolo de San Salvador), por lo que le corresponder\u00e1 a la Corte evaluar de fondo una potencial vulneraci\u00f3n a dicho precepto constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La demanda tambi\u00e9n es pertinente, pues los argumentos en ella planteados son de naturaleza constitucional, en tanto la desigualdad de trato entre los trabajadores dependientes e independientes que los accionantes desprenden de las disposiciones demandadas es confrontada con los preceptos de la Constituci\u00f3n. Finalmente, la demanda es tambi\u00e9n suficiente para propiciar un juicio de constitucionalidad de la norma, por las siguientes razones: (i) expone una situaci\u00f3n de trato desigual entre trabajadores dependientes e independientes respecto de los requisitos de acceso para obtener el reconocimiento de los beneficios para la protecci\u00f3n al cesante, frente a la cual argumenta que tanto los trabajadores dependientes como los trabajadores independientes comparten similitudes relevantes que deber\u00edan conducir a que fueran tratados de la misma forma, y (ii) tal argumentaci\u00f3n despierta una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la medida.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe anotar que, en las sentencias que se identifican a continuaci\u00f3n, a pesar de que la Corte identific\u00f3 la ausencia de un criterio de comparaci\u00f3n o tertium comparationis, procedi\u00f3 a realizar un pronunciamiento de fondo, con el \u00e1nimo de fortalecer el precedente y fijar entendimientos sobre los fundamentos constitucionales que rigen las relaciones laborales, y las relaciones que se derivan de contratos civiles y comerciales, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. C-590 de 1996, mediante la cual la Corte analiz\u00f3 los art\u00edculos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993, los cuales regulaban, respectivamente, la base de cotizaci\u00f3n para trabajadores independientes y el monto y distribuci\u00f3n de las cotizaciones.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ii. C-393 de 2007, mediante la cual se estudi\u00f3 un problema jur\u00eddico similar al planteado en esta demanda, espec\u00edficamente, la constitucionalidad de los art\u00edculos 6, 10 y 11 (parciales) de la Ley 789 de 2002, los cuales regulaban los requisitos especiales para acceder al subsidio al desempleo y a la capacitaci\u00f3n para la reinserci\u00f3n laboral. \u00a0\u00a0<\/p>\n
iii. C-440 de 2011, mediante la cual la Corte analiz\u00f3 el art\u00edculo 72 (parcial) de la Ley 633 de 2000 y el par\u00e1grafo 1\u00b0 (parcial) del art\u00edculo 19 de la Ley 789 de 2002, referentes a la excepci\u00f3n aplicable a los trabajadores independientes, respecto del subsidio monetario. \u00a0\u00a0<\/p>\n
v. C-509 de 2014, mediante la cual la Corte analiz\u00f3 los incisos segundo y tercero del art\u00edculo tercero de la Ley 1562 de 2012, referentes a la modificaci\u00f3n al Sistema de Riesgos Laborales. \u00a0\u00a0<\/p>\n
vi. C-929 de 2014, mediante la cual la Corte analiz\u00f3 el inciso segundo del art\u00edculo 38 (parcial) y el art\u00edculo 40 ambos del Decreto Ley 775 de 2005, relacionados con los servidores de las superintendencias p\u00fablicas y los funcionarios cobijados por la Ley 909 de 2004. \u00a0\u00a0<\/p>\n
vii. C-401 de 2016, mediante la cual la Corte analiz\u00f3 el art\u00edculo 2\u00a0(parcial) de la Ley 1748 de 2014, referente a la regulaci\u00f3n del R\u00e9gimen de Ahorro Individual con Solidaridad y la regulaci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media, y las obligaciones de brindar informaci\u00f3n transparente a los consumidores de los servicios financieros.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
viii. C-390 de 2016, mediante la cual la Corte analiz\u00f3 el art\u00edculo 23 (parcial) de la Ley 1551 de 2012, referente al trato discriminatorio de concejales de municipios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, la demanda presenta a la Corte los elementos m\u00ednimos para emprender un juicio de constitucionalidad, por vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JUR\u00cdDICO, M\u00c9TODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los demandantes consideran que algunos apartes del art\u00edculo 3 y del numeral 2 del art\u00edculo 13 de la Ley 1636 de 2013 deben ser declarados inconstitucionales, por cuanto establecen una diferencia de trato discriminatoria e injustificada entre los trabajadores dependientes y los independientes para efectos de acceder al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, pues para los primeros exige que se hayan realizado aportes a cajas de compensaci\u00f3n familiar por lo menos durante por un (1) a\u00f1o continuo o discontinuo en los \u00faltimos tres (3) a\u00f1os, mientras que para los segundos se exige que hayan realizado tales aportes durante por lo menos dos (2) a\u00f1os continuos o discontinuos en los \u00faltimos tres (3) a\u00f1os. De acuerdo con los demandantes, dicha diferencia implica un desconocimiento de los art\u00edculos 2, 4, 13 y 53 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, as\u00ed como un desconocimiento a lo dispuesto en el art\u00edculo 7 del Protocolo de San Salvador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las intervenciones ciudadanas allegadas al presente proceso proponen dos alternativas que podr\u00eda seguir la Corte al resolver la mencionada demanda (adem\u00e1s de la inhibici\u00f3n, la cual ya fue estudiada en los numerales 2 a 13), a saber, (i) la exequibilidad de las disposiciones acusadas, o (ii) la inexequibilidad de las mismas. As\u00ed, por un lado, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Ministerio del Trabajo y la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n solicitaron que se declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Para tal efecto, argumentaron que la demanda no tiene en cuenta las diferencias en la regulaci\u00f3n de aportes a cajas de compensaci\u00f3n familiar que existen entre los trabajadores dependientes y los independientes, la cual justifica a su vez la diferencia de trato prevista en las disposiciones acusadas. Explicaron que esa regulaci\u00f3n establece que los trabajadores independientes tienen una obligaci\u00f3n de aporte de solo el dos por ciento (2%) del ingreso (de conformidad con lo dispuesto en el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 19 de la Ley 789 de 2002), mientras que en el caso de los trabajadores dependientes el empleador est\u00e1 obligado a pagar un cuatro por ciento (4%) del valor del salario como aporte al SSF.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, manifestaron que las normas demandadas ampl\u00edan las garant\u00edas a favor de los trabajadores independientes, quienes en virtud de la Ley 1636 de 2013 cuentan con la posibilidad de acceder a un mecanismo de protecci\u00f3n para cuando se encuentren cesantes, lo cual, refleja la adopci\u00f3n de medidas progresivas que vienen ampliando ciertos beneficios en favor de los trabajadores independientes, misma progresividad que se evidencia a partir de la adopci\u00f3n de la Ley 789 de 2002. Sostuvieron que ese mecanismo de protecci\u00f3n se concede en los mismos t\u00e9rminos que a los trabajadores dependientes, estableciendo solo una diferencia de acceso para ellos, la cual se encuentra justificada por las diferencias en aportes al SSF. Adicionalmente, sostienen los intervinientes que los requisitos de acceso garantizan la sostenibilidad financiera del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, argumentaron que la diferencia de trato establecida en las normas demandadas persigue un fin constitucionalmente aceptado y que la consecuci\u00f3n de dicho fin es posible a trav\u00e9s de los medios propuestos. Y, finalmente, anotaron los intervinientes que la diferencia de trato que se cuestiona se da en el marco del Sistema de Protecci\u00f3n Social, estableciendo as\u00ed una ostensible diferencia con el Sistema de Seguridad Social. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, tanto la Universidad del Rosario como la Universidad Externado de Colombia solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones acusadas, argumentando que no existe una diferencia objetiva que justifique la regulaci\u00f3n diferente en materia de requisitos para acceder al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante. Advirti\u00f3, la Universidad del Rosario que la exposici\u00f3n de motivos de la Ley 1636 de 2013 establece que dicho mecanismo tiene como prop\u00f3sito reducir la vulnerabilidad de los trabajadores, al proteger a las personas cesantes durante la b\u00fasqueda de un nuevo empleo. Sostuvo que esa finalidad no admite distinciones, por lo que deber\u00eda ser perseguida a favor de todos los trabajadores, con independencia de su forma de vinculaci\u00f3n laboral. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan se se\u00f1al\u00f3 en los numerales 2 a 13 de la Secci\u00f3n B de esta sentencia, la Corte considera que el cargo por vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad cumple los requisitos de admisibilidad, por lo que proceder\u00e1 a pronunciarse de fondo sobre \u00e9l. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en los argumentos planteados por los demandantes y por los intervinientes, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jur\u00eddico: al establecer los requisitos de acceso a un sistema de protecci\u00f3n social, espec\u00edficamente al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, \u00bfvulner\u00f3 el legislador el derecho a la igualdad (art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica) por exigir distinto tiempo de aportes a cajas de compensaci\u00f3n familiar para los trabajadores dependientes y los independientes? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para resolver este problema jur\u00eddico, la Corte: (i) explicar\u00e1 el contenido del derecho a la igualdad y la metodolog\u00eda utilizada para evaluar su eventual vulneraci\u00f3n y (ii) el sistema de protecci\u00f3n social, en el cual se enmarca el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante. A continuaci\u00f3n, (iii) la Sala analizar\u00e1 el caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. DERECHO FUNDAMENTAL A LA IGUALDAD Y JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El derecho a la igualdad est\u00e1 previsto en el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, as\u00ed como en instrumentos internacionales de derechos humanos que, en virtud del art\u00edculo 93 numeral 2, hacen parte del bloque de constitucionalidad28. De este derecho se desprenden dos mandatos b\u00e1sicos: (i) otorgar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes y (ii) otorgar un trato diferente a situaciones de hecho dis\u00edmiles29. Como se observa, el rasgo esencial del derecho a la igualdad es que implica un juicio de comparaci\u00f3n entre dos personas o grupos de personas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para determinar con mayor precisi\u00f3n el alcance del derecho a la igualdad, la Corte ha especificado estos dos mandatos generales en cuatro reglas, a saber30: (i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que no tienen ning\u00fan elemento en com\u00fan; (ii) debe darse el mismo trato a situaciones de hecho id\u00e9nticas; (iii) debe darse un trato paritario a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las similitudes sean m\u00e1s relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las diferencias sean m\u00e1s relevantes que las similitudes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con el prop\u00f3sito de determinar cu\u00e1ndo se presenta alguna de las hip\u00f3tesis mencionadas antes, la Corte ha tenido en cuenta un juicio a partir de tres etapas de an\u00e1lisis. Primero, se debe establecer el criterio de comparaci\u00f3n (tambi\u00e9n denominado tertium comparationis). Con relaci\u00f3n a este primer paso de an\u00e1lisis la Corte ha se\u00f1alado lo siguiente31:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[e]l concepto de igualdad es relacional y siempre presupone una comparaci\u00f3n entre personas o grupos de personas.\u00a0La jurisprudencia constitucional se ha remitido en esta materia a la cl\u00e1sica formulaci\u00f3n de Arist\u00f3teles seg\u00fan la cual debe tratarse igual a los iguales y en forma desigual a los desiguales. Pero, \u00bfiguales o diferentes respecto de qu\u00e9? Como en abstracto todos somos personas iguales y en concreto todos somos individuos diferentes, es preciso identificar un par\u00e1metro para valorar semejanzas relevantes y descartar diferencias irrelevantes. Esto porque no todo criterio para diferenciar entre personas o grupos de personas para efectos de otorgarles diverso tratamiento es constitucional. As\u00ed, la propia Constituci\u00f3n proh\u00edbe, incluso al legislador, discriminar por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religi\u00f3n, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica con respecto al reconocimiento y protecci\u00f3n de derechos, libertades y oportunidades (art. 13 inciso 1\u00ba C.P.). \u00a0<\/p>\n
La identificaci\u00f3n del criterio de comparaci\u00f3n32\u00a0sirve para examinar si la clasificaci\u00f3n del legislador agrupa realmente a personas diferentes a la luz de la norma acusada, en otras palabras, si las clases fueron racionalmente configuradas o si lo fueron caprichosamente. La racionalidad de la medida diferenciadora obedece al grado de acierto en incluir a todas las personas similarmente situadas para los fines de la ley. As\u00ed, la determinaci\u00f3n de si dos grupos son comparables depende de su situaci\u00f3n vista a la luz de los fines de la norma. \u00a0<\/p>\n
Una clasificaci\u00f3n es claramente racional si incluye a todas las personas en similar situaci\u00f3n, y es totalmente irracional si ninguna de las personas incluidas tiene relaci\u00f3n alguna con tales fines. Los casos donde la racionalidad de la clasificaci\u00f3n es discutible, se refieren a los casos en que la ley no incluye a todas las personas colocadas en similar situaci\u00f3n a la luz del fin buscado (infra-inclusiva) \u2013 p.ej. garantiza la educaci\u00f3n gratuita a los ni\u00f1os de baja estatura y no a los de alta estatura \u2013, incluye personas colocadas en situaci\u00f3n diferente a la luz del fin buscado (sobre-inclusiva) \u2013 p.ej. garantiza la educaci\u00f3n gratuita a ni\u00f1os de padres adinerados \u2013 o, al mismo tiempo, excluye a unas colocadas en situaci\u00f3n similar e incluye a otras no colocadas en situaci\u00f3n semejante (sobre-inclusiva\u00a0e\u00a0infra-inclusiva) \u2013 p.ej. garantiza la educaci\u00f3n gratuita a todos los ni\u00f1os de baja estatura sean ricos o pobres y no a los altos \u2013. \u00a0<\/p>\n
En los casos donde la racionalidad de la clasificaci\u00f3n es discutible, el control ejercido por el juez constitucional reconoce que no es posible exigir al legislador una congruencia perfecta entre el criterio de diferenciaci\u00f3n y la delimitaci\u00f3n del \u00e1mbito de las clases resultantes de dicho criterio. Esto porque en una democracia donde se respeta el principio de separaci\u00f3n de las ramas del poder p\u00fablico debe haber una distribuci\u00f3n de funciones y un sistema de controles que permitan a la vez el cumplimiento efectivo de los fines del Estado, as\u00ed como el respeto y la realizaci\u00f3n de principios, derechos y valores materiales. En este marco el legislador goza de un margen de configuraci\u00f3n legislativa en materia del dise\u00f1o de las pol\u00edticas p\u00fablicas, sin que le sea exigible jur\u00eddica, ni pr\u00e1cticamente dada la creciente complejidad social, una racionalidad m\u00e1xima, es decir, una congruencia perfecta entre el criterio de diferenciaci\u00f3n y la delimitaci\u00f3n de las clases resultantes de aplicar dicho criterio\u201d (Negrillas fuera del texto adicional). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Si ocurre lo segundo (si las personas o grupos pueden ser asimilados), en tercer lugar, se debe determinar si la diferencia de trato se encuentra constitucionalmente justificada33, an\u00e1lisis que var\u00eda, pues puede hacerse en intensidades distintas, teniendo como prop\u00f3sito salvaguardar el principio democr\u00e1tico y la separaci\u00f3n de poderes, sin afectar gravemente los derechos inalienables de la persona (art\u00edculos 1, 5 y 113 de la Constituci\u00f3n, respectivamente).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este sentido, la Corte ha se\u00f1alado que el juicio de proporcionalidad no puede ser aplicado con la misma intensidad en todos los casos. De no proceder as\u00ed (es decir, si siempre se aplicara la misma intensidad en el an\u00e1lisis de proporcionalidad), las competencias de los diferentes \u00f3rganos del Estado, al igual que las posibilidades de actuaci\u00f3n de los particulares en ejercicio de la libre iniciativa privada, podr\u00edan resultar anuladas o afectadas gravemente. Ello se debe a que, en \u00faltimas, en este paso lo que se analiza es si la diferenciaci\u00f3n prevista por la medida analizada es o no proporcional34. Con fundamento en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reconocido tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este an\u00e1lisis, a saber: leve, intermedia y estricta. Las situaciones en las que cada intensidad procede y lo que se analiza en cada una de ellas se describen de forma breve a continuaci\u00f3n35: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Juicio leve de igualdad: este juicio maximiza la separaci\u00f3n de poderes y el principio democr\u00e1tico, representando el \u00e1mbito de intervenci\u00f3n menos intenso del juez constitucional en asuntos de competencia del legislador. En principio, se aplica a eventos en los que la medida estudiada desarrolla una competencia espec\u00edfica definida en cabeza de un \u00f3rgano constitucional; la medida estudiada aborda cuestiones econ\u00f3micas, tributarias o de pol\u00edtica internacional; o del an\u00e1lisis de dicha medida no se advierte, prima facie, que la diferenciaci\u00f3n que ella establece afecte de forma grave el goce de un derecho fundamental. El juicio leve de igualdad, que presupone siempre un examen independiente de la licitud de la medida, tiene como prop\u00f3sito analizar dos cuestiones: (i) si determinada distinci\u00f3n \u2013medida- persigue una finalidad constitucional leg\u00edtima o no prohibida por la Constituci\u00f3n. En caso de ser ello as\u00ed, se requiere adem\u00e1s establecer si (ii) el medio puede considerarse, al menos prima facie, como id\u00f3neo para alcanzar la finalidad identificada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Juicio intermedio de igualdad: se ha aplicado por la Corte cuando, entre otras, existe un indicio de que pueda haber una afectaci\u00f3n a la libre competencia, cuando se trata de medidas de discriminaci\u00f3n inversa o cuando se pueda afectar el goce de un derecho no fundamental. El juicio intermedio de igualdad est\u00e1 compuesto tambi\u00e9n de dos pasos anal\u00edticos, orientados a determinar (i) si la distinci\u00f3n prevista por la medida analizada se orienta a conseguir un prop\u00f3sito constitucionalmente importante y (ii) si el medio elegido es efectivamente conducente para el logro de esa finalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Juicio estricto de igualdad: se aplica, en principio, cuando la diferenciaci\u00f3n que se estudia utiliza una categor\u00eda sospechosa (como aquellas mencionadas en el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n a modo de prohibiciones); cuando implica la afectaci\u00f3n de los derechos de personas en condici\u00f3n de debilidad manifiesta, o pertenecientes a grupos marginados o discriminados; interfiere con la representaci\u00f3n o participaci\u00f3n de sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones; genera la afectaci\u00f3n de los derechos de minor\u00edas insulares y discretas; establece un privilegio; o afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho constitucional fundamental. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este an\u00e1lisis, el m\u00e1s riguroso, tiene como prop\u00f3sito determinar (i) si la distinci\u00f3n prevista en la medida analizada persigue una finalidad imperiosa, urgente o inaplazable; (ii) si dicha distinci\u00f3n es efectivamente conducente para lograr esa finalidad; (iii) si la distinci\u00f3n es necesaria, en el sentido de que es el medio menos gravoso para lograr con el mismo nivel de eficacia la finalidad perseguida; y (iv) si es proporcional en sentido estricto, es decir, si los beneficios de adoptar la medida analizada exceden las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cada caso deber\u00e1 el juez valorar las diferentes razones que concurren para fundamentar la intensidad del juicio, de acuerdo con los criterios jurisprudencialmente establecidos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. SISTEMA DE PROTECCI\u00d3N SOCIAL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante previsto en la norma demandada, est\u00e1 directamente relacionado con el sistema de protecci\u00f3n social creado por la Ley 789 de 2002, por lo cual, en este caso, resulta relevante describir las caracter\u00edsticas principales de dicho sistema, y distinguirlo del sistema de seguridad social. Al respecto, la mencionada Ley 789, en su art\u00edculo 1\u00ba, defini\u00f3 el sistema de protecci\u00f3n social como el \u201cconjunto de pol\u00edticas p\u00fablicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los m\u00e1s desprotegidos\u201d. Esa misma norma indica que la finalidad del mencionado sistema de protecci\u00f3n social es la concreci\u00f3n de la garant\u00eda de los derechos constitucionales a la salud, la pensi\u00f3n y el trabajo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte, en distintas oportunidades, ha estudiado la configuraci\u00f3n del sistema de protecci\u00f3n social y ha establecido sus diferencias con el sistema de seguridad social. La primera ocasi\u00f3n en la que tuvo la ocasi\u00f3n de pronunciarse en este sentido fue la sentencia C-038 de 2004, en la que se demandaba el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 789 de 2002 con el argumento de que la definici\u00f3n de protecci\u00f3n social all\u00ed prevista no era coherente con la definici\u00f3n de seguridad social. En esa ocasi\u00f3n la Corte rechaz\u00f3 el cargo, limit\u00e1ndose a se\u00f1alar que \u201cel hecho de que el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 789 de 2002 haya eventualmente modificado la Ley 100 de 1993 no representa un cargo de constitucionalidad que pueda prosperar, pues el Legislador mantiene su libertad de configuraci\u00f3n en este campo\u201d. En esta sentencia la Corte argument\u00f3 que el legislador tiene la potestad de regular el sistema de seguridad social, siempre que se limite a los principios constitucionales que regulan la seguridad social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. M\u00e1s adelante, en la sentencia C-834 de 2007, la Corte precis\u00f3 con mayor detalle la relaci\u00f3n entre el sistema de protecci\u00f3n social y el de seguridad social. En esa ocasi\u00f3n analiz\u00f3 una expresi\u00f3n del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 789 de 2002, que daba a entender que los beneficios del sistema de protecci\u00f3n social estar\u00edan limitados a favor de los nacionales colombianos. En esta sentencia la Corte realiz\u00f3 algunas precisiones sobre la relaci\u00f3n del sistema de protecci\u00f3n social y el de seguridad social. Sostuvo que el sistema de protecci\u00f3n social es: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201c[u]n conjunto de pol\u00edticas orientadas a disminuir la situaci\u00f3n de vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los m\u00e1s desprotegidos, para obtener como m\u00ednimo los derechos a la salud, la pensi\u00f3n y al trabajo. A rengl\u00f3n seguido indica que el objeto fundamental, en el \u00e1rea de pensiones, es un crear un sistema viable que garantice unos ingresos aceptables a los presentes y futuros pensionados, en tanto que en materia de salud, los programas est\u00e1n enfocados a permitir que los colombianos puedan acceder, en condiciones de calidad y oportunidad, a los servicios b\u00e1sicos\u201d [\u2026] \u201cEn tal sentido, es preciso tener en cuenta que en nuestro ordenamiento constitucional la seguridad social\u00a0tiene una doble connotaci\u00f3n. Por una parte, se trata de un derecho irrenunciable de todas las personas, que adquiere el car\u00e1cter de fundamental por conexidad, cuando resulten afectados derechos tales como la salud, la vida digna y la integridad f\u00edsica y moral, entre otros; por otra, es un\u00a0servicio p\u00fablico, de car\u00e1cter obligatorio, que pueden prestar las entidades p\u00fablicas o privadas, seg\u00fan lo establezca la ley, bajo la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control del Estado\u00a0y con sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Por tal raz\u00f3n, la Corte ha sostenido que\u00a0\u201cEl concepto de seguridad social hace referencia al conjunto de medios de protecci\u00f3n institucionales frente a los riesgos que atentan contra la capacidad y oportunidad de los individuos y sus familias para generar los ingresos suficientes en orden a una subsistencia digna.”\u201d36 (Negrillas fuera de texto original). \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte en esta sentencia reitera que el concepto de \u201cprotecci\u00f3n social\u201d que se maneja en la Ley 789 de 2002 no coincide realmente con aquel de \u201cseguridad social\u201d, sin que por ello sea contrario al art\u00edculo 48 Superior. As\u00ed, el concepto de protecci\u00f3n social es un conjunto de pol\u00edticas p\u00fablicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los m\u00e1s desprotegidos; por el contrario, la seguridad social es, a su vez, un servicio p\u00fablico, y un derecho irrenunciable de toda persona, que adquiere el car\u00e1cter de fundamental por conexidad, cuando resulten afectados derechos tales como la salud, la vida digna y la integridad f\u00edsica y moral, entre otros As\u00ed, reitera el entendimiento de la sentencia C-038 de 2004 cuando consider\u00f3 que la \u201cCorte no encuentra que el art\u00edculo 1\u00ba contenga definiciones, dise\u00f1os o instrumentos que vulneren espec\u00edficamente los principios constitucionales de la seguridad social\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte ha indicado tambi\u00e9n que al analizar los beneficios del sistema de protecci\u00f3n social debe tenerse en cuenta el principio de progresividad, el cual puede permitir que se limiten determinados beneficios en atenci\u00f3n al tipo de vinculaci\u00f3n contractual del trabajador. Al respecto, en la sentencia C-440 de 2011, que tambi\u00e9n reiter\u00f3 las diferencias entre \u201cprotecci\u00f3n social\u201d y \u201cseguridad social\u201d, adicionalmente, la Corte consider\u00f3 ajustado a la Constituci\u00f3n que se limitara el reconocimiento del subsidio monetario a los trabajadores dependientes, atendiendo a que esta prestaci\u00f3n debe ser pagada por los empleadores, por conducto de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar. En esa ocasi\u00f3n, la Corte distingui\u00f3 entre lo que pod\u00eda ser una aspiraci\u00f3n deseable y una exigencia constitucional, para precisar que la ampliaci\u00f3n de los beneficios reconocidos a los trabajadores dependientes con el fin de cubrir a los independientes puede ser una aspiraci\u00f3n leg\u00edtima, aunque no debe consider\u00e1rsela una exigencia constitucional. Sostuvo en este sentido la Corte: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn esa dimensi\u00f3n abstracta, es claro que resultar\u00eda m\u00e1s favorable para esos sectores de la poblaci\u00f3n un sistema que contemple el subsidio monetario frente a uno que no lo hace, y que el segundo ser\u00eda regresivo en relaci\u00f3n con el primero. Sin embargo, como la labor del juez constitucional no consiste en la valoraci\u00f3n de las m\u00faltiples alternativas de configuraci\u00f3n del sistema de subsidio familiar, sino que se desenvuelve en un escenario estrictamente jur\u00eddico, en este caso, la primera conclusi\u00f3n que surge del estudio de los antecedentes normativos del sistema del subsidio familiar es que las disposiciones demandadas, apreciadas en su conjunto, contrariamente a lo sostenido por el demandante, no son regresivas, sino que avanzan en el desarrollo progresivo del derecho a la seguridad social, en este caso, en el \u00e1mbito propio del subsidio familiar, al incluir la posibilidad de que los trabajadores independientes y los desempleados accedan, as\u00ed sea parcialmente, a un conjunto de prestaciones que se hab\u00eda desarrollado en el \u00e1mbito de la relaci\u00f3n laboral y beneficiaba \u00fanicamente a los trabajadores dependientes\u201d [\u2026]\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En esta misma sentencia, la Corte consider\u00f3 razonable que la obligatoriedad de los aportes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar se hubiera circunscrito a los trabajadores dependientes, pues haberlo ampliado a los independientes hubiera implicado la imposici\u00f3n de un deber de solidaridad que resultar\u00eda desproporcionado. Sustenta la Corte su argumentaci\u00f3n, en los antecedentes del SSF, el cual opera en Colombia, como una prestaci\u00f3n laboral, a cargo de los empleadores, mediante un sistema de recaudo y reparto a trav\u00e9s de las cajas de compensaci\u00f3n familiar. Se desenvuelve dentro del contrato de trabajo, como una prestaci\u00f3n obligatoria, establecida en la ley con un componente de solidaridad orientado a brindar protecci\u00f3n especial a los trabajadores de m\u00e1s bajos ingresos, en funci\u00f3n de las personas que tengan a cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan lo se\u00f1alado anteriormente, es posible concluir que, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que al regular el sistema de protecci\u00f3n social, el legislador puede otorgar beneficios espec\u00edficos a grupos de sujetos, pues su intenci\u00f3n es atender las necesidades de grupos de personas que se encuentran en situaci\u00f3n especialmente vulnerable, diferenciaci\u00f3n que por lo dem\u00e1s se sustenta en los conceptos de \u201cprotecci\u00f3n social\u201d y \u201cseguridad social\u201d. Sobre la base de este entendimiento, le es dado al legislador establecer distintos beneficios a los trabajadores dependientes y a los independientes, sin que ello constituya una vulneraci\u00f3n al derecho a la igualdad (art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n). Por ejemplo, puede regular de manera distinta beneficios tomando como base las cotizaciones realizadas a Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, teniendo en cuenta que para el caso de los trabajadores dependientes dicha cotizaci\u00f3n es obligatoria, mientras que para el caso de los trabajadores independientes los aportes a dichas Cajas son voluntarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. AN\u00c1LISIS DEL CASO CONCRETO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La demanda de inconstitucionalidad que se analiza argumenta que las disposiciones acusadas los art\u00edculos 3 (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013 desconocieron el derecho a la igualdad (art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n), ya que tratan de manera desigual situaciones de hecho que, en su criterio, son asimilables. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las disposiciones demandadas regulan algunos de los requisitos que se exigen para ser beneficiario de estas pol\u00edticas que hacen parte del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante. Para evaluar su constitucionalidad se tendr\u00e1 en cuenta la metodolog\u00eda de an\u00e1lisis expuesta en la secci\u00f3n II.D anterior, con el prop\u00f3sito de determinar si en el presente caso existe efectivamente un desconocimiento del derecho a la igualdad (art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n). As\u00ed, debe la Corte analizar primero si los grupos comparados en la acci\u00f3n de inconstitucionalidad son en efecto asimilables (ver supra, numeral 22). Este es un presupuesto indispensable pues, de no haber comparaci\u00f3n posible, pierde relevancia la solicitud de tratamiento igual.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Criterio de comparaci\u00f3n, afectaci\u00f3n prima facie del derecho a la igualdad e intensidad del juicio de igualdad \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al respecto, conviene recordar que la norma que se analiza establece algunos requisitos de acceso a los beneficios previstos en el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante. En efecto, las disposiciones demandadas establecen que podr\u00e1n acceder a los beneficios del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante los desempleados que cumplan, entre otras, las siguientes condiciones: (i) quienes como trabajadores dependientes hubieran cotizado a Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar por lo menos un (1) a\u00f1o de forma continua o discontinua durante los \u00faltimos tres (3) a\u00f1os; o (ii) quienes como trabajadores independientes hubieran cotizado a Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar por lo menos dos (2) a\u00f1os de forma continua o discontinua durante los \u00faltimos tres (3) a\u00f1os. Precisamente, esta diferenciaci\u00f3n es la que es acusada de inconstitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este caso, la norma establece algunos requisitos de acceso diferenciados para trabajadores dependientes e independientes, quienes a la luz de lo dispuesto en el art\u00edculo 1 de la Ley 1636 de 2013, comprenden los \u201ctrabajadores\u201d que pueden acceder al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante. Observa la Sala que a la luz de los fines de la norma, tanto los trabajadores dependientes como los independientes podr\u00e1n ser trabajadores cesantes, siempre que cumplan con los requisitos establecidos en dicha Ley. As\u00ed mismo, podr\u00e1n ser parte de las pol\u00edticas activas y pasivas de mitigaci\u00f3n de los efectos del desempleo que enfrentan dichos trabajadores, una vez se evidencie el cumplimiento de los requisitos exigidos en la norma. De esta forma, la finalidad de la norma no distingue si dichos trabajadores fueron desvinculados de un contrato laboral, o terminaron los contratos celebrados por estos bajo el r\u00e9gimen de contratos civiles o comerciales, por lo cual, prima facie observa la Sala que existe tertium comparationis y que se podr\u00eda crear con las normas demandadas una afectaci\u00f3n al derecho a la igualdad, por cuanto, se trata de un grupo de trabajadores cesantes, a quienes la norma busca garantizar su reinserci\u00f3n en el mercado laboral en condiciones de dignidad, mejoramiento de la calidad de vida, permanencia y formalizaci\u00f3n. En este sentido, la demanda aqu\u00ed analizada se bas\u00f3 en un an\u00e1lisis razonable de la norma a la luz de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Siendo los grupos comparables, corresponde a la Sala determinar si la diferencia de trato entre trabajadores dependientes e independientes, a la luz de las disposiciones acusadas se encuentra constitucionalmente justificada. En otros t\u00e9rminos, debe analizarse si la naturaleza jur\u00eddica de las relaciones de trabajo dependiente y las que se dan en virtud de contratos de naturaleza civil o comercial son a tal punto asimilables que ameritan un tratamiento id\u00e9ntico para el acceso del trabajador independiente o contratista a los beneficios que establece la ley demandada o si por el contrario, dada su naturaleza, requiere un tratamiento diferente que atienda las particularidades del trabajo dependiente e independiente.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Se requiere entonces determinar la intensidad del juicio a aplicar al caso concreto, que en este caso habr\u00e1 de corresponder a un juicio de intensidad leve (ver supra, numeral 25.a), lo anterior, por cuanto: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. La medida estudiada se refiere a la concesi\u00f3n de un beneficio por parte del Estado que se concreta en medidas de naturaleza econ\u00f3mica37, frente a las cuales la Corte ha reconocido un amplio margen de configuraci\u00f3n al legislador: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. El Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante se enmarca en una serie de medidas legislativas que buscan la expansi\u00f3n progresiva de beneficios de car\u00e1cter social para los trabajadores, esto es, en un conjunto de pol\u00edticas p\u00fablicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente los m\u00e1s desprotegidos38. En tanto sistema de acceso a beneficios econ\u00f3micos, el Sistema de Subsidio Familiar no es una prestaci\u00f3n propia del Sistema de Seguridad Social39 ya que no est\u00e1 previsto para desarrollar los contenidos del art\u00edculo 48 Constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. En este sentido, la Corte ha reconocido el amplio margen de configuraci\u00f3n del legislador en la definici\u00f3n de dichas pol\u00edticas p\u00fablicas de fomento, afirmando al respecto que \u201c[l]a Corte distingui\u00f3 entre lo que pod\u00eda ser una aspiraci\u00f3n deseable y una exigencia constitucional, para precisar que la ampliaci\u00f3n de los beneficios reconocidos a los trabajadores dependientes con el fin de cubrir a los independientes puede ser una aspiraci\u00f3n leg\u00edtima, aunque no debe consider\u00e1rsela una exigencia constitucional\u201d40. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. De un an\u00e1lisis preliminar de las disposiciones acusadas no se advierte, prima facie, que la diferenciaci\u00f3n que establecen afecte de forma grave el goce de un derecho fundamental. Lo anterior, por cuanto, el Sistema de Protecci\u00f3n Social parte de reconocer las diferencias entre trabajadores (ver supra, numeral 32), y busca extender algunos beneficios de los trabajadores dependientes a los trabajadores independientes, beneficios que originalmente no ten\u00edan. En igual sentido, una vez acreditados los requisitos de ley, dichos trabajadores independientes podr\u00e1n acceder de forma igualitaria a los beneficios previstos en el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala proceder\u00e1 a realizar el examen sobre la licitud de la medida, el cual tiene como prop\u00f3sito analizar si la distinci\u00f3n creada en las normas demandadas persigue una finalidad constitucional leg\u00edtima o no prohibida por la Constituci\u00f3n, y establecer si el medio puede considerarse, al menos prima facie, como id\u00f3neo para alcanzar la finalidad identificada. \u00a0<\/p>\n
Juicio leve de igualdad \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En relaci\u00f3n con el an\u00e1lisis relativo a si la distinci\u00f3n creada en las normas demandadas persigue una finalidad constitucional leg\u00edtima o no prohibida por la Constituci\u00f3n, manifiesta la Sala que de conformidad con lo evidenciado en los numerales 27 a 32 de la Secci\u00f3n II.E de esta sentencia, el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante se inserta dentro del sistema de protecci\u00f3n social creado por la Ley 789 de 2002. Dicho sistema, como ha sido identificado por la jurisprudencia constitucional, corresponde a un conjunto de pol\u00edticas p\u00fablicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad de los m\u00e1s desprotegidos, as\u00ed como a facilitar la reinserci\u00f3n de la poblaci\u00f3n cesante en el mercado laboral en condiciones de dignidad, mejoramiento de calidad de vida, permanencia y formalizaci\u00f3n, y no debe confundirse con el sistema de seguridad social. Es importante destacar que el sistema de seguridad social es distinto, pues se encarga de la realizaci\u00f3n para todos los habitantes de un derecho irrenunciable a trav\u00e9s de la prestaci\u00f3n de servicios y el reconocimiento de prestaciones reconocidas en la propia Constituci\u00f3n, sometidos a la regulaci\u00f3n legislativa; estos servicios, sistema, derecho y prestaci\u00f3n son ajenas al sistema de protecci\u00f3n social al que pertenece la norma analizada.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Espec\u00edficamente, el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante se encuentra dise\u00f1ado como un mecanismo de protecci\u00f3n social y compuesto por los siguientes elementos b\u00e1sicos: (a) cuenta de cesant\u00edas, en la cual cada trabajador destinar\u00e1 voluntariamente un porcentaje de sus cesant\u00edas como ahorro para el mecanismo de protecci\u00f3n; (b) creaci\u00f3n del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante \u2013FOSFEC, el cual busca desarrollar un mecanismo solidario que permita cubrir las prestaciones de los cesantes que no alcanzan a ahorrar los recursos suficientes, y el fondo se financia a trav\u00e9s de una redistribuci\u00f3n de los aportes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar; y (c) los trabajadores que se beneficien del FOSFEC tendr\u00e1n la obligaci\u00f3n de hacer una b\u00fasqueda activa de empleo, la cual ser\u00e1 supervisada por el Servicio P\u00fablico de Empleo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto al dise\u00f1o del mencionado Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante para los trabajadores independientes, resulta fundamental analizar la exposici\u00f3n de motivos del proyecto que deja entrever algunas de las razones por las que se configur\u00f3 el mecanismo de manera diferenciada respecto de los trabajadores dependientes. As\u00ed, en la ponencia para primer debate en la C\u00e1mara de Representantes consta que41: (a) los trabajadores independientes conforman uno de los sectores poblacionales que aporta a la actividad econ\u00f3mica del pa\u00eds; (b) es una poblaci\u00f3n que se encuentra en situaci\u00f3n de desventaja, por cuanto el independiente es su propio empleador, asumiendo la carga prestacional y de riesgo derivada de su actividad; (c) con su inclusi\u00f3n en la pol\u00edtica p\u00fablica se mejoran sus condiciones, permiti\u00e9ndole capacidad de ahorro, capacidad adquisitiva, formalizaci\u00f3n en aportes al r\u00e9gimen contributivo y aportes voluntarios a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar. En el mismo informe de ponencia, consta un reporte del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social que se\u00f1ala la necesidad de minimizar el costo de formalizaci\u00f3n del trabajador independiente, por lo que deb\u00edan dise\u00f1arse tasas de contribuci\u00f3n diferenciadas para trabajadores independientes, lo cual, atendiendo el hecho que en la pr\u00e1ctica el independiente percibe un ingreso variable y no regular en el tiempo. As\u00ed, se se\u00f1al\u00f3 que \u201ces mejor tener trabajadores cotizando menos que tenerlos desafiliados de los sistemas de protecci\u00f3n\u201d42. En este sentido, disponer de una tasa de contribuci\u00f3n alta para los trabajadores independientes implicar\u00eda que estos no har\u00edan uso del mecanismo por considerarlo oneroso, pues este beneficio se establec\u00eda con un enfoque eminentemente voluntario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en el informe de ponencia para segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes, se indic\u00f3 que era necesario exigir a los trabajadores independientes aportes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, con el fin de alinear los incentivos econ\u00f3micos de los beneficios del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante. Lo anterior, por cuanto, si se les permitiere a dichos trabajadores independientes hacer uso del Mecanismo sin que hubiesen realizado aportes, se podr\u00edan tener incentivos a permanecer en el desempleo43. Es en el debate a dicha ponencia, en el cual se incluye el tratamiento diferenciado demandado. \u00a0<\/p>\n
Estos antecedentes legislativos muestran como en el Congreso se identificaron algunas necesidades regulatorias que luego quedaron plasmadas en la ley: (i) se requiere de una contribuci\u00f3n de parte del trabajador para acceder a los beneficios del Mecanismo; (ii) los aportes altos desincentivan el uso del Mecanismo y evitan que su prop\u00f3sito protector se haga realidad; (iii) en el caso de los trabajadores independientes, dado su ingreso variable e irregular, deb\u00eda mitigarse la tendencia al abandono del Mecanismo, estableciendo modelos de aporte diferenciados y flexibles (mismo que se refleja en la voluntariedad de los aportes).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Estas consideraciones conducen a reconocer que existi\u00f3 una raz\u00f3n que fue tenida en cuenta por el legislador al momento de dise\u00f1ar los requisitos de acceso al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, y que derivaron en el establecimiento de un n\u00famero de a\u00f1os adicionales en el aporte voluntario que deben evidenciar los trabajadores independientes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, la Corte ha reconocido un amplio margen de configuraci\u00f3n al legislador para regular el sistema de protecci\u00f3n social, ya que ha considerado que el mismo se enmarca dentro de los siguientes aspectos:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Conveniencia de ampliar el alcance del SSF, que cobija la posibilidad de que los trabajadores independientes y los desempleados accedan, a un conjunto de prestaciones que se hab\u00eda creado exclusivamente para el \u00e1mbito de la relaci\u00f3n laboral, beneficiando \u00fanicamente a los trabajadores dependientes. En este caso, se evidencia en la Ley 1636 de 2013 un desarrollo de este prop\u00f3sito al brindar a los trabajadores independientes los medios adecuados para mitigar los efectos del desempleo, a los que no ten\u00edan acceso anteriormente. En virtud de esta ley, \u00a0aquellos trabajadores dependientes o independientes que hubiesen realizado aportes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar podr\u00e1n acceder a un beneficio que antes estaba fuera de su alcance; y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. No es contrario a la Constituci\u00f3n y la ley permitir que los trabajadores independientes de manera voluntaria y por cuenta propia, se afilien a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, para acceder a algunos beneficios ofrecidos por ellos. Al respecto, ha afirmado la Corte respecto de los aportes voluntarios que realicen los trabajadores independientes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, cumplen con los mandatos constitucionales, ya que de haber impuesto un deber de cotizaci\u00f3n, esto hubiera implicado la imposici\u00f3n de un deber de solidaridad en cabeza de los trabajadores independientes que resultar\u00eda desproporcionado44. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este sentido, la vulneraci\u00f3n al derecho a la igualdad no puede predicarse de las disposiciones demandadas, porque las mismas se inscriben dentro del sistema espec\u00edfico de protecci\u00f3n social, el cual se encuentra dise\u00f1ado y estructurado a partir de la existencia y reconocimiento de las diferencias existentes entre las relaciones laborales entre los trabajadores dependientes y sus empleadores, y las relaciones comerciales y civiles entre los trabajadores independientes y sus contratantes, y que hace parte de la actividad del Estado de buscar mecanismos que permitan extender la protecci\u00f3n propia del SSF a la poblaci\u00f3n de no hace parte de dicho sistema, tal como se evidencia con la expedici\u00f3n de la Ley 789 de 2002 y la Ley 1636 de 2013. As\u00ed mismo, como se constata de los informes de ponencia y debates del proyecto, la diferenciaci\u00f3n en los aportes tambi\u00e9n permite (i) fortalecer el acceso de trabajadores independientes de forma voluntaria al sistema de aportes a Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, y (ii) atender la necesidad de la realizaci\u00f3n de aportes, de forma tal que con los mismos se garantiza que no se generar\u00e1 el incentivo contrario de permanecer desempleado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, las diferencias en los aportes que realizan dichos trabajadores, ya fue declarada y reconocida por la Corte, como un criterio constitucional de diferenciaci\u00f3n45. \u00a0<\/p>\n
De esta forma, concluye la Sala que los requisitos de acceso objeto de la demanda persiguen una finalidad constitucional leg\u00edtima, no prohibida por la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en lo anterior, corresponde ahora a la Corte establecer si el medio puede considerarse, al menos prima facie, como id\u00f3neo para alcanzar la finalidad identificada. Sobre el particular, observa la Sala que los requisitos de acceso objeto de la presente demanda son id\u00f3neos para garantizar la finalidad identificada, por las siguientes razones que se expondr\u00e1n en detalle a continuaci\u00f3n: (i) diferencias entre las relaciones de los trabajadores dependientes e independientes; (ii) la naturaleza voluntaria de los aportes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar; (iii) el monto de los aportes a dichas Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar es diferente y flexible para los trabajadores independientes; y (iv) los trabajadores independientes podr\u00e1n acceder de forma igualitaria al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, una vez cumplan con los requisitos de cotizaci\u00f3n diferenciales, requisitos que por lo dem\u00e1s garantizan la sostenibilidad financiera del mencionado Mecanismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Diferencias entre trabajadores dependientes e independientes: Es importante recordar que la diferenciaci\u00f3n entre las relaciones contractuales civiles y comerciales y el contrato de trabajo parte de la propia Constituci\u00f3n, que asigna a cada una de estas expresiones contractuales unos fundamentos constitucionales diversos. De especial relevancia resultaron para el Constituyente las relaciones laborales, cuyo elemento distintivo lo constituye la subordinaci\u00f3n, raz\u00f3n por la cual dispuso protecciones especiales, derivadas de la necesidad de concordar un ordenamiento jur\u00eddico que protege la libertad frente a la posibilidad de que un tercero se inmiscuya en dicha esfera y dicte el comportamiento de quien, subordinado, presta sus servicios personales. El art\u00edculo 53 de la Carta, es la respuesta constitucional a este dilema entre libertad y trabajo, que se resuelve disponiendo un r\u00e9gimen especial para la regulaci\u00f3n de la autonom\u00eda y la libertad econ\u00f3mica y de contrataci\u00f3n de las personas, que contiene una variedad amplia de garant\u00edas que previene que la subordinaci\u00f3n se convierta en negaci\u00f3n de la libertad del hombre. De otro lado, otro tipo de relaciones contractuales en las que la voluntad del individuo es la que determina el alcance de la prestaci\u00f3n de servicios no fueron cobijados por este tipo de medidas, pues se entiende que en este caso ser\u00e1n las partes del contrato las que acuerden libremente la forma de la prestaci\u00f3n del servicio, sin que se pueda hablar de sometimiento forzoso de una de las partes a la voluntad de otro. En este \u00faltimo caso el inter\u00e9s de la protecci\u00f3n se encamina a la libertad de contrato, por lo que el Estado se abstiene de intervenir para permitir el adecuado funcionamiento de la libertad econ\u00f3mica de los individuos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, se evidencia que el sustento normativo del r\u00e9gimen jur\u00eddico laboral se ubic\u00f3 en el art\u00edculo 53 Superior46, el cual no tiene aplicaci\u00f3n en relaciones contractuales originadas en v\u00ednculos civiles y comerciales47. Al respecto, la Corte Constitucional ha afirmado48: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[E]sta Corporaci\u00f3n considera pertinente se\u00f1alar que los principios m\u00ednimos y garant\u00edas constitucionales consagradas en el art\u00edculo 53 constitucional son de car\u00e1cter general y aplicables a todas las modalidades de la relaci\u00f3n laboral; en consecuencia, en el caso sub-examine su aplicaci\u00f3n escapa al contenido y finalidad del contrato de prestaci\u00f3n de servicios dada la independencia y autonom\u00eda con que el contratista ejecuta su labor, unido a la prohibici\u00f3n de que el mismo equivalga o se asimile a un contrato de trabajo, salvo lo enunciado en esta providencia para aquellos casos en que se acredite la existencia de la relaci\u00f3n laboral\u201d (Subrayado y negrillas fuera de texto original). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por una parte, si bien las relaciones laborales tienen ciertos aspectos propios de la autonom\u00eda privada, tales como la libertad de selecci\u00f3n, de configuraci\u00f3n y de conclusi\u00f3n, dichas relaciones se enmarcan en t\u00e9rminos del art\u00edculo 53 Superior en el estatuto de trabajo o C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, en l\u00ednea con el mandato constitucional propio de garantizar ciertos m\u00ednimos en dicha relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n entre empleado y empleador (ver infra numeral 49).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el r\u00e9gimen de contratos civiles y comerciales que rige las relaciones contractuales del trabajador independiente encuentra su punto de partida en la relaci\u00f3n marcadamente aut\u00f3noma o no subordinada de una de las partes respecto de la otra y, en esa medida, en el amplio ejercicio de la autonom\u00eda privada y en la libertad contractual. Naturalmente, ello no se predica de aquellos casos en los que la nominaci\u00f3n civil o mercantil del contrato sea apenas aparente y se acredite la existencia de una relaci\u00f3n laboral, misma que deber\u00e1 ser protegida de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 53 de la Carta. Se trata entonces de relaciones que en principio no son subordinadas o dependientes y cuyo r\u00e9gimen, como as\u00ed lo ha explicado la Corte, encuentra sustento constitucional en el derecho al reconocimiento de la personalidad jur\u00eddica (art\u00edculo 14 de la Constituci\u00f3n), en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (art\u00edculo 16 de la Constituci\u00f3n), en el derecho a la propiedad privada (art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n), en la libertad de asociaci\u00f3n (art\u00edculos 38 y 39 de la Constituci\u00f3n) y en la libertad econ\u00f3mica, la libre iniciativa privada y la libertad de empresa (art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n), normas que les confieren a los asociados \u201cla potestad de crear, modificar y extinguir relaciones jur\u00eddicas\u201d49. De lo anterior, es posible concluir que dichas disposiciones otorgan entonces sustento constitucional a la capacidad de las personas de autorregular sus propios intereses, expres\u00e1ndose no solo en relaci\u00f3n con las decisiones m\u00e1s personales, sino tambi\u00e9n en las que se toman en contextos en los que se desenvuelven las personas y que dan lugar a relaciones familiares, sociales, gremiales o mercantiles50. \u00a0<\/p>\n
En ese orden, la autonom\u00eda privada tiene una esencia compromisoria y vinculante, pues la libertad de elegir sobre sus intereses implica para la persona asumir el cumplimiento de las obligaciones que de su decisi\u00f3n se derivan. La libertad de obrar o actuar por s\u00ed mismo \u201cpermite a las personas disponer de sus intereses, solo que su ejercicio los ata.\u201d51 Con fundamento en ello, \u201c(\u2026) las personas pueden configurar libremente sus relaciones contractuales siempre y cuando ello no desconozca las buenas costumbres, las reglas que integran el orden p\u00fablico de direcci\u00f3n y protecci\u00f3n, la prohibici\u00f3n de abuso del derecho, as\u00ed como el deber de respeto de los derechos fundamentales\u201d52. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Teniendo en cuenta las diferencias anteriormente expuestas, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 23 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo53, debe entenderse por \u201ctrabajador dependiente\u201d 54 a la persona que, (i) en el marco de un contrato de trabajo, presta sus servicios personales a otra persona (denominada \u201cempleador\u201d); (ii) se encuentra bajo la continua subordinaci\u00f3n o dependencia al empleador; y (iii) recibe un salario como retribuci\u00f3n del servicio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, por \u201ctrabajador independiente\u201d se entiende aquel que no se encuentra vinculado por el tipo de contrato regulado en el art\u00edculo 23 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, sino que, en cambio, su relaci\u00f3n jur\u00eddica se rige por otro tipo de normas, como las civiles o comerciales. Sobre la definici\u00f3n de los trabajadores independientes ha explicado la jurisprudencia constitucional lo siguiente55: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLos trabajadores independientes no se encuentran vinculados mediante un contrato de trabajo, porque desarrollan, en favor de una o varias personas, en virtud de una relaci\u00f3n o relaciones jur\u00eddicas regidas por normas civiles, comerciales u otras, una labor o actividad laboral, en forma personal o con el concurso de otras personas, con completa independencia y autonom\u00eda, sin encontrarse sujetos a poder jur\u00eddico de subordinaci\u00f3n o dependencia alguno. En el desarrollo de la actividad laboral del trabajador independiente, no interesa propiamente la disponibilidad de su fuerza de trabajo con respecto a la persona que lo contrata sino que lo relevante es el resultado especifico concreto logrado con dicha actividad\u201d (Negrillas fuera de texto original). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Atendiendo a la definici\u00f3n legal de ambas categor\u00edas, la jurisprudencia constitucional ha puesto de presente, de forma reiterada, los rasgos distintivos y esenciales de estas figuras. As\u00ed, en distintos pronunciamientos, la Corte Constitucional ha afirmado que el elemento distintivo entre ambas regulaciones es el de la subordinaci\u00f3n. En este sentido, el trabajador dependiente se encuentra subordinado respecto del empleador, lo cual implica por ejemplo que el primero est\u00e1 sujeto a los horarios y a las \u00f3rdenes fijadas por el segundo. En cambio, desde el punto de vista de los contratos comerciales y civiles, el trabajador independiente cuenta con independencia y autonom\u00eda para ejercer sus labores, por cuanto est\u00e1 sujeto exclusivamente a la ejecuci\u00f3n del objeto contractual dentro del plazo fijado, y seg\u00fan las estipulaciones acordadas entre las partes56. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el mismo sentido expuesto por la jurisprudencia constitucional, la Corte Suprema de Justicia\u2013Sala de Casaci\u00f3n Laboral ha considerado que el elemento distintivo de los trabajadores dependientes y los independientes es el de la subordinaci\u00f3n en la que se encuentran los primeros. As\u00ed, ha dicho que los trabajadores dependientes deben ce\u00f1irse a las \u201cinstrucciones sobre tiempo, cantidad, modo o lugar de trabajo indicadas\u201d por el empleador, a diferencia de lo que ocurre en el caso de los trabajadores independientes, quienes deben desarrollar sus labores de manera aut\u00f3noma e independiente, sin sujetarse a dichas instrucciones que configuran escenarios de subordinaci\u00f3n propios de la relaci\u00f3n laboral57. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Naturaleza voluntaria de los aportes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar y el monto de los aportes diferente y flexible para los trabajadores independientes: Con base en las diferencias anotadas, tienen asidero algunas consecuencias jur\u00eddicas espec\u00edficas que el legislador ha decidido asignar a ambas figuras. As\u00ed, por ejemplo, existen consecuencias diferenciadas para quien contrata a otra persona mediante contrato laboral que cuando se hace mediante otra forma contractual. En efecto, seg\u00fan lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia constitucional, debido a la autonom\u00eda e independencia con la que los trabajadores independientes desempe\u00f1an su labor, las obligaciones que adquieren quienes los contratan se limitan exclusivamente al \u00e1mbito propio del contrato acordado, sin extenderse al \u00e1mbito de la seguridad social. En este sentido, ha sostenido la Corte lo siguiente58: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[l]as obligaciones que surgen entre los trabajadores independientes y quienes contratan la prestaci\u00f3n de sus servicios o la ejecuci\u00f3n de una obra o labor determinados, no rebasan el campo propio del contrato que han acordado y, por consiguiente, no trascienden en el campo de la seguridad social, en el sentido de que a sus contratantes pueden exig\u00edrseles obligaciones que conciernan a su seguridad o protecci\u00f3n, como s\u00ed sucede con los trabajadores vinculados por contrato de trabajo, aun cuando ello no es obst\u00e1culo para que puedan utilizarse mecanismos como los seguros para garantizar dicha protecci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esto es precisamente lo que sucede con relaci\u00f3n a los aportes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar que se realizan en el marco del sistema de protecci\u00f3n social, pues la manera como se realizan en el caso de los trabajadores dependientes no es la misma para los trabajadores independientes. En efecto, para el caso de los trabajadores dependientes, los art\u00edculos 11 y 12 de la Ley 21 de 1982 establecen que los empleadores obligados a realizar aportes al subsidio familiar deben realizar una contribuci\u00f3n correspondiente al cuatro por ciento (4%). Por su parte, el par\u00e1grafo primero del art\u00edculo 19 de la Ley 789 de 2002 estableci\u00f3 que la afiliaci\u00f3n a Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar en el caso de trabajadores independientes se realizar\u00e1 de forma voluntaria, atendiendo a la siguiente regla: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando el desempleado aporte el ciento por ciento (100) de la cotizaci\u00f3n del dos por ciento (2%) sobre la base de dos (2) salarios m\u00ednimos, tendr\u00e1 todos los mismos derechos que tienen los dem\u00e1s afiliados salvo al subsidio monetario. Esta misma regla se aplicar\u00e1 al trabajador independiente que aporte el dos por ciento (2%) sobre sus ingresos, conforme el sistema de presunciones establecido dentro del r\u00e9gimen de salud. En todo caso las cajas podr\u00e1n verificar la calidad de la informaci\u00f3n sobre los ingresos del afiliado para dar cumplimiento a lo previsto en esta ley, o para hacerle dar cumplimiento a las normas generales sobre aporte\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con el art\u00edculo 19 de la Ley 789 de 2002, el legislador dio aplicaci\u00f3n al principio de desarrollo progresivo, con el fin de que los trabajadores independientes pudieran acceder a todos los beneficios de los trabajadores dependientes que realizan aportes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, exceptuando \u00fanicamente el subsidio monetario. Esta \u00fanica distinci\u00f3n, seg\u00fan se expondr\u00e1 m\u00e1s adelante (ver infra, numeral 60), fue considerada constitucional por la Corte, en la medida en que atiende las diferencias existentes entre los trabajadores dependientes y los independientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, la forma en que est\u00e1n regulados los aportes a Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar para cada tipo de trabajadores, muestra tres diferencias claras, (i) una relacionada con la obligatoriedad de los aportes, la cual aplica solo para las relaciones de trabajo celebradas en virtud de contratos laborales, ya que en el caso de los trabajadores independientes la realizaci\u00f3n de aportes es voluntaria, (ii) otra en cuanto al monto de lo aportado, siendo del cuatro por ciento (4%) en el caso de los trabajadores dependientes y del dos por ciento (2%) en el de los trabajadores independientes, y (iii) una \u00faltima con relaci\u00f3n al sujeto obligado a realizar los aportes, que en el caso de los trabajadores dependientes es el empleador y en el de los independientes en el propio trabajador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Teniendo en cuenta lo anterior, como la vulneraci\u00f3n al derecho a la igualdad que alega el demandante toma en cuenta los art\u00edculos 3 (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013, los cuales regulan el acceso a los beneficios del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, a trav\u00e9s de la revisi\u00f3n de los aportes a Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, no es posible afirmar que se trate de una situaci\u00f3n en la que las regulaciones aplicables al contrato laboral \u2013o de trabajo dependiente\u2013 deba ser id\u00e9ntica a la que rige vinculaciones civiles o comerciales \u2013de trabajo independiente\u2013, y en consecuencia deban los trabajadores en el marco de ambos reg\u00edmenes recibir un trato id\u00e9ntico. Por el contrario, se trata de supuestos f\u00e1cticos y sujetos distintos, lo cual justifica de forma razonable el tratamiento diferenciado otorgado por el legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los trabajadores independientes podr\u00e1n acceder de forma igualitaria al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, una vez cumplan con los requisitos de cotizaci\u00f3n diferenciales, requisitos que por lo dem\u00e1s garantizan la sostenibilidad financiera del mencionado Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante: Para reforzar esta conclusi\u00f3n, conviene se\u00f1alar que, en oportunidades anteriores, la Corte Constitucional se ha ocupado de analizar la constitucionalidad de medidas legislativas que otorgan un tratamiento diferenciado a los trabajadores dependientes y a los independientes59. En tales ocasiones ha considerado que existe una justificaci\u00f3n razonable y objetiva que hace constitucionalmente admisible tal trato diferenciado, consistente en la distinta finalidad de los reg\u00edmenes jur\u00eddicos en los que se insertan. As\u00ed, por resultar precedentes directos al caso que se estudia en esta oportunidad, se evidencia en la sentencia C-560 de 1996 que la Corte analiz\u00f3 los art\u00edculos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993, los cuales regulaban, respectivamente, la base de cotizaci\u00f3n para trabajadores independientes y el monto y distribuci\u00f3n de las cotizaciones. Quien en esa oportunidad demand\u00f3 la constitucionalidad de ambas disposiciones argumentaba que se desconoc\u00eda el derecho a la igualdad, por cuanto para los trabajadores dependientes se hab\u00eda dispuesto que el monto de las cotizaciones se distribuir\u00eda entre \u00e9l y su empleador, mientras que no suced\u00eda lo mismo en el caso de los trabajadores independientes, quienes, seg\u00fan lo previsto en las normas demandadas, ten\u00edan que sufragar la totalidad de las cotizaciones. En esa oportunidad, la Corte analiz\u00f3 la regulaci\u00f3n de ambas instituciones jur\u00eddicas, para concluir lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa distinta situaci\u00f3n jur\u00eddica y material en que se encuentra una y otra clase de trabajadores, justifica, en principio, desde el punto de vista objetivo, de su razonabilidad y racionalidad, y de la finalidad perseguida por el legislador, que a los trabajadores independientes se les exija el pago \u00edntegro de la totalidad de las cotizaciones con que deben contribuir al sistema de seguridad social\u201d60. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el mismo sentido, en la sentencia C-393 de 2007 la Corte se pronunci\u00f3 sobre la constitucionalidad de los art\u00edculos 6, 10 y 11 (parciales) de la Ley 789 de 2002, por un problema jur\u00eddico muy similar al estudiado en la presente ocasi\u00f3n. Las mencionadas normas establecen beneficios a los desempleados dependiendo de la afiliaci\u00f3n a Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, lo que el demandante consideraba contrario al derecho a la igualdad, pues en su opini\u00f3n tales beneficios deber\u00edan concederse a todos los desempleados, sin distinci\u00f3n alguna61. En aquella oportunidad, la Corte consider\u00f3 que se ajustaba a la Constituci\u00f3n que buena parte de los recursos del Fondo para el Fomento del Empleo y la Protecci\u00f3n del Desempleo fueran destinadas a atender a personas desempleadas que previamente hab\u00edan estado afiliadas a una Caja de Compensaci\u00f3n Familiar. En este sentido, la Corte consider\u00f3 que la distinci\u00f3n formulada por las normas demandadas atend\u00eda a supuestos de hecho distintos, de los no cab\u00eda predicar vulneraci\u00f3n alguna del derecho a la igualdad. Sostuvo en aquella oportunidad la Corte:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[e]l hecho de que el subsidio familiar constituya una prestaci\u00f3n social justifica la diferenciaci\u00f3n entre dos grupos de personas que respecto de las cajas de compensaci\u00f3n se encuentran en situaciones que se aprecian prima facie como manifiestamente distintas. Otra ser\u00eda la cuesti\u00f3n si el subsidio por desempleo fuera prove\u00eddo directamente por el Estado. El derecho del trabajador al subsidio familiar se deriva de la existencia de una relaci\u00f3n laboral. Dado que el trabajo suministrado por el asalariado genera ordinariamente excedentes para el due\u00f1o del capital, se ha dispuesto que \u00e9ste, adem\u00e1s del salario, le brinde al trabajador una serie de prestaciones sociales, que consisten en beneficios o servicios para atender los riesgos y necesidades que se causen durante el ciclo laboral, el cual comprende tanto la evoluci\u00f3n de la relaci\u00f3n laboral como los periodos durante los cuales el trabajador no se encuentra vinculado laboralmente por estar desempleado\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Otro ejemplo es la sentencia C-440 de 2011, en la que la Corte resolvi\u00f3 la constitucionalidad de una expresi\u00f3n del par\u00e1grafo del art\u00edculo 19 de la Ley 789 de 2002, de acuerdo con el cual el trabajador independiente que aporte a Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar el dos por ciento (2%) sobre sus ingresos tendr\u00e1 todos los mismos derechos que tienen los dem\u00e1s afiliados, salvo al subsidio monetario. Esta \u00faltima expresi\u00f3n (\u201csalvo al subsidio monetario\u201d) fue la que se demand\u00f3 en aquella oportunidad, argumentando el desconocimiento del principio de progresividad y del derecho a la igualdad. Con relaci\u00f3n a este segundo cargo, la Corte explic\u00f3 en aquella oportunidad que no se desconoc\u00eda la igualdad por cuanto la situaci\u00f3n de los trabajadores dependientes, de un lado, y la de los trabajadores independientes y los desempleados, por otro lado, no resultaba asimilable en cuanto al pago del subsidio monetario, pues este deb\u00eda ser pagado por el empleador, lo cual era un beneficio que solo pod\u00eda aplicar para el caso de los trabajadores dependientes. En este sentido, sostuvo en aquella oportunidad la Corte: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[l]os cargos no pueden predicarse de las disposiciones demandadas, porque las mismas se inscriben dentro de un sistema espec\u00edfico, dise\u00f1ado a partir de la existencia de una relaci\u00f3n de trabajo dependiente, que impide la estructuraci\u00f3n de un cargo de igualdad en relaci\u00f3n con quienes, como los trabajadores independientes y los desempleados, se encuentran en supuestos f\u00e1cticos distintos\u201d. \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, es necesario puntualizar que la medida legislativa que se controvierte no pretende crear una distinci\u00f3n entre tipos de trabajadores cesantes, a efectos de proteger tan solo a algunos de ellos, a saber: aquellos que cuando se encontraban laborando se desempe\u00f1aron como trabajadores dependientes. La Ley 1636 de 2013, \u201cPor medio de la cual se crea el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante\u201d, seg\u00fan lo establece su art\u00edculo 1\u00ba, tiene como beneficiarios a todos los trabajadores, sin distinci\u00f3n alguna. Esto mismo es reiterado por las normas demandadas (art\u00edculos 3 y 13 de la mencionada ley), de las cuales se advierte que el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante protege tanto a los trabajadores dependientes y a los independientes, y que se requiere realizar evidenciar el aporte a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, con el prop\u00f3sito de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema62. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, la Corte no advierte que exista un cuestionamiento de las normas acusadas desde el punto de vista del derecho a la igualdad, por lo que proceder\u00e1 a declarar su constitucionalidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el presente caso la Corte estudi\u00f3 una demanda de inconstitucionalidad contra las disposiciones del art\u00edculo 3 (parcial) y del 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013, seg\u00fan los cuales el requisito de aportes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar para acceder al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante es distinto para trabajadores dependientes y para trabajadores independientes. Los demandantes argumentaron que dichas disposiciones son inconstitucionales por dos razones: en primer lugar, porque desconocen el derecho a la igualdad, protegido en los art\u00edculos 2, 4 y 13 de la Constituci\u00f3n, y, en segundo lugar, por cuanto desatienden el mandato constitucional de reconocer garant\u00edas laborales iguales para los trabajadores independientes y para los dependientes, mandato que, en su opini\u00f3n, se desprende del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n y del art\u00edculo 7 del Protocolo de San Salvador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Antes de proceder al estudio de fondo de la demanda, la Corte analiz\u00f3 la aptitud de los cargos planteados. Al respecto, consider\u00f3 que, pese a que los demandantes plantearon dos cargos de inconstitucionalidad, ambos se basan en el mismo argumento, por lo que en realidad se trata de un \u00fanico cargo contra las disposiciones demandadas: el desconocimiento del derecho a la igualdad. Por esa raz\u00f3n, advirti\u00f3 que su estudio de constitucionalidad estar\u00eda circunscrito al an\u00e1lisis de dicho cargo. Explic\u00f3 adem\u00e1s que este \u00fanico cargo cumpl\u00eda con los requisitos de aptitud de la demanda, por lo que era procedente que la Corte se ocupara de su an\u00e1lisis de fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Teniendo en cuenta los argumentos planteados por los demandantes y por los intervinientes, la Corte consider\u00f3 que el problema jur\u00eddico que le correspond\u00eda resolver era el siguiente: al establecer los requisitos de acceso a un sistema de protecci\u00f3n social (el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante), \u00bfvulner\u00f3 el legislador el derecho a la igualdad (art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica) por exigir distinto tiempo de aportes a cajas de compensaci\u00f3n familiar para los trabajadores dependientes y los independientes? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para resolver el anterior interrogante, la Corte abord\u00f3 tres cuestiones. En primer lugar, explic\u00f3 de forma breve el juicio integrado de igualdad, metodolog\u00eda de an\u00e1lisis ampliamente utilizada por la jurisprudencia constitucional para resolver problemas jur\u00eddicos que plantean la eventual vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad (art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n). Al respecto, la Corte record\u00f3 que este juicio est\u00e1 compuesto de tres pasos anal\u00edticos. En primer lugar, dado que el derecho a la igualdad implica necesariamente una comparaci\u00f3n entre dos grupos de personas, es preciso determinar cu\u00e1l es el criterio de comparaci\u00f3n, con el fin de determinar si los supuestos de hecho que se pretende cotejar son realmente asimilables o dis\u00edmiles. En segundo lugar, se debe definir si en el plano f\u00e1ctico y en el plano jur\u00eddico existe realmente un trato igual o diferenciado a los sujetos que se est\u00e1 comparando. Y, en tercer lugar, se debe determinar si la diferencia de trato se encuentra constitucionalmente justificada, an\u00e1lisis que var\u00eda pues puede ser realizado en tres intensidades distintas: estricta, intermedia y leve. A cada una de estas intensidades corresponden criterios de an\u00e1lisis distintos, seg\u00fan se explic\u00f3 en la decisi\u00f3n (ver supra, numeral 25, literales a, b y c). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el segundo apartado, la Corte explic\u00f3 el sistema de protecci\u00f3n social, al cual est\u00e1 relacionado el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante. Al respecto, record\u00f3 que la jurisprudencia constitucional ha entendido que el sistema de protecci\u00f3n social y el de seguridad social son distintos, pues el primero tiene la finalidad de crear pol\u00edticas p\u00fablicas que permitan reconocer beneficios espec\u00edficos a grupos de sujetos, ya que su intenci\u00f3n es atender las necesidades de grupos de personas que se encuentran en situaci\u00f3n especialmente vulnerable. En cambio, la seguridad social es un derecho irrenunciable de todas las personas, y un servicio p\u00fablico obligatorio que el Estado tiene el deber de asegurar. Explic\u00f3 que el legislador est\u00e1 habilitado para establecer distintos beneficios a los trabajadores dependientes y a los independientes en el marco del sistema de protecci\u00f3n social, sin que ello constituya una vulneraci\u00f3n al derecho a la igualdad (art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n). Por ejemplo, puede regular de manera distinta beneficios tomando como base las cotizaciones realizadas a Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, teniendo en cuenta que para el caso de los trabajadores dependientes ella es obligatoria, mientras que para el caso de los trabajadores independientes ella es voluntaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una vez definida la metodolog\u00eda de an\u00e1lisis del problema jur\u00eddico planteado, la Corte, en tercer lugar, procedi\u00f3 a analizar el caso concreto. Para ello, seg\u00fan lo requiere el juicio integrado de igualdad, inici\u00f3 por estudiar el criterio de comparaci\u00f3n en el que se fundamentaba el cargo de inconstitucionalidad, con el fin de determinar si en efecto, en el contexto de la norma analizada, los trabajadores dependientes y los independientes resultaban comparables. En este sentido, la Corte precis\u00f3 que las disposiciones acusadas se refieren a la determinaci\u00f3n de uno de los requisitos de acceso al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, relacionado con el tiempo de cotizaci\u00f3n a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, y en este sentido concluy\u00f3 que exist\u00eda criterio de comparaci\u00f3n en la medida que se trata de trabajadores cesantes, quienes se encuentran cubiertos por la finalidad perseguida por la norma demandada en su art\u00edculo 1, por lo que, podr\u00eda advertirse la existencia de un grupo de personas asimilables, y una afectaci\u00f3n prima facie al derecho a la igualdad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en lo anterior, procedi\u00f3 la Corte a definir la intensidad del juicio de igualdad como leve, por cuanto, se trata de una medida de pol\u00edtica p\u00fablica que busca la expansi\u00f3n progresiva de beneficios de car\u00e1cter social para los trabajadores (Sistema de Protecci\u00f3n Social), as\u00ed como, no se evidencia una afectaci\u00f3n grave al goce de un derecho fundamental, en la medida que, el mencionado Sistema parte de reconocer las diferencias entre trabajadores dependientes e independientes, a pesar de lo cual, una vez acreditados los requisitos, dichos trabajadores independientes podr\u00e1n acceder de forma igualitaria a los beneficios previstos en el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante. Teniendo en cuenta lo anterior, procedi\u00f3 la Sala a realizar el examen sobre la constitucionalidad de la medida, el cual tiene como prop\u00f3sito analizar: si la distinci\u00f3n creada en las normas demandadas persigue una finalidad constitucional leg\u00edtima o no prohibida por la Constituci\u00f3n, y establecer si el medio puede considerarse, al menos prima facie, como id\u00f3neo para alcanzar la finalidad identificada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Concluy\u00f3 la Sala que la distinci\u00f3n creada en las normas demandadas persigue una finalidad leg\u00edtima o no prohibida en la Constituci\u00f3n, con fundamento en las siguientes consideraciones: (a) dada la naturaleza de las normas objeto de an\u00e1lisis las mismas se inscriben dentro del sistema espec\u00edfico de protecci\u00f3n social, el cual se encuentra dise\u00f1ado y estructurado a partir de la existencia y reconocimiento de las diferencias que se presentan entre las relaciones laborales de los trabajadores dependientes y sus empleadores, y las relaciones comerciales y civiles de los trabajadores independientes y sus contrapartes; (b) de la revisi\u00f3n de los antecedentes legislativos de las normas demandadas, se evidenci\u00f3 la necesidad de incluir a los trabajadores independientes, con el fin de permitirles formalizar sus aportes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, aportes que siguen un principio de flexibilidad en cuanto tienen presente la variabilidad de los ingresos de los trabajadores independientes, reconociendo tambi\u00e9n que dichos aportes son necesarios para alinear los incentivos hacia la formalizaci\u00f3n y no hacia el desempleo. Finalmente, destac\u00f3 la Sala que en el precedente directamente aplicable al caso, la Corte defini\u00f3 que no era contrario a la Constituci\u00f3n y a la ley, permitir diferencias en los aportes que realizan los trabajadores (ver supra, numerales 42 y 44) para acceder a ciertos beneficios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adicionalmente, para determinar si el medio puede considerarse, al menos prima facie, como id\u00f3neo para alcanzar la finalidad identificada, resolvi\u00f3 la Corte que los requisitos de acceso objeto de la presente demanda son id\u00f3neos para garantizar la finalidad, con base en los siguientes argumentos:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diferencias entre trabajadores dependientes e independientes \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(i) desde la Constituci\u00f3n misma se establece una diferenciaci\u00f3n entre trabajadores dependientes e independientes. As\u00ed, la base constitucional del contrato de trabajo se ubic\u00f3 en el art\u00edculo 53 Superior que contiene una serie de garant\u00edas encaminadas a que la subordinaci\u00f3n que conllevan no se convierta en la negaci\u00f3n de la libertad individual, mientras que aquel aplicable a las relaciones que no son subordinadas o dependientes encuentran sustento constitucional en el reconocimiento general de autonom\u00eda, expresada fundamentalmente en el derecho al reconocimiento de la personalidad jur\u00eddica (art\u00edculo 14 de la Constituci\u00f3n), en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (art\u00edculo 16 de la Constituci\u00f3n), en el derecho a la propiedad privada (art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n), en la libertad de asociaci\u00f3n (art\u00edculos 38 y 39 de la Constituci\u00f3n) y en la libertad econ\u00f3mica, la libre iniciativa privada y la libertad de empresa (art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n); y (ii) el elemento distintivo entre las formas contractuales laborales y las civiles o comerciales es el de la subordinaci\u00f3n. As\u00ed, el trabajador dependiente se encuentra subordinado respecto del empleador, lo cual implica por ejemplo que el primero est\u00e1 sujeto a los horarios y a las \u00f3rdenes fijadas por el segundo. En cambio, desde el punto de vista de los contratos civiles y comerciales, el trabajador independiente cuenta con libertad y autonom\u00eda para ejercer sus labores, por lo que simplemente est\u00e1 obligado a la ejecuci\u00f3n del objeto contractual dentro del plazo fijado, seg\u00fan las estipulaciones acordadas. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Naturaleza voluntaria de los aportes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar y el monto de los aportes es diferente y flexible para los trabajadores independientes \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Con base en las diferencias anotadas, se\u00f1al\u00f3 la Corte que existen tambi\u00e9n consecuencias diferenciadas para quien es parte de una relaci\u00f3n laboral frente a quien contrata mediante otra forma contractual. Una de estas consecuencias distintas se aprecia en la aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen de protecci\u00f3n social, y en concreto, frente a los aportes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, resaltando que en el caso de los trabajadores independientes \u2013quienes desempe\u00f1an sus labores bajo relaciones civiles y comerciales-: (i) los aportes no son obligatorios, distinto a lo que ocurre en relaciones de trabajo celebradas en virtud de contratos laborales; (ii) el monto de lo aportado es menor, siendo del dos por ciento (2%) en el de los trabajadores independientes, mientras que alcanza el cuatro por ciento (4%) en el caso de los trabajadores dependientes; y (iii) el sujeto obligado a realizar los aportes en el caso de los independientes es el propio trabajador, mientras que en el caso de los trabajadores dependientes es el empleador al que corresponde aportar. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Efectos de los requisitos de acceso para los trabajadores independientes al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Igualmente, se precis\u00f3 que las normas analizadas no tienen como prop\u00f3sito limitar el acceso al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante para los trabajadores dependientes, por cuanto, una vez acrediten los requisitos de cotizaci\u00f3n diferenciales, podr\u00e1n acceder de forma igualitaria a dicho mecanismo. En este sentido, la Sala reiter\u00f3 la jurisprudencia constitucional relacionada con casos an\u00e1logos al que ac\u00e1 se estudia (ver supra, numerales 58 y siguientes), en los que se ha considerado que existe una raz\u00f3n objetiva que hace constitucionalmente admisible el trato diferenciado, consistente en la distinta finalidad de los reg\u00edmenes jur\u00eddicos en los que se insertan. Por lo dem\u00e1s, reiter\u00f3 la Corte que los aportes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, por parte de los trabajadores independientes, son fundamentales para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, se verific\u00f3 que el criterio de diferenciaci\u00f3n que adoptaron las normas demandadas para el acceso a los beneficios del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante es reflejo de las propias diferencias entre los sujetos a los que aplica la respectiva regulaci\u00f3n, por lo que la norma analizada no se presenta como discriminatoria, y por el contrario, realiza el derecho a la igualdad. En efecto, se encontr\u00f3 que frente a los aportes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar para el acceso del beneficio se disponen reglas distintas basadas en la naturaleza de los v\u00ednculos jur\u00eddicos de los trabajadores, en tanto el contrato laboral \u2013o de trabajo dependiente\u2013 y las vinculaciones civiles o comerciales \u2013de trabajo independiente\u2013 son distintas en su esencia y consecuencias, raz\u00f3n por la cual se justificaba que los trabajadores en el marco de ambos reg\u00edmenes recibieran un trato diverso en la forma de acceso al beneficio. Por lo anterior, la Corte afirm\u00f3 que no se advierte un cuestionamiento de las normas acusadas desde el punto de vista del derecho a la igualdad, por lo que proceder\u00eda a declarar su constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos en el proceso de la referencia, dispuesta mediante el Auto 305 de 2017, en consonancia con el Decreto 889 de 2017. \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 3 (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013, por el cargo analizado en la presente decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Vicepresidente \u00a0<\/p>\n
CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente con excusa \u00a0<\/p>\n
DIANA CONSTANZA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con impedimento aceptado \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
ROC\u00cdO LOAIZA MILI\u00c1N \u00a0<\/p>\n
Secretaria General (E) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Seg\u00fan consta en el Cuaderno Principal, fl. 4. \u00a0<\/p>\n
2 Seg\u00fan consta en el Cuaderno Principal, fl. 13. \u00a0<\/p>\n
3 Ib\u00edd. \u00a0<\/p>\n
4 Seg\u00fan consta en el Cuaderno Principal, fl. 9. \u00a0<\/p>\n
5 Seg\u00fan consta en el Cuaderno Principal, fl. 10. \u00a0<\/p>\n
6 Seg\u00fan consta en el Cuaderno Principal, fl. 67 anverso. \u00a0<\/p>\n
7 Seg\u00fan consta en el Cuaderno Principal, fl. 67 reverso. \u00a0<\/p>\n
8 Seg\u00fan consta en el Cuaderno Principal, fl. 68 anverso. \u00a0<\/p>\n
9 Ver sentencia C-440 de 2011, citada por el Ministerio de Hacienda, seg\u00fan consta en el Cuaderno Principal, fl. 68 rev\u00e9s. \u00a0<\/p>\n
10 Seg\u00fan consta en el Cuaderno Principal, fls. 68 reverso \u2013 69. \u00a0<\/p>\n
11 Seg\u00fan consta en el Cuaderno Principal, fl. 69. \u00a0<\/p>\n
12 Ib\u00edd.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Seg\u00fan consta en el Cuaderno Principal, fl. 75 reverso. \u00a0<\/p>\n
14 Seg\u00fan consta en el Cuaderno Principal, fl. 76 anverso. Adicionalmente, cita el Ministerio del Trabajo la sentencia C-1047 de 2001, con el objetivo de fundamentar la ausencia de vulneraci\u00f3n al derecho a la igualdad, al no haber discriminaci\u00f3n alguna entre trabajadores dependientes e independientes. \u00a0<\/p>\n
15 Seg\u00fan consta en el Cuaderno Principal, fl. 62. \u00a0<\/p>\n
16 Seg\u00fan consta en el Cuaderno Principal, fl. 63-64. \u00a0<\/p>\n
17 Seg\u00fan consta en el Cuaderno Principal, fl. 64. \u00a0<\/p>\n
18 Seg\u00fan consta en el Cuaderno Principal, fls. 91-92. \u00a0<\/p>\n
19 Ib\u00edd. \u00a0<\/p>\n
21 Ib\u00edd. \u00a0<\/p>\n
22 Seg\u00fan consta en el Cuaderno Principal, fl.97. \u00a0<\/p>\n
23 Seg\u00fan consta en el Cuaderno Principal, fl.98. \u00a0<\/p>\n
24 Ib\u00edd. \u00a0<\/p>\n
25 Seg\u00fan consta en el Cuaderno Principal, fl.99. \u00a0<\/p>\n
26 Para efectos de s\u00edntesis se utiliza la sentencia C-1052 de 2001, reiterada en fallos adicionales de esta Corte. \u00a0<\/p>\n
27 Ver, entre otras, sentencia C-372 de 2011. \u00a0<\/p>\n
28 Ver, entre otros, los art\u00edculos 1.1 y 24 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos y el 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos. \u00a0<\/p>\n
29 Ver, sentencia C-022 de 1996. \u00a0<\/p>\n
30 Ver sentencias C-015 de 2014 y C-179 de 2016. \u00a0<\/p>\n
31 Ver sentencia C-741 de 2003. \u00a0<\/p>\n
32 Ver al respecto el precursor art\u00edculo de Tussman & tenBroek, \u201cThe Equal Protection ot the Laws\u201d, 37 Calif.L.Rev. 341 (1949). \u00a0<\/p>\n
33 Ver sentencia C-093 de 2001. \u00a0<\/p>\n
34 Ver, entre muchas otras, sentencia C-093 de 2011, C-673 de 2011 y C-104 de 2016. \u00a0<\/p>\n
35 Ver, entre otras, sentencias C-114 y C-115, ambas de 2017. \u00a0<\/p>\n
36 En esa oportunidad, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de la disposici\u00f3n acusada, argumentando, entre otras cosas, que la alusi\u00f3n a los colombianos en el texto del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 789 de 2002 no se traduce, a lo largo de dicha ley, en tratamientos discriminatorios o violatorios del derecho al trabajo o a la seguridad social de los extranjeros, ya que no se dispone que los trabajadores formales extranjeros vinculados a una Caja de Compensaci\u00f3n Familiar no puedan ser destinatarios del respectivo subsidio familiar. \u00a0<\/p>\n
37 En este sentido, en la exposici\u00f3n de motivos del Proyecto de Ley N\u00famero 241 de 2012 Senado, la cual consta en la Gaceta No. 238 del diecisiete (17) de mayo de 2012, se indic\u00f3 la necesidad de poner en marcha el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante a trav\u00e9s de una ley \u201ctoda vez que implica la captaci\u00f3n de recursos del p\u00fablico, con un manejo y destinaci\u00f3n especial, que requiere una regulaci\u00f3n espec\u00edfica a la cual deber\u00e1 sujetarse una futura reglamentaci\u00f3n gubernamental\u201d. \u00a0<\/p>\n
38 Ver, sentencia C-440 de 2011. \u00a0<\/p>\n
39 Al respecto, ver sentencias C-038 de 2004, C-834 de 2007 y C-440 de 2011. \u00a0<\/p>\n
40 Ver, sentencia C-440 de 2011. \u00a0<\/p>\n
41 Ver, Gaceta del Congreso No. 119 del 21 de marzo de 2013. \u00a0<\/p>\n
42 Ibid.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43 Ver, Gaceta del Congreso No. 209 del 17 de abril de 2013. Al respecto, \u201cEl mecanismo propuesto no contempla la inclusi\u00f3n de los trabajadores independientes, con el fin de reducir el riesgo moral que puede surgir en este tipo de mecanismos, como se present\u00f3 en la secci\u00f3n experiencias internacionales. En su adaptaci\u00f3n al mercado de trabajo colombiano, el mecanismo contempla solamente a los trabajadores sobre los cuales los empleadores hayan realizado aportes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar en un periodo determinado, incluyendo a los trabajadores con salario integral. Los trabajadores independientes podr\u00edan tener incentivos a permanecer en desempleo y hacer uso del mecanismo y del Fosfec cada vez que cumplan los requisitos m\u00ednimos para ello, es decir al menos cada tres a\u00f1os. Bajo este escenario, y con el fin de evitar generar estos incentivos, el mecanismo propuesto no contempla a los trabajadores independientes\u201d. \u00a0<\/p>\n
44 Ver, sentencia C-440 de 2011. \u00a0<\/p>\n
45 Ver, sentencia C-440 de 2011 \u00a0<\/p>\n
46 De conformidad con lo dispuesto en el libro Interpretaci\u00f3n y G\u00e9nesis de la Constituci\u00f3n de Colombia, diversos autores, 1992: \u201cLos principios m\u00ednimos aqu\u00ed consagrados son, en general, resultado de la evoluci\u00f3n del Derecho del Trabajo y en buena medida han sido incorporados ya a nuestra legislaci\u00f3n laboral: igualdad en oportunidades, limitaciones de la jornada, descansos y vacaciones peri\u00f3dicas; capacitaci\u00f3n y adiestramiento; protecci\u00f3n a la maternidad a la mujer y al menor\u201d. As\u00ed mismo, en dicho libro, respecto del art\u00edculo 25 de la Carta se afirma que \u201cEn desarrollo de este precepto constitucional el Estado se obliga a rodear de garant\u00edas los empleos existentes, a combatir el desempleo y a multiplicar las oportunidades de trabajo. El derecho al trabajo en condiciones dignas y justas concierne a los requisitos m\u00ednimos a que est\u00e1n sujetos los t\u00e9rminos de la contrataci\u00f3n laboral. Este aspecto del derecho al trabajo es exigible de los patronos, para impedir que el trabajo tenga caracter\u00edsticas humillantes o degradantes y para garantizar que sus condiciones sean equitativas, en t\u00e9rminos de salario, jornada, descansos y dem\u00e1s aspectos regulados por la legislaci\u00f3n laboral. El Estado ejerce una funci\u00f3n de vigilancia e interviene para garantizar la efectividad de este derecho\u201d. \u00a0<\/p>\n
47 Ejemplos de dichos tipos de contratos, pueden ser: contrato de prestaci\u00f3n de servicios, contrato de mandato (Art. 1262 del C.Co), contrato de suministro (Art. 968 del C.Co), contrato de consignaci\u00f3n (Art. 1377 del C.Co), contrato de agencia comercial (Art. 1317 del C.Co), preposici\u00f3n (Art. 1332 del C.Co), y otros como el contrato de factoring, el contrato de comisi\u00f3n o corretaje. \u00a0<\/p>\n
48 Ver sentencia C-154 de 1997. \u00a0<\/p>\n
49 Ver sentencia C-186 de 2011. \u00a0<\/p>\n
50 Expediente D-11758. \u00a0<\/p>\n
51 Cfr. F. Hinestrosa. Tratado de las obligaciones. Ed. Universidad Externado, Colombia, 2002, p. 861.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
53 Art\u00edculo 23.-Modificado por la\u00a0Ley 50 de 1990, Art\u00edculo 1o.\u00a0Elementos esenciales: 1o) Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos\u00a0tres\u00a0elementos esenciales:\u00a0(Nota: La expresi\u00f3n se\u00f1alada en negrilla fue declarada exequible por los cargos analizados por la Corte Constitucional en la Sentencia\u00a0C-397 de 2006.). \u00a0<\/p>\n
a) La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por s\u00ed mismo; \u00a0<\/p>\n
b) La continuada subordinaci\u00f3n o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a \u00e9ste para exigirle el cumplimiento de \u00f3rdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duraci\u00f3n del contrato. Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos\u00a0m\u00ednimos\u00a0del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al pa\u00eds; y\u00a0(Nota 1: La expresi\u00f3n se\u00f1alada en negrilla en este literal fue declarada exequible condicionalmente por la Corte Constitucional en la Sentencia\u00a0C-386 del 5 de abril de 2000.\u00a0Nota 2: Ver Sentencia\u00a0C-397 de 2006.). \u00a0<\/p>\n
c) Un salario como retribuci\u00f3n del servicio. \u00a0<\/p>\n
2o) Una vez reunidos los\u00a0tres\u00a0elementos de que trata este art\u00edculo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por raz\u00f3n del nombre que se le d\u00e9 ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen.\u00a0(Nota: La expresi\u00f3n se\u00f1alada en negrilla fue declarada exequible por los cargos analizados por la Corte Constitucional en la Sentencia\u00a0C-397 de 2006.). \u00a0<\/p>\n
54 Esta definici\u00f3n se predica \u00fanicamente cuando se evidencia una relaci\u00f3n laboral, y no se predica de aquellos casos en los que la nominaci\u00f3n civil o mercantil del contrato sea apenas aparente. De ser este \u00faltimo el caso, la misma deber\u00e1 ser protegida de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 53 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
55 Ver sentencia C-560 de 1996. \u00a0<\/p>\n
56 Ver, entre otras, sentencias C-560 de 1996, T-1040 de 2001, C-1089 de 2003. \u00a0<\/p>\n
57 Ver, por ejemplo, Corte Suprema de Justicia\u2013Sala de Casaci\u00f3n Penal, sentencia SL15507-2015, Radicaci\u00f3n 45068. \u00a0<\/p>\n
58 Ver sentencia C-560 de 1996. \u00a0<\/p>\n
59 As\u00ed lo evidencia la pr\u00e1ctica constitucional en distintas ocasiones. Ver, entre otras, las sentencias: (i) C-241 de 2014 (relacionada con la distinci\u00f3n entre empleados p\u00fablicos cobijados por el proceso de reestructuraci\u00f3n de la Ley 10 de 1990 y funcionarios cuyo v\u00ednculo laboral no fue afectado por las reformas al sistema de salud, por lo que su contrato contin\u00faa vigente en las condiciones inicialmente pactadas): \u201cEl trato legal divergente se justifica respecto de grupos sometidos a una situaci\u00f3n f\u00e1ctica diferente, y el beneficio otorgado por la norma tiene por objeto maximizar la protecci\u00f3n de un derecho fundamental. En este caso, se protegi\u00f3 el derecho al trabajo de los empleados p\u00fablicos cuya contratante fue objeto de liquidaci\u00f3n, supresi\u00f3n o cesi\u00f3n en los t\u00e9rminos de la Ley 10 de 1990, y por ello, se previ\u00f3 la continuidad de la modalidad de contrataci\u00f3n y la extensi\u00f3n de los factores salariales y prestacionales adquiridos en la extinta entidad, durante la vigencia del v\u00ednculo laboral en el establecimiento receptor\u201d; (ii) C-509 de 2014 (sistema general de riesgos laborales): \u201cEn el Sistema General de Riesgos Laborales est\u00e1 permitida la inclusi\u00f3n de los contratistas dentro del contexto de accidente de trabajo del art\u00edculo 3 de la Ley 1562 de 2012, pues la equiparaci\u00f3n legal con los trabajadores dependientes materializa el principio de \u00a0ampliaci\u00f3n de la cobertura en seguridad social (Art. 48 CP) y repercute en el \u00e1mbito de la afiliaci\u00f3n obligatoria sin modificar las relaciones contractuales previas\u201d; (iii) C-929 de 2014 (relacionada con los servidores de las superintendencias p\u00fablicas y los funcionarios cobijados por la Ley 909 de 2004): \u201cDe igual modo, la Jurisprudencia de esta Corte ha aceptado que no siempre se puede exigir al legislador un trato id\u00e9ntico entre sujetos con alg\u00fan grado de similitud, en el evento de ser posible diferenciarlos. En el caso de funcionarios de las superintendencias, dicha diferenciaci\u00f3n se origina en las funciones de inspecci\u00f3n, control y vigilancia que adelantan, su car\u00e1cter t\u00e9cnico y especializado, y la posibilidad que tiene el legislador de modular las materias de flexibilizaci\u00f3n -ingreso, capacitaci\u00f3n, permanencia, ascenso y retiro- de dicha carrera con el fin de adecuarla o compatibilizarla con el funcionamiento de la entidad \u2013C 250 de 2013\u201d; (iv) C-401 de 2016 (con relaci\u00f3n a la regulaci\u00f3n del R\u00e9gimen de Ahorro Individual con Solidaridad y la regulaci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media): \u201cAs\u00ed las cosas, se concluye que la norma acusada establece unas condiciones distintas acerca de la informaci\u00f3n que deben suministrar a los afiliados del RPM y del RAIS, porque si bien comparten similitudes, lo cierto es que son diferentes, de ah\u00ed que el contenido de los extractos y periodicidad sea distinto, lo cual no desconoce el derecho a la igualdad. El legislador, actuando dentro de su margen de configuraci\u00f3n normativa, puede extender progresivamente el mencionado sistema de protecci\u00f3n social, y puede fijar condiciones de acceso y permanencia en el mismo\u201d; (v) C-390 de 2016 (trato discriminatorio concejales de municipios): \u201cEn conclusi\u00f3n, el hecho de conceder un beneficio en materia de seguridad social para los concejales de los municipios de menores categor\u00edas (de 4\u00aa a 6\u00aa categor\u00eda), sin incluir a los concejales de los municipios de 3\u00aa categor\u00eda, no implica necesariamente una violaci\u00f3n a la igualdad, por cuanto la vulneraci\u00f3n de este \u00a0principio con respecto a reg\u00edmenes prestacionales distintos, supone la comparaci\u00f3n integral de los mismos y no de uno o algunos de los beneficios espec\u00edficos, considerados aisladamente. Tampoco constituye un trato evidentemente arbitrario, que permitiera excepcionalmente en an\u00e1lisis del beneficio concreto de forma aislada e individual\u201d. \u00a0<\/p>\n
60 Ver sentencia C-560 de 1996. \u00a0<\/p>\n
61 Los mencionados art\u00edculos regulan el Fondo para el Fomento del Empleo y la Protecci\u00f3n del Desempleo (en adelante, \u201cFONEDE\u201d). Como explica la sentencia citada, la Ley 789 de 2002 dispuso que el FONEDE se dividir\u00e1 en distintas porciones con diferentes aplicaciones y destinatarios. Tres porciones son para la atenci\u00f3n directa a las personas desempleadas: una es equivalente al 30% de los recursos del FONEDE y se destinar\u00e1 a brindar subsidios a los desempleados que han estado afiliados a una caja de compensaci\u00f3n familiar, por lo menos un a\u00f1o dentro de los tres a\u00f1os anteriores a la presentaci\u00f3n de la solicitud. Otra, que no puede ser superior al 25%, se aplicar\u00e1 a la capacitaci\u00f3n de los desempleados que estuvieron vinculados a una caja de compensaci\u00f3n familiar, por lo menos un a\u00f1o dentro de los tres a\u00f1os anteriores. Y la tercera, con cargo al 5% de los recursos del Fondo, tiene por objeto brindar subsidios a los desempleados que no han estado afiliados a una caja de compensaci\u00f3n familiar, por lo menos un a\u00f1o dentro de los tres a\u00f1os anteriores. \u00a0<\/p>\n
62 Ver, Gaceta del Congreso No. 209 del 17 de abril de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-571\/17 \u00a0 Con base en los argumentos planteados por los demandantes y por los intervinientes, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jur\u00eddico: al establecer los requisitos de acceso a un sistema de protecci\u00f3n social, espec\u00edficamente al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, \u00bfvulner\u00f3 el legislador el derecho a la igualdad (art\u00edculo […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[116],"tags":[],"class_list":["post-25184","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2017"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25184","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=25184"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25184\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=25184"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=25184"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=25184"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}